N° 2628

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              ASSEMBLÉE NATIONALE

              CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958

              ONZIÈME LÉGISLATURE

              Enregistré à la Présidence de l'Assemblée nationale le 11 octobre 2000.

              AVIS

              PRÉSENTÉ

              AU NOM DE LA COMMISSION DES LOIS CONSTITUTIONNELLES, DE LA LÉGISLATION ET DE L'ADMINISTRATION GÉNÉRALE DE LA RÉPUBLIQUE (1) SUR LE PROJET DE loi de finances pour 2001 (n° 2585),

              TOME I

              FONCTION PUBLIQUE ET RÉFORME de L'ETAT

              FONCTION PUBLIQUE

            PAR M. ALAIN TOURRET,

            Député.

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              (1) La composition de cette commission figure au verso de la présente page.

                Voir le numéro : 2624 (annexe 30).

                Lois de finances.

              La commission des Lois constitutionnelles, de la législation et de l'administration générale de la République est composée de : M. Bernard Roman, président ; M. Pierre Albertini, Mme Nicole Feidt, M. Gérard Gouzes, vice-présidents ; M. Richard Cazenave, M. André Gerin, M. Arnaud Montebourg, secrétaires ; M. Léo Andy, M. Léon Bertrand, M. Jean-Pierre Blazy, M. Émile Blessig, M. Jean-Louis Borloo, M. Patrick Braouezec, M. Jacques Brunhes, M. Michel Buillard, M. Dominique Bussereau, M. Christophe Caresche, Mme Nicole Catala, M. Jean-Yves Caullet, M. Philippe Chaulet, M. Olivier de Chazeaux, M. Pascal Clément, M. Jean Codognès, M. François Colcombet, M. François Cuillandre, M. Henri Cuq, M. Jacky Darne, M. Camille Darsières, M. Jean-Claude Decagny, M. Bernard Derosier, M. Franck Dhersin, M. Marc Dolez, M. Renaud Donnedieu de Vabres, M. René Dosière, M. Jean-Pierre Dufau, M. Renaud Dutreil, M. Jean Espilondo, M. Jacques Floch, M. Roger Franzoni, M. Claude Goasguen, M. Louis Guédon, Mme Cécile Helle, M. Élie Hoarau, M. Philippe Houillon, M. Michel Hunault, M. Henry Jean-Baptiste, M. Jérôme Lambert, Mme Christine Lazerges, Mme Claudine Ledoux, M. Jean-Antoine Léonetti, M. Bruno Le Roux, Mme Raymonde Le Texier, M. Jacques Limouzy, M. Noël Mamère, M. Thierry Mariani, M. Roger Meï, M. Louis Mermaz, M. Ernest Moutoussamy, Mme Véronique Neiertz, M. Robert Pandraud, M. Vincent Peillon, M. Dominique Perben, M. Henri Plagnol, M. Didier Quentin, M. Jean-Pierre Soisson, M. Frantz Taittinger, M. André Thien Ah Koon, M. Jean Tiberi, M. Alain Tourret, M. André Vallini, M. Alain Vidalies, M. Jean-Luc Warsmann, M. Kofi Yamgnane.

            INTRODUCTION 5

            I. - LES CRÉDITS DE LA FONCTION PUBLIQUE DANS LE PROJET DE LOI DE FINANCES POUR L'EXERCICE 2001 7

              A. LE POIDS BUDGÉTAIRE DES DÉPENSES DE PERSONNEL 7

              1. L'évolution des dépenses de personnel 7

                a) L'évolution des principales composantes des dépenses de personnel 7

                b) L'attente d'un nouvel accord salarial 9

                c) La prorogation du congé de fin d'activité 13

              2. Une importante progression des effectifs 14

                a) L'augmentation globale des effectifs 15

                b) la résorption de l'emploi précaire 19

                c) La mise en _uvre des 35 heures 22

              B. LES CRÉDITS DU MINISTÈRE DE LA FONCTION PUBLIQUE 25

              1. Un budget en hausse par rapport aux crédits votés pour 2000 25

              2. Les dépenses interministérielles 27

                a) L'action sociale interministérielle 27

                b) Les subventions de fonctionnement aux écoles 29

                c) Le fonds pour la réforme de l'Etat 32

                d) Les actions de formation 33

                e) La politique de délocalisation 34

                f) Les crédits d'études et de communication sur la gestion publique 37

            II.- POUR UN ÉTAT MODERNE, TRANSPARENT ET EFFICACE 37

              A. FAIRE DE L'ADMINISTRATION UN MODÈLE 37

              1. Poursuivre l'effort engagé en faveur de la parité entre les hommes et les femmes dans la haute fonction publique 38

                a) Une lente amélioration statistique 38

                b) Des efforts qui doivent être poursuivis 41

              2. Respecter l'obligation d'emploi des personnes handicapées 45

                a) Une obligation d'emploi assortie de modalités spécifiques de recrutement 45

                b) Des résultats statistiques peu encourageants 47

                c) Une action volontariste à entreprendre 52

              B. DYNAMISER LA GESTION DES RESSOURCES HUMAINES 55

              1. Instaurer une gestion prévisionnelle des effectifs, des emplois et des compétences 55

              2. Accroître la mobilité 57

                a) Mettre fin aux obstacles statutaires et culturels à la mobilité dans la fonction publique 57

                b) Contrôler sans interdire la mobilité dans le secteur privé 59

                c) Eviter les abus de cumul d'activités publique et privée sans briser les nécessaires interactions entre ces deux sphères 60

                d) Engager une réflexion sur la situation des agents publics exerçant un mandat politique 63

              3. Mieux sanctionner les résultats 64

                a) Rénover le système de notation 64

                b) Garantir l'effectivité du pouvoir disciplinaire 65

              C. ASSURER LA TRANSPARENCE DES RÉMUNÉRATIONS 69

              1. Clarifier le système rémunérations accessoires 69

                a) Des règles précises 69

                b) De nombreuses dérives 71

                c) Un effort de clarification nécessaire 74

              2. Fixer des règles pour membres des cabinets ministériels 77

                a) Un cadre juridique peu contraignant qui laisse place à des pratiques inacceptables 77

                b) Créer un système de rémunération transparent 81

            AUDITION DE M. MICHEL SAPIN, MINISTRE DE LA FONCTION PUBLIQUE ET DE LA RÉFORME DE L'ÉTAT ET EXAMEN EN COMMISSION 85

            LISTE DES PERSONNES AUDITIONNÉES PAR LE RAPPORTEUR 97

              MESDAMES, MESSIEURS,

              La réforme de l'Etat est aujourd'hui engagée sur plusieurs fronts : l'amélioration des relations entre les services publics et leurs usagers, la rénovation de la gestion publique et des ressources humaines, la réorganisation des administrations centrales et des services déconcentrés de l'Etat ainsi que le développement des nouvelles technologies et de l'information constituent les axes majeurs de cette action.

              En proposant de réformer l'ordonnance organique du 2 janvier 1959, notre Assemblée a initié une modernisation en profondeur des procédures budgétaires et des modes de gestion de l'Etat. Cette réforme permettra à l'administration de passer d'une logique de moyens à une logique de résultats.

              Le ministère de la fonction publique et de la réforme de l'Etat trouve naturellement sa place dans ce mouvement de réforme : il « dispose » de la délégation interministérielle à la réforme de l'Etat et l'ampleur des bouleversements qui vont affecter la fonction publique légitime son action transversale. C'est d'ailleurs cette caractéristique qui explique la modestie du budget de ce ministère dans le projet de loi de finances, particulièrement frappante au regard de l'importance des dépenses relatives à la fonction publique de l'Etat.

              Comme le soulignait le ministre en charge de ce secteur, M. Michel Sapin, l'Etat doit être moderne, transparent et efficace. Trois thèmes paraissent, aux yeux du rapporteur, illustrer cette orientation : en premier lieu, l'Etat employeur doit se montrer exemplaire et promouvoir la parité entre les hommes et les femmes et l'insertion professionnelle des handicapés ; ensuite pour répondre aux nouvelles missions qui lui sont conférées, il doit développer une gestion des ressources humaines plus dynamique, favorisant la mobilité et assurant une meilleure sanction des résultats ; enfin, il doit garantir la parfaite transparence des rémunérations des personnels qu'il emploie, tant pour des raisons de principe que pour des motifs de bonne gestion, ce qui implique que le système des rémunérations accessoires des fonctionnaires, actuellement complexe et opaque, soit clarifié et, par ailleurs, que des règles pour la rémunération des membres des cabinets ministériels soient fixées afin de mettre fin à des pratiques qui portent atteinte à l'image de l'Etat. Ces actions, que le rapporteur juge prioritaires, seront donc plus particulièrement évoquées après une analyse globale des crédits consacrés à la fonction publique dans le projet de loi de finances.

              *

              * *

              I. - LES CRÉDITS DE LA FONCTION PUBLIQUE DANS LE PROJET DE LOI DE FINANCES POUR L'EXERCICE 2001

              Peu significatives du poids de la fonction publique dans le budget de l'Etat, les dotations du ministère de la fonction publique et de la réforme de l'Etat témoignent des missions interministérielles de celui-ci.

                A. LE POIDS BUDGÉTAIRE DES DÉPENSES DE PERSONNEL

              Alors que près d'un salarié sur quatre travaille dans la fonction publique, les crédits du ministère de la fonction publique, tels qu'ils figurent dans le fascicule budgétaire des services généraux du Premier ministre, ne constituent à l'évidence qu'une part infime des dépenses liées à la fonction publique.

              L'agrégat des dépenses induites par la fonction publique de l'Etat présenté au Parlement tous les deux ans dans une annexe au projet de loi de finances permet de prendre la mesure de leur importance. Outre les dépenses de rémunérations, les cotisations et prestations sociales, les pensions des agents publics, il comprend les subventions aux établissements d'enseignement privé sous contrat, les pensions des anciens combattants, la taxe sur les salaires et les frais de déplacement. Estimé en loi de finances initiale pour 1999 à près de 733 milliards de francs, le montant des dépenses induites n'est pas connu avec précision pour 2000 et 2001.

              Toutefois, les crédits des trois premières parties du titre III (rémunérations d'activité ; pensions et allocations ; charges sociales) des budgets des différents ministères, auxquels il convient d'ajouter les charges de personnel des budgets annexes, regroupent l'essentiel des dépenses de personnel de l'État et donnent une bonne indication de leur poids. Ils s'élèvent à 689 milliards de francs dans le projet de loi de finances pour 2001, soit une progression de 10 milliards de francs (+ 1,5 %) par rapport aux crédits prévus pour l'exercice 2000.

                  1. L'évolution des dépenses de personnel

                    a) L'évolution des principales composantes des dépenses de personnel

              L'évolution des principales composantes des dépenses de personnel est indiquée dans le tableau ci-après.

               

              Crédits
              2000

              Mesures
              acquises

              Services
              votés

              Mesures
              nouvelles

              Crédits
              2001

              Ecart
              2001/2000

              Rémun. d'activité (1)

              326.898.332.914

              1.300.859.429

              328.199.192.343

              7.923.280.422

              336.122.472.765

              9.224.139.851

              Pensions et alloc.(2)

              137.307.555.889

              4.644.353.000

              141.951.908.889

              -8.979.930

              141.942.928.959

              4.635.373.070

              Charges sociales (3)

              71.061.465.112

              -5.671.028.817

              65.390.436.295

              279.892.722

              65.670.329.017

              -5.391.136.095

              Total ministères civils (4)

              535.267.353.915

              274.183.612

              535.541.537.527

              8.194.193.214

              543.735.730.741

              8.468.376.826

              Rémun. d'activité (5)

              75.472.823.715

              3.734.000

              75.476.557.715

              589.767.000

              76.066.324.715

              593.501.000

              Pensions et alloc. (6)

              54.886.324.000

              724.789.000

              55.611.113.000

              182.497.000

              55.793.610.000

              907.286.000

              Charges sociales (7)

              8.576.374.000

              9.656.000

              8.586.030.000

              9.504.000

              8.595.534.000

              19.160.000

              Total Défense (8)

              138.935.521.715

              738.179.000

              139.673.700.715

              781.768.000

              140.455.468.715

              1.519.947.000

              Total rémunérations d'activité (1)+ (5)

              402.371.156.629

              1.304.593.429

              403.675.750.058

              8.513.047.422

              412.188.797.480

              9.817.640.851

              Total Pensions et alloc (2)+ (6)

              192.193.879.889

              5.369.142.000

              197.563.021.889

              173.517.070

              197.736.538.959

              5.542.659.070

              Total Charges sociales (3)+ (7)

              79.637.839.112

              -5.661.372.817

              73.976.466.295

              289.396.722

              74.265.863.017

              -5.371.976.095

              Total Budget de l'Etat (4)+ (8)

              674.202.875.630

              1.012.362.612

              675.215.238.242

              8.975.961.214

              684.191.199.456

              9.988.323.826

              Budgets annexes

                         

              Charges de personnel

              5.367.971.951

              3.412.658

              5.371.384.609

              201.932.014

              5.573.316.623

              205.344.672

              Total Général

              679.570.847.581

              1.015.775.270

              680.586.622.851

              9.177.893.228

              689.764.516.079

              10.193.668.498

              Source : Projet de loi de finances pour 2001.

              _ Le montant total des crédits destinés aux rémunérations d'activité des ministères civils s'élève à 336,1 milliards de francs pour l'exercice 2001, contre 326,9 milliards pour l'exercice 2000. Il progresse de 9,2 milliards, soit 2,82 %. Contrairement aux exercices précédents, l'effort de budgétisation des dépenses de rémunérations, qui transitaient par des fonds de concours ou des comptes de tiers, est limité, car il tend vers sa fin. Il représente 1,1 milliards et résulte de la réintégration au budget général des recettes et dépenses extrabudgétaires liées à l'activité de gestion de l'épargne par le Trésor public. Déduction faite de cet effort, le taux de progression des rémunérations d'activité augmente à champ constant de 2,5 %.

              _ La progression des charges de personnel sur le budget de l'Etat résulte également de la progression de 3,38 % des dépenses de pensions. Elles augmentent de 4,64 milliards de francs par rapport aux crédits prévus pour 2000, essentiellement sous l'effet de l'accroissement du nombre de pensionnés. D'après un modèle réalisé par la direction générale de la fonction publique du ministère de la fonction publique sur l'ensemble des titulaires des services civils de l'Etat, les sorties définitives (retraites, mais aussi décès, démissions, départs vers le privé), augmenteront jusqu'en 2008 pour atteindre 65 000 personnes par an environ. A partir de 2009, un léger ralentissement des sorties est prévu pour retrouver un niveau voisin de 50 000 en 2015. L'accélération des flux de départ en retraite dans les prochaines années entraînera sur le plan budgétaire une augmentation de la masse des pensions servies : de 192 milliards de francs en 2000 à 325 milliards de francs en 2015 (en francs constants), selon les projections du rapport « Charpin ». Dans le cadre du pacte sur les retraites qu'il a proposé aux fonctionnaires, le Premier ministre a évoqué la possibilité de prendre en compte, en contrepartie d'un allongement de la durée de cotisation, une partie des primes dans le calcul des retraites. Un conseil d'orientation des retraites, a été mis en place officiellement le 29 mai dernier pour explorer l'ensemble des solutions possibles en liaison avec le ministère de la fonction publique et de la réforme de l'Etat.

              _  Dernière composante des dépenses de personnel, les crédits inscrits sur les chapitres destinés à financer les charges sociales sont en baisse de plus 5 milliards de francs. Ceci s'explique par la diminution du versement de l'Etat au titre de la compensation entre les régimes de sécurité sociale à hauteur de 5,860 milliards.

                    b) L'attente d'un nouvel accord salarial

              L'évolution des dépenses de rémunération dans le projet de budget pour 2001 a été établie sur les bases résultant de l'accord salarial du 10 février 1998, dans l'attente éventuelle d'un nouvel accord.

              _ Les acquis de l'accord salarial

              L'accord salarial du 10 février 1998 est venu à expiration le 31 décembre 1999 ; ses derniers effets se sont produits sur l'exercice 2000. Le tableau ci-après retrace les mesures générales de revalorisation des traitements prévues par cet accord.

            BILAN DES MESURES DE L'ACCORD SALARIAL DU 10 FÉVRIER 1998

            Années

            Date

            Ampleur

            Valeur de l'indice

            Points
            uniformes

            Observations

            1998

            1er avril

            0,8 %

            32 828 F

               

            1er juillet

               

            1 à 2

            Attribution de 2 points jusqu'à l'IM 316 et 1 point jusqu'à l'IM 412

            1er novembre

            0,5 %

            32 990 F

               

            1999

            1er avril

            0,5 %

            33 155 F

            1

            Attribution d'1 point uniforme

            1er juillet

               

            1 à 2

            Attribution de 2 points jusqu'à l'IM 294 et 1 point jusqu'à l'IM 374

            1er décembre

            0,8 %

            33 419 F

            1

            Attribution d'1 point uniforme

            Source : DGAFP, Budget.

              Le coût de l'accord salarial est estimé à 23,3 milliards sur trois ans pour la fonction publique d'Etat et à 41 milliards pour les trois fonctions publiques. Le tableau ci-après détaille la répartition de ce coût pour la fonction publique d'Etat.

            COÛT ANNUEL SUPPLÉMENTAIRE PAR RAPPORT À L'ANNÉE
            PRÉCÉDENTE EN MILLIARDS DE FRANCS

             
               

            En 1998

            En 1999

            En 2000

            Revalorisation du point

            4,3

            6,7

            5,8

            Attribution uniforme de deux points d'indice

            0

            1,05

            1,61

            Mesures SMIC

            0,3

            0,1

             

            Attributions de points différenciés

            0,44

            0,78

            0,34

            Amélioration de la carrière des catégories C

            0

            0,13

            0,13

            Congé de fin d'activité

            0

            0,77

            0,78

            Action sociale

            0,23

            0

            - 0,145

            TOTAL

            5,3

            9,5

            8,5

            Source : Ministère de la fonction publique.

              L'accord salarial a contribué à améliorer le bilan salarial.

              Donnant la priorité aux bas salaires, il s'est traduit par l'attribution de points d'indice majorés pour les plus bas indices, mais aussi par une révision des cinq échelles de la catégorie C. S'il a permis une hausse sensible des salaires les plus faibles, à la suite du relèvement du SMIC au 1er juillet 2000, le mécanisme de l'indemnité différentielle destiné à compenser l'écart entre le traitement brut et le SMIC mensuel a toutefois dû être mis en _uvre, portant le minimum de rémunération mensuelle dans la fonction publique à 7 101,38 francs en brut (soit 6 008,57 en net).

              En tenant uniquement compte des augmentations de la valeur du point, l'accord salarial a permis un gain de pouvoir d'achat de 1,1 % ()en 1998 et en 1999. Sur les trois années des son application, ce gain est ramené en moyenne à 0,1 % ().

              Le bilan salarial, qui tient compte des mesures prévues par l'accord, mais aussi des mesures catégorielles et du glissement vieillesse technicité (GVT), fait apparaître une augmentation du salaire moyen par tête de 2,5 % en 1998. Pour 1999 et 2000, l'augmentation de cet indicateur est estimée à 2,3 %. La progression de la rémunération brute moyenne des personnes en place a été, pour sa part, de l'ordre de 4 % pour 1998. Elle est estimée pour 1999 et 2000 à environ 3,8 %. Les gains de pouvoir d'achat de la rémunération brute moyenne des personnes en place sont estimés à 3,4 % pour 1998, 3,3 % en 1999 et 2,2 % en 2000 (). Le graphique ci-après donne une indication de la part respective de ces différentes composantes dans son évolution.

          Source : projet de loi de finances pour 2001 - Rapport sur les rémunérations de la fonction publique

              La comparaison des rémunérations de la fonction publique avec celles du secteur privé est difficile. Elle fait apparaître une progression plus faible des rémunérations moyennes nettes dans le secteur public en 1998 par rapport à 1997, 2 % pour la fonction publique contre 2,5 % pour le secteur privé. Toutefois, sur une plus longue période, la situation du secteur public a été globalement plus favorable. Entre 1992 et 1998, les salaires moyens nets ont augmenté de 15 % dans le public et de 12 % dans le secteur privé. Le graphique ci-après fait clairement apparaître cette évolution.

              Source : projet de loi de finances pour 2001 - Rapport sur les rémunérations de la fonction publique.

              (2)

              · La perspective d'un nouvel accord salarial

              L'ensemble des représentants des organisations syndicales entendus par votre rapporteur ont exprimé leur inquiétude sur les perspectives d'une conclusion rapide d'un nouvel accord salarial, qu'ils jugent cependant absolument nécessaire pour maintenir le pouvoir d'achat des fonctionnaires. Au cours d'une réunion avec les partenaires sociaux, le 11 juillet dernier, le ministre de la fonction publique et de la réforme de l'Etat a affirmé que l'année 2000 ne serait pas une année blanche. L'ouverture des négociations a été annoncée pour le 21 novembre ; elles devront porter en principe sur les années 2000 et 2001. Le projet de budget fait apparaître une mesure nouvelle de 3 020 millions de francs au chapitre 31-94 du budget des charges communes, à titre de provision destinée à couvrir les prochaines évolutions des rémunérations publiques pouvant intervenir en 2001. Elle vient s'ajouter aux 230 millions de francs prévus par la loi de finances pour 2000.

              M. Michel Périer, secrétaire général de l'Union des fédérations CFDT des fonctions publiques et assimilées, a souligné que cette provision (3 250 millions de francs au total) paraissait bien faible et ne laissait guère de marge pour la négociation salariale. Une augmentation de 1 % de la valeur du point génère un coût d'environ 6,3 milliards de francs pour le budget de l'État, cette provision permettrait de faire face en 2000, à une augmentation de moins de 0,5 % pour les deux années 2000 et 2001.

                    c) La prorogation du congé de fin d'activité

              Comme le précédent projet de budget pour l'année 2000, le projet de loi de finances pour 2001 ne prévoit aucun crédit pour la reconduite du congé de fin d'activité. Mais le ministre de la fonction publique et de la réforme de l'Etat a annoncé le vendredi 3 novembre dernier, le maintien de ce dispositif pour 2001.

