N° 2626

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ASSEMBLÉE NATIONALE

CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958

ONZIÈME LÉGISLATURE

Enregistré à la Présidence de l'Assemblée nationale le 20 septembre 2000.

AVIS

PRÉSENTÉ

AU NOM DE LA COMMISSION DES AFFAIRES ÉTRANGÈRES (1)

SUR LE PROJET DE loi de finances pour 2001 (n° 2585),

TOME II

AFFAIRES ÉTRANGÈRES

PAR M. PIERRE BRANA,

Député

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(1) La composition de cette commission figure au verso de la présente page.

                      Voir le numéro 2624 (annexe n° 1)

                      Lois de finances

La Commission des Affaires étrangères est composée de :

M. François Loncle, président ; M. Gérard Charasse, M. Georges Hage, M. Jean-Bernard Raimond, vice-présidents ; M. Roland Blum, Mme Monique Collange, M. René Mangin, secrétaires ; Mme Michèle Alliot-Marie, Mme Nicole Ameline, M. René André, Mme Marie-Hélène Aubert, Mme Martine Aurillac, M. Édouard Balladur, M. Raymond Barre, M. Dominique Baudis, M. Henri Bertholet, M. Jean-Louis Bianco, M. André Billardon, M. André Borel, M. Bernard Bosson, M. Pierre Brana, M. Jean-Christophe Cambadélis, M. Hervé de Charette, M. Yves Dauge, M. Patrick Delnatte, M. Jean-Marie Demange, M. Xavier Deniau, M. Paul Dhaille, Mme Laurence Dumont, M. Jean-Paul Dupré, M. Charles Ehrmann, M. Jean-Michel Ferrand, M. Raymond Forni, M. Georges Frêche, M. Michel Fromet, M. Jean-Yves Gateaud, M. Jean Gaubert, M. Valéry Giscard d'Estaing, M. Jacques Godfrain, M. Pierre Goldberg, M. François Guillaume, M. Jean-Jacques Guillet, M. Robert Hue, Mme Bernadette Isaac-Sibille, M. Didier Julia, M. Alain Juppé, M. André Labarrère, M. Gilbert Le Bris, M. Jean-Claude Lefort, M. Guy Lengagne, M. François Léotard, M. Pierre Lequiller, M. Alain Le Vern, M. Bernard Madrelle, M. Jean-Paul Mariot, M. Gilbert Maurer, M. Jean-Claude Mignon, Mme Louise Moreau, M. Jacques Myard, Mme Françoise de Panafieu, M. Étienne Pinte, M. Marc Reymann, M. François Rochebloine, M. Gilbert Roseau, Mme Yvette Roudy, M. René Rouquet, M. Georges Sarre, M. Henri Sicre, Mme Christiane Taubira-Delannon, M. Michel Terrot, Mme Odette Trupin, M. Joseph Tyrode, M. Michel Vauzelle

SOMMAIRE

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INTRODUCTION 5

I - LA POURSUITE DE L'EFFORT DE MODERNISATION 7

    A - LE RÉSEAU À L'ÉTRANGER 7

    1) Un réseau qui s'adapte 7

    2) Des frais de fonctionnement limités 8

    3) Les investissements immobiliers 12

    B - LE PERSONNEL 13

    1) L'intégration des corps issue de la fusion des deux ministères 13

    2) Une politique de rémunération stable 14

    3) La revalorisation du statut des recrutés locaux 14

II - LES MOYENS D'INTERVENTION 17

    A - LES PARTICIPATIONS AUX DÉPENSES INTERNATIONALES 17

    1) Des participations obligatoires en augmentation
       mais qui risquent d'être encore insuffisantes
    17

    2) Des contributions volontaires notoirement insuffisantes 18

    B - LES CRÉDITS DE COOPÉRATION, D'ASSISTANCE ET DE SOLIDARITÉ 19

    1) Les crédits de coopération 19

    2) Les crédits d'assistance et de solidarité 21

CONCLUSION 23

EXAMEN EN COMMISSION 25

ANNEXE : CONTRIBUTIONS AUX NATIONS UNIES 237

Mesdames, Messieurs,

"Préserver les intérêts vitaux de la France ; user de sa marge de man_uvre pour que l'Europe soit plus forte ; promouvoir les règles et préserver la diversité dont le monde global a besoin ; corriger les écarts grandissants, injustes et explosifs entre les nations ; favoriser partout une démocratisation solide ; être comprise dans sa démarche de nos partenaires comme de l'opinion française". Tels sont selon M. Hubert Védrine les principaux objectifs de la politique étrangère de la France explicités dans son dernier ouvrage sur "Les cartes de la France à l'heure de la mondialisation". C'est donc au regard de ces objectifs qu'il convient d'apprécier le projet de budget qui nous est soumis aujourd'hui.

Bien évidemment, les moyens mis en _uvre pour atteindre ces objectifs ne sont pas uniquement voire principalement financiers. Le talent et la volonté des hommes y tiennent une place principale. Mais il faut rompre avec l'idée, popularisée par une formule célèbre, que l'intendance suivra. L'expertise du ministère des Affaires étrangères est logiquement amenée à être de plus en plus sollicitée dès lors que les menaces deviennent de moins en moins militaires et de plus en plus multiformes, nombreuses, complexes (drogue, terrorisme, crime organisé, blanchiment...) et que notre pays est de plus en plus sollicité pour intervenir à travers le monde afin d'aider à la résolution de crises régionales. Nos moyens d'actions doivent permettre à la France - et à l'Union européenne - de maintenir non seulement une capacité d'analyse de haut niveau mais aussi de se doter de véritables instruments de prévention. Ce qui s'est passé au Kosovo n'a pas été une surprise pour notre diplomatie, qui avait envisagé la possibilité de ce conflit dès 1991. Mais cette prévision a été stérile puisqu'elle n'a pas permis la prévention du conflit. Il est plus que jamais nécessaire de doter notre diplomatie des outils adéquats pour permettre à la France d'exercer pleinement son rôle de puissance d'influence mondiale, ce qui nécessite des efforts constants d'adaptation et de modernisation. Et la contrainte financière ne doit pas être un obstacle pour la réalisation de ces efforts.

