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N° 2627 -- ASSEMBLÉE NATIONALE CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958 ONZIÈME LÉGISLATURE
AU NOM DE LA COMMISSION DE LA DÉFENSE NATIONALE ET DES FORCES ARMÉES(1),
(1) La composition de cette commission figure au verso de la présente page. Voir le numéro : 2624 (annexes no 1 à 3). Lois de finances. La commission de la défense nationale et des forces armées est composée de : M. Paul Quilès, président ; MM. Didier Boulaud, Jean-Claude Sandrier, Michel Voisin, vice-présidents ; MM. Robert Gaïa, Pierre Lellouche, Mme Martine Lignières-Cassou, secrétaires ; MM. Jean-Marc Ayrault, Jacques Baumel, Jean-Louis Bernard, André Berthol, Jean-Yves Besselat, Bernard Birsinger, Jacques Blanc, Loïc Bouvard, Jean-Pierre Braine, Philippe Briand, Jean Briane, Marcel Cabiddu, Antoine Carré, Bernard Cazeneuve, Guy-Michel Chauveau, Alain Clary, François Cornut-Gentille, Charles Cova, Michel Dasseux, Jean-Louis Debré, François Deluga, Claude Desbons, Philippe Douste-Blazy, Jean-Pierre Dupont, François Fillon, Christian Franqueville, Yves Fromion, Yann Galut, René Galy-Dejean, Roland Garrigues, Henri de Gastines, Bernard Grasset, Jacques Heuclin, François Hollande, Jean-Noël Kerdraon, François Lamy, Claude Lanfranca, Jean-Yves Le Drian, Georges Lemoine, François Liberti, Jean-Pierre Marché, Franck Marlin, Jean Marsaudon, Christian Martin, Guy Menut, Gilbert Meyer, Michel Meylan, Jean Michel, Jean-Pierre Michel, Charles Millon, Charles Miossec, Alain Moyne-Bressand, Arthur Paecht, Jean-Claude Perez, Robert Poujade, Mme Michèle Rivasi, MM. Michel Sainte-Marie, Bernard Seux, Guy Teissier, André Vauchez, Emile Vernaudon, Jean-Claude Viollet, Aloyse Warhouver, Pierre-André Wiltzer.
MESDAMES, MESSIEURS, Les crédits que le Parlement affecte aux Affaires étrangères n'ont pas seulement des conséquences sur le réseau diplomatique ou sur le rayonnement culturel de notre pays. Ils ont, pour certains d'entre eux, un lien direct avec la sécurité collective, le maintien de la paix dans le monde, le respect de nos engagements militaires et même la sécurité de notre pays. A ce titre, ils intéressent directement la Commission de la Défense. Pour 2001, les cotisations qui sont demandées à notre pays au titre de sa contribution à l'ONU sont en forte hausse. Il faut y voir d'abord la conséquence de la reprise par l'ONU de la conduite d'opérations de maintien de la paix de grande envergure, notamment en Afrique. La diplomatie française y a beaucoup travaillé, la France participe à ces opérations, et cette reprise doit être encouragée et confortée. Dans le respect de la Charte des Nations Unies, notre pays a conclu de nombreux accords de coopération militaire et de défense. Ces accords concourent à son rayonnement et au maintien des équilibres régionaux. La répartition des moyens, aussi bien que le type d'actions mené, n'était plus en accord avec les axes de rayonnement de notre pays, tels qu'ils sont mis en _uvre par notre diplomatie. La réforme en cours les fait harmonieusement évoluer, et notre pays peut désormais assumer pleinement et au grand jour les orientations politiques de sa coopération militaire, même si la réorganisation n'en est pas encore complètement achevée. Enfin, certains crédits du ministère, destinés à l'OTAN, à l'UEO, à la politique européenne de sécurité ou de défense, ou encore à l'OSCE, concourent directement à la sécurité de notre pays. Là aussi les actions menées sont prometteuses et, en conséquence, leur financement justifié. C'est pourquoi, de l'avis de votre Rapporteur, les actions politiques que sous-tendent les crédits des Affaires étrangères que votre Commission de la Défense a examinés pour avis justifient pleinement que ces crédits soient approuvés. PREMIÈRE PARTIE Au sein du système des Nations Unies, la France exerce des responsabilités particulières, puisqu'elle est membre du Conseil de sécurité et puissance nucléaire. Au premier rang des crédits des affaires étrangères qui intéressent la Commission de la Défense figurent donc les dotations qui sont consacrées au paiement des cotisations de notre pays à l'Organisation des Nations Unies. L'évolution de ces cotisations, qui sont inscrites au chapitre 42-31 du budget du ministère, mérite donc un examen attentif, eu égard à leur poids pour notre pays, et à leur importance pour l'activité de l'ONU, notamment en matière d'opération de maintien de la paix. L'ONU a dû affronter ces dernières années une grave crise de confiance. Son organisation interne a été contestée. Sa capacité à gérer les crises a été mise en doute. Son financement a été perturbé par l'action des Etats-Unis, refusant de payer leur cotisation. De ce fait, les capacités d'intervention de l'ONU se sont affaiblies. En particulier, l'ONU a dû déléguer les opérations de rétablissement ou de maintien de la paix les plus sérieuses à des organisations régionales. On pense ici au transfert de la responsabilité des opérations en Bosnie-Herzégovine de l'ONU à l'OTAN en 1995, ou au conflit du Kosovo. Dans ce dernier cas, le déclenchement des hostilités lui-même s'est fait très largement en dehors de l'ONU, même si le nombre d'actes internationaux dans la perspective, voire sous l'autorité desquels on peut placer cette décision est impressionnant, et si l'on peut considérer que par leur nombre, par la similitude et la gravité de leurs préoccupations et de leurs orientations, voire par leur libellé, elles valaient consentement des Nations Unies et de la communauté internationale à une action. On citera pour mémoire les résolutions du Conseil de sécurité sous chapitre VII, notamment les résolutions n° 1199 du 23 septembre 1998 et 1203 du 24 octobre 1998, ainsi que plusieurs rapports du Secrétaire général des Nations Unies au Conseil de sécurité, notamment celui en date du 30 janvier 1999. Or, il est apparu depuis que la situation de l'ONU s'est considérablement redressée. Le « Sommet du Millénaire » tenu à l'ONU les 6 et 7 septembre derniers a été l'occasion d'en prendre acte. Le premier élément de ce redressement est la réorganisation du secrétariat général. L'ensemble des activités de l'ONU est désormais regroupé, autour du Secrétaire général à New York, en quatre pôles correspondant chacun à un « comité exécutif », un pôle du « groupe des organismes de développement », un pôle « économique et social », un pôle « paix et sécurité » et enfin un pôle humanitaire placé sous l'autorité, à New York, d'un « coordonnateur de l'assistance humanitaire ». Le pôle « paix et sécurité », qui intéresse plus particulièrement la Commission de la Défense, regroupe le Département des opérations de maintien de la paix, le Département des affaires politiques et le nouveau Département du désarmement et de la maîtrise des armements. Parmi ces organismes, il faut indiquer plus précisément qu'est à l'ordre du jour le renforcement de la structure du Département des opérations de maintien de la paix (DOMP) qui assure, sous l'autorité d'un directeur ayant rang de secrétaire général-adjoint (aujourd'hui M. Jean-Marie Guehenno), la conduite des opérations. Le rapport de M. Lakhdar Brahimi au secrétaire général de l'ONU expose en effet, parmi les conditions de succès des opérations de maintien de la paix (OMP) non seulement la nécessité pour le Conseil de sécurité d'adopter des mandats « clairs, crédibles et réalisables », mais aussi celle de renforcer le DOMP, en créant des équipes spéciales intégrées, en remplaçant la structure géographique actuelle par une structure composée des noyaux de ces équipes spéciales, en augmentant ses moyens d'actions, via le compte d'appui qui le finance, et en aménageant à son profit certaines procédures administratives et budgétaires. Enfin, il faut noter aussi, dans le cadre de cette réorganisation, l'affirmation du système des forces en attente, dont la France avait pris l'initiative. Trente et un pays, dont la France, ont signé avec l'ONU des accords formalisant leur disponibilité à contribuer aux OMP et identifiant le volume et la nature de leur contribution. Il faut souligner cependant que la participation au réseau des forces en attente ou la signature d'un accord de contribution ne vaut pas engagement de mise à disposition, chaque Etat restant libre de sa réponse aux sollicitations du Secrétariat à chaque constitution d'une opération. Cependant, les éléments ainsi en possession du Secrétariat permettent à celui-ci de mieux planifier les opérations plus en amont. Les effectifs des forces en attente se montent désormais à plusieurs dizaines de milliers pour les seuls 31 pays ci-dessus évoqués, et à 150 000 au total. Dans le cadre de l'accord conclu en 1999 avec l'ONU, ce sont 5 000 hommes que la France a identifiés comme a priori mobilisables pour servir dans le cadre des OMP de l'ONU. La situation financière de l'ONU aussi s'est améliorée. Le montant des contributions dues, qui était de 2,3 milliards de dollars en décembre 1998, était passé à 1,76 milliard de dollars en décembre 1999, soit une diminution d'un quart. Plusieurs éléments y concourent. Les États ayant acquitté intégralement leur contribution étaient au nombre de cent vingt-six au 31 décembre 1999 contre cent dix-sept fin 1998 et cent fin 1997. Plus précisément, on peut relever la poursuite de l'apurement de la dette de l'Ukraine et de la Fédération de Russie. La dette russe n'est plus aujourd'hui que de 80 millions de dollars contre 126 millions de dollars en 1999 et plus de 500 millions de dollars en 1995. La conséquence de ces apurements et meilleurs paiements est que les Etats-Unis, qui étaient les premiers débiteurs de l'ONU, pour des raisons qui seront développées ci-dessous, le restent mais avec 80 % de la dette totale au lieu de 63,5 % l'an dernier. Encore ont-ils effectué un paiement de 100 millions de dollars pour éviter la sanction prévue pour les mauvais débiteurs à l'article 19 de la Charte, c'est-à-dire la privation du droit de vote en Assemblée générale. La meilleure situation de l'ONU, à laquelle la France a apporté tous ses efforts, permet à celle-ci de mieux rembourser les Etats participant aux opérations de maintien de la paix, et donc de reprendre de telles opérations. Mieux assurée, l'ONU a recommencé à créer des opérations de maintien de la paix. Depuis 1998, cinq opérations nouvelles ont été créées dont trois en Afrique, portant à dix-sept le nombre d'opérations en cours. Les nouvelles opérations sont des opérations importantes. Ainsi la MINUSIL chargée d'aider le Gouvernement de la Sierra Leone à faire exécuter les accords de paix et à appliquer le plan de désarmement, de démobilisation et de réintégration est-elle composée à ce jour de 12 476 militaires, l'ATNUTO, chargée de l'administration et de la sécurité du Timor Oriental, de 9 390 personnels, la MINUK, chargée de l'administration du Kosovo, de 3 919 personnels. L'ONU n'avait pas connu depuis longtemps d'opérations d'une telle ampleur. On peut en lire les conséquences dans l'évolution des forces sous casque bleu. Elles sont passées en effet de 10 000 militaires environ à plus de 35 000, soit une multiplication par 2,5. Le tableau ci-dessous présente ces nouvelles opérations, leur date de création, leurs objectifs, le volume de la force qu'ils mobilisent et la participation française. LES NOUVELLES OPÉRATIONS DE L'ONU
Dans ces nouvelles opérations l'ONU a d'ores et déjà engrangé quelques succès. S'il a fallu mettre fin à la MONUA en Angola, si l'ATNUTO rencontre d'importantes difficultés, le succès de la MINURCA, chargée en Centrafrique d'une mission de sécurité civile, d'assistance administrative et de formation de la police a permis en février 2000 de la remplacer par un simple bureau de l'ONU, dénommé BONUCA. Il faut cependant être conscient que la reprise des opérations de maintien de la paix est éminemment précaire, eu égard à la fragilité même du redressement de l'ONU. Malgré l'amélioration de la gestion de l'ONU, les Etats-Unis n'entendent pas aujourd'hui renoncer à leur position traditionnelle. Les Etats-Unis considèrent en effet que leur contribution à l'ONU est trop élevée par rapport à la fois à leur richesse relative et au contrôle qu'ils peuvent exercer sur l'institution. Il faut convenir que les barèmes actuels sont particulièrement lourds pour trois pays membres permanents du Conseil de sécurité. PART DES CINQ MEMBRES
