N° 4125
______
ASSEMBLÉE NATIONALE
CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958
QUATORZIÈME LÉGISLATURE
Enregistré à la Présidence de l’Assemblée nationale le 13 octobre 2016
RAPPORT
FAIT
AU NOM DE LA COMMISSION DES FINANCES, DE L’ÉCONOMIE GÉNÉRALE ET DU CONTRÔLE BUDGÉTAIRE SUR LE PROJET DE loi de finances pour 2017 (n° 4061),
TOME III
EXAMEN DE LA SECONDE PARTIE MOYENS DES POLITIQUES PUBLIQUES |
Volume 1 |
Examen des articles (hors article 38) |
Par Mme Valérie RABAULT
Rapporteure générale,
Députée
——
SOMMAIRE
___
Pages
EXAMEN DES ARTICLES 9
TITRE PREMIER – AUTORISATIONS BUDGÉTAIRES POUR 2017 – CRÉDITS ET DÉCOUVERTS 9
I. – CRÉDITS DES MISSIONS 9
Article 29 : Crédits du budget général 9
Article 30 : Crédits des budgets annexes 10
Article 31 : Crédits des comptes d’affectation spéciale et des comptes de concours financiers 11
II. – AUTORISATIONS DE DÉCOUVERT 13
Article 32 : Autorisations de découvert 13
TITRE II – AUTORISATIONS BUDGÉTAIRES POUR 2017 – PLAFOND DES AUTORISATIONS 15
Article 33 : Plafonds des autorisations d’emplois de l’État 15
Article 34 : Plafonds des emplois des opérateurs de l’État 20
Article 35 : Plafond des emplois des établissements à autonomie financière 22
Article 36 : Plafond des emplois des autorités publiques indépendantes 23
TITRE III – REPORTS DE CRÉDITS DE 2016 SUR 2017 25
Article 37 : Majoration des plafonds de reports de crédits de paiement 25
TITRE IV – DISPOSITIONS PERMANENTES 26
I. – MESURES FISCALES ET MESURES BUDGÉTAIRES NON RATTACHÉES 26
Article 38 : Instauration du prélèvement à la source de l’impôt sur le revenu 36
Article additionnel après l’article 38 : Fiscalisation de l’indemnité de fonction des parlementaires 36
Après l’article 38 37
Article 39 : Prorogation du crédit d’impôt pour les métiers d’art (CIMA) et extension aux restaurateurs du patrimoine 37
Article 40 : Prorogation d’un an de la réduction d’impôt sur le revenu en faveur de l’investissement locatif intermédiaire – dispositif « Pinel » 44
Article 41 : Création d’une nouvelle réduction d’impôt pour la réhabilitation des résidences de tourisme et prorogation du dispositif existant Censi-Bouvard sur les autres volets 62
Article 42 : Incitation au verdissement des véhicules de sociétés 82
Article 43 : Renforcement du régime des impatriés 93
Article 44 : Hausse du taux du CICE 114
Article 45 : Prorogation du dispositif de soutien aux jeunes entreprises innovantes (JEI) 131
Article 46 : Augmentation du taux de crédit d’impôt pour certains investissements réalisés et exploités en Corse par les très petites entreprises 148
Article additionnel après l’article 46 : Extension de la provision pour les entreprises de presse à la presse professionnelle 160
Article additionnel après l’article 46 : Création d’une provision pour risque pour les entreprises de moins de cinquante salariés 161
Article additionnel après l’article 46 : Exclusion des indemnités compensatoires de handicap naturel de l’assiette du régime de micro-entreprise agricole 162
Après l’article 46 162
Article additionnel après l’article 46 : Prorogation du crédit d’impôt au titre des dépenses de remplacement pour congé des agriculteurs 163
Article additionnel après l’article 46 : Impôt sur les « bénéfices détournés » 164
Après l’article 46 167
Article 47 : Universalisation du crédit d’impôt en faveur des services à la personne 170
Après l’article 47 192
Article 48 : Suppression de taxes à faible rendement 192
Après l’article 48 206
Article additionnel après l’article 48 : Non-assujettissement de l’épandage de digestat issu de mécanisation à la redevance pour pollution de l’eau d’origine non domestique 208
Après l’article 48 209
Article 49 : Réforme des minima sociaux 210
Après l’article 49 228
Article additionnel après l’article 49 : Crédit d’impôt sur la taxe sur les salaires pour les organismes à but non lucratif 229
Après l’article 49 232
Article additionnel après l’article 49 : Augmentation du tarif des contributions sur les boissons sucrées et édulcorées 235
Après l’article 49 237
Article 50 : Soutien aux actions renforcées d’insertion des départements 238
Après l’article 50 256
Article additionnel après l’article 50 : Augmentation de la part perçue par les communes sur l’imposition forfaitaire sur les entreprises de réseaux (IFER) acquittée par les parcs éoliens 256
Article additionnel après l’article 50 : Exonération de taxe foncière pour les pressoirs viticoles 256
Après l’article 50 257
Article additionnel après l’article 50 : Droit pour les collectivités comptant au moins 25 % de logements sociaux de délibérer contre certaines exonérations de taxe foncière sur les propriétés bâties (TFPB) 258
Article additionnel après l’article 50 : Suppression d’une exonération de TFPB dans le cadre d’opérations de rénovation urbaine 260
Après l’article 50 260
Article additionnel après l’article 50 : Assujettissement des alvéoles de stockage de déchets à la taxe foncière sur les propriétés non bâties 261
Après l’article 50 261
Article additionnel après l’article 50 : Suppression d’un plafond pour le bénéfice de l’exonération de TFPB au profit des commerces situés dans les quartiers prioritaires de la politique de la ville 263
Article additionnel après l’article 50 : Définition des immobilisations industrielles 264
Après l’article 50 265
Article additionnel après l’article 50 : Absence de revalorisation forfaitaire des valeurs locatives en 2017 265
Après l’article 50 267
Article additionnel après l’article 50 : Répartition de la cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises (CVAE) des groupes 268
Après l’article 50 270
Article additionnel après l’article 50 : Collecte de la taxe additionnelle à la taxe de séjour 271
Article additionnel après l’article 50 : Attribution à l’EPCI délégant d’une part du prélèvement sur le produit brut des jeux des casinos 272
Article additionnel après l’article 50 : Hausse du versement transport en Île-de-France 272
Article additionnel après l’article 50 : Ratification de l’ordonnance financière et autres ajustements relatifs au financement de la métropole du Grand Paris (MGP) 276
Article additionnel après l’article 50 : Modalités de révision de la contribution des communes de la MGP au fonds de compensation des charges transférées 276
Article additionnel après l’article 50 : Maintien de la taxe d’aménagement aux communes membres de la MGP 277
Après l’article 50 277
Article 51 : Taxe pour frais de chambres de métiers et droit du fonds d’assurance formation des chefs d’entreprises artisanales 279
Après additionnel après l’article 51 : Mise en cohérence des obligations déclaratives des établissements versant des revenus de capitaux mobiliers avec l’abrogation d’une directive européenne 285
Article additionnel après l’article 51 : Suppression de l’obligation de recourir à un représentant fiscal en cas d’absence de plus-value immobilière d’un non-résident 285
Article additionnel après l’article 51 : Système de déclaration électronique obligatoire de tous leurs achats dans les 24 h par les personnes assujetties à la TVA 286
Article additionnel après l’article 51 : Relèvement du plafond de la sanction applicable en cas d’opposition à la prise de copie de documents dans le cadre d’un contrôle fiscal 287
Article additionnel après l’article 51 : Rémunération, à titre expérimental, des « aviseurs » fournissant des informations une fraude fiscale 288
Après l’article 51 288
Après additionnel l’article 51 : Liaison entre revenu fiscal de référence et droits sociaux attribués aux ressortissants de la Caisse d’assurance maladie des industries électriques et gazières 290
Article additionnel après l’article 51 : Rapport sur l’impact des mesures fiscales sur le revenu fiscal de référence et sur l’éligibilité à des avantages sociaux et fiscaux qui en dépendent 290
Article additionnel après l’article 51 : Rapport sur les conséquences de la mise en place du prélèvement à la source sur les modalités de versement et de calcul des prestations sociales 291
Après l’article 51 292
Article 52 : Réforme de la propagande électorale 293
Aide publique au développement 296
Article additionnel après l’article 52 : Prise en compte de la stratégie « genre et développement » dans la politique de développement 296
Agriculture, alimentation, forêt et affaires rurales 297
Après l’article 52 297
Anciens combattants, mémoire et liens avec la nation 299
Article 53 : Supplément de pension pour les conjoints ou partenaires survivants âgés de moins de quarante ans et ayant au moins un enfant à charge 299
Article 54 : Revalorisation de l’allocation de reconnaissance et de l’allocation viagère des conjoints survivants d’anciens membres des formations supplétives 299
Article 55 : Amélioration de la pension de réversion des ayants cause du militaire tué dans l’exercice de ses fonctions sur le territoire national 300
Après l’article 55 300
Économie 301
Article additionnel après l’article 55 : Majoration du fonds de modernisation des chambres de commerce et d’industrie 301
Gestion des finances publiques et des ressources humaines 302
Article additionnel après l’article 55 : Fixation de plafonds de surfaces immobilières de type « bureau » par la loi de finances 302
Investissements d’avenir 303
Article 56 : Gouvernance du troisième programme d’investissements d’avenir 303
Justice 304
Outre-mer 305
Article 58 : Montant de la dotation globale d’autonomie de la Polynésie française 305
Politique des territoires 305
Article additionnel après l’article 58 : Augmentation des moyens de l’Agence nationale pour la rénovation urbaine (ANRU) 305
Relations avec les collectivités territoriales. 306
Article 59 : Répartition de la dotation globale de fonctionnement (DGF) 306
Après l’article 59 311
Article additionnel après l’article 59 : Réduction du délai d’achèvement des projets bénéficiant de subventions pour travaux divers d’intérêt local 312
Article 60 : Soutien à l’investissement public local 313
Article 61 : Modification des règles de répartition des dispositifs de péréquation horizontale 314
Article additionnel après l’article 61 : Institution d’une dotation de solidarité communautaire par les collectivités refusant de financer des actions du nouveau programme national de renouvellement urbain 314
Après l’article 61 315
Article 62 : Ajustements des mécanismes de compensation liés au transfert, des départements aux régions, d’une fraction de la cotisation sur la valeur ajoutée 316
Solidarité, insertion et égalité des chances 316
Article 63 : Suppression du Fonds national des solidarités actives (FNSA) 316
Article additionnel après l’article 63 : Décret relatif au reste à charge des frais de compensation du handicap 317
Sport, jeunesse et vie associative 318
Article additionnel après l’article 63 : Prolongation du prélèvement complémentaire sur les mises des jeux de loterie 318
Contrôle et exploitation aériens 319
Article 64 : Revalorisation de l’allocation temporaire complémentaire versée les deux premières années aux ingénieurs du contrôle de la navigation aérienne radiés des cadres 319
ANNEXE : LISTE DES RAPPORTS SPÉCIAUX ANNEXÉS AU RAPPORT GÉNÉRAL SUR LE PROJET DE LOI DE FINANCES POUR 2017 321
TITRE PREMIER
AUTORISATIONS BUDGÉTAIRES POUR 2017 – CRÉDITS ET DÉCOUVERTS
Lors de sa réunion du mercredi 9 novembre 2016 après-midi, la commission a examiné les articles dits « de récapitulation » (articles 29 à 37) du présent projet de loi de finances.
Article 29
Crédits du budget général
Le présent article est un article de récapitulation, dont l’adoption tire les conséquences de l’examen des crédits des missions et programmes du budget général de l’État au cours de la discussion de la seconde partie du présent projet de loi de finances.
Les crédits du budget général sont présentés dans les annexes relatives à chaque mission budgétaire et figurent à l’état B annexé au présent projet de loi de finances.
Le montant des crédits bruts ouverts sur le budget général est fixé à 445,8 milliards d’euros en autorisations d’engagement (AE) et à 427,4 milliards d’euros en crédits de paiement (CP), au lieu de 417,4 milliards d’euros en AE et 409,9 milliards d’euros en CP en loi de finances initiale pour 2016 (1).
Les crédits nets du budget général, c’est-à-dire déduction faite des remboursements et dégrèvements, s’élèvent à 336,9 milliards d’euros en AE et 318,5 milliards d’euros en CP, au lieu de 317,2 milliards d’euros en AE et 309,7 milliards d’euros en CP en loi de finances initiale pour 2016.
L’évolution des crédits du budget général est commentée dans la fiche n° 10 du tome I du présent rapport général (2).
*
* *
À l’occasion de l’examen des crédits des différentes missions, la commission a adopté six amendements, constituant des propositions de modification de l’état B.
RAPPEL DES PROPOSITIONS DE LA COMMISSION DE MODIFICATION DE L’ÉTAT B
Numéro d’amendement |
Auteur |
Mission |
II-471 |
Gouvernement |
Direction de l’action du Gouvernement |
II-479 |
Gouvernement |
Politique des territoires |
II-370 (II-CF 98) |
Christophe Castaner |
Travail et emploi |
II-371 (II-CF 99) |
Christophe Castaner |
Travail et emploi |
II-372 (II-CF 135) |
Christophe Castaner |
Travail et emploi |
II-373 (II-CF 134) |
Christophe Castaner |
Travail et emploi |
Source : commission des finances.
L’impact des six amendements adoptés est de + 100 357 000 euros en autorisations d’engagement et de + 15 357 000 euros en crédits de paiement sur le total des crédits bruts ouverts sur le budget général.
Suivant l’avis de la Rapporteure générale, la commission adopte l’article 29 et l’état B, modifiés compte tenu des votes précédemment intervenus lors de l’examen successif des différentes missions.
*
* *
Article 30
Crédits des budgets annexes
Le présent article est un article de récapitulation, dont l’adoption tire les conséquences de l’examen des crédits des budgets annexes au cours de la discussion de la seconde partie du présent projet de loi de finances.
Les crédits correspondants sont présentés à l’état C annexé au présent projet de loi de finances.
ÉVOLUTION DES CRÉDITS DES BUDGETS ANNEXES
(en millions d’euros)
Budget annexe |
Loi de finances initiale pour 2016 |
Projet de loi de finances pour 2017 | ||
Autorisations d’engagement |
Crédits |
Autorisations d’engagement |
Crédits | |
Contrôle et exploitation aériens |
2 110,4 |
2 115,4 |
2 135,4 |
2 135,4 |
Publications officielles et information administrative |
192,8 |
181,8 |
187,5 |
177,1 |
Total |
2 303,2 |
2 297,2 |
2 322,8 |
2 312,5 |
Source : loi de finances initiale pour 2016 et présent projet de loi de finances.
*
* *
Suivant l’avis de la Rapporteure générale, la commission adopte l’article 30 et l’état C sans modification.
*
* *
Article 31
Crédits des comptes d’affectation spéciale
et des comptes de concours financiers
Le présent article est un article de récapitulation, dont l’adoption tire les conséquences de l’examen des crédits des comptes d’affectation spéciale (CAS) et des comptes de concours financiers (CCF) au cours de la discussion de la seconde partie du présent projet de loi de finances.
ÉVOLUTION DES CRÉDITS DES COMPTES SPÉCIAUX
(en millions d’euros)
Comptes spéciaux |
LFI 2016 |
PLF 2017 |
Écart LFI 2016/PLF 2017 | ||
|
AE |
CP |
AE |
CP |
CP |
CAS Aide à l’acquisition de véhicules propres |
296,0 |
296,0 |
347,0 |
347,0 |
51 |
CAS contrôle de la circulation et du stationnement routiers |
1 363,5 |
1 363,5 |
1 378,8 |
1 378,8 |
15 |
CAS Développement agricole et rural |
147,5 |
147,5 |
147,5 |
147,5 |
0 |
CAS Financement des aides aux collectivités pour l’électrification rurale |
377,0 |
377,0 |
377,0 |
377,0 |
0 |
CAS Financement national du développement et de la modernisation de l’apprentissage |
1 490,9 |
1 490,9 |
1 573,2 |
1 573,2 |
82 |
CAS Gestion du patrimoine immobilier de l’État |
588,8 |
575,0 |
593,6 |
585,0 |
10 |
CAS Participation de la France au désendettement de la Grèce |
233,0 |
325,6 |
183,0 |
239,0 |
-87 |
CAS Participations financières de l’État |
4 679,0 |
4 679,0 |
6 500,0 |
6 500,0 |
1 821 |
CAS Pensions |
57 204,7 |
57 204,7 |
57 654,0 |
57 654,0 |
449 |
CAS Services nationaux de transport conventionnés de voyageurs |
335,0 |
335,0 |
358,0 |
358,0 |
23 |
CAS Transition énergétique |
4 374,0 |
4 374,0 |
6 983,2 |
6 983,2 |
2 609 |
Sous-total CAS |
71 089,3 |
71 168,1 |
76 095,3 |
76 142,7 |
4 975 |
CCF Accords monétaires internationaux |
0,0 |
0,0 |
0,0 |
0,0 |
0 |
CCF Avances à divers services de l’État ou organismes gérant des services publics |
16 183,6 |
16 183,6 |
16 464,2 |
16 464,2 |
281 |
CCF Avances à l’audiovisuel public |
3 867,5 |
3 867,5 |
3 931,1 |
3 931,1 |
64 |
CCF Avances aux collectivités territoriales |
103 719,4 |
103 719,4 |
105 695,2 |
105 695,2 |
1 976 |
CCF Prêts à des États étrangers |
1 506,7 |
1 093,2 |
2 000,0 |
698,0 |
-395 |
CCF Prêts et avances à des particuliers ou à des organismes privés |
155,5 |
155,5 |
105,5 |
105,5 |
-50 |
Sous-total CCF |
125 432,7 |
125 019,2 |
128 196,0 |
126 894,0 |
1 875 |
Total |
196 522,0 |
196 187,3 |
204 291,3 |
203 036,7 |
6 849 |
Source : loi de finances initiale pour 2016 et présent projet de loi de finances.
Selon le présent projet de loi de finances, le solde des comptes spéciaux s’établirait en 2016 à 2,7 milliards d’euros, soit un niveau supérieur de 1,4 milliard d’euros aux prévisions de la loi de finances initiale pour 2016 (fixées à 1,4 milliard d’euros). Cette hausse résulte principalement :
– d’une révision à la hausse de 800 millions d’euros du solde du CAS Participations financières de l’État, qui sera en excédent sur la gestion 2016 ;
– d’une révision à la hausse de 300 millions d’euros du solde du CAS Participation financière au désendettement de la Grèce, en raison de la suspension des versements à la Grèce depuis ce compte ;
– d’une révision à la hausse de 200 millions d’euros du solde du CCF Prêts à des États étrangers, en raison de décalage d’opérations de refinancement de dettes.
En 2017, le solde des comptes spéciaux s’établirait à 5,4 milliards d’euros, en hausse de 4 milliards d’euros par rapport à la loi de finances initiale pour 2016. Cette amélioration ne se traduit toutefois pas par une augmentation mécanique des recettes publiques en 2017 au sens maastrichtien, puisque la principale opération de 4,3 milliards d’euros liée à la Compagnie française d’assurance pour le commerce extérieur (COFACE) est neutre en comptabilité nationale car traitée en tant qu’opération financière.
Cette augmentation résulte principalement :
– de la création d’un nouveau compte de commerce Soutien financier au commerce extérieur, améliorant le solde de 4,3 milliards d’euros, en raison de l’affectation du reversement du solde du compte de l’État auprès de la COFACE en recette du compte de commerce (3) ;
– d’une amélioration de 1,5 milliard d’euros du solde du CAS Pensions ;
– d’une diminution du solde du CAS Participations financières de l’État, dont le solde s’établira à un niveau négatif de 1,5 milliard d’euros, en raison d’interventions de l’État dans le capital des entreprises du secteur énergétique, notamment Areva et EDF.
Les crédits des comptes spéciaux sont présentés en détail dans les annexes au présent rapport relatives à chaque compte et figurent à l’état D du présent projet de loi de finances.
ÉVOLUTION DES SOLDES DES PRINCIPAUX COMPTES SPÉCIAUX
(en milliards d’euros)
Comptes spéciaux |
LFI 2016 |
Prévisions exercice 2016 |
Écart LFI 2016/ Prévisions exercice 2016 |
PLF 2017 |
CAS Pensions |
0,7 |
0,7 |
0,0 |
2,2 |
CAS Participations financières de l’État |
0,3 |
1,1 |
0,8 |
– 1,5 |
CCF Avances aux collectivités territoriales |
0,8 |
0,8 |
0,0 |
0,4 |
CCF Prêts à des États étrangers |
– 0,5 |
– 0,2 |
0,2 |
– 0,1 |
CCF Prêt à des particuliers et à des organismes privés |
– 0,1 |
– 0,1 |
0,0 |
– 0,1 |
CC Soutien financier au commerce extérieur |
– |
– |
– |
4,3 |
Autres comptes |
0,2 |
0,5 |
0,3 |
0,2 |
Total |
1,4 |
2,7 |
1,4 |
5,4 |
Source : présent projet de loi de finances.
*
* *
Suivant l’avis de la Rapporteure générale, la commission adopte l’article 31 et l’état D, sans modification.
*
* *
II. – AUTORISATIONS DE DÉCOUVERT
Article 32
Autorisations de découvert
Le présent article autorise les découverts des comptes de commerce et des comptes d’opérations monétaires, qui sont détaillés à l’état E annexé au présent projet de loi de finances. Les justifications des autorisations de découvert demandées sont quant à elles présentées dans les annexes relatives à chacune de ces deux catégories de comptes.
Les comptes d’opérations monétaires et les comptes de commerce
Les comptes d’opérations monétaires retracent les recettes et les dépenses de caractère monétaire. Pour cette catégorie de comptes, les évaluations de recettes et les prévisions de dépenses ont un caractère indicatif. Seul le découvert fixé pour chacun d’entre eux a un caractère limitatif.
Les comptes de commerce retracent des opérations de caractère industriel et commercial effectuées à titre accessoire par des services de l’État non dotés de la personnalité morale. Les évaluations de recettes et les prévisions de dépenses de ces comptes ont un caractère indicatif. Seul le découvert fixé pour chacun d’entre eux a un caractère limitatif.
Le présent article prévoit ainsi que les autorisations de découvert accordées pour 2017 s’élèvent :
– à 20 471 809 800 euros au titre des comptes de commerce ;
– et à 250 000 000 euros au titre des comptes d’opérations monétaires.
À la différence des budgets annexes et des comptes spéciaux dotés de crédits (comptes d’affectation spéciale et comptes de concours financiers), les comptes de commerce et les comptes d’opérations monétaires ne donnent pas lieu à un vote « par compte spécial » tel que prévu par l’article 43 de la LOLF (4), mais à un vote d’ensemble.
DÉCOUVERT DES COMPTES DE COMMERCE
(en millions d’euros)
Approvisionnement de l’État et des forces armées en produits pétroliers, biens et services complémentaires |
125 |
Cantine et travail des détenus dans le cadre pénitentiaire |
23 |
Couverture des risques financiers de l’État |
917 |
Exploitations industrielles des ateliers aéronautiques de l’État |
0 |
Gestion de la dette et de la trésorerie de l’État |
19 200 |
Lancement de certains matériels aéronautiques et de certains matériels d’armement complexes |
0 |
Opérations commerciales des domaines |
0 |
Régie industrielle des établissements pénitentiaires |
0,6 |
Renouvellement des concessions hydrauliques |
6,2 |
Soutien financier au commerce extérieur |
200 |
Total |
20 472 |
DÉCOUVERTS DES COMPTES D’OPÉRATIONS MONÉTAIRES
(en millions d’euros)
Émission des monnaies métalliques |
0 |
Opérations avec le Fonds monétaire international |
0 |
Pertes et bénéfices de change |
250 |
Total |
250 |
* *
Suivant l’avis de la Rapporteure générale, la commission adopte l’article 32 et l’état E sans modification.
*
* *
TITRE II
AUTORISATIONS BUDGÉTAIRES POUR 2017 –
PLAFOND DES AUTORISATIONS
Article 33
Plafonds des autorisations d’emplois de l’État
Le présent article fixe les plafonds des autorisations d’emplois par ministère et par budget annexe.
En application du 6° du I de l’article 34 de la loi organique relative aux lois de finances (LOLF) (5), la première partie du projet de loi de finances fixe un plafond global d’autorisation des emplois rémunérés par l’État.
Ce plafond est fixé pour 2017, à l’article d’équilibre du présent projet de loi de finances (article 28), à 1 945 147 équivalents temps plein travaillé (ETPT), au lieu de 1 919 744 ETPT en loi de finances initiale pour 2016.
En seconde partie, la loi de finances détermine la répartition de ces plafonds par ministère et par budget annexe, comme le prévoit le présent article. En application de l’article 43 de la LOLF, ces plafonds donnent lieu à un vote unique.
La Rapporteure générale a procédé à un examen détaillé de l’évolution des effectifs de l’État et de ses opérateurs, présenté à la fiche n° 11 du tome I du présent rapport général (6).
Conformément à un engagement du Président de la République, la majorité parlementaire a adopté à deux reprises une règle de stabilité des effectifs de l’État et de ses opérateurs sur la durée du quinquennat (7), avec des créations de postes au sein de secteurs considérés comme prioritaires, à savoir l’éducation, la sécurité, la justice et l’emploi (8).
L’engagement présidentiel de stabilité des effectifs trouve sa traduction juridique dans le plafond global des autorisations d’emplois de l’État et de ses opérateurs, défini en lois de programmation des finances publiques, et qui « est stabilisé pour les années 2012 à 2017 ». Ce plafond global d’emplois est dépassé depuis la loi de finances initiale pour 2016. Le présent projet de loi de finances prévoit un plafond global d’emplois pour l’État et ses opérateurs supérieur de 42 143 ETPT au plafond fixé en loi de programmation. Toutefois, le plafond d’emplois défini en 2015 a été sous-consommé à hauteur de 50 777 ETPT (9).
ÉVOLUTION DES PLAFONDS D’EMPLOIS PAR MINISTÈRES
(en équivalents temps plein travaillé – ETPT)
Ministère |
Plafond des autorisations d’emplois prévu |
Plafond des autorisations d’emplois prévu PLF 2017 |
Affaires étrangères et développement international |
14 020 |
13 834 |
Affaires sociales, santé et droits des femmes |
10 229 |
10 225 |
Agriculture, agroalimentaire et forêt |
30 497 |
30 533 |
Aménagement du territoire, ruralité et collectivités territoriales |
– |
283 |
Culture et communication |
11 041 |
11 189 |
Défense |
271 510 |
273 294 |
Écologie, développement durable et énergie |
29 911 |
– |
Économie, industrie et numérique |
6 452 |
– |
Éducation nationale, enseignement supérieur et recherche |
995 301 |
1 015 603 |
Environnement, énergie et mer |
– |
29 825 |
Économie et finances |
– |
141 307 |
Finances et comptes publics |
136 381 |
– |
Intérieur |
282 819 |
285 435 |
Justice |
80 988 |
83 226 |
Logement, égalité des territoires et ruralité |
12 492 |
12 306 |
Outre-mer |
5 309 |
5 505 |
Services du Premier ministre |
11 582 |
11 617 |
Travail, emploi et dialogue social |
9 701 |
9 523 |
Ville, jeunesse et sports |
– |
– |
Total Budget général |
1 908 233 |
1 933 705 |
Contrôle et exploitation aériens |
10 726 |
10 679 |
Publications officielles et informations administratives |
785 |
763 |
Total Budgets annexes |
11 511 |
11 442 |
Total général |
1 919 744 |
1 945 147 |
Source : loi de finances initiale pour 2016 et présent projet de loi de finances.
L’augmentation du plafond des autorisations d’emplois de l’État s’élève à 25 403 ETPT par rapport au niveau prévu en loi de finances initiale pour 2016.
Cette présentation par ministère est celle retenue par le Gouvernement, or la Rapporteure générale préfère une présentation par mission budgétaire, qui apparaît en principe plus stable sur moyenne période et plus en adéquation avec la nature du débat lors de l’examen du projet de loi de finances.
ÉVOLUTION DES PLAFONDS D’EMPLOIS PAR MISSIONS
(en équivalents temps plein travaillé – ETPT)
Mission/programme |
Plafond des autorisations d’emplois prévu |
Plafond des autorisations d’emplois prévu PLF 2017 |
Action extérieure de l’État |
12 041 |
12 040 |
Administration générale et territoriale de l’État |
33 551 |
33 714 |
Agriculture, alimentation, forêt et affaires rurales |
12 606 |
12 471 |
Aide publique au développement |
1 979 |
1 794 |
Anciens combattants, mémoire et liens avec la nation |
24 |
24 |
Conseil et contrôle de l’État |
5 812 |
5 892 |
Culture |
11 041 |
11 189 |
Défense |
271 510 |
273 294 |
Direction de l’action du Gouvernement |
5 148 |
5 385 |
Écologie, développement et mobilité durables |
29 911 |
29 825 |
Économie |
12 299 |
12 162 |
Égalité des territoires et logement |
12 492 |
12 306 |
Enseignement scolaire |
1 002 421 |
1 022 853 |
Gestion des finances publiques et des ressources humaines |
129 296 |
128 023 |
Justice |
80 988 |
83 226 |
Outre-mer |
5 309 |
5 505 |
Politique des territoires |
598 |
599 |
Recherche et enseignement supérieur |
12 009 |
11 934 |
Sécurités |
249 268 |
251 721 |
Solidarité, insertion et égalité des chances |
10 229 |
10 225 |
Travail et emploi |
9 701 |
9 523 |
Total Budget général |
1 908 233 |
1 933 705 |
Contrôle et exploitation aériens |
10 726 |
10 679 |
Publications officielles et information administrative |
785 |
763 |
Total Budgets annexes |
11 511 |
11 442 |
Total général |
1 919 744 |
1 945 147 |
Source : Gouvernement.
Le Gouvernement indique que l’augmentation du plafond des autorisations d’emplois de l’État résulte de la création de 13 847 emplois en 2017, dont 11 163 créations de postes sont liées à l’actualisation de la loi de programmation militaire et aux plans de lutte anti-terroristes (PLAT).
Par ailleurs, le Gouvernement précise que des mesures de transfert et de périmètre augmentent les plafonds d’emplois à hauteur de 8 172 ETPT en 2017.
Ainsi, la transformation du statut des auxiliaires de vie scolaire (passage de contrats uniques d’insertion et contrats d’accompagnement dans l’emploi à des contrats d’accompagnement d’élèves en situation de handicap) a pour effet de les intégrer au plafond d’emplois, à hauteur de 8 533 ETPT en 2017. Il s’agit d’une mesure du plan de sortie de la précarité annoncée par le Président de la République le 19 mai 2016 lors de la conférence nationale du handicap. Il s’agit de créer 32 000 emplois d’accompagnants d’élèves en situation de handicap (AESH) sur cinq ans dès la rentrée 2016, correspondant à la transformation progressive des 56 000 contrats aidés assurant des missions d’aide humaine, soit 11 200 contrats aidés transformés par an.
L’augmentation des effectifs au sein de l’État (budget général et budgets annexes) résulte de la progression des emplois au sein des ministères et secteurs désignés comme prioritaires par le Gouvernement et la majorité parlementaire.
SCHÉMA D’EMPLOIS DE L’ÉTAT
(en équivalents temps plein - ETP)
Ministères |
Schémas d’emplois LFI 2016 (ETP) |
Schémas d’emplois PLF 2017 (ETP) |
Plafond d’emplois PLF 2017 (ETPT) |
Affaires étrangères et développement international |
− 115 |
− 48 |
13 834 |
Affaires sociales, santé et droits des femmes |
− 149 |
− 80 |
10 225 |
Agriculture, agroalimentaire et forêt |
− 20 |
0 |
30 533 |
Aménagement du territoire, ruralité et collectivités territoriales* |
− |
− 3 |
283 |
Culture et communication |
− 30 |
0 |
11 189 |
Défense |
2 300 |
464 |
273 294 |
Économie et finances |
− 2 068 |
− 1 540 |
141 307 |
Éducation nationale, enseignement supérieur et recherche |
8 561 |
11 712 |
1 015 603 |
Environnement, énergie et mer |
− 932 |
− 500 |
29 825 |
Intérieur |
4 770 |
1 746 |
285 435 |
Justice |
2 225 |
2 100 |
83 226 |
Logement et habitat durable |
0 |
− 160 |
12 306 |
Outre-mer |
0 |
196 |
5 505 |
Services du Premier ministre |
83 |
150 |
11 617 |
Travail, emploi et dialogue social |
− 192 |
− 150 |
9 523 |
Total Budget général |
14 433 |
13 887 |
1 933 705 |
Contrôle et exploitation aériens |
− 100 |
0 |
10 679 |
Publications officielles et informations administratives |
− 2 |
− 40 |
763 |
Total Budgets annexes |
− 102 |
− 40 |
11 442 |
Total général |
14 331 |
13 847 |
1 945 147 |
* Les effectifs du ministère de l’Aménagement du territoire étaient portés par les services du Premier ministre jusqu’au projet de loi de finances pour 2017.
Source : présent projet de loi de finances.
*
* *
La commission examine l’amendement II-CF 325 de M. Charles de Courson.
M. Charles de Courson. Cet amendement vise à fixer le plafond des autorisations d’emplois de l’État, exprimé en équivalents temps plein travaillé, à 1 906 245 emplois pour l’année 2017. J’ai analysé l’annexe au projet de loi de finances qui présente le budget en une section de fonctionnement et une section d’investissement. Les charges de personnel ont augmenté de 4 % par rapport au projet de loi de finances pour 2016, chiffre qui d’ailleurs ne figure pas dans l’exposé des motifs du projet de loi de finances. Cela résulte de deux effets, d’une part de l’augmentation du nombre de fonctionnaires de l’État, d’autre part de l’augmentation de la dépense par fonctionnaire. Une telle augmentation n’est pas acceptable. L’évolution de la masse salariale est d’environ 2,5 % au sein des collectivités territoriales. Comment pouvons-nous leur demander de faire des efforts, tandis que le rythme d’évolution est de 4 % pour l’État ?
M. Alain Fauré. L’augmentation des effectifs de l’État est liée aux recrutements au sein de l’éducation nationale et en matière de sécurité. Dans quel domaine souhaitez-vous diminuer les effectifs de la fonction publique d’État ?
Mme Valérie Rabault, Rapporteure générale. Je ne rappellerai pas ce que notre collègue Alain Fauré vient d’indiquer s’agissant des recrutements dans le domaine de la sécurité. Cependant, je voudrais indiquer que cette augmentation est également la traduction de la transformation des emplois précaires des auxiliaires de vie scolaire au sein de l’éducation nationale en emplois pérennes, c’est-à-dire en contrats à durée indéterminée. Ces contrats sont dorénavant comptabilisés dans le plafond des autorisations d’emplois de l’État, ce qui me semble une bonne chose en termes de transparence et de suivi. Enfin, je veux demander à Charles de Courson la façon dont il a calculé le plafond des autorisations d’emplois de l’État.
M. Charles de Courson. C’est très simple : je suis parti de cette annexe au projet de loi de finances, en faisant le constat que les charges de personnel progressent de 4 %, soit de 4 milliards d’euros environ. Cela résulterait pour 1 milliard d’euros de l’évolution des effectifs. L’augmentation des cotisations et contributions sociales représenterait un peu plus d’1 milliard d’euros. Enfin, la croissance des traitements des fonctionnaires entraînerait une augmentation d’environ 2 milliards d’euros. J’ai donc déposé cet amendement à l’article relatif au plafond des autorisations d’emplois de l’État afin d’aborder ce sujet.
La commission rejette l’amendement II-CF 325.
La commission adopte ensuite l’article 33 sans modification.
*
* *
Article 34
Plafonds des emplois des opérateurs de l’État
Le présent article arrête les plafonds des autorisations d’emplois des opérateurs de l’État à 398 635 équivalents temps plein travaillé (ETPT) pour 2017 au lieu de 397 590 ETPT en loi de finances initiale pour 2016, soit une augmentation 1 045 emplois.
PLAFOND D’EMPLOIS DES OPÉRATEURS DE L’ÉTAT
(en ETPT)
Missions (opérateurs de l’État) |
Plafond des autorisations d’emplois |
Plafond des autorisations d’emplois PLF 2017 |
Écart |
Action extérieure de l’État |
6 872 |
6 846 |
– 26 |
Administration générale et territoriale de l’État |
322 |
443 |
121 |
Agriculture, alimentation, forêt et affaires rurales |
14 456 |
14 439 |
– 17 |
Anciens combattants, mémoire et liens avec la Nation |
1 307 |
1 301 |
– 6 |
Culture |
14 539 |
14 470 |
– 69 |
Défense |
6 236 |
6 600 |
364 |
Direction de l’action du Gouvernement |
616 |
611 |
– 5 |
Écologie, développement et mobilité durables |
20 474 |
20 237 |
– 237 |
Économie |
2 628 |
2 612 |
– 16 |
Égalité des territoires et logement |
293 |
291 |
– 2 |
Enseignement scolaire |
3 438 |
3 400 |
– 38 |
Gestion des finances publiques et des ressources humaines |
1 354 |
1 347 |
– 7 |
Immigration, asile et intégration |
1 576 |
1 794 |
218 |
Justice |
554 |
565 |
11 |
Médias, livre et industries culturelles |
3 034 |
3 033 |
– 1 |
Outre-mer |
127 |
127 |
0 |
Politique des territoires |
99 |
96 |
– 3 |
Recherche et enseignement supérieur |
258 435 |
259 352 |
917 |
Régimes sociaux et de retraite |
344 |
337 |
– 7 |
Santé |
2 295 |
2 253 |
– 42 |
Sécurités |
272 |
267 |
-5 |
Solidarité, insertion et égalité des chances |
8 748 |
8 627 |
– 121 |
Sport, jeunesse et vie associative |
576 |
580 |
4 |
Travail et emploi |
48 151 |
48 161 |
10 |
Contrôle et exploitation aériens |
812 |
812 |
0 |
Contrôle de la circulation et du stationnement routiers |
32 |
34 |
2 |
Total |
397 590 |
398 635 |
1 045 |
Source : loi de finances initiale pour 2016 et présent projet de loi de finances
À périmètre constant, le schéma d’emplois est en augmentation de 474 équivalents temps plein (ETP) entre 2016 et 2017.
SCHÉMA D’EMPLOIS DES OPÉRATEURS DE L’ÉTAT
(en ETP)
Missions (opérateurs de l’État) |
Schémas d’emplois LFI 2016 |
Schémas d’emplois PLF 2017 |
Action extérieure de l’État |
– 4 |
– 9 |
Administration générale et territoriale de l’État |
0 |
24 |
Agriculture, alimentation, forêt et affaires rurales |
– 309 |
– 128 |
Anciens combattants, mémoire et liens avec la Nation |
– 4 |
– 6 |
Culture |
– 1 |
51 |
Défense |
0 |
21 |
Direction de l’action du Gouvernement |
– 4 |
– 5 |
Écologie, développement et mobilité durables |
– 386 |
– 334 |
Économie |
– 11 |
– 16 |
Égalité des territoires et logement |
– 5 |
– 2 |
Enseignement scolaire |
– 46 |
– 13 |
Gestion des finances publiques et des ressources humaines |
0 |
– 5 |
Immigration, asile et intégration |
190 |
50 |
Justice |
26 |
14 |
Médias, livre et industries culturelles |
– 18 |
– 1 |
Outre-mer |
– 2 |
0 |
Politique des territoires |
5 |
– 2 |
Recherche et enseignement supérieur |
897 |
893 |
Régimes sociaux et de retraite |
– 8 |
– 7 |
Santé |
– 46 |
– 40 |
Sécurités |
0 |
– 5 |
Solidarité, insertion et égalité des chances |
– 100 |
– 100 |
Sport, jeunesse et vie associative |
– 7 |
– 1 |
Travail et emploi |
– 3 |
93 |
Contrôle et exploitation aériens |
– 16 |
0 |
Contrôle de la circulation et du stationnement routiers |
6 |
2 |
Total |
154 |
474 |
Source : annexe au présent projet de loi de finances Opérateurs de l’État, pages 23 et 24.
Cette progression du schéma d’emplois résulte de deux mouvements inverses :
– la création de 950 emplois au sein des universités, conformément à l’engagement du Président de la République de créer 1 000 emplois par an au cours du quinquennat (50 emplois sont créés, mais hors plafond des opérateurs de l’État, par conséquent comptabilisés dans les emplois ministériels) ;
– la diminution de 476 emplois au sein des opérateurs de l’État, hors les universités.
Cette diminution relève principalement des missions :
– Agriculture, alimentation, forêt et affaires rurales : l’Agence de services et de paiement (dont le schéma d’emplois est en diminution de – 34 ETP par rapport à 2016), FranceAgriMer (– 40 ETP), Institut français du cheval et de l’équitation (– 40 ETP) ;
– Écologie, développement et mobilité durables : Voies navigables de France (dont le schéma d’emplois est en diminution de 71 ETP par rapport à 2016), les agences de l’eau (– 38 ETP par rapport à 2016), l’Office national de la chasse et de la faune sauvage (– 32 ETP par rapport à 2016), Météo France (- 60 ETPT par rapport à 2016) et le Centre d’études et d’expertise sur les risques, l’environnement, la mobilité et l’aménagement (– 125 ETPT) ;
– et Solidarité, insertion et égalité des chances : les agences régionales de santé, dont le schéma d’emplois est en diminution de 100 ETP par rapport à 2016 ;
*
* *
La commission examine l’amendement II-CF 326 de M. Charles de Courson.