Une première approche générale du budget du ministère des affaires étrangères pour 2001 est plutôt positive. Avec un peu plus de 22 milliards de francs, les crédits de ce ministère dans le projet de loi de finances (PLF) 2001 sont en progression de 5,3 % par rapport à la loi de finances initiale (LFI) 2000. Un examen un peu plus approfondi des chiffres nous fait toutefois préférer le terme de stabilisation à celui de progression. En effet, l'augmentation des crédits repose uniquement sur celle du montant des contributions obligatoires aux organisations internationales ; or, pour ces contributions, l'ajustement des crédits initiaux aux besoins estimés se substitue simplement à des abondements en cours d'année : le budget y gagne en transparence. Les spécialistes de la procédure budgétaire y verront toutefois un avantage certain : l'inscription de crédits réalistes pour les contributions obligatoires dès la loi de finances initiale évite par la suite les compensations exigées par Bercy, "en échange" des abondements pourtant inévitables.

Ce projet de loi de finances semble confirmer que l'on est désormais entré dans une nouvelle période de stabilisation des crédits (deuxième année consécutive) qui fait suite à de nombreuses années de décroissance forte et régulière.

Enfin nous nous félicitons qu'en partie satisfaction ait été donnée à notre collègue Yves Tavernier, qui avait demandé en tant que Rapporteur spécial de la Commission des Finances, - et votre rapporteur était d'accord avec cette demande - l'intégration des droits de chancellerie (droits sur les visas notamment) dans le budget du ministère des affaires étrangères.

Dernière remarque, le PLF 2001 a été construit sur une hypothèse de change du dollar correspondant à 6,57F. Ce taux nous apparaît très optimiste.

Au total, les crédits du ministère des Affaires étrangères, ont été en décroissance régulière depuis 1993 (année où ils atteignaient 1,68% du budget de l'Etat) jusqu'à l'année dernière. Aujourd'hui, ils sont stabilisés et représentent un peu moins de 1,3 % du budget de l'Etat. Nous souhaiterions que le Gouvernement se fixe comme objectif de remonter a minima à 1,5 % pour les prochaines années budgétaires.

I - LA POURSUITE DE L'EFFORT DE MODERNISATION

A - Le réseau à l'étranger

1) Un réseau qui s'adapte

Avec 166 ambassades et représentations permanentes, le réseau diplomatique français se classe par sa taille au deuxième rang mondial, juste derrière celui des Etats-Unis (179 postes) et avant celui de la Grande-Bretagne (155), de l'Allemagne (153), de la Russie (153) et de l'Italie (129). Au cours de ces quatre dernières années, la France a fermé trois consulats généraux (Venise, Leipzig et Mayence), un consulat (Niamey au Niger) et trois chancelleries détachées (Calcutta, Bâle et Bélem au Brésil). Durant cette même période, elle a ouvert une ambassade (Kingston en Jamaïque), deux consulats généraux (Canton et Wuhan en Chine), un bureau d'Ambassade (Banja Luka en Bosnie) et une antenne consulaire (Gaborone au Botswana). Ces modifications sont le reflet de nos priorités d'action, ainsi que de l'évolution de l'implantation de nos compatriotes et de nos entreprises à l'étranger. Elles sont également la conséquence logique d'une meilleure synergie entre les différents réseaux de l'Etat à l'étranger (économique, culturel...) et l'approfondissement des coopérations, notamment en matière consulaire, avec nos partenaires de l'Union européenne (mise en commun des moyens de fonctionnement destinés à réduire les coûts d'installation et de gestion des postes).

Pour l'avenir, la décision a été prise de fermer le Consulat général de Melbourne dans les prochains mois tandis que la revitalisation de nos relations avec l'Algérie devrait conduire logiquement à une revitalisation de nos implantations dans ce pays ; d'ores et déjà le Consulat général d'Annaba devrait rouvrir avant la fin de l'année.

Le rapprochement des réseaux des ministères des Affaires étrangères et de l'Economie et des Finances nous apparaît une initiative très positive. Les premières expériences des postes "mixtes", à double vocation consulaire et commerciale, remontent aux années 1980. Les premiers postes concernés ont été Miami (depuis 1985) et Atlanta (depuis 1989). Houston et Osaka (1997), Vancouver (1998), Dubaï et Bombay (1999) ont suivi. Les avantages de cette formule sont loin d'être négligeables. La structure "mixte" dégage des économies par la mise en commun des moyens de fonctionnement et l'utilisation conjointe de certains personnels. Par ailleurs, l'élargissement des compétences du chef de poste est de nature à renforcer sa crédibilité et à le faire bénéficier de cercles de relations complémentaires particulièrement utiles et valorisantes. Dans un souci d'équilibre entre la Direction des relations économiques extérieures (DREE) et l'administration du Quai, il a été convenu dès l'origine que les postes seraient également répartis entre les diplomates et les conseillers commerciaux (qui doivent toutefois être obligatoirement titulaires pour pouvoir bénéficier d'un détachement sur un poste de Consul général).

La coopération internationale entre les services diplomatiques et consulaires des Etats membres de l'Union européenne connaît depuis quelques années un développement appelé à se poursuivre. Ces coopérations revêtent des formes différentes allant de formules de gestion très intégrée (affectation d'un vice-consul français au sein du consulat général d'Allemagne à Calcutta) à des formules de partage d'installations matérielles. Elles font l'objet d'examen au cas par cas entre administrations centrales des deux ministères des pays concernés et donnent lieu à des arrangements administratifs mis au point localement. Au-delà des avantages matériels qu'elles procurent et des économies de fonctionnement qu'elles entraînent, ces coopérations répondent à l'objectif d'approfondissement de l'Union européenne.

2) Des frais de fonctionnement limités

Les crédits consacrés aux moyens de fonctionnement inscrits en quatrième partie du titre III atteignent 1 609,4 millions de francs pour 2001. Ils sont regroupés sur trois chapitres : les chapitres 34-03 et 34-04 pour les voyages du Président de la République, du Premier ministre et du ministère des Affaires étrangères ainsi que pour les frais de réception du ministère ; le chapitre 34-98 pour le matériel et les moyens de fonctionnement des services, que ce soit l'administration centrale ou le réseau à l'étranger.