Les Etats-Unis, la France et le Royaume-Uni financent à eux seuls plus du tiers du budget général de l'ONU, et près de 45 % des opérations de maintien de la paix. Votre Rapporteur a présenté l'an dernier les propositions américaines de réforme des barèmes. Celles-ci, telles qu'adoptées par le Congrès, à l'initiative des sénateurs Helms et Biden, envisagent un versement partiel de 826 millions de dollars, outre les 100 millions de dollars déjà évoqués ci-dessus, qui ont été versés en décembre 1999, aux conditions suivantes : _ 582 millions de dollars, incluant le renoncement à une créance d'arriérés, pourraient être régularisés en échange de l'abaissement de la quote-part des Etats-Unis au budget général à 22 % au lieu de 25 %, de l'abaissement du plafond de leurs contributions aux opérations de maintien de la paix à 25 % contre 30,28 % actuellement et de la mise en place d'un compte spécial où seraient transférés les arriérés contestés par les Etats-Unis ; _ 244 millions de dollars pourraient être versés en contrepartie du gel du budget des trois principales institutions spécialisées (OMS, OIT, FAO), de l'introduction d'un plafond de la cotisation américaine de 22 % au barème de ces institutions, de l'abaissement de 22 à 20 % de la quote-part américaine au budget ordinaire des Nations Unies et enfin de la création d'un siège permanent pour les Etats-Unis au Comité consultatif pour les questions administratives et budgétaires (CCOAB), élu par l'Assemblée générale et dont les Etats-Unis sont absents depuis cinq ans, après deux tentatives infructueuses pour retrouver leur siège. On le voit, le financement des opérations de maintien de la paix reste tout à fait fragilisé par la position américaine. La situation est d'autant plus délicate que, membre permanent du Conseil de sécurité, les Etats-Unis disposent d'un droit de veto sur le lancement des opérations. Il faut cependant reconnaître que la situation des barèmes n'est pas satisfaisante. Le fait que la France verse avec exactitude sa cotisation ne signifie pas forcément qu'elle approuve la pérennisation des actuels barèmes. De fait, les pays membres de l'Union européenne ont eux aussi proposé, en 1996, une révision des barèmes. Pour le calcul du barème des contributions au budget ordinaire, ils préconisent, comme critères d'établissement, la prise en compte du PNB sur une période de trois ans, le maintien d'un plafond de cotisations de 25 % du budget de l'ONU, la limitation à 75 % du dégrèvement accordé aux Etats à faible revenu (contre 85 % dans le barème actuel), et une forte réduction du plancher de cotisations. Quant au barème des contributions aux opérations de maintien de la paix (OMP), l'Union européenne considère que s'il est logique que les membres permanents du Conseil de sécurité paient une cotisation plus forte, eu égard à leurs responsabilités particulières dans ce domaine, le surplus doit être limité à 15 % et leur contribution aux OMP doit être plafonnée. Au cours de sa 55ème session, l'Assemblée générale devrait adopter un nouveau barème pour le budget ordinaire portant sur la période 2001-2003, et parallèlement entreprendre la refonte du barème des opérations de maintien de la paix. Il faut cependant être conscient que le débat sur les barèmes ne peut que raviver le débat sur la composition du Conseil de sécurité. On considère en général que la composition du Conseil de sécurité ne reflète plus fidèlement la réalité actuelle des influences dans le monde. Plusieurs Etats estiment avoir eux-mêmes vocation à en faire partie. Sur ce point, il faut noter que d'ores et déjà, la France, deuxième pays contributeur parmi les membres du Conseil de sécurité, n'est que le quatrième pays contributeur de l'ONU. On voit bien qu'il paraît difficile de faire accepter à ces Etats, ou au moins à certains d'entre eux, un accroissement de leurs cotisations, tenant mieux compte de leur poids économique, sans leur proposer en même temps une amélioration de leur participation à la décision. Dans cette optique, en 1997, le Président de l'Assemblée générale, M. Razali, représentant de la Malaisie, avait présenté le projet d'un Conseil de sécurité de 24 membres, dont 5 nouveaux membres permanents et 4 non permanents. Une meilleure représentativité du Conseil de sécurité était ainsi obtenue par un élargissement tant dans la catégorie des membres permanents que dans celle des membres non permanents. Ce projet reste aujourd'hui la base d'une discussion possible. Le débat sur les barèmes amènera certainement à reprendre de façon plus approfondie la question de ces élargissements, notamment en ce qui concerne les membres permanents. Il y a là à la fois un risque, celui de l'enlisement d'un renouveau qui correspond à la volonté politique de la France, et une occasion remarquable de rendre à l'ONU, en réorganisant les équilibres au sein de celle-ci, une capacité durable d'intervention en matière d'imposition et de maintien de la paix. L'occasion, au moins, ne doit pas être perdue. La reprise des opérations de maintien de la paix a entraîné une forte hausse des appels de cotisation. Ainsi, alors que les appels de fonds lancés à ce titre s'élevaient, pour la France, à 54 millions de dollars environ en 1998, ils sont de 167 millions de dollars en 2000 et devraient atteindre 182,3 millions de dollars pour 2001. Cette évolution, correspondant à la reprise d'une politique souhaitée par la France, a eu une conséquence paradoxale. En effet, la dotation du chapitre 42-31 « contributions obligatoires », calculée sur la base de prévisions établies antérieurement à la création ou à la montée en puissance de certaines opérations de maintien de la paix, s'est avérée, au cours de l'année, insuffisante pour couvrir l'intégralité de nos obligations financières envers l'ONU. Dès lors, notre pays, dont la politique de soutien à l'ONU s'exprime notamment par une extrême exactitude dans le paiement de ses cotisations, se trouve en position de débiteur de l'ONU en termes d'arriérés de contributions, au titre de l'année 1999, et de retards de paiement, au titre de l'année en cours. Le montant total dû à ce jour s'élève à 72 millions de dollars. Cependant, la cotisation qu'il est demandé au Parlement de voter cette année ne concerne que 2001. L'arriéré sera en effet régularisé dans le cadre de la loi de finances rectificative de fin d'année, ce qui signifie un paiement effectif en février 2001, compte tenu des délais comptables habituels en la matière. La France aura alors retrouvé sa situation traditionnelle de bon contributeur à l'ONU. ÉVOLUTION DE LA CONTRIBUTION FINANCIÈRE
III. - LA PARTICIPATION DE LA FRANCE AUX OPÉRATIONS DE MAINTIEN DE LA PAIX La France ne contribue pas seulement aux opérations de maintien de la paix de l'ONU par ses cotisations. Elle y détache également des forces. Elle ne participe pas à la totalité des opérations. Ainsi elle ne participe pas à l'UNMOGIP (surveillance de la frontière indo-pakistanaise), à l'UNFICYP (à Chypre), à l'UNDOF (Golan), au groupe de soutien des polices locales en Slovénie orientale (Croatie), ni à la MONUT (Tadjkistan). De façon générale, la France est présente dans les régions qu'elle considère stratégiques pour elle ainsi que dans les missions où un savoir-faire spécifique est demandé, comme les opérations de police civile. Néanmoins, pour marquer son appui aux nouvelles missions, elle a souhaité y être présente de façon symbolique dans tous les cas. Ainsi, elle a détaché trois personnels au sein de la MONUSIL, quatre à l'ATNUNO, trois à la MONUC. De même, la France a indiqué qu'elle apporterait son appui à la mise en _uvre de la résolution n° 1312 du Conseil de Sécurité (31 juillet 2000) établissant la MINUEE, Mission des Nations Unies en Ethiopie et en Erythrée, en y détachant deux officiers de liaison, pour servir à l'état-major de la force, et en mettant à la disposition de celle-ci les moyens de l'hôpital militaire de Djibouti. Le cas de la MINUK, à laquelle elle participe avec 71 gendarmes, ou du BONUCA, dont elle fournit l'un des cinq membres, après avoir veillé de près au succès de la MINURCA, sont évidemment très différents, le Kosovo présentant la sensibilité que l'on sait et la France ne pouvant indiquer qu'elle se désintéresserait de l'avenir de la République centrafricaine. La participation française aux opérations de l'ONU en 2000 a ainsi mobilisé 529 militaires français pour un surcoût de 113,4 millions de francs. Sauf dans les cas où elle estime avoir une responsabilité particulière, au titre de puissance régionale ou d'obligations liées au passé ou à la francophonie, la France détache seulement des observateurs. Cette démarche paraît logique. Le DOMP est un élément du Secrétariat général, et non pas une émanation du Conseil de Sécurité. La France souhaite voir le DOMP monter en puissance dans la gestion d'opérations de la paix. De forts détachements envoyés par la France, pays membre du Conseil de sécurité, introduiraient une confusion qu'il est souhaitable d'éviter. Le tableau ci-après retrace la participation française.
On l'a vu dans les premières pages du présent rapport, un certain nombre d'opérations de maintien ou de rétablissement de la paix sont déléguées par le Conseil de sécurité à des organisations régionales. Cette solution est prévue par le chapitre VIII de la Charte. La caractéristique des opérations menées par délégation du Conseil de sécurité est que leur conduite opérationnelle est effectuée non pas sous l'autorité du Département des opérations de maintien de la paix, mais dans des cadres et selon des modalités fixés par les Etats et les organisations qui en sont chargés. Six interventions sont actuellement en cours. Les trois plus importantes (Southern Watch, SFOR, KFOR) trouvent leurs fondements juridiques dans une résolution des Nations Unies. L'action de la KFOR s'insère du reste dans l'action de la mission d'administration de l'ONU au Kosovo, la MINUK. Deux opérations (l'ECMM et l'EMCP) sont sous l'égide l'une de l'OSCE, l'autre de l'UEO, tandis que l'opération FMO est une petite opération d'observation. Ces trois dernières opérations se déroulent en accord avec les Etats sur le sol desquels elles sont menées.
Il faut noter que, malgré le renouveau des opérations de maintien de la paix sous le contrôle direct du DOMP de l'ONU, les opérations les plus importantes, en l'occurrence la SFOR et la KFOR, et même Southern Watch, restent menées dans ce cadre. C'est également dans ce type d'opérations qu'on trouve les forces françaises les plus importantes, puisque 9 059 militaires y étaient affectés au 30 juin 2000, dont 8 830 (97 %) à la SFOR et à la KFOR. On voit bien où les préoccupations régionales portent les forces de notre pays. Par ailleurs, ces opérations comportent aussi de fortes participations britannique, américaine, et même russe : on peut en conclure que les membres du Conseil de Sécurité ne délégueront pas forcément facilement au DOMP la conduite des opérations dans lesquelles ils estiment devoir être fortement impliqués. Enfin, l'examen de l'exercice de ses responsabilités internationales par la France ne serait pas complet s'il n'était pas fait mention des opérations qu'elle mène sous commandement national, dans le respect des dispositions de la Charte des Nations Unies. En 2000, elles sont au nombre de 10. Il y en a de plusieurs sortes. L'opération Corymbe est une mission de présence souveraine au large des côtes africaines. L'opération Hélianthe est une opération de surveillance d'un cessez-le-feu, dans le cadre d'un mandat international accepté par les parties. L'opération Aramis est une mission de soutien à un pays allié dans le cadre d'un différend frontalier avec l'un de ses voisins, en l'occurrence le Nigeria, dans le cadre d'un accord de défense conformément à l'article 51 de la Charte des Nations Unies. L'opération Khor-Angar est une opération de protection des forces françaises stationnées à Djibouti, du fait du conflit entre l'Ethiopie et l'Erythrée. Les opérations Algérie (Ambassade) et Murène sont des opérations de protection des ambassades. Les opérations Hudah, Mangoro et Limpopo ont été des opérations ponctuelles d'assistance à des populations civiles. L'opération Sloughi correspond à un dispositif national spécifique, en relation avec la participation française à la MINUSIL opération qui, elle est menée par le DOMP. Enfin, l'opération Epervier, qui présente un caractère de force prépositionnée permanente, est abordée dans le cadre de la deuxième partie du présent rapport pour avis. OPÉRATIONS EXTÉRIEURES
Au total, 713 militaires sont engagés dans ces opérations. L'analyse tant de l'ensemble des opérations extérieures que de la participation française fait ainsi apparaître les éléments suivants. Les opérations de la paix menées sous la direction directe du DOMP sont en très net renouveau : pour la première fois depuis plusieurs années, des opérations mobilisant une dizaine de milliers d'hommes sont lancées. Néanmoins, les plus importantes opérations restent menées par des organisations régionales par délégation du Conseil de sécurité. Il n'est sans doute pas indifférent de constater que 90 % des forces françaises sont affectées à ces opérations, et pour tout dire à deux d'entre elles, la SFOR et la KFOR, qui se situent en Europe. On pourrait dire que, là où ils estiment devoir être impliqués, les membres du Conseil de sécurité n'aiment guère déléguer. Ce sont donc plutôt les autres opérations qu'ils confient au DOMP. Mais cette évolution est déjà un progrès pour l'ONU. Enfin, il faut noter, même pour la France, la très faible part des opérations d'assistance bilatérale, et leur localisation exclusivement en Afrique. En fait, une seule mérite réellement ce nom, l'opération Aramis, l'opération Khor-Angar étant une opération de confortement préventif d'un allié dans une zone de conflit et non une opération d'assistance bilatérale envers un allié envahi. PARTICIPATION DE LA FRANCE AUX OPÉRATIONS
* en millions de francs Ainsi, trois constatations finales doivent être soulignées : le caractère massif du recours aux actions multilatérales pour le règlement des conflits, le caractère quasiment systématique du recours à leurs propres forces par les membres du Conseil de sécurité pour le règlement des conflits les plus difficiles, et surtout ceux où ils estiment que leur propre sécurité pourrait être mise en cause, et enfin le développement de l'action du Département des opérations de maintien de la paix pour les autres opérations, ce développement entraînant la quasi-disparition des opérations bilatérales en application de l'article 51 de la Charte. DEUXIÈME PARTIE En 1997, à l'occasion de son premier rapport pour avis sur les crédits des affaires étrangères et de la coopération, votre Rapporteur avait été amené à constater l'archaïsme et la faible cohérence de l'organisation de la coopération militaire et de défense. Par la suite, en revanche, il avait pu successivement se féliciter de la prise de conscience de cette situation par le Gouvernement, puis des remèdes qui y étaient apportés. En effet, dans le cadre de la réforme de la coopération, il a été décidé en 1998 de fusionner au sein d'une nouvelle Direction de la coopération militaire et de défense la Mission militaire de coopération (MMC), qui couvrait les pays dits « du champ », c'est-à-dire essentiellement l'Afrique francophone subsaharienne, et le Service de l'aide militaire, qui relevait du ministère des Affaires étrangères. Enfin, un Conseil de Défense tenu en décembre 1998 a décidé la redéfinition des principaux axes de la coopération militaire selon les grandes régions du monde, et le redéploiement chaque année pendant trois ans de 3 % du budget de la MMC vers la coopération de défense relevant du ministère des Affaires étrangères. Enfin, il a été décidé que des synergies devraient être recherchées avec le ministère de la Défense. L'an dernier, votre Rapporteur a ainsi longuement présenté la réforme des structures, ainsi que la reformulation des doctrines. Il renvoie donc sur ces deux points à son précédent rapport. Il est certain aussi que l'impact de la réforme par rapport aux objectifs devra être analysé. Votre rapporteur ayant été chargé par la Commission de la Défense d'une mission d'information sur la réforme de la coopération militaire, c'est dans ce cadre qu'il procédera à cette analyse approfondie. Pour l'heure, il se bornera à celle de l'annuité 2001 de la poursuite de la réforme, conformément au caractère budgétaire du présent rapport pour avis. I. - LES REDÉPLOIEMENTS BUDGÉTAIRES La troisième année de la mise en place de la réforme est marquée par la poursuite du redéploiement des moyens. Ainsi, conformément aux orientations du Conseil de Défense de décembre 1998, les crédits consacrés à la coopération dans les ex-pays « hors champ », qui incluent notamment les pays d'Europe orientale, continuent à progresser. Ils passent de 132,3 millions de francs à 143,3 millions de francs, gagnant 11 millions de francs. Entre 1998 et 2001, les crédits destinés à cette coopération seront passés de 86,1 millions de francs à 143,3 millions de francs, soit une progression de 57,2 millions de francs, les deux tiers du budget initial. Il apparaît néanmoins à votre Rapporteur que, pour satisfaire pleinement aux orientations fixées par le Conseil de Défense, cette progression devrait encore se prolonger un peu l'an prochain. Inversement, les crédits consacrés à l'ex-champ continuent de diminuer. Ils passent de 622,5 millions de francs en 2000 à 577,1 millions de francs, soit une diminution de 45,4 millions de francs et 7,3 %. Il faut souligner cependant que cette diminution, près du double de celle de 2000, est aussi cette année quatre fois plus importante que l'augmentation accordée aux ex-pays « hors champ », la différence étant de 34 millions de francs. Pour la première fois depuis 1998, le rééquilibrage ne se fait donc pas à budget constant, mais dans le cadre d'un budget en légère diminution. COOPÉRATION MILITAIRE ET DE DÉFENSE (en francs)