M. Charles de Courson. C’est le même problème concernant les opérateurs de l’État. Je propose le maintien des effectifs par rapport à 2016.
Mme la Rapporteure générale. Défavorable.
La commission rejette l’amendement II-CF 326.
Elle adopte ensuite l’article 34 sans modification.
*
* *
Article 35
Plafond des emplois des établissements à autonomie financière
Le présent article fixe le plafond des autorisations d’emplois des établissements à autonomie financière (EAF) pour 2017.
Cette disposition, prévue à l’article 76 de la loi de finances initiale pour 2009 (10), complète les dispositifs de plafonnement des autorisations d’emplois de l’État et des opérateurs de l’État.
Cela concerne en effet les emplois d’établissements dépourvus de la personnalité morale et qui ne constituent pas des opérateurs de l’État. Cette catégorie d’établissements est visée à l’article 66 de la loi de finances pour 1974 (11), qui prévoit la possibilité, par décret en Conseil d’État, de conférer « l’autonomie financière » à « des établissements et organismes de diffusion culturelle ou d’enseignement situés à l’étranger et dépendant du ministère des affaires étrangères ».
Ces établissements relèvent du ministère des affaires étrangères et du développement international. Leur liste est fixée par arrêté conjoint du ministre de l’économie et des finances et du ministre des affaires étrangères.
Le plafond d’emplois est uniquement applicable aux agents de droit local recrutés à durée indéterminée.
PLAFONDS DES EMPLOIS DES ÉTABLISSEMENTS À AUTONOMIE FINANCIÈRE
(en équivalents temps plein – ETP)
Mission Action extérieure de l’État |
Plafond LFI 2012 |
Plafond LFI 2013 |
Plafond LFI 2014 |
Plafond LFI 2015 |
Plafond LFI 2016 |
Plafond LFI 2017 |
Programme Diplomatie culturelle et d’influence |
3 540 |
3 600 |
3 564 |
3 489 |
3 449 |
3 449 |
Source : lois de finances initiales.
Ce plafond, fixé à 3 449 ETP, est stable par rapport à la loi de finances initiale pour 2016.
*
* *
Suivant l’avis de la Rapporteure générale, la commission adopte l’article 35 sans modification.
*
* *
Article 36
Plafond des emplois des autorités publiques indépendantes
Le présent article fixe le plafond des autorisations d’emplois des autorités publiques indépendantes (API) et des autorités administratives indépendantes (AAI) dont les effectifs ne sont pas inclus dans un plafond des emplois rémunérés par l’État.
La loi de finances pour 2012 (12) a instauré la fixation de ce plafond d’autorisations d’emplois. Celle-ci a également prévu la création d’une annexe générale au projet de loi de finances de l’année relative aux API et aux AAI dont les effectifs ne sont pas inclus dans un plafond d’autorisation des emplois rémunérés par l’État (13).
Ces deux dispositions sont de nature à améliorer l’information du Parlement, à renforcer le contrôle de l’évolution des effectifs au sein des API et des API, ainsi que le suivi de leurs dépenses. Cependant, la Rapporteure générale ne peut que regretter la transmission tardive de l’annexe générale, intervenue cette année le 27 octobre. Pourtant, l’examen en seconde partie de cet article devrait laisser le temps au Gouvernement de transmettre ce document en temps utile.
Les plafonds d’emplois des autorités publiques indépendantes, fixés en loi de finances initiale, sont relativement stables sur moyenne période.
ÉVOLUTION DES PLAFONDS D’EMPLOIS DES AUTORITÉS PUBLIQUES INDÉPENDANTES
(en ETPT)
Autorité |
LFI 2012 |
LFI 2013 |
LFI 2014 |
LFI 2015 |
LFI 2016 |
PLF 2017 |
Écart entre LFI 2016 et PLF 2017 |
ACPR – Autorité de contrôle prudentiel et de résolution |
1 121 |
1 121 |
1 121 |
1 121 |
1 121 |
1 121 |
0 |
AFLD – Agence française de lutte contre le dopage |
65 |
65 |
64 |
62 |
62 |
62 |
0 |
AMF – Autorité des marchés financiers |
469 |
469 |
469 |
469 |
469 |
469 |
0 |
ARAFER – Autorité de régulation des activités ferroviaires et routières |
52 |
56 |
59 |
63 |
68 |
75 |
+ 7 |
CSA – Conseil supérieur de l’audiovisuel |
– |
– |
– |
284 |
284 |
284 |
0 |
H3C – Haut Conseil du commissariat aux comptes |
43 |
50 |
50 |
55 |
58 |
61 |
+ 3 |
HADOPI – Haute Autorité pour la diffusion des œuvres et la protection des droits sur internet |
71 |
71 |
71 |
71 |
65 |
65 |
0 |
HAS – Haute Autorité de santé |
409 |
411 |
394 |
395 |
394 |
395 |
+ 1 |
MNE – Médiateur national de l’énergie |
47 |
46 |
41 |
41 |
41 |
41 |
0 |
Total |
2 277 |
2 289 |
2 269 |
2 561 |
2 562 |
2 573 |
+ 11 |
Source : lois de finances initiales, présent projet de loi de finances.
L’augmentation du plafond de 11 emplois entre 2016 et 2017 résulte de la création :
− de 7 emplois au sein de l’Autorité de régulation des activités ferroviaires et routières (ARAFER), au titre de l’exercice de ses nouvelles compétences de régulation en matière routière (14) ;
− d’un emploi au sein de la Haute Autorité de la santé, notamment pour la mise en œuvre des nouvelles missions issues de l’ordonnance du 16 juin 2016 (15), modifiant la loi relative aux recherches impliquant la personne humaine (16) ;
− de 3 emplois au sein du Haut Conseil du commissariat aux comptes, du fait de l’impact de la réforme de l’audit sur les effectifs de cette autorité.
*
* *
Suivant l’avis de la Rapporteure générale, la commission adopte l’article 36 sans modification.
*
* *
TITRE III
REPORTS DE CRÉDITS DE 2016 SUR 2017
Article 37
Majoration des plafonds de reports de crédits de paiement
L’article 15 de la LOLF prévoit que les crédits de paiement disponibles sur un programme à la fin de l’année peuvent être reportés, dans la limite de 3 % des crédits initiaux inscrits sur le même programme ou, à défaut, sur un programme poursuivant les mêmes objectifs.
Pour les crédits hors dépenses de personnel, cet article précise que « ce plafond peut être majoré par une disposition de loi de finances ».
Le Parlement peut donc accorder au Gouvernement une souplesse de gestion permettant un report supérieur à 3 % des crédits initiaux du programme sur l’exercice budgétaire suivant à la condition que ces crédits ne portent pas sur des dépenses de personnel.
L’objet du présent article est d’accord cette possibilité pour six programmes au lieu de onze programmes en loi de finances pour 2016 et treize en loi de finances pour 2015.
Le montant de ces reports, non communiqué par le Gouvernement à la date de la rédaction du présent rapport général, sera présenté de manière prévisionnelle en loi de finances rectificative de fin d’année, puis définitive en loi de règlement pour 2016.
Les programmes concernés par la majoration des plafonds de reports de crédits de paiement sont les suivants.
PROGRAMMES CONCERNÉS PAR UNE MAJORATION DE REPORTS
DE CRÉDITS DE PAIEMENT
Mission |
Programme |
Motif de report |
Aide publique au développement |
Aide économique et financière au développement |
Report d’une opération de traitement de dette d’un État étranger |
Conseil et contrôle de l’État |
Cour des comptes et autres juridictions financières |
Financement du schéma immobilier de la Cour nécessitant le report d’attributions de produits |
Conseil d’État et autres juridictions administratives |
Report sur 2017 d’une partie du financement des travaux du tribunal administratif de Nice | |
Gestion des finances publiques et des ressources humaines |
Facilitation et sécurisation des échanges |
Caractère pluriannuel de plusieurs projets, notamment ceux liés à la sécurité et à la lutte anti-terroriste |
Justice |
Conseil supérieur de la magistrature |
Poursuite du nouveau programme d’actions (refonte du site internet, évolution des logiciels métiers, etc.) |
Travail et emploi |
Amélioration de la qualité de l’emploi et des relations du travail |
Rythme des paiements prévisionnels liés aux mesures de l’audience syndicale |
Source : présent projet de loi de finances.
*
* *
Suivant l’avis favorable de la Rapporteure générale, la commission adopte l’article 37 sans modification.
*
* *
TITRE IV
DISPOSITIONS PERMANENTES
I. – MESURES FISCALES ET MESURES BUDGÉTAIRES NON RATTACHÉES
Puis, lors des deux réunions qu’elle a tenues le jeudi 10 novembre 2016 matin et après-midi, la commission a examiné les mesures fiscales et mesures budgétaires non rattachées (articles 38 à 51).
La Rapporteure générale a, tout d’abord, présenté les articles non rattachés.
Mme Valérie Rabault, Rapporteure générale. Monsieur le président, mes chers collègues, ma présentation illustrée des quatorze articles non rattachés se limitera à un balayage rapide de quelques-uns des sujets les plus importants.
Six de ces articles intéressent les ménages. Le premier, l’article 38 (17), qui fait l’objet de nombreux amendements, a trait au prélèvement à la source. Le deuxième proroge pour un an le dispositif dit « Pinel ». Le troisième porte sur la réduction d’impôt pour la réhabilitation des résidences de tourisme et la prorogation de la réduction d’impôt dite « Censi-Bouvard », avec toutefois une modification visant à ne plus prendre en compte les résidences de tourisme classées. Le quatrième propose des extensions d’exonération dans le cadre du régime des impatriés, à la fois pour les bénéficiaires du dispositif et pour les entreprises. Le cinquième propose l’universalisation du crédit d’impôt pour les services à la personne, en proposant de transformer la réduction d’impôt, pour les personnes inactives donc principalement les retraités, en crédit d’impôt. Le sixième porte sur la réforme des minima sociaux et propose diverses mesures relatives à l’allocation aux adultes handicapés (AAH).
Un article concerne les collectivités locales et vise à renforcer les moyens d’un fonds destiné aux actions en faveur de l’insertion menées par les départements.
Sept articles concernent les entreprises. Le premier de ces articles porte sur le crédit d’impôt pour les métiers d’art (CIMA). Le deuxième prévoit le « verdissement » des véhicules de société. Le troisième augmente le taux du crédit d’impôt pour la compétitivité et l’emploi (CICE), qui passe de six à sept points. Le quatrième proroge le dispositif applicable aux jeunes entreprises innovantes. Le cinquième prévoit pour les très petites entreprises (TPE) la hausse du taux du crédit d’impôt « investissements en Corse », sujet cher à notre collègue Charles de Courson (Sourires). Le sixième supprime quelques taxes à faible rendement. Le septième adapte la taxe pour les frais de chambre de métiers et formation des artisans.
Nous avons dénombré 295 amendements, soit 90 de plus que l’année passée ; un grand nombre portent sur le prélèvement à la source, ce qui est assez logique.
L’étude d’impact consacrée à l’institution du prélèvement à la source est très riche. Nous avons toutefois demandé des informations chiffrées supplémentaires. Dans notre rapport, le commentaire sur le seul article 38, relatif au prélèvement à la source, occupe quelque 400 pages. Nous nous sommes efforcés d’envisager tous les cas de figure, tant il est vrai qu’en matière de fiscalité, le diable se cache toujours dans les détails…
Mme Marie-Christine Dalloz. Il est juste dans la retenue à la source…
Mme la Rapporteure générale. Le 20 septembre dernier, nous avons déjà débattu sur ce sujet : tout le monde est concerné, mais tous les revenus ne le sont pas pour autant.
Sont ainsi concernés les salaires, les rentes viagères, les revenus fonciers, les bénéfices industriels et commerciaux (BIC), les bénéfices agricoles (BA) ainsi que les bénéfices non commerciaux (BNC). Ne sont pas concernés les plus-values immobilières, les revenus de capitaux mobiliers, les plus-values mobilières et certaines catégories de revenus comme les stock-options ou les attributions gratuites d’actions. Pour ces catégories, tout demeure en l’état actuel.
Les revenus que je présente dans un tableau en vert sont ceux qui feront l’objet d’un prélèvement à la source via un tiers, en l’occurrence l’employeur ; en bleu, ceux qui feront l’objet d’un prélèvement à la source via un acompte ; les revenus en orange sont ceux pour lesquels rien ne change.
Type de revenus |
Assiette nette (en milliards d’euros) |
Recettes d’IR brut (en milliards d’euros) |
Nombre de foyers fiscaux (en millions) |
Nombre de foyers fiscaux titulaires de ces revenus et imposables |
Nombre de foyers fiscaux titulaires de ces revenus et non imposables |
Nombre de foyers fiscaux imposables pour lesquels ces revenus sont majoritaires |
Nombre de foyers fiscaux imposables pour lesquels ces revenus représentent plus de 90 % de leurs revenus |
Traitements, salaires et pensions |
854 |
62,8 |
33,4 |
17,1 |
16,3 |
16,4 |
14,6 |
Traitements et salaires |
553 |
45,1 |
22,3 |
12,23 |
10,04 |
10,9 |
8,7 |
Revenus de remplacement |
29,3 |
0,9 |
5,3 |
1,6 |
3,7 |
0,2 |
0,1 |
Pensions de retraite |
260,3 |
16,4 |
12,3 |
6,33 |
5,94 |
5,1 |
3,7 |
Pensions d’invalidité |
5,6 |
0,2 |
0,7 |
0,2 |
0,5 |
0,04 |
0,01 |
Pensions en capital |
0,5 |
0 |
0,03 |
0,03 |
0,0 |
0,00 |
0,00 |
Rentes viagères à titre onéreux |
0,366 |
0 |
0,365 |
0,246 |
0,12 |
0,00 |
0,00 |
Pensions alimentaires |
4,8 |
0,1 |
1,37 |
0,347 |
1,027 |
0,02 |
0,00 |
Total indépendants |
52,8 |
9,2 |
2,4 |
1,6 |
0,8 |
0,65 |
0,3 |
BIC |
14,5 |
1,7 |
1,3 |
0,8 |
0,5 |
0,2 |
0,1 |
BNC |
33 |
6,7 |
0,8 |
0,6 |
0,2 |
0,4 |
0,2 |
BA |
5,3 |
0,7 |
0,4 |
0,2 |
0,2 |
0,1 |
0,03 |
Revenus fonciers |
31,2 |
4,5 |
4,6 |
3,5 |
1,1 |
0,25 |
0,06 |
Dont revenus fonciers au régime micro |
5,5 |
0,3 |
1,4 |
0,9 |
0,5 |
0,01 |
0,01 |
Dont revenus fonciers au régime réel |
25,7 |
4,2 |
3,1 |
2,57 |
0,57 |
0,24 |
0,05 |
RCM |
16 |
2,7 |
15,4 |
9,8 |
5,6 |
0,033 |
0,003 |
Dont revenus des actions et parts |
9,1 |
2 |
11 |
|
|
|
|
Dont intérêts |
6,9 |
0,7 |
10,6 |
|
|
|
|
PVM |
5,8 |
1,8 |
0,43 |
0,36 |
0,07 |
0,014 |
0,0015 |
Dont gains imposables au barème |
4,4 |
1,4 |
0,4 |
0,35 |
0,07 |
0,012 |
0,0014 |
Dont gains imposables au taux proportionnel |
1,4 |
0,4 |
0 |
0,02 |
0,00 |
0,001 |
0,000 |
Gains de levée d’option |
0,2 |
0,1 |
0,009 |
0,008 |
0,0004 |
0,00 |
0,00 |
Revenus dans le champ du PAS |
936,7 |
76,3 |
34,2 |
||||
Revenus hors champ du PAS |
23,2 |
4,7 |
15,5 |
||||
Total |
959,9 |
81 |
36,1 |
||||
Part des revenus dans le champ du PAS dans l’assiette totale de l’IR |
97,6 % | ||||||
Part des recettes d’IR issus de revenus dans le champ du PAS dans les recettes totales d’IR |
94,2 % | ||||||
Les deux graphiques que je présente également montrent comment se répartissent ces trois catégories, en termes d’assiette nette et en termes de recettes. Dans un cas comme dans l’autre, on constate que la quasi-totalité de l’impôt sur le revenu fera l’objet d’un prélèvement à la source, directement ou par un le biais d’un acompte.
L’assiette des revenus faisant l’objet d’une retenue à la source est constituée par les revenus nets imposables après déduction des cotisations et de la contribution sociale généralisée (CSG) déductible. Nous avions déjà abordé ce sujet au mois de septembre dernier.
L’assiette des revenus faisant l’objet d’un acompte est constituée par les bénéfices et revenus de l’année N – 2 pour les acomptes versés du mois de janvier au mois d’août de l’année N, et par les bénéfices et revenus de l’année N – 1 pour les acomptes versés de septembre à décembre.
Le taux retenu pour les revenus faisant l’objet d’une retenue à la source ou d’un acompte est calculé à partir des revenus et de l’impôt du foyer en année N – 1 ou N – 2. Pour les « primo-déclarants », principalement ceux qui entrent sur le marché du travail, ainsi que pour ceux en contrats courts, on applique un taux par défaut. Mais le contribuable lui-même peut aussi demander l’application de ce taux par défaut afin que son employeur l’utilise. De nombreux amendements ont été déposés sur tous les bancs de notre commission pour revoir la grille proposée du taux par défaut.
Les cas d’évolution de la situation familiale, et donc de changement de situation fiscale, ont, eux aussi, fait l’objet de nombreux amendements. En cas de mariage, séparation ou décès, une déclaration doit être faite dans les deux mois suivant l’événement auprès de l’administration fiscale, qui, à son tour, dispose d’un délai de trois mois pour procéder à un nouveau calcul du taux de prélèvement. Mais la naissance d’un enfant n’est pas considérée comme devant faire l’objet d’une déclaration, dans la mesure où on a estimé que, contrairement aux autres cas d’évolution de la situation familiale, la naissance d’un enfant ne modifie pas la composition du foyer fiscal : elle augmente seulement le nombre de parts de quotient familial. Pour ma part, je fais partie de ceux qui considèrent que cette distinction n’a pas lieu d’être, mais ce sujet ne manquera pas de donner lieu à un débat…
Le changement de situation matérielle – baisses et hausses de revenus – a également donné lieu à de nombreux amendements. Si, à l’occasion d’une baisse de revenus notamment, le contribuable adressant à l’administration fiscale une demande de modulation commet une erreur, il fait l’objet d’une sanction, qui peut paraître trop importante.
Un graphique que je présente, tiré de l’évaluation préalable réalisée par le Gouvernement, montre comment a été calibré le taux par défaut. Une première courbe, régulière, reproduit le montant de l’impôt sur le revenu devant être acquitté selon le barème progressif pour un célibataire, et la seconde ligne, irrégulière, le montant à payer si l’on applique le taux par défaut.
Quel que soit le cas de figure, la ligne du taux par défaut se situe toujours au-dessus de la ligne « au barème » : cela signifie que dès qu’on utilise le taux par défaut, on est toujours prélevé plus que ce que l’on doit – même si, évidemment, on est remboursé par la suite. De nombreux amendements ont été déposés pour réajuster le taux par défaut afin que cette situation soit corrigée.
J’ai dressé une liste, non exhaustive, des questions que vous avez soulevées, et dont certaines ont paru dans la presse.
Les revenus de l’année 2017, année « blanche », ne sont pas taxés ; en 2018, avec la retenue à la source, le contribuable acquittera l’impôt sur ses revenus de l’année 2018 ; ce qui constitue le cas général.
Toutefois, le présent projet de loi de finances prévoit qu’un certain nombre de revenus exceptionnels perçus en 2017 seront bien imposés. La définition de la liste de ces revenus exceptionnels peut faire l’objet de questions ; c’est le cas notamment de la prime de précarité liée à la fin d’un contrat à durée déterminée (CDD), qui a été intégrée dans ces revenus exceptionnels. Rappelons qu’il y a eu 20 millions de CDD en France en 2015… Certes, cela ne signifie pas que 20 millions de salariés ont été en CDD dans la mesure où l’on peut enchaîner plusieurs CDD au cours de l’année ; reste qu’à chaque fois, cela a donné lieu au versement d’une prime de précarité, inhérente à la nature du contrat. La question est donc posée de savoir si celle-ci doit être considérée comme un revenu exceptionnel. La même question se pose à propos de l’indemnité versée lors d’un licenciement ; il est évident que ce sujet fera également débat.
Les revenus fonciers sont en général considérés comme des revenus non exceptionnels ; mais, là encore, la question se pose pour les suppléments de loyers perçus lors de l’entrée dans les lieux ou résultant de l’attribution gratuite d’aménagements réalisés par le preneur qui sont qualifiés, dans le présent projet de loi de finances, de revenus exceptionnels.
Autre point largement débattu le 20 septembre dernier : le traitement des réductions et crédits d’impôt.
Il faut savoir qu’aucun des pays qui pratiquent la retenue à la source n’intègre les crédits et réductions d’impôt : dans tous ces pays, sans exception, on vous prélève un montant brut et vous n’êtes remboursés de vos réductions et crédits d’impôt qu’in fine. Mais il ne vous a pas échappé, mes chers collègues, que la France est championne d’Europe, sinon du monde, des crédits et réductions d’impôt. Du coup, la question est plus sensible chez nous qu’ailleurs.
Dès lors, deux options étaient possibles : renoncer en 2018 aux crédits et réductions d’impôt acquis au titre de 2017, ou bénéficier en 2018 des crédits et réductions d’impôt acquis en 2017 et en 2018, ce qui ne manquerait pas de faire exploser le budget de l’État : la facture serait de 24 milliards d’euros… La solution proposée par le projet de loi de finances consiste à ne pas inclure les crédits et réductions d’impôt dans le taux du prélèvement, comme le font tous les pays pratiquant la retenue à la source, et les rembourser l’année suivante. Autrement dit, en 2018, le contribuable percevrait les crédits et réductions d’impôt acquis au titre de l’année 2017, en 2019 ceux de 2018, en 2020 ceux de 2019, etc.
Mme Monique Rabin. Comme cela se fait aujourd’hui.
M. Marc Le Fur. Non.
Mme la Rapporteure générale. Non : aujourd’hui, vos tiers provisionnels ou vos mensualités sont calculés en tenant compte des crédits et réductions d’impôt.
M. Marc Le Fur. Les contribuables apprécieront…
Mme la Rapporteure générale. L’impact budgétaire de la prise en compte des réductions et crédits d’impôt au titre de l’année 2017 devrait être de 13,6 milliards d’euros en 2018.
Le 20 septembre dernier, Marc Le Fur m’avait demandé si ces crédits et réductions d’impôt étaient récurrents, et quelle était la proportion de cette récurrence ; si par exemple un contribuable emploie une nounou, cela peut continuer l’année suivante, ou pas. Nous avons demandé au ministère des finances un tableau portant sur trois années, 2013, 2014 et 2015, afin de savoir lesquels des crédits et réductions d’impôt de l’année 2013, existaient encore en 2014 et 2015.
Par exemple, les Français font beaucoup de dons : 5,7 millions de ménages sont concernés, ce qui se traduit par une dépense fiscale d’un montant de 1,3 milliard d’euros. Le tableau établit la liste de tout ce qui donne lieu à crédits et réductions d’impôt, et donne le nombre de ménages concernés pour les années 2013, 2014 et 2015. Il montre les ménages qui, ayant fait des dons en 2013, ont fait de même en 2014 et 2015, avec une ventilation en fonction de l’année durant laquelle le premier don a été effectué.
Environ deux tiers de la dépense fiscale concernerait des avantages que l’on peut qualifier de récurrents.
M. le président Gilles Carrez. Combien de millions de personnes sont-elles concernées ?
M. Marc Le Fur. Il y a bien une récurrence, mais elle ne porte pas sur les mêmes sommes !
Mme la Rapporteure générale. Vous verrez, en fonction de la façon dont nous avons procédé, combien de personnes sont concernées. Je ne vais pas les additionner, car un ménage peut tout à la fois avoir une nounou et faire un don à un organisme. Nous les avons identifiées par catégories.
M. le président Gilles Carrez. Cela pourrait représenter en tout cas plusieurs millions de personnes.
Mme la Rapporteure générale. Il n’y a pas, je répète, moins de 5 millions de foyers fiscaux qui font des dons.
M. Marc Goua. Mais il y a ceux qui cumulent !
Mme la Rapporteure générale. Certes, vous pouvez tout à la fois avoir une nounou, faire un don, bénéficier d’une réduction d’impôt liée à un fonds d’investissement de proximité dans les départements d’outre-mer (FIP-DOM) ou d’une réduction « Duflot-Pinel », changer votre chaudière et bénéficier du crédit d’impôt pour la transition énergétique (CITE)…
M. Marc Goua. L’aide à domicile concerne beaucoup de gens.
Mme la Rapporteure générale. L’intégration totale des crédits et réductions d’impôt dans le taux de prélèvement supposerait de cumuler les deux années, ce qui représenterait environ 24 milliards d’euros ; ce qui est considérable. Au total, 8,7 millions de contribuables sur 36 millions sont concernés d’une manière ou d’une autre par des crédits et réductions d’impôt.
Le Gouvernement propose d’appliquer un taux nul pour les contribuables dont l’impôt a été annulé deux années de suite par des crédits ou des réductions d’impôt : 1,4 million de foyers devraient en bénéficier.
Notre collègue Arlette Grosskost m’avait demandé si un bailleur ayant effectué des travaux en 2017 dans l’appartement qu’il loue pouvait diminuer d’autant les revenus fonciers déclarés. Par exemple, pour 1 000 euros de loyer, 100 euros de travaux réalisés conduiraient à déclarer 900 euros. Le sujet est épineux, car, en l’état actuel du projet, le bénéfice de ces travaux réalisés en 2017 serait perdu, bien qu’il soit prévu une assez longue liste d’exceptions permettant le report en 2018. Nous pourrons en débattre et reprendre cette liste, si vous le souhaitez.
M. Marc Le Fur. Cela suscite une réelle inquiétude dans le secteur du bâtiment : les travaux pourraient s’arrêter net.
Mme la Rapporteure générale. C’est bien pour cela que j’ai soulevé cette question.
Les travaux ne sont pas les seuls concernés : il y a aussi l’imputation des déficits fonciers, qui représentait 400 millions d’euros en 2015. Il faut savoir que 4,6 millions de contribuables déclarent des revenus fonciers, dont 3,5 millions d’entre eux sont imposables.
Sur l’article 43, qui concerne les impatriés, un amendement de suppression a été déposé par Jean-Christophe Fromantin. Actuellement, les impatriés bénéficient d’une exonération d’impôt sur leurs primes d’impatriation, ce qui représente une dépense fiscale de 156 millions d’euros en 2015 pour 11 279 bénéficiaires. Il n’existe en revanche aucun dispositif pour les entreprises faisant employant des impatriés.
L’article 43 propose d’allonger la durée du régime, portée de cinq à huit ans pour les impatriés dont la prise de fonctions est intervenue à compter du 6 juillet 2016 ; pour les entreprises les faisant venir en France, il est proposé une exonération de taxe sur les salaires pour les primes d’impatriation. Le coût budgétaire en année pleine de cette mesure serait à terme de 300 millions d’euros, contre 156 millions d’euros aujourd’hui.
M. Dominique Lefebvre. 300 millions en 2026, et à condition que tous les impatriés restent pendant huit ans !
Mme la Rapporteure générale. 300 millions à terme, je l’ai dit.
M. Dominique Lefebvre. Certains de nos collègues ont signé un amendement parce qu’on leur a dit que cette mesure coûtait 65 millions d’euros en 2017 ; or c’est faux. Il faut expliquer les chiffres en commission des finances !
Mme la Rapporteure générale. Je pense que nos collègues sont à même d’établir une analyse précise des chiffres. Les mots « à terme » figurent bien dans ma présentation. Ce n’est pas la peine de vous fâcher. En régime de croisière…
M. Dominique Lefebvre. Je ne me fâche pas, mais je suis énervé : lorsqu’on donne des chiffres sans rien expliquer ensuite, on n’aboutit pas aux mêmes conclusions !
M. le président Gilles Carrez. Sachez que, de mon côté, j’explique à certains de nos candidats aux élections primaires de la droite et du centre que le régime des impatriés représente une dépense fiscale importante, qui a beaucoup progressé au cours des dernières années, et qu’il convient de l’aborder avec modération. Vous n’êtes donc pas les seuls à avoir ce débat : nous l’avons aussi de notre côté. Le rôle de la commission des finances est de mettre les chiffres en évidence, et de tâcher d’adopter une position raisonnable.
Mme la Rapporteure générale. Merci, monsieur le président.
Les services à la personne ouvrent droit à une réduction d’impôt ou un crédit d’impôt selon que le foyer fiscal exerce ou pas une activité professionnelle ; l’article 47 propose de transformer cet avantage en crédit d’impôt pour tous les foyers fiscaux. Chaque année, ce sujet fait l’objet d’amendements, tant en loi de finances initiale qu’en loi de finances rectificative.
M. Marc Le Fur. Je le demande depuis dix ans !
Mme la Rapporteure générale. Il faut toujours être persévérant, et je sais que vous l’êtes, monsieur Le Fur.
La dépense fiscale estimée s’élèverait à 1,1 milliard d’euros.
M. Marc Le Fur. La dernière fois, on me répondait qu’elle serait de 2 milliards !
M. le président Gilles Carrez. Je confirme…
Mme la Rapporteure générale. Certes, mais aujourd’hui l’inflation est nulle…
Pour ce qui est des collectivités locales, plusieurs amendements ont été déposés sur la revalorisation forfaitaire annuelle des bases locatives.
Depuis 2012, nous avons maintenu une revalorisation supérieure à l’inflation ; l’écart cumulé avec la dernière inflation constatée est de 2,7 points. Pour 2017, le taux d’inflation est estimé à 0,8 %, le taux d’inflation en glissement annuel à 0,4 % aujourd’hui.
Le tableau que je présente montre comment évolueraient les recettes attendues dans trois hypothèses : aucune revalorisation des bases, une revalorisation à 0,4 % ou une revalorisation à 0,8 %. En prenant les bases actuelles, multipliées par le taux d’inflation et en retenant un taux moyen de taxe d’habitation et de taxe foncière, nous avons fait un petit calcul de coin de table qui montre que les recettes supplémentaires attendues pourraient se situer entre 88 et 177 millions d’euros pour la taxe d’habitation, et entre 123 et 246 millions d’euros pour la taxe foncière, selon la revalorisation retenue.
Base et recettes |
Taxe d’habitation |
Taxe foncière (en euros) |
Base 2016 |
91 830 000 000 |
86 566 000 000 |
Base 2017 si revalorisée à 0 % |
91 830 000 000 |
86 566 000 000 |
Base 2017 si revalorisée à 0,4 % |
92 197 320 000 |
86 912 264 000 |
Base 2017 si revalorisée à 0,8 % |
92 564 640 000 |
87 258 528 000 |
Recettes attendues sur le seul effet de la revalorisation de la base |
||
Recettes 2017 supplémentaires si base revalorisée à 0 % |
– |
– |
Recettes 2017 supplémentaires si base revalorisée à 0,4 % |
88 854 708 |
123 477 742 |
Recettes 2017 supplémentaires si base revalorisée à 0,8 % |
177 709 416 |
246 955 485 |
Nombre de locaux (ménages et entreprises) en 2015 |
30 622 590 |
26 230 555 |
Impact moyen en 2017 si base revalorisée à 0 % |
– |
– |
Impact moyen en 2017 si base revalorisée à 0,4 % |
3,5 |
5,6 |
Impact moyen en 2017 si base revalorisée à 0,8 % |
7,0 |
11,3 |
Si l’on divise par le nombre de ménages taxés, cela représenterait, comme l’avait estimé Dominique Lefebvre, une augmentation d’un peu plus d’une dizaine d’euros supplémentaires par ménage ; à chacun d’apprécier ce qu’il convient de faire sur la revalorisation des bases.
M. Dominique Lefebvre. Je dispose d’un tableau retraçant l’inflation réelle et la revalorisation annuelle des bases des valeurs locatives, depuis 2011 : on constate entre deux et trois points de survalorisation.
M. Charles de Courson. Exactement 2,7 points, ce qui est considérable.
M. Dominique Lefebvre. Nous disposons bien du même tableau, et il sera publié, car chacun devra prendre ses responsabilités sur ce sujet…
Mme la Rapporteure générale. Aucun article ne porte sur la fiscalité locale, cependant, 73 amendements ont été déposés, ce qui est significatif, et nombre d’entre eux portent sur les exonérations.
En 2015, le montant exonéré s’élevait à 4 milliards d’euros et le montant compensé était de 1,8 milliard. Le graphique ci-dessus retrace l’écart et l’évolution depuis 2012. Cette situation existe depuis toujours ; reste que ce sont les collectivités qui paient...
M. le président Gilles Carrez. Dans cet écart, il faut bien distinguer deux phénomènes : le taux historique, les baisses au fil du temps de compensation. Pour ce qui est des taux historiques j’ai toujours eu une position constante : si une collectivité a augmenté ses taux, ce n’est pas au contribuable national qu’il revient de payer.
M. Marc Goua. Si certains en ont profité pour augmenter les taux, vous avez raison. Mais je rappelle que l’écart est supérieur au montant de la dotation de solidarité urbaine (DSU), dont on dit que certaines collectivités en ont largement profité. Et son ampleur est telle que cela pose un véritable problème.
Mme la Rapporteure générale. Certes, les bases ont davantage augmenté que l’inflation.
S’agissant des entreprises, les sujets de discussion ne seront pas très nombreux : la hausse du CICE de 6 % à 7 %, la prorogation du dispositif de soutien aux jeunes entreprises innovantes et la hausse de 20 à 30 % du taux du crédit d’impôt pour l’investissement en Corse pour les TPE.
Puis la commission est passée à l’examen des articles.
Article 38
Instauration du prélèvement à la source de l’impôt sur le revenu
L’examen de l’article 38 fait l’objet du volume 2 du tome III du présent rapport général.
*
* *
Article additionnel après l’article 38
Fiscalisation de l’indemnité de fonction des parlementaires
La commission se saisit de l’amendement II-CF 322 de Mme Christine Pires Beaune.
Mme Christine Pires Beaune. Les nombreux signataires de cet amendement entendent fiscaliser l’indemnité de fonction des parlementaires – l’indemnité de base et l’indemnité de résidence étant déjà fiscalisées. Une telle mesure nous paraît judicieuse après l’adoption du prélèvement à la source et la suppression, en première partie de ce projet de loi de finances, du régime dérogatoire dont bénéficiaient les élus locaux.
Suivant l’avis favorable de la Rapporteure générale, la commission adopte l’amendement II-CF 322 (amendement II-748).
*
* *
Elle examine ensuite l’amendement II-CF 402 de M. Charles de Courson.
M. Charles de Courson. Cet amendement conviendrait plutôt à l’examen dans l’hémicycle qu’en commission, aussi vais-je le retirer et le redéposer pour la séance. Je voudrais en effet rouvrir la question de l’absence totale de contrôle de l’utilisation de l’indemnité représentative de frais de mandat, sans même parler de l’impossibilité d’un contrôle mené par l’administration fiscale – je vous rappelle qu’un amendement de notre collègue Michel Charasse avait permis au Sénat d’empêcher les inspecteurs des impôts qui s’intéresseraient à cette indemnité de contrôler quoi que ce soit.
L’amendement est retiré.
*
* *
Article 39
Prorogation du crédit d’impôt pour les métiers d’art (CIMA)
et extension aux restaurateurs du patrimoine
Cet article propose, d’une part, de proroger pour trois années supplémentaires, jusqu’au 31 décembre 2019, l’application du dispositif du crédit d’impôt pour les métiers d’art (CIMA), qui a donné satisfaction depuis sa mise en place il y a onze ans, et, d’autre part, de l’étendre aux entreprises œuvrant dans le domaine de la restauration du patrimoine – qu’il s’agisse de biens immobiliers ou mobiliers.
I. L’ÉTAT DU DROIT
Créé par la loi de finances rectificative pour 2005 (18), le CIMA bénéficie, selon des règles codifiées à l’article 244 quater O du code général des impôts (CGI), à certaines entreprises qui effectuent des dépenses directement consacrées à la création d’ouvrages uniques ou fabriqués en petite série.
Alors que la loi de finances pour 2010 (19) avait prévu que le CIMA ne pourrait s’appliquer qu’aux dépenses engagées par les entreprises avant le 31 décembre 2012, la dernière loi de finances rectificative pour 2012 (20) a prorogé ce dispositif pour quatre années supplémentaires : en l’état du droit, leurs dépenses n’y seront plus éligibles après le 31 décembre 2016.
A. LES ENTREPRISES CONCERNÉES PAR LE CIMA
Les entreprises entrant dans le champ d’application du CIMA peuvent être indifféremment soumises à l’impôt sur les sociétés ou à l’impôt sur le revenu, pourvu qu’elles soient imposées selon leur bénéfice réel. Il peut également s’agir d’entreprises bénéficiant d’un régime spécifique d’exonération en application des articles 44 sexies à 44 septies de ce code (entreprises nouvelles, jeunes entreprises innovantes et sociétés créées pour la reprise d’entreprises en difficulté), de ses articles 44 octies et 44 octies A (entreprises implantées dans des zones franches urbaines), ou encore de ses articles 44 duodecies à 44 quindecies (entreprises implantées dans les bassins d’emplois à redynamiser, les zones de restructuration de la défense, les zones franches d’activités des départements d’outre-mer et les zones de revitalisation rurale).
Le III de l’article 244 quater O du CGI précise que, parmi l’ensemble de ces entreprises, trois catégories sont actuellement éligibles au bénéfice de ce crédit d’impôt :
– les entreprises dont au moins 30 % de la masse salariale correspond à des dépenses de rémunération de personnes exerçant un métier d’art, la liste de ces métiers étant annexée à un arrêté du 24 décembre 2015 (21) ;
– les « entreprises industrielles des secteurs de l’horlogerie, de la bijouterie, de la joaillerie, de l’orfèvrerie, de la lunetterie, des arts de la table, du jouet, de la facture instrumentale et de l’ameublement » ;
– les entreprises titulaires du label « entreprises du patrimoine vivant » qui, aux termes de l’article 23 de la loi du 2 août 2005 en faveur des petites et moyennes entreprises (22), peut être attribué « à toute entreprise qui détient un patrimoine économique, composé en particulier d’un savoir-faire rare, renommé ou ancestral, reposant sur la maîtrise de techniques traditionnelles ou de haute technicité et circonscrit à un territoire ».
B. LES DÉPENSES ÉLIGIBLES AU CIMA
Les dépenses effectuées par les entreprises et constituant l’assiette du CIMA doivent être directement liées à la création d’ouvrages uniques ou fabriqués en « petite série ». Cette dernière notion a été substituée à celle, plus large et imprécise, de conception de « nouveaux produits » depuis la dernière loi de finances rectificative pour 2012 – ce recentrage ayant contribué à en limiter le coût du dispositif pour l’État.
Le I de l’article 244 quater O du CGI dresse, dans cet esprit, une liste précise des dépenses ouvrant droit au bénéfice du CIMA. Il peut s’agir des dépenses suivantes :
– dépenses de personnel (salaires et charges sociales) concernant les salariés qui sont « directement affectés à la création d’ouvrages réalisés en un seul exemplaire ou en petite série » ;
– dotations aux amortissements d’immobilisations (créées ou acquises à l’état neuf) qui sont directement affectées à la création de tels ouvrages ainsi qu’à la réalisation de prototypes ;
– frais de dépôt et de défense des dessins et modèles relatifs à ces ouvrages, dans la limite, pour les frais de défense, d’un plafond de 60 000 euros par an ;
– dépenses engagées par les entreprises auprès de stylistes ou bureaux de style externes pour l’élaboration de ces ouvrages.
C. LES RÈGLES DE CALCUL DU CIMA
Le montant du crédit d’impôt est calcul par année civile (même si l’entreprise utilise une périodicité différente pour ses exercices), en appliquant un taux à la somme des dépenses éligibles de l’entreprise, après en avoir retranché l’ensemble des subventions publiques éventuellement reçues par l’entreprise pour ces mêmes dépenses. Les dépenses prises en compte pour le bénéfice du CIMA ne peuvent être aussi prises en compte pour celui d’un autre crédit d’impôt.
Le taux du crédit d’impôt est, dans le cas le plus fréquent, de 10 %. Il est toutefois porté à 15 % pour la seule catégorie des entreprises bénéficiant du label « entreprises du patrimoine vivant ».
Enfin, dans le but de limiter le coût du dispositif, la dernière loi de finances rectificative pour 2012 a prévu que le montant du crédit d’impôt ne pourrait dépasser 30 000 euros par an et par entreprise. Ce plafonnement, qui est toujours en vigueur, ne paraît pas susceptible, en pratique, compte tenu de son niveau et du taux assez faible du crédit d’impôt, d’amoindrir réellement l’aide fiscale ainsi reçue par les petites entreprises artisanales.