Les crédits inscrits sur le chapitre "frais de réception et de voyages exceptionnels" (chapitre 34-03), pour un montant de 123 millions de francs, ne peuvent par nature faire l'objet d'une estimation précise ; c'est la raison pour laquelle ce chapitre, dont les crédits sont provisionnels, est sujet au cours de l'année à des ajustements continuels. A titre d'information, en 1999, ces crédits (dont le montant ordonnancé s'est élevé à 135,61 millions de francs) ont servi à financer en France 42 visites de travail, 8 visites officielles, 5 visites d'Etat, quatre sommets, diverses conférences internationales ; les frais liés à 24 voyages à l'étranger du Président de la République et du Premier ministre ainsi qu'aux déplacements afférents à 5 sommets ont été également imputés sur ces crédits. Au cours de cette année, le coût moyen d'une visite officielle en France s'élevait à 617 000 francs, et celui d'une visite d'Etat (1) à 1 626 000 francs. Deux conférences internationales ont donné lieu à des dépenses significatives : la réunion du groupe de contact Kosovo pour près de 18 millions de francs et la commission de l'Océan indien pour 5 millions de francs. Ces chiffres peuvent paraître importants mais il faut bien comprendre qu'ils sont la conséquence inévitable de la nécessité pour la France de tenir son rang de puissance d'influence mondiale. Pour 2001, sont d'ores et déjà prévus : le sommet France Afrique (22-23 janvier) ; une visite officielle du Premier ministre en Afrique du Sud (25 et 27 janvier), quatre conseils européens et le sommet francophone.

Les frais de réceptions courantes et de déplacements ministériels inscrits sur le chapitre 34-04 pour un montant stable de 38,04 millions servent aux opérations menées par le ministère des Affaires étrangères lui-même.

La dotation du chapitre 34-98 "matériel et fonctionnement courant" est reconduite en francs courants en PLF 2001, avant transferts et budgétisation du fonds de concours des droits de chancellerie.

La principale mesure de transfert, pour un montant de 96 millions de francs, concerne les frais de représentation des services à l'étranger qui étaient jusque-là inscrits sur le chapitre 31-12 "indemnités et allocations diverses" (article 21). Ils sont désormais inscrits au chapitre 34-98, sur un article 34 nouvellement créé : "Services à l'étranger. Crédits délégués pour frais de représentation". Cette opération de transfert trouve son origine dans un référé du 13 mai 1997 que la Cour des comptes a adressé au ministère des Affaires étrangères et dans lequel celle-ci s'interrogeait sur la qualification juridique des frais de représentation - indemnités ou crédits de fonctionnement - et par voie de conséquence sur leur mode de gestion. Désormais, il est éclairement établi que les frais de représentation relèvent non pas du régime indemnitaire mais d'une procédure de crédits délégués auprès de la régie du poste, semblable à la gestion des autres crédits de fonctionnement des postes.

Le chapitre 34-98 est, à égalité avec le chapitre 57-10 "équipements administratifs et divers", destinataire des crédits correspondant à la budgétisation du fonds de concours des droits de chancellerie. Ces droits sont perçus à l'occasion de certaines traductions d'actes relatifs à l'état-civil, de la reproduction d'actes de la juridiction civile et commerciale et de l'établissement d'actes notariés et d'actes administratifs dont, notamment les passeports et visas. Un fonds de concours a été créé en 1992 afin de verser au ministère des affaires étrangères une part, fixée à l'origine à 20 %, de ces droits. A partir de 1997, cette part a été portée à 30 % mais elle devait à nouveau redescendre à 20 % à partir de 2001. Fort heureusement toutefois, et sous la suggestion pressante de certains parlementaires, il a été décidé la budgétisation du fonds de concours sur la base des crédits attribués au ministère des affaires étrangères en 1999, soit 119 millions de francs. Certes, cette décision est en-deçà de la demande d'affecter l'intégralité des droits de chancellerie au Quai d'Orsay mais elle est néanmoins satisfaisante : en retenant un montant brut, elle permet de stabiliser les recettes alors même que le montant des droits est tendanciellement à la baisse du fait de la diminution du nombre de pays soumis à visas et du montant de ces derniers.

La stabilisation, en francs courants, des crédits de fonctionnement inscrits au chapitre 34-98 est sans aucun doute l'aspect le plus négatif du présent budget. D'une part en effet, ces crédits devront servir à financer des charges nouvelles : le fonctionnement du Haut conseil de la coopération internationale (pour un montant de 5,75 millions), les dépenses d'interprétariat et frais de fonctionnement de la commission d'examen des recours administratifs contre les refus de visa d'entrée en France (pour un montant de 1,5 million de francs) ou la progression des dépenses liées aux conférences internationales d'un niveau infra-ministériel (1 million de francs). D'autre part, ces crédits devront également couvrir la perte au change - estimée à 20 millions de francs - supportée par la dotation des moyens des services à l'étranger en l'an 2000.

Il est vrai toutefois que la rationalisation des frais de gestion, mise en _uvre depuis quelques années déjà au sein de l'administration du Quai, devrait permettre de dégager quelques marges budgétaires.

La première de ces mesures de rationalisation concerne la globalisation des crédits de fonctionnement des postes à l'étranger qui a débuté à partir du 1er janvier 1995.