On peut considérer que cette évolution est conjoncturelle, et liée à la suspension en 1999, pour des raisons politiques, de la coopération avec les Comores, le Niger et la Mauritanie, ainsi qu'à la forte contraction de celle avec la Côte d'Ivoire. L'interprétation logique est alors qu'il n'y aurait là qu'une simple répercussion mécanique de décisions politiques, le volume des crédits étant destiné à s'accroître en cas de reprise de la coopération avec ces pays. Pour le reste, il paraît fondamental que la coopération avec les ex-pays « hors champ » puisse continuer à se développer. Les moyens ne sont actuellement pas tels qu'on puisse dire que ce développement est arrivé à maturité. L'analyse du détail des actions permet, comme l'an dernier, de repérer des évolutions significatives. Les crédits de l'article 10, consacrés à l'aide en personnel, diminuent de 6,5 millions de francs, passant de 416 millions de francs à 409 millions de francs. Une fois de plus, cette évolution recouvre une diminution encore plus forte des crédits consacrés aux ex-pays « du champ » qui diminuent de 345,2 millions de francs à 334,3 millions de francs, soit une baisse de 3,2 % et de 10,9 millions de francs, tandis que ceux destinés aux ex-pays « hors champ » augmentent de 6,2 % et 4,4 millions de francs. Ils atteignent désormais 75,2 millions de francs, contre 58,6 millions de francs en 1999. Ils représentent désormais 22,5 % des crédits d'aide en personnel attribués aux ex-pays « du champ », contre 20,5 % en 2000 et 15,7 % en 1999. Les crédits consacrés à la formation des stagiaires militaires étrangers sont, eux, en baisse de 3,5 %. Là aussi, à une diminution de 11,9 millions de francs pour les ex-pays « du champ » correspond une hausse de 6,2 millions de francs pour les ex-pays « hors champ ». Avec 63,8 millions de francs, ils dépassent désormais les deux tiers des crédits de formation des ex-pays « du champ », contre un peu plus de la moitié en 2000. Enfin, les crédits de l'article 40, consacrés à l'aide en matériel, sont en baisse globale de 15 %, ceux consacrés aux ex-pays « du champ » passant de 175,8 millions de francs à 149,3 millions de francs, notamment du fait de la fermeture de plusieurs missions locales, mais les crédits consacrés aux ex-pays « hors champ » diminuant aussi, de 3,8 millions de francs à 2 millions de francs. Les crédits de l'article 40, qui sont des crédits de fonctionnement, ne peuvent être dissociés de ceux de l'article 60 du chapitre 68-80, qui sont des subventions d'investissement. Le montant de ceux-ci reste stable, à 8 millions de francs. Cependant, leur répartition est fort différente de l'an dernier, puisque 5 millions de francs sont consacrés aux ex-pays « hors champ », en fait pour la construction d'une école de gendarmerie en Roumanie, contre 3 millions de francs aux ex-pays « du champ ». Il faut ajouter qu'un nouvel article a été créé au chapitre 42-29, l'article 50, destiné aux dépenses d'appui aux coopérants militaires que ne peuvent assurer les postes diplomatiques, et à la rémunération des recrutés locaux, qui assistent les coopérants enseignant dans certaines écoles. Ce poste est doté de 4,35 millions de francs, répartis, une fois n'est pas coutume, avec un léger avantage au profit des ex-pays « hors champ ». CHAPITRE 42-29 (en francs)
II. - LA RÉORIENTATION DES ACTIONS La politique tendant à faire succéder une coopération de conseil et de formation à une coopération de substitution a des conséquences directes sur les effectifs des missions locales de coopération. Ces effectifs diminuent régulièrement. Depuis 1997, les effectifs d'ensemble baissent ainsi de 70 postes par an environ. Si la diminution de 2000 a été particulièrement importante du fait de la suspension de la coopération avec les Comores, le Niger et la Mauritanie, la reprise éventuelle de celle-ci n'empêche pas la poursuite du mouvement. A la relève 2001, 354 postes budgétaires seront ouverts dans l'ex-champ, pour 331 en 2000 mais 364 en 1999. Désormais, il n'y a plus que deux missions locales pour dépasser les trente membres, celle du Cameroun, en conflit avec le Nigeria dans l'affaire de la presqu'île de Bakassi, et celle de Côte d'Ivoire sous réserve de l'évolution de ce pays. Vis-à-vis des pays partenaires, ces diminutions d'effectifs sont présentées non pas comme une marque de désintérêt mais au contraire comme la preuve de l'engagement d'une relation nouvelle et le gage de progrès nouveaux. En effet, elles obligent à faire entrer dans les faits la fin de la coopération de substitution et peuvent donc apparaître comme le signe le plus évident d'une coopération militaire réussie, puisque permettant à des structures nationales de fonctionner de façon autonome. Par ailleurs, conséquence également de ces redéploiements, les attachés de défense chefs de mission militaire sont amenés à faire appel, conformément aux souhaits du ministère de la Défense, aux importantes forces prépositionnées dont la France dispose sur le continent africain. On verra plus loin le rôle pivot qu'elles jouent dans le cadre des grands exercices opérationnels, pour le maintien de la paix notamment. Enfin, eu égard à la politique de développement de la formation sur place, la proportion des formateurs au sein des missions locales croît régulièrement. Ils sont désormais 132 à occuper de telles fonctions, plus du tiers de l'effectif total. Certains responsables militaires commencent du reste à considérer que l'effectif actuel des missions locales est proche du niveau minimal opérationnel requis pour les tâches demandées. Si les effectifs des missions locales des pays de « l'ex-champ » continuent à diminuer, ceux des ex-pays « hors champ » continuent eux à progresser, de façon cohérente avec la priorité nouvelle donnée à cette coopération. Le nombre de postes de coopérants militaires passe ainsi de 9 à 21 pour les pays d'Europe orientale, centrale et balkanique et de 13 à 20 pour les pays du Moyen-Orient. Il est certain que s'il faut saluer ces évolutions, on reste loin des effectifs des missions locales de coopération militaire africaines puisque la plus importante, désormais en Roumanie où un important projet de coopération en matière de Gendarmerie est en cours, compte seulement 8 membres. Il faut cependant tenir compte de la configuration différente de la coopération militaire avec ces pays. On le verra plus loin, un certain nombre de points, dont les caractéristiques des armements employés, ont amené à décider de décentraliser une part importante des formations des stagiaires militaires africains. Cela implique la présence, au sein des missions locales de coopération, de coopérants attachés à ces écoles. Mis à part la Roumanie, tel n'est pas le cas en Europe. Inversement, l'aide à la mise en _uvre d'armements complexes ne passe pas forcément par les structures de la DCMD. Le rapport d'information n° 2334 sur le contrôle des exportations d'armement de nos collègues Jean-Claude Sandrier, Christian Martin et Alain Veyret a bien montré le rôle que jouaient les armées elles-mêmes, la société de prestations de services dépendant de l'Etat Défense Conseil International, et les équipes des constructeurs. C'est un point que votre Rapporteur approfondira dans le cadre de la mission d'information sur la réforme de la coopération militaire qui lui a été confiée. ÉVOLUTION DES POSTES DE COOPÉRANTS
AFRIQUE SUB-SAHARIENNE ET CAMBODGE (ex MMC)
Dès lors que la France a souhaité mettre fin à une coopération de substitution, la formation est devenue l'axe principal de la politique de coopération militaire française. Cela ressort clairement des pages qui précèdent. La redéfinition des objectifs de la coopération militaire par grande zone n'a cependant pas laissé à l'écart celle de l'organisation de la formation. Le dispositif a été réorganisé de sorte à en contenir les coûts et à en assurer la cohérence. Sont désormais assurées en France les seules formations de haut niveau, qu'elles soient généralistes ou techniques. Il s'agit des formations de l'enseignement militaire supérieur, du 1er et du 2ème degré, qui peuvent durer plusieurs années d'une part, des stages techniques de spécialités pour les sous-officiers d'autre part. Du fait de la réduction du format des forces françaises, qui limite le nombre de stagiaires élèves des écoles françaises à titre étranger, il a fallu développer des filières spécialisées pour ceux-ci au sein des écoles. Il s'agit du Cours supérieur international de Gendarmerie à Melun, du Cours supérieur du commissariat de l'armée de Terre à Montpellier, du Cours spécial de l'Ecole de l'air à Salon-de-Provence et du Cours spécial de l'Ecole navale à Lanvéoc-Poulmic. Chacun de ces cours forme chaque année entre une dizaine et une trentaine d'officiers étrangers. De même, l'IHEDN a développé des sessions spécifiques. Ainsi chaque année se tiennent la SIAM (Session internationale africaine et malgache), pendant trois semaines, et la SICEEBB (Session internationale Centre Europe, Etats baltes et balkaniques), pendant huit à dix jours. L'existence d'un programme multilatéral entre l'OTAN et les pays d'Europe membres de l'OSCE, le Partenariat pour la Paix, a amené aussi la France à développer vis-à-vis de ces pays des formations dans ce cadre. Les formations au titre du Partenariat pour la Paix connaissent, depuis la réorientation de la coopération militaire, un développement non démenti. Les fonds consacrés à ces programmes au titre de l'article 20, de 2,61 millions de francs en 1998, étaient de 3,42 millions de francs en 1999, 4 millions de francs en 2000 et devraient passer à 6 millions de francs en 2001. Outre des stages de perfectionnement au français, sont proposés par exemple des stages techniques de détection spatiale ou de sécurité aérienne, et des places dans les écoles militaires françaises. L'examen de la répartition des stages et formation en France en 1999 et 2000 montre, pour les pays de « l'ex hors-champ », une stabilité globale. Une analyse par pays montre cependant un effort très réel vers certains pays d'Europe centrale, orientale et balkanique. Ainsi, 81 stagiaires militaires roumains et 65 stagiaires polonais ont été accueillis en France en 2000. Sept pays ont envoyé plus de 50 stagiaires en France : le Maroc (142 stagiaires), la Roumanie (81 stagiaires), la Pologne (65), Madagascar (64), la Belgique (55), le Burkina Faso et la Tunisie (53). Cette répartition est la preuve même que la réorientation décidée se poursuit. RÉPARTITION DES STAGES DE FORMATION
En 2001, le nombre de stages en France devrait diminuer légèrement. Mais cette évolution n'a pas pour origine une diminution de l'offre de la formation française mais là aussi la poursuite de l'évolution de sa structure : en effet, elle sera exactement compensée par la poursuite de la montée en puissance des ENVR, les écoles nationales à vocation régionale que la France promeut et soutient dans les pays et les régions d'origine des stagiaires. La décision de créer des écoles nationales à vocation régionale (ENVR) a été la conséquence de la constatation de ce que l'enseignement dispensé en France ne correspondait pas toujours aux besoins des pays partenaires. Notamment, l'instruction de sous-officiers sur nombre d'armements sophistiqués ne trouvait pas toujours son application, de telles armes n'étant pas forcément en dotation dans les pays d'origine des stagiaires. Le principe des ENVR consiste à faire proposer dans des écoles sous souveraineté des pays partenaires un enseignement de même qualité que celui dispensé dans les écoles françaises correspondantes, mais adapté aux réalités et moyens locaux. Cela suppose la maîtrise de la formation par la France, la présence de formateurs français, et une vérification régulière de la conduite de l'enseignement. En Afrique, l'idée a aussi été de faire en sorte qu'elles accueillent des stagiaires d'autres pays que le pays où elles sont implantées et qui ont des liens de coopération avec la France. L'aire de recrutement est ainsi élargie et chacun de ces pays peut trouver, pour la formation de ses élites militaires, un cadre d'accueil d'un niveau supérieur à celui dont il pourrait disposer dans un cadre purement national, tout en disposant lui-même d'une ou de plusieurs de ces écoles de haut niveau, au sein desquelles c'est alors lui qui accueille des stagiaires étrangers. Le réseau des ENVR, mis en place depuis 1997, s'est rapidement étendu. En 2000, onze ENVR fonctionnent en Afrique : - l'école d'application de l'infanterie au Sénégal (EAI à Thiès) (59 stagiaires en 2000) ; - l'école militaire d'administration au Mali (EMA à Koulikoro) (90 stagiaires en 2000) ; - l'école d'état-major au Mali (EEM à Koulikoro) (40 stagiaires en 2000) ; - la division d'application des transmissions en Côte d'Ivoire (DAT à Bouaké) (54 stagiaires en 2000) ; - l'école nationale des officiers d'active au Sénégal (ENOA à Thiès) (31 stagiaires en 2000) ; - l'école d'application de la Gendarmerie en Côte d'Ivoire (Abidjan) (30 stagiaires en 2000) ; - l'école du service de santé au Togo (ESSA de Lomé) (28 stagiaires en 2000) ; - le centre d'instruction naval en Côte d'Ivoire (CIN d'Abidjan) (34 stagiaires en 2000) ; - l'école de formation au maintien de la paix en Côte d'Ivoire (EMP de Zambakro) (154 stagiaires en 2000) ; - le centre de perfectionnement de la police judiciaire au Bénin (CPPJ de Porto-Novo) (108 stagiaires en 2000). - l'école de soutien matériel au Burkina Faso (EMT de Ouagadougou) (46 stagiaires en 2000) ; - le centre de perfectionnement au maintien de l'ordre d'Awae (Cameroun) ; - l'école de pilotage de Garoua (Cameroun). L'effort de création d'écoles se poursuit. La DCMD participera notamment en 2001 au soutien et au financement de deux écoles nouvelles : - le centre de perfectionnement de la Gendarmerie mobile à Ouakam (Sénégal) ; - l'école d'état-major à Libreville (Gabon). Au total, plus de 840 stagiaires, provenant de 20 pays, devraient être formés dans ces écoles en 2001 contre 690 en 2000, 415 en 1999, 269 en 1998 et 193 en 1997. De ce fait, le nombre total de stages proposé par la France devrait être du même ordre en 2001 qu'en 2000. On le voit, cette politique s'affirme remarquablement. Il faut noter aussi que ces écoles ne s'adressent pas aux seuls ressortissants d'Afrique francophone, puisqu'en 2000 l'Angola, le Cap-Vert et la Guinée équatoriale y ont envoyé des stagiaires. A vrai dire, la DCMD considère même que le concept d'ENVR a vocation à un emploi plus large, puisque, on l'a vu, dans le cadre de la réorientation de la coopération, une ENVR de formation à la Gendarmerie va ouvrir ses portes en 2001 en Roumanie, ce pays souhaitant se doter de cette arme spécifique, à l'exemple de la France et aussi sans doute de l'Italie. STAGIAIRES MILITAIRES FORMÉS DANS LES ENVR