              Le congé de fin d'activité, mis en place pour 1997 par le titre II de la loi n° 96-1063 du 16 décembre 1996 relative à l'emploi dans la fonction publique et à diverses mesures d'ordre statutaire, reconduit en 1998, 1999 et 2000, permet aux fonctionnaires et aux agents non titulaires de l'Etat et des fonctions publiques territoriale et hospitalière, remplissant certaines conditions de cotisation, d'interrompre leur carrière dès cinquante-six ou cinquante-huit ans. Tout emploi libéré par l'attribution d'un congé de fin d'activité donne lieu, en principe, à un recrutement.

              La mise en _uvre de ce dispositif a permis à 10 683 fonctionnaires et agents non titulaires de l'Etat de cesser leur activité en 1999. Le tableau ci-après montre l'évolution des effectifs concernés par ce dispositif sur les trois dernières années.

             

            Ministères

            1997 / en %

            1998 / en %

            1999 / en %

            Education nationale

            6 966 / 58,05

            4 687 / 66,48

            6 741 / 63,10

            Economie et finances/Industrie

            1 592 / 13,27

            956 / 13,56

            1 434 / 13,43

            La Poste

            1 633 / 13,61

            528 / 7,49

            962 / 9

            Equipement (LMTT)

            611 / 5,10

            257 / 3,65

            675 / 6,32

            Défense

            337 / 2,80

            147 / 2,09

            266 / 2,49

            Intérieur

            283 / 2,36

            123 / 1,74

            214 / 2

            Agriculture

            165 / 1,40

            106 / 1,50

            160 / 1,50

            Emploi et solidarité

            118 / 1,00

            132 / 1,87

            46 / 0,43

            Justice

            90 / 0,75

            46 / 0,65

            88 / 0,83

            Anciens combattants

            64 / 0,53

            16 / 0,23 inclus dans Défense

            Jeunesse et sports

            45 / 0,37

            26 / 0,37

            43 / 0,40

            Culture

            41 / 0,34

            14 / 0,20

            24 / 0,22

            Affaires étrangères

            21 / 0,17

            05 / 0,07

            18 / 0,17

            Divers (PM/CE/OM/CD/CNMSS)

            06 / 0,05

            07 / 0,10

            12 / 0,11

            Totaux

            11 999 / 100

            7 050 / 100

            10 683 / 100

            Source : Récapitulatifs ministériels du suivi du CFA.

             

              Le tableau ci-après montre l'évolution des effectifs concernés par ce dispositif sur les trois dernières années pour la fonction publique territoriale et hospitalière.

            ÉVOLUTION SUR LES TROIS DERNIÈRES ANNÉES

             
               

            1997 / en %

            1998 / en %

            1999 / en %

             

            Fonction publique hospitalière

            1 753 / 24,25

            895 / 23,98

            1 233 / 25,26

            Fonction publique territoriale

            5 416 / 75,55

            2 837 / 76,02

            3 648 / 74,74

            Totaux

            7 169 / 100

            3 732 / 100

            4 881 / 100

            Source : Ministère de l'intérieur - Direction générale des collectivités locales.

              Il permet de constater que la même évolution que pour la fonction publique d'Etat. Après un fléchissement en 1998, le nombres des bénéficiaires du congé de fin d'activité a augmenté en 1999, en raison de l'ouverture du dispositif aux agents âgés de 56 ans.

              Le tableau ci-après donne le coût du dispositif, dans la fonction publique de l'Etat, sur les trois dernières années.

            COÛT DU CONGÉ DE FIN D'ACTIVITÉ

            (en millions de francs)

             
               

            1997

            1998

            1999

            FPE (coût des revenus de remplacement)

            726,2

            1 534,1

            1 797,5

            Source : Budget.

              Au sein des fonctions publiques hospitalière et territoriale, le coût du dispositif peut être évalué à :

            COÛT DU CONGÉ DE FIN D'ACTIVITÉ

            (en millions de francs)

             
               

            1997

            1998

            1999

            FPH/FPT (coût des revenus de remplacement)

            286,9

            762,9

            734,1

            Source : CDC/DGCL.

                  2. Une importante progression des effectifs

              Rompant avec le dogme du gel des emplois publics, le projet de loi de finances pour l'année 2001 prévoit une augmentation sensible des effectifs civils de l'Etat. Elle doit permettre de mettre en _uvre le plan de résorption de l'emploi précaire, conclu avec les syndicats en juillet dernier, et d'anticiper l'application des 35 heures dans la fonction publique d'Etat à partir du 1er janvier 2002.

                    a) L'augmentation globale des effectifs

              Le projet de loi de finances pour l'année 2001 prévoit une augmentation sensible des effectifs civils de l'Etat. 10 112 emplois supplémentaires sont prévus : 9 027 emplois budgétaires, auxquels s'ajoutent 1 085 emplois, non assis sur des postes budgétaires. Dans le cadre de la professionnalisation de la défense, les emplois militaires augment de 5 014 unités (soit 1,2 % de hausse), tandis que ceux des appelés et des volontaires diminuent de 34 573 (soit une baisse de 43,7 %).

              Afin de tenir compte des critiques formulées par la Cour des comptes et de permettre une meilleure information du Parlement et des citoyens sur l'évolution réelle des effectifs, le projet de loi de finances inaugure une nouvelle présentation. Le tableau annexé au projet, qui figure ci-après, met ainsi en évidence l'ensemble des effectifs nouveaux prévus pour 2001 dans les services de l'Etat et dans ses établissements publics et ne limite plus son information aux seuls emplois budgétaires des services de l'Etat.

              ÉVALUATION DES EFFECTIFS FINANCÉS PAR L'ÉTAT

                 

            EFFECTIFS NOUVEAUX

             

            MESURES D'ORDRE

             
             

            Effectif budgétaire 2000

             

            Solde des créations et suppr. d'emplois budg.

            Solde des créations et suppr. d'emplois non assis sur postes budg.

            Évolution réelle totale des effectifs financés par l'État

             

            Créations de postes budg. pour régularis. d'emplois d'enseign.

            Créations de postes budg. au titre de la résorption de l'emploi précaire

            Effectif budgétaire pour 2001

             

            (1)

             

            (2)

            (3)

            =(2)+ (3)

             

            (4)

            (5)

            =(1)+ (2)+  (4)+ (5)

            I. Budgets civils :

                             

            Affaires étrangères

            9.475

             

            -4

            14

            10

                 

            9.471

            Agriculture et pêche

            29.441

             

            277

            16

            293

               

            520

            30.238

            Aménag. du territoire et environnement :

                             

            I. Aménag. du territoire

            141

             

            3

             

            3

                 

            144

            II. Environnement

            2.760

             

            300

             

            300

                 

            3.060

            Culture et communication

            14.776

             

            -108

            110

            2

               

            300

            14.968

            Éco., finances et industrie

            179.705

             

            -2

             

            -2

               

            2

            179.705

            Éducation nationale :

                             

            I. Enseignement scolaire

            941.413

             

            4.356

            705

            5.061

             

            5.463

            3.000

            954.232

            II. Enseignement supérieur

            127.473

             

            1.249

            291

            1.540

                 

            128.722

            Emploi et solidarité :

                             

            I. Emploi

            10.115

             

            105

            -6

            99

               

            89

            10.309

            II. Santé et solidarité

            14.427

             

            116

            -20

            96

               

            100

            14.643

            Équip., transp. et logement :

                             

            I. Services communs

            97.946

             

            11

             

            11

                 

            97.957

            IV. Mer (hors appelés)

            2.388

             

            47

             

            47

                 

            2.451 a

            V. Tourisme

            321

                 

            0

                 

            321

            Intérieur et décentr. (hors appelés et volontaires)

            162.314

             

            704

             

            704

                 

            163.205 a

            Jeunesse et sports

            6.738

             

            3

            15

            18

                 

            6.741

            Justice

            63.031

             

            1.378

            171

            1.549

                 

            64.409

            Outre-mer (hors appelés et volontaires)


            2.992

             


            17

             


            17

                 


            2.979 a

            Serv. du Premier ministre :

                             

            I. Services généraux

            1.487

             

            122

            11

            133

               

            9

            1.618

            II. S.G.D.N. (hors appelés)

            229

             

            26

            -10

            16

                 

            255

            III. Conseil éco. et social

            -

               

            5

            5

                 

            -

            IV. Plan

            208

             

            -1

             

            -1

                 

            207

            Budgets annexes

            11.364

             

            428

            -217

            211

                 

            11.792

                               

            Totaux budgets civils

            1.678.744

             

            9.027

            1.085

            10.112

             

            5.463

            4.020

            1.697.427 a

            II. Établissements publics de l'État


            -

               


            1.225


            1.225

                 


            -

            Évolution des emplois financés par l'État
            (budg. civils : I +  II)

               



            9.027



            2.310



            11.337

                   

            III. Profession. de la défense :

                             
                               

            DÉFENSE (hors appelés et volontaires)

            419.926

             

            4.841

            173

            5.014

                 

            424.767

                               

            ENGAGÉS DANS LES

            MINISTÈRES CIVILS :

               


            173

             


            173

                   

            Mer (police maritime)

               

            16

             

            16

                   

            Intérieur (sécurité civile)

               

            187

             

            187

                   

            Outre-mer (SMA)

               

            -30

             

            -30

                   
                               
                               

            APPELÉS ET VOLONTAIRES :


            79.046

             


            -34.573

             


            -34.573

                 


            44.473

            Défense

            73.748

             

            -32.658

             

            -32.658

                 

            41.090

            Mer (police maritime)

            21

             

            -21

             

            -21

                 

            0

            Intérieur (police et sécurité civile)

            3.197

             

            -1.894

             

            -1.894

                 

            1.303

            Outre-mer (SMA)

            2.068

                         

            2.068

            S.G.D.N.

            12

                         

            12

            Totaux emplois militaires et de défense


            498.972

             


            -29.559


            173


            -29.386

                 


            469.240
            a

              a : total y compris créations ou suppressions d'emplois d'engagés inscrits sur budgets civils (+ 16 à la Mer, +  187 à l'Intérieur et

              -30 à l'Outre-mer)

              b : total hors créations ou suppressions d'emplois d'engagés inscrits sur budgets civils (+ 173 emplois)

              Source : Projet de loi de finances pour 2001.

              Les chiffres présentés doivent toutefois être nuancés. La notion d'emploi budgétaire désigne en effet les emplois permanents à temps complet autorisés par la loi de finance initiale ; ceux-ci peuvent ne pas être pourvus ou, à l'inverse, servir de support à la rémunération de deux personnes employées à mi-temps. Par ailleurs, la pratique des surnombres, dénoncée par la Cour des comptes peut conduire à des recrutements ou à des affectations intervenant au-delà des autorisations budgétaires. Quant aux emplois non assis sur des postes budgétaires ou emplois sur crédits, qui figurent désormais de façon claire dans le projet de loi de finances, ils ne sont pas limités en nombre. Le Gouvernement peut employer autant d'agents de cette catégorie qu'il l'entend, à condition de ne pas dépasser le montant des crédits ouverts. Les chiffres indiqués pour ces emplois sont donc des estimations qui ne lient pas le Gouvernement.

              Conformément aux priorités gouvernementales, les créations d'emplois sont concentrées sur quatre ministères.

              L'éducation nationale en est le premier bénéficiaire avec la création de 5 061 emplois pour les services de l'enseignement scolaire et de 1 540 emplois pour ceux de l'enseignement supérieur, soit 87 % des créations nette totales. Le ministère de la justice connaît 1 549 recrutements nouveaux. Le ministère de l'intérieur voit ses effectifs progresser de 704 et l'environnement de 300. Seul le ministère de l'économie et des finances connaît une légère baisse de ces effectifs (2 emplois en moins).

              Les établissements publics bénéficient de 1 225 emplois nouveaux, dont 340 pour la recherche. Le tableau ci-après indique la répartition des emplois ainsi créés.

            EFFECTIFS DES ÉTABLISSEMENTS PUBLICS

             

            Effectif des
            établissements
            publics

             

            Affaires étrangères

             

            Agriculture et pêche

            47

            Aménagement du territoire

             

            Anciens combattants

            15

            Culture et communication

            206

            Économie, finances et industrie

            4

            Emploi

            436

            Enseignement scolaire

            26

            Enseignement supérieur

            44

            Environnement

            24

            Équipement

            - 8

            Industrie

             

            Intérieur (hors appelés et volontaires)

             

            Jeunesse et sports

            5

            Justice

            65

            Mer (hors appelés)

             

            Outre-mer(hors appelés et volontaires)

             

            Recherche

            340

            Santé et solidarité

             

            Tourisme

             

            SGPM

            21

            SGDN (hors appelés)

             

            Conseil économique et social

             

            Plan

             

            Budgets annexes

             

            Total

            1 225

            Source : Projet de loi de finances pour 2001.

             

              Enfin le projet de loi de finances pour 2001 prévoit la création « pour ordre » de 9 483 emplois budgétaires, qui correspondent à des mouvements de régularisation, sans effet sur les effectifs réels. 5 643 créations portent sur la régularisation de postes d'enseignant, notamment par consolidation des surnombres. 4 020 correspondent au début de la mise en _uvre du plan de résorption de la précarité figurant dans le projet de loi présenté par le Gouvernement le 11 octobre dernier, qui doit être adopté avant la fin de l'année.

                    b) La résorption de l'emploi précaire

                  · Le plan de résorption de la précarité

              Ce projet a essentiellement pour objet de donner une traduction législative au protocole sur la précarité signé le 10 juillet dernier, avec six des sept organisations syndicales représentatives des personnels des trois fonctions publiques. Déposé au Sénat le 11 octobre dernier, il doit être examiné en première lecture par l'Assemblée nationale le 30 novembre prochain.

              Votre rapporteur ne peut que souscrire aux objectifs de ce texte qui vise à résorber l'emploi précaire, mais aussi à éviter sa reconstitution. Si le dispositif de résorption de la précarité prévue par la loi n° 96-1093 du 16 décembre 1996 relative à l'emploi dans la fonction publique et à diverses mesures statutaires, qui viendra à expiration le 17 décembre prochain, a permis de titulariser environ 50 000 agents, son bilan est mitigé et la situation actuelle est tout aussi préoccupante qu'il y a quatre ans. Tout d'abord, si au terme de ce plan 75 % des personnes concernées ont été titularisées dans la fonction publique d'Etat et près des deux tiers dans la fonction publique hospitalière, il n'a guère bénéficié à la fonction publique territoriale, puisqu'un petit cinquième des agents concernés aura été titularisé Par ailleurs, les dispositifs spécifiques n'ont joué que pour deux tiers des titularisations, ce qui signifie qu'ils n'ont pas donné leur pleine efficacité. Enfin, la précarité s'est reconstituée : ainsi on dénombre 80 000 CDD dans la fonction publique d'Etat, 320 000 dans la fonction publique territoriale et 26 000 dans la fonction publique hospitalière.

              Le plan de résorption de la précarité prévu par le Gouvernement est beaucoup plus large que le précédent dispositif et ses modalités plus diversifiées. D'une durée de cinq ans, il concerne les trois fonctions publiques et l'ensemble des catégories statutaires A, B et C. La titularisation doit se faire, selon les cas, par concours spécifique, par examens professionnels voire par recrutement direct. Pour satisfaire à la condition de titres ou diplômes requis pour se présenter aux concours réservés, le projet prévoit une procédure de reconnaissance des acquis professionnels. Dans la fonction publique d'Etat, l'accès à certains corps de catégorie C sera ouvert par voie d'examens professionnels ou, pour ceux dont le grade de début de carrière est classé en échelle 2 de rémunération, par accès direct. Dans la fonction publique territoriale, les intégrations directes seront possibles pour les agents recrutés pendant la période de construction statutaire des cadres d'emplois ou pour les ayants droit de la loi du 16 décembre 1996.

              Outre le dispositif de résorption de la précarité, le projet de loi prévoit également des dispositions de nature à éviter sa reconstitution. Certaines dispositions visent à encadrer plus strictement le recours aux contractuels pour les emplois correspondant à un besoin permanent mais impliquant un service à temps non complet. D'autres doivent permettre d'améliorer les procédures de recrutement. Elles portent sur le développement des concours déconcentrés, la professionnalisation des concours et la généralisation des troisièmes concours.

                  · La question des contrats aidés et des emplois-jeunes

              La volonté de résorber la précarité dans l'administration nécessite aussi de réfléchir aux solutions permettant d'assurer une insertion professionnelle durable des personnels bénéficiaires de contrats aidés et du dispositif des emplois-jeunes.

              -  Il convient de souligner que le protocole signé par le Gouvernement et les syndicats le 10 juillet dernier envisage des dispositions spécifiques pour les titulaires de contrats d'emplois aidés. Il prévoit que les agents recrutés par contrat emploi-solidarité ou par contrat emploi-consolidé puissent bénéficier d'une formation leur permettant notamment de se présenter au concours d'accès de la fonction publique ou d'intégrer la fonction publique par la procédure du recrutement direct aux corps de catégorie C dont le grade de début de carrière est classé en échelle 2 de rémunération.

              -  Le bilan du dispositif des emplois-jeunes, instauré par la loi n° 97-940 du 16 octobre 1997 relative au développement d'activités pour l'emploi des jeunes, apparaît d'ores et déjà positif. Les employeurs éligibles à ce type de contrats dans la sphère publique, qui représentent 70 % des contrats, sont, d'une part, les ministères de l'intérieur, de la justice et de l'éducation nationale, notamment dans les établissements scolaires, et d'autre part, les collectivités territoriales. Le tableau ci-après indique la répartition des embauches selon le statut de l'employeur.

              RÉPARTITION DES EMBAUCHES SELON LE STATUT DE L'EMPLOYEUR

             

            Police
            Nationale

            Education
            Nationale

            Collectivités
            territoriales

            Etablissements
            publics

            Fondations
            Associations

            Autres

            Total

             

            1998

            6,5

            37,6

            22,2

            8,2

            23,5

            2

            100

            1999

            5,2

            27,4

            21,9

            10,3

            32,9

            2,3

            100

            France entière - Source : CNASEA/DARES

              L'Education nationale est le plus gros employeur avec 65 000 aides-éducateurs (70 000 postes créés). La police nationale emploie environ 16 000 adjoints de sécurité, qui en déchargeant les policiers titulaires de certaines tâches doivent renforcer leur présence sur le terrain dans le cadre du développement de la police de proximité. 20 000 postes d'adjoints de sécurité ont été créés et devraient être pourvus en 2001 Enfin, les agents de justice, institués par la loi n° 99-515 du 23 juin 1999 renforçant l'efficacité de la procédure pénale, ont commencé à être recrutés en mars 2000 ; le projet de loi de finances pour 2001 prévoit le financement de 2 000 emplois-jeunes à ce titre. Une partie des agents de justice est employée dans les juridictions ou les maisons de justice et du droit pour prendre en charge des missions d'assistance à l'accueil des justiciables et du public. L'autre moitié doit être affectée dans les établissements et services de l'administration pénitentiaire et ceux de la protection judiciaire de la jeunesse pour accompagner ou mettre en place des activités sportives, culturelles ou éducatives au bénéfice des mineurs ou jeunes majeurs pris en charge ; certains emplois-jeunes doivent participer aussi à l'amélioration des conditions d'accueil des familles de détenus. A l'exception des adjoints de sécurité et des agents de justice, titulaires d'un contrat de droit public, les emplois jeunes sont recrutés sur des contrats de droit privé à durée déterminée de cinq ans.

              L'objectif de 350.000 emplois-jeunes n'est pas encore atteint, mais le dispositif a incontestablement rencontré un succès auprès des jeunes Au 31 septembre 2000, 276 600 emplois-jeunes ont été recrutés pour un total de 258 000 postes créés. Compte tenu des sorties du dispositif entre 230 000 et 240 000 jeunes doivent être effectivement en poste à l'heure actuelle. Comme le souligne le rapport de M. Alain Gournac (), les emplois-jeunes sont majoritairement satisfaits de leur emploi et le dispositif a permis aux jeunes les plus en difficulté d'accéder au monde du travail et d'obtenir une expérience professionnelle. Par ailleurs, le programme a, d'une manière générale, fait émerger de nouvelles activités appréciées. Pour ce qui concerne, l'Education nationale, ce jugement doit être nuancé : si, dans le premier degré, les aides éducateurs ont assuré une réponse à des besoins nouveaux, dans le second degré, ils sont parfois entrés en concurrence avec les maîtres d'internat et surveillants d'externat ou avec les documentalistes.

              Alors que les premières sorties du dispositif des emplois-jeunes approchent, il importe d'une part de déterminer si ces nouveaux emplois sont susceptibles de devenir des métiers à part entière ou s'ils correspondent à des fonctions utiles, mais sur lesquelles il est peu envisageable de faire carrière et d'autre part de définir les voies d'insertion professionnelle qui s'ouvrent aux jeunes concernés. Comme le soulignait en 1998, Claude Allègre, alors ministre de l'éducation nationale, il faut peut-être pérenniser les fonctions, mais pas forcément les personnes.