Le champ des dépenses concernées par cette globalisation a progressivement été étendu... En 1995, il ne touchait que les dépenses incompressibles présentant un caractère reconductible d'un exercice sur l'autre : contrats, charges, petit entretien mobilier et immobilier, frais de correspondance, tournées, énergie, frais de bureau. En 1996 étaient en plus concernées les dépenses suivantes : fonctionnement et frais de représentation des services de presse, mobilier, entretien immobilier, études et honoraires, impôts et taxes. En 1997, les travaux, achats de pièces détachées, matériels d'entretien et d'appareillage électrique ont été inclus dans l'enveloppe globalisée. En 1998, ce fut le tour de la formation linguistique, de l'achat de véhicules, des dépenses de journaux, de documentation, d'information des Français à l'étranger, des équipements audiovisuels, de télécommunication et de bureau, des frais de valise et de déménagement. En 1999 et 2000, dans le contexte de la fusion des ministères des Affaires étrangères et de la Coopération, l'enveloppe des crédits globalisés a été étendue aux crédits de fonctionnement des anciennes missions de coopération et d'action culturelle. Ont été également intégrés les locations immobilières, les dépenses de fonctionnement des Missions de coopération militaire et de défense ainsi que les frais de représentation des conseillers de coopération et d'action culturelle. Aujourd'hui, les crédits globalisés représentent les deux tiers des crédits de fonctionnement à l'étranger. Une nouvelle possibilité d'extension sera expérimentée en 2001, sur cinq postes, afin d'intégrer les frais de représentation des chefs de poste diplomatique et consulaire ainsi que de leurs collaborateurs.

Le bilan de cette globalisation est très largement positif. Elle a permis une simplification ainsi qu'une meilleure planification et rationalisation des dépenses à l'étranger, grâce aux possibilités de redéploiement des crédits. Associée à une réforme comptable promouvant la déconcentration des crédits, elle renforce les responsabilités des ambassadeurs qui peuvent alors jouer pleinement leur rôle de coordonnateur des différents services. Ils disposent ainsi d'une vue d'ensemble des crédits mis en place dans leur pays de résidence et de l'utilisation qui en est faite.

La seconde mesure de rationalisation invoquée pour dégager des marges budgétaires est la déconcentration des crédits en matière de déplacement. Expérimentée en 1999, elle a été généralisée à l'ensemble des postes en 2000. L'expérience a montré que cette déconcentration qui se traduit par une émission délocalisée des titres de transport a permis de réaliser des économies substantielles par rapport à l'achat des billets en administration centrale.

Cette tension sur les crédits de fonctionnement est particulièrement sensible pour les dépenses informatiques. Le ministère des Affaires étrangères a entrepris dans le milieu des années quatre-vingt-dix la mise en réseau des services de l'Administration centrale et des ambassades les plus importantes. Poursuivant cette logique et exploitant les possibilités désormais offertes par les nouvelles technologies de l'information et des communications, le ministère a adopté un schéma directeur informatique 1998/2002 qui vise à généraliser le travail en réseau dans l'ensemble des représentations diplomatiques et consulaires. L'enjeu de ce schéma est primordial, puisqu'il vise à accroître la capacité de réaction du Département et la coordination entre les services de l'Administration centrale et les postes. Il est essentiel de veiller à ce que l'érosion des crédits ne vienne pas menacer le calendrier des programmes informatiques : déploiement du nouveau serveur Eole, modernisation du parc bureautique ; développement des nouvelles applications indispensables à la réforme comptable ou à la réforme de la correspondance diplomatique...

Le Ministre a fait de la communication publique par Internet une de ses priorités pour 2001. Le site Internet du ministère (France.diplomatie.fr.), créé en 1995, contient bien sûr des informations sur la politique étrangère de la France. Il offre également toute une série de services aux Français en relation avec l'étranger ainsi qu'aux étrangers désireux de se rendre en France comme en témoignent les rubriques Internet suivantes : Fiches conseils aux voyageurs ; actualités en ligne ; obtenir un visa / venir en France. La création de sites Internet dans les représentations diplomatiques et consulaires a été généralisée. Il existe à ce jour 187 sites locaux, administrés directement par les postes à l'étranger et principalement hébergés chez de fournisseurs de services Internet locaux. Ces sites sont à l'origine de plus de 20 % du trafic sur France.diplomatie.

3) Les investissements immobiliers

Le montant des autorisations de programme inscrites au chapitre 57-10 "équipements administratifs et divers" du PLF 2001 diminue de 478 à 459,5 millions de francs tandis que, parallèlement les crédits de paiement baissent de 398 à 309,5 millions de francs. Ces baisses ne sont pas significatives, elles correspondent simplement à un retour à la situation antérieure après le pic lié à la construction de l'ambassade de Berlin dont l'ensemble devrait être livré au printemps 2002 pour un coût global de 390 millions de francs.

Les principales opérations immobilières se poursuivant ou envisagées en 2001 sont les suivantes : reconstruction du lycée français de Milan pour augmenter sa capacité d'accueil ; construction d'un nouveau lycée français à Moscou ; rénovation de notre ambassade à Varsovie avec notamment d'importants travaux de désamiantage ; construction d'une résidence diplomatique à Abuja suite au transfert de la capitale fédérale ; construction d'une nouvelle ambassade à Pretoria ; construction d'un nouveau lycée français au Caire ; regroupement de l'ensemble des services de l'ambassade de Tokyo au sein d'un même bâtiment...

En ce qui concerne les principales opérations domaniales (locations, achats, ventes...), les priorités par zone géographique sont les suivantes : en Afrique, la rationalisation du parc immobilier doit aboutir à la cession des locaux devenus inutiles à la suite de la fusion opérée avec l'ancien ministère de la coopération ; en Europe, il est envisagé d'acquérir des implantations définitives à l'Est ; en Asie, des acquisitions devraient également mettre un terme à certaines locations onéreuses. Pour mémoire, sur les 170 résidences diplomatiques affectées aux Ambassadeurs français, 122 étaient propriétés de l'Etat au 1er janvier 2000 et 48 en location.

B - Le personnel

Après une forte réduction enregistrée sur la période 1994-1998 (suppression de 625 emplois), l'année 2001 devrait être la troisième année consécutive de stabilisation des effectifs. Avec 9471 emplois budgétaires, dont 5552 prévus pour l'étranger, soit près de 60 % des effectifs, le ministère des Affaires étrangères ne perd que quatre emplois.

1) L'intégration des corps issue de la fusion des deux ministères

La fusion des ministères des Affaires étrangères et de la Coopération a été l'occasion d'une réflexion approfondie sur le regroupement des personnels de centrale et des personnels de chancellerie.

Le corps des conseillers et secrétaires des Affaires étrangères est devenu le corps des conseillers des Affaires étrangères. Les administrateurs civils de la Coopération ont pu être intégrés dans ce corps à compter du 1er janvier 2000.