Depuis 1990, l'ex-MMC s'était attachée à la constitution de forces de sécurité intérieure à statut militaire solides, opérationnelles et respectueuses de la loi, de façon à favoriser l'émergence et le renforcement de l'Etat de droit. Sont donc bénéficiaires de cet appui les gendarmeries, qui sont des forces de police administrative et judiciaire sous contrôle hiérarchique des ministres de la Défense, et les gardes nationales, qui sont elles des forces de police administrative dépendant des ministres de l'Intérieur. Il s'agit de renforcer leurs missions d'auxiliaires de justice et de les former au maintien de l'ordre. La MMC, puis la DCMD, a en outre apporté son appui à la constitution d'une aviation légère d'observation dans plusieurs pays où l'étendue du territoire et le développement du banditisme nécessitaient l'usage de moyens de surveillance aérienne. Cette assistance se manifeste de deux façons : la formation des hommes et l'appui logistique, au moyen des crédits de l'article 40. En matière de formation, sur 80 coopérants militaires gendarmes, 35 dispensent une formation dans des écoles ou dans des centres d'instruction de gendarmerie. La Gendarmerie représente un coopérant militaire sur cinq et un formateur militaire sur quatre, pour un coût total de 65 millions de francs environ. Le coût des rémunérations des gendarmes affectés à la formation se situe entre 25 millions de francs et 30 millions de francs. Toujours pour ce qui est de la formation des forces de Gendarmerie à l'étranger, après l'ouverture en 1998 de l'ENVR de Gendarmerie d'Abidjan, et, en 1999, de celle de police judiciaire de Porto Novo au Bénin, le centre de perfectionnement du maintien de l'ordre d'Awae (Cameroun) ouvre en 2000 et le centre de perfectionnement de la Gendarmerie mobile d'Ouakam (Sénégal) devrait ouvrir en 2001. La coopération est également développée avec les ex-pays « hors champ ». En Jordanie, des experts de la Gendarmerie nationale en mission assurent la formation au maintien de l'ordre d'une unité spécialisée. Au Maroc, deux officiers français sont détachés auprès de la Gendarmerie royale marocaine pour des actions de formation au pilotage d'hélicoptères. Surtout un troisième officier est chargé d'une mission de conseil auprès du directeur des études de l'école supérieure d'application de la Gendarmerie royale, et un projet de transfert de compétences de formation au sein des écoles marocaines a débuté l'an dernier. Enfin, on l'a vu, à partir de 2001, l'ENVR de Bucarest assurera la formation d'une centaine d'officiers de gendarmerie par an. L'effort de formation concerne aussi les stages en France. En 2000, 252 stagiaires de 40 pays, dont 60 officiers appelés à exercer des responsabilités importantes, auront été formés dans les écoles de Gendarmerie françaises, pour un coût de 12,8 millions de francs, notamment au sein du Cours supérieur international de Gendarmerie de Melun. C'est ainsi plus de 80 millions de francs qui sont consacrés chaque année à la formation en matière de gendarmerie. Un effort important a aussi été accompli depuis 1992 afin de donner aux forces de gendarmerie une capacité opérationnelle suffisante. Chaque année, cette aide est à peu près de 40 millions de francs, 20 millions de francs d'aide directe (chapitre 42-29, article 40) et 20 millions de francs du Fonds d'aide et de coopération (FAC), auquel l'aide à la Gendarmerie est éligible. En 1999 cependant, aucune action éligible n'a bénéficié d'un financement. En 2000, 27 millions de francs d'aide directe sont affectés à l'équipement des gendarmeries. L'aide, ciblée sur des moyens de transport et de transmission radio, permet l'application effective sur le terrain des principes d'action enseignés dans les écoles de Gendarmerie, en France ou en Afrique. De façon générale, la priorité est désormais l'appui aux gendarmeries territoriales. On trouvera ci-dessous la liste par pays des principaux projets, avec leur coût. AIDE À L'ÉQUIPEMENT DES FORCES DE SÉCURITÉ INTÉRIEURE
Le premier bilan que l'on peut tirer de la réforme de la coopération militaire, au vu de l'examen qui précède, apparaît positif. On assiste bien à la réorientation souhaitée des moyens de la coopération française vers une conception moins exclusive et particulariste. En même temps, il apparaît que l'efficacité de la coopération traditionnelle est préservée. La réorientation géographique et la fin de la coopération de substitution aboutissent à donner désormais un poids considérable à la formation. Les crédits consacrés à cette action dépassent très largement ceux de l'article 20, consacrés aux frais entraînés par les stages (hébergement des stagiaires, bourses, etc). Sur 427 postes de coopérants militaires, 132 sont aujourd'hui des postes de formateur dans les écoles dont 34 en ENVR (16 en 1999). Dans les pays de l'ex-champ, c'est plus d'un poste sur trois. Cette proportion est en augmentation permanente, dans la mesure où, alors que le nombre de coopérants diminue, le nombre de postes de ce type reste stable. De même, les crédits de l'article 50 peuvent également servir, on l'a vu, à rémunérer des assistants locaux. Enfin, les crédits de matériels et d'équipement sont eux aussi pour partie consacrés aux écoles. La France concourt sur l'article 40 à leurs frais de fonctionnement. Elle engage des crédits pour la réalisation de l'amélioration et l'entretien des infrastructures. Quant aux crédits du chapitre 68-80, ils ont été intégralement consacrés aux ENVR en 2000. En 2001, 6,5 millions de francs y seront affectés, 5 millions de francs pour l'ENVR de Gendarmerie en Roumanie et 1,5 pour l'école d'état-major au Gabon. Dès lors sous réserve de vérification plus précise, on peut penser qu'aujourd'hui, ce n'est sans doute pas loin de la moitié des ressources de la DCMD qui est consacrée à la formation. Il faut aussi noter la part croissante de la Gendarmerie. D'abord, la formation en matière de gendarmerie doit représenter le quart environ des tâches de formation. Il faut noter que le tropisme subsaharien a pu être dépassé, avec l'apparition dans le champ de la formation de la Roumanie mais aussi du Maroc. D'autre part, l'aide en matériel concerne là aussi la Gendarmerie, pour une part allant de 15 % à plus de 20 % (lorsque des projets sont pris en compte par le Fonds d'aide et de coopération). L'accent ainsi mis sur la sécurité intérieure doit être salué. Des gendarmeries légalistes et efficaces sur le terrain sont un élément essentiel de l'aide que la France peut apporter à des pays parfois sans grands moyens de maintien de l'ordre. Des projets plus traditionnels, mais importants, continuent cependant d'être menés comme des projets de soutien santé, des projets en matière de logistique et d'équipement des forces ou, de façon plus volontariste, des actions de restructuration des forces armées. On trouvera ci-après un tableau récapitulant les principaux projets menés, au titre de l'aide en matériel. RÉPARTITION DE L'AIDE EN MATÉRIEL (en millions de francs)
Europe
Maghreb
Asie
Afrique
IV. - L'ARTICULATION AVEC LES ACTIONS DU MINISTÈRE DE LA DÉFENSE La réforme de la coopération militaire et de défense inclut aussi une action de rapprochement entre les coopérations menées par le ministère des Affaires étrangères et le ministère de la Défense. Ces rapprochements s'effectuent à plusieurs niveaux. D'abord, même s'il n'existe aucune structure institutionnelle réunissant les ministères des Affaires étrangères et de la Défense en matière de coopération militaire, il est bien évident que des contacts réguliers, y compris informels, ont lieu à tous les niveaux entre ces deux ministères. Rappelons sur ce point que le personnel de la DCMD est très largement un personnel militaire. Ces contacts concernent aussi bien l'échange d'informations sur les actions menées par chacun que les moyens à mettre en _uvre. Des réunions sont régulièrement tenues, soit pour expertiser des projets, soit même pour en développer en commun. Sont notamment concernés par ce travail en commun, en Europe le Partenariat pour la paix, et bien sûr la coopération avec l'Afrique. La coopération avec l'Afrique fait du reste l'objet de réunions hebdomadaires spécifiques. Le Partenariat pour la Paix (PPP), institué entre les pays membres de l'OTAN et les pays membres de l'OSCE, propose aux pays partenaires des activités inscrites dans le cadre d'un programme de travail, le PWP (Partnership Work Program). Ce programme de travail regroupe aujourd'hui un grand nombre de domaines de coopération. La plupart concourent à la préparation de forces interopérables, ainsi qu'à la conduite d'opérations de maintien de la paix. Ils incluent d'une part un nombre important d'actions de formation, d'autre part la possibilité de participer à des exercices communs. Les activités de formation, qui sont élaborées soit par l'OTAN, soit entre Alliés et partenaires, peuvent être présentées selon deux modalités possibles : _ dans le cadre du PPP, si elles correspondent strictement à une rubrique du PWP et si elles sont ouvertes à tous les partenaires sans discrimination et dans l'ordre des inscriptions ; _ dans l'esprit du PPP, si elles n'entrent pas exactement dans le programme de travail ou si elles sont réservées à une liste précise de partenaires. Or les activités françaises sont organisées et financées non seulement, comme on l'a vu, par le ministère des Affaires étrangères (Direction de la coopération militaire et de défense), mais aussi, après concertation, par l'état-major des Armées. Ainsi, pour 2001, la DCMD présentera 10 projets et l'EMA 11 projets. Au contraire de la DCMD, les projets de l'EMA sont tous présentés dans le cadre du PPP, à l'exception d'un seul. Ils permettent d'accueillir près de 140 stagiaires. Leur coût total sera légèrement inférieur à 1,6 million de francs qui s'ajoute donc aux 6 millions de francs qu'y consacre la DCMD. Par ailleurs, la France accueille des exercices du PPP. On entre là dans un terrain connu et habituel des états-majors, et dans une conception large de la coopération militaire dont votre Rapporteur rendra compte dans son rapport d'information sur la réforme de la coopération militaire. On l'a vu, la réduction des effectifs des missions locales de coopération fait du chef de mission une autorité qui, par rapport aux demandes qui sont faites, peut être amenée à proposer des solutions qui seront conduites par d'autres. C'est ainsi qu'il a vocation à se tourner vers les forces prépositionnées lorsque la demande en relève. Il apparaît par ailleurs que celles-ci mènent également des actions de coopération, notamment à l'occasion de grands exercices internationaux. Rappelons que les forces dites prépositionnées sont des forces militaires permanentes, stationnées dans le cadre d'accords de défense, conclus pour la plupart lors des indépendances, avec des pays africains. Elles sont installées au Sénégal, en Côte d'Ivoire, au Gabon, à Djibouti ainsi qu'au Tchad où elles sont placées sous le régime budgétaire des opérations extérieures (c'est l'opération Epervier) et où leur présence est légalisée non par un accord de défense, mais par un accord de coopération militaire technique. Pour le pays d'accueil, c'est une garantie de type dissuasif pour assurer l'intégrité de son territoire national et l'intangibilité de ses frontières. Pour la France, il s'agit de disposer de moyens pour assurer la protection de nos ressortissants et des étrangers installés dans le pays demandeur ou dans la région, et de s'assurer de bases et de points d'appui procurant de larges facilités (aéroports, dispositifs d'accueil et de soutien d'éventuels renforts) en cas d'interventions extérieures. Leur commandant relève directement du Chef d'état-major des armées. L'évolution de la doctrine française sur la sécurité en Afrique, aux termes de laquelle celle-ci doit d'abord être assurée par les forces armées africaines elles-mêmes, a amené à deux évolutions pour ces forces. D'une part leur format a été réduit. Alors qu'il y avait près de 8 000 militaires prépositionnés en Afrique en 1997, ils ne sont plus que 6 159 en juin 2000, pour un objectif de 5 600 en 2002. Leur volume reste cependant sans commune mesure avec le nombre de coopérants militaires. De plus, elles sont bien équipées : outre leurs 6 159 militaires, elles disposent en effet de quinze avions de combat, sept avions de transport, un avion de patrouille maritime, 21 hélicoptères et de nombreux blindés légers, notamment des AMX 10 et des blindés Sagaïe. MOYENS MILITAIRES PRÉPOSITIONNÉS