II. LE CONTEXTE ÉCONOMIQUE ET BUDGÉTAIRE
Le CIMA a pour intérêt économique d’inciter fiscalement les entreprises artisanales à consacrer des moyens humains et matériels accrus à des activités créatives, qui leur permettent, combiné à un savoir-faire particulier, de proposer de produits de haute qualité, capable de résister à la concurrence internationale. Il contribue par ailleurs, en soutenant des compétences professionnelles rares et remarquables dans de nombreux domaines, à renforcer l’attractivité culturelle et touristique de la France.
Ce crédit d’impôt est apprécié par le monde des métiers d’art et semble produire des effets, selon deux études conduites, à la demande du ministère chargé de l’économie, par l’Institut national des métiers d’art (INMA) et l’Institut supérieur des métiers (ISM). Ainsi, selon une enquête menée par l’INMA auprès des entreprises du patrimoine vivant (bénéficiaires du CIMA au taux de 15 %), cette aide fiscale aurait permis, pour 51 % des entreprises, de développer des nouveaux produits et, pour 25 % d’entre elles, de recruter. L’enquête équivalente de l’ISM aboutit quant à elle, dans ces deux domaines, à des taux de 50 % pour le développement de nouveaux produits et l’engagement de nouveaux investissements et de 15 % pour l’embauche de personnel supplémentaire. Enfin, le système ne paraît pas trop compliqué, puisque l’enquête de l’INMA indique que 77 % des entreprises ayant bénéficié du CIMA ont déclaré ne pas avoir rencontré de difficultés pour l’obtenir.
D’une manière plus générale, il apparaît que ce dispositif est de mieux en mieux connu et concerne un nombre d’entreprises qui a presque continuellement augmenté depuis 2007 : ainsi, 1 547 entreprises ont bénéficié du CIMA en 2015, alors qu’elles n’étaient encore qu’au nombre de 790 en 2011 et de 130 en 2007.
Le coût pour l’État de cette dépense fiscale a, logiquement, eu tendance à augmenter lui aussi – même si une décrue peut être constatée après l’année 2013, ce qui s’explique sans doute par les effets de la réforme restrictive décidée par la dernière loi de finances rectificative pour 2012 (recentrage et plafonnement du CIMA). Ainsi, selon les données communiquées à la Rapporteure générale par le secrétariat d’État chargé du budget, le coût du CIMA est passé de 4 millions d’euros en 2007 à 46 millions d’euros en 2013, avant d’être réduit à 34 millions d’euros en 2014 et 25 millions d’euros en 2015.
NOMBRE D’ENTREPRISES BÉNÉFICIANT DU CIMA ET COÛT AFFÉRENT DE 2007 À 2015
Année budgétaire |
Nombre d’entreprises bénéficiaires |
Coût pour l’État (en millions d’euros) |
2007 |
130 |
4 |
2008 |
230 |
5 |
2009 |
440 |
11 |
2010 |
540 |
13 |
2011 |
790 |
23 |
2012 |
990 |
22 |
2013 |
1 750 |
46 |
2014 |
2 400 |
34 |
2015 |
1 547 |
25 |
ÉVOLUTION DU COÛT BUDGÉTAIRE DU CIMA DEPUIS 2007
(en millions d’euros)
Source : secrétariat d’État chargé du budget.
Ces évolutions tendent à montrer que le coût de ce crédit d’impôt, de mieux en mieux diffusé au bénéfice des métiers d’art, est aujourd’hui bien maîtrisé. Dès lors, sa prorogation, souhaitée par les professionnels, ne devrait pas causer d’inquiétude budgétaire particulière.
III. LE DISPOSITIF PROPOSÉ ET LES ENJEUX JURIDIQUES
L’article procède à deux changements par rapport au régime du CIMA actuellement applicable.
En premier lieu, le c) du 1° du paragraphe I proroge ce dispositif pour trois années supplémentaires. Ainsi, alors que le VIII de l’article 244 quater O du CGI prévoit actuellement que le CIMA ne s’appliquera qu’aux dépenses exposées par les entreprises jusqu’à la date du 31 décembre 2016, cette date est repoussée jusqu’au 31 décembre 2019.
Par ailleurs, le a) du 1° de ce même paragraphe insère au sein de l’article 244 quater O un nouveau I bis afin d’étendre le bénéfice du CIMA aux entreprises qui exercent leur activité dans le « domaine de la restauration du patrimoine ». Celles-ci ne sont pas actuellement couvertes par ce dispositif, car leur activité prend la forme de prestations de services, alors que les catégories de dépenses actuellement visées au I de l’article 244 quater O renvoient toutes à la création d’un ouvrage, c’est-à-dire à la production d’un bien meuble corporel.
La référence pour ces entreprises à la « restauration du patrimoine » n’est pas imprécise. En effet, le premier alinéa de l’article L1 du code du patrimoine définit le patrimoine matériel comme « l’ensemble des biens, immobiliers ou mobiliers, relevant de la propriété publique ou privée, qui présentent un intérêt historique, artistique, archéologique, esthétique, scientifique ou technique ». Par ailleurs, l’arrêté précité du 24 décembre 2015, qui a dressé la liste des métiers d’art, a regroupé ceux-ci par domaines d’activités au sein d’un tableau, le « domaine de la restauration » constituant le dernier des domaines mentionnés par ce tableau. Ce domaine comprend les métiers de restaurateur de peintures, de documents graphiques et imprimés, de photographies, de sculptures, de textiles, de cuirs, de métal, de meubles, de mosaïques, de céramiques, de verre et de cristal, de vitraux, ou encore d’objets scientifiques, techniques et industriels.
Comme pour les entreprises créant des ouvrages, les entreprises vendant leurs prestations de services dans ce domaine de la restauration du patrimoine seront éligibles que leurs bénéfices soient soumis à l’impôt sur les sociétés ou à l’impôt sur le revenu, ou en soient exonérés (les cas d’exonération mentionnés étant identiques), à condition :
– soit de bénéficier du label « entreprises du patrimoine vivant » prévu à l’article 23 de la loi du 2 août 2005 en faveur des petites et moyennes entreprises ;
– soit de consacrer au moins 30 % de leur masse salariale aux dépenses de personnel qui concernent des salariés exerçant des métiers d’art, ce qui renvoie en pratique à la liste de l’arrêté du 24 décembre 2015.
La liste des dépenses éligibles au CIMA pour les entreprises de restauration du patrimoine est « calquée » sur celle qui est actuellement prévue, au I de l’article 244 quater O du CGI, pour les entreprises dont l’activité consiste à créer des ouvrages en un seul exemplaire ou en petite série. Ainsi, entrent dans l’assiette du crédit d’impôt les charges de rémunération (salaires et charges sociales) qui concernent les salariés participant directement à l’activité de restauration, les dotations aux amortissements des immobilisations neuves
– pourvu qu’elles soient directement affectées à cette même activité de restauration –, les dépenses afférentes aux dessins et modèles ainsi que l’appui fourni par des entreprises de stylistes ou des bureaux de style.
Par ailleurs, le b) du 1° et le 2° du paragraphe I de l’article tirent les conséquences légistiques de cette extension du champ d’application du CIMA, en procédant aux coordinations requises aux III, IV, VI et VI bis de l’article 244 quater O du CGI, ainsi qu’à l’article 199 ter N de ce même code.
Enfin, le paragraphe II de l’article précise que ses dispositions prévoyant cette extension du CIMA aux entreprises de restauration du patrimoine seront applicables aux dépenses effectuées par celles-ci à compter du 1er janvier 2017.
IV. L’IMPACT ÉCONOMIQUE ATTENDU
La prorogation jusqu’au 31 décembre 2019 du CIMA, dispositif désormais bien installé et apprécié des professionnels des métiers d’art, apparaît économiquement utile. En effet, même si le secrétariat d’État chargé du budget a indiqué à la Rapporteur générale qu’« il est difficile d’évaluer le nombre de créations d’emplois directement imputables au CIMA », les enquêtes précitées de l’INMA et de l’ISM ont montré que, selon les déclarations des entreprises concernées, ce dispositif fonctionne bien, en soutenant efficacement l’investissement de ces entreprises dans de nouveaux projets de création, ainsi que l’embauche de nouveaux salariés appelés à soutenir cet effort de développement de nouveaux produits. Cet effort d’innovation demeure l’une des meilleures stratégies économiques pour que les produits fabriqués en France puissent se différencier par leur qualité de ceux de la concurrence internationale.
Par ailleurs, la durée de trois ans retenue pour cette extension peut, de prime abord, paraître relativement longue. Toutefois, elle devrait avoir pour avantage de donner davantage de visibilité aux acteurs économiques – ce qui est toujours préférable pour des entreprises devant planifier leurs investissements ou recrutements.
Sur le plan budgétaire, le coût du dispositif, depuis la mise en œuvre du plafonnement, a baissé, et l’estimation de la dépense fiscale prévisible pour l’année 2018, sur la base des dépenses éligibles au CIMA qui auront été engagées en 2017, apparaît crédible. En effet, l’évaluation préalable de l’article indique que l’estimation de coût à hauteur de 25 millions d’euros a été réalisée « sur la base du coût constaté en 2015 » pour le CIMA. Or, ce coût ayant eu tendance à diminuer depuis 2013, il s’agit probablement d’une estimation assez élevée : la dépense fiscale correspondante pour 2018 ne paraît donc pas sous-estimée.
L’extension du CIMA aux entreprises exerçant une activité de restauration du patrimoine correspond, quant à elle, à une forte demande de ce secteur, dont les représentants ont été consultés par le Gouvernement en amont de l’élaboration du présent projet de loi de finances. Elle devrait permettre, comme le fait valoir l’évaluation préalable de l’article de « soutenir des savoir-faire remarquables des entreprises de ce secteur et donc l’emploi de salariés hautement qualifiés ».
Là encore, l’enjeu budgétaire paraît faible, puisque le coût de cette extension pour le budget de l’État en 2018 ne dépasserait pas 3 millions d’euros.
*
* *
La commission étudie l’amendement II-CF 329 de M. Charles de Courson.
M. Charles de Courson. J’aime beaucoup l’art, il m’arrive même d’en acheter, mais faut-il demander au contribuable national de payer pour encourager les métiers d’art et les restaurateurs du patrimoine ? Car c’est tout de même à cela que revient ce crédit d’impôt. Que répondraient les tenants de ce dispositif aux ouvriers du textile, de l’industrie, de la métallurgie qui s’en offusqueraient ?
M. Marc Le Fur. Je suis tout à fait défavorable à cet amendement, d’autant qu’en vertu des conditions fixées, extrêmement strictes, ne bénéficient du dispositif que très peu d’entreprises, qui œuvrent vraiment à la conservation de notre patrimoine.
Suivant l’avis défavorable de la Rapporteure générale, la commission rejette l’amendement.
Puis elle adopte l’article 39 sans modification.
*
* *
Article 40
Prorogation d’un an de la réduction d’impôt sur le revenu en faveur
de l’investissement locatif intermédiaire – dispositif « Pinel »
Conformément à l’engagement du Président de la République du 8 avril dernier, le présent article vient proroger la réduction d’impôt accordée au titre d’investissements locatifs intermédiaires, dite réduction d’impôt « Pinel », pour une année, en portant son terme au 31 décembre 2017. Cet avantage fiscal a fait la preuve de ses effets sur la construction de logements et sur le développement de l’investissement locatif intermédiaire, comme l’illustrent les dernières statistiques sur l’évolution des ventes de logements neufs aux investisseurs.
La prorogation de la réduction d’impôt « Pinel » devrait occasionner des pertes de recettes sur plusieurs années, puisque l’avantage fiscal accordé en année N peut s’étaler sur une durée de six à douze années.
Au titre de l’année 2015, la dépense fiscale afférente à la réduction d’impôt « Pinel » s’est établie à 77 millions d’euros. Elle devrait atteindre 195 millions en 2016 et 360 millions en 2017.
Sur la base d’un « coût générationnel » de 700 millions d’euros pour les investissements réalisés en 2013 (soit une estimation de 22 000 logements), de 1,2 milliard d’euros pour les investissements réalisés en 2014 (soit 39 000 logements), de 1,6 milliard d’euros pour ceux réalisés en 2015 et 2016 (50 000 logements chaque année), le coût total du dispositif peut être estimé à 5,1 milliards d’euros ; il s’échelonne entre 2014 et 2030.
La prorogation d’une année de la réduction d’impôt se traduit par un coût supplémentaire de 1,6 milliard d’euros, au titre des investissements engagés en 2017 (sur la base d’une estimation de 50 000 logements), la dépense fiscale étant quant à elle étalée entre 2018 et 2031. Les pertes de recettes pour 2018 à ce titre sont estimées à 31 millions d’euros.
I. L’ÉTAT DU DROIT : UN DISPOSITIF DE SOUTIEN FISCAL EN FAVEUR DE L’INVESTISSEMENT LOCATIF INTERMÉDIAIRE MISE EN PLACE EN 2013 ET PROFONDÉMENT RÉFORMÉ EN 2014
A. LA RÉDUCTION D’IMPÔT « DUFLOT » CRÉÉE EN LOI DE FINANCES POUR 2013
Le dispositif « Duflot », introduit par la loi de finances pour 2013 (23) et qui s’est appliqué à compter du 1er janvier 2013, est venu s’inscrire dans la lignée des différentes aides au secteur locatif neuf qui se sont succédé depuis trois décennies. Si plusieurs de ses conditions d’application sont novatrices, son principe général est similaire à celui du dispositif « Scellier », qui est venu à échéance au 31 décembre 2012, lequel a lui-même pris la suite de différents dispositifs d’aide fiscale à l’investissement locatif.
1. Différents dispositifs incitatifs qui se sont succédé depuis trois décennies
● Depuis 1985, différents dispositifs fiscaux ont été introduits afin d’encourager l’investissement locatif des particuliers, de la réduction d’impôt « Quilès » au dispositif « Robien », en passant par les avantages fiscaux « Besson » et « Borloo ».
Présentation des différents dispositifs incitatifs à l’investissement locatif applicables jusqu’en 2009
Le premier dispositif d’aide fiscale à l’investissement locatif, dit « Quilès », a été mis en place en 1985. Il accordait une réduction d’impôt plafonnée, permettant aux investisseurs personnes physiques et aux sociétés non soumises à l’impôt sur les sociétés de soustraire de leur impôt une fraction de leur investissement (5 % étalés sur deux ans) en échange d’un engagement de location durant six ans. Le « Quilès-Méhaignerie » l’a ensuite remplacé deux ans plus tard en doublant l’avantage fiscal.
En 1993, un « Quilès-Méhaignerie intermédiaire » a également été mis en place. Il triplait l’avantage initial du « Quilès » pour les investisseurs qui respectaient des loyers plafonnés et des plafonds de ressources pour leurs locataires au niveau du logement locatif intermédiaire, en distinguant deux zones : Paris et la province.
En 1996, le dispositif « Périssol » a introduit un changement de logique fiscale et d’échelle d’intervention publique. La déduction fiscale a en effet laissé place à un système d’amortissement permettant à l’investisseur de déduire de ses revenus fonciers un pourcentage du prix d’acquisition du bien pendant plusieurs années, ce qui crée alors un déficit (ou éventuellement un moindre bénéfice), et donc une diminution du revenu imposable global. En fixant le niveau de l’amortissement à 80 % sur vingt-quatre ans (10 % du prix d’acquisition chaque année pendant quatre ans, puis 2 % pendant les vingt années suivantes), le dispositif « Périssol » a fortement accru l’attractivité de l’aide, ce qui a induit un triplement de la dépense fiscale annuelle, qui est passée de 200 à 600 millions d’euros.
Le dispositif « Besson » a remplacé le « Périssol » à l’été 1999. Outre une réduction de l’amortissement cumulé à 50 %, cette nouvelle mesure avait la caractéristique principale de cibler le locatif intermédiaire, avec des plafonds de loyers et des plafonds de ressources pour les locataires, établis sur la base du zonage historique du logement locatif social qui distingue quatre zones : zone I bis (Paris et les communes limitrophes), zone I (reste de l’Île-de-France), zone II (agglomérations de plus de 100 000 habitants), zone III (reste de la France). La territorialisation du dispositif visait alors à adapter les caractéristiques de l’aide aux réalités des marchés locaux (loyers de marché, revenus moyens des populations).
En 2003, le « Robien » s’est substitué au « Besson » en atténuant les contraintes pour les investisseurs, par la suppression du plafond de ressources pour les locataires et la hausse des plafonds de loyers, pour les situer au niveau du marché. Un nouveau découpage en trois zones (A, B et C) a également été élaboré pour mieux prendre en compte la réalité des tensions des marchés locatifs locaux. Le 1er septembre 2006, ce zonage a d’ailleurs été revu afin de limiter les constructions dans les secteurs de moindre tension, alors même que certains investissements peu viables économiquement, et peu utiles pour le marché locatif, avaient été favorisés par le « Robien » dans sa première version. Une subdivision de la zone B a été mise en place pour créer une zone B2 avec un plafond de loyer inférieur ; en outre, le plafond de loyer de la zone C a été diminué. Le dispositif avec ces nouvelles caractéristiques a alors été dénommé « Robien recentré ».
Cette révision du « Robien » a par ailleurs été accompagnée de la création d’un nouveau dispositif, proche du « Besson » : le « Borloo populaire ». Plus incitatif que le « Robien recentré », il ciblait le logement intermédiaire.
● À la suite de la crise immobilière de 2008, une nouvelle incitation fiscale en faveur de la construction neuve a été introduite, visant à corriger certains des défauts présentés par les dispositifs antérieurs. La réduction d’impôt « Scellier », créée à l’initiative de l’Assemblée nationale, est entrée en vigueur à compter du 1er janvier 2009.
Elle reposait sur les critères d’application suivants : un taux de 25 % de réduction d’impôt était appliqué au prix de revient de l’investissement dans les limites d’un plafond de 300 000 euros comprenant les éventuels travaux de réhabilitation. Ce taux a été abaissé à 22 % pour les logements dits « BBC » – ou « bâtiments basse consommation » – et à 13 % pour les logements non-BBC pour l’année 2011, puis ramené à 13 % pour les logements BBC et 6 % pour les autres en 2012.
Le montant de la réduction d’impôt obtenue est réparti en parts égales sur les neuf années constituant la durée minimale de l’engagement de location.
En dehors des variations de son taux, les règles d’application du dispositif « Scellier » sont demeurées stables :
– les bénéficiaires de cette mesure sont des personnes physiques qui réalisent des investissements locatifs directement ou par l’intermédiaire de sociétés non soumises à l’impôt sur les sociétés. Ils peuvent également bénéficier de la réduction d’impôt au titre de la souscription au capital d’une société civile de placement immobilier (SCPI), sous certaines conditions ;
– les logements acquis ou construits doivent être loués à une personne autre qu’un membre du foyer fiscal en tant que résidence principale pendant une durée minimale de neuf ans. L’engagement de location doit être effectif dans les douze mois suivant la date d’achèvement du logement ou de son acquisition ;
– les logements doivent être situés dans une commune caractérisée par une tension entre l’offre et la demande de logements, à savoir dans les zones A bis, A, B1 et B2 (24) ;
– un investissement dans le secteur intermédiaire permet également de bénéficier de la déduction spécifique de 30 % du montant des loyers perçus sur les revenus fonciers pendant la période d’engagement de location, ainsi que d’un supplément de réduction d’impôt de cinq points par période triennale, reconductible une fois, si la location est poursuivie dans les mêmes conditions au-delà de la durée minimale d’engagement de location.
● Le coût annuel cumulé des différentes mesures qui se sont succédé en faveur de l’investissement locatif neuf a fortement augmenté en vingt-cinq ans. Il est ainsi passé de 345 millions d’euros en 1989 à 1,73 milliard d’euros en 2015, avec des prévisions de 1,75 milliard pour l’année 2016 et de 1,83 milliard pour l’année 2017.
Le dispositif « Scellier », y compris son volet dit « intermédiaire », représente à lui seul plus des deux tiers de la dépense fiscale enregistrée en 2015, soit près de 1,2 milliard d’euros.
Par ailleurs, l’incidence sur le budget de l’État de ces différentes mesures est encore significative pour nombre d’entre elles, et s’échelonne jusqu’en 2030 pour les plus récentes.
ÉVOLUTION DE LA DÉPENSE FISCALE EN FAVEUR DE L’INVESTISSEMENT LOCATIF
(en millions d’euros)
Dispositif |
Nombre de bénéficiaires en 2015 |
Fin d’incidence budgétaire |
Coût 2010 |
Coût 2011 |
Coût 2012 |
Coût 2013 |
Coût 2014 |
Coût 2015 |
Coût 2016 |
Coût 2017 |
Périssol |
73 000 |
2024 |
50 |
60 |
51 |
50 |
45 |
45 |
45 |
45 |
Besson ancien |
57 500 |
Non bornée |
20 |
35 |
26 |
20 |
28 |
42 |
nd |
nd |
Besson neuf |
23 300 |
2013 |
30 |
37 |
26 |
22 |
18 |
17 |
14 |
10 |
Robien classique |
230 000 |
2018 |
410 |
455 |
331 |
285 |
260 |
260 |
210 |
130 |
Robien ZRR + Scellier ZRR (1) |
7 200 |
2021 |
15 |
14 |
9 |
9 |
10 |
10 |
10 |
10 |
Borloo populaire |
26 400 |
2024 |
60 |
60 |
40 |
40 |
50 |
50 |
50 |
50 |
Borloo ancien |
44 500 |
Non bornée |
15 |
20 |
20 |
24 |
28 |
44 |
44 |
44 |
Scellier |
nd |
2024 |
80 |
240 |
430 |
620 |
748 |
788 |
788 |
788 |
Scellier intermédiaire |
nd |
2030 |
40 |
120 |
215 |
325 |
408 |
394 |
394 |
394 |
Duflot-Pinel |
25 307 |
2028 |
– |
– |
– |
– |
20 |
77 |
195 |
360 |
Total |
|
720 |
1 041 |
1 148 |
1 395 |
1 615 |
1 727 |
1 750 |
1 831 |
(1) Le coût annuel des dispositifs représente leur coût constaté au titre d’une seule année d’imposition. À titre d’exemple, le coût du dispositif « Scellier » en 2010 était de 80 millions d’euros. Ce montant est à distinguer du coût par génération qui correspond au coût total d’une génération de logements, soit de l’ensemble des logements construits en une année, pendant toute la période ouvrant droit à réduction d’impôt.
Source : Évaluations des voies et moyens, tome II, annexées aux projets de loi de finances.
2. La réduction d’impôt « Duflot » créée par la loi de finances pour 2013
La réduction d’impôt « Duflot », codifiée à l’article 199 novovicies du code général des impôts (CGI), a repris l’architecture générale du dispositif « Scellier », tout en s’en distinguant sur plusieurs points : elle ne s’applique qu’à des investissements locatifs dans le secteur intermédiaire, avec la définition de plafonds de loyers et de ressources pour les locataires ; les logements doivent être situés dans des zones très tendues, selon un zonage recentré par rapport à celui applicable au « Scellier », et respecter un niveau de performance énergétique globale élevé.
● La réduction d’impôt s’applique aux contribuables domiciliés fiscalement en France et investissant dans un logement locatif neuf en direct ou par le biais d’une société non soumise à l’impôt sur les sociétés, par exemple une société civile immobilière de gestion ou toute autre société de personnes. Un contribuable peut également bénéficier de la réduction d’impôt, sous certaines conditions, au titre de ses souscriptions de parts dans une SCPI.
Les investissements éligibles à la réduction d’impôt sont les logements acquis ou construits entre le 1er janvier 2013 et le 31 décembre 2016 qui appartiennent à l’une des catégories suivantes :
TABLEAU RÉCAPITULATIF DES LOGEMENTS OUVRANT DROIT À LA RÉDUCTION D’IMPÔT
Type de logement |
Conditions particulières à respecter |
Logement neuf |
– |
Logement en l’état futur d’achèvement |
Achèvement du logement dans les trente mois qui suivent la date d’ouverture du chantier |
Logement que le contribuable fait construire |
– Dépôt de permis de construire entre le 1er janvier 2013 et le 31 décembre 2016 – Achèvement du logement dans les trente mois qui suivent la date de la signature de l’acte authentique |
Logement qui fait ou qui a fait l’objet de travaux concourant à la production ou à la livraison d’un immeuble neuf |
– Si les travaux ont été réalisés avant l’acquisition du logement par le contribuable, la réduction d’impôt s’applique aux logements qui n’ont pas été utilisés ou occupés depuis l’achèvement des travaux – Si les travaux sont réalisés après l’acquisition du logement, leur achèvement doit intervenir au plus tard le 31 décembre de la deuxième année qui suit celle de l’acquisition du bien concerné |
Logement qui ne satisfait pas aux caractéristiques de décence qui fait ou qui a fait l’objet de travaux permettant à ce logement d’acquérir des performances techniques voisines de celles d’un logement neuf | |
Local affecté à un usage autre que l’habitation qui fait ou qui a fait l’objet de travaux de transformation en logement |
Pour être éligibles à la réduction d’impôt, les logements doivent être loués nus à usage d’habitation principale pendant une durée minimale de neuf ans et ce, dans un délai de douze mois après la date d’achèvement de l’immeuble ou de son acquisition par le contribuable si celle-ci est postérieure.
Cette location ne peut pas être conclue au profit d’un membre du foyer fiscal ou de l’un de ses ascendants ou descendants. Tel est également le cas pour les associés d’une société non soumise à l’impôt sur les sociétés, autre qu’une SCPI, détenant la propriété du logement : l’un des associés, les membres de leur foyer fiscal ou leurs ascendants et descendants ne peuvent être locataires du bien.
● Le taux de la réduction d’impôt est fixé à 18 %. Il s’applique au prix de revient d’au plus deux logements, retenu dans la limite d’un plafond par mètre carré de surface habitable, fixé à 5 500 euros afin de limiter l’effet inflationniste de la réduction d’impôt sur les prix de l’immobilier dans les zones les plus tendues.
Le montant de la réduction d’impôt est alors réparti de manière égale (soit 2 % par an) sur neuf années à compter de l’année d’achèvement du logement ou de l’année de son acquisition si elle est postérieure. La réduction s’impute pour la première fois sur l’impôt dû au titre des revenus de cette même année, puis sur celui des huit années suivantes.
Le montant total des dépenses retenues pour l’application de la réduction d’impôt au titre de l’acquisition ou de la construction d’au plus deux logements et de la souscription de titres, ne peut excéder globalement 300 000 euros par contribuable pour une même année d’imposition.
Le taux de la réduction d’impôt applicable pour les investissements réalisés dans les départements et collectivités d’outre-mer, ainsi qu’en Nouvelle-Calédonie, est fixé à 29 %.
● La réduction d’impôt est réservée aux logements situés dans des communes dans lesquelles existent de fortes tensions sur le marché.
Un classement des communes au sein des cinq zones A bis, A, B1, B2 et C (25) est prévu par un arrêté des ministres chargés du budget et du logement. Dans le cadre du « Duflot », seuls les logements situés dans des communes classées dans des zones caractérisées par un « déséquilibre important entre l’offre et la demande de logements entraînant des difficultés d’accès au logement sur le parc locatif existant », à savoir les zones A bis, A et B1, ouvrent droit à la réduction d’impôt.
À cet égard, le dispositif « Scellier » couvrait une part du territoire plus importante puisqu’il s’appliquait également en zone B2. De plus, il était possible, par dérogation, de rendre éligibles au dispositif certaines communes classées en zone C, sous réserve de l’obtention d’un agrément délivré par le ministère chargé du logement. Dans le cadre du dispositif « Duflot », une possibilité de dérogation existe également, mais uniquement pour des communes relevant de la zone B2 : les modalités diffèrent de celles du « Scellier », puisque c’est auprès du préfet de région, après avis du comité régional de l’habitat, que l’agrément doit être obtenu.
Ce zonage territorial a été réformé par un arrêté du 1er août 2014 (26), applicable depuis le 1er octobre 2014, lequel a notamment reclassé une centaine de communes, regroupant plus de 3,5 millions d’habitants, en zones A bis et A – les communes de Lyon, Lille, Marseille et Montpellier ont ainsi basculé de la zone B1 à la zone A. Différentes villes ont également été reclassées de la zone B2 à la zone B1, tandis que 600 communes ont basculé de la zone C vers les zones B1 et B2. Parallèlement, 670 communes ont été déclassées, mais uniquement en zones B1 et B2, sans aucun déclassement en zone C.
Au total, 1 180 communes, réunissant 10 millions d’habitants, ont été reclassées, tandis que les 670 communes déclassées ne représentent que 700 000 habitants.
Cette révision a donc élargi le champ d’application du dispositif, en rendant éligibles de nouvelles communes, qui rejoignent les zones B1 et B2 – les communes de la zone B2 n’étant éligibles à la réduction d’impôt que sur dérogation, après agrément du préfet de région.
Elle renforce également l’attractivité des investissements locatifs dans de nombreuses communes, puisque la zone dont relève la commune où se trouve le logement détermine les plafonds de loyers et de ressources applicables.
● Le dispositif « Duflot » a été réservé aux seuls logements loués dans le secteur intermédiaire, à la différence du dispositif « Scellier » : si ce dernier ouvrait droit à un taux bonifié à la condition que le logement soit loué dans le secteur intermédiaire, il a principalement donné lieu à des investissements dans le secteur libre, pour lesquels les conditions de location étaient moins contraignantes.
Dans le cadre du « Duflot », les loyers et les ressources des locataires appréciées à la date de la conclusion du bail ne peuvent excéder certains plafonds, afin de permettre aux locataires aux ressources modestes et moyennes de bénéficier de loyers inférieurs aux loyers de marché.
Les plafonds de loyer mensuel par mètre carré, variant selon la zone où sont situés les logements, sont déterminés à l’article 2 terdecies D de l’annexe III au CGI.
Les ressources des locataires ne doivent pas être supérieures à des plafonds fixés en fonction de la composition du foyer fiscal et, là encore, de la zone où se trouvent les logements. Ces plafonds sont eux aussi fixés par l’article 2 terdecies D de l’annexe III précité.
Il convient de signaler que la réduction d’impôt « Duflot » est prise en compte pour le calcul du plafonnement global des niches fiscales, prévu par l’article 200-0 A du CGI, soit 10 000 euros.
B. LE REMPLACEMENT DU DISPOSITIF « DUFLOT » PAR LE DISPOSITIF « PINEL » EN LOI DE FINANCES POUR 2015
Pour renforcer l’attractivité de l’avantage fiscal « Duflot » – lequel avait rencontré moins de succès qu’escompté initialement –, l’article 5 de la loi de finances pour 2015 (27) est venu le remanier en profondeur ; la réduction d’impôt ainsi modifiée a été rebaptisée « Pinel ».
Cette réforme visait à donner davantage de souplesse au dispositif, en permettant de moduler les durées d’engagement de location, parallèlement à une variation du taux de la réduction d’impôt, tout en ouvrant la possibilité de louer le bien donnant droit à l’avantage fiscal à un ascendant ou un descendant, ainsi qu’en augmentant la base de la réduction d’impôt pour les investissements réalisés via une SCPI. Par ailleurs, les investissements « Pinel » réalisés en outre-mer ont été placés sous le plafond majoré de 18 000 euros prévu par le deuxième alinéa du 1 relatif au plafonnement des niches fiscales.
En revanche, les autres conditions d’éligibilité à l’avantage fiscal, ainsi que ses modalités d’application, telles que décrites supra, n’ont pas été modifiées.
1. La modulation des durées d’engagement de location et de taux de réduction d’impôt
Afin de mieux prendre en compte la diversité des projets immobiliers des investisseurs, qui peuvent souhaiter s’engager pour des durées plus ou moins longues, l’article 5 de la loi de finances pour 2015 a ouvert la possibilité pour le contribuable de bénéficier de la réduction d’impôt en contrepartie d’un engagement de location minimal de six années, et non plus seulement de neuf années. C’est lorsqu’il déclare ses revenus de l’année où il bénéficie pour la première fois de l’avantage fiscal que le contribuable doit exercer son option en faveur d’un engagement de six ou de neuf années, cette option étant irrévocable pour le logement concerné.
A également été introduite la possibilité pour le contribuable de proroger son engagement initial pour une durée de trois ans, cette prorogation étant renouvelable une fois dans le cas d’un engagement initial de six ans, et non renouvelable dans le cas d’un engagement initial de neuf ans.
Le taux de la réduction d’impôt est maintenu à 18 % dans le cas d’un engagement initial de location de neuf années, et il est ramené à 12 % pour un engagement de location de six années, soit dans les deux cas un taux de 2 % par an.
Par ailleurs, en cas de prorogation de l’engagement, le contribuable peut continuer à bénéficier de la réduction d’impôt, selon les modalités suivantes :
– dans le cas d’un engagement initial de neuf années, il bénéficie d’une réduction d’impôt supplémentaire de 3 % lorsqu’il s’engage à louer le bien pour trois années supplémentaires ;
– dans le cas d’un engagement initial de six années, il bénéficie d’une réduction d’impôt de 6 % s’il s’engage à louer le bien pour trois années supplémentaires ; s’il s’engage pour une deuxième période triennale, il bénéficie cette fois d’une réduction d’impôt de 3 %.
Il en résulte que le contribuable peut s’engager à louer le bien pour une période de six, neuf ou douze années, en bénéficiant d’une réduction d’impôt de respectivement 12 %, 18 % et 21 %, et ce quelle que soit la durée de son engagement initial (six ou neuf ans). Ce mécanisme permet ainsi de s’adapter à la diversité des projets des contribuables et offre une plus grande flexibilité dans la réalisation des investissements, puisque les contribuables peuvent réexaminer par période triennale l’opportunité de louer leur bien.
Enfin, s’agissant des investissements locatifs réalisés outre-mer, le taux de la réduction d’impôt, fixé à 29 % pour un engagement de location de neuf ans, est ramené à 23 % pour un engagement de location de six ans, tandis qu’il s’établit à 32 % pour un engagement de douze années.
Le tableau ci-dessous retrace les différentes configurations possibles, en termes d’engagement initial et de prorogation et en termes de taux de réduction d’impôt.
TAUX DE RÉDUCTION D’IMPÔT APPLICABLES
EN FONCTION DE LA DURÉE ET DU LIEU DE L’INVESTISSEMENT
Durée de l’engagement initial |
Investissement en métropole |
Investissement en outre-mer |
Engagement initial de 6 ans |
12 % |
23 % |
1ère prorogation de trois ans |
6 % |
6 % |
2e prorogation de trois ans |
3 % |
3 % |
Total |
21 % |
32 % |
Engagement initial de 9 ans |
18 % |
29 % |
Prorogation de trois ans |
3 % |
3 % |
Total |
21 % |
32 % |
La modulation de la durée d’engagement et du taux de la réduction d’impôt est entrée en vigueur pour les acquisitions, constructions et souscriptions réalisées à compter du 1er septembre 2014.
2. La possibilité de louer le bien à un ascendant ou à un descendant, non membre du foyer fiscal
La loi de finances pour 2015 a également levé l’interdiction qui s’appliquait au contribuable de louer le bien ouvrant droit à l’avantage fiscal à un ascendant ou un descendant, et ce pour les investissements réalisés à compter du 1er janvier 2015. En effet, il a été estimé que le fait de ne pas pouvoir disposer du logement, objet de l’investissement, pour le louer à ses enfants, à ses petits-enfants ou à ses parents, pouvait détourner certains investisseurs, par exemple des personnes ayant des enfants en âge de faire des études, et restreindre l’attractivité du dispositif.
En revanche, l’interdiction de conclure la location avec un membre du foyer fiscal a été maintenue. De ce fait, un contribuable ne peut cumuler le bénéfice d’une demi-part (ou d’une part) de quotient familial au titre d’un enfant rattaché au foyer fiscal – par exemple d’un enfant étudiant de moins de vingt-cinq ans – tout en louant à celui-ci le bien ouvrant droit au dispositif « Pinel ».
3. L’augmentation de la base de la réduction d’impôt pour les investissements réalisés via une SCPI
L’avantage fiscal « Duflot », devenu « Pinel », bénéficie aussi bien aux personnes physiques achetant un logement directement – ou par l’intermédiaire d’une société de personnes non soumise à l’impôt sur les sociétés – qu’aux personnes qui souscrivent des parts de SCPI, sous réserve que 95 % du montant de la souscription serve à financer une acquisition répondant aux conditions du « Duflot ».
Afin de favoriser le développement de ces SCPI, en les rendant plus attractives, l’article 5 de la loi de finances pour 2015 a augmenté la base de la réduction d’impôt pour les investissements répondant aux critères du « Pinel » et réalisés via des souscriptions dans des SCPI, en la portant de 95 % à 100 % du montant de la souscription. Cette disposition s’est appliquée aux souscriptions réalisées à compter du 1er septembre 2014.
Par ailleurs, l’article 5 de la loi de finances pour 2015 a également modifié le point de départ du délai de trente mois à l’issue duquel les logements acquis en l’état futur d’achèvement doivent être achevés pour ouvrir droit à la réduction d’impôt : la date de la déclaration d’ouverture de chantier est remplacée par la date de signature de l’acte authentique d’acquisition, afin de neutraliser les délais liés à la construction du logement antérieurs à son acquisition.
4. Le bénéfice du plafonnement majoré pour le dispositif « Pinel » au titre des investissements réalisés en outre-mer
La réduction d’impôt « Pinel » est prise en compte pour le calcul du plafonnement global des avantages fiscaux prévu par l’article 200-0 A du CGI et fixé à 10 000 euros.
L’article 82 de la loi de finances pour 2015 a placé les investissements réalisés au titre de la réduction d’impôt « Pinel » en outre-mer sous le plafond spécifique de 18 000 euros, qui était jusqu’alors réservé aux investissements au titre des SOFICA (sociétés pour le financement de l’industrie cinématographique et audiovisuelle) ainsi qu’à ceux réalisés en outre-mer dans le cadre des articles 199 undecies A, 199 undecies B et 199 undecies C (28). Cette mesure est applicable aux investissements réalisés à compter du 1er septembre 2014. En revanche, l’avantage fiscal issu du dispositif « Pinel » pour les investissements effectués en métropole reste soumis au plafonnement de droit commun de 10 000 euros.
Enfin, l’article 7 de la loi de finances pour 2016 (29) a supprimé l’une des conditions d’éligibilité prévue pour la réduction d’impôt, à savoir la limitation du nombre de logements éligibles à l’avantage fiscal au sein d’un même immeuble neuf comportant au moins cinq logements. Ce pourcentage, qui devait être fixé par décret, ne pouvait pas dépasser 80 %. Il devait s’appliquer aux immeubles faisant l’objet d’un permis de construire accordé à compter de la publication du décret. Cette condition n’a jamais été mise en œuvre, faute de parution du décret d’application.
II. LE CONTEXTE ÉCONOMIQUE ET BUDGÉTAIRE
A. LA CONTRIBUTION DU DISPOSITIF « PINEL » À LA RELANCE DE LA CONSTRUCTION NEUVE
Les chiffres publiés au cours des derniers trimestres par la Fédération des promoteurs immobiliers (FPI) permettent de constater l’impact de la réduction d’impôt « Pinel » sur les ventes de logements neufs à des investisseurs, lesquelles se sont notablement redressées à compter du dernier trimestre 2014, correspondant à l’entrée en vigueur de la réforme de la loi de finances pour 2015 pour la plupart de ses mesures.
ÉVOLUTION DU NOMBRE DE VENTES NETTES AU DÉTAIL DE LOGEMENT
À DES INVESTISSEURS
Source : chiffres de l’observatoire de l’immobilier de la FPI.
Le nombre de ventes nettes a ainsi crû de 14,4 % entre 2013 et 2014, puis de 43,8 % entre 2014 et 2015.
Les deux premiers trimestres de 2016 traduisent un maintien de ce dynamisme, alors que le nombre de ventes au deuxième semestre de 2016, par rapport au deuxième semestre 2015, a enregistré une augmentation de près de 27 %.
B. LA MONTÉE EN CHARGE DU DISPOSITIF À COMPTER DE 2014
● La réduction d’impôt « Pinel » bénéficiait en 2015 à 25 307 foyers fiscaux, pour une dépense fiscale de 77 millions d’euros, tandis que les prévisions de pertes de recettes pour 2016 et 2017 s’établissent à respectivement 195 et 360 millions d’euros.
ÉVOLUTION DE LA DÉPENSE FISCALE ASSOCIÉE AU PINEL-DUFLOT
Année |
2013 |
2014 |
2015 |
2016 |
2017 |
Pertes de recettes (en millions d’euros) |
– |
20 |
77 |
195 |
360 |
Nombre de foyers fiscaux bénéficiaires |
– |
7 016 |
25 307 |
– |
– |
Source : tome II des Évaluations des voies et moyens annexées aux projets de loi de finances.