Par ailleurs, le nouveau corps des secrétaires des Affaires étrangères ayant vocation à regrouper les secrétaires adjoints des Affaires étrangères et les attachés d'administration centrale des Affaires étrangères et de la Coopération a été créé le 1er janvier 2000. Au sein de ce corps unique, trois cadres spécifiques ont été maintenus (cadre général, cadre d'Orient et cadre d'administration) garantissant l'autonomie et la pérennité des modes de recrutement.

Les réflexions sont en cours pour la démarche applicable aux corps des catégories B et C. La fusion intégrale nécessiterait au préalable une harmonisation des temps de séjour et une mise en _uvre accélérée d'un changement des règles de gestion des agents. D'autres solutions sont donc également étudiées comme le maintien du statu quo.

2) Une politique de rémunération stable

Les crédits de rémunération, hors charges sociales, sont en augmentation de près de 3 % et atteignent en 2001 un peu plus de 4,5 milliards de francs.

La rémunération du personnel du ministère des Affaires étrangères varie sensiblement selon que l'agent se trouve à l'administration centrale ou en poste à l'étranger. A titre d'exemple, un conseiller des Affaires étrangères hors classe, situé au troisième échelon de son grade, perçoit comme émoluments nets mensuels (chiffre d'août 2000) 29 410 francs à l'administration centrale, un peu plus de 61 000 francs s'il est en poste à Tunis en tant que conseiller d'Ambassade, près de 75 500 francs s'il est en poste à Londres dans les mêmes fonctions. Cette différence s'explique par l'indemnité de résidence, qui varie en fonction du statut, de l'emploi occupé et du pays d'affectation. Pour certains pays, le montant de cette indemnité peut-être différent selon les villes ; c'est le cas notamment au Royaume-Uni, aux Etats-Unis, au Brésil, en Turquie ou au Canada. Cette indemnité rémunère de façon forfaitaire l'ensemble des charges et sujétions liées à l'expatriation. Les rémunérations étant liquidées en francs, l'indemnité de résidence est ajustée trimestriellement pour tenir compte des variations de change et de prix et maintenir constant le pouvoir d'achat des fonctionnaires expatriés.

3) La revalorisation du statut des recrutés locaux

Le ministère des Affaires étrangères devait, en fin de gestion 2000, employer 5801 recrutés locaux employés en qualité d'agents de bureaux ou de service, dans nos missions à l'étranger. 1233 d'entre eux (soit 21 % de l'effectif) possèdent la nationalité française. Le nombre de ces agents est en régression depuis 1997.

La moitié des recrutés locaux (49%) exerce dans les chancelleries diplomatiques. Viennent ensuite les agents en fonction dans les résidences des chefs de poste (23%), les consulats (17%) et les services culturels (11%).

Les rémunérations font l'objet dans chaque pays d'une grille des salaires dont les niveaux sont échelonnés par type de fonction et par ancienneté. La grille est établie par référence aux niveaux de salaire pratiqués sur le marché du travail local et doit être cohérente avec celles pratiquées par les autres ambassades, notamment européennes.

A la suite du rapport de M. Patrick Amiot de mars 1999 sur les recrutés locaux, le ministère a adopté en novembre 1999 un "plan d'action pour la valorisation et l'amélioration de la gestion du recrutement local". Un peu plus de six mois plus tard, il est possible de dresser un bilan des premières mesures concrètes adoptées en application de ce plan.

La situation financière, sociale et juridique des recrutés locaux a été améliorée. 41 grilles de salaires devaient été révisées en 2000, concernant le quart des effectifs des recrutés locaux. Désormais, il est possible d'affirmer que dans chacun des pays concernés, les services français offrent des rémunérations au minimum au niveau des meilleurs employeurs publics et privés locaux. Le statut juridique des recrutés locaux a été précisé par la loi du 12 avril 2000 : ils sont des agents publics contractuels de droit privé local. Il est prévu que fin 2001, tous nos postes disposeront d'un règlement intérieur et de contrats-types conformes au droit local, établis avec l'aide d'un conseil juridique et en concertation avec les personnels.

D'un point de vue budgétaire, un processus de déconcentration des crédits de rémunération des personnels de recrutement local sera mis en _uvre au titre de l'exercice 2001. Si le principe de l'autorisation préalable du département est maintenu dans les domaines engageant le budget de recrutement local à moyen ou long terme, les chefs de poste auront le pouvoir de recruter librement les agents sur les emplois autorisés au budget, moyennant une transparence accrue dans la procédure de sélection ; ils gèreront de manière déconcentrée l'enveloppe d'heures supplémentaires / vacation / primes au mérite, qu'ils pourront approvisionner par transfert d'une partie des crédits non consommés ; des modalités simplifiées de contrôle seront mises en place.

Diverses mesures visent à mieux intégrer les agents de recrutement local au sein des ressources humaines des postes. Le Département s'efforce de limiter les recours au recrutement local sur les emplois "de confidentialité". Lorsque les tensions sur les effectifs des titulaires l'y contraignent, il favorise le recrutement d'agents de nationalité française. Un certain nombre de postes ont adopté la publicité des offres d'emploi de recrutement local et la sélection par un comité. Les recrutés locaux peuvent participer sans discrimination aux stages de formation organisés par le département.

II - LES MOYENS D'INTERVENTION

A - Les participations aux dépenses internationales

1) Des participations obligatoires en augmentation mais qui risquent d'être encore insuffisantes

L'évaluation des besoins au titre des contributions obligatoires se révèle chaque année un exercice délicat. D'une part parce que les budgets des 133 organisations internationales auxquelles la France contribue ne sont pas précisément connus au moment de cette évaluation. D'autre part parce que les variations du dollar jouent un rôle important sur le montant des sommes concernées : on estime en effet qu'une variation de dix centimes du dollar entraîne une variation de quinze millions de francs des crédits demandés. Par ailleurs, le budget des opérations de maintien de la paix (OMP) qui connaît une croissance exponentielle depuis 1992, est susceptible de subir de grandes variations en fonction de l'actualité internationale.