L'autre évolution est qu'il est demandé à ces forces de jouer un rôle beaucoup plus actif qu'autrefois dans l'assistance aux forces africaines pour la maîtrise des opérations de maintien de la paix. Le programme pilote est le projet RECAMP, (REnforcement des Capacités Africaines de Maintien de la Paix), lancé par la France en 1997. Le programme RECAMP (Renforcement des Capacités Africaines de Maintien de la Paix) a pour objectif de permettre aux pays africains d'engager des unités dans des opérations de maintien de la paix afin de contribuer à la stabilité de leur continent. L'action de la France se traduit essentiellement par la formation des cadres, le prépositionnement de matériel et la mise en place d'exercices. L'action de la DCMD et des forces prépositionnées s'y trouve combinée. Par exemple, on a vu que pour la formation initiale individuelle au maintien de la paix, une ENVR avait été ouverte, celle de Zambakro. La DCMD y a investi 16 millions de francs et y entretient plusieurs coopérants ; 4,6 millions de francs y sont consacrés en 2001. Cependant, la formation collective est, elle, conduite sous la forme de détachements d'instruction opérationnelle (DIO) et de détachements d'instructions techniques (DIT) et donc par les forces prépositionnées. Il s'agit d'entraîner des unités constituées aux tâches habituelles dans ce domaine qui sont par exemple le contrôle de points ou l'escorte de convois humanitaires. La France a par ailleurs prépositionné, à Dakar en 1998 et à Libreville en 1999, des matériels nécessaires à l'équipement de bataillons motorisés africains intervenant dans des opérations de maintien de la paix. Un hôpital médico-chirurgical est également installé à Dakar. Ce matériel, outre les deux exercices majeurs Guidimakha en 1998 et Gabon 2000, a servi dans le cadre d'opérations réelles comme la MINURCA en République centrafricaine et RECAMP-Bissao en Guinée-Bissau. Enfin, les opérations font l'objet d'abord d'une préparation diplomatique, et ensuite d'une action de terrain. Elles associent donc l'action de l'attaché de défense, chef de mission, et des forces prépositionnées. L'entraînement vise à mettre des unités des pays africains contributeurs de forces d'une même sous-région en situation de participer à une opération intégrée et multilatérale de maintien de la paix. Un cycle d'entraînement dure deux ans et comprend trois phases principales : un séminaire diplomatico-militaire, un exercice d'état-major et un exercice de terrain avec les forces. Toutes les activités sont co-organisées par le pays hôte et la France, en liaison avec d'autres pays et organismes donateurs. Le deuxième cycle RECAMP s'est achevé en janvier dernier avec l'exercice Gabon 2000, qui avait été présenté dans le précédent rapport pour avis. Le prochain exercice sera organisé en partenariat avec la Tanzanie dans le cadre de la sous-région dont ce pays relève, et dont la grande majorité des pays est anglophone, comme la Tanzanie elle-même. En parfaite cohérence avec la nouvelle politique africaine de la France, RECAMP III illustrera aussi la volonté d'une action européenne concertée en Afrique. Elle privilégiera une implication importante et le plus en amont possible des Européens. La Grande-Bretagne tout particulièrement devrait être étroitement associée à la mise en _uvre du programme. Les échéances principales sont celles de mai 2001, pour le séminaire diplomatico-militaire, novembre 2001, pour l'exercice de PC et février-mars 2002, pour l'exercice de terrain. Les forces prépositionnées mènent aussi des actions de formation dans un cadre bilatéral avec les pays liés à la France par des accords de coopération militaire ou de défense. Les actions de formation collective sont réalisées par le biais de détachements d'instruction opérationnelle (DIO) ou technique (DIT), constitués à cette fin. Ces actions sont conduites au sein des forces armées du pays hôte et répondent soit à un besoin connu et planifié à l'avance, soit à une demande de caractère inopiné. A titre d'exemple, les forces françaises stationnées à Djibouti (FFDJ) ont fourni huit DIO en 1999 au profit de l'armée et de la gendarmerie djiboutiennes dans des domaines aussi différents que le déminage, le tir de précision, les mortiers lourds ou la formation générale de sous-officiers à l'école de Hol-Hol. Le 6ème bataillon d'infanterie de Marine, stationné au Gabon, a procédé à la remise à niveau et à la formation de parachutistes gabonais, togolais, ivoiriens et burkinabés. S'agissant des forces ivoiriennes, comme dans le cas de la DCMD, la coopération est suspendue depuis fin 1999. Les forces prépositionnées mènent aussi des actions de formation individuelle. On y trouve à la fois des stages à caractère opérationnel (servant de mortier, tireur d'élite, conducteur, plongeur, navigateur aéronautique...) et d'autres intéressant les soutiens (mécanicien, plombier, cuisinier...). Ainsi les FFDJ ont fait participer en 1999 70 militaires djiboutiens à leurs propres stages. L'action des forces prépositionnées ne se limite cependant pas à l'Afrique. Les forces stationnées à Djibouti contribuent de manière significative aux actions de coopération que la France mène dans plusieurs pays du Golfe arabo-persique comme le Qatar, les Emirats Arabes Unis ou le Sultanat d'Oman. La France effectue régulièrement des exercices avec ces pays dans le cadre des accords de coopération et de défense qu'elle a passés avec eux. L'exercice Golfe 2000 entre la France et les Emirats Arabes Unis a vu la participation, en février dernier, d'environ 2 500 militaires français (dont 375 en provenance des FFDJ) et du groupe aéronaval. Les forces françaises de Djibouti envoient régulièrement des détachements au Qatar participer à des exercices conjoints avec l'armée qatarie : plus de 250 hommes appartenant à l'armée de Terre et à la Marine auront été déployés dans ce pays au printemps 1999. L'exercice majeur dans la zone du Golfe en 2001 sera du reste l'exercice Gulf Falcon 6 avec les forces armées du Qatar ; 350 hommes des FFDJ devraient y participer. Ainsi l'action de coopération militaire française se montre-t-elle plus large et multiforme qu'on a tendance à le penser. Sa réforme est l'occasion d'en prendre conscience, et de faire apparaître à quel point l'ancienne coopération militaire avec l'Afrique s'inscrit en réalité dans un cadre plus large. TROISIÈME PARTIE Les organisations régionales de sécurité font l'objet du chapitre VIII de la Charte des Nations Unies. En Europe, ces organisations ont longtemps débordé le strict cadre européen. L'OTAN, l'Organisation du Traité de l'Atlantique Nord, agit sous le magistère éminent des Etats-Unis. L'OSCE, l'Organisation pour la Sécurité et la Coopération en Europe, inclut l'ensemble des pays successeurs de l'URSS. Les pays européens proprement dits, même depuis la fin de la Guerre Froide n'avaient guère d'instruments pour faire entendre une voix qui soit la leur. Sur ce point, l'année 1999, avec la signature du Traité d'Amsterdam et aussi le conflit du Kosovo, a sans doute été l'année des contradictions. Au moment où l'émergence d'une volonté européenne de gestion des crises en Europe se traduisait enfin par l'entrée en vigueur d'un traité, c'est l'OTAN, emmenée par les Etats-Unis, qui a été l'instrument du règlement de la crise du Kosovo, apparaissant à certains comme l'instrument privilégié du règlement des crises ouvertes en Europe, tandis que l'OSCE apparaissait comme l'instrument du dialogue pour la gestion des difficultés chroniques. L'émergence de la volonté européenne de prise en charge des difficultés du continent n'en est que plus remarquable. Elle se fait au sein même de ces deux institutions, et aussi désormais à travers la mise en place presque inimaginable il y a quelques années, voire quelques mois, d'une véritable volonté organisée procédant de l'Union européenne et dotée d'instruments spécifiques. I. - L'ÉVOLUTION DE L'OTAN ET LA PLACE DE LA FRANCE Après l'année 1999, qui a vu à la fois la révision du concept stratégique de l'OTAN et la première action armée de l'organisation, à d'autres fins du reste que la sécurité immédiate de ses membres, l'année 2000 a été une année en apparence moins marquante pour l'OTAN. Néanmoins l'OTAN a poursuivi ses transformations : année sans événements forts, l'année 2000 n'est pas une année neutre. L'OTAN est, depuis le 24 avril 1999, régie par un nouveau concept stratégique. Celui-ci satisfait dans l'ensemble les préoccupations de la France. On l'a vu, la France est attachée à la prééminence de l'ONU. Or, s'agissant de la base juridique des opérations de l'OTAN autre que celles de l'article 5, le paragraphe 10 du concept stratégique dispose que, dans l'accomplissement de leurs tâches de sécurité fondamentales, « les nations de l'Alliance sont engagées par le Traité de Washington et la Charte des Nations Unies ». Le même paragraphe fait aussi référence à l'article 7 du traité de Washington, qui rappelle « la responsabilité première du Conseil de sécurité dans le maintien de la paix et de la sécurité internationales ». Enfin, le paragraphe 31 rappelle l'offre de l'Alliance, formulée en 1994 au sommet de Bruxelles, de « soutenir au cas par cas des opérations de maintien de la paix et autres opérations » « sous l'autorité du Conseil de sécurité » ou « la responsabilité de l'OSCE ». S'agissant maintenant des missions de l'Alliance, comme votre Rapporteur l'a exposé dans son précédent rapport pour avis, le même paragraphe 10 se borne à formaliser l'évolution engagée par les Alliés depuis le sommet de 1994 en ce qui concerne les nouvelles missions. Aucun rôle global n'est donc conféré à l'Alliance et celle-ci est maintenue dans son champ géographique, « la sécurité de la zone euro-atlantique ». Enfin, la question des forces nucléaires est bien sûr restée à l'écart. Ainsi, comme la France le souhaitait, la révision du concept stratégique n'a en rien modifié la situation de l'OTAN au sein des institutions internationales. Comme l'a développé le précédent rapport pour avis, après une phase délicate, le règlement de la crise du Kosovo a confirmé la validité de cette interprétation. En revanche, s'agissant de l'évolution du rôle futur de l'OTAN, la crise du Kosovo a gravement perturbé l'application de l'« Acte fondateur » OTAN-Russie. Or, en Europe, la Russie ne saurait être considérée autrement que comme un partenaire majeur. Le rôle qu'elle a pu jouer, en accord avec les autres membres du G 8 et de l'Union européenne, dans la formulation d'une issue politique au conflit, le montre. Ayant beaucoup _uvré pour que la Russie puisse contribuer pleinement à la recherche d'une issue politique au Kosovo, puis pour qu'elle puisse être associée à la force internationale (KFOR) chargée de la mise en _uvre du volet militaire de la résolution n° 1244 du Conseil de sécurité, la France a beaucoup fait au cours de l'année écoulée pour favoriser la reprise de la coopération institutionnalisée entre la Russie et l'OTAN. C'est aujourd'hui chose faite. Il est vrai que la Russie avait veillé à maintenir un canal de dialogue, par le biais du Conseil conjoint permanent OTAN-Russie. La participation de la Russie à la SFOR (1 200 militaires) et désormais la KFOR (3 200 militaires) est un élément essentiel de ce partenariat. Après la crise, le premier pas décisif vers un retour à la normale a été franchi le 16 juin 2000 lorsque le Secrétaire général de l'OTAN, Lord Robertson, s'est rendu à Moscou à l'invitation du Gouvernement russe. Il s'agissait pour les Alliés de manifester leur bonne volonté vis-à-vis de Moscou et d'obtenir confirmation par la Russie de la validité de l'Acte fondateur. La dynamique s'est ensuite rapidement accélérée. Le 25 mai à Florence, lors d'une réunion du Conseil conjoint permanent tenue au niveau ministériel, la Russie annonçait son retour au Conseil de partenariat euro-atlantique et la reprise des coopérations nouées dans le cadre du Partenariat pour la paix. Un programme de travail diversifié a été adopté pour le Conseil conjoint permanent jusqu'à la fin de l'année. C'est une évolution dont il faut se réjouir. La question de l'élargissement avait été occultée par la crise. Si l'OTAN veut rester un élément de pacification en Europe, son accès, quoi qu'il arrive, doit rester ouvert. La France travaille à en ouvrir l'accès à de nouveaux partenaires au premier rang desquels figurent la Roumanie et la Slovénie. Les modes de fonctionnement de l'OTAN d'aujourd'hui sont bien différents de ceux de l'OTAN de la guerre froide. L'emploi de l'Alliance pour des missions certes liées à la sécurité de ses membres, mais autres qu'en réponse à une agression directe, a eu des conséquences profondes sur ses mécanismes de décision, ainsi que sur les conditions de l'emploi des forces de chaque nation par le commandement de l'opération. Votre Rapporteur a présenté ces évolutions en détail à propos du conflit du Kosovo, lors de la présentation de son précédent rapport pour avis. Dès lors que les autorités politiques nationales conservent le contrôle des forces mises à la disposition du commandement des opérations, la question de la participation à l'organisation militaire intégrée ne peut plus être analysée selon les règles et critères qui prévalaient auparavant. En réalité, l'enjeu de cette participation est désormais essentiellement celui de la maîtrise des procédures de travail en commun. Pour permettre à l'OTAN d'être mieux adapté à ses nouvelles formes d'emploi, un nouvel instrument a été créé : les GFIM. Le concept de GFIM a été proposé à l'OTAN et adopté officiellement à l'occasion du sommet de Bruxelles, en 1994. Les GFIM, ou « groupes de forces interarmées multilatérales » sont des éléments d'états-majors internationaux, identifiés et projetables en cas d'opération. Il s'agit donc de structures conçues pour l'accomplissement des nouvelles missions que sont les missions hors article 5. Les GFIM permettent en effet l'action en commun, l'organisation étant maîtrisée et les personnels ayant l'habitude de travailler ensemble, sans pour autant nécessiter de la part des pays participants d'abandons de souveraineté. De façon logique, les GFIM ont été reconnus en 1996, au sommet de Berlin, comme l'un des instruments privilégiés de renforcement de l'Identité Européenne de Sécurité et de Défense dans l'Alliance. Le communiqué de Berlin avait en effet prévu la mise à disposition de GFIM pour des opérations conduites par l'UEO. Depuis 1999, la mise en place des GFIM est entrée dans sa phase finale. L'objectif affiché est de leur permettre d'être pleinement opérationnels en 2005. Le choix s'est porté sur