              Compte tenu de la diversité des situations et des statuts d'emplois-jeunes, il est nécessaire d'imaginer des solutions adaptées à chaque public. Si l'accès à la fonction publique des bénéficiaires des emplois-jeunes n'est pas la vocation première du programme mis en place par le Gouvernement, l'avenir professionnel de ces jeunes est une préoccupation constante des départements ministériels qui les emploient. D'ores et déjà des voies se dessinent. Ainsi, on doit saluer la démarche de l'éducation nationale qui a signé des accords-cadres nationaux et régionaux avec les entreprises afin de préparer le recrutement de certains aides éducateurs. Par ailleurs, le volume de formation des aides-éducateurs peut être utilisé pour la préparation de concours de recrutement de la fonction publique. Divers accords-cadres permettent la réorientation, par le biais de formations, vers les métiers du sport ou de l'action sociale. Il semble que la plupart des adjoints de sécurité ont vocation à intégrer la police nationale ; un concours spécifique doit être mis en place pour leur permettre d'accéder aux postes de gardiens de la paix. S'agissant des jeunes qui ne pourront pas intégrer la police, une démarche d'insertion professionnelle a été mise en place. Elle vise à valider les acquis professionnels des jeunes en cause par la création d'une certification de niveau V, reconnue par les professionnels de la sécurité privée S'agissant des agents de justice, différentes pistes sont évoquées, dont la conclusion d'accords-cadres avec le secteur privé et l'aménagement des modalités d'accès à certains concours. Le Premier ministre réunira un comité interministériel pour étudier les modalités de pérennisation des emplois-jeunes. Par ailleurs, le protocole d'accord sur la résorption de l'emploi précaire dans les trois fonctions publique prévoit que la situation des personnels recrutés dans le cadre du dispositif emploi-jeune fera l'objet d'une concertation spécifique et qu'un groupe de travail sera chargé de faire le point sur les fonctions exercées par les emplois-jeunes, sur leur qualification et leur professionnalisation.

                    c) La mise en _uvre des 35 heures

              Le projet de loi de finances doit permettre d'anticiper la mise en _uvre des 35 heures dans la fonction publique d'Etat à compter du 1er janvier 2002. Etablies sur la base du rapport Roché, les modalités de cette mise en _uvre ont été définies par le décret n° 2000-815 du 25 août 2000, après l'échec des négociations syndicales sur la mise en place d'un accord-cadre pour les trois fonctions publiques. Elles devront être étendues aux autres fonctions publiques.

              · L'accord salarial du 10 février 1998 avait prévu un état des lieux de la réglementation et des pratiques effectives concernant le temps de travail et les heures supplémentaires dans les trois fonctions publiques. Cet état des lieux, confié à M. Jacques Roché, conseiller maître honoraire à la Cour des comptes, a été rendu public le 10 février 1999. Ses principales conclusions étaient au nombre de cinq :

              -  le cadre réglementaire existant est inadapté ; malgré sa rigidité, il n'a pas empêché une extrême diversification des situations ;

              -  la durée hebdomadaire du travail n'est devenue qu'une référence théorique en raison des éléments de modulation introduits dans la pratique ;

              -  à défaut d'un instrument de mesure uniforme, les différences constatées dans les durées de travail ne sont pas lisibles ; des inégalités de traitement entre les personnels se sont développées sans que des motifs objectifs les justifient ; le rapport relève que les durées moyenne hebdomadaires officielles se situent entre 29 et 40 heures dans la fonction publique d'Etat ;

              -  les souplesses introduites dans l'aménagement du temps de travail n'ont pas été assez axées sur les besoins des usagers mais trop souvent liées à la conclusion d'accords locaux suite à certains conflits ;

              -  enfin, sauf dans des expérimentations récentes, l'aménagement et la réduction du temps de travail n'ont pas donné lieu à une réflexion globale.

              Sur la base de ce constat, le rapport Roché a dégagé un certain nombre de principes préalables pour la mise en _uvre des 35 heures. Il a estimé, en particulier, que la mesure du temps de travail devait être uniformisée dans les trois fonctions publiques, en prenant l'heure comme unité commune et en décomptant le travail sur l'année. Il a, par ailleurs, proposé un assouplissement et un élargissement des instruments d'aménagement du temps de travail et souhaité une remise à plat de l'organisation existante pour mieux prendre en compte les aspirations des usagers.

              A la suite du rapport Roché et après consultation des organisations syndicales et des associations d'élus locaux, un consensus s'est dégagé pour l'élaboration d'un cadre général commun aux trois fonctions publiques permettant la prise en compte de leur spécificité. Les négociations engagées le 7 février 2000 en vue de définir les termes d'un accord-cadre sur l'aménagement et la réduction du temps de travail dans la fonction publique, qui aurait ensuite été décliné pour les trois fonctions publiques, ont achoppé sur la question de l'emploi et du calcul du temps de travail. Votre rapporteur ne peut que regretter cet échec.

              L'objectif du Gouvernement demeure de mettre en _uvre les 35 heures à partir du 1er janvier 2002 dans les trois fonctions publiques Comme l'a rappelé à votre rapporteur M. Michel Sapin, ministre de la fonction publique et de la réforme de l'Etat, la réduction du temps de travail ne concernera que les agents travaillant effectivement plus de trente cinq heures et son premier objectif sera l'amélioration du service rendu au public, la création d'emplois n'en étant qu'une résultante.

              · Le décret n° 2000-815 du 25 août 2000 relatif à l'aménagement et à la réduction du temps de travail dans la fonction publique d'Etat a défini les principes de base de la mise en _uvre des 35 heures, qui doivent être déclinés dans chaque ministère et dans chaque service. Il fixe la durée du travail effectif à 35 heures hebdomadaires, le décompte du temps de travail étant réalisé sur une base annuelle de 1 600 heures, afin de garantir une égalité de traitement entre les agents. La durée annuelle du travail pourra toutefois être réduite par arrêté ministériel, lorsque les sujétions liées à des missions particulières le justifient. Les horaires de travail doivent être définis à l'intérieur de cycles de travail prédéterminés (allant de la semaine à l'année) en respectant le décompte annuel et des garanties minimales d'amplitudes journalière et hebdomadaire. Les cycles auxquels pourront avoir recours les services seront définis par arrêté ministériel, après avis du comité technique paritaire. Les services définiront les conditions de leur mise en _uvre et les horaires de travail en résultant. Le décret prévoit la possibilité d'introduire des horaires variables et la création de comptes épargne-temps et invite à une réflexion sur la mise en place de modalités spécifiques de réduction du temps de travail pour les cadres. Les discussions au sein des ministères doivent commencer par un état de lieux ; l'application des 35 heures pourra éventuellement être anticipée pour certains services. Pour assurer une coordination des différentes règles fixées au niveau ministériel, un dispositif de suivi interministériel, dotés de trois organes différents (comité de pilotage, comité de projet et groupe de coordination), a été mis en place.

              Les principes fixés dans le décret du 25 août 2000 feront l'objet d'une transposition pour les fonctions publiques territoriale et hospitalière sur la base d'une disposition législative. Celle-ci figure pour la fonction publique territoriale dans le projet de loi relatif à la résorption de l'emploi précaire et à la modernisation du recrutement dans la fonction publique ainsi qu'au temps de travail dans la fonction publique territoriale. Par ailleurs, un projet de décret sur les 35 heures a déjà examiné par le Conseil supérieur de la fonction publique territoriale.

                B. LES CRÉDITS DU MINISTÈRE DE LA FONCTION PUBLIQUE

                  1. Un budget en hausse par rapport aux crédits votés pour 2000

              Les crédits du ministère de la fonction publique et de la réforme de l'Etat sont présentés dans le fascicule budgétaire consacré aux services généraux du Premier ministre. Ils figurent pour l'essentiel sous l'agrégat 21 « fonction publique », mais il convient d'y rattacher également des dépenses de personnel inscrites sous l'agrégat 31 « administration générale », relatives à la Direction générale de l'administration et de la fonction publique.

              Le budget du ministère de la fonction publique et de la réforme de l'Etat s'élève, pour l'année 2001, à 1 466 millions de francs. A périmètre constant, il connaît ainsi une hausse de 8,05 % par rapport aux crédits prévus au titre de l'exercice 2000, ainsi que le montre le tableau ci-après.

LES CRÉDITS DU MINISTÈRE DE LA FONCTION PUBLIQUE DANS LE PROJET DE LOI DE FINANCES POUR 2001

                  (en francs)

               

            Chapitres

            budgétaires

            Loi de finances initiale 2000

            Projet de loi de finances 2001

            Variation

            en %

            Dépenses ordinaires (Titres III et IV)

                     

            Personnel DGAFP dont :

             

            40 288 613

              43 488 565

              +  7,94

            Rémunérations

            31.90, art. 22

            20 842 987

              21 817 938

              +  4,68

            Indemnités

            31.02, art. 22

            9 645 683

              10 294 924

              +  6,73

            Autres rémunérations

            31.96, art. 22

            7 143 318

              7 143 318

              0

            Cotisations sociales

            33.90, art. 22

            1 950 242

              3 469 596

              +  77,90

            Prestations sociales

            33.91, art. 22

            706 383

              762 789

              +  7,99

            Action sociale interministérielle, dont :

            33.94

            710 000 000

              761 000 000

              +  7,18

            Crédits d'action sociale interministérielle :

            dépenses déconcentrées

            art. 20

            10 000 000

              10 000 000

              0

            Prestations interminist. d'action sociale

            art. 30

            685 000 000

              734 000 000

              +  7,15

            Autres prestations d'action sociale

            art. 40

            15 000 000

              17 000 000

              +  13,33

            Formation, perfectionnement, insertion, dont :

            34.94

            38 000 000

              51 500 000

              +  35,53

            Formation et perfectionnement des personnels

            art. 10

            7 304 000

            7 304 000

              0

            Opérations interministérielles de formation non déconcentrées

            art. 30

            544 000

            1 044 000

              +  91,91

            Opérations interministérielles de formation déconcentrées

            art. 40

            15 152 000

            30 152 000

              +  98,99

            Fonds interministériel pour l'insertion des personnes handicapées dans la fonction publique

            art. 50

            15 000 000

            13 000 000

              - 13,33

            Etudes et communication sur la gestion publique

            37.04

            13 800 000

            13 100 000

              - 5,07

            Fonds pour la réforme d'Etat, dont :

            37.08

            109 000 000

              109 000 000

              0

            Opérations à caractère national

            art. 10

            35 000 000

            35 000 000

              0

            Opérations à caractère local

            art. 20

            74 000 000

            74 000 000

              0

            Subventions aux actions de formation des GIP et aux organ. syndicales, dont :

            43.02

            14 000 000

            15 200 000

            +  8,57

            Centre des études européennes de Strasbourg

            art. 10

            2 000 000

            2 000 000

              0

            Organisations syndicales

            art. 20

            12 000 000

              13 200 000

              +  10,00

            Subvention de fonctionnement aux établissements publics, dont :

            36.10

            366 887 108

              375 922 081

              +  2,46

            Ecole nationale d'Administration

            art. 11

            168 366 637

              171 741 759

              +  2,00

            Institut international d'Administration publique

            art. 12

            25 019 520

              25 567 560

              +  2,19

            Instituts régionaux d'administration

            art. 13 à 17

            173 500 951

            178 612 762

            +  2,95

                Total des dépenses ordinaires

             

            1 291 975 721

            1 369 210 646

            +  5,98

            Dépenses en capital (Titre V)

                   

            Réimplantations d'administrations

            57.01

            -

            -

            -

            Fonds pour la réforme de l'Etat

            57.04

            -

            -

            -

            Equipement : actions sociales interministérielles, dont :

            57.06

            65 000 000

            97 000 000

            +  49,23

            Action sociale interministérielle

            art. 10

            35 000 000

            65 000 000

            +  85,71

            Logement en Ile-de-France

            art. 20

            30 000 000

            30 000 000

            0

            Insertion des personnes handicapées dans la fonction publique

            57.07, art. 50

            -

            2 000 000

             

                Total des dépenses en capital

             

            65 000 000

            97 000 000

            +  49,23

            TOTAL

             

            1 356 975 721

            1 466 210 646

            +  8,05

                  2. Les dépenses interministérielles

              Le budget du ministère de la fonction publique et de l'Etat finance six grands types d'actions.

                    a) L'action sociale interministérielle

              Avec 856 millions de francs prévus pour l'année 2001, l'action sociale interministérielle, qui s'ajoute aux actions conduites et prises en charge directement par chacun des ministères pour leur personnel respectif, représente 58,38 % du budget du ministère. Ces crédits enregistrent une hausse de près de 10,5 % par rapport à la dotation de 2000. Elle s'explique pour l'essentiel par la mise en _uvre des nouvelles mesures destinées aux agents publics affectés dans les quartiers en difficulté en matière de logement et de formation. Arrêtées lors du comité interministériel des villes du 14 décembre 1999, celles-ci représentent 75 millions de francs. Votre rapporteur ne peut que s'en féliciter.

              Le tableau ci-dessous précise la répartition des crédits prévue :

            Chapitre

            Article

            Prestation

            2000

            2001

            33-94

            20

            Crédits d'action sociale interministérielle : dépenses déconcentrées


              10


              10

             

            30

            Prestations interministérielles d'action sociale dont:

            - Aides au logement :

            - Aide ménagère à domicile des personnes âgées

            - Chèques vacances

            - Prestation de service « crèche »

              685

              23


              130

              270

              262

              734

              53


              120

              270

              291

             

            40

            Autres prestations d'action sociale

              15

              17

            57-06

            10

            Action sociale interministérielle - Opérations d'action sociale d'équipement et de logement



              35



              65

             

            20

            Logement en Ile-de-France - Financement des logements sociaux des fonctionnaires en Ile-de-France



              30



              30

            Total

             

              775

              856

            Source : Direction générale de la fonction publique.

              -  Le projet de loi de finances prévoit de reconduire les crédits en faveur des sections régionales d'action sociale (SRIAS). Comme pour les trois années précédentes, le montant des crédits prévus est de trente millions de francs.

              -  Au sein des prestations d'action sociales, les aides au logement représentent 53 millions de francs et augmentent de 30 millions.

              Ces 30 millions de francs supplémentaires sont destinés à favoriser l'accès au logement locatif des agents affectés dans les zones urbaines sensibles (ZUS). Des aides et des prêts au logement locatifs seront ouverts aux agents affectés au 1er janvier 2001, s'ils s'engagent à exercer leur fonction dans ces zones pendant un minimum de trois ans. Il faut souligner, par ailleurs, que des prêts à l'accession à la propriété leur seront proposés pour l'acquisition de leur résidence principale, à condition que ce logement soit situé dans l'agglomération de leurs fonctions et qu'ils justifient de trois ans de service dans un quartier sensible au minimum. Ces prêts ne sont pas financés cependant sur le budget du ministère de la fonction publique et de la réforme de l'Etat.

              Le service de l'aide et du prêt à l'installation des fonctionnaires de l'Etat affectés en région Ile-de-France et l'extension à compter du 1er juillet 2000, du service de cette aide au personnel affecté en région Provence-Alpes-Côte-d'Azur ainsi que l'aide à l'amélioration de l'habitat des fonctionnaires civils et militaires retraités de l'Etat représentent les 23 millions de francs restant.

              -  Les crédits relatifs aux chèques-vacances sont reconduits à 270 millions de francs. La dépense devrait monter en charge en 2001 et en 2002 avec l'extension de cette aide aux emplois-jeunes. Ainsi, les modalités d'attribution des chèques-vacances devront être revues

              -  Si la dotation destinée à l'aide ménagère est réduite afin de la rapprocher de la dépense réelle prévisible, il est prévu que les financements disponibles pour la prestation de service - crèche augmentent de 21 millions. Cette hausse est particulièrement bienvenue étant donné l'importance de cette prestation notamment pour garantir l'accès à la fonction publique des jeunes mères.

              -  L'article 40, «  autres prestations d'action sociale », doté de 17 millions de francs, accueille le montant des revalorisations des prestations sociales à réglementation commune, qui comprennent : l'allocation pour garde d'enfant, les prestations repas et les centres de vacances. L'année suivant la revalorisation de ces prestations, chaque ministère impute ces crédits sur son propre budget. Pour 2001, l'ensemble de la somme doit être consacré à la revalorisation de la prestation repas (portée de 5,95 à 6,15 francs en 2000, elle passe à 6,30 francs).

              -  S'agissant des dépenses d'investissement, 65 millions de francs seront consacrés aux équipements, et notamment à la rénovation de restaurants inter administratifs, et aux réservations de logement dans la France entière. 30 millions de francs seront en particulier destinés à réserver des logements pour les personnels de l'Etat affectés dans les zones urbaines sensibles. Les crédits destinés aux réservations de logement en Ile-de-France sont maintenus au même niveau qu'en 2000 à 30 millions de francs.

              -  En sus de l'action sociale, le projet de loi de finances propose de reconduire la dotation globale du fonds interministériel pour l'insertion des personnes handicapées dans la fonction publique à 15 millions de francs. L'essentiel de cette dotation, 13 millions de francs, reste inscrit au chapitre 34-94, article 50, qui concerne les dépenses de fonctionnement, tandis qu'une nouvelle ligne budgétaire (article 30) est insérée au sein du chapitre 57-06, dotée de deux millions de francs pour financer des dépenses d'investissement. Votre rapporteur reviendra ultérieurement sur le problème de l'insertion des personnes handicapées dans la fonction publique. A ce stade, il tient à souligner l'importance des actions du fonds interministériel pour l'insertion des personnes handicapées et regrette la stagnation des crédits qui lui sont affectés.

                    b) Les subventions de fonctionnement aux écoles

              Les subventions de fonctionnement aux écoles sous la tutelle du ministère (institut international d'administration, école nationale d'administration et les cinq instituts régionaux d'administration) constituent le deuxième poste de dépenses du ministère avec 375,9 millions de francs ; Elles enregistrent une progression de 2,46 % par rapport aux crédits votés pour 2000.

              _ La dotation consacrée aux cinq instituts régionaux d'administration concentre à elle seule 47,5 % des subventions de fonctionnement accordée aux établissements publics. Elle progresse de 2,95 %, beaucoup moins fortement que l'an dernier en raison d'une baisse des effectifs (589 élèves prévus pour la promotion 2000-20001contre 603 pour la promotion précédente). La scolarité des élèves généralistes des INRA a été récemment réformée par un arrêté en date du 21 juin 2000, applicable dès le 1er septembre 2000, afin d'accentuer le caractère professionnel des enseignements et de mettre l'accent sur la modernisation de l'Etat et la conduite de l'action publique.

              _ L'Ecole nationale d'administration bénéficie, pour sa part, d'une dotation de 171,74 millions de francs, en progression de 2 % par rapport aux crédits prévus pour 2000.

              Le nombre de candidats aux concours 2000 a progressé de 8,42 % par rapport à l'année précédente. Les données par concours sont les suivantes :

            Nombre de candidats aux concours d'entrée à l'ENA

              Années

            Concours
            externe

            Concours
            interne

            3ème
            concours

            Totaux

            1999

            995

            356

            169

            1520

            2000

            1051

            438

            159

            1648

              La réforme de la scolarité de l'ENA, qui comporte deux grands volets, la réforme des concours d'entrée et la réforme de la formation initiale, doit s'achever cette année. Ses grandes orientations ont été arrêtées le 3 juin 1999. Les propositions relatives aux concours d'entrée ont déjà trouvé une traduction concrète dans le décret n° 98-871 du 13 octobre 1999 et sont entrées en vigueur lors de l'organisation des concours 2000. Leur premier objectif est de diversifier les origines des candidats en cherchant à attirer des étudiants, diplômés de deuxième cycle des universités notamment, issus de toutes les disciplines. Pour cela, le ministère de l'éducation nationale, en accord avec la direction de l'école, a mis en place des bourses de mérite, d'un montant de 40 000 francs, permettant à des étudiants ayant accompli un parcours universitaire de très bonne qualité et répondant aux critères sociaux d'attribution des bourses de l'éducation nationale, de préparer pendant deux ans le concours d'entrée à l'ENA. Pour l'année universitaire 1999-2000, 48 bourses ont été ouvertes ; en 2000-2001, leur nombre a été porté à 96. Dans le même temps, les aides financières accordées par l'ENA à des étudiants préparant le concours ont été revalorisées pour passer de 14 400 F par an à 20 682 F par an.

              En ce qui concerne les épreuves des concours, des modifications substantielles ont été apportées. Signe d'une plus grande ouverture sur l'Europe, une épreuve relative aux questions européennes a été introduite dans les trois concours. Par ailleurs, diverses modifications ont été apportées afin de valoriser les spécialités disciplinaires ou professionnelles des candidats.

              La réforme de la scolarité proprement dite sera mise en _uvre en 2001-2002. A cette fin, le décret relatif aux conditions d'accès, au régime de la scolarité et à l'administration de l'école ainsi que le règlement interne de l'école doivent être modifiés avant le 31 décembre de cette année. Les deux groupes de travail constitués pour faire des propositions sur le contenu des enseignements devront rendre leurs conclusions au cours du premier semestre 2001. La réforme doit s'articuler autour de quatre priorités : la personnalisation des parcours, le développement d'une culture de projet, l'internationalisation de la formation et le renforcement de son caractère pratique.

              L'internationalisation de la formation, qui passera par la présence d'intervenants étrangers à l'école, la systématisation des analyses comparatives, le renforcement de la pratiques des langues et la conduite d'études en partenariat avec des élèves d'autres institutions étrangères, conventionnées avec l'école, constitue un progrès indéniable. L'ENA doit, en effet, devenir un outil essentiel de l'ouverture de notre fonction publique sur l'extérieur.

              Au titre du renforcement du caractère pratique de la formation, plusieurs mesures paraissent intéressantes, telles que le renforcement de la place des stages, le développement de la préparation des élèves aux techniques du management, à la conduite de la négociation, à l'évaluation des politiques publiques et à l'utilisation des nouvelles technologies de l'informatique et de la communication. Par ailleurs, il faut souligner qu'il est envisagé de préparer effectivement les élèves à leur premier emploi pendant trois mois, une fois leur classement connu, sous la responsabilité de l'école et en liaison avec les administrations d'affection. Une première traduction concrète de la réforme de la scolarité de l'ENA peut être trouvée dans le projet de loi de finances pour 2001, qui prévoit la création de deux postes de directeur pédagogique. Quatre autres postes doivent être créés ultérieurement. Issus de l'administration ou du monde de l'enseignement supérieur et de la recherche, ces directeurs pédagogiques auront pour vocation de faire des propositions pour améliorer la formation initiale et continue de l'école sur des thèmes particuliers et pour accroître son rayonnement national et international à travers ses travaux de publication. Leur mission sera définie par la directrice de l'école. La délégation d'élèves en cours de scolarité entendue par le rapporteur a estimé que la réforme n'allait pas assez loin car elle ne tranchait pas franchement la question de savoir si l'ENA constituait une école de classement ou d'application.