Comme pour les dispositifs précédents de soutien à l’investissement locatif, l’avantage fiscal est étalé sur plusieurs années, et la dépense fiscale au titre de l’année de réalisation de l’investissement ne représente qu’un neuvième de la dépense fiscale totale associée à l’investissement concerné – ou, depuis la réforme de la loi de finances pour 2015, qu’un sixième ou qu’un douzième.
De ce fait, les pertes de recettes se cumulent d’une année sur l’autre, ce qui explique leur forte croissance entre 2014 et 2017.
● La dépense fiscale au titre de cette réduction d’impôt s’échelonne jusqu’en 2028 au moins, voire quelques années plus tard, car il peut exister un décalage entre l’année d’engagement de l’investissement, selon les modalités d’acquisition du logement neuf ou ancien à réhabiliter, et l’année d’imputation de la réduction d’impôt, comme permet de le constater le tableau suivant.
Type d’investissement éligible à la réduction d’impôt |
Fait générateur de la réduction d’impôt |
Logement neuf acquis entre le 1er janvier 2013 et le 31 décembre 2016 |
Acquisition du logement (signature de l’acte authentique d’acquisition) |
Logement en l’état futur d’achèvement acquis entre le 1er janvier 2013 et le 31 décembre 2016 |
Achèvement du logement (dans les trente mois qui suivent la date de la déclaration d’ouverture du chantier ou la date de la signature de l’acte authentique d’acquisition, selon que l’investissement a été réalisé avant ou après le 1er septembre 2014) |
Logement que le contribuable fait construire après avoir déposé une demande de permis de construire entre le 1er janvier 2013 et le 31 décembre 2016 |
Achèvement du logement (dans les trente mois qui suivent l’obtention du permis de construire) |
Souscriptions de parts de SCPI réalisées entre le 1er janvier 2013 et le 31 décembre 2016 |
Souscription des parts |
Logement acquis entre le 1er janvier 2013 et le 31 décembre 2016 qui fait ou qui a fait l’objet de travaux concourant à la production ou à la livraison d’un immeuble neuf |
● Acquisition du logement, si les travaux ont été réalisés avant l’acquisition du logement par le contribuable ● Achèvement des travaux, si les travaux sont réalisés après l’acquisition du logement, au plus tard le 31 décembre de la deuxième année qui suit celle de l’acquisition du bien concerné |
Logement qui ne satisfait pas aux caractéristiques de décence qui fait ou qui a fait l’objet de travaux permettant à ce logement d’acquérir des performances techniques voisines de celles d’un logement neuf, acquis entre le 1er janvier 2013 et le 31 décembre 2016 | |
Local affecté à un usage autre que l’habitation qui fait ou qui a fait l’objet de travaux de transformation en logement, acquis entre le 1er janvier 2013 et le 31 décembre 2016 |
À titre d’exemple, un contribuable ayant acquis un logement en l’état futur d’achèvement en décembre 2016 bénéficiera de la réduction d’impôt au titre de l’année où le logement est achevé. Si le logement est achevé en décembre 2018, par exemple (soit dans la limite du délai de trente mois), le contribuable bénéficiera de la réduction d’impôt à compter de 2019 (au titre de l’imposition des revenus de 2018) ; s’il opte pour un engagement de location de douze années, la dépense fiscale afférente à cet investissement s’échelonnera jusqu’en 2030.
● Les premières données statistiques disponibles permettent de constater que les investissements se sont accélérés à compter de 2014.
Au cours de l’année 2013, 6 973 foyers fiscaux ont déclaré un investissement au titre de l’avantage fiscal « Duflot », pour un montant total de 1,057 milliard d’euros, soit un investissement moyen par foyer fiscal de 151 500 euros environ.
Au titre de l’année 2014, le nombre de foyers fiscaux ayant déclaré un investissement au titre de la réduction d’impôt « Duflot » ou « Pinel » s’est établi à 18 385 (dont 13 688 « Duflot » et 4 732 « Pinel » (30)), pour un montant total d’investissements de 3,208 milliards d’euros – soit un investissement moyen de 174 500 euros.
Enfin, au titre de l’année 2015, ce sont 34 089 foyers fiscaux qui ont déclaré un investissement au titre de la réduction d’impôt « Duflot » ou « Pinel » (dont 11 141 « Duflot » et 23 015 « Pinel), pour un montant total d’investissements de 5,922 milliards d’euros – soit un investissement moyen de 173 700 euros.
In fine, le nombre total de bénéficiaires de la réduction d’impôt « Duflot-Pinel » s’établit en 2015 à 55 700 foyers fiscaux.
Ces chiffres permettent de constater la hausse des investissements depuis 2013, et le succès du dispositif « Pinel » enregistré dès 2014.
ENSEMBLE DES FOYERS BÉNÉFICIAIRES EFFECTIFS DE LA RÉDUCTION D’IMPÔT
DUFLOT OU PINEL
(montants en millions d’euros)
Année de revenus |
Nombre total de bénéficiaires |
Foyers déclarant un investissement au titre de la RI Duflot ou Pinel |
Foyers déclarant un report de RI Duflot ou Pinel | ||||||
Nombre total |
Montant total d’investisse-ments |
Métropole |
DOM |
Nombre |
Montant | ||||
Nombre |
Montant |
Nombre |
Montant | ||||||
2013 |
6 973 |
6 973 |
1 057 |
6 585 |
1 006 |
394 |
51 |
0 |
0 |
2014 |
24 520 |
18 385 |
3 208 |
17 717 |
3 120 |
679 |
88 |
6 492 |
45 |
2 015 |
55 700 |
34 089 |
5 922 |
33 194 |
5 784 |
901 |
138 |
22 613 |
184 |
Source : direction générale des finances publiques.
ENSEMBLE DES FOYERS BÉNÉFICIAIRES EFFECTIFS DE LA RÉDUCTION D’IMPÔT DUFLOT
(montants en millions d’euros)
Année de revenus |
Nombre total de bénéficiaires |
Foyers déclarant un investissement au titre de la RI Duflot |
Foyers déclarant un report de RI Duflot | ||||||
Nombre total |
Montant total d’investisse-ments |
Métropole |
DOM |
Nombre |
Montant | ||||
Nombre |
Montant |
Nombre |
Montant | ||||||
2013 |
6 973 |
6 973 |
1 057 |
6 585 |
1 006 |
394 |
51 |
0 |
0 |
2014 |
19 897 |
13 688 |
2 361 |
13 246 |
2 311 |
451 |
50 |
6 492 |
45 |
2015 |
28 849 |
11 141 |
1 868 |
10 892 |
1 849 |
251 |
19 |
18 165 |
107 |
Source : direction générale des finances publiques.
ENSEMBLE DES FOYERS BÉNÉFICIAIRES EFFECTIFS DE LA RÉDUCTION D’IMPÔT PINEL
(montants en millions d’euros)
Année de revenus |
Nombre total de bénéficiaires |
Foyers déclarant un investissement au titre de la RI Pinel |
Foyers déclarant un report de RI Pinel | ||||||
Nombre total |
Montant total d’investisse-ments |
Métropole |
DOM |
Nombre |
Montant | ||||
Nombre |
Montant |
Nombre |
Montant | ||||||
2014 |
4 732 |
4 732 |
845 |
4 506 |
807 |
228 |
38 |
0 |
0 |
2015 |
27 334 |
23 015 |
4 050 |
22 367 |
3 931 |
651 |
119 |
4 541 |
76 |
Source : direction générale des finances publiques.
III. LE DROIT PROPOSÉ : LA PROROGATION DU DISPOSITIF POUR UNE ANNÉE
● Le présent article vient proroger d’une année la réduction d’impôt « Pinel », en portant son terme au 31 décembre 2017.
Seraient donc éligibles à l’avantage fiscal :
– les logements acquis neufs avant le 31 décembre 2017 – l’acte authentique d’achat devant être signé avant cette date, quelle que soit la date de la promesse de vente, de la réservation ou encore de la demande de permis de construire ;
– les logements acquis en l’état futur d’achèvement avant le 31 décembre 2017 ;
– les logements que le contribuable fait construire et qui font l’objet d’un dépôt de demande de permis de construire avant le 31 décembre 2017 ;
– les logements acquis avant le 31 décembre 2017 et qui font ou ont fait l’objet de travaux concourant à la production ou à la livraison d’un immeuble neuf ;
– les locaux affectés à un usage autre que l’habitation acquis avant le 31 décembre 2017 et qui font ou ont fait l’objet de travaux de transformation en logements ;
– les logements vétustes acquis avant le 31 décembre 2017 et qui font ou ont fait l’objet de travaux de réhabilitation leur permettant d’acquérir des performances techniques voisines de celles des logements neufs.
● Le coût budgétaire de cette mesure est évalué à 31 millions d’euros pour l’année 2018 – soit les pertes de recettes d’impôt sur le revenu au titre des investissements réalisés au cours de l’année 2017. Son coût total est quant à lui estimé à 1,6 milliard d’euros.
Ces chiffres sont fondés sur l’hypothèse d’une chronique d’achèvement des investissements de 17 % en 2017, de 50 % en 2018 et de 33 % en 2019 – car comme vu supra, il existe un décalage entre l’année d’engagement de l’investissement et l’année d’imputation de la réduction d’impôt. Par ailleurs, le nombre total de logements bénéficiant de la mesure a été estimé à 50 000.
Le tableau ci-après retrace la chronique estimée de coût pour les investissements au titre de l’année 2017, mais aussi pour ceux des années précédentes, ce qui permet de disposer d’une estimation de la dépense fiscale au titre de cette réduction d’impôt jusqu’à son terme. Ainsi, la réduction d’impôt « Pinel » devrait occasionner un coût annuel croissant entre 2016 et 2020 : il atteindrait 756 millions d’euros en 2020, pour diminuer ensuite.
Sur la base d’un « coût générationnel » de 700 millions d’euros pour les investissements réalisés en 2013 (soit une estimation de 22 000 logements), de 1,2 milliard d’euros pour les investissements réalisés en 2014 (soit 39 000 logements), de 1,6 milliard d’euros pour ceux réalisés en 2015, 2016 et 2017 (50 000 logements chaque année), le coût total du dispositif peut être estimé à 6,7 milliards d’euros, échelonné entre 2014 et 2031.
Pour établir ces chiffres, il a été pris pour hypothèse que les engagements de location de six ans représenteraient 12 % des investissements et que ceux portant sur neuf ans représenteraient 77,5 % des investissements, tandis que 25,8 % de ces investissements pour neuf ans donneraient lieu à une prorogation de trois années.
Répartition par durée d’engagement* | ||
Années |
Répartition |
Taux |
6 |
22,5 % |
12 % |
9 |
77,5 % |
18 % |
+ 3 |
25,8 % |
3 % |
* déclarations au titre des revenus 2014, investissements en métropole.
Rmq : le taux de 25,8 % est obtenu en considérant qu’un tiers des foyers déclarant une RI sur neuf ans prolongent de neuf ans.
CHRONIQUE BUDGÉTAIRE DE LA RÉDUCTION D’IMPÔT DUFLOT-PINEL
Coût budgétaire de la réduction d’impôt « Duflot » (en millions d’euros) |
Cout générationnel (Md€) | ||||||||||||||||||||
Millésime |
Nombre de logements |
Prix moyen* |
2014 |
2015 |
2016 |
2017 |
2018 |
2019 |
2020 |
2021 |
2022 |
2023 |
2024 |
2025 |
2026 |
2027 |
2028 |
2029 |
2030 |
2031 |
|
2013 |
22 000 |
166 077 |
20 |
55 |
73 |
73 |
73 |
73 |
73 |
73 |
73 |
53 |
18 |
0 |
0,7 | ||||||
2014 |
12 000 |
168 014 |
0 |
11 |
31 |
40 |
40 |
40 |
40 |
40 |
40 |
40 |
29 |
10 |
0,4 | ||||||
Coût budgétaire total (M€) |
20 |
67 |
104 |
113 |
113 |
113 |
113 |
113 |
113 |
93 |
46 |
10 |
0 |
0 |
0 |
0 |
0 |
0 |
|||
* donnée constatée en revenus 2015 au titre des investissements réalisés en 2013 et en 2014.
Coût budgétaire de la réduction d’impôt « Pinel » (en millions d’euros) |
Cout générationnel (Md€) | ||||||||||||||||||||
Millésime |
Nombre de logements |
Prix moyen* |
2014 |
2015 |
2016 |
2017 |
2018 |
2019 |
2020 |
2021 |
2022 |
2023 |
2024 |
2025 |
2026 |
2027 |
2028 |
2029 |
2030 |
2031 |
|
2014 |
27 000 |
187 363 |
4 |
15 |
23 |
23 |
23 |
23 |
19 |
8 |
0,8 | ||||||||||
174 553 |
12 |
49 |
73 |
73 |
73 |
73 |
73 |
73 |
73 |
61 |
24 |
||||||||||
2 |
8 |
12 |
10 |
4 |
|||||||||||||||||
2015 |
50 000 |
189 986 |
7 |
29 |
43 |
43 |
43 |
43 |
35 |
14 |
1,6 | ||||||||||
176 997 |
23 |
92 |
137 |
137 |
137 |
137 |
137 |
137 |
137 |
114 |
45 |
||||||||||
4 |
15 |
23 |
19 |
8 |
|||||||||||||||||
2016 |
50 000 |
192 646 |
7 |
29 |
43 |
43 |
43 |
43 |
36 |
14 |
1,6 | ||||||||||
179 475 |
24 |
93 |
139 |
139 |
139 |
139 |
139 |
139 |
139 |
115 |
46 |
||||||||||
4 |
16 |
23 |
19 |
8 |
|||||||||||||||||
2017 |
50 000 |
195 343 |
7 |
29 |
44 |
44 |
44 |
44 |
36 |
15 |
1,6 | ||||||||||
181 987 |
24 |
94 |
141 |
141 |
141 |
141 |
141 |
141 |
141 |
117 |
117 |
47 |
|||||||||
4 |
16 |
24 |
20 |
8 | |||||||||||||||||
* donnée constatée en revenus 2014.
Coût budgétaire total « Duflot » (M€) |
20 |
67 |
104 |
113 |
113 |
113 |
113 |
113 |
113 |
93 |
46 |
10 |
0 |
0 |
0 |
0 |
0 |
0 |
|
Coût budgétaire total « Pinel »(M€) |
0 |
16 |
95 |
247 |
429 |
582 |
643 |
639 |
621 |
584 |
531 |
445 |
333 |
251 |
108 |
50 |
27 |
8 |
|
Coût budgétaire total (M€) |
20 |
83 |
199 |
360 |
542 |
695 |
756 |
752 |
734 |
677 |
577 |
455 |
333 |
251 |
108 |
50 |
27 |
8 |
*
* *
La commission adopte l’article 40 sans modification.
*
* *
Article 41
Création d’une nouvelle réduction d’impôt pour la réhabilitation
des résidences de tourisme et prorogation du dispositif existant
Censi-Bouvard sur les autres volets
La réduction d’impôt « Censi-Bouvard » a représenté en 2015 une dépense fiscale de 164 millions d’euros, résultant des investissements réalisés sur plusieurs années puisqu’elle est imputable sur neuf ans.
D’une part, le présent article prévoit, la prorogation pour une année de la réduction d’impôt Censi-Bouvard en faveur de la location meublée non professionnelle (LMNP), qui vient à son terme le 31 décembre 2016, tout en réduisant son champ. Sont ainsi retirées des investissements éligibles les résidences de tourisme classées.
D’autre part, pour mieux répondre aux besoins nés d’un parc de résidences touristiques vieillissant, cet article prévoit la création d’une nouvelle réduction d’impôt, centrée sur la réhabilitation des résidences de tourisme et non sur la construction de nouvelles résidences, conformément aux conclusions du Conseil national de la Montagne du 25 septembre 2015 et aux propositions de nos collègues Annie Genevard et Bernadette Laclais (31).
La perte de recettes pour l’État est évaluée à 120 millions d’euros au total sur la période comprise entre 2018 et 2026, dont 50 millions au titre de la nouvelle réduction d’impôt. Compte tenu des délais nécessaires à sa mise en œuvre (notamment liés à des votes en assemblée de copropriété), le coût pour l’État de la nouvelle mesure ne sera perceptible qu’en 2019.
Le coût de la prorogation partielle de la réduction Censi-Bouvard est estimé à 70 millions, correspondant à la part des résidences non touristiques dans ce dispositif, dont huit millions d’euros en 2018 pour la première année d’imputation.
A. LES LOGEMENTS ET LES ÉTABLISSEMENTS CONCERNÉS
1. Des logements destinés à la location meublée non professionnelle
La réduction d’impôt sur le revenu, dite « LMNP » ou « Censi-Bouvard », prévue par l’article 199 sexvicies du code général des impôts (CGI) s’applique aux contribuables domiciliés fiscalement en France qui acquièrent du 1er janvier 2009 au 31 décembre 2016 :
– un logement neuf ;
– un logement en l’état futur d’achèvement. Aucune condition de délai d’achèvement des immeubles n’étant exigée, ceux-ci peuvent donc être achevés après le 31 décembre 2016 ;
– un logement achevé depuis au moins quinze ans ayant fait l’objet d’une réhabilitation en vue de la vente ;
– un logement achevé depuis au moins quinze ans qui fait l’objet de travaux de réhabilitation, par l’acquéreur ou le vendeur. Aucun délai n’est fixé pour l’achèvement des travaux, mais ceux-ci doivent commencer au plus tard dans l’année suivant l’acquisition de l’immeuble.
La date d’acquisition est celle de la signature de l’acte authentique d’achat. Pour ouvrir droit à la réduction d’impôt, l’immeuble doit être acquis à titre onéreux, directement par le contribuable. Les investissements réalisés par l’intermédiaire d’une société n’ouvrent pas droit à la réduction d’impôt. L’immeuble peut être acquis en indivision, mais le droit de propriété ne peut être démembré.
Enfin, les logements doivent être destinés à la location meublée exercée à titre non professionnel. Des différences de régime, notamment en matière d’imputation des déficits ou de plus-values, existent selon que l’activité de location meublée est qualifiée, ou non, de professionnelle.
Sont qualifiées de loueurs professionnels les personnes qui remplissent les trois conditions suivantes :
– l’un des membres du foyer fiscal est inscrit en cette qualité au registre du commerce et des sociétés ;
– les recettes annuelles tirées de cette activité par l’ensemble des membres du foyer fiscal sont supérieures à 23 000 euros ;
– ces recettes excèdent les revenus professionnels du foyer fiscal soumis à l’impôt sur le revenu.
2. Un soutien à la construction de résidences touristiques, étudiantes ou pour l’accueil de personnes âgées ou handicapées
La réduction d’impôt n’est soumise à aucun zonage. Les logements doivent être situés dans l’une des structures suivantes :
– un établissement social ou médico-social qui accueille des personnes âgées ou adultes handicapées. Ces établissements, mentionnés au 6° ou au 7° du I de l’article L. 312-1 du code de l’action sociale et des familles, sont habilités à leur apporter des soins médicaux ou paramédicaux ;
– un établissement comportant un hébergement et délivrant des soins de longue durée à des personnes n’ayant pas leur autonomie de vie, dont l’état nécessite une surveillance médicale constante et des traitements d’entretien. Il s’agit des établissements mentionnés au dixième alinéa du 3° de l’article L. 6143-5 du code de la santé publique.
– une résidence avec services pour personnes âgées ou handicapées ayant obtenu l’agrément « qualité » visé à l’article L. 7232-1 du code du travail. Ces résidences ne sont pas habilitées à dispenser des soins médicaux.
– un ensemble de logements géré par un groupement de coopération social ou médico-social et affecté à l’accueil familial salarié de personnes âgées ou handicapées (articles L. 444-1 à L. 444-9 du code de l’action sociale et des familles) ;
– une résidence avec services pour étudiants ;
– une résidence de tourisme classée. Compte tenu de la condition d’acquisition des logements, seules les résidences placées sous le statut de copropriété des immeubles bâtis fixé par la loi du 10 juillet 1965 modifiée (32) sont concernées, à l’exclusion des sociétés d’attribution d’immeubles en jouissance à temps partagé définies par la loi du 6 janvier 1986 relative aux sociétés d’attribution d’immeubles en jouissance à temps partagé (33). Le logement peut être occupé par son propriétaire dans la limite de huit semaines par an, à condition qu’il s’acquitte d’un loyer au moins égal à 75 % du prix public. La décision de classement de la résidence de tourisme est prise par l’organisme Atout France.
3. Un engagement de location pour neuf ans au moins
La réduction d’impôt est subordonnée à l’engagement du propriétaire du logement de louer le logement meublé pour une durée minimale de neuf ans à l’exploitant. L’engagement est constaté au moment du dépôt de la déclaration des revenus de l’année au titre de laquelle le fait générateur de la réduction d’impôt est intervenu. En cas de changement d’exploitant au cours de la période, le logement doit être loué au nouvel exploitant dans un délai de un à douze mois. Aucune condition n’est fixée quant à la qualité de l’exploitant, qui doit toutefois être unique pour l’ensemble de l’établissement ou de la résidence.
En cas de non-respect de l’engagement de location ou de cession du logement, la réduction pratiquée fait l’objet d’une reprise au titre de l’année de la rupture de l’engagement ou de la cession. Toutefois, en cas d’invalidité correspondant au classement dans la deuxième ou la troisième des catégories prévues à l’article L. 341-4 du code de la sécurité sociale, de licenciement ou de décès du contribuable ou de l’un des époux soumis à imposition commune, la réduction d’impôt n’est pas reprise.
B. LE RÉGIME DE LA LOCATION MEUBLÉE NON PROFESSIONNELLE
1. Imposition aux bénéfices industriels et commerciaux
La location en meublé, à titre habituel, de chambres ou appartements constitue une activité commerciale qui relève, au regard de l’impôt sur le revenu, de la catégorie des bénéfices industriels et commerciaux (BIC), contrairement à la location de logements nus dont les produits sont imposés dans la catégorie des revenus fonciers.
Ces BIC peuvent être déclarés soit selon un régime forfaitaire (dit « micro-BIC ») soit selon un régime réel, simplifié ou normal. Seuls les régimes réels permettent la déduction effective des amortissements pratiqués.
Lorsque les recettes annuelles issues de la location de logements meublés ne dépassent pas 32 900 euros en 2014, les loueurs bénéficient du régime forfaitaire « micro-BIC », prévu par l’article 50-0 du CGI. Le revenu imposable est déterminé en appliquant un abattement de 50 % sur les recettes, directement déclarées sur la déclaration d’impôt sur le revenu. Les charges réelles ne peuvent pas être déduites, l’abattement représentant l’ensemble des charges, y compris l’amortissement.
Dans le cadre du régime réel d’imposition, le revenu imposable est déterminé en déduisant des recettes tirées de la location les charges liées à l’activité.
2. Modalités d’application de la RI
a. Fait générateur
Le fait générateur de la réduction d’impôt, qui correspond à la première année au titre de laquelle elle est accordée, dépend de la nature de l’investissement.
FAIT GÉNÉRATEUR SELON LA NATURE DE L’INVESTISSEMENT
Nature de l’investissement |
Fait générateur |
Acquisition d’un logement neuf achevé |
Année d’acquisition (la date d’acquisition s’entend de la date de signature de l’acte authentique d’achat) |
Acquisition d’un logement achevé depuis au moins quinze ans ayant fait l’objet d’une réhabilitation | |
Acquisition d’un logement en l’état futur d’achèvement |
Année d’achèvement du logement |
Acquisition d’un logement achevé depuis au moins quinze ans et qui fait l’objet de travaux de réhabilitation |
Année d’achèvement des travaux (la date d’achèvement des travaux est celle figurant sur l’état descriptif du logement après travaux) |
Source : Bulletin officiel des finances publique (BOFiP), BOI-IR-RICI-220-30.
b. Base plafonnée à 300 000 euros
Au titre d’une même année d’imposition, plusieurs logements peuvent ouvrir droit à la réduction d’impôt. Toutefois, la base de la réduction d’impôt, calculée sur le prix d’acquisition ou de revient du ou des logements, ne peut excéder 300 000 euros au titre d’une même année d’imposition, quel que soit le nombre de logements acquis.
Elle est calculée sur le prix d’acquisition du logement majoré, le cas échéant, des frais afférents à l’acquisition. Celui-ci comprend également le montant du prix des travaux de réhabilitation. Lorsque l’acquisition du logement ou les dépenses de travaux de réhabilitation qui y sont réalisées sont subventionnées, la base de la réduction d’impôt est diminuée du montant total de la subvention.
c. Passage du taux de la réduction d’impôt de 25 % à 11 %
Le taux de la réduction d’impôt diffère selon la date de réalisation de l’investissement. Il est fixé à 25 % pour les investissements réalisés en 2009 et 2010. Pour les investissements réalisés en 2011, et sous réserve d’exceptions, le taux de la réduction d’impôt est de 18 %, par l’effet de la réduction homothétique de 10 % de l’avantage en impôt procuré par un certain nombre d’avantages fiscaux prévue par l’article 105 de la loi de finances pour 2011 (34). Pour les investissements réalisés en 2012, et sous réserve d’exceptions, le taux de la réduction d’impôt est de 11 %, par l’effet, d’une part, de la diminution de droit commun de la réduction d’impôt prévue au I de l’article 76 de la loi de finances pour 2012 (35), d’autre part, de la deuxième réduction homothétique de 15 % de l’avantage en impôt procuré par un certain nombre d’avantages fiscaux prévue par l’article 83 de la loi de finances pour 2012 précitée. Enfin, le taux de la réduction d’impôt reste fixé à 11 % pour les investissements réalisés à compter du 1er janvier 2013.
d. Modalités d’imputation
La réduction d’impôt est répartie sur neuf années, à raison d’un neuvième de son montant chaque année. Elle est imputée pour la première fois sur l’impôt dû au titre de l’année au cours de laquelle le fait générateur est intervenu.
Lorsque la fraction de la réduction d’impôt imputable au titre d’une année d’imposition excède l’impôt dû par le contribuable au titre de cette même année, le solde peut être imputé sur l’impôt sur le revenu dû au titre des années suivantes, jusqu’à la sixième année inclusivement.
MONTANT MAXIMAL DE LA RÉDUCTION D’IMPÔT EN FONCTION DU TAUX APPLICABLE
(en euros)
Date d’investissement |
2009 |
2010 |
2011 (avec engagement en 2010) |
2011 |
2012 (avec engagement en 2011) |
2012 |
2013 à 2016 |
Taux |
25 % |
25 % |
20 % |
18 % |
18 % |
11 % |
11 % |
Montant maximal de la réduction d’impôt |
75 000 |
75 000 |
60 000 |
54 000 |
54 000 |
33 000 |
33 000 |
Montant annuel imputable |
8 333 |
8 333 |
6 667 |
6 000 |
6 000 |
3 667 |
3 667 |
e. Non-cumul et plafonnement
Un contribuable ne peut, pour un même logement, bénéficier à la fois de la réduction d’impôt LMNP et de l’une des réductions d’impôt au titre des investissements locatifs réalisés outre-mer prévues aux articles 199 undecies A et 199 undecies B du code CGI.
La réduction d’impôt est comprise dans le champ du plafonnement global des avantages fiscaux prévu par l’article 200-0 A du même code, fixé à 10 000 euros ou à 18 000 euros.
II. LE CONTEXTE ÉCONOMIQUE ET BUDGÉTAIRE
A. ANALYSE DE LA DÉPENSE FISCALE
1. Le coût annuel pour l’État a été multiplié par huit en huit ans
La dépense fiscale a augmenté rapidement jusqu’en 2012 puis ralenti pour atteindre 160 millions d’euros en 2014. L’évolution du nombre de bénéficiaires évolue conjointement avec le montant total des investissements, le montant moyen d’investissement évolue peu.
ÉVOLUTION DU COÛT DE LA DÉPENSE FISCALE POUR L’ÉTAT
Année d’imputation de la dépense fiscale |
2010 |
2011 |
2012 |
2013 |
2014 |
2015 |
2016 |
2017 |
Coût de la dépense fiscale (en millions d’euros) |
20 |
56 |
104 |
146 |
160 |
164 |
167 |
170 |
Nombre de ménages bénéficiaires |
6 000 |
16 112 |
29 100 |
42 980 |
49 020 |
51 853 |
– |
– |
Montant moyen de la dépense fiscale par ménage bénéficiaire (en euros) |
3 333 |
3 476 |
3 574 |
3 397 |
3 264 |
3 163 |
– |
– |
Source : Évaluations des voies et moyens, tome II, annexées aux projets de loi de finances.
Selon le rapport d’évaluation de l’article 199 sexvicies du CGI, prévu par l’article 22 de la loi du 24 mars 2014 pour l’accès au logement et un urbanisme rénové (ALUR) (36) et transmis par le Gouvernement au Parlement en octobre 2015 (37), la dépense fiscale générationnelle totale s’élève à plus de 1,7 milliard d’euros sur les cinq premières années d’application du dispositif. L’application du taux de 11 % a entraîné une baisse de la dépense générationnelle, mais, compte tenu des dispositions transitoires, cette diminution ne s’est pas faite à proportion de la baisse de taux.
ÉVOLUTION DU COÛT GÉNÉRATIONNEL DE LA DÉPENSE FISCALE
Année |
2009 |
2010 |
2011 |
2012 |
2013 |
Coût générationnel des logements |
214 580 000 |
368 150 000 |
440 130 000 |
427 660 000 |
276 370 000 |
Coût moyen par logement |
34 716 |
34 912 |
33 072 |
26 561 |
22 003 |
Source : rapport prévu par l’article 22 de la loi ALUR du 24 mars 2014 précitée.
Le coût générationnel correspond au coût total pour l’État résultant, sur les neuf années d’imputation, de la réduction d’impôt appliquée aux investissements éligibles réalisés une même année.
Le tableau suivant indique les facteurs d’évolution du coût générationnel de la dépense fiscale. Parmi les investissements réalisés en 2009 (année d’engagement de l’investissement, qui détermine le régime applicable), 6 181 contribuables ont effectué leur première déclaration en 2010 (année qui suit la mise en location du bien), pour un montant total de 858 millions d’euros. 440 contribuables ont réalisé un investissement en 2009 n’ayant été déclaré qu’en 2014 (mise en location en 2013), ce qui peut s’expliquer par le délai de construction.
CHRONIQUE DE COÛT DE LA DÉPENSE FISCALE
Année d’imputation de la dépense fiscale |
2009 |
2010 |
2011 |
2012 |
2013 |
2014 | |
Dépense fiscale |
– |
20 |
56 |
104 |
146 |
160 | |
Investissement réalisé en 2009 |
Bénéficiaires |
– |
6 181 |
2 065 |
987 |
418 |
440 |
Investissement (en millions d’euros) |
– |
858 |
258 |
145 |
52 |
44 | |
Investissement réalisé en 2010 |
Bénéficiaires |
– |
– |
8 480 |
8 211 |
5 999 |
2 131 |
Investissement (en millions d’euros) |
– |
– |
1 214 |
1 179 |
798 |
272 | |
Investissement réalisé en 2011 |
Bénéficiaires |
– |
– |
– |
4 110 |
5 708 |
4 350 |
Investissement (en millions d’euros) |
– |
– |
– |
588 |
772 |
566 | |
Investissement réalisé en 2012 |
Bénéficiaires |
– |
– |
– |
– |
3 976 |
3 617 |
Investissement (en millions d’euros) |
– |
– |
– |
– |
526 |
451 | |
Investissement réalisé en 2013 |
Bénéficiaires |
– |
– |
– |
– |
– |
2 452 |
Investissement (en millions d’euros) |
– |
– |
– |
– |
– |
293 | |
Source : DGFiP, rapport prévu par l’article 22 de la loi ALUR du 24 mars 2014 précitée.
2. Comparaison avec la déduction des amortissements
Le rapport d’évaluation du Censi-Bouvard précité comprend une comparaison de la réduction d’impôt avec la déduction des amortissements.
a. Contribuables relevant du régime micro-BIC
Le bénéfice de la réduction d’impôt Censi-Bouvard est sans incidence sur le taux d’abattement de 50 % prévu par le régime micro-BIC et qui comprend les amortissements. Le régime micro-BIC permet donc le cumul des deux dispositifs.
b. Contribuables relevant d’un régime réel
Pour les contribuables relevant de ou ayant opté pour un régime réel, l’amortissement déductible du résultat BIC n’est admis que sur la fraction du prix de revient des immeubles qui excède le montant retenu pour le calcul de la réduction d’impôt. Si la réduction d’impôt procure dans tous les cas un avantage en impôt sur le revenu de 11 % du montant de l’investissement sur neuf ans, la déduction des amortissements peut procurer un avantage beaucoup plus important mais sur une durée plus longue. Ont intérêt à choisir la réduction d’impôt les contribuables relevant du régime réel dont le taux marginal d’imposition est inférieur ou égal à 14 % et qui souhaitent revendre le bien rapidement au terme de la période de location de neuf ans. Les cases grisées dans les tableaux ci-dessous correspondent aux situations dans lesquelles le régime de l’amortissement est moins intéressant pour le contribuable que la réduction d’impôt.
COMPARAISON DE LA RÉDUCTION D’IMPÔT CENSI-BOUVARD
AVEC LA DÉDUCTION DES AMORTISSEMENTS*
Année |
1 |
9 |
10 |
11 |
12 |
13 |
14 |
15 | |
Avantage cumulé procuré par la RI |
11 674 |
15 070 |
15 070 |
15 070 |
15 070 |
15 070 |
15 070 |
15 070 | |
Avantage cumulé procuré par l’amortissement (impôt sur le revenu + prélèvements sociaux de 15,5 %) procuré par l’amortissement selon le taux marginal d’imposition |
14 % |
1 134 |
10 203 |
11 336 |
12 470 |
13 604 |
14 737 |
15 871 |
17 005 |
30 % |
1 748 |
15 736 |
17 485 |
19 233 |
20 982 |
22 730 |
24 479 |
26 227 | |
41 % |
2 171 |
19 541 |
21 712 |
23 883 |
26 055 |
28 226 |
30 397 |
32 568 | |
45 % |
2 325 |
20 924 |
23 249 |
25 574 |
27 889 |
30 224 |
32 549 |
34 874 | |
Hypothèses : investissement de 137 000 euros, soit le montant moyen des investissements bénéficiant du Censi-Bouvard, coût du terrain de 15 % de l’investissement et amortissement linéaire de 3,3 %.
Source : rapport prévu par l’article 22 de la loi ALUR du 24 mars 2014 précitée.
Les amortissements ne peuvent le plus souvent être imputés les premières années du fait de la prise en compte notamment des frais d’acquisition et des intérêts. Dans l’exemple ci-dessous, les amortissements sont imputés après la cinquième année.
COMPARAISON DE LA RÉDUCTION D’IMPÔT CENSI-BOUVARD
AVEC LA DÉDUCTION DES AMORTISSEMENTS*
Année |
1 |
5 |
9 |
10 |
15 |
20 |
25 |
30 | |
Avantage cumulé procuré par la RI |
11 674 |
8 372 |
15 070 |
15 070 |
15 070 |
15 070 |
15 070 |
15 070 | |
Avantage cumulé procuré par l’amortissement (impôt sur le revenu + prélèvements sociaux de 15,5 %) procuré par l’amortissement selon le taux marginal d’imposition |
14 % |
0 |
0 |
4 535 |
5 668 |
11 336 |
17 005 |
22 673 |
28 341 |
30 % |
0 |
0 |
6 994 |
8 742 |
17 485 |
26 227 |
34 970 |
43 712 | |
41 % |
0 |
0 |
8 685 |
10 856 |
21 712 |
32 568 |
43 424 |
54 280 | |
45 % |
0 |
0 |
9 300 |
11 625 |
23 249 |
34 874 |
46 498 |
58 123 | |
Hypothèses : investissement de 137 000 euros, soit le montant moyen des investissements bénéficiant du Censi-Bouvard, coût du terrain de 15 % de l’investissement et amortissement linéaire de 3,3 %. Imputation des amortissements après la cinquième année.
Source : rapport prévu par l’article 22 de la loi ALUR du 24 mars 2014 précitée.
B. LA NÉCESSAIRE RÉORIENTATION DU CENSI-BOUVARD
1. L’impact du Censi-Bouvard sur la construction de résidences
Selon le rapport d’évaluation précité, la livraison de logements en résidence est passée de 5 000 logements par an en moyenne dans les années 1990 à 16 000 logements par an dans les années 2000. Cette forte augmentation est notamment attribuée au dispositif « Demessine » (38), qui a pu entraîner une forte augmentation de la production de résidences de tourisme en zone rurale, avec dans certains cas de potentiels excès d’offre.
Les livraisons de logements ont diminué de plus d’un tiers entre 2009 et 2010, après un ralentissement de la mise en chantier de ces logements en 2008 et 2009. La mise en place du Censi-Bouvard a été accompagnée d’une augmentation de la production de logements de 40 % en 2010 et une stabilisation en 2011, suivie d’un ralentissement de la production de ces logements en 2012 et en 2013. La production de ces logements est repartie à la hausse en 2014.
Source : CGDD/SOeS, Sit@del2. Rapport prévu par l’article 22 de la loi ALUR du 24 mars 2014 précitée.
La construction de logements en résidence se concentre notamment en Île-de-France, dans le Rhône ou les Bouches-du-Rhône, départements concentrant un nombre important d’étudiants. Les surfaces moyennes sont alors relativement faibles. Les zones touristiques de Haute-Savoie ont également connu une part de construction de résidences importante. En Champagne-Ardenne, le besoin en résidences pour personnes âgées contribue à expliquer la forte part des résidences, dont les surfaces sont plus élevées.
Source : CGDD/SOeS, Sit@del2. Rapport prévu par l’article 22 de la loi ALUR du 24 mars 2014 précitée.
S’agissant des résidences étudiantes, le secteur se caractérise depuis plus de trente ans par son dynamisme. En 2013, 52 résidences étudiantes ont été livrées, ce qui correspond à la création de 6 113 logements. 35 d’entre elles ont fait l’objet d’un conventionnement, incompatible avec le dispositif Censi-Bouvard. Ce volume s’est maintenu en 2014 avec 55 résidences livrées.
Le nombre de résidences pour personnes âgées produites par an est, selon le Syndicat national des résidences avec services pour aînés (SNRA), compris entre 50 et 100, une résidence comptant en moyenne 100 logements. La proportion de logements construits grâce au dispositif Censi-Bouvard était de l’ordre de 90 % en 2009 lorsque l’avantage fiscal était à son maximum. Elle a décru parallèlement au taux.
Sur la période 2007-2013, la croissance du parc des résidences de tourisme a été le plus souvent supérieure à 25 %. Selon les estimations des professionnels mentionnées dans le rapport précité, la moitié environ des logements de résidences de tourisme bénéficient du Censi-Bouvard.
2. Des recommandations convergentes pour le recentrage du Censi-Bouvard
● Dans leur rapport d’information fait au nom de la commission du développement durable du Sénat (39), déposé en février 2014, Mme Hélène Masson-Maret et M. André Vairetto suggèrent de remplacer cette réduction d’impôt par un dispositif réservé à la réhabilitation. Ne distinguant pas la nature de l’investissement, construction ou rénovation, et n’étant pas ciblé géographiquement, le Censi-Bouvard bénéficie d’abord aux investissements dans la construction, « offrant une meilleure rentabilité aux investisseurs. Ainsi, les besoins locaux n’ayant pas été étudiés, ces programmes de construction ne répondent parfois à aucun besoin du territoire concerné, voire peuvent dégrader ce territoire : mitage du territoire, étalement urbain, déqualification de l’offre la plus obsolète augmentant ainsi le nombre de lits froids ».
● Le rapport de nos collègues Mmes Annie Genevard et Bernadette Laclais (40), remis au Premier ministre le 3 septembre 2015, va dans le même sens.
● Le Gouvernement s’est engagé, dans la feuille de route pour la montagne annoncée lors du Conseil national de la montagne du 25 septembre 2015 (41), à « réorienter les moyens actuellement consacrés par le dispositif Censi-Bouvard ». « Le rythme et la qualité des opérations de réhabilitation et de remise sur le marché restent insuffisants. Plusieurs freins existent : la fiscalité favorise la construction neuve, notamment grâce au dispositif ʺ Censi-Bouvard ʺ ; les collectivités ont parfois du mal à mettre en place les outils d’intervention pour la remise en location de logements de tourisme ; enfin les moyens financiers à mettre en œuvre sont importants. »
● Enfin, selon les auteurs du rapport d’octobre 2015 précité prévu par l’article 22 de la loi ALUR, il est « difficile de mesurer l’impact effectif du dispositif Censi-Bouvard sur la construction de résidences de services car il faut l’isoler des effets conjoncturels ». Pour autant, ils estiment que « pour les investisseurs, l’équilibre économique des opérations peut être assuré sans la réduction d’impôt via le mécanisme de l’amortissement ». Ils recommandaient de laisser le dispositif Censi-Bouvard aller à son terme et de ne pas le reconduire à l’identique. Il était proposé de le recentrer sur la réhabilitation, pour la totalité des résidences de tourisme. C’est l’objet du présent article.
III. LES MODIFICATIONS PROPOSÉES
A. CRÉATION D’UNE NOUVELLE RÉDUCTION D’IMPÔT POUR LA RÉHABILITATION DES RÉSIDENCES DE TOURISME
1. L’abrogation du Censi-Bouvard pour les résidences de tourisme
L’alinéa 4 (2° du A du I du présent article) abroge la réduction d’impôt sur le revenu accordée pour les logements compris dans une résidence de tourisme classée.