la création de noyaux d'état-major de GFIM de grande taille (122 officiers et sous-officiers) au sein des états-majors existants, c'est-à-dire en pratique auprès des commandements régionaux de l'OTAN. La France s'est beaucoup investie dans le développement de ce concept. Elle a, à plusieurs reprises, manifesté sa volonté de participer pleinement à son développement et à sa mise en _uvre. Or, les exercices d'expérimentation du concept de GFIM ont montré qu'il serait difficile pour une nation non représentée dans le noyau de l'état-major de GFIM dès le temps de paix d'obtenir des postes d'influence lors de sa montée en puissance. C'est pourquoi la France a fait le choix de placer des officiers à disposition des noyaux de GFIM dès la phase de préparation à la mise en _uvre du concept. Le ministère de la Défense a donc détaché un officier par noyau de GFIM. Cette participation atteindra, à terme, 19 militaires. En termes de procédures, cette participation se fait dans le plein respect de notre position spécifique vis-à-vis de la structure militaire intégrée. Les officiers détachés dans les noyaux de GFIM le sont au titre de « contribution volontaire nationale ». Des protocoles de mise à disposition de ces officiers définissent avec précision le champ des missions qui leur sont confiées. Enfin, la France assure le financement complet de ces postes ; ils n'apparaissent pas dans les tableaux d'effectifs des états-majors de l'OTAN et leur retrait peut être demandé à tout moment. Il reste que cette participation ne peut qu'être approuvée : l'influence de la constitution des GFIM sur les structures de l'Alliance apparaît, au fur et à mesure de leur mise en place, de plus en plus considérable. Il apparaît dès à présent que l'installation de ces structures implique des changements dans l'organisation militaire de l'Alliance atlantique. Autrement dit, les travaux en cours sur la révision de la structure des forces de l'OTAN sont tenus par la création des GFIM. Sur ce point, l'année 2000 est importante puisqu'elle est celle de la révision du texte « Politique du Comité militaire sur les GFIM », qui devrait être présenté bientôt au Conseil de l'Atlantique Nord. De plus, depuis 1996, la pertinence du concept pour assurer le lien entre l'OTAN et l'Union européenne s'est encore affermie. Il est désormais acquis, depuis le Sommet de Washington, que des GFIM pourront être dirigés, à terme, par l'Union européenne. Les modalités de mise à disposition de capacités de l'OTAN au profit de l'Union européenne sont aujourd'hui à l'étude et paraissent en bonne voie. L'un des éléments actuellement en cours de définition concerne l'assignation préalable de moyens de communication et d'informations aux noyaux permanents de GFIM, afin que ces moyens soient immédiatement et sans contraintes utilisables en cas de déclenchement d'opérations. L'approche française envers l'OTAN conserve ainsi toute sa pertinence. Elle est parfaitement cohérente avec les positions politiques de notre pays envers la politique européenne de sécurité et de défense et avec le développement de capacités européennes autonomes de projection de forces. La question du budget de l'OTAN a été, pendant un temps, inextricablement liée à celle de l'élargissement. En effet, l'élargissement était censé impliquer le rééquipement quasi-total des nouveaux membres pour les mettre au niveau des anciens dans l'_uvre de défense contre la menace soviétique. Des chiffres faramineux avaient circulé, dont les précédents rapports s'étaient fait l'écho. Le Président de la République avait alors exposé, au sommet de Madrid, que « pour ce qui concerne la France, elle n'a pas l'intention d'augmenter sa contribution à l'OTAN du fait de l'élargissement ». Comme il a été indiqué dans les précédents rapports pour avis, après d'importantes controverses, il s'est avéré que la diminution du niveau de la menace permettrait aux nouveaux membres d'étaler la modernisation de leurs forces armées, et que les coûts nouveaux dus à la réorganisation de l'OTAN pour ses nouvelles missions (programmes d'investissements au service de la sécurité -NSIP-) pouvaient très largement être financés par redéploiements internes. Par ailleurs, pour les Alliés anciens, les hausses modestes ainsi induites sont partiellement compensées par la diminution de leur quote-part du fait de l'arrivée de nouveaux membres. Ainsi la quote-part de la France au budget civil est-elle passée de 16,5 % à 15,35 %. Votre Rapporteur a rendu longuement compte de ces questions dans ses précédents rapports. En 2000, le total des budgets de l'OTAN s'est établi à 9,83 milliards de francs, en hausse de 5,8 % par rapport à 1999. _ Le plafond de ressources alloué en 2000 au budget civil de l'OTAN est de 988,5 millions de francs, il y a ainsi stabilisation par rapport à 1999, où le budget avait été en hausse de 2,55 %, du fait de l'augmentation des retraites qui y sont imputées. La cotisation française était de 15,35 %. Elle figure au chapitre 42-31 du budget des Affaires étrangères. En 2000 son montant est de 151,8 millions de francs. Pour 2001, 152 millions de francs sont inscrits à ce titre. La construction d'un nouveau siège de l'Alliance, décidée en 1998, devrait bientôt faire évoluer ces contributions à la hausse. La quote-part française prévue, de 180 millions de francs pour l'ensemble, sera partagée entre le ministère des Affaires étrangères et celui de la Défense. _ Le budget militaire, qui recouvre les coûts de fonctionnement, aura lui représenté 4,64 milliards de francs, en hausse de 13,5 %. C'est lui qui est la cause essentielle de la hausse. La France, qui n'appartient pas à l'organisation intégrée, ne participe pas à toutes les dépenses. De ce fait, alors que, lorsqu'elle contribue à une dépense de fonctionnement, sa quote-part est de 15,25 %, elle ne finance que 4,19 % de ce budget. La cotisation française, qui constitue l'article 65 du chapitre 36-01 du titre III du ministère de la Défense, sera de 240 millions de francs en 2000, comme en 1999. _ Le budget d'investissement est du même ordre que le budget militaire : 4,17 milliards de francs en 1999. Cependant, la participation des Alliés aux différents équipements s'effectue sur une base ad hoc. En pratique, ils participent aux frais des installations qu'ils utilisent, selon des clés de partage de coûts fixées en fonction des parties prenantes à la réalisation de l'équipement. Ainsi, la participation de la France va de 12,9044 % pour des équipements financés à 19 alliés à 13,3436 % pour des équipements réalisés à 15. La contribution de la France, imputée au chapitre 54-41, article 63, du budget de la défense, s'accroît régulièrement. Fixée à 110 millions de francs en 1997, elle est passée à 211 millions de francs en 1999, puis à 280 millions de francs pour 2000, et enfin à 296 millions de francs en 2001. Cette cotisation inclut désormais celles au titre de l'agence pour les oléoducs, qui était prise en compte antérieurement sur un autre chapitre. Au bout du compte, la participation de la France aux budgets de l'OTAN, devrait atteindre 687 millions de francs en 2001, contre 670,8 millions de francs en 2000, 624 millions de francs en 1999, 401 millions de francs en 1998, et 422 millions de francs en 1997. Cette hausse, liée d'abord à l'évolution des budgets militaires ordinaire et d'investissement, est le signe d'un rapport nouveau de notre pays à l'organisation intégrée de l'OTAN, elle même due à l'évolution très profonde de cette organisation. On trouvera ci-dessous un tableau retraçant cette évolution. CONTRIBUTIONS DE LA FRANCE A L'OTAN
II. - LA CONSTITUTION DES INSTRUMENTS DE LA POLITIQUE EUROPÉENNE DE SÉCURITÉ ET DE DÉFENSE L'année 1999 avait été marquante par la politique de sécurité et de défense de l'Union européenne. En effet, c'est l'année de l'entrée en vigueur du traité d'Amsterdam. Celui-ci a institué pour la première fois un mode d'action collectif de l'Union européenne, y compris pour des actions militaires. A défaut de défense commune en effet, il prévoit la possibilité d'actions militaires communes, avec la possibilité pour certains pays de ne pas y participer (mécanisme de l'« abstention constructive »), pour des missions de maintien, d'imposition ou de rétablissement de la paix. Dans ce but, le traité a rationalisé en effet les instruments de décision européens dans ce domaine, clarifié les mécanismes de décision et prévu la création d'une structure administrative permanente, sous l'autorité du Secrétaire général du Conseil, Haut Représentant pour la politique européenne de sécurité et de défense (PESC). Le rapport pour avis présenté l'an dernier ayant décrit en détail les innovations ainsi introduites, votre Rapporteur se bornera à y renvoyer, et concentrera au contraire son propos sur la mise en place des instruments nouveaux d'action ainsi instaurées. En matière de politique européenne de sécurité et de défense, les outils d'expression et de décision sont au nombre de trois : les stratégies communes, les actions communes et les positions communes. Les stratégies communes sont la clé de voûte de la politique étrangère de l'Union. Elles sont « mises en _uvre par l'Union dans des domaines où les Etats membres ont des intérêts communs importants. » Elles « précisent leurs objectifs, leur durée et les moyens que devront fournir l'Union et les Etats membres ». De même que les principes et les orientations générales de la PESC, les stratégies communes sont de la compétence du Conseil européen, formé des chefs d'Etat et de Gouvernement des Quinze, assistés de leur ministre des Affaires étrangères, ainsi que du Président de la Commission. Le Conseil de l'Union européenne (la réunion des ministres) met en _uvre les stratégies ainsi décidées par le Conseil européen « notamment en arrêtant des actions communes et des positions communes ». Ces deux instruments, on le voit, apparaissent donc comme des outils de mise en _uvre des stratégies communes, celles-ci se référant elles-mêmes aux orientations de la PESC. Les stratégies communes sont décidées à l'unanimité. En revanche pour leur application la majorité est seule nécessaire, ce qui facilite la conduite des actions. _ Les quatre premières stratégies communes à définir avaient été identifiées lors du Conseil européen de Vienne en décembre 1998 et devraient concerner la Russie, l'Ukraine, les Balkans et la Méditerranée. La stratégie commune sur la Russie a été adoptée lors du Conseil européen de Cologne en juin 1999, celle sur l'Ukraine lors du Conseil européen d'Helsinki en décembre 1999 et celle sur la Méditerranée lors du Conseil européen de Feira en juin 2000. Les travaux de préparation de la stratégie commune sur les Balkans se poursuivent. _ Depuis l'entrée en vigueur du traité de Maastricht, près de quarante actions communes portant sur une quinzaine de thèmes différents ont déjà été adoptées, sans compter les décisions du Conseil complétant ou prorogeant des actions communes déjà décidées (elles sont alors 90). Les actions communes portent principalement sur les Balkans (plus du tiers), la lutte contre les mines anti-personnel, la non-prolifération, le contrôle des biens à double usage, le processus de paix au Proche-Orient et la région des Grands lacs. Elles financent les envoyés spéciaux de l'Union mais aussi des programmes de déminage, de lutte contre la dissémination des petites armes, la promotion de la position européenne en matière de non-prolifération ou le soutien de l'Union à des processus de démocratisation. En 2000, plusieurs actions communes d'importance politique significative ont été adoptées : programme d'assistance de l'Union européenne pour soutenir l'Autorité palestinienne dans ses efforts de lutte contre les actions terroristes, contribution de l'Union européenne pour renforcer la capacité des autorités géorgiennes à appuyer et à protéger la mission d'observation de l'OSCE à la frontière entre la République de Géorgie et la République tchétchène de la Fédération de Russie, et surtout prorogation de l'action commune concernant l'installation des structures de la Mission des Nations Unies au Kosovo (MINUK). _ Plus de soixante-dix positions communes portant sur vingt-cinq thèmes différents ont été définies à ce jour (et plus d'une centaine en tenant compte des décisions du Conseil complétant ou prorogeant des positions communes existantes). Les positions communes portent d'abord sur les Balkans. Plus de vingt positions ont ainsi été prises. Elles concernent également d'autres zones géographiques (Birmanie, Libye, Nigeria) ou des thèmes transversaux (lasers aveuglants, armes biologiques et à toxines, prévention des conflits en Afrique...). C'est surtout sur cet instrument que porte le plus la critique d'une diplomatie européenne incantatoire. Néanmoins en 2000, plusieurs positions communes ont emporté des conséquences sérieuses sur les pays auxquelles elles s'appliquent. C'est ainsi qu'a été suspendu l'embargo aérien qui frappait la République fédérale de Yougoslavie, ou au contraire décidé l'interdiction des importations de diamants bruts en provenance de Sierra Leone. L'entrée en vigueur du traité d'Amsterdam n'est ainsi pas sans influence sur le caractère plus opérationnel des décisions prises. S'agissant de la mise en _uvre des instruments institutionnels, le Secrétaire général du Conseil, Haut Représentant pour la PESC, M. Javier Solana, a pris ses fonctions en octobre 1999. Sa première tâche est de mettre en _uvre les instruments du secrétariat général. Une déclaration annexée à l'Acte final du traité d'Amsterdam prévoyait la création d'une unité de planification et d'alerte rapide (UPPAR). Cette structure d'expertise, placée sous l'autorité du Secrétaire général, a pour vocation d'élaborer des analyses, recommandations et projets de stratégies à l'attention de la présidence ou à sa demande, développant ainsi la capacité de décision de l'Union dans le domaine de la politique étrangère et de sécurité. L'UPPAR a été installée à l'automne 1999. Elle est composée d'une vingtaine de hauts fonctionnaires, provenant soit de leurs administrations nationales soit des institutions européennes. Elle est organisée en sept task forces (Politique européenne de sécurité et de défense ; Balkans occidentaux et Europe de l'Est ; Centre de situation et cellule de crise ; Questions horizontales et Amérique latine ; Méditerranée, processus de Barcelone, Moyen-Orient et Afrique ; Administration). Depuis son installation, l'UPPAR a