              Critiquée également par la délégation d'élèves de l'ENA, la double localisation de l'école à Paris et à Strasbourg est désormais acquise. Comme l'a souligné la directrice de l'école, Mme Marie-Françoise Bechtel, elle donne à l'école une face provinciale et européenne, qui doivent être mieux valorisées. Mais elle engendre indéniablement des difficultés matérielles et financières pour les élèves de l'école. Votre rapporteur estime ainsi qu'il serait opportun d'améliorer leur situation financière. Les élèves du concours externe perçoivent un traitement d'environ 9 000 F par mois, ainsi qu'une indemnité de formation de 21 000 F sur l'ensemble de leur scolarité, ce qui porte leur revenu à 10 000 F par mois environ. Comme l'ont souligné la directrice de l'école, Mme Marie-Françoise Bechtel et son secrétaire général, M. Christian Petit, l'indemnité de formation pourrait être portée à 31 000 F.

              _ L'institut international d'administration publique, qui apporte son concours au perfectionnement des agents « appelés à assurer des actions de coopération ou à exercer en France des responsabilités en matière de coopération », ainsi qu'à des agents de l'administration centrale, voit ses crédits augmenter de 2,19 %, avec une dotation de 25, 56 millions de francs. Mme Marie-Françoise Bechtel, aura pour mission d'étudier la faisabilité de son éventuelle fusion avec l'ENA, ce qui permettrait, selon la Délégation des élèves de l'ENA, une meilleure utilisation des locaux strasbourgeois de l'école.

              _ Alors que les dotations du ministère de la fonction publique aux écoles placées sous sa tutelle représentent l'essentiel des ressources de leur budget, sa contribution au budget de fonctionnement du centre des études européennes de Strasbourg (CEES) est modeste. Son montant reste stable à 2 millions de francs. Ecole d'application visant à délivrer une formation pratique, la fonction essentielle du CEES réside dans l'organisation de sessions de formation continue à l'intention des fonctionnaires de l'Etat et des collectivités territoriales, des élus locaux, des cadres d'entreprises et des membres des professions juridiques, français et étrangers. Il est également de plus en plus souvent amené à organiser des séminaires sur des aspects précis des politiques de l'Union européenne, qui s'adressent à un public spécialisé. Le CEES a le statut de groupement d'intérêt public et reçoit les contributions de ses membres (Ecole nationale d'administration, Institut international d'administration publique, Fondation nationale des sciences politiques et école nationale de la magistrature) et de l'Union européenne. Les crédits destinés au CEES figurent désormais au même chapitre que la subvention de fonctionnement versée aux organisations syndicales, dont on peut noter la forte hausse (+ 10 %) par rapport aux crédits votés pour 2000.

                    c) Le fonds pour la réforme de l'Etat

              Instrument financier dont dispose le comité interministériel pour la réforme de l'Etat (CIRE) pour faire avancer la modernisation des administrations conformément aux orientations gouvernementales, le fonds de la réforme de l'Etat, créé en 1996, voit ses crédits reconduits à 109 millions de francs par le projet de loi de finances pour 2001 (chapitre 37-08). Ils représentent 7,4 % des crédits du ministère.

              Ce fonds comporte deux sections : la section centrale est consacrée au financement d'opérations à caractère national (article 10), tandis que la section territoriale finance les opérations de caractère local. Depuis 1997, les crédits de la section territoriale sont répartis en deux parts : la première fait l'objet d'une délégation globale aux préfets de départements, la seconde correspond à des projets présentés par les préfets et examinés au niveau central. Pour 2001, 35 millions de francs sont prévus pour les opérations à caractère national et 74 millions de francs pour les opérations de caractère local. Aucune dotation n'est prévue sur le titre V (chapitre 57-04) pour des dépenses d'investissement.

              S'agissant du précédent exercice, sur les 109 millions de francs disponibles, 53,9 millions de francs, soit 73 % des crédits de la section territoriale et 49 % des crédits totaux, ont été délégués aux préfets de départements ; l'établissement du bilan des actions entreprises ne sera possible qu'au début de 2001. A la suite des réunions du comité permanent du comité interministériel pour la réforme de l'Etat entre fin mars et début mai, la section centrale a financé 107 opérations pour un montant de 35,1 millions de francs : 41 % des crédits ont porté sur des opérations d'amélioration du service rendu aux usagers, 32 % sur le développement d'outils et de systèmes intégrés de gestion, 10 % des projets ont concerné l'adaptation de l'organisation et des modes de travail, 9 % des actions de formation et 7 % des études portant sur la modernisation de la gestion des ressources humaines. Sur la section territoriale soumise à examen central, 110 projets ont été financés pour un montant de 20,1 millions de francs : 72 % des crédits ont porté sur des opérations liées aux nouvelles technologies de l'information et de la communication, 14 % pour les services de proximité et 10 % pour l'amélioration du fonctionnement des services. D'ici à la fin de l'année, d'autres opérations liées à la mise en _uvre du programme gouvernemental pour la société de l'information seront financées.

              Pour 2001, Les crédits de la section centrale devront financer des opérations portant sur l'amélioration du service rendu aux usagers, notamment par la simplification administrative et l'amélioration de la qualité réglementaire, la dynamisation de la gestion des ressources humaines, la modernisation des procédures budgétaire et comptable, l'achèvement du programme gouvernemental pour la société de l'information, l'accompagnement de la réorganisation des services liés à la redéfinition de leurs missions et au développement de la déconcentration.

              Les crédits de la section territoriale devraient, quant à eux, être affectés pour leur majeure partie à des opérations liées aux nouvelles technologies de l'information et de la communication, à des projets d'améliorations de la qualité des services de proximité, avec, en particulier le développement des maisons de services publics dans les quartiers urbains ou ruraux prioritaires et l'accueil des usagers, et enfin à l'accompagnement des services déconcentrés dans l'élaboration et la mise en _uvre de leur projet territorial.

                    d) Les actions de formation

              Pour les actions de formation, de perfectionnement, d'insertion et de modernisation de l'administration (chapitre 34-94), la dotation prévue s'élève à 51,5 millions de francs. Elle progresse de 35,53 %. Ces crédits devront financer l'organisation des concours interministériels d'accès aux instituts régionaux d'administration, les cycles de préparation aux concours internes organisés par les instituts et les centres de préparation à l'administration générale, des actions de formation interministérielle, tant au niveau central que déconcentré, des actions de formation destinées aux agents de la Direction générale de la fonction publique (DGAFP) ainsi qu'une contribution financière au programme d'échange mis en _uvre par la Fondation nationale entreprise et performance.

              Sur les 15,5 millions de francs de mesures nouvelles, 15 millions sont destinés à la mise en _uvre des mesures relatives à la formation et à l'accompagnement dans leurs fonctions des agents publics affectés dans les quartiers difficiles, conformément aux décisions arrêtées au comité interministériel pour la ville de décembre 1999.

              Enfin, une part des crédits du fonds interministériel d'insertion des personnes handicapées dans la fonction publique est inscrite dans ce chapitre pour abonder les actions d'insertion engagées par les ministères en direction des gestionnaires de personnel et des personnels handicapés et pour financer les projets interministériels de formation et de sensibilisation initiés par la DGAFP.

                    e) La politique de délocalisation

              Bien qu'aucun crédit ne soit inscrit pour la réimplantation d'administration pour l'exercice 2001, la politique de délocalisation sera poursuivie. A ce jour, un programme de 35 000 transferts d'emplois a été arrêté par les comités interministériels successifs d'octobre 1991 à mai 2000.

              Comme le montre le tableau ci-après, sur cet ensemble, 17 595 emplois ont été effectivement transférés à la date du 1er juin 2000 et 5 157 sont en cours de transfert, ce qui représente environ 64,7 % du programme.

             

            TRANSFERTS RÉALISÉS OU EN COURS (1)

            Répartition des emplois par région (situation au 1er juin 2000)

            Région

            Transferts d'emplois
            prévus en
            CIAT (3)

            Emplois
            effectivement
            transférés

            Emplois
            actuellement
            en cours de transfert

            Somme des
            emplois transférés et en cours de transfert

            Alsace

            410

            377

            0

            377

            Aquitaine

            2 561

            1 033

            844

            1 877

            Auvergne

            415

            204

            23

            227

            Bourgogne

            216

            39

            22

            61

            Bretagne

            2 032

            619

            41

            660

            Centre

            1 506

            1 209

            39

            1 248

            Champagne-Ardenne

            195

            43

            0

            43

            Corse

            2

            2

            0

            2

            Franche-Comté

            506

            410

            0

            410

            Ile-de-France

            6 927

            3 419

            1 210

            4 629

            Languedoc-Roussillon

            646

            777

            0

            777

            Limousin

            1 819

            973

            47

            1 020

            Lorraine

            493

            331

            17

            348

            Midi-Pyrénées

            1 556

            1 013

            53

            1 066

            Nord-Pas-de-Calais

            2 127

            617

            578

            1 195

            Haute-Normandie

            722

            139

            118

            257

            Basse-Normandie

            323

            164

            43

            207

            Pays-de-Loire

            2 678

            1 640

            338

            1 978

            Picardie (2)

            1 318

            738

            70

            808

            Poitou-Charentes

            1 294

            849

            20

            869

            Provence-Alpes-Côte-d'Azur

            1 531

            940

            23

            963

            Rhône-Alpes

            3 678

            1 294

            1 670

            2 964

            Départements d'outre-mer

            30

            20

            0

            20

            Répartition régionale non disponible

            2 154

            745

            1

            746

            Total général

            35 139

            17 595

            5 157

            22 752

            (1) Projets ayant fait l'objet d'actes juridiques ou financiers (achat de terrain, premier engagement de crédits non limité à une étude exploratoire, etc.). Ne sont donc pas repris ici plusieurs milliers d'emplois correspondant à des opérations non encore véritablement engagées (opérations difficiles, dont la date a été reportée ou dont le contour du projet ou le plan de financement ne sont pas encore finalisés).

            (2) Pour l'essentiel des opérations « Défense » à Creil.

            (3) Y compris stagiaires rémunérés.

            Source : Direction générale de l'administration et de la fonction publique.

              Les principaux ministères concernés par ces transferts sont indiqués dans le tableau ci-après :

            PRINCIPAUX MINISTÈRES CONCERNÉS PAR
            LES TRANSFERTS D'EMPLOIS

            Economie, finances et industrie

            (hors opérateurs publics de La Poste et de France Télécom) [principalement sur le territoire de la ville nouvelle de Marne-la-Vallée]

            +  1 118

            La Poste et France Télécom

            +  903

            Dont ♦ La Poste, direction des centres financiers, à Nantes

                                ♦ La Poste, direction des centres financiers, à Bordeaux

                                ♦ France Télécom, à Belfort

              +  386

              +  344

              +  94

            Défense

            +  908

            Dont ♦ Ecole de gendarmerie de Tulle

                                ♦ Agence comptable des services de l'armement, à Noisy-le-Grand

                                ♦ Centre de formation des informaticiens (1er degré), à Bourges

                                ♦ CEDIMAT, à Bourges

                                ♦ CIREM, à Creil

                                ♦ Service de diffusion de la gendarmerie, à Limoges

              +  516

              +  203

              +  100

              +  100

              +  98

              +  71

            Équipement, transports et logement

            +  443

            Dont ♦ DGAC (STNA), à Toulouse

                                ♦ DGAC (SIA), à Mérignac

                                ♦ CETMF (ex Phares et balises), à Brest

              +  240

              +  80

              +  55

            Recherche

            +  324

            Nombreux sites dont

                                ♦ CNRS, à Valbonne

                                ♦ INSERM, à Marseille

                                ♦ IRD (ex ORSTOM), à Montpellier

              +  27

              +  27

              +  25

            Agriculture et pêche

            +  240

            Dont ♦ Centre technique du bois et de l'ameublement, à Bordeaux

                                ♦ Office national des forêts, à Nancy

                                ♦ ENGREF, à Clermont-Ferrand

              +  80

              +  75

              +  27

            Source : Direction générale de l'administration et de la fonction publique

              Pour la fin de l'exercice 2000 et pendant l'exercice 2001, une augmentation des effectifs transférés est programmée, sur des opérations en cours ainsi que sur de nouvelles opérations. Les exemples qui peuvent être cités sont partiellement les mêmes que l'an dernier. Il s'agit du transfert de 150 emplois de l'Institut national de la propriété industrielle de Paris à Lille ou de l'ENS-lettre à Lyon. A plus longue échéance, il est prévu de transférer l'Ecole nationale des douanes à Tourcoing, le Centre national de formation et d'études de la PJJ, à Roubaix, et le CNASEA à Limoges.

              Le financement des dépenses de transfert est assuré par le fonds des délocalisations publiques. Ces crédits sont constitués de deux chapitres ouverts au budget des services généraux du Premier ministre. Le chapitre 37-07 assure la prise en charge des mesures d'accompagnement social, le chapitre 57-01, les mesures d'investissement. Comme l'an dernier, la loi de finances ne prévoit pas de nouvelle ouverture de crédits pour le financement des dépenses de transfert, ni au titre des mesures d'accompagnement social, ni à celui des dépenses d'investissement. Les crédits disponibles à la fin de l'année 2000 devraient permettre de financer les dépenses prévisibles pour l'exercice 2001. L'équilibre et la poursuite de l'activité du fonds de délocalisation sont toutefois liés à son abondement en loi de finances rectificative par des « retours » de 98,57 millions de francs, correspondants aux produits résultant de la réalisation de divers immeubles franciliens libérés par des services délocalisés.

                    f) Les crédits d'études et de communication sur la gestion publique

              Enfin, les crédits d'études et de communication sur la gestion publique, qui représentent 13,1 millions de francs, sont en diminution de 0,7 million de francs. Cette somme a été transférée sur le chapitre 34-98 des services généraux du Premier ministre en dehors des dépenses du ministère de la fonction publique pour financer l'hébergement du site de la DGAFP.

              II.- POUR UN ÉTAT MODERNE, TRANSPARENT ET EFFICACE

              Réuni le 12 octobre dernier, le Comité interministériel pour la réforme de l'Etat a défini les axes d'action prioritaires du Gouvernement pour poursuivre et approfondir la modernisation de l'administration engagée depuis trois ans. En s'appuyant sur les agents, il s'agit, d'une part, de répondre aux nouvelles attentes du citoyen, en allégeant les démarches administratives, en améliorant la qualité des services publics et en assurant le développement des nouvelles technologies de l'information et de la communication et, d'autre part, de rendre la gestion publique plus transparente et plus efficace en réformant les procédures budgétaires et en mettant en _uvre une gestion prévisionnelle des effectifs, des emplois et des compétences.

              Votre rapporteur s'attachera à développer ici quelques thèmes qui lui paraissent pouvoir utilement concourir au travail de rénovation de l'administration ainsi engagé par le Gouvernement.

                A. FAIRE DE L'ADMINISTRATION UN MODÈLE

              L'Etat employeur doit donner l'exemple dans le domaine de l'égalité professionnelle et de l'insertion des personnes handicapées.

                  1. Poursuivre l'effort engagé en faveur de la parité entre les hommes et les femmes dans la haute fonction publique

              L'an dernier votre rapporteur, faisant écho au rapport de Mme Anne-Marie Colmou (), a appelé de ses v_ux une politique volontariste en faveur de la féminisation de la haute fonction publique. Si le statut de la fonction publique a posé le principe de l'égal accès des hommes et des femmes à la fonction publique, son universalisme n'a pas suffi à en garantir une féminisation homogène.

              La féminisation de la fonction publique est indéniablement en marche. La proportion de femmes dans la fonction publique d'Etat était de 48,9 % au 31 décembre 1998 et de 79 % dans la fonction publique hospitalière. Elle était estimée à 59,6 % (hors contrats emplois solidarité) au 1er janvier 1997 dans la fonction publique territoriale (). Toutefois, cette féminisation de la fonction publique est hétérogène. Elle est plus marquée dans les secteurs d'activité traditionnellement considérés comme féminins, tels que l'éducation et le social. Surtout, les femmes parviennent difficilement à accéder à des fonctions d'encadrement supérieur.

                    a) Une lente amélioration statistique

              Certes le mouvement de féminisation des plus hauts postes de la fonction publique se réalisera naturellement, au fur et à mesure que les générations de femmes entrées en fonction depuis la féminisation du recrutement seront en âge d'accéder à ces postes. De même, la volonté politique du Gouvernement actuel joue en faveur d'une féminisation des emplois supérieurs laissés à sa discrétion. Certaines nominations, même si elles ont une portée statistique limitée, ont une grande valeur symbolique : l'actualité récente donne ainsi l'occasion de se réjouir de la nomination de la première femme directrice de l'Ecole nationale d'administration.

              La progression de l'accès des femmes aux emplois supérieurs de direction et d'inspection générale dans la fonction publique de l'État a été sensible en 1999 : elles occupaient 13,1 % des postes, contre 12 % en 1998 et 12,5 % en 1997. Le tableau ci-après détaille cette évolution.

            PART DES FEMMES DANS LES EMPLOIS DE DIRECTION ET D'INSPECTION
            DE LA FONCTION PUBLIQUE DE L'ÉTAT

             

            Emplois de direction et inspection

            1997

            1998

            1999

            H

            F

            T

            %F

            H

            F

            T

            %F

            H

            F

            T

            %F

            Emplois laissés à la décision du Gouvernt

                                   

              · Directeurs d'administration centrale

            160

            12

            172

            7,0

            150

            19

            169

            11,2

            140

            21

            161

            13,0

              · Recteurs

            27

            4

            31

            12,9

            27

            4

            31

            12,9

            26

            4

            30

            13,3

              · Chefs titulaires de mission ayant rang d'ambassadeur

            160

            11

            171

            6,4

            158

            11

            169

            6,5

            152

            11

            163

            6,7

              · Préfets

            113

            4

            117

            3,4

            111

            5

            116

            4,3

            111

            6

            117

            5,1

            Sous-total

            460

            31

            491

            6,3

            446

            39

            485

            8,0

            429

            42

            471

            8,9

            Autres emplois

                                   

              · Grands corps de l'Etat (1)

            414

            78

            492

            15,9

            431

            78

            509

            15,3

            417

            84

            501

            16,8

              · Chefs de service, directeurs-adjoints, sous-directeurs


            529


            135


            664


            20,3


            561


            127


            688


            18,5


            534


            140


            674


            20,8

              · Inspecteurs généraux (2)

            511

            118

            629

            18,8

            515

            131

            646

            20,3

            506

            134

            640

            20,9

              · Trésoriers-payeurs généraux

            103

            3

            106

            2,8

            103

            3

            106

            2,8

            105

            4

            109

            3,7

              · Chefs de services déconcentrés (3)

            1447

            134

            1581

            8,5

            1656

            131

            1787

            7,3

            1606

            140

            1746

            8,0

            dont : directeurs régionaux

                   

            401

            27

            428

            6,3

            392

            31

            423

            7,3

              · Présidents de chambre régionale des comptes


            24


            0


            4


            0,0


            23


            2


            25


            8,0


            22


            2


            24


            8,3

              · Présidents de tribunal administratif et de cour administrative d'appel


            34


            4


            38


            10,5


            34


            3


            37


            8,1


            35


            3


            38


            7,9

              · Premiers présidents et présidents de TGI (4)

                   


            194


            27


            221


            12,2


            192


            30


            222


            13,5

            Sous-total

            3062

            472

            3534

            13,4

            3517

            502

            4019

            12,5

            3417

            537

            3954

            13,6

            TOTAL

            3522

            503

            4025

            12,5

            3963

            541

            4504

            12,0

            3846

            579

            4425

            13,1

            Source : enquêtes de la DGAFP auprès des directions de personnel.

            (1) Conseil d'Etat, Cour des comptes, Inspection générale des finances, Personnels en activité dans ces corps.

            (2) Hors inspection générale des finances.

            (3) Hors préfets, recteurs, TPG, ambassadeurs et consuls.

            (4) Premiers présidents de cours d'appel et présidents des tribunaux de grande instance (chiffres non communiqués en 1997).

            Remarques : A partir de 1998,les commissaires de police ont été inclus dans les emplois de chefs de service, directeurs-adjoints, sous-directeurs et dans ceux de chefs de services déconcentrés.

              Les emplois de directeurs d'administration centrale était un peu moins nombreux en 1999 qu'en 1997 (). Cependant, le nombre de femmes dans ces emplois, pour cette période, a presque doublé, passant de 12 à 21, soit de 7 % à 13 %. Le nombre de préfètes est passé de 4 à 7 entre 1997 et 2000. On recensait globalement, en 1999, 42 femmes dans les emplois laissés à la discrétion du Gouvernement (contre 31 en 1997). Leur proportion a ainsi progressé de 6,3 % en 1997 à 8,9 % en 1999.

              La proportion de femmes a augmenté aussi bien dans les grands corps de l'Etat (16,8 % des effectifs) que parmi les responsables d'administrations centrales autres que les directeurs (20,8 % de femmes chefs de service, directeurs-adjoints, sous-directeurs) ou les inspecteurs généraux (20,9 % de femmes hors inspection générale des finances).

              En revanche, la proportion de femmes occupant des postes de chefs de services déconcentrés() reste faible par rapport à leur situation dans les administrations centrales. Après une baisse entre 1997 et 1998, le mouvement de féminisation s'est toutefois accru entre 1998 et 1999. On est passé de 131 femmes en 1998 à 140 en 1999, ce qui représente 8 % des effectifs. La progression est sensible notamment parmi les responsables territoriaux de la police (7 femmes en 1998 contre 10 en 1999) et parmi les inspecteurs d'académie (8 femmes en 1998 contre 12 en 1999).

              Dans la fonction publique territoriale, les chiffres ne sont guère favorables aux femmes. Selon l'annuaire des villes, départements et régions publié à la fin de 1998, une seule femme était directrice générale de régions et cinq femmes seulement dirigeaient les services des conseils généraux ; les femmes ne représentaient que 10 % des secrétaires généraux des villes de plus de 40 000 habitants. La situation était encore plus défavorable pour les emplois de directeur des services techniques.