Le II du présent article (alinéas 38 à 40) prévoit que l’abrogation s’applique aux investissements réalisés à compter du 1er janvier 2017.
Une exception est faite pour les investissements réalisés au plus tard le 31 mars 2017, pour lesquels le contribuable peut justifier d’une promesse d’achat ou d’une promesse synallagmatique de vente, signée au plus tard le 31 décembre 2016. Pour les acquisitions de logement en l’état futur d’achèvement (VEFA), le contribuable doit justifier d’un contrat préliminaire de réservation signé et déposé auprès d’un notaire ou enregistré au service des impôts, au plus tard le 31 décembre 2016.
Cette mesure transitoire est similaire pour les VEFA et proche pour les autres acquisitions des dérogations prévues lors des révisions du taux de la réduction d’impôt.
L’échéance du Censi-Bouvard est fixée aux investissements réalisés au plus tard le 31 décembre 2016 depuis la publication de la loi du 29 décembre 2012 de finances pour 2013 (42).
2. La nouvelle réduction d’impôt instituée pour trois ans
Les alinéas 5 à 37 (B du I du présent article) insèrent un nouvel article 199 decies G bis dans le CGI, à la suite des articles consacrés à la réduction d’impôt sur le revenu accordée au titre des investissements dans l’immobilier de loisirs.
Le A du I proposé pour le nouvel article 199 decies G bis (alinéa 6) prévoit une réduction d’impôt sur le revenu pour les contribuables domiciliés en France au sens de l’article 4 B du CGI, pour les dépenses effectivement supportées pour certains travaux, adoptés en assemblée générale des copropriétaires du 1er janvier 2017 au 31 décembre 2019.
La réduction vient en déduction de l’impôt calculé selon le barème progressif. Contrairement au crédit d’impôt, s’il est supérieur au montant de l’impôt, le surplus ne donne pas lieu à remboursement par le Trésor public.
3. Le ciblage du soutien sur la réhabilitation environnementale de logements de plus de quinze ans
a. La location, professionnelle ou non, de logements meublés, ou non
Les travaux ouvrant droit à la nouvelle réduction d’impôt doivent être réalisés sur des logements répondant aux conditions suivantes. Ceux-ci doivent être :
– achevés depuis au moins quinze ans. Cette condition s’apprécie à la date d’adoption des travaux par l’assemblée générale des copropriétaires (alinéa 7) ;
– destinés à la location (alinéa 7). La précision, prévue à l’article 199 sexvicies, selon laquelle la location est une « location meublée n’étant pas exercée à titre professionnel et dont le produit est imposé dans la catégorie des bénéfices industriels et commerciaux » n’est pas reprise.
En effet, la nouvelle réduction doit s’appliquer à la réhabilitation de locaux qui rentraient dans le champ du « Censi-Bouvard » ou du « Demessine ». Dans ce dernier cas, le logement est loué vide à l’exploitant de la résidence de tourisme, qui le meuble : les revenus sont alors imposés dans la catégorie des revenus fonciers. Par ailleurs, la réduction d’impôt n’est pas limitée à la location non professionnelle.
Le droit de propriété de ces logements ne doit pas être démembré (alinéa 11, C du I du présent article) : les deux droits de nue-propriété et d’usufruit doivent donc être exercés par la même personne. Cette condition est reprise de l’article 199 sexvicies du CGI. En revanche, n’est pas reprise la disposition permettant au conjoint survivant attributaire du bien ou titulaire de son usufruit de demander la reprise à son profit du bénéfice de la réduction pour la période restant à courir à la date du décès, lorsque le transfert de la propriété du bien ou le démembrement de ce droit résulte du décès de l’un des époux soumis à imposition commune.
Enfin, les logements doivent être situés dans une résidence de tourisme classée ou classés comme meublés de tourisme.
Les résidences classées sont celles mentionnées à l’article L. 321-1 du code du tourisme, constituées « d’un ou plusieurs bâtiments d’habitation individuels ou collectifs regroupant, en un ensemble homogène, des locaux d’habitation meublés et des locaux à usage collectif. Les locaux d’habitation meublés sont proposés à une clientèle touristique ».
Le classement d’un établissement dans la catégorie des résidences de tourisme n’est possible que si celui-ci est constitué d’au moins 70 % de locaux d’habitation et d’un minimum de cent lits, confiés en gestion à un exploitant unique pour une durée minimum de neuf ans.
Selon l’INSEE, la France (hors Mayotte) compte 169 175 unités d’habitation en résidence touristique, soit 692 407 lits. Les résidences touristiques sont géographiquement très concentrées, puisqu’elles sont réparties dans 901 communes.
Sont également concernés les logements qui, sans faire partie de la résidence classée elle-même, sont situés dans la même copropriété, s’ils sont classés meublés de tourisme, dans les conditions prévues par l’article L. 324-1 du code du tourisme.
La France comptait 2 300 résidences de tourisme au 1er janvier 2015 et 82 400 meublés de tourisme.
b. Les travaux
Pour donner droit à la réduction d’impôt, les travaux doivent être achevés au plus tard le 31 décembre de la deuxième année suivant celle de leur adoption par l’assemblée générale des copropriétaires (alinéa 10, B du I du nouvel article). Selon la date de réunion de l’assemblée de copropriété, le délai possible pour la réalisation des travaux peut varier concrètement de deux à trois ans.
Les travaux ouvrant droit à la réduction d’impôt doivent être adoptés en assemblée générale en application de la loi du 10 juillet 1965 fixant le statut de la copropriété des immeubles bâtis (43), quelle que soit la règle de majorité prévue par cette loi. Conformément à l’alinéa 12 (II du nouvel article), les travaux doivent être réalisés par une entreprise et porter sur l’ensemble de la copropriété.
Il s’agit de travaux réalisés sur les parties communes et les équipements de l’immeuble et des travaux d’intérêt collectif réalisés sur les parties privatives et aux frais du copropriétaire du lot concerné.
Trois catégories de dépenses ouvrent droit à la réduction d’impôt.
● Dépenses d’amélioration de la performance environnementale
Il s’agit des dépenses d’acquisition et de pose des matériaux et équipements suivants (alinéas 13 à 16, 1° du II proposé pour le nouvel article 199 decies G bis) :
– matériaux d’isolation thermique des parois vitrées ou de volets isolants ;
– matériaux d’isolation thermique des parois opaques ;
– équipements de chauffage ou de fourniture d’eau chaude sanitaire utilisant une source d’énergie renouvelable.
La présente liste ne recoupe pas la liste des dépenses ouvrant droit au crédit d’impôt pour la transition énergétique (CITE). Elle est à la fois plus restreinte (par exemple, l’acquisition de matériaux d’isolation thermique de portes d’entrée donnant sur l’extérieur n’est pas mentionnée) et plus large puisque la pose des matériaux d’isolation thermique des parois vitrées est éligible. Elle vise à permettre de faciliter les décisions d’assemblée de copropriété sur la réhabilitation d’ensemble de logements.
Ces matériaux et équipements doivent respecter les caractéristiques techniques et les critères de performance minimale fixés pour le bénéfice du CITE prévu à l’article 200 quater du CGI. Toutefois, s’agissant de l’entreprise qui réalise les travaux, les conditions sont différentes. Il n’est pas ici exigé de critères de qualification de l’entreprise.
Enfin, les montants sont différents, puisque le taux du CITE est de 30 % dans la limite de dépenses plafonnées à 8 000 euros pour une personne seule et 16 000 euros pour un couple soumis à imposition commune, majorée de 400 euros par personne à charge. Cette prise en compte de la composition du foyer fiscal correspond au champ du CITE, ouvert aux contribuables effectuant des dépenses d’amélioration de leur habitation principale. Ainsi la nouvelle réduction d’impôt et le CITE sont exclusifs l’un de l’autre.
● Dépenses visant à faciliter l’accueil des personnes handicapées
L’alinéa 17 (2° du II proposé pour le nouvel article 199 decies G bis) ne précise pas le champ de ces dépenses.
● Dépenses de ravalement
L’alinéa 18 (3° du II proposé pour le nouvel article 199 decies G bis) ne comporte pas d’autre précision relative à ces dépenses. En matière de ravalement, l’article L. 132-1 du code de la construction et de l’habitation prévoit simplement que « les façades des immeubles doivent être constamment tenues en bon état de propreté. Les travaux nécessaires doivent être effectués au moins une fois tous les dix ans, sur l’injonction qui est faite au propriétaire par l’autorité municipale ».
c. Les conditions de location
Le VI proposé pour le nouvel article 199 decies G bis (alinéas 23 à 27) subordonne le bénéfice de la réduction d’impôt à l’engagement du propriétaire de louer le logement pendant au moins cinq ans à compter de l’achèvement des travaux :
– à l’exploitant de la résidence de tourisme classée si le logement est compris dans une telle résidence ;
– à des personnes physiques pendant douze semaines par an au moins, si le logement est un meublé de tourisme situé dans une copropriété comprenant une résidence de tourisme classée.
Cette caractéristique du logement s’apprécie à la date d’achèvement des travaux (alinéas 23 à 25).
Si à cette date le logement ne correspond à aucune de ces deux catégories, l’affectation à la location dans ces conditions doit intervenir dans un délai de deux mois (alinéa 26).
Pendant la période d’engagement d’au moins cinq ans, le logement peut être successivement donné en location dans l’une ou l’autre de ces conditions d’affectation. Le changement d’affectation doit intervenir dans un délai de deux mois dont le point de départ n’apparaît pas clairement (alinéa 27).
4. Le montant de la réduction d’impôt : 4 400 euros maximum
L’alinéa 19 (III du nouvel article) limite le montant des dépenses éligibles à 22 000 euros par logement.
Lorsque le logement est détenu en indivision, chaque indivisaire bénéficie de la réduction d’impôt dans la limite de la quote-part du montant des dépenses de travaux correspondant à ses droits dans l’indivision (alinéa 20).
Le taux de la réduction d’impôt est égal à 20 % du montant des dépenses éligibles (alinéa 21, IV du nouvel article). Le montant maximal de la réduction d’impôt s’élève donc à 4 400 euros.
La réduction est accordée au titre de l’année du paiement définitif par le syndic de copropriété de la facture, autre que des factures d’acompte, de l’entreprise ayant réalisé les travaux. Elle est imputée sur l’impôt dû au titre de cette même année (alinéa 22). Il n’est pas prévu, lorsque la réduction d’impôt excède l’impôt dû par le contribuable au titre de cette même année, que le solde puisse être imputé sur l’impôt dû au titre des années suivantes.
5. Le dispositif de contrôle
a. Les justificatifs à fournir à l’administration fiscale
Le VII proposé pour le nouvel article 199 decies G bis (alinéas 28 à 34) indique les éléments que le contribuable doit présenter à l’administration fiscale à sa demande, attestés par le syndic de copropriété. Il s’agit :
– du lieu de réalisation des travaux ;
– de la nature et du montant des travaux, des caractéristiques techniques et des critères de performances minimales des équipements et matériaux, lorsque les travaux améliorent la performance énergétique des logements ;
– du nom et de l’adresse de l’entreprise ayant réalisé les travaux ;
– de la date d’achèvement des travaux ;
– de la date de leur paiement définitif à l’entreprise ;
– de la quote-part de travaux incombant au contribuable ainsi que la ou les dates de paiement par le contribuable des appels de fonds.
b. La sanction du non-respect de l’engagement de location
En cas de non-respect de l’engagement de location d’au moins cinq ans, de cession du logement ou de démembrement du droit de propriété, la réduction pratiquée fait l’objet d’une reprise au titre de l’année au cours de laquelle l’un de ces éléments intervient (VIII proposé pour le nouvel article, alinéa 35).
Toutefois, la reprise n’intervient pas dans les circonstances suivantes :
– invalidité ;
– licenciement ;
– ou décès du contribuable ou de l’un des membres du couple soumis à imposition commune.
6. L’articulation avec d’autres dispositifs fiscaux
Le IX proposé pour le nouvel article 199 decies G bis (alinéa 36) prévoit que les dépenses de travaux ouvrant droit au bénéfice de la réduction d’impôt ne peuvent faire l’objet d’une déduction ou d’un amortissement pour la détermination des revenus catégoriels. Toutefois, le surplus de dépenses, si le coût des travaux est supérieur à 22 000 euros, peut faire l’objet d’une déduction ou d’un amortissement.
De plus, le paragraphe X proposé (alinéa 37) exclut le cumul, pour un même logement et au titre d’une même année, de la réduction d’impôt prévue par le présent article avec le bénéfice d’un des crédits ou réductions d’impôt suivants :
INCOMPATIBILITÉS PRÉVUES PAR L’ALINÉA 37 DU PRÉSENT ARTICLE
Article du CGI |
Mesure |
Zonage |
199 decies E 199 decies G |
Réduction d’impôt sur le revenu s’applique aux acquisitions, effectuées du 1er janvier 1999 au 31 décembre 2010, par une personne physique, directement ou par l’intermédiaire d’une société non soumise à l’impôt sur les sociétés, d’un logement neuf, d’un logement en l’état futur d’achèvement ou d’un logement achevé depuis au moins quinze ans en vue de sa réhabilitation, faisant partie d’une résidence de tourisme classée située dans certaines zones Engagement de location pendant neuf ans |
ZRR |
199 decies EA 199 decies G |
Stations classées et communes touristiques | |
199 decies F |
Réduction d’impôt sur le revenu pour travaux de reconstruction, d’agrandissement, de réparation ou d’amélioration entre le 1er janvier 2005 et le 31 décembre 2012 Logements en résidence de tourisme classée Meublés de tourisme achevé depuis quinze ans au moins |
ZRR Communes situées dans des agglomérations de 5 000 habitants ou moins, dans les zones concernées par l’objectif n° 2 prévue à l’article 4 du règlement (CE) n° 1260/1999 du Conseil, du 21 juin 1999, portant dispositions générales sur les fonds structurels |
Réduction d’impôt sur le revenu pour travaux de reconstruction, d’agrandissement, de réparation ou d’amélioration entre le 1er janvier 2005 et le 31 décembre 2012 Logements, achevés depuis quinze ans au moins |
Village résidentiel de tourisme classé inclus dans le périmètre d’une opération de réhabilitation de l’immobilier de loisir (ORIL) | |
199 undecies B |
Réduction d’impôt sur le revenu pour réalisation d’investissements productifs neufs dans le cadre d’une entreprise exerçant une activité agricole ou une activité industrielle, commerciale ou artisanale |
Outre-mer |
199 sexvicies |
Réduction d’impôt sur le revenu « Censi-Bouvard » Cette mention est nécessaire compte tenu des dispositions transitoires prévues pour l’abrogation du Censi-Bouvard pour les résidences de tourisme et des règles prévues pour la nouvelle réduction d’impôt, qui font référence à la date d’adoption des travaux par l’assemblée de copropriété |
Pas de zonage |
244 quater W |
Crédit d’impôt pour réalisation d’investissements productifs neufs dans le cadre d’une entreprise exerçant une activité agricole ou une activité industrielle, commerciale ou artisanale, en faveur des entreprises imposées à l’impôt sur les sociétés ou à l’impôt sur le revenu d’après leur bénéfice réel |
Outre-mer |
En l’absence de mention spécifique, la nouvelle réduction d’impôt, comme le Censi-Bouvard, est comprise dans le champ du plafonnement global prévu par l’article 200-0-A du CGI.
B. PROROGATION DU DISPOSITIF EXISTANT CENSI-BOUVARD SUR LES AUTRES VOLETS
L’alinéa 3 (1° du A du I du présent article) proroge d’un an, du 31 décembre 2016 au 31 décembre 2017, la réduction d’impôt sur le revenu accordée au titre de l’acquisition ou de la réhabilitation de logements compris dans une résidence pour personnes âgées ou handicapées ou une résidence pour étudiants, compte tenu du manque de logements pour ces deux catégories de la population. La durée d’un an retenue est cohérente avec celle proposée pour la prorogation du CITE et pour la réduction d’impôt « Pinel » pour l’investissement locatif intermédiaire (articles 10 et 41 du présent projet de loi de finances).
IV. L’IMPACT BUDGÉTAIRE
La mesure proposée entraîne un coût de 120 millions d’euros sur neuf ans.
A. ESTIMATION DU COÛT DE LA PROROGATION DU « CENSI-BOUVARD » AVEC EXCLUSION DES RÉSIDENCES DE TOURISME
Selon l’évaluation préalable du présent article, au regard des seuls investissements 2014 (acquis ou achevés en 2014), le coût de la réduction d’impôt LMNP s’élève à 100 millions d’euros, à répartir sur neuf ans, correspondant à 890 millions d’euros d’investissements pour 6 931 foyers.
Les données déclaratives ne permettant pas de ventiler ces 100 millions d’euros entre les trois catégories de résidences éligibles à la réduction LMNP, l’évaluation de la part des résidences de tourisme a été effectuée sur la base du rapport d’évaluation du dispositif, remis au Parlement en 2015, selon lequel la part de ces résidences s’élève à 30 %.
Le coût de la prorogation du Censi-Bouvard aménagé de l’exclusion des résidences de tourisme est donc estimé à 70 millions d’euros répartis sur neuf ans, soit environ 8 millions d’euros par an à compter de 2018.
B. ESTIMATION DU COÛT DE LA CRÉATION DE LA RÉDUCTION D’IMPÔT SUR LES TRAVAUX DE RÉHABILITATION DANS LES RÉSIDENCES DE TOURISME
Le nombre de logements à réhabiliter est estimé à environ 4 000 par an, soit 12 000 sur trois ans.
Sur la base du plafond de 22 000 euros de dépenses éligibles, le coût maximal de la réduction d’impôt est estimé à entre 50 et 53 millions d’euros répartis sur trois ans, soit 17 millions d’euros par an. Compte tenu de l’entrée en vigueur de la réduction d’impôt et du fait qu’il est laissé deux ans à compter du vote en assemblée générale pour réaliser les travaux, le premier impact annuel significatif est estimé intervenir à compter de 2019.
*
* *
La commission examine l’amendement II-CF 366 de M. Joël Giraud.
M. Joël Giraud. Dans le cadre de l’examen du projet de loi de modernisation, de développement et de protection des territoires de montagne, nous avons souhaité réorienter le dispositif de défiscalisation dit « Censi-Bouvard » vers la réhabilitation plutôt que vers la construction neuve. Notre tropisme était cependant un peu trop montagnard, car ledit dispositif ne s’applique pas qu’aux zones de montagne. Par cet amendement, nous proposons que les possibilités subsistent à titre transitoire pendant l’année 2017, afin de permettre un « tuilage » approprié.
Mme Valérie Rabault, Rapporteure générale. L’article proposé par le Gouvernement est parfaitement conforme, cher collègue, aux préconisations de nos collègues Bernadette Laclais et Annie Genevard, rapporteures du projet de loi en question. En outre, le coût de l’amendement serait de 50 millions d’euros. J’y suis donc défavorable.
La commission rejette l’amendement.
L’amendement II-CF 368 de M. Joël Giraud est retiré.
La commission adopte l’article 41 sans modification.
*
* *
Article 42
Incitation au verdissement des véhicules de sociétés
Cet article modifie les règles prévues à l’article 39 du code général des impôts (CGI) et relatives aux modalités qui permettent aux entreprises de déduire de leur résultat imposable le coût d’acquisition ou de location de véhicules automobiles. Les changements proposés sont conçus pour ne pas avoir d’impact sur le budget de l’État au cours des prochaines années. Ainsi, afin d’inciter les entreprises à acquérir des véhicules émettant moins de dioxyde de carbone (CO2), l’article propose d’augmenter le plafond de déductibilité qui leur est appliqué pour les achats ou locations, à partir de 2017, de véhicules dont les émissions sont les plus basses et, en sens inverse, d’abaisser les taux maximaux d’émissions au-delà desquels le plafond de déduction est réduit.
Ces modifications s’inscrivent donc dans le prolongement de la loi du 17 août 2015 relative à la transition énergétique pour la croissance verte (44), dont l’article 1er a mentionné, parmi les objectifs fixés pour la politique énergétique de la France et codifiés à l’article L. 100-4 du code de l’énergie, celui de « réduire les émissions de gaz à effet de serre de 40 % entre 1990 et 2030 ».
I. L’ÉTAT DU DROIT
A. UN PLAFONNEMENT DATANT DE 1962 ET NON REVALORISÉ DEPUIS 1997
Les entreprises peuvent, pour la détermination de leurs bénéfices industriels ou commerciaux (BIC) imposables, déduire de leur résultat comptable une série de charges dont l’article 39 du CGI dresse la liste. Tout en énumérant les diverses charges susceptibles d’être ainsi déduites, cet article mentionne, à son 4, des dépenses qui, en revanche, ne sont jamais déductibles pour établir le bénéfice net imposable de l’entreprise. Il s’agit non seulement de dépenses de chasse ou de pêche, ou encore d’utilisation de résidences de plaisance ou d’agrément sans caractère social, mais aussi de dépenses effectuées pour acheter ou louer des yachts ou bateaux de plaisance, ainsi que des véhicules de tourisme, pour la fraction de leur prix d’acquisition qui dépasse un plafond.
Ces règles sont également applicables :
– pour l’imposition des bénéfices des entreprises soumises à l’impôt sur les sociétés, en application du premier alinéa du I de l’article 209 du CGI, qui renvoie aux articles relatifs aux BIC pour les règles générales de détermination du bénéfice imposable, ce qui vaut notamment pour l’application de l’article 39 de ce code ;
– pour l’imposition des bénéfices non commerciaux (BNC), en application de l’article 93 de ce code, dont le 2° du 1 précise que les dépenses déductibles du bénéfice soumis à l’impôt sur le revenu comprennent notamment « les amortissements effectués suivant les règles applicables en matière de bénéfices industriels et commerciaux » ;
– pour l’imposition des bénéfices agricoles, en application de l’article 72 du même code, qui dispose que « le bénéfice réel de l’exploitation agricole est déterminé et imposé selon les principes généraux applicables aux entreprises industrielles et commerciales ».
La logique de ces limitations aux possibilités de déduction, instituées il y a plus de cinquante ans (45), est de ne pas inciter fiscalement les entreprises à effectuer des dépenses, couramment qualifiées de « somptuaires », dont on peut considérer qu’elles sont avant tout d’agrément ou excèdent ce qui est objectivement nécessaire pour permettre à une entreprise d’exercer son activité.
Dans le cas des véhicules de tourisme, catégorie fiscale définie à l’article 1010 CGI (46), le plafond de déductibilité avait été rehaussé à cinq reprises entre 1974 et 1994, puis porté de 100 000 à 120 000 francs par la loi de finances pour 1997 du 30 décembre 1996 (47). Il est ensuite resté fixé à ce niveau, une ordonnance du 19 septembre 2000 (48) ayant seulement converti le montant de 120 000 francs en 18 300 euros.
Pour autant, indépendamment du prix d’acquisition des véhicules et de sa prise en compte ou non pour l’établissement du résultat fiscal des entreprises, ces dépenses demeurent toujours déductibles de leur résultat comptable, par le biais d’un amortissement calculé selon les modalités de droit commun – c’est-à-dire en fonction de la durée réelle d’utilisation des véhicules.
B. UNE MODULATION DU PLAFOND APPARUE EN 2006 POUR DES RAISONS ENVIRONNEMENTALES
Si, pour la déduction des dépenses du bénéfice imposable de l’entreprise, le plafond de 18 300 euros demeure applicable dans le cas général, il ne l’est plus, depuis 2006, dans le cas particulier des véhicules qui émettent le plus de gaz à effet de serre – qui sont aussi souvent les véhicules les plus puissants, en ce qui concerne les moteurs thermiques. Ainsi, depuis la loi de finances pour 2006 (49), le plafond est abaissé à 9 900 euros pour les véhicules de tourisme qui émettent en moyenne plus de 200 grammes de CO2 par kilomètre parcouru. Ce plafond différencié paraît utile à la protection de l’environnement, puisqu’il permet d’inciter fiscalement les entreprises à acheter ou louer des véhicules ayant une moindre consommation de carburant et contribuant moins au réchauffement climatique.
Par ailleurs, le champ d’application de ce mécanisme de plafonnement des dépenses déductibles a été techniquement précisé par la loi de finances pour 2011 du 29 décembre 2010 (50), pour des raisons de conformité au droit de l’Union européenne. Ainsi, la référence aux « voitures particulières » a été remplacée par celle aux « véhicules de tourisme au sein de l’article 1010 du code général des impôts », la rédaction de ce dernier article ayant elle-même été adaptée pour tenir compte de la nouvelle classification européenne des véhicules prévue par une directive européenne du 5 septembre 2007 (51). Sont ainsi concernés par le plafonnement l’ensemble des véhicules particuliers, y compris s’il s’agit de véhicules d’un poids maximal de 3,5 tonnes, qui sont construits et conçus pour le transport de marchandises ainsi que pour le transport de voyageurs. Concrètement, l’administration fiscale a pour doctrine de soumettre au plafonnement les véhicules réceptionnés par le service des mines comme « voitures particulières », ainsi que d’autres types de véhicules, tels que les camping-cars, lorsqu’ils ont par nature un usage mixte (transport de marchandises/transport de voyageurs). En revanche, elle n’applique pas le plafonnement aux « triporteurs, camionnettes, camions, [et] tracteurs », ceux-ci étant d’emblée conçus pour un usage de transport de marchandises et non pour un usage mixte.
II. LE CONTEXTE ÉCONOMIQUE ET BUDGÉTAIRE
A. UN ENJEU IMPORTANT POUR LA RÉDUCTION DES ÉMISSIONS DE GAZ À EFFET DE SERRE DANS LES TRANSPORTS
Les transports demeurent l’un des secteurs d’activité dans lequel une réduction des émissions de gaz à effet de serre est à la fois possible et souhaitable, dans le cadre des efforts globaux accomplis par notre pays pour lutter contre le réchauffement climatique. En effet, ce secteur représente à lui seul plus de 29 % des émissions totales de gaz à effet de serre en France, dont environ 92 % proviennent des transports routiers.
Depuis une dizaine d’années, la France a déjà accompli des progrès importants dans ce domaine, notamment grâce à l’effet incitatif du bonus et du malus qui peuvent moduler le prix d’achat d’un véhicule à l’occasion de la délivrance des « cartes grises ». Ainsi, le niveau moyen des émissions de CO2 des véhicules particuliers vendus neufs est passé d’environ 150 grammes par kilomètre en 2006 à seulement 111 grammes en 2015 (à comparer à 124 grammes en moyenne au sein de l’Union européenne), ce qui représente une baisse de 26 % en l’espace de neuf ans. Cette évolution est bien en phase avec les objectifs généraux de baisse des émissions de gaz à effet de serre qui ont été fixés par la loi du 17 août 2015 relative à la transition énergétique pour la croissance verte.
Ils doivent toutefois être poursuivis, et le système de modulation du plafond de déductibilité des véhicules en fonction de leurs émissions de CO2 peut y contribuer – d’autant que les véhicules d’entreprises représentent 12 à 13 % des émissions de CO2 imputables au transport routier. Or, de ce point de vue, le seuil actuel de 200 grammes de CO2, appliqué pour la diminution du plafond à 9 900 euros, apparaît aujourd’hui très élevé par rapport aux véhicules neufs vendus, ce qui signifie que son effet d’orientation des comportements d’achat des entreprises est bien moindre que lors de sa mise en place. Les chiffres des ventes de véhicules qui ont été communiqués à la Rapporteure générale par le secrétariat d’État chargé du budget confirment d’ailleurs ce constat : alors qu’en 2010, le nombre d’immatriculations de véhicules d’entreprises émettant plus de 200 grammes de CO2 par kilomètre était de 17 444, ce chiffre n’était plus, en 2015, que de 2 814, soit une baisse de près de 84 % en l’espace de cinq ans pour cette catégorie.
ÉVOLUTION DU NOMBRE D’IMMATRICULATIONS DE VÉHICULES D’ENTREPRISE DONT LE TAUX D’ÉMISSION DÉPASSE 200 GRAMMES DE CO2 PAR KILOMÈTRE
(et soumis à ce titre au plafond de déductibilité de 9 900 euros)
NB : pour l’année 2016, prévisions.
Source : Commissariat général au développement durable, 2016.
Pourtant, l’enjeu environnemental lié aux flottes d’entreprises est plus vaste qu’il n’y paraît, car ces achats influencent aussi la situation du marché des automobiles d’occasion. L’évaluation préalable de l’article souligne l’ampleur de cet effet indirect des achats de véhicules neufs par les entreprises, en ajoutant que « le parc des véhicules détenus par les entreprises se renouvelle plus rapidement que le parc détenu par des particuliers ». En outre, la part des personnes morales dans les immatriculations de véhicules particuliers neufs a augmenté au cours des deux dernières années, passant de 41 % en 2013 à 47 % en 2015.
ÉVOLUTION DU NOMBRE D’IMMATRICULATIONS DE VÉHICULES PARTICULIERS NEUFS DE 2013 À 2015
Années |
2013 |
2014 |
2015 |
Nombre total d’immatriculations de véhicules particuliers neufs |
1 756 952 |
1 765 855 |
1 886 229 |
Part des personnes morales dans ces immatriculations |
41 % |
45 % |
47 % |
Nombre d’immatriculations de véhicules particuliers neufs fonctionnant avec une motorisation hybride (thermique/électrique) |
46 730 |
43 178 |
60 497 |
Nombre d’immatriculations de véhicules particuliers neufs fonctionnant avec une motorisation uniquement électrique |
8 781 |
10 567 |
17 269 |
Source : Commissariat général au développement durable, 2016.
Il paraît donc aujourd’hui très opportun, d’un point de vue environnemental, de mettre à jour le seuil des émissions de CO2 utilisé pour ce plafonnement.
De même, si les ventes de véhicules hybrides et électriques ont progressé depuis 2013, elles ne représentent encore respectivement que 3,2 % et 0,9 % de l’ensemble des immatriculations de véhicules neufs en 2015. Selon les données transmises par le secrétariat d’État chargé du budget, la proportion de voitures particulières neuves dont les utilisateurs sont des personnes morales s’élève, en 2015, à 4 % pour les véhicules hybrides et à 1 % pour les véhicules électriques, ce qui est fort peu, alors que 72 % des utilisateurs de voitures particulières diesel sont des personnes morales. Là encore, le recours à ces véhicules plus propres mérite d’être soutenu par une incitation fiscale, ce qui pourrait être obtenu notamment par une adaptation des conditions de déductibilité des dépenses d’acquisition ou de location de ce type de véhicules.
B. LE COÛT CROISSANT POUR L’ÉTAT DE L’ABSENCE DE MISE À JOUR DU SEUIL D’ÉMISSION DE CO2
Sur le plan budgétaire, les données transmises par le secrétariat d’État chargé du budget ne permettent certes pas d’estimer, directement et précisément, le coût pour l’État du statu quo constaté depuis 2006 quant au seuil d’émissions de CO2 déclenchant l’abaissement du plafond de 18 300 à 9 900 euros par véhicule.
Toutefois, il reste possible de faire une simulation, susceptible de donner un ordre de grandeur de la perte de recettes grandissante pour l’État, en retenant une méthodologie proche de celle utilisée par le Gouvernement dans ses propres estimations sur l’effet attendu de la réforme proposée par cet article. La simulation proposée consiste à comparer le nombre de véhicules effectivement concernés par ce plafond de 9 900 euros en 2015 et ce même nombre si le seuil de déclenchement de ce plafond avait été mis à jour régulièrement pour tenir compte des progrès technologiques, soit un seuil théorique de 160 grammes de CO2 par kilomètre pour les véhicules d’entreprise immatriculés en 2015 (correspondant à une baisse de 20 % par rapport au seuil de 2006, ce qui serait déjà un peu moins rapide que la baisse de 26 % précédemment évoquée).
Il apparaît ainsi que le nombre de véhicules d’entreprise effectivement concernés par le plafond de 9 900 euros n’a été que de 2 814 en 2015, alors qu’il aurait atteint, avec cette mise à jour, le chiffre nettement plus élevé de 72 823. En rapportant les 70 009 véhicules qui n’ont pas fait l’objet d’un plafond abaissé au coût pour l’État de l’absence de fiscalisation de la fraction du prix du véhicule comprise entre 9 900 et 18 300 euros (en partant du cas d’une société soumise à l’impôt sur les sociétés au taux de 33 %), soit une perte de recettes de 2 772 euros par véhicule, on obtient un coût de 194,1 millions d’euros.
Précisons que cette estimation est certainement supérieure à la réalité, car elle ne tient compte ni des taux d’imposition plus faibles de nombre d’entreprises (le taux moyen d’imposition des bénéfices étant plutôt, en pratique, de l’ordre de 20 %), ni des achats de véhicules d’occasion par les entreprises, ni des véhicules neufs revendus par celles-ci moins de cinq ans après leur acquisition, c’est-à-dire avant la fin de leur amortissement. En outre, le coût total pour une année évoqué s’étale lui aussi sur cinq ans, ce qui signifie que, selon la méthodologie proposée, le coût budgétaire annuel de l’application, pendant la seule année 2015, de cette déductibilité non mise à jour, serait plutôt de l’ordre de 39 millions d’euros au maximum en 2016 (un coût analogue devant s’imputer sur les quatre années suivantes). Cette somme constitue tout de même un manque à gagner non négligeable pour les recettes de l’État, au bénéfice d’entreprises qui ont opté pour l’achat de véhicules de tourisme fortement émetteurs de gaz à effet de serre.
III. LE DISPOSITIF PROPOSÉ ET LES ENJEUX JURIDIQUES
Le paragraphe I de l’article propose de procéder à un double aménagement des plafonds actuels de déductibilité des dépenses d’achat ou de location de plus de trois mois de véhicules de tourisme par les entreprises, afin de tenir compte des limites du droit en vigueur, de plus en plus coûteux pour l’État et de moins en moins efficace pour orienter les décisions des entreprises. Le plafond habituel de déductibilité demeurerait fixé à 18 300 euros, mais il pourrait être abaissé ou, à l’inverse, rehaussé pour deux catégories de véhicules, dont les émissions de CO2 sont très faibles ou au contraire trop élevées :
– le plafond de déductibilité serait majoré à 30 000 euros pour les véhicules d’entreprise émettant moins de 60 grammes de CO2 par kilomètre parcouru, ce qui correspond en pratique aux cas des véhicules entièrement électriques et des véhicules dits « hybrides rechargeables », qui disposent aussi d’un moteur thermique permettant au véhicule de poursuivre son déplacement lorsque ses batteries électriques sont déchargées ;
– le plafond de déductibilité serait abaissé à 9 900 euros, soit le niveau actuel du plafond minoré, lorsque les émissions du véhicule de tourisme acquis ou loué par l’entreprise dépassent 155 grammes de CO2 par kilomètre parcouru, soit 45 grammes de moins que le seuil actuel de 200 grammes. En outre, ce seuil abaissé à 155 grammes en 2017 le serait davantage encore chacune des années suivantes, pour atteindre successivement 155, 150, 140, 135 et finalement 130 grammes à compter du 1er janvier 2021.
ÉVOLUTION PROPOSÉE POUR LE SEUIL D’ÉMISSIONS DE CO2 ENTRAÎNANT L’APPLICATION DU PLAFOND MINORÉ DE DÉDUCTIBILITÉ POUR L’ACHAT OU LA LOCATION DU VÉHICULE
Source : Légifrance et présent projet de loi de finances.
La réforme proposée aboutira donc, selon les quantités de CO2 émises par les véhicules, à appliquer au total trois plafonds distincts de déductibilité. Ainsi, le plafond actuel de déductibilité jusqu’à 18 300 euros demeurera applicable, en 2017, aux véhicules dont les émissions de CO2 seront comprises entre 60 et 155 grammes par kilomètre.
Enfin, le paragraphe II de l’article précise la date d’application de ces divers changements des règles de déductibilité des dépenses d’acquisition ou de location des véhicules. Il est prévu qu’ils concernent les véhicules achetés ou loués par les entreprises à compter du 1er janvier 2017. Les entreprises ne disposeront donc que d’un court préavis pour adapter, le cas échéant, leur politique d’achat de véhicules – par exemple pour éviter d’acquérir l’an prochain des véhicules émettant plus de 155 grammes de CO2 par kilomètre.
IV. L’IMPACT ÉCONOMIQUE ATTENDU
A. UNE RÉFORME FAVORABLE À LA LUTTE CONTRE LE RÉCHAUFFEMENT CLIMATIQUE COMME À L’ACTIVITÉ ÉCONOMIQUE
Les changements proposés par l’article devraient avoir pour effet d’inciter fiscalement les entreprises à acquérir des véhicules plus propres, en particulier des véhicules électriques – pour lesquels les constructeurs automobiles français disposent déjà d’une offre assez importante, ce qui n’est pas encore le cas pour les véhicules hybrides rechargeables. S’agissant de véhicules d’entreprises qui, comme cela a été précédemment rappelé, représentent en France près de la moitié des immatriculations de véhicules neufs, il s’agit d’un levier économique important.
Cette réforme constitue le complément, pour les flottes d’entreprises, de la mise à jour du malus à l’achat des véhicules automobile prévu, à l’article 23 du présent projet de loi de finances, pour dissuader fiscalement les ménages d’acquérir des véhicules à hautes émissions. En outre, cette mise à jour du malus devrait elle-même s’accompagner d’une prochaine réforme réglementaire du bonus automobile, afin d’inciter les ménages à acquérir des véhicules électriques et hybrides rechargeables. L’ensemble de ces incitations aidera notre pays à limiter les émissions de gaz à effet de serre provenant du secteur des transports, conformément aux engagements, précédemment rappelés, qui ont été fixés dans la loi du 17 août 2015 relative à la transition énergétique pour la croissance verte.
Cette réforme n’aura pas uniquement un effet favorable sur l’environnement, mais aussi sur l’activité économique :
– en modifiant le coût réel d’acquisition des véhicules neufs par les entreprises au profit des plus propres, ce qui devrait inciter les équipementiers et constructeurs automobiles à renforcer leurs efforts de recherche et développement pour limiter efficacement les émissions de CO2 des véhicules. Cet effort suppose d’améliorer non seulement les moteurs, mais aussi les poids des véhicules, leur aérodynamisme ou encore leurs pneumatiques ;
– en contribuant progressivement à réduire davantage la consommation moyenne en carburant des flottes d’entreprises, ce qui devrait réduire les importations françaises dans ce domaine et, par conséquent, contribuer à diminuer notre déficit commercial.
B. UNE RÉFORME CONÇUE POUR AVOIR UN IMPACT BUDGÉTAIRE NEUTRE SUR LES RECETTES DE L’ÉTAT À PARTIR DE 2018
Sur le plan budgétaire, comme cela a été souligné, la réforme apparaît clairement nécessaire compte tenu des pertes de recettes grandissantes engendrées, au détriment du budget de l’État, par le maintien depuis 2006 du seuil de 200 grammes de CO2 en dépit des progrès techniques des véhicules neufs.
Par ailleurs, selon l’évaluation préalable de l’article, le rehaussement du plafond de déductibilité en faveur des véhicules électriques et hybrides rechargeables devrait représenter pour l’État une perte de recettes de l’ordre de 9 millions d’euros en 2018. Cet ordre de grandeur paraît plausible au vu de la vente attendue en 2017 d’environ 15 769 véhicules d’entreprise émettant moins de 60 grammes de CO2. En sens inverse, la réduction de l’avantage fiscal accordé aux entreprises achetant ou louant des véhicules émettant plus de 155 grammes de CO2 devrait permettre à l’État d’améliorer en 2018 ses recettes d’un montant comparable, le Gouvernement estimant à 74 866 le nombre de nouveaux véhicules d’entreprises dont les émissions de CO2 seraient, en 2017, comprises entre 155 et 200 grammes par kilomètre. Ces deux aménagements s’annuleraient financièrement et auraient donc un effet budgétaire globalement neutre en 2018 ; il en serait de même jusqu’en 2022, grâce à la poursuite de la baisse du seuil de CO2 pour l’application du plafond minoré de déductibilité.
Par conséquent, la réforme proposée paraît globalement pertinente sur les plans économique et écologique, tout en restant équilibrée d’un point de vue budgétaire. Les seules réserves qu’elle pourrait inspirer tiennent à :
– son application immédiate dès le 1er janvier 2017, laissant donc peu de temps aux entreprises pour prendre en compte le nouveau cadre fiscal dans leurs politiques d’achat. Toutefois, il est désormais urgent de mettre à jour des règles de déductibilité qui, en matière d’émissions de CO2, ne correspondent plus à la réalité du secteur automobile ;
– l’absence de prise en compte par ce barème des émissions polluantes des véhicules (telles que les oxydes d’azote et les particules). Toutefois, la multiplication des critères risquerait de trop compliquer ces règles de déductibilité, qui doivent demeurer claires et intelligibles pour les entreprises ;
– l’octroi d’un avantage fiscal identique aux véhicules entièrement électriques et aux véhicules hybrides rechargeables, alors que les premiers, qui émettent moins de 20 grammes de CO2 par kilomètre parcouru, appellent un soutien public plus élevé que les seconds.