Pour l'année 2000, la sous-évaluation des dépenses avait été particulièrement importante : 3,14 milliards de francs en LFI contre 4,5 en exécution. L'explication de ce différentiel tient à la forte augmentation du budget des OMP qui a fait passer notre contribution de 513 millions en 1999 à 1,2 milliard en 2000. Désormais cette contribution représente un quart du total des contributions obligatoires, contre 14% en 1999.

Ces raisons expliquent pourquoi il a été décidé de procéder pour le PLF 2001 à une hausse des dotations des crédits du chapitre 42-31 de 852 millions de francs. Il n'est pas sûr toutefois que cette augmentation suffira pour garantir un paiement intégral de nos obligations financières pour 2001, notamment si le taux du dollar demeure aussi élevé. Les créations de nouvelles opérations telles que la Mission des Nations Unies au Timor est, la Mission des Nations Unies en République démocratique du Congo, la Mission des Nations Unies en Sierra Leone et la Mission des Nations Unies au Kosovo ont augmenté à nouveau très fortement le budget des OMP.

Le solde hors ONU de ces contributions obligatoires est versé pour une première moitié à des organisations à vocation scientifique (principalement le CERN, organisation européenne pour la recherche nucléaire, avec 15% des contributions totales) et pour une seconde moitié à des organisations hors système onusien comme le Conseil de l'Europe, l'Organisation de sécurité et de coopération européenne (OSCE), l'Organisation du Traité de l'Atlantique nord (OTAN) et l'Organisation de coopération et de développement économique (OCDE). Les montants distribués sont très disparates puisque les dix premières contributions versées représentent 70% des contributions totales.

2) Des contributions volontaires notoirement insuffisantes

La France verse, à partir du 42-32, des contributions volontaires aux activités opérationnelles de développement humanitaire et d'urgence conduites par les Fonds et programmes des Nations Unies. Elle verse également des contributions volontaires aux institutions spécialisées des Nations Unies - comme l'Unesco, l'Organisation internationale du travail, la Conférence des Nations Unies pour le commerce et le développement... - dont le fonctionnement courant est assuré par les contributions obligatoires des Etats membres. Dans ce cas, nos contributions financent des programmes choisis d'un commun accord entre l'organisation récipiendaire et la France.

Le montant de ces contributions volontaires a diminué de plus de 60% de 1993 à 1998, passant de 653 millions à moins de 293 millions. La raison de cette chute tenait à la nécessité d'absorber la hausse parallèle des contributions obligatoires dans un contexte de restriction du budget du ministère des Affaires étrangères. Depuis 1999, le niveau des contributions volontaires a de nouveau augmenté. Un effort supplémentaire de 15 millions est prévu pour 2001, ce qui permettra d'atteindre un montant total de près de 318 millions de francs ; ce montant demeure cependant très inférieur au niveau de 1993.

La faiblesse de nos contributions volontaires a des conséquences particulièrement pénalisantes pour les intérêts français aux Nations Unies. Aujourd'hui, les budgets ordinaires onusiens financent essentiellement la machine administrative ; les nouveaux programmes, les plus valorisants, sont financés par les contributions volontaires. Les Etats qui y participent peuvent choisir ceux qu'ils souhaitent aider et peuvent du même coup placer leurs hommes, leurs entreprises, diffuser leur savoir-faire et leurs idées. Il est frappant de constater que le premier des contributeurs volontaires est celui-là même qui est à l'origine de la pénurie des ressources légitimes : les Etats-Unis (voir tableau en annexe), puisque c'est d'eux qu'il s'agit, utilisent ces contributions comme un moyen d'acheter leur influence au sein du système.

Aujourd'hui la France est le quatrième contributeur obligatoire des Nations Unies et elle plafonne en moyenne entre le 11ème rang et le 15ème rang des contributeurs volontaires. Lorsque ces deux types de contributions sont cumulés, la France se place derrière le Royaume-Uni, qui a multiplié par trois ses contributions volontaires depuis deux ans, l'Italie et les Pays-Bas. Cette situation nous empêche de prendre une part active au processus de réforme des Nations Unies et de manière plus générale fragilise notre statut de membre permanent du Conseil de sécurité. Nous souhaiterions dans les années qui viennent des efforts particuliers pour contribuer à remonter le niveau de ces contributions volontaires.

Un nouvel article 40 a été au sein de ce chapitre consacré aux contributions volontaires. Doté de 237,3 millions, il regroupe les crédits destinés à un Fonds multilatéral unique qui a pour objet de mieux retracer les actions menées en application des sommets francophones. Le dernier sommet francophone s'est tenu à Moncton en septembre 1999 et a adopté un plan d'action pour le biennum 2000-2001 qui souligne notamment la priorité qui doit être accordée aux nouvelles technologies de la communication et de l'information pour développer l'apprentissage du français (création par exemple d'un site-portail pour les professeurs de français dans le monde...) Le prochain sommet francophone se tiendra à Beyrouth en octobre 2001.

Parmi les autres interventions de politique internationale, nous relèverons, pour la regretter, la baisse des dotations du fonds d'urgence humanitaire dont le montant déjà modeste est amputé de 2,35 millions. Les quelque 60 millions inscrits sont censés répondre à la dépense résultant d'une année sans catastrophe humanitaire exceptionnelle. Ce niveau est bien en dessous des fonds équivalents de nos principaux partenaires européens (Royaume-Uni, Allemagne et Italie) dont les budgets varient entre 200 et 300 millions de francs. Nous regrettons également qu'en l'an 2000, pour la deuxième année consécutive, les postes n'aient pas reçu d'enveloppe de crédits humanitaires.

B - Les crédits de coopération, d'assistance et de solidarité

1) Les crédits de coopération

Les crédits de coopération font traditionnellement l'objet d'un avis particulier de la part de la Commission des Affaires étrangères auquel nous renvoyons. Aussi nous n'examinerons pas les crédits dans le détail et nous contenterons-nous de remarques générales.