              Dans la fonction publique hospitalière, le taux de féminisation varie également selon le niveau d'encadrement. Dans la filière administrative, il diminue sensiblement des corps de la catégorie C aux corps de la catégorie A. Les femmes représentent 30 % du corps des personnels de direction des hôpitaux. Depuis 1985, le nombre de femmes directrices d'hôpitaux a doublé. Toutefois, on ne comptait, au 1er janvier 2000, qu'une seule femme pour 29 postes de directeurs généraux des centres hospitaliers régionaux et des centres hospitaliers universitaires.

              Cette évolution statistique est encourageante, mais lente et modeste. Dans son rapport, Mme Anne-Marie Colmou a identifié les divers obstacles s'opposant à l'égal accès des femmes aux emplois supérieurs dans la haute fonction publique : l'information lacunaire sur les carrières de la haute administration publique, la nature des épreuves de concours susceptibles de favoriser « une forme sexuée de talents », l'étroitesse sociale et géographique des viviers de recrutement, les arbitrages entre vies privée et professionnelle, les modes de fonctionnement de la haute fonction publique ou encore le caractère essentiellement masculin des réseaux présidant aux nominations aux postes d'encadrement supérieur.

                    b) Des efforts qui doivent être poursuivis

              Suivant certaines des propositions formulées dans son rapport et conformément aux souhaits de votre rapporteur, les pouvoirs publics ont pris différentes mesures pour poursuivre et amplifier le mouvement de féminisation de la haute fonction publique amorcé ces dernières années. Outre l'amélioration de l'outil statistique, les actions entreprises visent à assurer une représentation équilibrée dans les jurys de concours et d'examens professionnels ainsi que dans les instances paritaires appelées à se prononcer sur la gestion des carrières et des services, à fixer des objectifs quantifiés pour l'accès des femmes aux postes d'encadrement dans chaque ministère et à réfléchir sur les critères de sélection pour l'accès à la fonction publique.

                  _ L'amélioration de l'information statistique est engagée.

              Dans la fonction publique d'Etat, la circulaire du Premier ministre en date du 8 mars 2000, relative à l'adaptation de l'appareil statistique de l'Etat pour améliorer la connaissance de la situation respective des femmes et des hommes prise, au vu des conclusions du rapport du groupe de travail interministériel, placé sous l'égide de l'INSEE et du service des droits de femmes, chargé de recenser les manques statistiques, permettra d'affiner le diagnostic de la situation, de fixer des objectifs pertinents et d'évaluer les actions.

              L'amélioration de l'outil statistique sur la fonction publique territoriale a été engagée par le décret n° 2000-120 du 9 février 2000 (), qui précise les informations devant figurer dans le rapport que les comités techniques paritaires transmettent au Conseil supérieur de la fonction publique territoriale. Désormais, les collectivités territoriales devront obligatoirement recueillir et transmettre les données relatives à la répartition par sexe et âge de l'effectif des titulaires, mais aussi à la répartition des titulaires par sexe et cadre d'emplois. A compter du 31 décembre 2001, la répartition sera réalisée par sexe, cadre d'emplois et grades.

              _ La recherche d'une représentation équilibrée entre les sexes au sein des jurys de concours et d'examens professionnels ainsi que dans les instances paritaires appelées à se prononcer sur la gestion des carrières et des services paraît pleinement légitime, compte tenu de leur rôle dans la fonction publique. Soulignons qu'elle n'a pas uniquement pour objet de rééquilibrer le recrutement ou la promotion d'agents de l'un ou de l'autre sexe, mais également d'assurer une diversité de sensibilités indispensables à la fonction publique. Elle ne devra pas d'ailleurs jouer uniquement en faveur des femmes comme l'a souligné Mme Anne-Marie Colmou, lors de son audition par votre rapporteur.

              En juillet 1999, le ministre de la fonction publique, de la réforme de l'Etat et de la décentralisation, M. Emile Zuccharelli a soumis deux projets de décret au Conseil d'Etat pour imposer dans les jurys de concours et dans la représentation de l'administration au sein des commissions administratives paritaires et des comités techniques paritaires une proportion minimale d'un tiers de personnes de chaque sexe. Le Conseil d'Etat a considéré que de telles dispositions étaient de nature législative.

              Mme Catherine Génisson a repris, dans leur esprit, les dispositions établies dans ces projets de décret dans sa proposition de loi relative à l'égalité professionnelle entre les femmes et les hommes, présentée le 1er mars 2000. Le texte voté par l'Assemblée nationale en première lecture prévoit que l'administration doit nommer ses représentants en respectant une proportion d'hommes et de femmes fixées par décret en Conseil d'Etat dans les organismes consultatifs de la fonction publique de l'Etat et dans les commissions administratives paritaires de la fonction publique hospitalière. De même, les jurys dont les membres sont désignés par l'administration doivent être composés de façon à concourir à une représentation équilibrée entre les hommes et les femmes. Cette règle s'applique aux jurys de recrutement de la fonction publique de l'Etat et de la fonction publique hospitalière, aux jurys et comités de sélection composés en vue de l'avancement des fonctionnaires de l'Etat et des hôpitaux et à l'ensemble des jurys et comités de sélection constitués dans la fonction publique territoriale. L'Assemblée a, par ailleurs, supprimé la clause de sauvegarde prévue par la proposition de loi, autorisant les statuts particuliers à prévoir de façon exceptionnelle que « la mixité soit assurée par la présence d'au moins un membre de chaque sexe après avis du Conseil supérieur de la fonction publique concernée et des comités techniques paritaires », mais celle-ci a été rétablie par le Sénat. L'Assemblée nationale doit réexaminer ce texte en deuxième lecture le 30 novembre.

              La mise en _uvre d'une représentation équilibrée au sein des instances paritaires et jurys de concours est donc en marche. Soulignons que pour la faciliter, le Gouvernement a élargi le vivier de femmes susceptibles d'être désignées par l'administration dans les commissions administratives paritaires (CAP) et dans les comités techniques paritaires (CTP), par le décret n° 2000-201 du 6 mars 2000, en assouplissant les conditions de représentation dans ces instances. Le décret a ouvert la possibilité de nommer des représentants de l'administration parmi un plus grand nombre de fonctionnaires de catégorie A ou assimilés. Pour les CAP centrales, les CTP ministériels et centraux, la condition de grade au moins égal à celui d'administrateur de deuxième classe ou de grade assimilé est ainsi abandonnée.

              _ La mise en _uvre au 1er juillet 2000 de plans pluriannuels d'amélioration de l'accès des femmes aux emplois et postes d'encadrement supérieur de la fonction publique de l'Etat dans chaque ministère par la circulaire du Premier ministre en date du 6 mars, constitue un élément clé pour accélérer le mouvement de rééquilibrage de la composition de la haute fonction publique.

              Ces plans doivent préciser le taux de féminisation à atteindre pour chaque catégorie d'emplois et de fonctions de direction et d'encadrement. Celui-ci est fixé en tenant compte de la représentation des femmes dans les corps ou emplois qui constituent le « vivier » des emplois et fonctions de direction et d'encadrement. Sont visés en particulier les emplois de chefs de service, de directeur adjoint et de sous-directeur des administrations centrales, les emplois de directeur régional des services déconcentrés et les emplois de direction et d'encadrement des établissements publics et les fonctions de chef de bureau.

              S'agissant des emplois supérieurs pour lesquels les nominations sont laissées à la décision du Gouvernement, pourvues en conseil des ministres ou par décret du Président de la République, les ministères sont invités à proposer la nomination de davantage de femmes. Pour les emplois ou fonctions ne disposant pas de vivier spécifique, chaque ministère doit déterminer un objectif qui permette d'améliorer progressivement la représentation des femmes dans ces emplois ou fonctions.

              La mise en _uvre des plans pluriannuels est soumise à un contrôle. Le décret n°2000-201 du 6 mars 2000 précité prévoit, en effet, que les comités techniques paritaires doivent en avoir connaissance et débattre d'un rapport annuel portant, d'une part, sur la situation respective des femmes et des hommes au regard des recrutements, de l'avancement et des promotions et, d'autre part, sur un bilan des mesures prises pour l'application des plans.

              Un bilan retraçant les conditions de leur mise en place et les difficultés éventuellement rencontrées doit être remis au Premier ministre par le ministre chargé de la fonction publique avant la fin de cette année.

              ·  Enfin, la création d'un comité de pilotage pour l'égalité entre les hommes et les femmes dans l'accès aux emplois supérieurs des fonctions publiques, décidée par le comité interministériel chargé du droit des femmes le 8 mars dernier, a permis d'engager plus avant la réflexion sur les critères de sélection qui président au recrutement et à la promotion des cadres supérieurs dans la fonction publique. Cette initiative correspond également à l'une des propositions de Mme Anne-Marie Colmou, qui suggérait dans son rapport que les filières de recrutement de l'encadrement supérieur de la fonction publique ne privilégiaient pas les talents spécifiquement féminins. Ce comité, présidé par M. Anicet Le Pors et placé auprès du ministre de la fonction publique et de la réforme de l'Etat, comprend douze personnalités reconnues en fonction de leurs qualités et de leurs compétences, en particulier dans les domaines de l'éducation et de l'enseignement, nommées pour une durée de cinq ans. Il s'agit de hauts fonctionnaires des trois fonctions publiques, d'enseignants de classes préparatoires de grandes écoles, de chercheurs en sciences de l'éducation et en sociologie, d'experts scientifiques statisticiens. Doté d'un pouvoir de proposition et d'expérimentation, le comité de pilotage, qui s'est réuni pour la première fois le 14 novembre dernier, doit établir avant le 30 juin 2001 un bilan de ces réflexions et propositions.

              L'ensemble des mesures exposées précédemment constitue un pas important pour assurer une féminisation plus homogène de notre fonction publique. D'autres actions pourraient être entreprises, notamment en matière d'organisation du travail. Les horaires excessivement étendus et la tenue de réunions tardives couramment pratiqués dans l'encadrement supérieur sont souvent dissuasifs pour les femmes, comme l'a souligné Mme Anne-Marie Colmou. La Délégation des élèves de l'ENA entendue cette année par votre rapporteur a ainsi suggéré que la tenue de réunions au-delà de 19 heures soit prohibée par la voie de circulaires ministérielles. Il importe de rechercher des modes pratiques de fonctionnement permettant de remplir les mêmes tâches avec des horaires plus réduits, notamment par le développement des nouvelles technologies de l'information et du télétravail. Par ailleurs, votre rapporteur, à l'instar de Mme Anne-Marie Colmou, estime souhaitable de lancer une expérimentation du temps partiel pour les postes d'encadrement D'autres mesures seraient également de nature à faciliter indéniablement l'accès des femmes à la haute fonction publique. M. Arnaud Teyssier, président de l'association des anciens élèves de l'ENA, a ainsi souligné les inconvénients qu'entraîne pour les femmes ayant des enfants le calendrier du concours de l'ENA qui, se déroulant en septembre, se prépare donc durant l'été et souhaité, en conséquence, qu'il soit modifié. De même pourrait-on envisager d'améliorer la prise en compte des contraintes spécifiques liées à la petite enfance, notamment par le développement de l'accueil en crèches.

                  2. Respecter l'obligation d'emploi des personnes handicapées

                    a) Une obligation d'emploi assortie de modalités spécifiques de recrutement

              Substituant une obligation de résultat à l'obligation de procédure prévue par la législation antérieure, la loi n° 87-517 du 10 juillet 1987 a imposé à tous les employeurs de plus de vingt salariés, une obligation d'emploi au bénéfice des travailleurs handicapés, fixée à 6 % des effectifs totaux. Cette obligation s'impose naturellement aux administrations de l'Etat et des collectivités locales, quel que soit leur caractère, aux entreprises nationales, aux sociétés d'économie mixte et aux entreprises privées chargées d'un service public. Contrairement au secteur privé, l'administration ne peut s'exonérer de l'obligation d'emploi en versant une contribution à un fonds. Toutefois, elle peut s'en acquitter partiellement, dans la limite de 3 %, en passant des contrats de fourniture de prestations de service avec les structures de travail protégé.

              Les principes de recrutement et les modes de gestion des travailleurs handicapés présentent un certain nombre de particularismes.

              ·  Trois voies d'accès spécifiques s'offrent aux personnes handicapées souhaitant occuper un emploi public : celles du concours, des emplois réservés et du recrutement sur contrat.

              -  Le recrutement par concours ouvert pour toutes les catégories statutaires obéit aux modalités de droit commun, mais les épreuves peuvent être aménagées.

              -  Initialement prévue pour les anciens militaires, invalides et veuves de guerre, les examens professionnels d'accès aux emplois réservés, organisés par le département ministériel en charge des anciens combattants, ont été étendus aux handicapés civils par loi n° 57-1223 du 23 novembre 1957. Ce type de recrutement permet d'accéder aux emplois des catégories B et C des administrations d'Etat, des collectivités territoriales, des hôpitaux ainsi que des établissements publics administratifs et, le cas échéant, de certains établissements publics à caractère industriel et commercial. Ce sont des arrêtés interministériels qui fixent, dans la limite de 3 % à 10 % des vacances, le nombre de postes susceptibles d'être attribués annuellement aux travailleurs handicapés. En prenant comme référence la loi du 10 juillet 1987, les ministères proposent systématiquement un quota de 6 %. Cette procédure est théoriquement très intéressante, car elle est la seule qui impose une obligation sur les flux de recrutement de la fonction publique. Elle a été modifiée en 1990 pour mieux tenir compte des possibilités réelles de recrutement. Le succès aux examens professionnels permet l'inscription sur une liste d'attente, les nominations sur les emplois s'effectuent au fur et à mesure des vacances de postes et les délais d'attente peuvent être longs.

              -  Le recrutement contractuel a été mis en place par la loi du 10 juillet 1987. Initialement limité aux catégories C et D, cette procédure a été étendue aux catégories A et B par la loi n° 95-116 du 4 février 1995, portant diverses dispositions d'ordre social. Ce dernier mode de recrutement caractérisé par sa souplesse, permet aux intéressés, recrutés pour une période d'un an, renouvelable une fois, d'être titularisés, dans la mesure où ils remplissent les conditions d'aptitudes professionnelles à l'exercice des fonctions du grade correspondant.

              Quel que soit le mode de recrutement choisi, les personnes handicapées intéressées doivent s'adresser à la Commission technique d'orientation et de reclassement professionnel (COTOREP), pour obtenir la reconnaissance de la qualité de travailleur handicapé et de la compatibilité de leur handicap avec l'emploi public recherché. Pour apprécier cette dernière condition, la COTOREP, adopte une composition spécifique propre à assurer la représentation des administrations. Cette COTOREP « secteur public » se réunit au moins deux fois par an pour statuer sur la recevabilité des demandes Par ailleurs, dans l'éducation nationale, il existe dans chaque académie une commission académique et, auprès du ministre chargé de l'éducation, une commission nationale, compétentes pour examiner la candidature d'une personne handicapée, en vue de son recrutement pour exercer les fonctions d'inspection, de direction, d'enseignement, d'éducation, de surveillance, d'information et d'orientation dans les établissements, écoles ou services relevant de cette administration.

              Une personne handicapée peut toutefois accéder à la fonction publique par la voie du concours ordinaire, sans aménagement d'épreuves Dans ce cas, la reconnaissance de la qualité de travailleur handicapé ne lui est pas imposée.

              _ La carrière des fonctionnaires handicapés se déroule dans les même conditions que celles des fonctionnaires appartenant au même corps et au même grade. L'administration ne peut prévoir un abattement sur leurs rémunérations au regard de leur rendement, à l'inverse du secteur privé. Les statuts des trois fonctions publiques prévoient toutefois un certain nombre de dispositions destinées à favoriser leur insertion professionnelle.

              Ainsi, aucune condition de limite d'âge ne peut être opposée aux candidats handicapés tant pour l'accès à la fonction publique que pour la promotion interne (article 27 de la loi n° 84-16 du 11 janvier 1984, article 35 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 et 27 de la loi n° 86-33 du 9 janvier 1986). Par ailleurs les fonctionnaires handicapés bénéficient d'une priorité en matière de mutation géographique (article 60 et 62 de la loi du 11 janvier 1984, 54 de la loi 26 janvier 1984 et 38 de la loi n° 86-33 du 9 janvier 1986). En outre, si les possibilités de mutation sont insuffisantes à l'intérieur d'un même corps, ces agents peuvent bénéficier d'une priorité en matière de détachement ou de mise à disposition auprès d'une autre administration. Enfin, pour les fonctionnaires qui deviennent inaptes physiquement à l'exercice de leurs fonctions au cours de leur carrière, les postes ainsi que ses conditions de travail, doivent être aménagés et adaptés à leur état de santé. A défaut, les personnels concernés peuvent être reclassés, soit dans un autre emploi du même corps, soit dans un autre corps, sans que leur rémunération ne puisse être diminuée.

                    b) Des résultats statistiques peu encourageants

              _ Force est de constater que, depuis 1987, on ne distingue aucune dynamique en faveur de l'emploi des personnes handicapées dans la fonction publique. Dans la fonction publique d'Etat, la proportion de travailleurs handicapés atteignait seulement 3,06 % au 31 décembre 1997 contre 3,14 % en 1996. Hors éducation nationale, ce taux s'établit à 4,02 % en 1998. Il atteint 5,12 % pour la fonction publique territoriale et 4,49 % dans la fonction publique hospitalière. Dans le secteur privé, le taux d'emploi direct de personnes handicapées était de 4 % en 1999. Ainsi, l'administration s'acquitte moins bien que le secteur privé de son obligation d'emploi, ce qui paraît inadmissible. Le tableau ci-après retrace l'évolution des taux d'emploi des travailleurs handicapés dans les trois fonctions publiques depuis 1994.

              TAUX D'EMPLOI DES TRAVAILLEURS HANDICAPÉS RAPPORTÉ
              À L'EFFECTIF DANS LES DIFFÉRENTES FONCTIONS PUBLIQUES

            Année

            Fonction publique
            de l'Etat

            Fonction publique territoriale**

            Fonction publique hospitalière

            1994

            3,15 %

            5,00 %

            5,50 %

            1995

            3,20 %

            5,00 %

            5,69 %

            1996

            3,90 %

            4,60 %

            4,94 %

            1997

            3,06 %

            4,50 %

            5,43 %

            1997*

            4,01 %

               

            1998*

            4,02 %

            5,12 %

            4,49 %

            pourcentage hors éducation nationale

            **  collectivités de plus de 20 salariés

            Sources : FPE : DGAFP (bureau FP/9).

                FPT : DGCL (ministère de l'intérieur).

              FPH : direction des hôpitaux (ministère de l'emploi et de la solidarité).

              La direction générale de la fonction publique du ministère de la fonction publique et de la réforme de l'Etat établit chaque année un bilan sur l'exécution de la loi du 10 juillet 1987. Sont comptabilisés dans l'obligation d'emploi des personnes handicapées, les personnes reconnues handicapées par la COTOREP, les agents victimes d'accidents du travail, titulaire d'une rente ou de l'allocation temporaire d'invalidité, les emplois réservés et les fonctionnaires inaptes et reclassés.

              Le tableau ci-après détaille les résultats par ministères en terme de stock et de flux.

            BÉNÉFICIAIRES DE LA LOI « HANDICAPÉS » PAR MINISTÈRE (Y COMPRIS QUELQUES ÉTABLISSEMENTS PUBLICS)

            1997 Stock

            Total des bénéficiaires directs

            Pourcentage

            Équivalent effectifs des marchés

            Total

            général

            Effectifs
            civils 1997

            Pourcentage

            Affaires étrangères

            268

            4,17

            2

            270

            6 432

            4,19

            Agriculture et pêche

            647

            2,02

            17

            664

            32 022

            2,07

            Anciens combattants et victimes de guerre

            270

            6,32

            0

            270

            4 269

            6,33

            Aviation civile

            609

            5,74

            17

            626

            10 619

            5,89

            Coopération

            22

            3,93

            0

            22

            560

            3,93

            Culture

            532

            3,86

            1

            533

            13 787

            3,87

            Défense

            1 979

            2,19

            129

            2 108

            90 331

            2,33

            Économie

            5 892

            3,17

            52

            944

            185 885

            3,20

            Emploi (1)

            540

            6,23

            3

            543

            8 665

            6,27

            Environnement

            50

            3,08

            1

            51

            1 623

            3,14

            Équipement

            3 819

            4,05

            58

            3 877

            94 183

            4,12

            Industrie

            122

            2,02

            1

            123

            6 033

            2,04

            Intérieur (hors police)

            1 990

            6,51

            18

            2 008

            30 570

            6,57

            Police

            6 390

            5,66

            0

            6 390

            112 874

            5,66

            Jeunesse et sports

            134

            1,89

            6

            140

            7 081

            1,98

            Justice

            1 471

            4,56

            3

            1 474

            32 292

            4,57

            Mer

            41

            1,54

            0

            41

            2 669

            1,54

            Outre-mer

            12

            4,92

            0

            12

            244

            4,92

            Caisse des dépôts et consignations

            144

            2,82

            0

            144

            5 104

            2,83

            CNRS (2)

            174

            0,69

            6

            180

            25 323

            0,71

            Centre national machinisme agricole

            28

            3,08

            0

            28

            910

            3,12

            Institut national de la santé et de la recherche médicale

            152

            2,77

            0

            152

            5 487

            2,77

            Institut national de la recherche, de l'informatique et de l'automatisation

            2

            0,51

            0

            2

            389

            0,53

            Institut national de la recherche et du transport

            3

            0,44

            0

            3

            689

            0,44

            Institut national de la recherche agronom.

            219

            2,57

            6

            225

            8 512

            2,64

            France Télécom

            3 990

            2,89

            1 208

            5 198

            138 176

            3,76

            La Poste

            10 584

            4,39

            280

            10 864

            241 000

            4,51

            Météo France

            258

            8,95

            0

            258

            2 883

            8,95

            Office national des forêts

            868

            12,06

            5

            873

            7 196

            12,13

            ONIC

            43

            7,04

            0

            43

            611

            7,05

            ORSTOM

            9

            0,57

            0

            9

            1 567

            0,61

            Services du Premier ministre

            18

            1,24

            0

            18

            1 454

            1,24

            Solidarité (1)

            729

            5,24

            17

            746

            13 911

            5,36

            Total

            42 009

            3,84

            1 832

            43 841

            1 093 351

            4,01

            Éducation nationale (3)

            23 800

            2,13

             

            23 800

            1 120 000

            2,13

            Total général

            65 809

            3,97

             

            67 641

            2 213 351

            3,06

            DGAFP, bureau des statistiques, des études et de l'évaluation.