effectivement participé à la détermination des priorités stratégiques de l'Union, ainsi qu'à l'évaluation des moyens nécessaires à leur mise en _uvre. Elle a entrepris une réflexion de fond sur les Balkans, le processus de paix au Proche-Orient, la gestion des conflits en Afrique et le partenariat euro-méditerranéen. A la disposition du Secrétaire général du Conseil, Haut Représentant pour la PESC, elle contribue également à la préparation des interventions de celui-ci et de ses déplacements à l'étranger. Enfin, l'UPPAR intervient régulièrement, pour des points de situation, devant le Comité politique et de sécurité intérimaire (COPSI). Les sommets de Cologne (juin 1999), puis d'Helsinki (décembre 1999) ont prévu la mise en place d'organes politiques et militaires permanents pour donner à l'Union européenne une capacité autonome de décision et d'action face aux crises extérieures. Ces organes sont le Comité politique et de sécurité, le Comité militaire et l'Etat-major. Dans cette perspective, un dispositif intérimaire a été installé à partir de mars 2000. Il comporte un Comité politique et de sécurité intérimaire, un Organe militaire intérimaire, un Noyau précurseur d'Etat-major. Chacun des éléments de ce dispositif restera en place jusqu'à la création de l'organe permanent appelé à lui succéder. _ Dans le dispositif définitif, le Comité politique et de sécurité (COPS) traitera des questions de politique et de sécurité communes ; en temps de crise, il sera chargé sous l'autorité du Conseil, du contrôle et de la direction stratégique des opérations. C'est donc le Comité politique et de sécurité intérimaire (COPSI), installé en mars dernier qui suit désormais les affaires de la PESC au jour le jour ; c'est lui qui prépare la mise en _uvre des décisions prises lors du Conseil européen d'Helsinki. A l'heure actuelle, le COPSI est une formation permanente du Comité politique qui rassemble les Directeurs des affaires politiques des ministères des affaires étrangères des Quinze. Pendant la période de transition, c'est le Comité politique qui continue à traiter des questions de PESC les plus délicates. _ Dans l'architecture définitive, le Comité militaire sera composé des Chefs d'Etat-major des armées, représentés par leurs délégués militaires. Il donnera des avis de tactique et de stratégie militaires et formulera des recommandations au COPS. Il élaborera et transmettra des instructions militaires à l'Etat-major. Préfiguration du Comité militaire, l'Organe militaire intérimaire (OMI) est chargé de préparer la mise en place des structures militaires définitives. Il travaille également à la réalisation des engagements pris à Helsinki en matière d'objectifs de capacité. Comme le futur Comité militaire, il est composé de représentants des Etats-majors nationaux. _ Enfin, dans le dispositif définitif, l'Etat-major sera chargé de l'alerte rapide, de l'analyse de situations et de la planification stratégique. Un noyau d'Etat-major a été mis en place au début du mois de mars avec une dizaine d'officiers. Il en compte aujourd'hui une vingtaine. Dirigé par un général de division britannique, il est placé sous l'autorité hiérarchique du Secrétaire général du Conseil, Haut Représentant pour la PESC, et sous la direction militaire de l'OMI. Conformément au mandat fixé par le Conseil européen de Feira en juin dernier, la Présidence française de l'Union européenne présentera aux pays membres de l'Union un rapport détaillé sur les progrès enregistrés dans la mise en _uvre des décisions prises à Helsinki, à l'occasion du Conseil européen de Nice, les 7 et 8 décembre prochains. L'Union de l'Europe occidentale est désormais une organisation en sursis. En effet, en juin 1999, au Conseil européen de Cologne, l'Union européenne a affirmé sa détermination à jouer « tout son rôle sur la scène internationale » et à assumer ses responsabilités en matière de gestion des crises. A cette fin, il a été décidé que l'Union devrait « disposer d'une capacité d'action autonome soutenue par des forces militaires crédibles, avoir les moyens de décider d'y recourir et être prête à le faire, sans préjudice des actions entreprises par l'OTAN ». En décembre 1999, le Conseil européen d'Helsinki a marqué une avancée importante sur la voie du développement d'une dimension de sécurité et de défense au sein de l'Union en concrétisant les engagements pris à Cologne. Le rapport adopté à Helsinki fixe ainsi un objectif global de déploiement de forces et appelle à la définition d'objectifs collectifs de capacités en matière de commandement et de contrôle, de renseignement et de capacité de projection. C'est aussi ce Conseil qui a décidé de la création de nouveaux instruments politiques et militaires permanents (Comité politique et de sécurité, Comité militaire et état-major militaire) indispensables à l'Union pour concevoir, décider et conduire des opérations militaires de gestion de crise. Souhaitant se doter d'un instrument efficace et crédible pour intervenir dans le cadre de la gestion des crises, les Quinze européens ont donc désormais décidé de construire un pôle européen de sécurité et de défense au sein de l'Union européenne à partir de structures nouvelles et en conséquence abandonné l'idée de l'intégration de l'UEO dans l'Union européenne. Parallèlement, lors de la réunion ministérielle de l'UEO à Porto des 15 et 16 mai 2000, les pays membres de l'organisation ont pris acte de cette situation. L'UEO a indiqué notamment que « la prise en charge par l'Union européenne de ses nouvelles responsabilités aura de profondes répercussions pour l'UEO en tant qu'organisation ». Les principales décisions de reconfiguration administrative, politique et militaire de l'UEO devraient être prises lors de la réunion ministérielle de Marseille (13 novembre 2000). La mise en place définitive des nouvelles structures de l'Union européenne va mécaniquement vider l'UEO d'une grande partie de sa substance, et notamment de son rôle opérationnel : dès lors que l'Union européenne se sera dotée de structures définitives en matière de gestion de crises et sera capable de diriger des opérations militaires, l'UEO aura achevé sa mission opérationnelle au titre des tâches dites de Petersberg. Simultanément au moment de l'entrée en fonction de l'Etat-major de l'Union européenne, celui de l'UEO cessera ses activités et sera dissous. En revanche, le traité de Bruxelles modifié ne deviendra pas pour autant caduc et l'UEO continuera d'exister à travers l'article V qui incarne l'engagement de solidarité liant dix des Etats membres de l'Union européenne, et comme forum sur les questions d'armement. Du fait de la perpétuation du Traité de Bruxelles, l'Assemblée parlementaire de l'UEO subsistera également. En attendant, l'UEO continue d'assurer les missions engagées : exercices Crisex avec l'OTAN, surveillance par satellite du Kosovo au profit de l'Union européenne grâce à son centre satellitaire, et gestion de deux missions, l'une, en Croatie, de formation dans le domaine du déminage (10 militaires), l'autre de formation de la police albanaise, la mission EMCP déjà évoquée en première partie du présent rapport pour avis. L'EMCP a été prorogé une dernière fois jusqu'en décembre 2000. L'Union européenne décidera alors éventuellement de la reprendre. Le développement des instruments de la PESC amène désormais à se pencher sur les modalités de financement et les coûts de ce qui est finalement la politique étrangère et de sécurité menée par la France dans le cadre de l'Union européenne. Aux termes de l'article 28 du traité sur l'Union européenne, les dépenses, tant administratives qu'opérationnelles, générées par la PESC sont, sauf décision prise à l'unanimité du Conseil, à la charge du budget des Communautés européennes, à l'exception notable des dépenses opérationnelles ayant des implications militaires ou dans le domaine de la défense. Le dispositif a pour conséquence que les engagements de forces d'interposition ou de rétablissement de la paix seront à la charge des Etats. Cette disposition est du reste cohérente avec la procédure de l'abstention constructive, les Etats qui s'abstiendraient ainsi n'étant pas tenus de participer au financement de l'opération à laquelle ils ne veulent pas participer. En revanche, les missions d'observation relèvent du budget de la PESC. Ainsi, l'ECMM, la mission européenne de surveillance et de médiation en Croatie et en Bosnie-Herzégovine, qui relève désormais de la politique étrangère de l'Union européenne, mais qui avait été créée par des Etats membres et était financée par eux, a fait l'objet d'une action commune et est désormais financée sur le budget de la PESC. Le budget de la PESC constitue la sous-section B-8 du budget général de l'Union européenne. En conséquence du développement de la politique étrangère et de sécurité commune, il devrait augmenter progressivement. De fait, depuis 1998, les crédits de paiement sont passés successivement de 20,25 millions d'euros à 20,95 millions d'euros en 1999, 30 millions d'euros en 2000, et 35 millions d'euros (230 millions de francs) aux termes du projet de budget approuvé par le Conseil en première lecture. Pour la première fois, le budget de la PESC est supérieur à celui de l'UEO, qui était de 34,6 millions d'euros en 2000 et devrait être reconduit cette année. Même si en 2000 la politique européenne de sécurité et de défense a été relativement discrète, du fait des efforts demandés pour en constituer les instruments, cette évolution budgétaire est un signe clair. Cette augmentation en appelle d'autres. III. - L'AFFIRMATION DIFFICILE DE L'OSCE L'OSCE présente un caractère tout à fait unique en Europe puisque, avec 55 membres, elle regroupe tous les pays du continent, et même au-delà puisque les pays issus de l'ex-URSS en font tous partie, ainsi que les Etats-Unis et le Canada. La République fédérale de Yougoslavie en est suspendue depuis le 7 juillet 1992, mais on peut penser que 2001 sera l'année de sa réintégration. De par son passé l'OSCE est d'abord l'irremplaçable enceinte de consultation et de développement de la confiance entre ses membres, qu'elle réunit sur un pied d'égalité. C'est pour cette raison un instrument précieux pour tenter de résoudre le plus prudemment possible les difficultés les plus graves de ses zones de crise. L'OSCE dispose même du statut d'organisation régionale de sécurité, au sens du chapitre VIII de la Charte des Nations Unies. L'OSCE réunit trois fonctions au service de la paix du continent. D'abord, elle est le cadre de la maîtrise des armements en Europe. Ensuite, elle tente d'être une instance d'affirmation de valeurs communes. Dans ces deux premières fonctions, elle est une instance de négociation. Enfin, dans le contexte de promotion de ces valeurs, elle est un instrument de diplomatie préventive et d'aide au règlement des crises. Votre Rapporteur avait longuement présenté, l'an dernier, les travaux de l'OSCE en tant qu'instance de négociations internationales. L'année 1999 avait en effet été marquée par l'aboutissement de très importantes négociations, qui s'étaient conclues au Sommet de l'OSCE d'Istanbul les 18 et 19 novembre 1999. Au cours de ce sommet avait été adoptées l'adaptation du Traité sur les Forces conventionnelles en Europe (Traité FCE), en négociation depuis décembre 1996, ainsi que la Charte de sécurité européenne. L'actualité de l'OSCE est plutôt celle de son renforcement opérationnel. C'est donc sur ce point que votre Rapporteur souhaite s'attarder cette année. Le rôle de l'OSCE en matière de diplomatie préventive est devenu de plus en plus opérationnel. L'instrument essentiel en est constitué par ses missions à l'étranger. Celles-ci sont actuellement déployées dans le sud-est de l'Europe, au Kosovo où, en liaison avec la MINUK, elle vient de superviser les élections municipales, en Macédoine, en Croatie, où la définition de sa mission en Slavonie orientale a été élargie, en Bosnie-Herzégovine, où elle a assuré l'intégralité de l'organisation des élections de septembre 1998, en Albanie, ainsi que dans les pays de l'ex-URSS, Lettonie, Estonie, Moldavie, où elle est garante du mémorandum d'accord du 8 mai 1998 entre les parties, Ukraine, Biélorussie, Géorgie, Tadjikistan et Russie (Tchétchénie). Si ces missions ne bénéficient pas toutes des feux de l'actualité, et ont parfois la tâche difficile, leur rôle s'avère souvent utile dans le règlement de questions liées au séparatisme et à la recherche d'un règlement politique, au traitement des minorités, aux mesures de confiance dans le domaine militaire, à la démocratisation, à l'assistance en matière électorale, au domaine humanitaire et au respect des droits de l'Homme. Par ailleurs, si les effectifs de ces missions sont en général limités, entre 5 et 15 personnes, un changement d'échelle est progressivement apparu. En ex-Yougoslavie, l'OSCE a créé trois missions très importantes. Aujourd'hui la mission en Bosnie-Herzégovine est composée de 225 personnes, celle de Croatie de 280 personnes, et celles du Kosovo de 550 personnes, pour 700 personnes prévues à l'été 2001. Pour répondre à l'accroissement des tâches ainsi confiées, un renforcement de la structure de l'OSCE devrait sans doute être effectué. Plusieurs axes apparaissent possibles. _ D'abord l'action de l'OSCE est considérablement gênée par les ambiguïtés de son statut. L'indétermination actuelle du régime juridique de l'OSCE, à un moment où les activités de l'organisation augmentent et se diversifient, est source de difficultés pour son fonctionnement qu'il s'agisse du statut des personnels employés par le Secrétariat ou, dans les missions de terrain, des relations avec les Etats où résident les missions, ainsi que de la passation des marchés pour la fourniture d'équipements. L'une des difficultés est qu'une accession à la pleine personnalité juridique par un traité ne recueillerait sans doute pas aujourd'hui le consensus des 54 Etats de l'OSCE. Une solution pragmatique est donc proposé par la France, consistant à inviter tous les Etats membres à conclure avec l'OSCE, dans les mêmes termes, un accord bilatéral par lequel ils lui reconnaîtraient la personnalité juridique sur leurs territoires respectifs ainsi que ses privilèges et immunités. L'accord-type pourrait être préparé par le Secrétariat, puis adopté par décision du Conseil ministériel, avec engagement politique des ministres à le signer à titre bilatéral. _ Par ailleurs, il conviendrait sans doute de renforcer