Reprenant en cela l'avis du Haut Conseil de la coopération internationale, nous dénonçons une fois de plus le fait qu'aucun arrêt n'ait été annoncé à la baisse de l'aide publique au développement (APD) qui ne représente plus aujourd'hui que 0,37% ou 0,32% du PIB (selon que l'on retient la contribution au développement des territoires d'outre-mer) contre 0,64% en 1994. Cette situation est d'autant plus choquante que le Royaume-Uni a récemment augmenté son effort en matière d'APD et que l'Italie a prévu de faire de même. Par ailleurs, de nombreux pays nordiques consacrent au développement des sommes proportionnellement à leur richesse plus importantes que les nôtres (le Danemark consacre 1% de son PIB à l'APD). Cette situation jette un fort discrédit sur notre discours traditionnel en matière de développement dont la France se veut un des principaux chantres. Sa spécificité en la matière est en passe de disparaître.

Cette baisse continue des crédits de l'APD renforce encore l'urgence d'une aide plus sélective qui privilégie les pays les plus démunis. Moins de 20% seulement de notre aide est aujourd'hui destiné aux pays les moins avancées. Un effort particulier doit être entrepris en vue d'une concentration plus forte de l'aide vers des pays qui en ont vraiment besoin.

Il est également indispensable de favoriser les actions de coopération les plus proches des populations civiles. La lutte contre la pauvreté est à côté du développement économique l'autre objectif essentiel de notre aide au développement, l'un et l'autre se renforçant mutuellement.

Avant transferts - c'est-à-dire avant les modifications de présentation et de nomenclature budgétaire - les crédits consacrés à la coopération culturelle et scientifique augmentent de 17 millions de francs.

Point n'est besoin de rappeler l'importance pour notre stratégie d'influence de la contribution de notre enseignement supérieur à la formation d'étudiants étrangers qui ont de plus en plus tendance à s'orienter vers le monde anglo-saxon, notamment dans les disciplines de l'entreprise et de la haute administration. C'est pourquoi depuis quelques années plusieurs actions ont été menées en ce sens : création de l'agence Edufrance dont la mission est de promouvoir l'enseignement supérieur français à l'étranger ; simplification des procédures de visas étudiants ; création en 1999 du programme de bourses d'excellence Eiffel destiné à former des décideurs étrangers de l'entreprise et de l'administration. Depuis son lancement, ce programme a permis de sélectionner plus de 700 étudiants sur près de 2500 candidatures présentées. Il fait l'objet d'une dotation supplémentaire de 15 millions de francs en 2001.

Il est prévu également de consacrer 6 millions de francs pour la réouverture de plusieurs de nos centres culturels en Algérie qui ne fonctionnaient plus.

Enfin, l'augmentation de 10 millions, avant transfert, des crédits de l'audiovisuel extérieur devrait essentiellement bénéficier à une amélioration de notre offre audiovisuelle au Maghreb et au Proche-Orient, notamment par l'augmentation des moyens de TV5.

Les crédits de coopération technique et au développement inscrits sur le chapitre 42-12 sont, avant transfert, en légère baisse (-2,1%). L'évolution la plus notable consiste en un rééquilibrage des modalités de transfert de savoir-faire au profit des missions d'expertise de courte durée et au détriment de l'assistance technique dont les crédits baissent cette année encore de 67 millions.

Les concours à l'ajustement structurel octroyés par la France continuent leur baisse (- dix millions de francs pour 2001) amorcée en 1997. Ils prennent la forme de subventions pour les pays les moins avancés ou de prêts bonifiés pour les pays à revenus intermédiaires. Depuis 1999, la baisse de ces financements d'ajustements repose moins sur une amélioration de la situation économique des pays concernés que sur une dégradation de leur situation politique (Congo, Togo, Niger, Guinée Bissau) ayant entraîné de facto une suspension de leurs relations avec la communauté financière internationale.

2) Les crédits d'assistance et de solidarité

Le rapport remis en août 1999 au Premier ministre par notre collègue parlementaire, la sénatrice Monique Cerisier ben Guiga, avait souligné la paupérisation de certaines communautés françaises à l'étranger et l'augmentation des binationaux en situation de précarisation dont une grande partie constitue de nouveaux demandeurs d'aide sociale. Plusieurs mesures préconisées dans ce rapport ont déjà été mis en _uvre durant l'exercice 2000 : création de trois postes d'assistant social à l'étranger, développement des aides à l'enfance démunie, amélioration des aides aux enfants handicapés, création de fonds de roulement pour l'avance des dépenses médicales par les Français en difficulté. La mise en _uvre de ce rapport sera poursuivie en 2001 du moins dans la limite des moyens supplémentaires dégagés dans le PLF 2001. Plusieurs expériences devraient être lancées au sein du réseau consulaire : expérimentation de l'allocation locale d'insertion sociale et du revenu local de substitution en faveur des ressortissants français sans emploi ; amélioration des aides aux personnes âgées démunies par une meilleure prise en compte de leurs frais de logement ; une plus grande autonomie des comités consulaires pour la protection et l'action sociale. Pour ce faire, une dotation supplémentaire de quatre millions a été prévue sur l'article "emploi et formation professionnelle des français à l'étranger" et un nouvel article doté de un million de francs a été créé pour la "contribution à la couverture santé des personnes à faible revenu dans le cadre de la Caisse des Français à l'étranger".

Enfin, l'aggravation des risques dans de nombreux pays conduit nos postes à demander de manière de plus en plus fréquente les équipements et les moyens logistiques appropriés pour assurer la protection et l'accueil des communautés françaises menacées. En 1999 par exemple, plus de trois millions de francs ont été dépensés pour envoyer près de 54 000 rations alimentaires à 42 postes, fournir plus de 3 000 couvertures et matelas à 7 postes, procurer 150 000 pastilles de purification d'eau à 38 postes, installer des réserves d'eau et de carburant... Une dotation supplémentaire de 1,1 million de francs à l'article "sécurité des français à l'étranger" est donc pleinement justifiée.

CONCLUSION

L'effort de réforme entrepris par le ministère des Affaires étrangères s'est à l'évidence accompagné d'une volonté de rationalisation et de transparence de l'emploi des deniers publics. Nous aurions souhaité que ces efforts importants soient récompensés par une progression du budget des Affaires étrangères vers l'objectif que nous évoquions en introduction de 1,5 % du budget général. La simple consécration de la stabilisation des crédits pour la deuxième année consécutive doit être considérée comme une première étape. La modernisation de notre réseau nécessiterait un accroissement des crédits de fonctionnement.