            Source : enquêtes auprès des directions de personnel.

            (1) : Emploi et Solidarité : Résultats 1996.

            (2) : CNRS : Résultats partiels. Seules les informations sur les ATI sont disponibles.

            (3) : Éducation nationale : Chiffres évalués par la DGAFP d'après les résultats du sondage effectué au 31.12.1996 par l'Éducation  nationale auprès des gestionnaires de personnel.

              Seuls le secrétariat d'Etat aux anciens combattants, en raison de l'importance des emplois réservés, le ministère de l'emploi et de l'intérieur (hors police) ont respecté en 1997 l'obligation imposée par la loi de 1987.

              Le tableau ci-après donne une indication plus précise sur les types de bénéficiaires, les catégories statutaires et la répartition entre les sexes.

            BÉNÉFICIAIRES DE LA LOI « HANDICAPÉS » PAR TYPE DE BÉNÉFICIAIRES, PAR CATÉGORIE STATUTAIRE ET PAR SEXE
            AU 31 DÉCEMBRE 1977 (HORS ÉDUCATION NATIONALE)

            1997 Stock

            Titulaires

            Ouvriers d'État

            Non
            titulaires

            Statut non renseigné

            Total
            général

            A

            B et CII

            C et D

            Handicapés COTOREP

                         

            Hommes

            110

            883

            2 881

            104

            52

            0

            4 030

            Femmes

            56

            509

            1 713

            28

            52

            0

            2 358

            Sexe non renseigné

            7

            4

            49

            0

            0

            1 388

            1 448

            Total

            173

            1 396

            4 643

            132

            104

            1 388

            7 836

              Dont recrutés sur contrat (art. 3 loi du 10 juillet 1987

                         

              Hommes

            19

            31

            295

            0

            0

            0

            345

              Femmes

            4

            32

            289

            0

            0

            0

            325

              Total

            23

            63

            584

            0

            0

            0

            670

              Dont recrutés sur emplois réservés

                         

              Hommes

            4

            236

            1 271

            5

            0

            0

            1 516

              Femmes

            0

            79

            806

            10

            2

            0

            897

              Total

            4

            315

            2 077

            15

            2

            0

            2 413

            Accidentés du travail

                         

            Hommes

            3

            4

            2

            895

            406

            0

            1 310

            Femmes

            1

            1

            4

            47

            313

            0

            366

            Sexe non renseigné

            0

            0

            0

            0

            61

            144

            205

            Total

            4

            5

            6

            942

            780

            144

            1 881

            Agents titulaires d'une allocation temporaire d'invalidité

                         

            Hommes

            784

            1 222

            3 669

            7

            0

            6 244

            11 926

            Femmes

            276

            907

            1 668

            0

            1

            141

            2 993

            Sexe non renseigné

            0

            0

            0

            0

            0

            1 473

            1 473

            Total

            1 060

            2 129

            5 337

            7

            1

            7 858

            16 392

            Emplois réservés hors COTOREP

                         

            Hommes

            127

            2 112

            5 359

            62

            37

            0

            7 697

            Femmes

            2

            89

            572

            3

            1

            0

            667

            Sexe non renseigné

            0

            0

            0

            0

            0

            129

            129

            Total

            129

            2 201

            5 931

            65

            38

            129

            8 493

              Dont anciens militaires non titulaires d'une pension d'invalidité

                         

              Hommes

              61

            1 682

            3 613

            60

            35

            0

            5 451

              Femmes

              0

            45

            205

            3

            1

            0

            254

              Total

              61

            1 727

            3 818

            63

            36

            0

            5 705

            Fonctionnaires inaptes et reclassés

                         

            Hommes

            87

            830

            2 785

            0

            0

            0

            3 702

            Femmes

            36

            1 104

            1 665

            0

            0

            0

            2 805

            Sexe non renseigné

            0

            5

            11

            0

            0

            828

            844

            Total

            123

            1 939

            4 461

            0

            0

            828

            7 351

            Type de bénéficiaires non renseigné

            0

            0

            0

            0

            0

            56

            56

            Sexe non renseigné

            0

            0

            0

            0

            0

            56

            56

            Total hommes

            1 111

            5 051

            14 696

            1 068

            495

            6 244

            28 665

            Total femmes

            371

            2 610

            5 622

            78

            367

            141

            9 189

            Sexe non renseigné

            7

            9

            60

            0

            61

            4 018

            4 155

            Total général

            1 489

            7 670

            20 378

            1 146

            923

            10 403

            42 009

            DGAFP : bureau des statistiques, des études et de l'évaluation.

            Source : Enquêtes auprès des directions de personnel.

              Les chiffres montrent que le recrutement des personnes handicapées par la voie des emplois réservés demeure majoritaire, malgré la croissance du recrutement contractuel. Par ailleurs, ils font apparaître que celui-ci se fait essentiellement sur des emplois de la catégorie C, le pourcentage d'emplois en catégorie A étant extrêmement faible.

              _ Si l'administration s'acquitte mal de son obligation d'emploi de personnes handicapées, les chiffres présentés doivent toutefois être relativisés. Le bilan statistique établi chaque année par la direction générale de l'administration et de la fonction publique est peu fiable. En outre, leur comparaison avec le secteur privé est difficile.

              -  Les remontées d'information en provenance des directions de personnel concernant les bénéficiaires de la loi de 1987 restent difficiles et d'une fiabilité incertaine. Le recensement exact des travailleurs handicapés se heurte au problème général de la mauvaise connaissance par l'administration de ses agents, mais aussi à une absence de motivation de l'administration et à la volonté de banalisation du handicap. Certains ministères ne procèdent au recensement des bénéficiaires de la loi du 10 juillet 1987 que par sondages ; c'est le cas en particulier de l'éducation nationale. D'autres ministères procèdent à un recensement exhaustif, mais la comptabilisation de certaines catégories de handicapés est entachée d'une grande incertitude. Tous les travailleurs handicapés ne sont pas comptabilisés. Ainsi, un travailleur handicapé recruté grâce à un emploi réservé ne sera pas forcément répertorié comme tel, s'il n'a pas besoin au cours de sa carrière de dispositif spécifique. De même, une personne devenue handicapée après son entrée en fonction ne rentrera pas forcément dans les statistiques si elle ne bénéficie pas d'une allocation temporaire d'invalidité. Cette situation peut se reproduire pour les travailleurs reconnus handicapé par la COTOREP mais n'ayant pas demandé le renouvellement de leur agrément, délivré pour cinq ans. Tous ces facteurs laissent à penser que les taux d'emploi de travailleurs handicapés dans la fonction publique sont meilleurs que ce qu'il n'y paraît. Toutefois, à l'inverse, il faut souligner que les administrations comptabilisent parmi les bénéficiaires de la loi de 1987 l'ensemble des anciens militaires bénéficiaires des emplois réservés, y compris les militaires valides. Comme le soulignait le rapport de l'IGAS de mai 1994, « L'insertion professionnelle et sociale des personnes handicapées dans la fonction publique d'Etat », présenté MM. Claude Lagarrigue et Werner Gagner : « En définitive, il n'est pas possible à partir des modes de comptabilisation actuels des bénéficiaires de la loi de 1987 d'affirmer que le nombre de handicapés employés dans la fonction publique augmente ou diminue ».

              -  La comparaison des taux d'emploi de personnes handicapées dans la fonction publique et dans le secteur privé est difficile. D'une part, en raison du manque de fiabilité des statistiques établies dans la fonction publique, mais aussi, d'autre part, en raison des différences dans les modalités de comptage des travailleurs handicapés. Chaque bénéficiaire de loi du 10 juillet 1987 ne compte que pour une seule unité dans la fonction publique, sans qu'aucune pondération ne puisse être opérée en fonction, notamment, de la gravité du handicap, de l'âge ou du caractère nouveau du recrutement, comme cela est le cas pour les entreprises privées. Par ailleurs, les administrations, à la différence des entreprises, ne peuvent exclure de l'assiette de calcul du taux d'emploi certaines catégories de personnel dans lesquelles il ne peut être recruté de travailleurs handicapés. En tout état de cause, une action volontariste doit être entreprise pour mieux insérer les personnes handicapées dans la fonction publique

                    c) Une action volontariste à entreprendre

              _ A la suite du rapport de l'IGAS précité, un ensemble de mesures ont été prises pour améliorer l'insertion des handicapés dans la fonction publique. Elles doivent être poursuivies et amplifiées.

              -  Créé en 1998, le fonds interministériel pour l'insertion des personnes handicapées dans la fonction publique, doté de quinze millions de francs chaque année, permet d'abonder les crédits consacrés par chaque ministère à l'insertion des personnes handicapées et de développer des expérimentations En 1999 et en 2000, ses crédits ont permis de prendre en charge, en totalité ou en partie, l'équipement ou les aménagements de postes de travail, de financer des actions de formation et de sensibilisation sur le handicap et de rendre les locaux professionnels, voire des écoles de formation, accessibles. Ils ont aussi permis de mettre en _uvre des actions plus innovantes, telles que le recours à des personnes chargées d'assister le fonctionnaire handicapé dans sa vie professionnelle. Comme il l'a souligné dans la première partie de ce rapport, votre rapporteur estime que les crédits de ce fonds pourraient être augmentés.

              -  La direction générale de la fonction publique a développé des actions d'information et de sensibilisation utiles, telles que la diffusion d'un « guide pratique sur l'accès des handicapés aux emplois publics » et la création d'une rubrique « handicap » sur le site Internet du ministère de la fonction publique. La poursuite d'actions de sensibilisation au handicap est nécessaire, notamment à l'égard des cadres et des élèves des écoles administratives.

              -  Enfin, le réseau de correspondants « handicap » mis en place dans tous les ministères, ainsi qu'auprès de chacun des exploitants publics, coordonné par la direction générale de la fonction publique, doit être renforcé. Chaque correspondant, placé auprès du ministre ou du directeur chargé des personnels, a pour rôle de définir et d'impulser la politique générale à mener au sein de l'administration concernée en matière d'insertion des handicapés. La mise en place d'un réseau de correspondants locaux a également été préconisée, sachant que ces réseaux locaux existent déjà à La Poste et à France Télécom, au ministère de l'équipement et, depuis peu, au ministère de l'économie et des finances. Elle paraît souhaitable.

              _ Toutefois, dans le but d'infléchir durablement la tendance actuelle à la stagnation de l'insertion des personnes handicapées dans la fonction publique, une action de plus grande envergure doit être engagée. A l'occasion de son allocution du 25 janvier 2000 devant le Conseil national consultatif des personnes handicapées, le Premier ministre a rappelé que les administrations se doivent de remplir pleinement leur obligation d'emploi et a annoncé que des « directives seront données aux ministères pour accroître les recrutements de personnes handicapées et pour favoriser le reclassement des fonctionnaires devenus inaptes en cours de carrière ». Le ministre de la fonction publique et de la réforme de l'Etat, M. Michel Sapin, a, de son côté, mis en place un groupe de travail avec les organisations syndicales représentatives des fonctionnaires pour réfléchir sur les moyens d'améliorer l'insertion des personnes handicapées.

              Selon votre rapporteur, plusieurs axes doivent être développés :

              -  L'amélioration de l'information statistique sur les différentes catégories de personnel relevant de la loi du 10 juillet 1987 est nécessaire. Les clarifications à opérer concernent, en particulier, les bénéficiaires des recrutements par la voie des emplois réservés.

              -  Le développement du recrutement par l'instauration de dispositifs plus contraignants et le réexamen des procédures actuelles constitue une ardente obligation. Comme l'a souligné M. Yves Missaire, secrétaire général la Fédération générale CFTC des syndicats chrétiens de fonctionnaires, agents de l'Etat et assimilés, le fait que les administrations gestionnaires ne soient pas rendues directement responsables de l'obligation d'embaucher des personnes handicapées et ne soient pas sanctionnées pour ne pas la respecter paraît être un élément important d'explication du peu d'effort accompli.

              La mise en _uvre de plans pluriannuels d'amélioration de l'accès des personnes handicapées à la fonction publique de l'Etat dans chaque ministère pourrait être envisagée. Elle permettrait de recenser les postes susceptibles d'être occupés par des personnes handicapées dans chaque ministère et obligerait l'administration à réfléchir aux actions à entreprendre, en termes d'adaptation des postes de travail et d'aménagement des conditions d'exercice des fonctions, pour arriver à respecter l'obligation fixée par la loi du 10 juillet 1987. Ces plans permettraient de substituer une réflexion globale à l'adaptation ponctuelle des postes de travail.

              Par ailleurs, chaque ministère pourrait se voir imposer l'obligation de recruter annuellement 6 % de personnes handicapées sur les postes à pourvoir sous peine de sanctions. Deux types de sanctions sont envisageables :

              -  des sanctions financières, comme le gel de crédits de fonctionnement ou le versement d'une contribution au fonds d'insertion des personnes handicapées, au prorata des postes non pourvus par des personnes handicapées ;

              -  le gel des emplois non pourvus, cette solution assez radicale pourrait nécessiter des adaptations, en particulier dans l'éducation nationale, pour le recrutement d'enseignants.

              Par ailleurs, il importe d'améliorer les procédures de recrutement. La procédure des emplois réservés doit être aménagée pour réduire les délais d'attente des bénéficiaires. Une réflexion doit être engagée sur le fait que l'administration n'ouvre les postes aux personnes handicapés qu'après avoir effectué les mouvements de mutation demandés par ses fonctionnaires sur les postes disponibles : cela conduit en effet à concentrer les offres d'emplois pour les personnes handicapées sur certaines zones géographiques, ce qui est d'autant plus gênant que ces dernières ont une faible mobilité.

              Une réflexion doit être engagée pour réformer et simplifier de la procédure de reconnaissance de la qualité de travailleur handicapé. De nombreux rapports ont, de manière générale, stigmatisé les dysfonctionnements des commissions techniques d'orientation et de reclassement professionnel (COTOREP) et proposé des pistes de réflexion (). Au-delà des délais fort longs dans le traitement des dossiers, on a pu reprocher aux COTOREP de privilégier l'assistance plutôt que d'inciter à l'autonomie et à l'intégration. Le rapport de l'IGAS précité a jugé pour sa part que les COTOREP dans leur formation « secteur public » étaient trop séparées des administrations d'accueil pour que celles-ci se sentent directement responsables de l'embauche de personnes handicapées.

              -  Il importe également de développer la formation aux concours de la fonction publique des personnes handicapées ; le manque de formation des handicapés constitue un frein important à leur embauche d'autant que l'administration exige des niveaux de plus en plus élevés de formation initiale et recrute essentiellement en catégorie A.

              -  Enfin, la politique de reclassement des fonctionnaires devenus inaptes en cours de carrière demeure insuffisante, en dépit des améliorations apportées par le décret n° 2000-198 du 6 mars 2000, qui fixe à l'administration l'obligation de proposer un poste au fonctionnaire devenu inapte dans un délai de trois mois. Elle doit être développée dans le cadre de la gestion prévisionnelle des emplois au niveau local et interministériel.

                B. DYNAMISER LA GESTION DES RESSOURCES HUMAINES

                  1. Instaurer une gestion prévisionnelle des effectifs, des emplois et des compétences

              La gestion prévisionnelle des effectifs, mais aussi des emplois et des compétences est indispensable pour adapter l'administration à l'évolution des ses missions et aux attentes des usagers. Elle répond également aux attentes de ses agents, qui souhaitent avoir une vision à moyen terme de leur carrière. Elle apparaît aujourd'hui d'autant plus nécessaire que près de la moitié des agents publics actuellement en poste partiront à la retraite dans les quinze années à venir et que la mise en place des 35 heures à partir de 2002 nécessitera des réorganisations. A défaut d'une telle gestion, l'administration risque ainsi de ne plus pouvoir répondre aux plus élémentaires de ses missions actuelles.

              _ La gestion prévisionnelle des emplois et des compétences repose sur l'analyse du personnel nécessaire en termes d'effectifs et de qualifications. Elle exige en amont une bonne connaissance des caractéristiques du personnel en place. Or, celle-ci demeure approximative et lacunaire. La fonction publique territoriale ne connaît pas, selon certains de ses responsables, ces agents à cent mille près. Quant à l'Etat, non seulement il ne dispose pas d'éléments fins sur les carrières personnelles de ses agents et sur leurs compétences, mais il a encore une connaissance imparfaite des postes effectivement pourvus. Le rapport de la Cour des comptes () sur la fonction publique d'Etat dresse ainsi ce terrible constat : « il n'existe pas de comptabilité normalisée des emplois, ni des effectifs ; cette carence est un obstacle tant à la maîtrise des dépenses qu'à la gestion prospective ». Le rapport du groupe présidé par M. Bernard Cieutat (), intitulé « fonctions publiques : enjeux et stratégies pour le renouvellement » a ainsi estimé que la meilleures connaissance de l'emploi public devait mobiliser des efforts considérables, le niveau central devant développer les instruments de pilotage, outils et concepts à utiliser.

              De ce point de vue, la création de l'Observatoire sur l'emploi public par le décret n° 2000-663 du 13 juillet 2000 constitue une étape importante. Le projet de loi de finances pour 2001 prévoit la création de trois postes à la direction générale de la fonction publique du ministère de la fonction publique pour créer un nouveau bureau consacré à l'emploi public travaillant en liaison avec l'observatoire.

              Cet organisme, dont le conseil d'orientation de quarante et un membres fait place à un député et un sénateur, se voit assigner notamment deux objectifs essentiels :

              -  il doit réaliser des études statistiques et prospectives relatives à l'emploi dans les trois fonctions publiques et présenter chaque année au Parlement un état statistique annuel des effectifs de la fonction publique de l'Etat ;

              -  il est aussi chargé de formuler des propositions pour la mise en place de systèmes d'informations destinés à harmoniser les données recueillies pour les trois fonctions publiques et élaborer les méthodes techniques nécessaires à la bonne connaissance de l'emploi public et à la gestion prévisionnelle des emplois.

              Par ailleurs, le protocole d'accord sur la résorption de l'emploi précaire dans les trois fonctions publique et sur une meilleure gestion de l'emploi public du 10 juillet 2000 prévoit la constitution d'un groupe de travail commun entre l'Etat et les organisations syndicales en son sein.

              _ Comme le souligne le rapport de M. Cieutat, la gestion prévisionnelle des emplois et des compétences suppose aussi l'organisation d'une réflexion approfondie sur les nouvelles missions de l'Etat et sur ses conséquences sur l'organisation administrative. Cette réflexion est, en effet, indispensable pour définir à moyen terme les compétences et le qualification nécessaires. Elle pourrait prendre appui sur les travaux réalisés dans le cadre des programmes pluriannuels de modernisation des ministères prévus par la circulaire du Premier ministre du 3 juin 1998.

              _ La gestion prévisionnelle des emplois et des compétences implique enfin que les ministères développent une gestion des ressources humaines allant au-delà d'une simple administration des personnels. Des efforts ont déjà été accomplis dans le cadre des programmes pluriannuels de modernisation.

              Le Comité interministériel de la réforme de l'Etat du 11 octobre dernier a prévu que les ministères devront être dotés d'un plan de gestion prévisionnelle des effectifs, des emplois et des compétences au début de 2002, avant que ne s'engage la négociation sur le projet de loi de finances 2003. À cette fin, un soutien méthodologique leur sera fourni sur la base des travaux de l 'Observatoire de l'emploi public.

              Cette mesure paraît importante. D'autres pourraient être envisagées : ainsi le rapport de M. Bernard Cieutat insiste sur la nécessité de programmer sur les douze prochaines années, par ministère, par niveau et par région démographique, les recrutements nécessaires à l'Etat pour accomplir ses missions et invite à une réorganisation des services en fonction de l'évolution démographique au niveau déconcentré.

                  2. Accroître la mobilité

              La mobilité est un instrument privilégié pour dynamiser la gestion des ressources humaines, diversifiant les expériences professionnelles des agents, favorisant leur motivation et contribuant au décloisonnement des administrations.

                    a) Mettre fin aux obstacles statutaires et culturels à la mobilité dans la fonction publique

              _ Le Gouvernement a entrepris une série d'actions de nature à améliorer la mobilité entre fonctions publiques et au sein de chacune d'elles. Celle-ci se heurte en effet, trop souvent encore, à des contraintes statutaires en particulier aux dispositions restrictives figurant dans les statuts particuliers des corps ou cadre d'emploi, mais aussi culturelles.

              Pour accroître la mobilité entre fonctions publiques, le décret n° 99-945 du 16 novembre 1999 a ouvert le corps des administrateurs civils aux administrateurs territoriaux par la voie du détachement, tandis que le décret n° 2000-232 du 13 mars 2000 a ouvert les corps de certains personnels de direction de la fonction publique hospitalière aux fonctionnaires, recrutés par la voie de l'ENA ainsi qu'aux administrateurs territoriaux.

              Par ailleurs, pour favoriser la mobilité dans l'encadrement supérieur, le décret n° 99-113 du 17 février 1999 a renforcé le dispositif de la mobilité statutaire des administrateurs civils et élargi le champ des services auprès desquels ceux-ci peuvent effectuer leur mobilité. Le décret n° 2000-143 du 21 février 2000 a, pour sa part, limité la durée d'occupation des emplois de chef de service, de directeur-adjoint et de sous-directeur des administrations centrales de l'Etat à deux fois trois ans, ce qui permettra d'accélérer les rotations sur ces postes. Enfin, le décret n° 2000-449 du 23 mai 2000, qui a créé les emplois de directeurs de projet auprès d'un ou plusieurs directeurs d'administration centrale, a prévu un large accès à ces emplois par voie de détachement. Ils sont notamment ouverts aux membres des corps recrutés par la voie de l'ENA, de l'école polytechnique, aux directeurs d'hôpitaux, aux magistrats et administrateurs territoriaux, pour une durée maximale de trois ans.