*
* *
La commission examine, en discussion commune, l’amendement II-CF 489 de la Rapporteure générale et les amendements identiques II-CF 34 de M. Marc Le Fur et II-CF 439 de Mme Marie-Christine Dalloz.
Mme la Rapporteure générale. Je vous propose en quelque sorte un amendement médian, chers collègues, qui vise à concentrer le bénéfice de l’avantage fiscal sur les véhicules électriques. Un plafond de déductibilité légèrement rehaussé, à 20 300 euros serait instauré pour les voitures hybrides rechargeables, qui ne sont pas complètement électriques, tandis que le plafond rehaussé à 30 000 euros serait réservé aux voitures entièrement électriques.
Mme Marie-Christine Dalloz. Mes préoccupations rejoignent celles de Mme la Rapporteure générale. Le « super-amortissement » de 30 000 euros doit être réservé aux véhicules émettant moins de 20 grammes de dioxyde de carbone (CO2) par kilomètre, c’est-à-dire aux seuls véhicules entièrement électriques, éventuellement équipés d’un prolongateur d’autonomie. Sinon, le bénéfice du dispositif serait trop largement ouvert. Par ailleurs, l’approche que nous proposons dans ces amendements me paraît pertinente pour une politique de verdissement.
Mme la Rapporteure générale. Pour le dire clairement, l’article crée un avantage fiscal assez large. Cet amendement vise à resserrer le champ de son bénéfice autour des véhicules électriques, moyennant l’ajout d’un plafond intermédiaire pour les véhicules hybrides rechargeables.
M. Charles de Courson. Mme la Rapporteure générale a raison. Le véhicule de l’avenir, pour l’instant, c’est le véhicule hybride, car la technologie est au point. Le véhicule électrique, lui, est une perspective. Actuellement, on ne vend que quelques milliers de véhicules entièrement électriques.
L’amendement II-CF 439 est retiré.
La commission adopte l’amendement II-CF 489 (amendement II-749).
En conséquence, l’amendement II-CF 34 tombe.
La commission en vient aux amendements identiques II-CF 309 de Mme Marie-Christine Dalloz et II-CF 333 de M. Charles de Courson.
Mme Marie-Christine Dalloz. J’essaie de prendre en compte les difficultés de nos constructeurs automobiles sur un marché concurrentiel. Les véhicules de société sont un bon vecteur de renouvellement du parc, et les incitations fiscales ont un impact réel sur les politiques d’achat des entreprises. Il ne faut pas que le marché « premium », largement porté par les véhicules de société, soit la cible de notre politique fiscale, car c’est lui qui permet aux constructeurs de réaliser une marge suffisante pour investir en recherche-développement.
Toutefois, les entreprises allemandes gagnent sur ce segment des parts de marché au détriment de nos entreprises. L’abaissement du plafond de déduction fiscale de l’amortissement des véhicules de société aura donc un impact négatif sur la filière automobile française, d’autant qu’il se cumule avec la volonté du Gouvernement français de durcir le barème du bonus-malus. Je propose donc de supprimer les alinéas 5 à 10.
M. Charles de Courson. Il s’agirait en effet de supprimer le durcissement de la déductibilité des amortissements des véhicules de société.
Mme la Rapporteure générale. J’entends le raisonnement de Marie-Christine Dalloz, mais il ne tient pas compte de certains progrès technologiques bien réels. Les émissions moyennes de CO2 des véhicules neufs baissent de plus de quatre grammes par an !
Je suis donc défavorable à ces amendements identiques.
M. Charles de Courson. Le Gouvernement nous propose en fait d’encourager l’importation de véhicules allemands haut-de-gamme ! Marie-Christine Dalloz et moi-même sommes plus radicaux que Mme la Rapporteure générale…
La commission rejette les amendements.
Puis elle adopte l’article 42 modifié.
*
* *
Article 43
Renforcement du régime des impatriés
En premier lieu, le présent article vise à rendre le régime fiscal des « impatriés » plus attractif, en allongeant sa durée d’application. Les salariés et certains dirigeants de sociétés venus travailler en France sont exonérés d’impôt sur le revenu sur leur prime d’impatriation, ainsi que sur la moitié de leurs revenus de capitaux mobiliers, de leurs produits de droits d’auteur et de leurs plus-values mobilières perçus à l’étranger, pour une durée de cinq années : les contribuables dont la prise de fonctions est intervenue après le 6 juillet 2016 bénéficieraient de ce dispositif fiscal avantageux pendant huit ans, au lieu de cinq aujourd’hui.
En second lieu, le présent article exonère de taxe sur les salaires les primes d’impatriation versées aux salariés venus s’installer en France et se trouvant dans le champ du régime des impatriés. Cette mesure doit s’appliquer aux rémunérations versées à compter du 1er janvier 2017 aux personnes qui ont pris leurs fonctions en France après le 6 juillet dernier.
Ces deux mesures ont été annoncées lors d’un forum organisé par Paris-Europlace en juillet dernier par le Premier ministre, qui considère qu’elles ont vocation à faciliter l’implantation d’activités à forte valeur ajoutée sur le territoire national, en favorisant le recrutement de cadres étrangers par les entreprises situées en France ; pour ce faire, les prélèvements assis sur leur rémunération, aussi bien ceux acquittés par les salariés que ceux versés par les entreprises, seraient allégés. Le Premier ministre a d’ailleurs indiqué à cette occasion : « Nous voulons (...) que le régime des impatriés devienne le plus favorable d’Europe. »
Le dispositif proposé devrait occasionner des pertes de recettes pour la sécurité sociale de l’ordre de 8 millions d’euros en 2017 et de 15 millions d’euros en 2018, jusqu’à 68 millions d’euros en régime de croisière à compter de 2025, au titre de l’exonération de taxe sur les salaires, tandis que les pertes de recettes d’impôt sur le revenu sont évaluées à 9 millions d’euros en 2023 et jusqu’à 85 millions d’euros en régime de croisière, à partir de 2026.
En combinant ces nouvelles mesures et celle existante, les pertes de recettes liées au régime des impatriés résidant en France représenteraient en régime de croisière plus de 300 millions d’euros (soit 160 millions d’euros au titre des exonérations actuelles et 150 millions d’euros résultant des dispositions du présent article).
I. L’ÉTAT DU DROIT : UN RÉGIME FISCAL AVANTAGEUX POUR LES IMPATRIÉS, UNE TAXE SUR LES SALAIRES S’APPLIQUANT À UNE ASSIETTE IDENTIQUE À CELLE DE LA CSG
A. LE RÉGIME FISCAL APPLICABLE AUX IMPATRIÉS
1. Un dispositif introduit en 2003 et élargi en 2008 par la loi de modernisation de l’économie
C’est la loi de finances rectificative pour 2003 (52) qui a introduit un régime fiscal spécifique, codifié à l’article 81 B du code général des impôts (CGI), à destination des « impatriés », c’est-à-dire les salariés et dirigeants appelés par une entreprise établie à l’étranger à occuper un emploi pendant une période limitée dans une entreprise établie en France et qui n’ont pas été fiscalement domiciliés en France au cours des dix années précédant celle de leur prise de fonctions en France. Dans ce cadre, les suppléments de rémunération liés à l’activité exercée en France, c’est-à-dire les primes d’impatriation, ont été exonérés d’impôt sur le revenu.
La loi de finances rectificative pour 2005 (53) est venue assouplir ce régime, en réduisant de dix à cinq ans le délai de non-domiciliation antérieure en France requis pour y être éligible, et en exonérant, outre les primes d’impatriation, la part de la rémunération des contribuables se rapportant à l’activité qu’ils exercent à l’étranger.
Puis, la loi de modernisation de l’économie (54) a notablement renforcé ce régime dérogatoire, en introduisant l’article 81 C du CGI, qui a ensuite été transféré à l’article 155 B du même code. Ce régime a été ouvert au recrutement direct de salariés à l’étranger par une entreprise établie en France, alors qu’il était auparavant réservé aux personnes déjà employées dans la même entreprise avant leur arrivée en France, c’est-à-dire aux mobilités internes à une entreprise internationale. De surcroît, l’exonération d’impôt a été renforcée et élargie à certains revenus ne provenant pas de l’activité professionnelle du contribuable (revenus de capitaux mobiliers, gains de cession de valeurs mobilières…).
Enfin, l’article 263 de la loi pour la croissance, l’activité et l’égalité des chances économiques du 6 août 2015 (55) a apporté un assouplissement au dispositif, de portée moindre. Dans le cadre du régime prévu par l’article 155 B, son bénéfice n’est en principe pas maintenu dans le cas où l’impatrié change d’employeur ou d’entreprise. Néanmoins, l’article 263 précité a précisé que son bénéfice est conservé lorsque le contribuable change de fonctions au sein de l’entreprise ou au sein d’une autre entreprise établie en France appartenant au même groupe, c’est-à-dire en cas de mobilité intragroupe – la durée du bénéfice du régime restant bien évidemment limitée à cinq années.
2. Le dispositif en vigueur
a. Le champ des personnes concernées
Aux termes de l’article 155 B, le régime des impatriés est ouvert aux salariés et à certains dirigeants de sociétés, que ces personnes viennent travailler sur le territoire français dans le cadre de la mobilité interne d’un groupe international ou qu’elles soient directement recrutées à l’étranger par l’entreprise établie en France.
Les dirigeants de sociétés éligibles au régime sont les dirigeants de sociétés de capitaux soumis au régime fiscal des salariés, à savoir :
– pour les sociétés anonymes : le président de conseil d’administration, le directeur général, l’administrateur provisoirement délégué, les membres du directoire, et tout administrateur ou membre du conseil de surveillance chargé de fonctions spéciales ;
– pour les sociétés à responsabilité limitée : les gérants minoritaires ;
– pour les autres entreprises ou établissements passibles de l’impôt sur les sociétés : les dirigeants soumis au régime fiscal des salariés.
Ces salariés et dirigeants ne doivent pas avoir été fiscalement domiciliés en France au cours des cinq années précédant celle de leur prise de fonctions en France. Ils doivent fixer leur domicile fiscal en France, au sens des a et b du 1 de l’article 4 B du CGI, à compter de cette prise de fonctions : cela signifie que seules les personnes qui ont leur foyer ou le lieu de leur séjour principal en France et qui y exercent une activité professionnelle à titre principal sont éligibles au régime.
b. Les exonérations applicables
● Ces contribuables bénéficient d’exonérations d’impôt sur le revenu à la fois sur leurs revenus d’activité et sur certains revenus patrimoniaux de source étrangère, à savoir :
– les suppléments de rémunération directement liés à l’exercice de l’activité professionnelle en France (soit la prime d’impatriation), pour leur montant réel (56) ou, sur option et pour les seules personnes directement recrutées à l’étranger, pour un montant forfaitaire correspondant à 30 % de la rémunération nette totale (57). Dans les deux cas, la rémunération imposable en France doit rester comparable à celle servie au titre de fonctions analogues dans la même entreprise ou, à défaut, dans des entreprises similaires établies en France. À défaut, la différence est réintégrée dans la rémunération imposable ;
– la fraction de rémunération (salaire de base et, éventuellement, suppléments de rémunération) correspondant à l’activité exercée, le cas échéant, à l’étranger à la condition que les séjours réalisés à l’étranger soient effectués dans l’intérêt direct et exclusif de l’employeur. Cette disposition vise notamment les impatriés qui sont amenés à effectuer des déplacements réguliers dans leur pays d’origine ou dans un autre pays, y compris les séjours d’une durée inférieure à vingt-quatre heures.
Au choix des intéressés, soit l’exonération globalement accordée au titre de l’activité exercée en France et à l’étranger est limitée à 50 % de la rémunération totale, soit la fraction de la rémunération perçue au titre de l’activité exercée à l’étranger n’est exonérée qu’à hauteur de 20 % de la rémunération imposable au titre de l’activité exercée en France ;
– à hauteur de 50 %, les revenus de capitaux mobiliers et sur les produits de droits d’auteur perçus à l’étranger, ainsi que sur les gains nets de cession de valeurs mobilières et de droits sociaux détenus à l’étranger. Le paiement de ces sommes doit avoir été effectué par une personne établie hors de France dans un État ou territoire ayant conclu avec la France une convention fiscale qui contient une clause d’assistance administrative en vue de lutter contre la fraude ou l’évasion fiscale.
Le montant des revenus exonérés en application de ce régime est pris en compte pour la détermination du revenu fiscal de référence (RFR) du foyer fiscal auquel appartient le bénéficiaire, ainsi que le prévoit le c du 1° du IV de l’article 1417 du CGI.
● Pendant la période d’application de ce régime dérogatoire, les contribuables impatriés peuvent déduire de leur revenu net imposable les cotisations versées aux régimes de retraite supplémentaire et de prévoyance complémentaire auxquels ils étaient affiliés ès qualités avant leur arrivée en France, sur le fondement du 2°-0 ter de l’article 83 du CGI.
● Ce régime fiscal avantageux s’applique jusqu’au 31 décembre de la cinquième année civile suivant celle de la prise de fonctions en France. De ce fait, les impatriés bénéficient du régime fiscal favorable pendant au moins cinq années, voire presque une année de plus s’ils s’installent sur le territoire français en début d’année civile (58).
S’ils sont amenés à exercer leurs fonctions en France au-delà de cette période, ils deviennent imposables dans les conditions de droit commun sur l’ensemble de leur rémunération, y compris sur la prime d’impatriation qui continuerait à leur être versée.
c. L’impact de ce régime fiscal dérogatoire
● Le régime des impatriés vise à faciliter le recrutement de cadres étrangers de haut niveau par les entreprises françaises, lequel recrutement constitue un facteur important de localisation de quartiers généraux d’entreprises en France.
Il a occasionné une dépense fiscale de l’ordre de 162 millions d’euros en 2015, dont 156 millions d’euros au titre de l’exonération des primes d’impatriation et de la fraction des rémunérations correspondant à l’activité exercée à l’étranger, et 6 millions d’euros au titre de l’exonération partielle des revenus non salariaux.
Ainsi que l’illustre le tableau ci-dessous, la dépense fiscale a connu une croissance continue au cours des dernières années, ce qui résulte notamment de l’élargissement du dispositif réalisé en 2008.
ÉVOLUTION DE LA DÉPENSE FISCALE ASSOCIÉE AU RÉGIME DES IMPATRIÉS
Année |
2008 |
2009 |
2010 |
2011 |
2012 |
2013 |
2014 |
2015 |
2016 |
Dépense fiscale résultant de l’exonération des primes d’expatriation et des rémunérations correspondant aux activités exercées à l’étranger (en millions d’euros) |
50 |
70 |
80 |
110 |
115 |
135 |
160 |
156 |
nc |
Nombre de bénéficiaires |
7 270 |
8 430 |
8 600 |
9 070 |
9 840 |
11 070 |
11 125 |
11 279 |
− |
Gain moyen (en euros) |
6 878 |
8 304 |
9 302 |
12 128 |
11 687 |
12 195 |
14 254 |
13 831 |
− |
Dépense fiscale résultant de l’exonération partielle de RCM (en millions d’euros) |
− |
µ |
µ |
2 |
2 |
4 |
3 |
4 |
4 |
Nombre de bénéficiaires |
− |
8 750 |
9 000 |
9 670 |
10 530 |
11 800 |
11 694 |
11 762 |
− |
Gain moyen (en euros) |
− |
− |
− |
207 |
190 |
339 |
256 |
340 |
− |
Dépense fiscale résultant de l’exonération des PVM (en millions d’euros) |
− |
µ |
µ |
µ |
1 |
1 |
2 |
2 |
2 |
Nombre de bénéficiaires |
− |
10 |
73 |
205 |
290 |
297 |
531 |
478 |
− |
Gain moyen (en euros) |
− |
− |
− |
− |
3 448 |
3 367 |
3 766 |
4 184 |
− |
Dépense fiscale totale (en millions d’euros) |
50 |
70 |
80 |
112 |
118 |
140 |
165 |
162 |
− |
RCM : revenus de capitaux mobiliers.
PVM : plus-values mobilières.
Source : documents budgétaires annexés aux projets de loi de finances.
Le nombre de foyers fiscaux bénéficiaires des exonérations de revenus salariaux a crû de 55 % entre 2008 et 2015, en passant de 7 300 à 11 300 foyers, tandis que la dépense fiscale a été multipliée par plus de trois, ce qui se traduit par une forte hausse du gain moyen retiré par les contribuables : celui-ci a plus que doublé entre 2008 et 2015, passant de 6 878 euros à 13 831 euros.
Ce régime relativement complexe bénéficie principalement à des foyers fiscaux à hauts revenus. Ce constat avait été établi par le rapport du comité d’évaluation des dépenses fiscales et des niches sociales de 2011, qui avait relevé que 80 % des bénéficiaires de ce régime avaient un RFR les situant dans le décile de revenus le plus élevé.
Il est corroboré par les éléments statistiques publiés par la direction générale des finances publiques, puisqu’il apparaît qu’au titre de l’imposition des revenus de 2014 (soit pour l’impôt sur le revenu dû en 2015), le montant des primes et salaires exonérés au titre de ce régime s’élevait à 477 millions d’euros, ce qui, rapporté au nombre de bénéficiaires, correspond à un montant moyen de rémunération exonérée de 42 300 euros par foyer fiscal.
La ventilation par décile de RFR des foyers fiscaux bénéficiaires de ce régime vient confirmer ces éléments. Elle permet notamment de constater que le gain moyen retiré par le dernier décile des ménages bénéficiaires s’établit à 75 832 euros. La moitié des ménages bénéficiaires de ce régime dispose d’un RFR supérieur à 70 112 euros.
VENTILATION PAR DÉCILE DE RFR DES FOYERS FISCAUX BÉNÉFICIAIRES DU RÉGIME DES IMPATRIÉS AU TITRE DE L’IMPÔT
SUR LE REVENU DE 2015
Borne inférieure de RFR |
Borne supérieure de RFR |
Nombre de foyers concernés |
Gain moyen pour les foyers fiscaux |
0 |
26 410 |
1 128 |
538 |
26 410 |
36 237 |
1 128 |
1 397 |
36 237 |
46 045 |
1 128 |
1 927 |
46 045 |
59 610 |
1 128 |
4 671 |
59 610 |
70 112 |
1 128 |
4 630 |
70 112 |
89 518 |
1 128 |
5 569 |
89 518 |
105 573 |
1 128 |
11 406 |
105 573 |
145 904 |
1 128 |
12 021 |
145 904 |
219 889 |
1 128 |
20 300 |
219 889 |
1 127 |
75 832 | |
TOTAL |
11 279 |
13 829 | |
Source : direction générale des finances publiques.
● Nombre de pays européens ont mis en place des dispositifs fiscaux favorables pour attirer sur leur territoire des contribuables étrangers, et notamment des cadres, des chercheurs et des salariés à haute valeur ajoutée. L’évaluation préalable relève que « si l’Allemagne n’a pas adopté de régime fiscal spécifique pour les impatriés, la plupart des pays européens en offrent un. Sa durée est variable. Elle est en moyenne de cinq ans, mais de huit ans aux Pays-Bas, de dix ans au Portugal et illimitée en pratique en Belgique. Le régime adopté par les Pays-Bas est généralement subordonné à la condition que le salaire de l’impatrié soit supérieur à 36 689 euros et qu’il possède des compétences faiblement représentées sur le marché du travail néerlandais, conditions absentes du régime français ».
Le Royaume-Uni a instauré quant à lui le régime dit des non domiciled, ou non dom, fondé sur le principe dit de « remittance basis », selon lequel les contribuables qui sont résidents au Royaume-Uni sans y être domiciliés ne sont imposables qu’au titre de leurs revenus de source britannique. Leurs revenus de source non britannique ne sont imposables que dans la mesure où ils sont effectivement rapatriés.
B. LA TAXE SUR LES SALAIRES
La taxe sur les salaires, dont le régime est défini par l’article 231 du CGI, doit être acquittée par les employeurs établis en France, lorsqu’ils ne sont pas soumis à la taxe sur la valeur ajoutée (TVA) sur la totalité de leur chiffre d’affaires. Elle est calculée sur la base des rémunérations versées au cours de l’année, par l’application d’un barème progressif.
1. Définition des redevables de la taxe sur les salaires
● Due, en principe, par toutes les entreprises et tous les organismes qui paient des sommes à titre de rémunérations aux salariés, la taxe sur les salaires a un champ d’application effectif qui est réduit :
– tout d’abord par l’application du principe de territorialité : seuls les employeurs domiciliés ou établis en France y sont assujettis ;
– ensuite, du fait de la dispense totale ou partielle dont bénéficient les employeurs redevables de la TVA : ne sont assujettis à la taxe sur les salaires que les employeurs qui ne sont pas assujettis à la TVA, ou qui ne l’ont pas été sur au moins 90 % de leur chiffre d’affaires.
● En pratique, sont notamment soumis à la taxe sur les salaires :
– les organismes administratifs ou médico-sociaux, tels que les hôpitaux publics, les caisses de retraite, les organismes de sécurité sociale et les caisses d’allocations familiales, ainsi que les associations relevant de la loi de 1901 et les organismes sans but lucratif ;
– les établissements bancaires et financiers ;
– les établissements d’assurance ;
– les organismes coopératifs, mutualistes et professionnels agricoles ;
– certaines professions libérales (médecins, architectes, avocats…) ;
– les syndicats de copropriétaires ;
– les sociétés exerçant une activité civile (sociétés d’investissement, sociétés immobilières à l’exception de celles ayant pour objet la construction d’immeubles ou le négoce de biens) ;
– les propriétaires fonciers.
● Par ailleurs, sont exonérés de taxe sur les salaires les collectivités publiques (59), les particuliers employeurs, certains employeurs agricoles, les centres techniques industriels, les établissements d’enseignement supérieur, ainsi que les employeurs remplissant les conditions d’éligibilité au régime de franchise en base de TVA (60), même s’ils ne bénéficient pas effectivement de cette franchise.
2. L’assiette et le barème de la taxe sur les salaires
a. L’assiette de la taxe
● L’assiette de la taxe sur les salaires est alignée sur celle de la contribution sociale généralisée (CSG) applicable aux salaires et assimilés, telle qu’elle est définie par l’article L. 136-2 du code de la sécurité sociale – sans toutefois appliquer la déduction forfaitaire de 1,75 % pour frais professionnels prévue par le deuxième alinéa du I de l’article L. 136-2. Il n’est pas non plus tenu compte, pour déterminer l’assiette de la taxe, des sommes correspondant aux prestations de sécurité sociale versées par l’entremise de l’employeur.
Au total, sont soumis à la taxe sur les salaires toutes les rémunérations et les avantages en nature versés par l’employeur (salaires, indemnités, primes, gratifications, épargne salariale, contributions patronales de prévoyance complémentaire…).
● Certaines sommes bénéficient par ailleurs d’une exonération spécifique de taxe sur les salaires, parmi lesquelles :
– les allocations de chômage et contributions assimilées ;
– les rémunérations versées aux apprentis par les entreprises qui emploient au plus dix salariés (article 231 bis I du CGI) ;
– les salaires versés par les organismes sans but lucratif aux personnes qu’ils recrutent à l’occasion et pour la durée des manifestations de bienfaisance et de soutien exonérées de TVA (article 231 bis L) ;
– les rémunérations versées aux salariés bénéficiaires d’un contrat d’accompagnement dans l’emploi ou d’un contrat d’avenir (article 231 bis N) ;
– les rémunérations versées aux enseignants des centres de formation d’apprentis (article 231 bis R).
b. Le barème de la taxe
● La taxe sur les salaires comporte un taux normal, fixé à 4,25 %, ainsi que des taux majorés qui frappent les rémunérations individuelles dépassant un certain seuil. Le barème de la taxe est retracé dans le tableau ci-après :
BARÈME DE LA TAXE SUR LES SALAIRES APPLICABLE
AUX RÉMUNÉRATIONS VERSÉES EN 2016
Taux |
Taux sur la fraction de rémunération |
Taux global |
Fraction de rémunération brute annuelle versée en 2016 (taxe payable en 2017) |
Taux normal |
4,25 % |
4,25 % |
Inférieure ou égale à 7 713 euros |
Premier taux majoré |
4,25 % |
8,5 % |
Comprise entre 7 713 et 15 401 euros |
Deuxième taux majoré |
9,35 % |
13,6 % |
Comprise entre 15 401 et 152 122 euros |
Troisième taux majoré |
15,75 % |
20 % |
Supérieure à 152 122 euros |
Le montant obtenu après application de ce barème, dit « taxe brute », est ensuite modulé en fonction du rapport d’assujettissement à la taxe sur les salaires, qui correspond au pourcentage de non-imposition à la TVA.
● Sur le fondement de l’article 1679 A du CGI, les associations de la loi de 1901, les syndicats professionnels, les fondations reconnues d’utilité publique, les associations intermédiaires agréées ainsi que les mutuelles employant moins de trente salariés bénéficient d’un abattement sur la taxe normalement due ; il s’élève à 20 283 euros pour la taxe due au titre des salaires versés en 2016.
Enfin, la taxe sur les salaires n’est pas exigible lorsque son montant brut annuel est inférieur à 1 200 euros, tandis qu’un système de décote s’applique lorsque son montant est compris entre 1 200 et 2 040 euros.
c. Un produit de plus de 13 milliards d’euros, affecté à la sécurité sociale
● Le produit de la taxe sur les salaires est intégralement affecté à la sécurité sociale : d’un montant de 13,1 milliards d’euros en 2015, il constitue la troisième plus importante recette du régime général et du Fonds de solidarité vieillesse (FSV), après les cotisations sociales et la CSG. Il est réparti entre la caisse nationale d’assurance vieillesse (CNAV), la Caisse nationale des allocations familiales (CNAF) et le FSV, ainsi que la Caisse nationale d’assurance maladie (CNAM).
● Son rendement s’avère relativement dynamique depuis 2010, puisqu’il est passé de 11,44 à 13,165 milliards d’euros entre 2010 et 2015 (+ 15 %).
ÉVOLUTION DES RECETTES EXÉCUTÉES AU TITRE DE LA TAXE SUR LES SALAIRES
(en milliards d’euros)
2009 |
2010 |
2011 |
2012 |
2013 |
2014 |
2015 |
2016 (prévisions) |
2017 (prévisions) |
11,12 |
11,44 |
11,67 |
12,03 |
13,06 |
13,04 |
13,16 |
13,67 |
13,95 |
Source : Évaluations des voies et moyens, tome I, annexées aux projets de loi de finances.
● La hausse des recettes ainsi constatée s’explique notamment par la réforme mise en œuvre par la loi de financement de la sécurité sociale pour 2013 (61), qui a apporté deux modifications principales :
– l’inclusion dans le champ des rémunérations assujetties à la taxe sur les salaires des sommes versées au titre de l’intéressement, de la participation et de la prévoyance, afin d’aligner l’assiette de la taxe sur celle de la CSG ;
– l’introduction d’une tranche supérieure de taxation au sein du barème, avec la création du troisième taux majoré de 15,75 %, qui, s’ajoutant au taux de base de 4,25 %, a porté à 20 % le taux global appliqué à la fraction des revenus supérieure à 150 000 euros (ce seuil étant désormais de 152 122 euros, du fait de son indexation sur l’inflation).
Le montant de recettes a ainsi augmenté de plus d’un milliard d’euros entre 2012 et 2013 (+ 8,6 %). À l’inverse, le produit de la taxe a légèrement diminué en 2014, sous l’effet de la forte augmentation de l’abattement bénéficiant aux associations, syndicats et fondations, par la dernière loi de finances rectificative pour 2012 (62) : le montant de l’abattement est ainsi passé de 6 002 euros en 2013 à 20 000 euros en 2014.
II. LE DROIT PROPOSÉ : LE RENFORCEMENT DU RÉGIME DES IMPATRIÉS
Le présent article vient renforcer le régime applicable aux impatriés à deux égards, en ciblant :
– d’une part, les salariés et dirigeants impatriés eux-mêmes, en portant la durée du bénéfice du régime d’exonération de cinq à huit ans, lorsque leur prise de fonctions est intervenue à compter du 6 juillet 2016, date de l’annonce de la mesure par le Premier ministre ;
– d’autre part, leurs employeurs, en instaurant une exonération de taxe sur les salaires sur les primes d’impatriation perçues par les salariés et dirigeants qui sont éligibles au régime des impatriés, et dont la prise de fonctions est intervenue là encore à compter du 6 juillet 2016.
Comme le souligne son exposé des motifs, le présent article vise à diminuer les prélèvements assis sur la rémunération des cadres étrangers à fort potentiel recrutés par des entreprises françaises, pour faciliter leur recrutement et favoriser l’implantation d’activités sur le territoire national.
A. L’ALLONGEMENT DU BÉNÉFICE DU RÉGIME DES IMPATRIÉS DE CINQ À HUIT ANNÉES
● L’évaluation préalable relève que le régime français des impatriés reste relativement sous-utilisé, et que « la limite d’application du régime actuellement fixée à cinq ans est souvent invoquée ».
À cet égard, selon les données transmises par l’administration fiscale, sur les 4 344 personnes ayant bénéficié pour la première fois du régime des impatriés (certaines pouvant faire partie d’un même foyer fiscal) au titre de l’imposition des revenus de 2010 :
– 1 729, soit 39,8 %, ont bénéficié du dispositif pendant seulement un an ;
– 839, soit 19,3 %, ont bénéficié du dispositif pendant deux années successives ;
– 691, soit 15,9 %, ont bénéficié du dispositif pendant trois années successives ;
– 495, soit 11,4 %, ont bénéficié du dispositif pendant quatre années successives ;
– 590, soit 13,6 %, ont bénéficié du dispositif pendant cinq années successives.
Cela signifie près de 60 % des bénéficiaires du régime n’en bénéficiaient plus au bout de deux années, et que seulement 13,6 % en bénéficiaient encore au bout de cinq années – ce qui relativise fortement l’argument selon lequel la limitation à cinq ans du régime des impatriés nuirait à son attractivité.
● Le présent article prévoit d’allonger la durée du régime de cinq à huit années (b du 3° du I). Désormais, le régime d’exonération des impatriés s’appliquerait jusqu’au 31 décembre de la huitième année civile suivant la prise de fonctions du salarié ou du dirigeant, et non plus jusqu’au 31 décembre de la cinquième année, et ce pour les personnes dont la prise de fonctions en France est intervenue après le 6 juillet 2016 (premier alinéa du II). Ainsi une personne venue s’installer sur notre territoire le 1er septembre 2016 après avoir été recrutée par une entreprise établie en France serait exonérée d’impôt sur le revenu sur ses primes d’impatriation perçues jusqu’au 31 décembre 2024, et non jusqu’au 31 décembre 2021.
Cette disposition ne s’applique pas aux contribuables bénéficiant actuellement du régime fiscal dérogatoire et entrés en fonctions avant le 6 juillet dernier, afin d’éviter un effet d’aubaine pour les personnes déjà installées.
Pour les personnes venant s’installer en France entre le 6 juillet 2016 et le 31 décembre 2017, l’effet du régime des impatriés serait nul pour l’imposition des revenus de l’année 2017. En effet, en application de l’article 38 du présent projet de loi de finances, les revenus perçus en 2017, soumis à l’impôt sur le revenu suivant les règles applicables aux traitements et salaires et qui ne revêtent pas un caractère exceptionnel, sont exonérés d’impôt sur le revenu ; les primes d’impatriation seraient donc en tout état de cause exonérées, comme le reste de la rémunération de l’impatrié, dans le cadre du « crédit d’impôt de modernisation du recouvrement ». Il en va d’ailleurs de même pour les impatriés déjà installés en France, et qui bénéficient actuellement du régime fiscal des impatriés.
Par coordination, le b du 2° du I allonge également de cinq à huit ans la durée pendant laquelle les cotisations versées aux régimes de retraite supplémentaire et de prévoyance complémentaire auxquels les contribuables impatriés étaient affiliés ès qualités avant leur arrivée en France sont déductibles du revenu net imposable ; il s’agit de préserver l’unité du régime fiscal applicable, en alignant la durée du bénéfice de ses différents volets.
● Le a du 3° du I supprime un dispositif désormais obsolète, qui octroyait une exonération sur 30 % de leur rémunération aux personnes non salariées qui remplissaient l’une des conditions suivantes :
− apporter une contribution économique exceptionnelle à la France justifiant que soit délivrée la carte de résident de France ;
− ou bien exercer à titre principal une activité de recherche et de développement expérimental ;
− ou bien investir durablement dans le capital de PME établies au sein de l’Union européenne pour un montant excédant un certain seuil.
Fondé sur un dispositif d’agrément délivré par le ministre du budget, ce dispositif avait été introduit par la loi de modernisation de l’économie de 2008. Son bénéfice était ouvert aux personnes ayant établi leur domicile fiscal en France au plus tard le 31 décembre 2011 ; il ne trouve donc plus à s’appliquer au-delà du 31 décembre 2016 – puisque l’exonération s’éteint le 31 décembre de la cinquième année suivant la prise de fonction.
La suppression de cette disposition emporte des mesures de coordination (b et c du 3° du I).
● Par ailleurs, le 1° du I abroge l’article 81 B du CGI, qui correspond au dispositif initial du régime des impatriés introduit par la loi de finances rectificative pour 2003 modifié en 2005, et qui ne s’applique plus depuis le 1er janvier 2013 (63).
Par coordination, le a du 2° du I supprime la mention de l’article 81 B dans les dispositions relatives à la déductibilité des cotisations versées aux régimes de retraite supplémentaire et de prévoyance évoquées supra, tandis que le 4° du I supprime la référence à ce même article 81 B dans l’article 170, portant sur les montants de revenus exonérés devant être reportés sur la déclaration de revenus. Enfin, le 6° du I supprime également la référence à l’article 81 B pour la prise en compte dans le calcul du RFR des sommes exonérées en application de cet article.
B. L’EXONÉRATION DE TAXE SUR LES SALAIRES SUR LES PRIMES D’IMPATRIATION
1. L’exonération d’un élément de la rémunération des impatriés
Afin d’alléger les prélèvements pesant sur la rémunération des impatriés, le 5° du I du présent article insère dans le CGI un article 231 bis Q, qui exonère de taxe sur les salaires les primes d’impatriation versées aux personnes éligibles au régime des impatriés, sur la même durée – soit désormais huit ans.
● Le I de l’article 231 bis Q nouveau dispose que sont exonérés de taxe sur les salaires les éléments de rémunération mentionnés au 1 du I de l’article 155 B, à savoir les « éléments de rémunération directement liés à cette situation » d’impatriation – ce qui correspond, comme vu supra, aux primes d’impatriation, dès lors que les personnes percevant ces rémunérations ont pris leurs fonctions en France à compter du 6 juillet 2016. Comme pour l’allongement de la durée du régime des impatriés, il s’agit d’éviter un effet d’aubaine, et de faire bénéficier de l’exonération des employeurs de salariés impatriés déjà installés sur le territoire national.
Selon une formulation assez curieuse, le dispositif proposé précise que ces éléments de rémunération sont exonérés « pour le montant résultant de l’application de ces dispositions » : l’exonération de taxe sur les salaires s’appliquerait ainsi aux sommes elles-mêmes exonérées d’impôt sur le revenu au titre du régime des impatriés. Or ce principe est nuancé par la deuxième phrase du I de l’article 231 bis Q, qui prévoit que le montant exonéré de taxe sur les salaires est fixé forfaitairement à 30 % de la rémunération versée, pour les salariés pouvant opter pour une exonération d’impôt sur le revenu portant sur 30 % de leur rémunération totale – quelle que soit l’option retenue par le salarié ou le dirigeant concerné. De ce fait, pour cette catégorie d’impatriés – à savoir ceux qui ont été directement recrutés à l’étranger –, le montant de rémunération exonérée d’impôt sur le revenu en application de l’article 155 B pourrait différer du montant de rémunération exonérée de taxe sur les salaires en application de l’article 231 bis Q, si l’impatrié n’a pas opté pour une exonération « forfaitaire » de ses primes à hauteur de 30 %.
● Le II de l’article 231 bis Q prévoit que l’exonération de taxe sur les salaires s’applique « dans les mêmes conditions de domiciliation fiscale et de durée que celles prévues au 1 du I de l’article 155 B ». De cette disposition assez vague, il semble découler que l’exonération de taxe sur les salaires pour les primes d’impatriation versées s’appliquerait lorsque les salariés :
– n’ont pas été domiciliés fiscalement en France pendant les cinq années précédant leur installation ;
– ont fixé en France leur domicile fiscal à compter de leur prise de fonctions, au sens des a et b du 1 de l’article 4 B du CGI.
Ces deux conditions cumulatives sont celles qui définissent l’éligibilité des contribuables au régime fiscal des impatriés.
Il semble également que l’on puisse en déduire que la durée de l’exonération de taxe sur les salaires est la même que celle prévue pour l’exonération d’impôt sur le revenu, à savoir jusqu’au 31 décembre de la huitième année civile suivant celle de leur prise de fonctions.
À cet égard, ce parallélisme entre l’exonération d’impôt sur le revenu et celle de taxe sur les salaires signifie que lorsque le contribuable perd le bénéfice du régime fiscal dérogatoire parce qu’il change d’employeur (hors les cas de mobilité intra-groupe, comme vu supra), son nouvel employeur ne bénéficie pas de l’exonération de taxe sur les salaires pour les primes d’impatriation qu’il lui verse, le cas échéant.
Enfin, aux termes de la dernière phrase du II de l’article 231 bis Q, c’est aux personnes impatriées qu’il incombe d’informer leur employeur de leur éligibilité au régime fiscal dérogatoire défini par le I de l’article 155 B. Selon les informations transmises par l’administration fiscale, cette option a été préférée à une information de l’employeur par l’administration, car dans certains cas, cette dernière ne sera pas matériellement en mesure d’informer l’employeur en temps utile sur la qualité d’impatrié de son salarié. Ainsi, l’administration fiscale ne serait en mesure d’attester de l’éligibilité d’un salarié arrivé en France en année N au régime prévu par l’article 155 B qu’après le dépôt de sa déclaration de revenus, en mai de l’année N + 1, alors qu’entre-temps, son employeur aurait déjà dû déposer sa déclaration de taxe sur les salaires, en janvier de l’année N + 1. Cette option offre également l’avantage d’une plus grande simplicité en gestion, pour les redevables de la taxe sur les salaires comme pour l’administration.
Cette exonération s’applique à la taxe sur les salaires due à raison des rémunérations versées à compter du 1er janvier 2017 (deuxième alinéa du II).
● La présente disposition vient ainsi minorer l’assiette de la taxe sur les salaires, soit, lorsque le salarié a été recruté directement à l’étranger, en n’appliquant la taxe qu’à 70 % de sa rémunération, soit en retranchant de la rémunération les primes d’impatriation pour leur montant réel. En l’espèce, au-delà de l’effet d’assiette de la mesure, celle-ci emporte également un effet sur le taux applicable, puisque la minoration de l’assiette peut conduire également, compte tenu de la progressivité du barème, à réduire le taux majoré applicable.
2. Un dispositif qui cible les entreprises du secteur financier et assurantiel
● Les recettes de la taxe sur les salaires sont concentrées sur des secteurs d’activité bien spécifiques : l’administration publique, l’enseignement, la santé et l’action sociale, ensemble qui représente plus de la moitié de son rendement, et les activités financières et d’assurance, qui en représentent plus du quart.
RÉPARTITION DU MONTANT DE TAXE NETTE SUR LES SALAIRES DUE EN 2014 EN FONCTION DES SECTEURS D’ACTIVITÉ
Secteurs d’activité |
Produit net de la taxe due en 2014 |
Part du produit net de la taxe due en 2014 |
Administration publique, enseignement, santé et action sociale |
6 690,8 |
52,8 % |
Activités financières et d’assurance |
3 626,9 |
28,6 % |
Activités spécialisées, scientifiques et techniques et activités de services administratifs et de soutien |
840,4 |
6,6 % |
Commerce de gros et de détail, transports, hébergement et restauration |
650,3 |
5,1 % |
Activités immobilières |
271,9 |
2,1 % |
Information et communication |
91,8 |
0,7 % |
Industrie manufacturière |
30,2 |
0,2 % |
Agriculture, sylviculture, pêche |
10,4 |
0,1 % |
Construction |
6,4 |
0,1 % |
Autres activités de services |
445,4 |
3,5 % |
Total |
12 667,8 |
100 % |
Source : rapport sur les comptes de la sécurité sociale, septembre 2016.
Le tableau ci-après ventile le montant de taxe sur les salaires acquittés par ces deux entités (administration publique, enseignement, santé et action sociale, d’une part, et activités financières et d’assurance, d’autre part).