Au bénéfice de ces observations, votre Rapporteur vous propose de donner un avis favorable à l'adoption des crédits des Affaires étrangères pour 2001.

EXAMEN EN COMMISSION

Au cours de sa réunion du mardi 24 octobre 2000, la Commission a examiné pour avis les crédits des Affaires étrangères pour 2001.

Après l'exposé de M. Pierre Brana, rapporteur pour avis, Mme Odette Trupin a demandé si le transfert des crédits multilatéraux de l'Agence universitaire française (AUF) de la Direction générale de la Coopération internationale et du Développement (DGCID) au service des Affaires francophones s'accompagne d'un transfert de compétences.

M. Paul Dhaille a souhaité savoir si les autres pays contributeurs aux organisations internationales paient bien leur cotisation ou y a-t-il de plus mauvais payeurs que la France ? La cessation des activités de l'UEO que l'on évoque régulièrement a-t-elle été prise en compte dans le budget des Affaires étrangères ?

M. Michel Vauzelle a rappelé que la politique d'acquisitions foncières du ministère des Affaires étrangères devait être plus abondée. Par exemple, en Indonésie où vivent 200 millions d'habitants, l'Ambassadeur de France n'a pas de résidence. Il est regrettable que la France n'ait pas les moyens de recevoir à la hauteur de sa réputation et de son rang.

M. Pierre Brana a confirmé que le Service des Affaires francophones était désormais le guichet unique des versements du Département au Fonds multilatéral unique et qu'il a été procédé à cette fin au transfert de crédits auparavant inscrits au budget de la DGCID. La gestion et le suivi des opérations continuent toutefois d'être assurés de concert avec les services gestionnaires.

M. Brana a estimé que la France est "bon élève" en ce qui concerne le paiement de ses cotisations obligatoires aux organismes internationaux, à la différence des Etats-Unis, qui négligent leurs contributions obligatoires pour privilégier les contributions volontaires, afin de choisir les programmes financiers et se faire ainsi une bonne réputation auprès de ceux qu'ils souhaitent aider tout en plaçant leurs hommes et leurs entreprises. Cette situation est certes choquante au plan moral - si l'on peut évoquer cette notion ici - et pourrait même conduire, si l'on était cynique, à s'interroger sur le bien-fondé de l'attitude de la France.

Les contributions dues à l'Union de l'Europe occidentale sont encore inscrites au budget 2001.

M. Pierre Brana a partagé le point de vue de M. Michel Vauzelle quant à la politique d'acquisitions immobilières du ministère. Il est en effet démagogique de critiquer l'affectation de crédits au développement du patrimoine immobilier destiné aux ambassades, lesquelles participent à l'image de la France et en sont une vitrine. Les informations recueillies pour la rédaction du rapport permettent d'être plus optimiste, car un effort sera fait en direction de l'Asie, et le ministère s'efforce de transférer les ambassades de locaux loués vers des locaux en propriété.

Suivant l'avis du Rapporteur, la Commission a émis un avis favorable à l'adoption des crédits des Affaires étrangères pour 2001

contributions appelées et effectivement payées par nos principaux partenaires aux Nations unies.

 

budget ordinaire de l'ONU

Tribunaux pénaux internationaux

Opérations de maintien de la paix (OMP)

 

contributions appelées (y com-pris pour les an-nées précédentes)

contributions payées

arriérés

(y compris pour les an-nées précé-dentes)

contributions appelées (y com-pris pour les années précédentes)

contributions payées

arriérés

(y compris pour les années précédentes)

contributions appelées

(y compris pour les années précédentes)

contributions payées

arriérés

(y compris pour les années précé-dentes)

Etats Unis

478,2

36,5

441,7

56,9

44,6

12,3

1658,7

413,8

1244,9

Japon

216,4

216,4

0

33,2

33,2

0

444,6

143,7

300,9

Allemagne

103,7

103,7

0

15,9

15,9

0

223,1

169,7

53,4

France

68,8

68,8

0

11,7

0

11,7

192,3

115,2

77,1

Italie

57,2

57,2

0

8,8

8,8

0

115,3

100,0

15,3

Royaume Uni

53,5

53,5

0

9,1

9,1

0

130,9

121,4

9,5

Canada

28,7

28,7

0

4,4

4,4

0

58,0

53,8

4,2

Espagne

27,3

27,3

0

4,2

4,2

0

55,9

22,4

33,5

Pays-Bas

17,2

17,2

0

2,6

2,6

0

35,1

20,3

14,8

Australie

15,6

15,6

0

2,4

2,4

0

31,5

27,2

4,3

Belgique

11,6

11,6

0

1,8

1,8

0

23,8

13,7

10,1

Suède

11,3

11,3

0

1,7

1,7

0

22,9

22,9

0

                      montants en millions de dollars des Etats Unis, au 15 octobre 2000

      1/ Les contributions pour les OMP sont appelées en milieu d'année (pour la période 2000/2001), et certaines ne sont pas encore exigibles ; la contribution au budget ordinaire et les contributions aux tribunaux pénaux internationaux sont exigibles au 31 janvier de l'année, soit 30 jours après l'émission de l'appel à contribution.

      2/ Les contributions appelées pour les Etats Unis incluent des arriérés au budget ordinaire de 167 MUSD pour les années précédentes, et de 995 MUSD pour les années précédentes aux OMP. L'année fiscale américaine ne correspond pas à l'année civile.

      3/ Le Japon a réglé ses obligations financières courant septembre, conformément aux contraintes que lui impose son calendrier budgétaire (l'année fiscale ne correspond pas à l'année civile). Les paiements devraient parvenir à l'ONU à la fin de ce mois.

      4/ Le ministère allemand des affaires étrangères a obtenu en cours de gestion une rallonge budgétaire par décret d'avance, qui lui permettra d'apurer dans les semaines qui viennent l'essentiel (mais pas la totalité) de ses retards de paiement aux OMP.

2626-02 Avis de M. Pierre Brana (commission des affaires étrangères) sur le projet de loi de finances pour 2001 : Affaires étrangères

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