              La suppression des obstacles statutaires à la mobilité doit se poursuivre. Le Comité interministériel de la réforme de l'Etat du 11 octobre dernier a prévu ainsi que l'accès aux postes de direction d'administration centrale ou de chef de services déconcentrés serait ouvert à tous les cadres supérieurs de la fonction publique, quel que soit leur statut, avant la fin de l'année 2000. Les autres freins statutaires à la mobilité des agents au sein de la fonction publique devraient, par ailleurs, être supprimés, comme par exemple les conséquences négatives des détachements sur l'avancement de grade. Le problème de la promotion interne au sein des corps d'accueil devrait également être étudié. Le protocole d'accord sur la résorption de l'emploi précaire dans les trois fonctions publique et sur une meilleure gestion de l'emploi public du 10 juillet 2000 a prévu une concertation avec les syndicats sur ce thème.

              Le renforcement de la mobilité ne repose pas seulement sur l'aménagement de dispositifs juridiques ; il exige aussi une modification de la culture administrative. Sur ce point, le ministre de la fonction publique et de la réforme de l'Etat a annoncé une initiative bienvenue : la mise en place d'un système de prime à la mobilité avant la fin de l'année, pour encourager les hauts fonctionnaires à quitter leur administration.

              _ Evoquant la nécessité d'accroître la mobilité entre les fonctions publiques des différents Etats membres de l'Union européenne, votre rapporteur a souhaité l'an dernier la mise en _uvre rapide du détachement « européen ». Il réitère ce souhait cette année.

              Les ministres des Quinze en charge de la fonction publique, sur l'initiative de la France, avaient décidé, le 10 mai 1996, la mise en place d'un détachement dit « européen », inspiré du modèle français de détachement. La loi n° 96-1093 du 16 décembre 1996 a inscrit ce dispositif dans le statut général des fonctionnaires : l'article 5 quater de la loi du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires précise que les ressortissants communautaires et de l'espace économique européen (EEE) peuvent occuper les emplois qui leur sont ouverts par voie de détachement tandis que l'article 45 de la loi n° 84-16 du 11 janvier 1984 favorise le détachement de fonctionnaires français dans l'administration d'un Etat membre de l'Union européenne ou de l'EEE, en autorisant leur réintégration dans leur corps d'origine au besoin en surnombre.

              Ce dispositif législatif n'est, à ce jour, pas mis en _uvre, le décret en Conseil d'Etat nécessaire à son application ayant dû être ajourné. En effet, le régime français de détachement qui permet au fonctionnaire de conserver ses droits à l'avancement et à la retraite au titre de son emploi d'origine n'est pas conforme aux normes communautaires relatives à la protection sociale des personnes circulant dans la Communauté, qui, depuis l'adoption du règlement n° 1606-98 du 28 juin 1998, imposent aux travailleurs circulant dans l'Union d'être assujettis pour l'ensemble des risques, y compris la retraite, à la législation sociale de l'Etat dans lequel ils exercent leur activité. Le fonctionnaire français détaché dans l'administration d'un Etat membre devrait donc cotiser au régime de retraite dont relève l'emploi de détachement.

              La mise en _uvre du détachement européen suppose donc de modifier les titres II, III et IV du statut général des fonctionnaires afin d'organiser une modalité particulière de détachement : le fonctionnaire français cotiserait pour tous les risques, y compris la vieillesse, au régime social du pays d'accueil ; les périodes d'activité effectuées dans la fonction publique d'un autre Etat membre ne seraient pas prises en compte dans le calcul de sa pension au titre du code des pensions civiles et militaires, mais l'indice de liquidation de la pension serait celui détenu les six derniers mois avant sa mise à la retraite, en tenant compte du maintien de son droit à l'avancement. Le rapporteur ne peut que souligner à nouveau l'intérêt de procéder à cet aménagement législatif qui permettra d'accentuer la présence de fonctionnaires français dans les administrations des Etats voisins.

                    b) Contrôler sans interdire la mobilité dans le secteur privé

              Votre rapporteur estime qu'une expérience dans le secteur privé peut être enrichissante (au sens figuré) pour le fonctionnaire et pour l'administration ; cependant, la mobilité dans cette direction doit être suffisamment encadrée pour éviter toute dérive déontologique.

              Les dispositions législatives et réglementaires en vigueur offrent aux fonctionnaires plusieurs possibilités d'exercer temporairement leur activité dans le secteur privé ou concurrentiel. Les fonctionnaires peuvent ainsi être détachés auprès d'une entreprise publique ou d'un organisme privé d'intérêt général (article 14 du décret n° 85-986 du 16 septembre 1985 relatif au régime particulier de certaines positions des fonctionnaires de l'Etat et à certaines modalités de cessation définitive de fonctions). Ils peuvent être mis à disposition d'un organisme d'intérêt général public ou privé et bénéficier de la position hors cadre, pour exercer des fonctions au sein d'une entreprise publique ou d'un établissement industriel ou commercial. Ils peuvent enfin être placés en disponibilité pour convenances personnelles afin d'exercer une activité d'intérêt public dans une entreprise publique ou privée ou encore pour créer ou reprendre une entreprise. L'article 72 de la loi n° 84-16 du 11 janvier 1984 pose le principe de l'interdiction pour les fonctionnaires cessant leurs fonctions de façon temporaire ou définitive, d'exercer dans leur secteur privé certaines activités, incompatibles avec leurs précédentes fonctions. Des dispositions analogues existent pour les fonctions publiques hospitalières et territoriales

              Des commissions de déontologie ont été instituées dans chaque fonction publique par l'article 87 de la loi n° 93-122 du 29 janvier 1993 relative à la prévention de la corruption et à la transparence de la vie économique et des procédures publiques. Ces commissions ont pour rôle de contrôler les départs dans le secteur privé des agents publics titulaire ou non, en disponibilité, en congé sans rémunération ou en cessation définitive d'activé. Elles examinent, à cette fin, si les activités privées qu'ils envisagent d'exercer sont compatibles avec leurs précédentes fonctions et rendent un avis destiné à éclairer leur employeur. La loi n° 99-587 du 12 juillet 1999 sur l'innovation et la recherche a élargi la mission de la commission de déontologie en charge de la fonction publique d'Etat au contrôle des départs dans le secteur privé ou de la participation à des activités privées d'agents exerçant dans le secteur de la recherche.

              Un projet de réforme, dont l'objet est d'étendre les dispositifs de contrôle aux départs d'agents publics vers le secteur privé dans le cadre du détachement, de la mise à disposition ou de la position hors cadre, est en cours d'élaboration. Cette initiative semble intéressante.

                    c) Eviter les abus de cumul d'activités publique et privée sans briser les nécessaires interactions entre ces deux sphères 

              Bien que le cumul d'activités publique et privée ne rentre pas véritablement dans le champ de la mobilité des fonctionnaires vers le secteur privé, il pose également des problèmes déontologiques. L'an dernier, votre rapporteur, faisant écho au rapport du Conseil d'Etat du 27 mai 1999 (), a souhaité que la réglementation relative au cumul d'activités et de rémunérations soit rénovée, afin notamment d'éviter les abus de cumul d'activités publique et privée sans briser les nécessaires interactions entre ces deux sphères. Il réitère cette demande cette année, car la mise en place d'une réforme paraît lointaine.

              Aux termes de l'article 25 de la loi du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires, ceux-ci « consacrent l'intégralité de leur activité professionnelle aux tâches qui leur sont confiées. Ils ne peuvent exercer à titre professionnel une activité privée lucrative de quelque nature que ce soit. Les conditions dans lesquelles il peut être exceptionnellement dérogé à cette interdiction sont fixées par décret en Conseil d'Etat. »

              En l'absence de décret prévu à l'article 25 précité, c'est le décret-loi du 29 octobre 1936 relatif aux cumuls de retraites, de rémunérations et de fonctions qui continue de s'appliquer. Il définit le champ d'application de la réglementation, fixe les activités privées pour lesquelles il peut être, sous certaines conditions, dérogé à l'interdiction générale de cumul d'activités et pose le principe de l'interdiction du cumul d'emplois publics sauf autorisation exceptionnelle.

              Le principe de l'interdiction d'exercice d'une activité privée à titre professionnel et lucratif, inscrit dans le décret-loi du 29 octobre 1936, s'applique aux agents publics titulaires et non titulaires, sans distinction entre emplois à temps complet et incomplet, ainsi qu'aux agents placés en situation de congé maladie. Ce principe est assorti de trois types de dérogations :

              -  La production d'_uvres scientifiques, littéraires ou artistiques : ces activités ne sont pas soumises à autorisation et les fonctionnaires concernés sont en droit d'en retirer une contrepartie financière. L'exercice de ce droit comporte toutefois certaines contraintes : l'agent ne doit pas être amené, dans le cadre de cette activité, à acquérir la qualité de commerçant, incompatible avec la qualité de fonctionnaire ; il est tenu au respect des obligations de discrétion professionnelle et de réserve qui s'imposent à tout agent public et l'_uvre ne doit pas être réalisée pendant le temps de service avec les moyens de l'administration ou avec les connaissances acquises dans le cadre des fonctions administratives ;

              -  Les enseignements, expertises ou consultations, effectuées sur la demande d'une autorité administrative ou judiciaire ou sur autorisation du chef de service. Ces activités, dont on relèvera qu'elles ne sont pas ouvertes aux agents à temps partiel, ne doivent pas être exercées contre l'Etat ou la collectivité concernée ;

              -  L'exercice d'une profession libérale découlant de la nature des fonctions constitue le dernier type de dérogation. Celle-ci n'est ouverte qu'aux membres du personnel enseignant, technique ou scientifique des établissements d'enseignement et de l'administration des beaux-arts. Elle est naturellement fermée aux agents à temps partiel.

              L'équilibre dans l'exercice des facultés de cumul semble en la matière particulièrement délicat à instaurer. En effet, il s'agit ici de concilier le souci de bonne exécution du service, le respect d'une déontologie par l'agent public avec la valorisation à l'extérieur des compétences des agents publics et l'enrichissement que peut constituer une activité privée pour la qualité du travail d'un agent. La loi n° 99-595 du 12 juillet 1999 précitée sur l'innovation et la recherche, en ouvrant la possibilité aux fonctionnaires appartenant au service public de la recherche de créer ou apporter leur concours à une entreprise de valorisation de leurs travaux de recherche sans être mis en disponibilité et en leur évitant de tomber sous le coup des dispositions pénales relatives à la prise illégale d'intérêts, constitue un bon exemple des enjeux que revêtent ces « passerelles » entre les sphères publique et privée. Dans cette optique, le Conseil d'Etat a proposé de remédier à certaines rigidités en autorisant expressément les agents publics à effectuer des missions auprès d'organisations internationales intergouvernementales ou d'Etats étrangers.

              La faculté de cumul avec l'exercice de professions libérales peut conduire cependant à certains abus. Sans doute sont-ils marginaux mais, comme l'a souligné le Conseil d'Etat, « pour certains professeurs d'université, semble-t-il, l'activité principale est devenue accessoire et vice-versa : ils exercent d'abord une activité libérale, sur laquelle ils prennent quelques heures pour donner leur enseignement de professeur d'université. »

              Afin de réfréner ces abus, le Conseil d'Etat a, dans un premier temps, proposé deux modifications : d'une part, contraindre les professeurs souhaitant exercer cette faculté de cumul à en faire la déclaration au président de l'université, qui pourra s'opposer, à tout moment, dans l'intérêt de la bonne exécution du service, à la poursuite de cette activité privée ; d'autre part, leur interdire de recevoir de l'université une rémunération au titre des heures supplémentaires.

              L'ensemble des pistes de réforme présentées par le Conseil d'Etat semblent intéressantes. Si le Gouvernement les a approuvées globalement, il estime qu'une concertation interministérielle est nécessaire sur certains points. Votre rapporteur souhaite que cette dernière soit engagée le plus rapidement possible.

                    d) Engager une réflexion sur la situation des agents publics exerçant un mandat politique

              Votre rapporteur souhaite évoquer ici, à nouveau, une forme de mobilité un peu particulière : l'exercice un mandat politique. Le décret du 16 septembre 1985 relatif au régime particulier de certaines positions de fonctionnaires de l'Etat et à certaines modalités de cessation définitive de fonctions prévoit ainsi le détachement du fonctionnaire « pour exercer les fonctions de membre du Gouvernement ou une fonction publique élective lorsque cette fonction comporte des obligations empêchant d'assurer normalement l'exercice de la fonction ». De même le détachement est-il prévu pour le fonctionnaire, « maire d'une commune de plus de 10 000 habitants, ou adjoint au maire d'une commune de plus de 30 000 habitants, président ou vice-président ayant délégation de l'exécutif du conseil général, président ou vice-président ayant délégation de l'exécutif du conseil régional ».

              En application de l'article 45 de la loi du 11 janvier 1984, le fonctionnaire ainsi placé en détachement continue donc de bénéficier de ses droits à l'avancement et à la retraite et est obligatoirement réintégré dans son corps d'origine à l'expiration de son détachement. Le détachement pour l'exercice de fonctions publiques électives fait, en outre, l'objet de dispositions spécifiques, puisqu'en application de l'article 46 de la loi précitée le fonctionnaire concerné peut, en outre, être affilié au régime de retraite dont relève la fonction de détachement et acquérir, à ce titre, des droits à pension ou allocation. Ce dispositif est particulièrement favorable ; au Royaume-Uni, le fonctionnaire qui veut se présenter à une élection doit préalablement démissionner de son administration.

              La question de l'aménagement de ce dispositif a fréquemment été soulevée. Ainsi le livre blanc du cinquantenaire de l'ENA propose de placer en situation de disponibilité les fonctionnaires élus à des mandats politiques importants, « l'intéressé devant choisir entre la fonction publique et sa carrière politique, à sa première réélection ». De même l'Assemblée nationale avait-elle eu à connaître, lors de la première lecture du projet de loi ordinaire relatif au cumul des mandats le 28 mai 1998, de plusieurs amendements visant à substituer la position de disponibilité à celle du détachement pour le fonctionnaire exerçant certaines fonctions électives.

              Très certainement, ce débat ne constituait ni le moment, ni le lieu pour procéder à un aménagement de cette réglementation, qui ne doit pas être entrepris dans une logique de remise en cause de la fonction publique. Pour autant, ainsi que le reconnaissait M. Jean-Pierre Chevènement, ministre de l'intérieur, ce sujet « pose un problème réel : l'égalité de nos concitoyens devant le suffrage et la possibilité d'exercer des mandats d'élus selon qu'ils appartiennent au secteur privé ou au secteur public ».

              Sans prétendre détenir une solution sur cette question délicate, votre rapporteur estime aujourd'hui souhaitable d'engager - dans la sérénité - une réflexion sur ce sujet. La plupart des personnes qu'il a auditionnées dans le cadre de ce rapport ont reconnu que le dispositif en vigueur soulevait un problème d'égalité entre les fonctionnaires et les personnes originaires du secteur privé. Elles ont suggéré à votre rapporteur qu'une solution pourrait être trouvée par la mise en place d'aides au bénéfice des élus dont le mandat n'est pas renouvelé.

                  3. Mieux sanctionner les résultats

              Comme le souligne M. Edmond Maire dans son livre « L'esprit libre » publié l'an dernier (),  l'absence de sanction est une caractéristique du secteur public. « La sanction positive, c'est-à-dire la reconnaissance de la qualité du travail du fonctionnaire étant peu courante, la sanction négative est bien plus rare encore ». Cela débouche selon les termes de l'auteur sur « une médiocratisation » du service public. Deux éléments paraissent de nature à mieux sanctionner les résultats individuels des fonctionnaires, la rénovation du système de notation et la mise en _uvre effective du pouvoir disciplinaire.

                    a) Rénover le système de notation

              La notation est, en principe, la base de la promotion des fonctionnaires. Les fonctionnaires de l'Etat sont notés chaque année par leur chef de service. Deux éléments composent la notation : une note chiffrée et une appréciation générale. Toutefois, l'article 17 de la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires précise que les statuts particuliers peuvent ne pas prévoir de système de notation. L'article 55 de la loi n° 84-16 du 11 janvier 1984 laisse à un décret en Conseil d'Etat le soin de fixer le régime de la notation des fonctionnaires et les modalités de mise en _uvre de ce dispositif. Ce décret n'étant pas intervenu à ce jour, c'est le décret n° 59-308 du 14 février 1959 relatif à la notation et à l'avancement des fonctionnaires de l'Etat qui règle les modalités de la notation des fonctionnaires de l'Etat, sauf pour celles de ses dispositions qui, étant contraires aux nouvelles règles posées par le législateur en 1983 et 1984, sont implicitement abrogées.

              Ce régime, appliqué de façon différente par les ministères, fait l'objet de critiques en raison de sa lourdeur et de sa complexité, qui lui ont progressivement fait perdre sa pertinence. Une réforme du dispositif paraît nécessaire pour ne plus considérer la notation comme un exercice théorique, mais comme un instrument privilégié de motivation des agents, permettant la valorisation du potentiel humain de l'administration.

              La rénovation du système d'évaluation et de notation des agents de l'Etat a été inscrite dans le programme de réforme de l'Etat. Elle doit répondre à un triple objectif de valorisation des performances individuelles, de développement d'une gestion personnalisée des carrières et d'accroissement des responsabilités à tous les niveaux hiérarchiques.

              Une modification du décret du 14 février 1959 relatif aux conditions générales de notation et d'avancement des fonctionnaires est envisagée. Plusieurs pistes paraissent intéressantes. D'une part, pour assouplir et moderniser les procédures de notation, il est envisagé d'actualiser les critères de notation et de généraliser l'entretien préalable à l'établissement de la notation. D'autre part, le lien notation-carrière pourrait être renforcé. Ainsi, l'accroissement des possibilités, offertes au notateur, dont l'attribution de réduction d'ancienneté, est à l'étude.

              Par ailleurs, la réforme devrait mettre en place un système d'évaluation qui repose sur une démarche à vocation plus prospective que le système de notation actuel. D'une manière générale, l'évaluation doit contribuer à assurer une meilleure gestion prévisionnelle des carrières passant par une gestion plus fine des changements de poste, avancements de grade ou nominations au tour extérieur.

              La généralisation de l'entretien d'évaluation doit permettre d'apprécier les résultats obtenus au regard d'objectifs fixés au préalable de façon concertée entre l'agent et son supérieur hiérarchique et s'inscrit comme un vecteur de motivation des fonctionnaires.

              Enfin, un projet d'évaluation des membres du corps interministériel des administrateurs civils et d'harmonisation de cette procédure est actuellement en cours d'élaboration. Ce projet prévoit, notamment, l'élaboration d'une fiche type d'évaluation, qui fera l'objet d'une diffusion prochaine à chaque ministère.

                    b) Garantir l'effectivité du pouvoir disciplinaire

              L'effectivité de la mise en _uvre du pouvoir disciplinaire est un élément clé pour mieux assurer la sanction des résultats individuels des fonctionnaires. Or, l'an dernier, votre rapporteur s'est interrogé sur les conditions d'application du pouvoir disciplinaire au regard des éléments statistiques qui lui avaient été communiqués sur le nombre et la nature des sanctions prononcées. Les données disponibles sur les sanctions disciplinaires prononcées en 1999 sont de nature à renouveler cette interrogation.

              Au cours de l'année 1999, 5 024 sanctions ont été prononcées contre 5 194 en 1998. Comme pour les années précédentes, on peut constater la prévalence très nette des sanctions les plus faibles. L'article 66 de la loi du 11 janvier 1984 prévoit en effet une échelle de dix sanctions disciplinaires, réparties en quatre groupes et mentionnées par ordre croissant de sévérité : l'avertissement et le blâme figurent ainsi dans le premier groupe ; la radiation du tableau d'avancement, l'abaissement d'échelon, l'exclusion temporaire de fonctions pour une durée maximale de quinze jours, le déplacement d'office relèvent du deuxième groupe ; le troisième groupe rassemble la rétrogradation, l'exclusion temporaire de fonctions pour une durée de trois mois à deux ans tandis que les sanctions les plus graves - la mise à la retraite d'office et la révocation - relèvent du quatrième groupe.

            SANCTIONS DISCIPLINAIRES PRONONCÉES EN 1999

            Fautes

            Sanctions prononcées

             

            Détournement, conservations de fonds, malversation

            Absences irrégulières abandon de fonction

            Mauvais service, indisciplinefautes professionnelle

            Vol de matériel de l'administration

            Détourne
            ment, ouverture d'objets de correspondance

            Comportement privé affectant le renom du service

            Ivresse

            M_urs

            Condamnations pénales

            Dettes et chèques sans provision

            Incorrections, violence, insultes

            Activité privée rémunérée

            Divers

            Totaux

            Révocation

             

            110

            7

            18

            5

            26

            28

            7

            23

            19

             

            11

            7

            4

            265

            Mise à la retraite d'office

             

            9

            1

            6

               

            10

            7

            5

            4

             

            4

            1

             

            47

            Exclusion temporaire de fonctions pour une durée de 3 mois à 2 ans

             

            121

            17

            98

            12

            26

            37

            77

            11

            19

            2

            53

            5

            12

            490

            Rétrogradation

             

            12

             

            15

            2

             

            1

            4

            1

            1

            1

            1

             

            2

            40

            Déplacement d'office

            1

            4

            1

            68

            4

            4

            15

            5

            7

            1

            1

            21

            1

            8

            140

            2

            4

            2

            20

            1

             

            5

            4

            1

            1

            1

            21

            1

            8

            140

            Exclusion temporaire pour une durée de 15 jours maximum

             


            18

            24

            171

            13

            19

            17

            93

            2

            4

            7

            57

            21

            8

            454

            Abaissement d'échelon

             

            5

            7

            57

            1

            1

             

            2

            1

            3

                 

            1

            78

            Radiation du tableau d'avancement

            3

                                       

            4

            1

               

            1

                             

            2

            Blâme

            5

             

            9

            43

             

            1

            7

            11

            2

            1

             

            15

             

            1

            90

            6

            14

            86

            1 022

            8

            23

            68

            123

             

            7

            15

            127

            25

            219

            1 737

            Avertissement

            5

            11

            38

            42

            4

            1

            10

            6

            1

            6

             

            24

            2

            8

            153

            6

            14

            139

            943

            5

            13

            27

            34

            2

            34

            3

            104

            7

            159

            1 484

            Totaux

             

            323

            331

            2 503

            56

            114

            225

            373

            56

            100

            29

            422

            69

            423

            5 024

            Observations : 1 : déplacement d'office hors de la résidence 2 : déplacement d'office dans la résidence

                                3 : sanction infligée à titre principal 4 : sanction infligée à titre complémentaire d'une des sanctions des 2ème et 3ème groupes

                                5 : sanction prise après consultation de l'organisme paritaire 6 : sanction prise sans consultation de l'organisme paritaire

            Source : Ministère de la fonction publique et de la réforme de l'Etat.