les capacités opérationnelles du Secrétariat, et de mieux cerner et définir les règles de constitution et de fonctionnement des missions sur le terrain. Sur ces points, il est prévu par la Charte européenne de sécurité, en son article 42, que, pour ses fonctions de réponse non militaire aux crises, l'OSCE se dote d'une capacité à déployer rapidement des experts civils pour la mise en place et le soutien des missions. C'est le concept « React » (Rapid Expert Assistance and Cooperation Teams ou encore Réserve d'experts rapidement mobilisables). Le Conseil permanent et le Secrétariat général de l'OSCE étaient invités à mettre en _uvre d'ici le 30 juin 2000 le concept « React ». Pour la mise en place de ce système, le Conseil permanent et le Secrétariat général de l'OSCE ont procédé pour l'instant à la standardisation des profils de postes à pourvoir et des questionnaires d'information à remplir par les candidats. Par ailleurs des modules de formation initiale pour les nouveaux membres des missions ont été mis au point. La prochaine réunion ministérielle de l'OSCE devra dresser un bilan du travail effectué. Il est attendu de la mise en place du concept « React » un mode de sélection et d'affectation plus rationnel et plus transparent des personnels des missions de terrain, dans le respect de l'équilibre géographique de la composition des missions. La France entend suivre attentivement la mise en place du mécanisme, en veillant cependant aussi à sa compatibilité avec les travaux en cours au sein de l'Union européenne sur les capacités non militaires de réponse aux crises, qui constituent pour elle une priorité. La Charte européenne de sécurité prévoit aussi, en son article 43, dans le cadre cette fois des actions de réponse aux crises, la création d'un « centre d'opérations » au sein du Centre de prévention des conflits, qui aura pour tâche de planifier et de déployer les opérations de terrain. Il devrait être doté d'un petit noyau de personnel ayant des compétences intéressant tout l'éventail des opérations de l'OSCE, et disposer d'une expertise militaire. La France a joué un rôle primordial dans la mise en place de cette structure. On peut espérer de ce centre opérationnel qu'il permette de remédier aux carences constatées dans la préparation et la mise en place de récentes opérations d'envergure. Cette structure sera mise en place à l'été 2001. Un officier français y a été affecté. Eu égard au développement des missions de l'OSCE, le budget total de l'Organisation a littéralement explosé, passant de 160 millions de francs en 1995 à 1,34 milliard de francs en 1999, soit une multiplication par plus de huit en cinq ans. Il a maintenant atteint un niveau comparable à celui du budget civil de l'OTAN (aux environs du milliard de francs) ou encore de celui de l'OCDE (1,2 milliard de francs). Le budget de fonctionnement de l'Organisation, à Vienne, représente moins d'un cinquième de ce total (254,1 millions de francs pour 2000), même s'il est en hausse de 12 % par rapport à 1999. C'est donc des actions de terrain que provient cette hausse, et plus précisément des missions dites « missions d'envergure », celles qui représentent un montant de plus de 15 millions de dollars, soit 105 millions de francs. Celles-ci sont au nombre de trois, toutes en ex-Yougoslavie ; il s'agit des missions de l'OSCE en Bosnie-Herzégovine, en Croatie, et maintenant au Kosovo. En 2000 le budget estimé de la mission en Bosnie-Herzégovine est de 314 millions de francs, celui de la mission en Croatie de 126 millions de francs. Quant au budget de la mission au Kosovo il était de 654 millions de francs en 1999, chiffre dont votre Rapporteur doit se contenter, aucune estimation ne lui ayant été fournie pour 2000. Ces trois missions représentaient ainsi 1,11 milliard de francs en 1999, soit les cinq sixièmes du budget total. La quote-part de la France est de 10,24 %. En 1999, elle aura contribué au budget de l'OSCE à hauteur de 125,38 millions de francs, dont 74,09 millions de francs pour la mission au Kosovo. En 2000, 68,39 millions de francs étaient inscrits au chapitre 42-31 du budget des Affaires étrangères, Kosovo non compris. La progression souhaitable de l'action de l'OSCE peut cependant se heurter, comme dans le cas de l'ONU, à des questions de barèmes. En effet, la part de contribution de chaque pays obéit essentiellement à des critères politiques, et seulement dans une proportion plus faible à des critères économiques. La part française, de 10,24 %, devrait être maintenue à ce niveau comme les parts britannique et italienne. Le Luxembourg, dont la part de 0,63 % correspond au sextuple de sa part de PNB au sein des pays membres, souhaiterait voir celle-ci diminuer. L'Allemagne en revanche est réticente, semble-t-il, à voir augmenter la sienne, aujourd'hui de 10,24 % également. Enfin, l'Union européenne devra convaincre les Etats-Unis d'accepter un relèvement de leur quote-part, qui, fixée à 12,4 %, n'a de rapport ni avec leur poids économique, ni avec l'influence politique qu'ils exercent au sein de l'OSCE. La Commission de la Défense s'est réunie le 25 octobre 2000, sous la présidence de M. Didier Boulaud, Vice-Président, pour examiner les crédits des Affaires étrangères pour 2001, sur le rapport de M. Bernard Cazeneuve, rapporteur pour avis. M. Bernard Cazeneuve a exposé que trois éléments, au sein du budget des Affaires étrangères, intéressaient prioritairement la Commission, les contributions de la France à l'ONU, la coopération militaire et de défense, et la politique européenne de sécurité et de défense. Abordant l'examen des crédits de l'article 10 du chapitre 42-31 du budget des Affaires étrangères, consacré aux cotisations de la France à l'Organisation des Nations Unies, le rapporteur pour avis a indiqué qu'ils augmentaient de plus de 50 %, passant de 1,4 milliard de francs en 2000 à 2,1 milliards de francs pour l'exercice 2001. Il a précisé que cette très forte augmentation résultait de la hausse du dollar, monnaie dans laquelle sont lancés les appels de fonds, mais surtout de la croissance des appels de fonds eux-mêmes, dont le total pour la France, qui était de 154,2 millions de dollars en 1999 devait passer à 235,9 millions de dollars en 2000 et à 251,3 millions de dollars en 2001. Il a alors fait observer que cette évolution était due exclusivement à la hausse du coût des opérations de maintien de la paix, qui de 1999 à 2001 était passé de 1,09 milliard de dollars à 2,3 milliards de dollars, faisant plus que doubler. M. Bernard Cazeneuve a souligné qu'il fallait voir là la conséquence de la reprise par l'ONU d'une importante activité de maintien de la paix, après la grave crise de confiance du milieu des années 1990, puisque ce ne sont pas moins de cinq opérations nouvelles qui ont été ouvertes par l'organisation mondiale depuis 1998 et qui sont montées en puissance en 1999 et 2000, la MINUK, au Kosovo, l'ATNUTO, au Timor Oriental, la MONUC, au Congo, la MINUSIL en Sierra Leone et la MINURCA en Centrafrique, à laquelle a succédé un dispositif plus restreint, le BONUCA. Le rapporteur pour avis a attiré l'attention de la Commission sur le rôle essentiel joué par la France dans la reprise de ces opérations et jugé que notre pays assumait sa politique internationale, puisque les opérations nouvelles, qui mobilisent à elles seules plus de 25 000 militaires, sont sources de dépenses importantes. Pour l'essentiel ces dépenses ne sont pas supportées par le budget de la défense puisque la France ne participe à ces opérations que de façon symbolique, avec trois ou quatre militaires, si l'on excepte la MINUK, de nature d'ailleurs civile. Il en résulte en revanche un alourdissement des cotisations françaises au budget des opérations de maintien de la paix de l'ONU. M. Bernard Cazeneuve a fait incidemment observer que la reprise des activités de maintien de la paix avait une conséquence paradoxale puisque, alors que notre pays mettait un point d'honneur à être le premier pays membre du Conseil de sécurité à payer ses cotisations, l'importance des opérations lancées au cours de l'année 2000, couplée à la baisse de l'euro par rapport au dollar, avait rendu insuffisantes les dotations du chapitre 42-31 pour 2000, la France, pour des raisons de procédure budgétaire, étant actuellement débitrice envers l'ONU de 72 millions de dollars. Il a alors précisé que la hausse des cotisations qu'il était demandé à la Commission de voter ne concernait que l'avenir, l'apurement de l'arriéré devant être effectué grâce à une inscription de crédits lors de l'examen du projet de loi de finances rectificative pour 2000. Il s'est alors félicité qu'à cette occasion, la France retrouve pleinement sa position traditionnelle à l'ONU de bon contributeur. Le rapporteur pour avis a néanmoins fait observer que, s'il fallait se féliciter du renouveau opérationnel de l'ONU, après sa réorganisation administrative par l'actuel Secrétaire général, il fallait aussi être conscient que ce renouveau posait de façon encore plus pressante la question de la réorganisation des structures politiques et du financement de l'organisation. Les débats à l'ONU sont en effet marqués par une double contestation : une contestation de la composition du Conseil de sécurité par un certain nombre de pays membres, qui estiment qu'ils auraient vocation à y entrer et une contestation des barèmes de cotisation par les Etats-Unis, qui ont été jusqu'à suspendre leurs paiements. Il a souligné qu'il s'agissait là d'une question de fond, puisque, alors même que les Etats-Unis ne versaient pas leur contribution, un Sénateur américain comme Jesse Helms, Président de la Commission des Affaires étrangères, n'hésitait pas à venir exposer à l'ONU qu'elle dépendait de la volonté des Etats-Unis pour pouvoir agir. Il a jugé qu'un dénouement rapide de cette situation contradictoire devait être recherché faute de quoi l'actuelle reprise des actions de l'ONU, qu'il a saluée, et à laquelle la France avait pris une part essentielle, risquait de tourner court. Le rapporteur pour avis a alors abordé l'examen des crédits relatifs à la coopération militaire et de défense. Il a d'abord exposé que les évolutions qui marquaient la politique de coopération militaire de la France procédaient d'un rééquilibrage souhaitable des actions entre pays dits « du champ » qui relevaient traditionnellement du ministère de la Coopération, et pays dits « hors champ ». Il a indiqué que, conformément aux orientations fixées en 1998, les crédits du chapitre 42-29 consacrés aux pays de « l'ex-champ » diminuaient encore, passant de 622,5 millions de francs à 577,1 millions de francs, soit une réduction de 7,3 %, tandis que ceux destinés aux pays « ex-hors champ » atteignaient désormais 143,3 millions de francs, contre 132 millions de francs en 2000 et 86,1 millions de francs en 1998. Il a ajouté que cette augmentation n'avait pas d'incidence défavorable sur la coopération avec les pays de « l'ex-champ », le redéploiement des moyens étant accompagné d'une réforme profonde des actions visant à améliorer leur efficacité, avec la création notamment des écoles nationales à vocation régionale (ENVR). Il a observé que la coopération avec les ex-pays «hors champ » gagnait 18 coopérants, dont 11 en Europe centrale, orientale et balkanique, et 7 dans les pays du Golfe et du Moyen-Orient, et souligné que, pour la première fois, une mission de coopération militaire digne de ce nom allait être installée en Europe, puisque la mission en Roumanie passerait de 1 coopérant à 8. Il a relevé les progrès ainsi accomplis depuis 1997, où l'ensemble des ex-pays « hors champ » non africains disposaient de nettement moins de coopérants que la seule mission militaire en Mauritanie. Il a enfin relevé que l'aide en matériel passait de 172 millions de francs à 149 millions de francs, auxquels s'ajoutent 8 millions de francs de subventions d'investissement. Sur ce point, il a fait observer que cette diminution, qui ne touchait pas les subventions d'investissement, était d'abord liée à la suspension de la coopération avec les Comores, le Niger et la Mauritanie, les crédits d'ensemble passant néanmoins de 754 millions de francs à 720 millions de francs. M. Bernard Cazeneuve a enfin évoqué les crédits relatifs à la participation de la France à l'OTAN, à la politique européenne de sécurité et de défense (PESD) et à l'UEO. Il a d'abord exposé qu'une étape nouvelle de la mise en place de la PESD allait prochainement être franchie avec la définition des capacités européennes mobilisables à l'occasion de la conférence d'engagement des forces de novembre prochain. Il a ajouté que parallèlement se poursuivait le processus d'intégration de l'UEO au sein de l'Union européenne, en application des orientations du traité d'Amsterdam. Mettant ces évolutions en regard avec l'évolution actuelle de l'OTAN, marquée par la mise en place des états-majors de Groupes de Forces interarmées multinationales (GFIM), autour desquels l'Alliance réorganise son dispositif militaire, il a jugé que cette nouvelle organisation, à laquelle la France participe, était favorable à l'enracinement de la politique européenne de sécurité et de défense. En effet, d'une part il est acquis depuis le Sommet de Washington que des GFIM pourront être dirigés, à terme, par l'Union européenne, et d'autre part l'organisation de ces états-majors projetables est similaire à celle d'états-majors exclusivement européens, comme le Corps européen, qui vient de diriger la KFOR à Pristina. M. Bernard Cazeneuve a donc estimé justifié de donner aussi un avis favorable à l'adoption des crédits du chapitre 42-31 du budget des Affaires étrangères pour les éléments où en liaison avec les chapitres 36-01 et 54-41 du budget du ministère de la Défense, il finance des dépenses consacrées à l'OTAN, à la PESD et à l'UEO. En conclusion, M. Bernard Cazeneuve a proposé à la Commission d'émettre un avis favorable à l'adoption des crédits des affaires étrangères pour 2001. La Commission a alors émis un avis favorable à l'adoption des crédits des Affaires étrangères pour 2001. 2627-01 avis de M. Bernard Cazeneuve (commission de la défense) sur le projet de loi de finances pour 2001 : affaires étrangères et coopération - Cliquer ici pour retourner au sommaire général - Cliquez ici pour retourner à la liste des rapports et avis budgétaires - Cliquez ici pour retourner à la liste des discussions budgétaires
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