ÉVOLUTION DU MONTANT DE TAXE NETTE SUR LES SALAIRES (2010-2014)
ET STRUCTURE EN 2014 SELON LE SECTEUR D’ACTIVITÉ
(en millions d’euros)
2010 |
2011 |
2012 |
2013 |
2014 |
Structure 2014 | |
Activités financières et d’assurance |
2 806,1 |
2 860,7 |
2 968,2 |
3 586,5 |
3 626,9 |
28,6 % |
2 % |
4 % |
21 % |
1 % | |||
Activités des services financiers, hors assurance et caisses de retraite (64) |
1 717,9 |
1 742,6 |
1 807,7 |
2 199,3 |
2 219,0 |
17,5 % |
1 % |
4 % |
22 % |
1 % | |||
Assurances (65) |
763,5 |
784,6 |
806,7 |
946,1 |
955,9 |
7,5 % |
3 % |
3 % |
17 % |
1 % | |||
Activités auxiliaires de services financiers et d’assurance (66) |
324,8 |
333,5 |
353,8 |
441,1 |
452,0 |
3,6 % |
3 % |
6 % |
25 % |
2 % | |||
Administration publique, enseignement, santé humaine et action sociale |
6 089,1 |
6 162,3 |
6 366,0 |
6 687,5 |
6 690,8 |
52,8 % |
1 % |
3 % |
5 % |
0 % | |||
Administration publique et défense ; sécurité sociale obligatoire (84) |
930,8 |
960,4 |
996,1 |
1 084,5 |
1 100,0 |
8,7 % |
3 % |
4 % |
9 % |
1 % | |||
Enseignement (85) |
340,8 |
347,5 |
356,0 |
365,8 |
330,5 |
2,6 % |
2 % |
2 % |
3 % |
– 10 % | |||
Activités pour la santé humaine (86) |
3 504,7 |
3 500,0 |
3 617,9 |
3 755,8 |
3 817,7 |
30,1 % |
0 % |
3 % |
4 % |
2 % | |||
Hébergement médico-social et social (87) |
670,8 |
697,0 |
716,6 |
760,9 |
770,7 |
6,1 % |
4 % |
3 % |
6 % |
1 % | |||
Action sociale sans hébergement (88) |
642,0 |
657,5 |
679,4 |
720,6 |
671,9 |
5,3 % |
2 % |
3 % |
6 % |
– 7 % | |||
Autres |
2 220,5 |
2 269,7 |
2 280,5 |
2 530,7 |
2 350,2 |
18,6 % |
2 % |
0 % |
11 % |
– 7 % | |||
dont Activités des organisations associatives (94) |
440,2 |
455,6 |
472,6 |
520,5 |
323,3 |
2,6 % |
4 % |
4 % |
10 % |
– 38 % | |||
Total |
11 115,7 |
11 292,8 |
11 614,7 |
12 804,8 |
12 667,8 |
100 % |
2 % |
3 % |
10 % |
– 1 % |
Note de lecture : Pour chacun des secteurs présentés ci-dessus, le numéro entre parenthèses correspond au code division de la nomenclature NAF (A88, rév. 2) de l’Insee. Exemple : le code division 65 correspond au secteur de l’assurance tel qu’il est délimité dans la nomenclature NAF (A88, rév. 2).
Source : rapport sur les comptes de la sécurité sociale, septembre 2016.
Le montant de taxe sur les salaires acquitté par les employeurs du secteur financier et assurantiel a d’ailleurs connu une forte hausse entre 2012 et 2013 (+ 20,8 %), nettement plus marquée que l’évolution de la totalité des recettes de la taxe (+ 10,2 %). Cela résulte probablement de la part plus importante, dans ces secteurs, de salariés aux rémunérations élevées, relevant du troisième taux majoré de 15,75 % créé par la loi de financement de la sécurité sociale pour 2013, ainsi que de l’élargissement de l’assiette de la taxe aux sommes versées au titre de l’épargne salariale, qui a par construction davantage concerné les salariés du secteur bancaire que, par exemple, ceux des hôpitaux publics. La part acquittée par les employeurs du secteur financier et assurantiel dans les recettes de taxe sur les salaires a ainsi crû entre 2010 et 2014, passant de 25,24 % à 28,6 %.
● Au regard des autres employeurs soumis à la taxe sur les salaires (hôpitaux, secteur médico-social, associations,…), il est raisonnable de penser que la majorité des employeurs bénéficiaires de la présente mesure relèvera du secteur financier et assurantiel, particulièrement susceptible de recruter des cadres venus de l’étranger. Cela est cohérent avec l’objectif d’accroître l’attractivité de la place financière de Paris, dans le contexte de la sortie du Royaume-Uni de l’Union européenne.
III. L’IMPACT BUDGÉTAIRE DE LA RÉFORME
Les incidences budgétaires de la réforme proposée par le présent article sont par construction échelonnées dans le temps.
● S’agissant de la mesure d’allongement de la durée d’exonération du régime des impatriés, l’impact sur les recettes d’impôt sur le revenu n’intervient qu’à compter de 2023 : selon le droit en vigueur, les personnes impatriées s’installant en France avant le 31 décembre 2016 bénéficieront du dispositif d’exonération jusqu’au 31 décembre 2021, avec un impact budgétaire jusqu’en 2022. L’allongement de trois années du régime dérogatoire se traduit donc par des pertes de recettes à compter de 2023, évaluées à 9 millions d’euros, puis à 38 millions en 2024 et 66 millions en 2025.
Le chiffrage est fondé sur une hypothèse d’un coût générationnel de 28 millions d’euros en année pleine ; l’entrée en vigueur de la mesure étant fixée aux prises de fonctions en France intervenues à compter du 1er juillet 2016, il est estimé que la première génération d’impatriés concernés par la mesure représente le tiers d’une génération en année pleine (64). Sur cette base, et à revenus et nombre de bénéficiaires constants sur la période étudiée, le coût de l’allongement du dispositif est estimé à environ 9 millions d’euros en 2023, en 2024 et en 2025 pour la génération 2016. Pour les générations suivantes, le coût annuel est de 28 millions d’euros par an, soit une chronique budgétaire associée à ces générations d’environ 28 millions d’euros en 2024, 56 millions d’euros en 2025 et 85 millions d’euros en 2026.
En régime de croisière, à compter de 2026, la réforme proposée se traduirait par des pertes de recettes annuelles de 85 millions d’euros.
● L’impact de la mesure d’exonération de taxe sur les salaires sur les recettes des organismes de sécurité sociale survient en revanche dès 2017. Le coût est estimé à 7 millions d’euros en 2017, puis à 15 millions d’euros en 2018 et 23 millions en 2019 – le montant étant cumulatif pendant huit années, jusqu’en 2024, pour atteindre 63 millions d’euros en 2024 et 68 millions d’euros en 2025.
Néanmoins, il convient d’observer que cette chronique de pertes de recettes de taxe sur les salaires a été calculée sur la base de la totalité des revenus salariaux exonérés des impatriés. Or seule une partie de ces salariés impatriés travaille pour des employeurs assujettis à la taxe sur les salaires – cette part étant toutefois difficile à estimer. Le mode de calcul retenu conduit donc sans doute à majorer notablement les pertes de recettes pour la sécurité sociale.
Sous cette réserve, le coût total prévisionnel du présent article est retracé dans le tableau suivant.
ÉVOLUTION DE LA DÉPENSE FISCALE AFFÉRENTE À LA MESURE PROPOSÉE
(en millions d’euros)
Imposition |
2017 |
2018 |
2019 |
2020 |
2021 |
2022 |
2023 |
2024 |
2025 |
2026 |
2027 |
Pertes de recettes de taxe sur les salaires |
7 |
15 |
23 |
31 |
39 |
47 |
55 |
63 |
68 |
68 |
68 |
Pertes de recettes d’impôt sur le revenu |
− |
− |
− |
− |
− |
− |
9 |
38 |
66 |
85 |
85 |
Total |
7 |
15 |
23 |
31 |
39 |
47 |
64 |
101 |
134 |
153 |
153 |
Source : évaluation préalable de l’article.
Sur la base des estimations fournies par le Gouvernement, les exonérations existantes et celles prévues par le présent article représenteraient environ 300 millions d’euros en année pleine, soit une moyenne de 26 000 euros par impatrié et par an. La Rapporteure générale précise qu’elle n’a été destinataire d’aucune évaluation sérieuse attestant de l’efficacité réelle de telles exonérations pour attirer des talents impatriés en France.
Par ailleurs, elle relève que les études disponibles, établies par différents cabinets de conseil, avancent aussi des critères autres que la fiscalité en matière de compétitivité, et qui reposent sur une dynamique globale importante. Ainsi, la stabilité de l’environnement réglementaire, la capacité « de constance et de lisibilité des priorités » (65), l’ambition visant à renforcer « les grands pôles scientifiques » apparaissent comme des leviers clefs. L’une des principales forces de la France reconnues par les dirigeants internationaux dans les enquêtes d’opinion, tient à « la capacité d’innovation et de recherche [qui] constitue son premier atout pour renforcer son rôle dans l’économie mondiale. La capacité du pays à former et attirer les talents est également reconnue comme un atout stratégique ».
Dès lors, la Rapporteure générale s’interroge sur l’opportunité de consacrer 300 millions d’euros annuels pour une stratégie imprécise, alors qu’il semblerait plus pertinent de mettre en avant et de renforcer les points forts de la France.
*
* *
La commission est saisie de l’amendement de suppression II-CF 440 de M. Jean-Christophe Fromantin.
M. Jean-Christophe Fromantin. J’ai du mal à comprendre le sens de cet article. Un dispositif existe déjà, certes d’une durée de cinq ans, mais une entreprise a besoin de bien moins de temps pour se décider à envoyer ou non des cadres dans un pays ou un autre. Ses décisions ne seront donc guère affectées par le fait que la durée du dispositif est portée à huit ans. Une entreprise qui décide d’envoyer des salariés ou des cadres à l’étranger le fait pour la durée la plus courte possible, car cela lui coûte extrêmement cher, et uniquement si elle ne trouve pas sur place les compétences nécessaires. Pour avoir travaillé vingt-cinq ans en entreprise à l’international avant d’entrer en politique, je peux vous dire que cette extension de la durée du dispositif ne convaincra pas.
Ensuite, le principal handicap de notre fiscalité, pour les entreprises comme pour les salariés, est son instabilité. Ne prétendons donc pas que, dans le cas qui nous occupe, la fiscalité supportée restera inchangée pendant huit ans ! Pareille disposition relève plus du gadget que d’une véritable politique d’attractivité.
Sur le principe, il s’agit de renforcer une niche fiscale. Or les niches contribuent à une complexité nocive pour l’attractivité de la France.
Enfin, ne devrait-on pas plutôt mobiliser ces 160 millions d’euros en faveur de ceux qui produisent de la valeur ajoutée en France ? Je suis convaincu qu’il y a en France des ingénieurs, des cadres, des salariés qui pourraient remplir les missions susceptibles d’être confiées aux « impatriés » et à qui ces 160 millions d’euros pourraient tout à fait être utiles, sous la forme d’avantages fiscaux, d’une baisse de la fiscalité, d’une incitation fiscale. Ce qui fait peur à nombre d’entre nous, ce sont les expatriations : des Français vont chercher du travail à l’étranger à cause de l’insuffisante attractivité économique et fiscale de leur propre pays !
Cet article 43 me pose donc un vrai problème. Allant à rebours des principes d’une politique en faveur des créateurs de valeur ajoutée, il n’améliorera en rien l’attractivité de notre pays.
Mme la Rapporteure générale. J’ai déjà eu l’occasion, ce matin, de donner quelques chiffres, que nous a fournis le ministère des finances. Je peux en donner d’autres.
Au bout d’un an, 40 % des impatriés ne sont plus en France. Au bout de deux ans, cette proportion, nonobstant l’intérêt de ce régime, a encore progressé de dix-neuf points. Je ne parle pas là de projections, je parle de la réalité, telle que mesurée depuis l’année 2010. Dès lors, pourquoi porter à huit ans la durée du bénéfice du régime des impatriés ? Cela a tout de même un coût.
Deuxièmement, toutes choses égales par ailleurs – nous n’avons pas obtenu connaissance du nombre d’impatriés qui seraient concernés –, le crédit d’impôt sur la taxe sur les salaires ferait passer à terme, c’est-à-dire entre 2024 et 2025, le coût du régime à quelque 300 millions d’euros, alors qu’il est actuellement de 165 millions d’euros.
Troisièmement, il n’y a aucun régime fiscal en faveur des impatriés en Allemagne ni au Royaume-Uni. Peut-être d’autres facteurs donnent-ils envie d’aller y travailler, mais aucune disposition ne donne d’exonération fiscale à un impatrié comme s’il avait plus de valeur qu’un autochtone. Ce sont pourtant des économies extrêmement performantes.
Enfin, comme vous l’avez dit, monsieur Fromantin, quand on a travaillé à l’étranger – nous sommes ici un certain nombre à l’avoir fait –, on sait que ce genre de dispositif n’est pas forcément un argument décisif.
Je suis donc favorable à votre amendement.
M. Dominique Lefebvre. Chers collègues, cette mesure a été annoncée le 6 juillet dernier devant Paris Europlace par le Premier ministre. C’est d’ailleurs pourquoi le dispositif, qui a reçu un accueil favorable dans le contexte que nous connaissons, s’appliquerait aux personnes qui ont pris leurs fonctions en France à partir du 6 juillet dernier. Un certain nombre d’entreprises ont déjà indiqué que ce serait un élément favorable.
Deuxièmement, cette mesure est demandée et soutenue par la quasi-totalité des élus d’Île-de-France, en particulier la maire de Paris, qui souhaitait que le bénéfice de ce régime soit accordé pour dix ans, le président Bartolone, la présidente du conseil régional – ici représentée par son premier vice-président, notre collègue Jérôme Chartier.
Madame la Rapporteure générale, on ne peut pas prétendre que le dispositif ne fonctionne pas à plein régime pour en décrier ensuite le coût à plein régime. La commission des finances doit se prononcer en connaissant le coût de la mesure proposée. En 2017, il sera de 7 millions d’euros – ce qui correspond à l’exonération supplémentaire de taxe sur les salaires – et, en 2018, de 17 millions d’euros. Certains de nos collègues ont signé des amendements de suppression en arguant que le coût serait de 65 millions d’euros en 2017, mais c’est faux !
Les chiffres issus de l’étude préalable, selon lesquels cette mesure coûterait 85 millions d’euros au titre de l’impôt sur le revenu et 68 millions d’euros au titre de la taxe sur les salaires, sont des estimations du coût en 2026, pour trois générations successives, en supposant que tous les impatriés restent en France pendant huit ans et qu’ils soient exclusivement employés par des entreprises assujetties à la taxe sur les salaires. Et rappelons tout de même l’économie du dispositif, qui date de 2003 et a été revu en 2008 : les primes d’impatriation, suppléments versés à des personnes qui viennent en France pour faire face à des frais spécifiques, comme la scolarisation d’enfants dans un lycée international, bénéficient d’exonérations, mais la rémunération de base reste entièrement soumise à la fiscalité de droit commun ! Je conteste totalement les chiffres avancés.
Quant à une éventuelle « explosion » du coût du dispositif, pardonnez-moi, monsieur le président, mais il coûte 156 millions d’euros en 2015, alors qu’il coûtait 160 millions d’euros en 2014. Ce n’est pas une explosion, c’est une réduction du coût !
M. le président Gilles Carrez. Il a explosé par rapport à 2003.
M. Dominique Lefebvre. Nous sommes donc d’accord : actuellement, il est stable.
Mme la Rapporteure générale. Le coût du régime des impatriés était de 50 millions d’euros en 2008, de 70 millions en 2009, de 80 millions en 2010, de 110 millions en 2011, de 115 millions en 2012, de 135 millions en 2013, de 160 millions en 2014 et de 156 millions en 2015.
M. le président Gilles Carrez. Le régime, surmédiatisé, a fait l’objet d’un accord général, entre la présidente du conseil régional, la maire de Paris et le Premier ministre. Dans un contexte plutôt défavorable, avec des manifestations d’instabilité fiscale qui se sont reproduites tout récemment, j’estime, contrairement à notre Rapporteure générale, que l’on ne peut revenir en arrière sur cette mesure.
M. Jérôme Chartier. D’autant qu’elle concerne directement l’Île-de-France ! Cette mesure est très importante, comme nous avons pu le mesurer lors de contacts que nous avons eus avec un certain nombre d’établissements financiers de la City. Si nous souhaitons que l’effet « Brexit » joue à plein, nous devons maintenir cette mesure. Je ne suis pas, d’une façon générale, partisan des mesures contenues dans ce projet de loi de finances, mais celle-ci est très utile.
M. Charles de Courson. Quand un citoyen français part à l’étranger et revient en France, il est traité, à égalité de revenus, d’une façon différente de celui qui est resté dans notre pays. Je me suis donc toujours interrogé sur la constitutionnalité du régime des impatriés au regard du principe d’égalité. Je crois d’ailleurs qu’il n’y a jamais eu de question prioritaire de constitutionnalité sur le sujet.
M. le président Gilles Carrez. Le Conseil constitutionnel a examiné le dispositif quand il a été introduit en 2003, puis revu en 2008.
M. Charles de Courson. Je suis attaché au principe d’égalité. Or on nous demande là d’accentuer le système existant. Les entreprises qui paient la taxe sur les salaires sont les banques et les assurances. C’est donc un dispositif en vue de rapatrier en France une partie des milliers de Français partis à Londres. Une partie de l’opposition trouve que cela va trop loin ; Nous sommes à fronts renversés dans cette affaire, et j’avoue qu’entre les deux mon cœur balance… (Sourires.)
La commission rejette l’amendement.
Elle adopte ensuite l’article 43 sans modification.
*
* *
Article 44
Hausse du taux du CICE
Le présent article augmente le taux du crédit d’impôt pour la compétitivité et l’emploi (CICE), qui passe de 6 % à 7 % de la masse salariale éligible.
I. L’ÉTAT DU DROIT
Le CICE a été créé par l’article 66 de la troisième loi de finances rectificative pour 2012 (66), qui a rétabli dans le code général des impôts (CGI) l’article 244 quater C (67). Il est entré en vigueur le 1er janvier 2013.
Le CICE constitue la mesure phare du volet « responsabilité » du pacte de responsabilité et de solidarité annoncé le 14 janvier 2014 par le Président de la République (68).
A. LES BÉNÉFICIAIRES DU CICE
Le CICE est ouvert aux entreprises imposées d’après leur bénéfice réel, qu’elles soient assujetties à l’impôt sur les sociétés (IS) ou à l’impôt sur le revenu (IR). Les entreprises imposées d’après les régimes « micro » ne sont ainsi pas incluses dans le champ du crédit d’impôt (69).
Il bénéficie également à certaines entreprises exonérées temporairement d’impôt en application des dispositifs suivants :
– les jeunes entreprises innovantes (JEI) définies à l’article 44 sexies-0 A du CGI, en application de l’article 44 sexies A du même code ;
– les entreprises qui se créent dans les zones d’aides à finalité régionale (ZAFR), en application de l’article 44 sexies du CGI ;
– les entreprises créées pour reprendre une entreprise industrielle en difficulté, en application de l’article 44 septies du CGI ;
– les entreprises qui exercent une activité ou se créent dans les zones franches urbaines – territoires entrepreneurs (ZFU-TE), y compris les PME qui emploient au plus cinquante personnes et dont le chiffre d’affaires n’excède pas 10 millions d’euros, en application des articles 44 octies et 44 octies A du CGI ;
– les entreprises implantées dans les bassins d’emploi à redynamiser, en application de l’article 44 duodecies du CGI ;
– les entreprises créées dans les zones de restructuration de la défense (ZRD), en application de l’article 44 terdecies du CGI ;
– les PME créées dans les zones franches d’activités des départements d’outre-mer (ZFADOM), en application de l’article 44 quaterdecies du CGI ;
– enfin, les entreprises créées dans les zones de revitalisation rurale (ZRR) qui emploient moins de onze salariés, ont leur siège social dans la zone ou y réalisent au moins 75 % de leur chiffre d’affaires et satisfont à des conditions de création et de détention de capital, en application de l’article 44 quindecies du CGI.
Les organismes à but non lucratif peuvent également bénéficier du CICE s’ils exercent des activités lucratives, au titre des salaires versés aux personnes affectées à de telles activités.
B. L’ASSIETTE DU CICE : LES RÉMUNÉRATIONS N’EXCÉDANT PAS 2,5 SMIC
Aux termes du premier alinéa du II de l’article 244 quater C du CGI, l’assiette du CICE est constituée des rémunérations brutes qui n’excèdent pas 2,5 SMIC. Les rémunérations supérieures à ce plafond sont ainsi exclues du dispositif, y compris pour leur fraction inférieure ou égale à 2,5 SMIC.
Les éléments de rémunération pris en compte sont ceux retenus pour le calcul des cotisations de sécurité sociale, ainsi que le prévoit l’article L. 242-1 du code de la sécurité sociale : salaires ou gains, indemnités de congés payés, retenues pour cotisations ouvrières, indemnités, primes, gratifications, avantages en nature et sommes perçues directement ou par l’entremise d’un tiers à titre de pourboire.
Les majorations pour heures supplémentaires ou complémentaires sont également incluses dans l’assiette si elles ne conduisent pas à un dépassement du plafond de 2,5 SMIC. Ainsi, un salarié dont la rémunération brute totale est de 2,4 SMIC, dont 0,1 SMIC au titre de majorations pour heures supplémentaires, entrera dans l’assiette du CICE dont peut bénéficier son employeur à hauteur de 2,4 SMIC, non de 2,3 SMIC.
C. LE TAUX DU CICE : UN TAUX DE DROIT COMMUN DE 6 %, MAJORÉ DANS LES DÉPARTEMENTS D’OUTRE-MER
1. Un taux de droit commun de 6 %
Créé par la troisième loi de finances rectificative pour 2012 précitée, le CICE prévoyait dès l’origine un taux de 6 %, conformément au III de l’article 244 quater C du CGI.
Cependant, ainsi que le prévoyait le B du III de l’article 66 de cette même loi, le taux du CICE au titre des rémunérations versées en 2013 était de 4 %.
Le taux de droit commun de 6 % n’a commencé à s’appliquer qu’à compter des rémunérations versées en 2014.
2. Un taux majoré en outre-mer depuis 2015
L’article 65 de la loi de finances pour 2015 (70) a prévu, à son I, d’introduire au III de l’article 244 quater C du CGI un taux majoré au titre des rémunérations versées à des salariés affectés à des exploitations situées dans les départements d’outre-mer (Guadeloupe, Guyane, Martinique, Mayotte et La Réunion).
Pour les rémunérations versées en 2015, ce taux a été fixé à 7,5 %.
Depuis 2016, le taux majoré en outre-mer est de 9 %.
Ces taux majorés s’inscrivent dans le cadre du droit européen en matière d’aides d’État, et sont notamment subordonnés au respect du règlement (UE) n° 651/2014 de la Commission du 17 juin 2014 déclarant certaines catégories d’aides compatibles avec le marché intérieur en application des articles 107 et 108 du traité.
D. LES MODALITÉS D’IMPUTATION DU CICE
Les modalités d’utilisation du CICE par les entreprises bénéficiaires sont définies à l’article 199 ter C du CGI s’agissant des redevables de l’IR. Elles sont également applicables aux redevables de l’IS en vertu de l’article 220 C du même code.
1. L’imputation de droit commun
Le CICE s’impute sur l’impôt dû au titre de l’année durant laquelle les rémunérations servant d’assiette ont été versées (le « millésime »). À titre d’exemple, le CICE dû au titre des rémunérations versées en 2016 constitue le « millésime 2016 ».
Si le CICE excède l’impôt dû, son bénéficiaire se trouve titulaire d’une créance sur l’État qui s’imputera sur l’impôt dû au titre des trois années suivantes. Si, à l’issue de cette période, l’intégralité de la créance de CICE n’a pas été consommée, l’excédent est remboursé.
Le tableau suivant illustre les étapes d’imputation du CICE pour une entreprise dont le CICE est de 4 000 euros au titre du millésime N et dont l’IS annuel est de 800 euros.
IMPUTATION DU CICE SUR L’IMPÔT DÛ
(en euros)
Année |
N |
N + 1 |
N + 2 |
N + 3 |
IS dû |
800 |
800 |
800 |
800 |
CICE après imputation sur l’IS dû |
3 200 |
2 400 |
1 600 |
800 |
Après imputation sur l’impôt dû au titre de l’année N, l’entreprise bénéficie d’une créance de 3 200 euros. Cette créance est utilisée pour le paiement de l’IS des exercices N + 1, N + 2 et N + 3. Un excédent de 800 euros reste non utilisé à l’issue de cette période et est remboursé à l’entreprise.
2. Le remboursement immédiat de la créance
En vertu du II de l’article 199 ter C du CGI, certaines entreprises peuvent obtenir le remboursement immédiat de la créance de CICE, sans avoir à atteindre le terme de la période de trois ans :
– les PME, au sens de l’article 2 de l’annexe I du règlement (UE) n° 651/2014 précité ;
– les entreprises nouvelles, sous réserve qu’elles satisfassent à des conditions de détention de capital et qu’elles ne résultent pas d’une concentration, d’une restructuration ou d’une extension ou reprise d’activités préexistantes ;
– les JEI (Cf. supra, A) ;
– les entreprises en difficulté, à compter de la date de la décision ou du jugement qui a ouvert la procédure de conciliation, de sauvegarde, de redressement ou de liquidation judiciaire.
3. Le CICE pour les entreprises à l’IS
Pour les entreprises soumises à l’IS, le CICE est inclus dans leur compte de résultat (au crédit d’un sous-compte dédié au sein du compte 64 « Charges de personnel », ainsi qu’il ressort d’une note d’information de l’Autorité des normes comptables du 28 février 2013).
Il permet ainsi d’améliorer la marge de l’entreprise relevant de l’IS.
4. Le CICE pour les entreprises à l’IR
Pour les entreprises soumises à l’IR, en revanche, le CICE est accordé non à la société mais au foyer fiscal des associés ou du dirigeant, redevables de l’impôt.
Le CICE de ces entreprises présente ainsi deux caractéristiques :
– il n’est pas inclus dans le compte de résultat de l’entreprise, et n’améliore donc aucunement la rentabilité de celle-ci ;
– il vient en déduction de l’IR dû par les associés, proportionnellement à leurs droits au sein de l’entreprise, et est directement inscrit sur leur compte bancaire personnel.
5. Le préfinancement du CICE
Comme tout crédit d’impôt, le CICE ne bénéficie aux entreprises qu’avec une année de décalage. Aussi, afin de limiter, voire de supprimer ce retard d’un an qui peut porter préjudice à certaines entreprises, a été mis en place un mécanisme de préfinancement.
Le préfinancement repose sur les principes suivants :
– le montant du CICE auquel une entreprise aura droit au titre d’une année est estimé ;
– la créance « en germe » ainsi évaluée est cédée à un établissement de crédit, qui ouvre en contrepartie une avance de trésorerie immédiate à l’entreprise (71). La ligne de crédit ouverte à l’entreprise ne peut excéder 85 % de la valeur estimée de la créance.
– la rémunération du préfinancement est réalisée selon des modalités fixées préalablement entre l’établissement de crédit et l’entreprise ;
– enfin, l’établissement peut s’adosser à un fonds de garantie, géré par Bpifrance, pour appuyer le préfinancement à destination des TPE et des PME.
Bpifrance intervient dans le préfinancement du CICE par deux canaux :
– directement en octroyant des crédits couvrant une partie de la créance estimée ;
– indirectement, en fournissant une garantie à l’établissement de crédit qui accorde un préfinancement à l’entreprise.
Depuis 2013, 8 milliards d’euros de créance de CICE ont fait l’objet d’un préfinancement, ce qui correspond à environ 48 800 dossiers. Dans la mesure où le préfinancement octroyé porte généralement sur 85 % du montant de la créance, les avances accordées au titre du préfinancement du CICE s’élèvent à 6,8 milliards d’euros (72).
Les principales bénéficiaires du préfinancement du CICE sont les TPE (15 % des bénéficiaires parmi les entreprises « vivantes » douze mois après le soutien) et les PME (63 % des bénéficiaires de la même population) (73).
6. Le contrôle de l’emploi du CICE
Si l’article 244 quater C ne subordonne pas l’obtention du CICE à la satisfaction de certaines finalités, il fixe néanmoins à son I les objectifs que doit remplir le crédit d’impôt.
Ce dernier a pour objet « le financement de l’amélioration de [la] compétitivité [des entreprises] à travers notamment des efforts en matière d’investissement, de recherche, d’innovation, de formation, de recrutement, de prospection de nouveaux marchés, de transition écologique et énergétique et de reconstitution de leur fonds de roulement ».
À l’inverse, le CICE ne peut « ni financer une hausse de la part des bénéfices distribués, ni augmenter les rémunérations des personnes exerçant des fonctions de direction dans l’entreprise ».
L’administration fiscale ne contrôle pas l’usage du CICE fait par les entreprises. En revanche, les partenaires sociaux disposent d’un droit de regard sur cet usage : le comité d’entreprise doit être informé et consulté sur l’utilisation du CICE et peut, s’il estime que ce dernier n’a pas été employé de manière conforme à ses objectifs, établir un rapport qui sera transmis au comité de suivi régional du CICE.
Pour les entreprises à l’IR, aucun contrôle ne peut être établi. Comme indiqué ci-dessus, le CICE est versé directement sur le compte bancaire du dirigeant ou des associés de l’entreprise concernée.
II. LES EFFETS BUDGÉTAIRES ET ÉCONOMIQUES DU CICE DEPUIS 2014
D’après le rapport 2016 du comité de suivi du CICE, au 31 juillet 2016 :
– 43,3 milliards d’euros de créances ont été déclarés par les entreprises redevables de l’IS et de l’IR depuis la mise en place du dispositif en 2013 ;
– 64 % de ces 43,3 milliards d’euros, soit 27,6 milliards d’euros, ont été effectivement versés aux entreprises sous forme d’imputation sur l’impôt dû ou de restitution immédiate ;
– le rythme des déclarations fiscales de CICE s’est stabilisé entre 2015 et 2016, témoignant d’une appropriation du dispositif par les entreprises (74).
Compte tenu de ses modalités d’imputation et de la subordination de son bénéfice à une demande des entreprises, le CICE a connu une montée en puissance progressive de son coût, évalué en 2016 à 18 milliards d’euros.
Le coût du CICE est différent selon qu’il est pris en comptabilité budgétaire ou en comptabilité nationale :
– en comptabilité budgétaire, le coût du CICE correspond au montant effectivement décaissé chaque année par l’État, sous forme d’imputations sur l’impôt dû ou sous forme de restitutions de solde ;
– en comptabilité nationale, qui sert de base à la comptabilité « maastrichtienne » utilisée pour le calcul du solde public, le coût du CICE correspond aux créances déclarées par les entreprises, ce qui inclut les créances reportées sur le ou les exercices futurs et non encore décaissées par l’État. Le coût en comptabilité nationale a tendance à croître d’une année sur l’autre, malgré un taux identique entre 2014 et 2016, en raison du caractère déclaratif des créances. Ainsi qu’il a été vu, les entreprises disposent de trois ans pour déclarer une créance de CICE au titre d’un millésime donné.
Le tableau et le graphique suivants illustrent l’évolution du coût du CICE, en comptabilité budgétaire et en comptabilité nationale, sur la période 2014-2017.
ÉVOLUTION DU COÛT DU CICE EN COMPTABILITÉ BUDGÉTAIRE
ET EN COMPTABILITÉ NATIONALE
(2014-2017)
(en milliards d’euros)
Année |
2014 |
2015 |
2016 |
2017 |
Coût (comptabilité budgétaire) |
6,6 |
12,0 |
12,6 |
15,8 |
Surcoût par rapport à l’année précédente |
+ 6,6 |
+ 5,4 |
+ 0,6 |
+ 3,2 |
Coût (comptabilité nationale) |
10,6 |
17,2 |
18,0 |
18,7 |
Surcoût par rapport à l’année précédente |
+ 10,6 |
+ 6,6 |
+ 0,8 |
+ 0,7 |
Source : commission des finances à partir des données gouvernementales et de France Stratégie.
L’importante hausse entre 2014 et 2015 est principalement due au passage d’un taux de 4 % au titre des rémunérations versées en 2013 à un taux de 6 % au titre de celles versées en 2014.
L’ampleur de l’augmentation entre 2016 et 2017 en comptabilité budgétaire, quant à elle, s’explique par les restitutions de créances du millésime 2013 non imputées sur l’impôt dû au titre des années précédentes.
B. LE CICE PROFITE MAJORITAIREMENT AUX ENTREPRISES IMPORTANTES REDEVABLES DE L’IS
1. Des créances qui profitent majoritairement aux redevables de l’IS
Le CICE peut s’imputer sur l’IS ou l’IR. Il est donc ouvert aux entreprises relevant de l’un ou l’autre des régimes d’imposition.
D’après le rapport de France Stratégie de 2016, le nombre et le montant des créances de CICE sont plus importants pour les redevables de l’IS. L’écart entre redevables de l’IS et de l’IR tend néanmoins à se résorber en termes de nombre de créances. En revanche, cet écart reste très important si est pris en compte le montant de celles-ci, ainsi que l’illustre le tableau ci-dessous.
RÉPARTITION DES CRÉANCES DE CICE ENTRE REDEVABLES DE L’IS ET DE L’IR
(MILLÉSIMES 2013-2015)
Nombre de créances |
Montant des créances | |||||
Millésime |
2013 |
2014 |
2015 (1) |
2013 |
2014 |
2015 (1) |
Redevables IS |
773 958 |
795 045 |
545 829 |
10,999 |
16,565 |
13,730 |
Redevables IR |
274 983 |
433 455 |
418 833 |
0,373 |
0,781 |
0,802 |
Total |
1 048 941 |
1 228 500 |
964 662 |
11,372 |
17,346 |
14,532 |
Part IS |
73,8 % |
64,7 % |
56,6 % |
96,7 % |
95,5 % |
94,5 % |
Part IR |
26,2 % |
35,3 % |
43,4 % |
3,3 % |
4,5 % |
5,5 % |
(1) Les données de chaque millésime sont celles disponibles au 31 juillet 2016. Le nombre et le montant cumulé des créances du millésime 2015 correspondent donc aux déclarations faites entre le 1er janvier et le 31 juillet 2016.
Source : France Stratégie.
Alors qu’elles représentaient initialement près des trois quarts du nombre total de créances, les créances de CICE des redevables de l’IS ont vu leur part progressivement diminuer pour se rapprocher d’une parité avec les créances des redevables de l’IR.
En revanche, si c’est le montant des créances qui est retenu, la part bénéficiant aux redevables de l’IS est écrasante (de l’ordre de 95 % du total).
Ainsi, sur les 17,3 milliards d’euros de créances de CICE du millésime 2014, plus de 16,5 milliards relèvent de redevables de l’IS, ce montant correspondant toutefois à moins des deux tiers du nombre total de créances.
La part prédominante des redevables de l’IS dans le montant des créances s’explique principalement par le fait que, dans la plupart des cas, les sociétés imposées à l’IS ont une masse salariale plus importante que celles relevant de l’IR, généralement plus petites.
2. Des créances qui profitent majoritairement aux ETI et aux grandes entreprises
L’analyse de la répartition des créances de CICE entre entreprises, en fonction de leur taille, montre que si les petites et moyennes entreprises sont celles centralisant le plus grand nombre de créances, la majorité du montant cumulé représenté par ces créances échoit aux entreprises de taille intermédiaire (ETI) et aux grandes entreprises (75), ainsi que l’illustrent le tableau et le diagramme suivants (76).
RÉPARTITION DES CRÉANCES DE CICE PAR CATÉGORIE D’ENTREPRISES
REDEVABLES DE L’IS
(Situation au 31 juillet de l’année suivant chaque millésime)
Nombre de bénéficiaires |
Montant des créances | |||||
Millésime |
2014 |
2015 |
Part (2015) |
2014 |
2015 |
Part (2015) |
Microentreprises |
403 037 |
424 248 |
77,7 % |
1,6 |
1,6 |
11,6 % |
PME |
114 235 |
116 875 |
21,4 % |
4,2 |
4,4 |
31,9 % |
ETI |
4 267 |
4 456 |
0,8 % |
3,1 |
3,2 |
23,2 % |
Grandes entreprises |
243 |
250 |
0,05 % |
4,6 |
4,6 |
33,3 % |
TOTAL |
521 782 |
545 829 |
100 % |
13,5 |
13,8 |
100 % |
Source : France Stratégie.
Les microentreprises et les PME représentent plus de 99 % du nombre de bénéficiaires du CICE redevables de l’IS, pour le millésime 2015.
En revanche, et comme le montre le diagramme ci-dessous, le montant des créances est majoritairement détenu par les ETI et les grandes entreprises, qui concentrent 56,5 % du total.
A. UNE ÉVALUATION INCERTAINE DU CICE : SEULE SA CONTRIBUTION À L’AUGMENTATION DES MARGES DES ENTREPRISES FAIT L’OBJET D’UN CONSENSUS AUPRÈS DES ECONOMISTES
Dans son rapport publié en septembre 2016, le comité de suivi du CICE porte une conclusion en apparence nuancée sur l’efficacité du CICE. Le ciblage de la mesure censée renforcer la compétitivité des entreprises françaises a également été contesté en ce qu’il profite principalement aux secteurs non exposés à la concurrence internationale. En réalité, ces critiques doivent être appréciées à l’aune de l’échelonnement dans le temps des effets du CICE et de la structure intégrée de l’économie française.
1. Le CICE profite à l’ensemble des secteurs économiques, directement ou indirectement
L’une des principales critiques soulevées à l’encontre du CICE porte sur le ciblage de la mesure, qui ne vise que les rémunérations n’excédant pas 2,5 SMIC. L’objectif de compétitivité militerait, selon les auteurs de ces critiques, pour un calibrage différent intégrant des rémunérations plus élevées, plus nombreuses dans les secteurs exposés à la concurrence internationale.
Ainsi, d’après la commission des finances du Sénat, les entreprises réalisant plus de 10 % de leur chiffre d’affaires à l’exportation perçoivent à peine plus de 20 % du montant total des créances de CICE (77).
Néanmoins, deux observations permettent de nuancer ces critiques.
En premier lieu, le niveau de rémunération ne constitue pas un critère parfait pour identifier les secteurs exportateurs. Il existe en effet de nombreux secteurs d’activités qui ne sont pas ou peu exportateurs mais dans lesquels les rémunérations excèdent 2,5 SMIC. Tel est notamment le cas des activités financières et d’assurances, du secteur de l’audiovisuel ou encore des activités juridiques (78).
En second lieu, l’intégration de l’économie conduit à ce que l’ensemble des secteurs bénéficient d’avantages qui sont majoritairement perçus par ceux qui seraient « à l’abri » de la concurrence. Les gains réalisés par ces entreprises non exposées se répercutent en effet sur la consommation intermédiaire des entreprises exportatrices, dont la compétitivité ipso facto s’accroît. Par exemple, une entreprise industrielle exposée à l’international profitera de la baisse du coût du travail dans les services auxquels elle fait appel, bénéficiant ainsi indirectement, mais certainement, du CICE (79).
En tout état de cause, et nonobstant la difficulté de saisir par le droit la notion d’entreprise exportatrice, un outil spécifique, ciblé sur les seuls secteurs exportateurs, se serait heurté à des obstacles juridiques dans la mesure où il aurait constitué une aide d’État.
2. Le CICE a permis un indispensable rétablissement du taux de marge des entreprises
Le comité de suivi du CICE a relevé l’impact positif du CICE sur le taux de marge des entreprises, conclusion confirmée par l’INSEE. Ce dernier souligne, dans l’édition 2015 de son étude Les entreprises en France, que le taux de marge et le taux d’investissement des sociétés non financières ont atteint en 2015 leur niveau le plus élevé depuis, respectivement, 2011 et 2008, s’établissant à 31,4 % et 22,9 %, ainsi que l’illustre le graphique suivant.
Source : INSEE.
D’après les prévisions gouvernementales, le taux de marge devrait continuer sa progression en 2016 pour atteindre 32 % (80).
3. L’impact du CICE sur l’emploi et l’investissement est apprécié de manière diverse par les économistes
Amplement commentées, les conclusions du comité de suivi du CICE publiées en septembre 2016 ont pu conduire à s’interroger sur l’efficacité et la pertinence d’un dispositif qui, en régime de croisière, coûte 20 milliards d’euros par an à l’État.
D’après le rapport 2016 du comité, le CICE a permis de sauvegarder ou de créer entre 50 000 et 100 000 emplois.
Par ailleurs, il n’aurait pas eu d’impact à court terme sur l’investissement, la recherche et développement et les exportations. Les comptes annuels publiés par l’INSEE indiquent qu’en 2015, l’investissement des entreprises non financières a progressé de 6 milliards d’euros (soit +2,7 %) par rapport à 2014. Pour 2016, la tendance serait de +3,2 % par rapport à 2015 (81).
III. LE DISPOSITIF PROPOSÉ
Le I du présent article modifie le premier alinéa du III de l’article 244 quater C du CGI. Il substitue au taux actuel du CICE, établi à 6 %, le taux de 7 %.
Dans la mesure où seul le premier alinéa du III de l’article 244 quater C est modifié, les taux dérogatoires applicables aux rémunérations versées aux personnes affectées à des exploitations situées dans les départements d’outre-mer restent inchangés.
Le II, relatif à l’entrée en vigueur de l’article, précise que le nouveau taux de 7 % s’appliquera aux rémunérations versées à compter du 1er janvier 2017.
Les créances de CICE dues au titre des rémunérations versées avant 2017 demeurent calculées sur la base d’un taux de 6 % (ou de 4 % s’agissant des créances dues au titre de l’année 2013, dont la dernière possibilité d’imputation sur l’impôt dû est en 2016).
IV. L’IMPACT BUDGÉTAIRE ET ÉCONOMIQUE ATTENDU
A. UN COÛT BUDGÉTAIRE PÉRENNE DE 3,1 MILLIARDS D’EUROS
PAR AN
La hausse du taux du CICE de 6 % à 7 % ne portant que sur les rémunérations versées à compter du 1er janvier 2017, elle n’aura pas d’impact sur l’équilibre des ressources de l’exercice 2017 (ce qui justifie le placement de l’article en seconde partie du présent projet de loi de finances).
À partir de 2018, la hausse du taux entraînera un coût allant croissant jusqu’en 2021, pour atteindre un maximum de 3,1 milliards d’euros, selon la chronique suivante.
PRÉVISION DU COÛT BUDGÉTAIRE DE LA HAUSSE D’UN POINT DU TAUX DU CICE
(2017-2021)
(en milliards d’euros)
Année |
2017 |
2018 |
2019 |
2020 |
2021 |
Coût budgétaire |
0 |
1,6 |
1,9 |
1,9 |
3,1 |
Source : évaluation préalable de l’article.
Les trajectoires de coûts en comptabilité budgétaire et en comptabilité nationale seront nécessairement modifiées par la hausse d’un point du taux du CICE. Pour mémoire, la comptabilité budgétaire est une comptabilité de caisse, le solde budgétaire correspondant au solde des recettes effectivement encaissées et des dépenses effectivement décaissées. La comptabilité nationale, qui sert de base à la comptabilité « maastrichtienne » pour le calcul du solde public, est une comptabilité d’engagement, les flux étant enregistrés lors de la réalisation de l’opération, non de sa contrepartie financière : elle tient compte de l’ensemble des créances et dettes déclarées, même si elles n’ont pas été effectivement encaissées ou décaissées.
Cette différence explique la raison pour laquelle le coût du CICE en comptabilité nationale ait, dès le départ, été plus élevé qu’en comptabilité budgétaire : la première intègre toutes les créances déclarées par les entreprises, y compris celles non encore utilisées, tandis que la seconde ne retient que les créances imputées sur l’impôt ou restituées aux entreprises.
Le tableau ci-après, ainsi que les deux graphiques suivants, illustrent l’effet de cette hausse sur l’évolution du coût du CICE jusqu’en 2020.
COMPARAISON DES PRÉVISIONS D’ÉVOLUTION DU COÛT DU CICE
AVANT ET APRÈS LA HAUSSE DU TAUX (2017-2020)
(en milliards d’euros)
Année |
2017 |
2018 |
2019 |
2020 |
Coût en comptabilité budgétaire (taux à 6 %) |
15,8 |
19 |
19,5 |
20,4 |
Coût en comptabilité budgétaire (taux à 7 %) |
15,8 |
20,6 |
21,4 |
22,3 |
Surcoût de la hausse du taux |
0 |
+ 1,6 |
+ 1,9 |
+ 1,9 |
Coût en comptabilité nationale (taux à 6 %) |
18,7 |
19,2 |
19,9 |
20,7 |
Coût en comptabilité nationale (taux à 7 %) |
18,7 |
22,4 |
23,6 |
24,5 |
Surcoût de la hausse du taux |
0 |
+ 3,2 |
+ 3,7 |
+ 3,8 |
Source : calculs commission des finances à partir des données gouvernementales et de France Stratégie.
D’après les prévisions établies par France Stratégie sur la base des données contenues dans les documents budgétaires accompagnant le présent projet de loi de finances, la part des dépenses de CICE bénéficiant aux redevables de l’IR devrait dépasser le milliard d’euros en 2018.
B. LE RENFORCEMENT DE L’AMÉLIORATION DU TAUX DE MARGE DES ENTREPRISES, DE L’INVESTISSEMENT ET, À TERME, DE L’EMPLOI
La hausse d’un point du taux du CICE va accroître les marges de manœuvre financières des entreprises en réduisant l’impôt effectivement supporté et, le cas échéant, en augmentant la créance restituée.
L’exemple suivant illustre cette amélioration, en comparant, pour une entreprise donnée, la chronique d’utilisation du millésime 2017 sans et avec la hausse du taux.
Cette entreprise a une masse salariale entrant dans l’assiette du CICE de 1,5 million d’euros en 2017 et acquitte un IS annuel de 25 000 euros (l’IS dû est réputé constant).
COMPARAISON DE L’UTILISATION DU CICE SANS ET AVEC LA HAUSSE DU TAUX
(en euros)
Taux |
Montant du millésime 2017 |
Reste après imputation sur l’IS dû | |||
2018 |
2019 |
2020 |
2021 | ||
CICE (6 %) |
90 000 |
65 000 |
40 000 |
15 000 |
– 10 000 |
CICE (7 %) |
105 000 |
80 000 |
55 000 |
30 000 |
5 000 |
Avec le taux de 6 %, l’IS de l’entreprise dû au titre des exercices 2018, 2019 et 2020 sera intégralement absorbé par le CICE. En revanche, en 2021, le reste de créance ne suffira pas au paiement de l’impôt, et l’entreprise devra payer 10 000 euros d’IS.
Avec le taux de 7 %, le CICE absorbe la totalité de l’IS dû sur l’ensemble des exercices. Au terme de la période d’imputation du millésime 2017, un excédent de 5 000 euros sera remboursé.
Ainsi, les effets du CICE s’inscrivent essentiellement dans le moyen et le long termes. À court terme, seuls peuvent être quantifiés l’effet sur le taux de marge des entreprises et les emplois créés ou sauvegardés par le « bol d’air financier » (82) induit par le CICE.
À long terme, la hausse d’un point du CICE, par l’accentuation de l’accroissement du taux de marge des entreprises, devrait favoriser les investissements productifs, l’innovation et, en dernière analyse, renforcera l’impact positif sur l’emploi du crédit d’impôt.
*
* *
Suivant l’avis défavorable de la Rapporteure générale, la commission rejette les deux amendements identiques II-CF 226 de M. Hervé Mariton et II-CF 320 de Mme Marie-Christine Dalloz, tendant à supprimer l’article 44.
Elle examine ensuite l’amendement II-CF 330 de M. Charles de Courson.
M. Charles de Courson. C’est un amendement classique. La bonne solution est celle qu’a indiquée le Président de la République lui-même, à savoir transformer le crédit d’impôt pour la compétitivité et l’emploi (CICE) en exonération de cotisations sociales patronales. Cela supprimerait les problèmes de périmètre et serait bien plus simple.
Suivant l’avis défavorable de la Rapporteure générale, la commission rejette l’amendement.
Mme Karine Berger. L’article 44 vise ni plus ni moins qu’à accentuer encore les baisses de cotisations patronales, en portant le taux du CICE de 6 % à 7 % de la masse salariale. Depuis le début, je fais partie de ceux qui sont convaincus que ce n’est pas sur le coût du travail que les entreprises fondent leurs décisions d’investissement. Le dernier rapport du Conseil d’analyse économique dénonce le fait que le CICE n’a favorisé ni l’emploi ni l’investissement. Par conséquent, l’article 44, à mes yeux, ne sert à rien, si ce n’est à diminuer les rentrées fiscales de notre pays, et je voterai contre à titre personnel.
M. Marc Le Fur. Le passage à 7 % creuse le différentiel entre les entreprises qui bénéficient du CICE et celles qui n’en bénéficient pas. Les coopératives, parce qu’elles ne sont pas soumises à un statut de type capitaliste, font partie de ces dernières. Nous avons procédé au calcul, dans une grosse coopérative de mon département qui emploie 2 000 personnes : c’est l’équivalent de près de 30 % de perte sèche de masse salariale.
La commission adopte l’article 44 sans modification.
*
* *
Article 45
Prorogation du dispositif de soutien aux jeunes entreprises innovantes (JEI)
Le présent article proroge pour trois ans le dispositif de soutien fiscal aux jeunes entreprises innovantes (JEI), permettant aux entreprises créées entre le 1er janvier 2017 et le 31 décembre 2019 d’en bénéficier.
Le coût budgétaire de cette prorogation est de l’ordre de 10 millions d’euros pour l’État et de 1,5 million d’euros pour les collectivités territoriales.
I. L’ÉTAT DU DROIT
Le dispositif de soutien aux jeunes entreprises innovantes (JEI) a été créé par les articles 13 et 131 de la loi de finances pour 2004 (83). Il repose sur des exonérations fiscales et des exonérations sociales, les premières étant prévues aux articles 44 sexies A, 1383 D et 1466 D du code général des impôts (CGI), les secondes à l’article 131 de la loi de finances pour 2004.
A. LES ENTREPRISES QUALIFIÉES DE JEI
Aux termes de l’article 44 sexies-0 A du CGI, est une jeune entreprise innovante une PME créée depuis moins de huit ans, qui répond à des conditions de composition de capital et qui satisfait à des critères liés à la recherche et l’innovation.
1. Des PME créées depuis moins de huit ans répondant à des conditions de composition de leur capital…
Le 1° de l’article 44 sexies-0 A précise que les JEI sont des PME, c’est-à-dire des entreprises qui satisfont aux conditions suivantes :
– employer moins de 250 personnes, cette condition étant appréciée au regard du nombre moyen de salariés employés pendant l’exercice pris en compte ;
– réaliser un chiffre d’affaires inférieur à 50 millions d’euros ou un total de bilan inférieur à 43 millions d’euros.
Il y a là une différence avec la définition européenne et nationale des PME. En effet, tant l’article 2 de l’annexe I du règlement (UE) n° 651/2014 (84) que l’article 3 du décret du 18 décembre 2008 (85) retiennent un chiffre d’affaires et un total de bilan qui ne doivent pas excéder les montants indiqués, non leur être inférieurs. Cependant, l’écart entre les deux qualifications porte sur un centime d’euro et est donc sans effet concret.
Aux termes du 2°, les entreprises doivent avoir été créées depuis moins de huit ans, sans quoi la qualification de « jeune » n’est plus possible.
En outre, ainsi que le prévoit le 5° de l’article 44 sexies-0 A, une entreprise ne peut être qualifiée de JEI si elle est créée dans le cadre d’une concentration, d’une restructuration ou d’une extension ou d’une reprise d’activités préexistantes.
Enfin, dernière condition structurelle, au moins 50 % du capital d’une JEI doit être détenu de manière continue par les personnes suivantes :
– des personnes physiques ;
– ou une société qui répond aux mêmes conditions et dont le capital est détenu au moins pour moitié par des personnes physiques ;
– ou des sociétés de financement ou des fonds, dès lors qu’il n’existe pas de lien de dépendance entre la JEI et ces sociétés ou fonds ;
– ou des fondations ou associations reconnues d’utilité publique ayant un caractère scientifique ;
– ou, enfin, des établissements publics de recherche et d’enseignement.
2. … qui répondent à des critères liés à l’innovation
Si l’ensemble des conditions relatives à la structure de l’entreprise sont satisfaites, doivent également être remplis l’un des deux critères portant sur son activité.
Une JEI, pour être qualifié de telle, doit en effet :
– être dirigée ou directement détenue à hauteur d’au moins 10 %, par :
• des étudiants ;
• des titulaires depuis moins de cinq ans d’un diplôme conférant le grade de master ou de doctorat ;
• des chercheurs ou des enseignants.
Dans cette hypothèse, l’activité principale de la JEI doit :
– porter sur la valorisation des travaux de recherche de ses dirigeants ;
– réaliser des dépenses de recherche qui représentent au minimum 15 % des charges fiscalement déductibles au cours d’un exercice. Ne sont pas incluses dans le calcul les charges engagées auprès d’autres JEI.
Les dépenses de recherche en question sont celles mentionnées aux a à g du II de l’article 244 quater B du CGI, qui porte sur le crédit d’impôt pour dépenses de recherche (« crédit d’impôt recherche », ou CIR) :
• les dotations aux amortissements d’immobilisations affectées à des opérations de recherche scientifique et technique ;
• les dépenses de personnel afférentes aux chercheurs et techniciens affectés exclusivement à ces opérations (une majoration temporaire de 100 % est prévue s’agissant des dépenses se rapportant aux titulaires d’un doctorat) ;
• les rémunérations de salariés auteurs d’une invention ;
• les autres dépenses de fonctionnement induites par les opérations de recherche ;
• les dépenses engagées au titre de la réalisation d’opérations de recherche confiées à certaines personnes (organismes de recherche publics, établissements d’enseignement, fondations, associations, instituts techniques, etc.) ;
• les frais de prise et de maintenance de brevets et de certificats d’obtention végétale ainsi que les dotations aux amortissements de ces brevets et certificats ;
• les dépenses de normalisation.
Ne sont en revanche pas incluses dans le champ des dépenses prises en compte pour la détermination du seuil de 15 % des charges déductibles :
• les dépenses liées à l’élaboration de nouvelles collections, s’agissant du secteur textile ;
• les dépenses de veille technologique.
B. LES EXONÉRATIONS FISCALES ET SOCIALES DU DISPOSITIF DE SOUTIEN AUX JEI
Les exonérations dont bénéficient les JEI viennent en complément du CIR. Elles allègent la fiscalité pesant sur les celles-ci et diminuent leurs cotisations patronales. Ce soutien fiscal et social est subordonné au respect du règlement européen n° 651/2014 précité, relatif aux aides de minimis.
1. Les exonérations fiscales
Deux types d’exonérations sont prévus pour les JEI :
– une exonération de l’impôt sur les sociétés (IS) ou de l’impôt sur le revenu (IR) ;
– des exonérations de taxe foncière sur les propriétés bâties (TFPB) et de cotisation foncière des entreprises (CFE).
a. L’exonération temporaire d’IS ou d’IR
L’article 44 sexies A du CGI prévoit que les JEI sont exonérées d’IS ou d’IR selon les modalités suivantes :
– exonération totale de l’impôt dû à raison du premier exercice bénéficiaire ;
– exonération de moitié de l’impôt dû à raison de l’exercice bénéficiaire suivant.
Lors de l’introduction du dispositif de soutien aux JEI, l’exonération totale portait sur trois exercices et l’exonération partielle à hauteur de 50 % portait sur deux exercices. L’abaissement à un exercice de chacune des deux exonérations a été introduit par l’article 37 de la quatrième loi de finances rectificative pour 2011 (86).
Dans la mesure où seuls les exercices bénéficiaires sont concernés par l’exonération – ce qui est au demeurant logique, aucun impôt n’étant dû au titre d’un exercice déficitaire –, le premier exercice de la JEI peut ne pas être concerné par ce dispositif.
En outre, la seconde exonération, à hauteur de 50 %, peut porter sur un exercice qui ne sera pas consécutif à celui ayant donné lieu à l’exonération totale.
Cette souplesse de mise en œuvre garantit aux JEI de bénéficier au maximum du soutien prévu par le dispositif qui s’adapte aux besoins réels des entreprises.
Un système transitoire est prévu pour les entreprises qui, à la clôture d’un exercice, cessent de remplir les conditions posées à l’article 44 sexies-0 A alors qu’elles pouvaient encore prétendre au bénéfice de l’exonération d’IS ou d’IR (par exemple, si leur chiffre d’affaires ou leur effectif excède les plafonds prévus). Dans une telle hypothèse, les bénéfices réalisés au cours de l’exercice considéré et de l’exercice suivant ne sont imposés que sur la moitié de leurs montants.
b. Les exonérations de TFPB et de CFE
Les articles 1383 D et 1466 D du CGI, créés par l’article 13 de la loi de finances pour 2004 précitée, ouvrent aux JEI des exonérations d’impôts locaux :
– l’article 1383 D prévoit une exonération de TFPB ;
– l’article 1466 D prévoit une exonération de CFE.
Ces exonérations portent sur une période de sept ans.
Elles ne sont pas de plein droit, mais facultatives. Elles ne sont donc pas compensées par l’État aux collectivités territoriales.
Elles sont subordonnées à deux conditions :
– l’organe délibérant de la commune ou de l’établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre doit avoir adopté une délibération en ce sens, dans les conditions prévues à l’article 1639 A bis du CGI, c’est-à-dire avant le 1er octobre de l’année précédant celle à compter de laquelle l’exonération sera applicable ;
– les entreprises qui souhaitent bénéficier de l’exonération doivent en faire la demande.
Initialement, l’exonération de CFE portait sur la taxe professionnelle. La loi de finances pour 2010, par son article 2, a tiré les conséquences de la substitution à cette taxe de la contribution économique territoriale (CET), en imputant l’exonération sur la CFE.
2. Les exonérations de cotisations sociales patronales.
L’article 131 de la loi de finances pour 2004 précitée a complété le dispositif de soutien aux JEI par des exonérations de cotisations sociales. Sont concernées les cotisations dues au titre des assurances sociales et des allocations familiales.
Les rémunérations exonérées des cotisations précitées sont celles versées au personnel intervenant dans le processus de recherche et développement :
– chercheurs ;
– techniciens ;
– gestionnaires de projet de recherche et développement ;
– juristes chargés de la protection industrielle ;
– personnes chargées des tests préconcurrentiels ;
– personnes affectées à la conception de prototypes.
Les exonérations de cotisations bénéficient à une JEI jusqu’au dernier jour de la septième année qui suit celle de sa création, soit au maximum pendant huit ans.
Initialement, le bénéfice des exonérations était définitivement perdu si une entreprise, à la clôture d’un exercice, ne répondait plus aux conditions prévues à l’article 44 sexies-0 A du CGI. L’article 108 de la loi de finances pour 2008 (87) a aménagé cette règle : désormais, la perte n’est plus définitive dans la mesure où la JEI, si elle répond à nouveaux aux conditions requises, peut à nouveau bénéficier des exonérations.
La loi de finances pour 2011 (88) a plafonné les exonérations dans une double limite, qu’a relevée la quatrième loi de finances rectificative pour 2011 précitée :
– d’une part, les cotisations sont celles dues pour la part de rémunération inférieure à 4,5 fois le salaire minimum de croissance ;
– d’autre part, le montant annuel d’exonération par employeur ne peut excéder cinq fois le plafond annuel de sécurité sociale (soit 193 080 euros en 2016).
Ces deux lois avaient également mis en place puis aménagé un dispositif d’exonérations décroissantes, qui a été supprimé par la loi de finances initiale pour 2014 (89).
Le tableau ci-après retrace l’évolution du dispositif de soutien fiscal et social aux JEI depuis sa création par la loi de finances pour 2004.
ÉVOLUTION DU DISPOSITIF DE SOUTIEN AUX JEI
Base légale |
Exonérations fiscales |
Exonérations sociales |
Articles 13 et 131 de la LFI 2004 (n° 2003-1311) |
Article 13 • Pour les JEI : – créées et ayant ouvert un exercice à compter du 1er janvier 2004 – ou créées entre le 1er janvier 2004 et le 31 décembre 2013 • Critères JEI (art. 44 sexies-0 A du CGI) • Exonération d’IS ou d’IR totale pendant les trois premiers exercices bénéficiaires puis de 50 % pendant les deux suivants (art. 44 sexies A) • Exonération de TFPB pour 7 ans (art. 1383 D du CGI) • Exonération de TP pour 7 ans (art. 1466 D du CGI) • Plafonnement (règlement de minimis) |
Article 131 Exonération de cotisations sociales patronales : – exonération totale pour 8 ans – personnel concerné : personnes affectées à des projets de recherche, chargées des tests préconcurrentiels et juristes chargés de la propriété intellectuelle |
Article 2 |
Transformation de la TP en CET : l’exonération prévue par l’article 1466 D porte sur la CFE |
– |
Article 175 (n° 2010-1657) |
– |
• Plafonnement de l’exonération : – montant des cotisations dues sur une rémunération de 4,5 fois le SMIC – trois fois le plafond annuel de la sécurité sociale • Décroissance du taux d’exonération : – 100 % pendant 4 ans – 75 % la 5e année – 50 % la 6e année – 30 % la 7e année – 10 % la 8e année |
Article 37 (n° 2011-1978) |
Exonération totale d’IS ou d’IR le premier exercice bénéficiaire, de 50 % le second |
• Plafonnement de l’exonération : – augmentation de la seconde limite à cinq fois le plafond annuel de la sécurité sociale • Décroissance du taux d’exonération : – 100 % pendant 4 ans – 80 % la 5e année – 70 % la 6e année – 60 % la 7e année – 50 % la 8e année |
Article 131 (n° 2013-1278) |
Prorogation des exonérations fiscales pour les JEI créées jusqu’au 31 décembre 2016 |
• Suppression du caractère décroissant de l’exonération • Extension de l’exonération aux rémunérations du personnel affecté à la conception de prototypes |
C. UN SOUTIEN FISCAL PROVISOIRE
Si le volet social du dispositif de soutien aux JEI n’est pas limité dans le temps et s’applique à toutes les entreprises répondant aux conditions prévues à l’article 44 sexies-0 A du CGI, quelle que soit leur date de création, le volet fiscal, lui, revêt un caractère provisoire.
Introduit par la loi de finances pour 2004 précitée, il était initialement réservé aux entreprises créées jusqu’au 31 décembre 2013, avant d’être prorogé pour trois ans par l’article 131 de la loi de finances pour 2014.
Ainsi, les entreprises qui seront créées à partir du 1er janvier 2017 ne bénéficieront plus, en l’état du droit, des exonérations fiscales.
Ce caractère provisoire du dispositif fiscal découle :
– du G du I de l’article 13 de la loi de finances pour 2004 en ce qui concerne l’exonération d’IS ou d’IR ;
– du premier alinéa du I de l’article 1383 D du CGI en ce qui concerne l’exonération de TFPB ;
– du premier alinéa de l’article 1466 D en ce qui concerne l’exonération de CFE.
II. LE CONTEXTE ÉCONOMIQUE ET BUDGÉTAIRE
Le soutien aux JEI vise à favoriser le développement de PME récemment créées, dynamiques et compétitives, en leur offrant la possibilité de développer puis de maintenir un niveau de recherche et développement important.
A. LA NÉCESSITÉ DE SOUTENIR LES JEUNES ENTREPRISES INNOVANTES
En France, il est particulièrement difficile pour les entreprises jeunes et innovantes de grandir et de concurrencer les entreprises plus anciennes. L’un des principaux vecteurs de croissance offert à ces entreprises réside dans l’innovation. La concurrence d’entreprises étrangères renforce cet impératif dans la mesure où, souvent, ces entreprises sont plus importantes, ainsi que le montre le tableau suivant.
COMPARAISON DE LA STRUCTURE ENTREPREUNARIALE EN 2015
(France, Allemagne, Royaume-Uni)
(en %, arrondis)
France |
Allemagne |
Royaume-Uni | |
Part dans le total des PME | |||
1 à 9 salariés |
95 |
83 |
89 |
10 à 19 salariés |
3 |
10 |
6 |
20 à 49 salariés |
2 |
5 |
3 |
50 à 249 salariés |
1 |
3 |
2 |
Part de l’emploi dans l’emploi total des PME | |||
1 à 9 salariés |
46 |
30 |
33 |
10 à 19 salariés |
13 |
18 |
16 |
20 à 49 salariés |
17 |
19 |
21 |
50 à 249 salariés |
24 |
33 |
31 |
Source : OCDE, Structural business statistics, 2015.
Les très petites entreprises françaises (TPE), d’un à neuf salariés, sont nettement plus nombreuses et concentrent plus d’emplois que leurs homologues allemandes ou britanniques. À l’inverse, les autres catégories d’entreprises sont, en France, sous-représentées par rapport aux deux autres pays.
Parallèlement à la taille, l’âge est un autre critère fondamental pour la compétitivité d’une entreprise. Ce sont les entreprises plus jeunes qui créent le plus d’emplois, particulièrement si elles sont innovantes. À mesure que son âge avance, une PME voit sa rentabilité économique décroître, phénomène accentué par la difficulté à grandir.
Le Conseil d’analyse économique (CAE), dans une note d’octobre 2015, a établi le lien entre âge et productivité, les entreprises les plus jeunes – âgées de moins de cinq ans – étant les plus productives et les plus actives en matière de création d’emplois (90).
B. L’ATTRACTIVITÉ FRANÇAISE EN MATIÈRE D’INNOVATION
Une étude réalisée par le cabinet Ernst & Young en 2016 sur l’attractivité de la France, si elle est critique sur plusieurs aspects, souligne la force française dans l’innovation (91).
Un sondage réalisé auprès d’investisseurs internationaux montre en effet que le premier atout français est sa capacité d’innovation et de recherche, qui réunit 37 % des réponses. La capacité à former et à attirer des talents est elle aussi saluée par 25 % des personnes interrogées.
La France occupe la cinquième place du classement des pays pour l’accueil de projets de centres de recherche et développement, la hausse d’emploi à très haute valeur ajoutée entre 2014 et 2015 étant de l’ordre de 76 %.
Enfin, l’étude met en avant l’efficacité de la politique de soutien des créations de « start-up ».
C. PLUS DE 6 600 ENTREPRISES ONT BÉNÉFICIÉ DU DISPOSITIF DE SOUTIEN AUX JEI
En 2015, 500 nouvelles entreprises ont bénéficié du dispositif de soutien aux JEI (92). Depuis la création de l’instrument par la loi de finances pour 2004, le nombre total de bénéficiaires est estimé à plus de 6 600 (93).
Les TPE représentent 80 % du total des bénéficiaires en 2012. En revanche, si le critère retenu est celui de l’emploi, ce sont les entreprises dont l’effectif est compris entre 10 et 49 salariés qui occupent la première place (48 % des JEI) (94).
RÉPARTITION DES JEI PAR SECTEURS D’ACTIVITÉ (2012)
Secteur d’activité |
Nombre de JEI |
Part du total |
Effectif salarié |
Part du total |
Activités scientifiques et techniques de soutien aux entreprises |
1 022 |
33,5 % |
7 006 |
31,5 % |
TIC (services) |
1 273 |
41,7 % |
9 941 |
44,7 % |
Autres services |
380 |
12,4 % |
2 777 |
12,5 % |
Industrie manufacturière, industries extractives |
265 |
8,7 % |
1 897 |
8,5 % |
Agriculture, construction, commerce, transport, hébergement, restauration |
115 |
3,8 % |
611 |
2,7 % |
Total |
3 055 |
100 % |
22 232 |
100 % |
Source : direction générale des entreprises, 2015.
Le secteur des services est prépondérant, réunissant 87,6 % des JEI. L’industrie est concernée à hauteur d’un peu moins de 10 %, tandis que les autres secteurs représentent moins de 4 %.
D’après la direction générale des entreprises, sur les 22 232 salariés des JEI en 2012, près de 13 000, soit plus de la moitié, étaient directement aidées par ce dispositif.
Enfin, si celui-ci peut s’appliquer durant huit ans, rares sont les entreprises à conserver leur statut de JEI sur la totalité de cette durée.
D’une part, les entreprises n’ont généralement pas recours à l’instrument dès leur création, soit en raison d’une méconnaissance de l’outil, soit parce qu’elles ne respectent pas les critères d’éligibilité (en particulier celui du plancher de dépenses en recherche et développement). En moyenne, les entreprises deviennent des JEI dans leur deuxième année d’activité.
D’autre part, certaines JEI sortant du dispositif, la durée moyenne dans le dispositif est de cinq ans. Les raisons de cette sortie sont nombreuses et peuvent consister en des rachats, des cessations d’activité ou une baisse de la part des dépenses en recherche et développement en deçà du plancher. Néanmoins, un autre facteur de sortie anticipée réside dans le développement de la JEI qui, n’étant plus une PME, ne peut continuer à bénéficier du dispositif. Ce motif de sortie est l’objectif de l’instrument d’aide aux JEI : permettre à ces dernières de croître rapidement en favorisant leur innovation (95).
D. LE SOUTIEN AUX JEI CONSACRÉ MEILLEUR INSTRUMENT DE SOUTIEN FISCAL À LA RECHERCHE ET DÉVELOPPEMENT PAR LA COMMISSION EUROPÉENNE
La Commission européenne a conduit, en 2014 (96), une analyse comparative de 83 dispositifs fiscaux de soutien à la recherche et développement dans 31 pays (97). La comparaison reposait sur vingt « principes de bonnes pratiques » divisés en trois catégories :
– l’étendue de l’instrument : comment fonctionne-t-il et sur quelles dépenses porte-t-il ?
– la cible de l’instrument : un type d’entreprises en particulier est-il concerné ?
– l’organisation : comment le bénéfice de l’instrument est-il demandé et comment l’instrument est-il évalué ?
D’une manière générale, la Commission estime :
– que les crédits d’impôt ou les exonérations fiscales sont les meilleurs outils ;
– que les instruments les plus pertinents sont ceux ciblés sur des dépenses susceptibles d’entraîner une forte diffusion de connaissances ;
– que les instruments concentrés sur les jeunes entreprises, plutôt que sur les PME en général, sont plus efficaces.
Les conclusions de cette analyse comparative sont éloquentes : des 83 dispositifs incitatifs étudiés, celui qui a obtenu le score le plus élevé est le dispositif français de soutien aux JEI. Ont notamment été loués :
– le soutien généreux à de jeunes entreprises ;
– le ciblage sur l’innovation, dû à la part minimale exigée de dépenses en recherche et développement ;
– le bon fonctionnement et l’organisation de l’instrument, notamment les délais de réponse courts.
Le crédit d’impôt recherche (CIR) occupe quant à lui la vingt-cinquième place du classement.
III. LE DISPOSITIF PROPOSÉ
Le présent article proroge le dispositif de soutien fiscal aux JEI pour trois ans, en étendant son bénéfice aux entreprises créées entre le 1er janvier 2017 et le 31 décembre 2019.
Le volet social de l’instrument, quant à lui, n’est pas limité dans le temps. Il n’est donc pas nécessaire de prévoir de prorogation.
Le I prolonge les exonérations d’impôts locaux au bénéfice des entreprises créées jusqu’au 31 décembre 2019 :
– son 1° modifie en conséquence l’article 1383 D du CGI, portant sur l’exonération de TFPB ;
– son 2° modifie dans le même sens l’article 1466 D du même code, portant sur l’exonération de CFE.
Le II porte sur l’exonération d’IS, prévue au G du I de l’article 13 de la loi de finances pour 2004. Il substitue à la date butoir actuelle de création des entreprises, le 31 décembre 2016, celle du 31 décembre 2019.
IV. L’IMPACT BUDGÉTAIRE ET ÉCONOMIQUE ATTENDU
L’impact budgétaire, qui devrait culminer à 11,5 millions d’euros par an, reste modeste compte tenu des incidences économiques positives du dispositif de soutien aux JEI.
A. UNE DIMINUTION DE RECETTES DE 11,5 MILLIONS D’EUROS PAR AN AU MAXIMUM
Compte tenu des impôts concernés par les exonérations fiscales prévues par le dispositif de soutien aux JEI, l’impact budgétaire est réparti entre l’État et les collectivités territoriales et évolue au fil des ans compte tenu des modalités d’exonération et de l’entrée de nouvelles générations de JEI. Le tableau et le graphique ci-dessous illustrent l’impact global, dont la répartition est détaillée dans les développements suivants.
ÉVOLUTION DU COÛT BUDGÉTAIRE TOTAL
DE LA PROROGATION DU DISPOSITIF DE SOUTIEN AUX JEI
(en millions d’euros)
Année |
2017 |
2018 |
2019 |
2020 |
2021 |
2022 |
2023 |
2024 |
2025 |
2026 |
2027 |
Coût |
0 |
7,5 |
11 |
11,5 |
4,5 |
1,5 |
1,5 |
1,5 |
1 |
0,5 |
0 |
Source : évaluation préalable de l’article.
La hausse et la baisse brutales du coût est dû à l’exonération d’IS, qui ne porte que sur deux exercices. À compter de 2022, seules les exonérations d’impôts locaux subsistent, expliquant la relative faiblesse du coût de la mesure à partir de cette date.
1. Une perte de recettes pour l’État culminant à 10 millions d’euros par an
L’exonération d’IS est totale lors du premier exercice bénéficiaire, de moitié lors du suivant. Son coût ne s’impute sur les recettes de l’État que l’année suivant l’entrée de la JEI dans le dispositif, soit à partir de 2018 s’agissant d’une prorogation entre 2017 et 2019.
ÉVOLUTION DU COÛT BUDGÉTAIRE POUR L’ÉTAT
(2018-2021)
(en millions d’euros arrondis)
Année |
2018 |
2019 |
2020 |
2021 |
Génération entrée en n-1 |
7 |
7 |
7 |
|
Génération n-2 (1) |
0 |
3 |
3 |
3 |
Total |
7 |
10 |
10 |
3 |
(1) Exonération d’IS à 50 %.
Source : évaluation préalable de l’article.
Le coût maximal de la prorogation du dispositif de soutien au JEI pour l’État sera de 10 millions d’euros par an en 2019 et 2020. En 2018, seule l’exonération totale des JEI créées à compter du 1er janvier 2017 aura un impact budgétaire, à hauteur de 7 millions d’euros de baisse de recettes.
2. Une perte de recettes pour les collectivités territoriales comprise entre 0,5 et 1,5 million d’euros par an entre 2018 et 2026
Les exonérations de TFPB et de CFE portent sur sept ans, expliquant la période plus longue sur laquelle la prorogation pour trois ans du dispositif de soutien aux JEI aura un impact sur les recettes des collectivités territoriales.
ÉVOLUTION DU COÛT BUDGÉTAIRE POUR LES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES
(2018-2026)
(en millions d’euros)
Année |
2018 |
2019 |
2020 |
2021 |
2022 |
2023 |
2024 |
2025 |
2026 |
Coût |
0,5 |
1 |
1,5 |
1,5 |
1,5 |
1,5 |
1,5 |
1 |
0,5 |
Source : évaluation préalable de l’article.
Le caractère dégressif des exonérations ayant été supprimé par la loi de finances pour 2014, le coût, pour chaque génération de JEI, est stable sur la période. La hausse de la perte de recettes, entre 0,5 et 1,5 million d’euros, est due à l’entrée des nouvelles générations de JEI entre 2017 et 2019. Parallèlement, la perte de recettes diminue lors de la sortie de chaque génération, à compter de 2025, pour s’éteindre à partir de 2027.
Les exonérations étant facultatives – leur octroi est laissé à la libre appréciation des assemblées délibérantes locales –, elles ne font pas l’objet d’une compensation obligatoire par l’État.
B. LA PROROGATION JUSTIFIÉE D’UN DISPOSITIF DE SOUTIEN EFFICACE
Le comité d’évaluation des dépenses fiscales et des niches sociales avait, en 2011, porté un jugement relativement sévère sur le dispositif de soutien aux JEI, principalement s’agissant du volet fiscal (98).
Ce dernier, en effet, ne permet pas d’effet de levier à la différence du CIR, dont la créance est remboursable, et des exonérations sociales, qui réduisent le coût du travail et facilitent l’embauche.
Par ailleurs, le comité considérait que l’exonération d’IS produisait un effet réduit dans la mesure où les premiers exercices d’une nouvelle entreprise sont rarement bénéficiaires.
Néanmoins, cette exonération ne porte pas sur les deux premiers exercices, mais sur les deux premiers exercices bénéficiaires.
Par ailleurs, sont également prévues des exonérations de TFPB et de CFE.
Enfin, les conclusions de l’étude comparative précédemment mentionnée conduite par la Commission européenne en 2014 témoignent, elles, de la pertinence du dispositif et de son « impact positif sur les activités de recherche et développement et sur la performance générale des entreprises » (99).
L’étude relevait notamment que cibler les entreprises jeunes devait être considéré comme la meilleure option possible en termes d’innovation et de flexibilité de l’économie. Le dispositif de soutien aux JEI était alors expressément mentionné comme exemple d’un bon instrument (100), qui a été classé meilleur instrument d’incitation fiscale de l’étude.
Au total, l’intérêt du dispositif dont la prorogation pour trois ans est proposée par le présent article ne fait guère de doute.
Au-delà des seules JEI, la prorogation du dispositif de soutien aurait, par capillarité, un impact positif sur l’ensemble de l’économie.
D’après l’évaluation préalable de l’article, l’effectif salarié des JEI croît en moyenne de près de 20 % par an, en raison des facilités de développement offertes par les exonérations. Permettre aux entreprises créées entre 2017 et 2019 et répondant aux critères du dispositif de soutien aux JEI de bénéficier de ce dernier devrait ainsi avoir un effet positif sur l’emploi.
Par ailleurs, plus d’une JEI sur trois recourt à une activité de sous-traitance, cette proportion dépassant même 50 % dans les secteurs de l’architecture, du contrôle technique et de la recherche et développement scientifique. La diminution des charges des JEI facilitera l’appel aux services d’autres sociétés, qui pourront ainsi augmenter leurs résultats.
En conséquence, le bénéfice de la prorogation proposée excédera largement les seules JEI.
*
* *
La commission examine l’amendement II-CF 216 de M. Lionel Tardy.
M. Lionel Tardy. L’article 45 proroge jusqu’au 31 décembre 2019 le dispositif d’exonération fiscale pour les jeunes entreprises innovantes (JEI). Ce dispositif créé en 2004 facilite la création d’entreprises en France plutôt qu’à l’étranger ; plus de 6 600 entreprises en ont bénéficié. Il a connu plusieurs ajustements, consistant à étendre et à accentuer les exonérations de cotisations sociales tout en réduisant la durée des exonérations fiscales. Puisque le dispositif marche, pourquoi ne pas le rendre définitif plutôt que de nous contenter de le proroger ?
Mme la Rapporteure générale. Une prorogation de trois ans, ce n’est pas rien ! Avis défavorable.
La commission rejette l’amendement.
Elle examine ensuite les deux amendements identiques II-CF 310 de Mme Marie-Christine Dalloz et II-CF 332 de M. Charles de Courson.
Mme Marie-Christine Dalloz. Grâce au dispositif des JEI, modifié à de nombreuses reprises, la France parvient à capter l’établissement de jeunes entreprises sur le territoire national. Le présent amendement vise donc à le pérenniser, en modifiant plusieurs alinéas en conséquence.
M. Charles de Courson. Je ne comprends pas la position du Gouvernement, qui nous propose une simple prorogation. Puisque le dispositif fait l’unanimité, rendons-le permanent. Créons de la stabilité fiscale !
Suivant l’avis défavorable de la Rapporteure générale, la commission rejette les amendements.
Elle adopte ensuite l’article 45 sans modification.
*
* *
Article 46
Augmentation du taux de crédit d’impôt pour certains investissements réalisés et exploités en Corse par les très petites entreprises
Le présent article porte de 20 % à 30 % le taux du crédit d’impôt pour certains investissements réalisés ou exploités en Corse (CIIC) par les très petites entreprises (TPE).
Le CIIC octroyé aux TPE représente entre 2014 et 2015 un coût budgétaire pour l’État de 20 millions d’euros. L’augmentation du taux du CIIC proposée dans cet article devrait faire passer ce coût de 20 à 30 millions d’euros.
I. L’ÉTAT DU DROIT
Prévu à l’article 244 quater E du code général des impôts (CGI), le CIIC a été créé par l’article 48 de la loi du 22 janvier 2002 relative à la Corse (101). Réservé initialement aux investissements réalisés sur l’île entre le 1er janvier 2002 et le 31 décembre 2011, il a été prorogé deux fois :
– jusqu’au 31 décembre 2016, d’abord, par l’article 39 de la quatrième loi de finances rectificative pour 2011 (102) ;
– jusqu’au 31 décembre 2020, ensuite, par l’article 78 de la seconde loi de finances rectificative pour 2014 (103).
Le CIIC est imputable sur l’impôt sur les sociétés (IS) ou l’impôt sur le revenu (IR) dû par le contribuable qui en bénéfice.
A. LES ENTREPRISES ÉLIGIBLES AU CIIC
Le CIIC bénéfice aux petites et moyennes entreprises (PME) relevant d’un régime réel d’imposition qui satisfont aux conditions suivantes, posées au deuxième alinéa du b du 1° du I de l’article 244 quater E précité :
– employer moins de 250 salariés, l’effectif étant apprécié par référence au nombre moyen de salariés employés durant l’exercice servant de base à l’imposition ;
– réaliser un chiffre d’affaires inférieur à 40 millions d’euros ou un total de bilan inférieur à 27 millions d’euros ;
– avoir au moins 75 % de son capital entièrement libéré et détenu par des personnes physiques ou par une société répondant aux mêmes conditions.
Pour les groupes fiscalement intégrés, les conditions d’effectifs et de chiffre d’affaires sont appréciées au regard de la somme des effectifs et du chiffre d’affaires de chacune des sociétés membres du groupe. La condition liée à la composition du capital doit être satisfaite par la société mère du groupe.
Les PME éligibles au CIIC ne correspondent pas strictement à la définition des PME donnée par l’article 2 de l’annexe I du règlement (UE) n° 651/2014 de la Commission du 17 juin 2014 déclarant certaines catégories d’aides compatibles avec le marché intérieur en application des articles 107 et 108 du traité, aux termes duquel est une PME une entreprise :
– qui emploie moins de 250 salariés ;
– dont le chiffre d’affaires n’excède pas 5