              69 % des sanctions disciplinaires prononcées en 1999 constituent des blâmes et avertissements, contre 70 % en 1998. Conformément à l'article 19 de la loi du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires, ces deux sanctions peuvent être prononcées sans consultation préalable du conseil de discipline et l'avertissement ne figure pas au dossier du fonctionnaire, tandis que le blâme en est automatiquement effacé au bout de trois ans si aucune sanction n'est intervenue durant cette période. Le blâme et l'avertissement sanctionnent essentiellement des fautes professionnelles et de mauvais service ainsi que des actes d'indiscipline.

              Ces mêmes fautes peuvent être sanctionnées par l'exclusion temporaire de fonctions pour une durée maximum de quinze jours, qui est nettement moins fréquente - elle représente 9,4 % des sanctions prononcées en 1999 contre 7 % en 1998 - et qui sanctionne également des comportements privés affectant le renom du service et des atteintes aux m_urs.

              Figurant parmi les sanctions les plus lourdes, l'exclusion temporaire de fonctions pour une durée de trois mois à deux ans et la révocation représentent respectivement 9,7 % et 5,27 % des sanctions prononcées en 1999. Elles répriment au premier chef les détournements de fonds et les malversations.

              Le tableau figurant ci-après permet de constater que 90 % des sanctions disciplinaires prononcées concernent quatre ministères ainsi que la Poste et France Télécom.

              RÉPARTITION DES SANCTIONS DISCIPLINAIRES
              PRONONCÉES EN 1999

              Ministère ou exploitant public

              % du total des sanctions

              Ministère de l'intérieur

              44,2

              La Poste et France Télécom

              30

              Ministère de l'éducation nationale

              6,5

              Ministère de la justice

              5,3

              Ministère de l'économie, des finances et de l'industrie

              2,5

              Source : Ministère de la fonction publique et de la réforme de l'Etat.

              Votre rapporteur tient à souligner le petit nombre de mesures prises pour insuffisance professionnelle, qui semble particulièrement faible au regard des effectifs. En 1999, aucun reclassement n'a été prononcé, 2 mises à la retraite et 23 licenciements pour insuffisance professionnelle seulement ont été mis en _uvre. Sur une période de dix ans, les chiffres apparaissent étonnamment faibles, comme l'indique le tableau ci-après.

            MESURES PRISES POUR INSUFFISANCE PROFESSIONNELLE
            SUR UNE PÉRIODE DE DIX ANS
            1989-1999

             

            Reclassement

            26

            Mise à la retraite d'office

            14

            Licenciement

            229

            TOTAL

            269

            Source : Ministère de la fonction publique et de la réforme de l'Etat.

                C. ASSURER LA TRANSPARENCE DES RÉMUNÉRATIONS

              La transparence des rémunérations des agents publics est nécessaire, tant pour des raisons de principe que pour des raisons de bonne gestion. L'an dernier votre rapporteur a évoqué la question de la réglementation des cumuls d'activités et de rémunération et souhaité une réforme du dispositif, qui, bien qu'annoncée, n'a toujours pas été engagée. Cette année, il souhaite attirer l'attention sur la nécessité de clarifier le système des rémunérations accessoires des fonctionnaires et d'instaurer des règles pour la rémunération des membres des cabinets ministériels.

                  1. Clarifier le système rémunérations accessoires

              Comme le souligne le rapport de la Cour des comptes sur la fonction publique d'Etat de décembre 1999, la diversité des rémunérations accessoires ou primes et leur poids dans la rémunération globale des fonctionnaires est une spécificité française. Si l'instauration d'une grille indiciaire à partir de 1948 a permis de remettre en ordre la politique de rémunération en rendant homogène le traitement servi à qualification égale dans chaque ministère, la multiplication des primes et indemnités a conduit à limiter la portée de ce principe fondateur dans une opacité souvent dénoncée ; face à cette situation regrettable, un effort de clarification s'impose.

                    a) Des règles précises

              _ En vertu de l'article 20 de la loi du 13 juillet 1983, la rémunération des fonctionnaires peut comprendre en plus de leur traitement, de l'indemnité de résidence et du supplément familial de traitement, des indemnités, à condition que celles-ci aient été instaurées par un texte législatif ou réglementaire. Ces principes généraux sont rappelés dans le décret n° 85-730 du 17 juillet 1985 relatif à la rémunération des fonctionnaires de l'Etat et des collectivités territoriales, qui souligne, en son article 2, que les fonctionnaires ne peuvent bénéficier d'aucune indemnité autre que celles fixées par une loi ou un décret. Décret simple, en application du décret n° 74-485 du 11 octobre 1974 relatif à la procédure de fixation des indemnités des personnels civils de l'Etat relevant du code des pensions civiles et militaires de retraite, le texte doit indiquer la nature de l'indemnité, le champ des bénéficiaires et les conditions d'attribution et, le cas échéant, les montants maximaux. Lorsque les règles définies dans le décret ne permettent pas, à elles seules, de procéder aux calculs de liquidation des montants susceptibles d'être versés à chaque bénéficiaire potentiel, un arrêté en complète les dispositions pour les rendre applicables.

              _ A l'origine, la gestion des primes s'est inspirée largement des principes ayant conduit à la mise en place de la grille indiciaire : des textes généraux applicables à toutes les catégories d'agents publics ont été publiés. Par la suite, les régimes spécifiques à chaque administration, corps ou services se sont multipliés. En raison de la multiplicité des primes existantes, il est impossible d'en donner un aperçu exhaustif. On peut distinguer toutefois :

              -  les indemnités communes à tous les fonctionnaires ; outre le supplément familial de traitement et l'indemnité de résidence, qui font partie de la rémunération principale, il s'agit principalement d'indemnités liées à la résidence administrative (prime spéciale d'installation, indemnité d'éloignement, prime pour service en Corse), au temps de travail (indemnités forfaitaires ou horaires pour travaux supplémentaires, primes pour travail de nuit et pour le travail les dimanches et les jours fériés) ou à certaines sujétions (indemnité forfaitaire pour sujétions spéciales) ;

              -  les indemnités propres à certains ministères, services, corps, emplois ou fonctions.

              Les situations sont très différentes d'un ministère à l'autre : alors que les agents de certains ministères ne perçoivent guère que les indemnités communes à l'ensemble de la fonction publique, d'autres bénéficient de régimes beaucoup plus avantageux.

              Le tableau ci-après donne une indication de la répartition par nature des primes et indemnités des fonctionnaires de l'Etat en 1999.

            RÉPARTITION PAR NATURE DES PRIMES ET INDEMNITÉS EN 1999
            (hors provisions, indemnités de déplacement et vacations)

            (en milliards de francs)

            Primes et indemnités

            Crédits
            votés (a)

            Fonds de
            concours (b)

            Total
            (a +  b)

            % de fonds
            de concours
            b/(a+ b) en %

            Des personnels civils

            39,460

            0,871

            40,31

            2,2

              tenant à certaines fonctions

            0,156

            0,003

            0,159

            1,9

            travaux supplémentaires

            3,623

            0,121

            3,744

            3,2

            sujétions spéciales

            9,890

            0,057

            9,947

            0,6

            rendement et productivité

            9,255

            0,586

            9,841

            6,0

            qualification et technicité

            2,662

            0,008

            2,671

            0,3

            enseignement et jury

            10,644

            0,008

            10,652

            0,1

            divers

            3,230

            0,088

            3,318

            2,7

            Des personnels militaires

            16,188

            0,000

            16,188

            0,0

            tenant à certaines fonctions

            0,062

            0,000

            0,062

            0,0

            charges militaires

            5,802

            0,000

            5,802

            0,0

            sujétions spéciales

            4,152

            0,000

            4,152

            0,0

            qualification et technicité

            2,846

            0,000

            2,846

            0,0

            conditions de séjour

            2,582

            0,000

            2,582

            0,0

            enseignement et jury

            0,022

            0,000

            0,022

            0,0

            divers

            0,723

            0,000

            0,723

            0,0

            TOTAL

            55,648

            0,871

            56,159

            1,5

            DGAFP, bureau des rémunérations des pensions et du temps de travail.

            Source : loi de finances initiale 1999.

                    b) De nombreuses dérives

              _ Comme le montre le rapport de la Cour des comptes, qui porte sur la gestion de certains personnels dans cinq ministères (économie et finances, intérieur, justice, équipement et agriculture), les règles relatives aux rémunérations accessoires sont souvent transgressées.

              La Cour a ainsi pu relever, dans plusieurs ministères, et, en particulier, dans celui de l'économie et des finances, l'existence de primes sans base juridique légale ou réglementaire, instituées avec l'accord du ministre chargé du budget par de simples arrêtés ou décisions ministérielles. Ainsi, la Cour observe que sur les cinquante régimes indemnitaires spécifiques concernant les agents des services déconcentrés du Trésor, moins d'une dizaine ont été créés par une loi ou un décret, quatre reposent sur un simple arrêté ministériel tandis que les autres ont été mis en place sur simple décision du ministre ou d'une direction. Pour les agents de la direction générale des impôts, sur la trentaine d'indemnités spécifiques existantes, aucune indemnité spécifique, à l'exception de celles versées aux agents des hypothèques et du cadastre, n'a de base juridique convenable. Le régime indemnitaire de base des personnels de cette direction a été instauré en 1968 par un échange de lettres entre le ministre et le directeur général des impôts. Dans l'administration pénitentiaire, la tendance est à la création de prime par la voie de simple circulaire. La Cour relève aussi que les indemnités sont modifiées ou leurs champs d'application étendus dans des conditions irrégulières, les décisions ne faisant pas l'objet de décret.

              Le défaut de base légale s'accompagne souvent d'un défaut de publication. Or, l'entrée en vigueur d'un texte législatif ou réglementaire est liée à sa publication. La Cour dénonce aussi l'application rétroactive de textes réglementaires instituant des primes sans autorisation législative. Fréquente dans la police nationale, cette pratique est constante dans l'administration pénitentiaire. Par ailleurs, au ministère des finances, certaines indemnités bénéficient indûment d'avantages fiscaux, au motif qu'elles seraient représentatives de frais. Enfin, les indemnités liées au temps de travail sont largement forfaitisées et cumulées, parfois de façon irrégulière, avec d'autres primes.

              Les rémunérations accessoires ne sont parfois pas des primes stricto sensu. Ainsi, l'originalité du régime des rémunérations accessoires des personnels du Trésor public est liée à leur activité dite de « collecte de l'épargne », qui génère des remises et commissions versées par l'Etat ou la Caisse des dépôts et consignations pour la gestion de comptes de dépôt ou le placement de produits financiers, auxquels s'ajoutent les commissions de placement des produits de la Caisse nationale de prévoyance. La Cour observe que les produits tirés de cette activité sont essentiellement affectés à des rémunérations accessoires, soit de façon indirecte par le biais de versement de remises ou de commissions aux agents, soit par le biais de systèmes indemnitaires spécifiques. Une partie de ces remises et commissions, considérée comme représentative de frais, bénéficie d'exonérations fiscales dans des conditions critiquables. Par ailleurs, selon la Cour, le fondement juridique de ces remises ou commissions n'est pas toujours clairement établi.

              A l'ensemble de ces irrégularités, s'ajoutent des infractions aux règles budgétaires et comptables. Les principes d'universalité, de sincérité et de spécialité ne sont pas toujours respectés en matière de primes. En premier lieu, les dépenses indemnitaires sont imputées parfois sur des chapitres de fonctionnement. En second lieu, certaines primes sont financées sur des ressources extrabudgétaires.

              _ Souvent instaurées de façon irrégulière, les primes se développent parfois sans justification apparente. Un régime indemnitaire se justifie en principe par la volonté de compenser certaines charges ou sujétions ou d'inciter les agents à prendre certaines responsabilités ou à améliorer leur façon de servir et doit être en cohérence avec les missions et les priorités du service public. Or, l'évolution des systèmes indemnitaires s'éloigne de ces objectifs initiaux. La tendance est à l'uniformisation. Les primes spécifiques au départ sont progressivement étendues à l'ensemble des personnels, de sorte que leur objet initial est perdu de vue tandis que la modulation en fonction de la manière de servir se révèle extrêmement difficile à instaurer et demeure l'exception. La Cour relève ainsi à propos du ministère de l'économie et des finances que : « Le caractère très composite des régimes de rémunérations accessoires empêche d'apprécier leur cohérence avec l'évolution des missions et des priorités, aussi bien à la direction générale des impôts que pour le réseau du Trésor public » tandis qu'elle observe que « le régime indemnitaire des personnels de la police nationale demeure très marqué par une culture égalitariste qui s'oppose à la mise en place d'indemnités fondées sur l'exercice d'une fonction ou sur une modulation liée à la manière de servir ». La Cour stigmatise aussi le régime indemnitaire de l'administration pénitentiaire, qui s'est construit sur la base de conflits sociaux et n'est pas corrélé à des sujétions clairement identifiées. On relèvera que cette évolution n'est pas propre au système indemnitaire ; des déviations similaires ont pu être observées dans l'usage de la nouvelle bonification indiciaire.

              Il faut souligner que la multiplication des primes est aussi une réponse aux effets pervers de la grille indiciaire. Celle-ci a rendu homogène la rémunération servie à qualification égale dans chaque corps, mais elle a ainsi créé des liens entre les différentes catégories de grades, de sorte qu'une amélioration accordée à une catégorie est le plus souvent revendiquée par des catégories comparables. L'octroi de primes pour améliorer la rémunération de certaines catégories de fonctionnaires est ainsi jugé moins dangereux. Il est moins coûteux aussi puisque les primes ne sont pas, sauf exceptions, prises en compte pour le calcul des retraites. Selon M. Gérard Noguès, secrétaire général adjoint de l'Union interfédérale des agents de la fonction publique FO et M. Michel Périer, secrétaire général de l'Union des fédérations CFDT des fonctions publiques et assimilées, elles répondent ainsi à l'absence de rénovation de la grille indiciaire.

              _ La multiplication des primes est source de mauvaise gestion. En effet, l'existence de primes différentes entre des agents à niveau de responsabilités et de contraintes équivalentes nuit à leur mobilité entre les administrations et est source de démotivation pour les agents les moins bien dotés. Par ailleurs, elle établit un biais dans les choix opérés à la sortie des écoles et une hiérarchie des fonctions qui ne correspond pas forcément à leur utilité sociale.

                    c) Un effort de clarification nécessaire

              Le rapport « Cieutat » précité a souhaité une remise à plat du système des régimes de rémunérations accessoires. Votre rapporteur estime qu'il est impératif de le clarifier et d'étudier les solutions pour remédier à ces dérives. Il tient à saluer ici l'initiative entreprise par la Cour des comptes, qui a décidé de poursuivre et d'amplifier ses investigations sur les effectifs et les rémunérations de la fonction publique et d'en assurer la publication dans un souci de transparence.

              _ En premier lieu, il importe de mettre fin aux irrégularités constatées. La circulaire conjointe du ministère de l'économie et des finances et de la fonction publique en date du 1er octobre 1999, adressée aux directions chargées du personnel dans les différents ministères, afin de leur rappeler notamment les règles de publicité des textes de nature indemnitaire, devrait permettre d'améliorer la situation. Le ministre de la fonction publique et de la réforme de l'Etat s'attache désormais à obtenir la publication systématique des décrets et arrêtés indemnitaires, y compris de ceux qui étaient assis sur un fondement juridique insuffisant.

              Le tableau ci-dessous donne la liste des textes publiés au 1er août 2000.

            TABLEAU « TRANSPARENCE » AU 1ER AOÛT 2000

            Ministère

            Indemnités

            Observations

            Affaires
            Etrangères

            indemnités forfaitaires pour travaux supplémentaires aux agents contractuels

            Arrêté du 15 octobre 1971 non publié : arrêté en cours d'examen

            Défense

            régime indemnitaire des ingénieurs d'armement

            Décrets du 21 mars 1968 et du 23 décembre 1982 non publiés : nouveau dispositif en cours d'examen

            indemnité de difficulté d'accès

            Lettre budget : décret +  arrêté en cours de publication

            Education
            Nationale

            indemnité différentielle des professeurs des écoles

            Décret n° 99-965 du 25 novembre 1999 remplaçant un décret non publié

            indemnité logement du directeur CNED

            Lettre budget 15 avril 1981 : décret + arrêté en cours de publication

            régime indemnitaire du directeur INED

            Lettre budget : décret +  arrêté en cours de publication

            Environnement

            régime indemnitaire des directeurs régionaux des services de l'environnement

            Décrets n° 99-876 et 99-877 +  2 arrêtés du 13 octobre 1999 remplaçant des textes non publiés

            Equipement

            rémunération des ingénieurs du génie rural, eaux et forêts détachés auprès d'établissements publics

            Décret du 16 mai 1979 non publié.

            Pas de suite à l'observation de la fonction publique.

            Intérieur

            indemnité de fidélisation (police nationale)

            Décret n° 99-1055 du 15 décembre 1999 + arrêté remplaçant des textes non publiés

            Justice

            indemnité pour charges pénitentiaires

            Décret n° 99-900 du 25 octobre 1999 + arrêté remplaçant des textes non publiés

            indemnité forfaitaire (services d'insertion et de probation - pénitentiaire)

            Décret n° 99-901 du 25 octobre 1999 + arrêté remplaçant des textes non publiés

            prime de sujétions spéciales (pénitentiaire)

            Décret n° 99-902 du 25 octobre 1999 +  arrêté remplaçant des textes non publiés

            indemnité de responsabilité (pénitentiaire)

            Décret n° 99-903 du 25 octobre 1999 +  arrêté remplaçant des textes non publiés

            régime indemnitaire des membres du Conseil d'Etat

            Lettre budget fixant le taux moyen de l'indemnité : dispositif en cours de publication

            Premier
            Ministre

            collaborateurs auprès de parlementaires ou personnalités chargés de missions par le 1er ministre

            Décret du 29 mars 1978 en cours de publication

            commission interministérielle des matériels d'imprimerie et de reproduction (CIMIR)

            Décret du 7 mai 1984 +  arrêté non publiés.

            Pas de suite à l'observation de la fonction publique

            frais de représentation

            Décret du 26 janvier 1970 non publié : nouveau décret en cours d'examen

              Source : Ministère de la fonction publique et de la réforme de l'Etat

              Par ailleurs, le ministre de la fonction publique et de la réforme de l'Etat a mis en place un groupe de travail avec les syndicats en juillet dernier pour remettre à plat le régime des indemnités horaires pour travaux supplémentaires (IHTS) des personnels d'exécution. Il s'agit d'actualiser les règles posées par le décret n° 50-1248 du 6 octobre 1950, afin notamment de mettre un terme aux forfaitisations illégales. Une réflexion interministérielle doit être, en outre, engagée sur le régime des indemnités forfaitaires pour travaux supplémentaires allouées aux personnels d'administrations centrales et sur celui des primes de rendement.

              Pour sa part, le ministère de l'économie, des finances et de l'industrie travaille actuellement à la simplification des régimes indemnitaires servis à ses agents, afin de prendre en compte les critiques formulées par la Cour des comptes. Lors du débat sur le projet de loi de finances pour 2000, le 19 novembre 1999, M. Christian Sautter, alors en charge de ce ministère, s'était en effet engagé à clarifier les régimes indemnitaires de ses agents d'ici 2001. La refonte des régimes indemnitaires doit reposer sur trois principes : le maintien du volume des rémunérations par catégorie et par grade, la mise en place de dispositifs de garantie individuelle chaque fois que nécessaire et l'application stricte du droit commun de la fiscalité. Il est envisagé d'instituer un socle indemnitaire commun à l'ensemble des directions du ministère comprenant deux primes à caractère interministériel, une prime représentative de travaux supplémentaires et une prime de rendement, et complété selon une approche par fonction. Ces propositions doivent être prochainement soumises au ministère de la fonction publique et de la réforme de l'Etat. D'ores et déjà neufs décrets ont été pris en 2000 pour régulariser certaines primes.

              Enfin, la budgétisation des indemnités est bien amorcée. Les rémunérations accessoires, financées par les recettes de prestations d'ingénierie réalisées par les services des ministères chargés de l'équipement et de l'agriculture, qui transitaient par des comptes de tiers, ont ainsi été budgétisées par la loi de finances pour 2000. Deux nouveaux dispositifs ont été institués : d'une part, l'indemnité spécifique de service au bénéfice des agents des corps techniques du ministère de l'équipement par le décret n° 2000-136 du 18 février 2000 et, d'autre part, une prime spéciale en faveur de certains personnels du ministère chargé de l'agriculture par le décret n° 2000-239 du 13 mars 2000.

              Conformément aux engagements pris par le ministre de l'économie, des finances et de l'industrie devant la représentation nationale lors du débat sur le projet de loi de finances pour 2000, l'achèvement de la réintégration au budget général des recettes et dépenses extrabudgétaires, liées notamment à l'activité de gestion de l'épargne par le Trésor public, est prévu dans le projet de loi de finances pour 2001. Toutefois, on fera observer que la budgétisation des rémunérations pour services rendus aux collectivités locales, qui donnent lieu au versement de rémunérations accessoires et qui s'élevaient, selon le rapport de la Cour des comptes sur l'exécution de la loi de finances pour 1999, à 170,3 millions en 1998, n'est pas envisagée pour l'instant.

              _ En second lieu, une meilleure connaissance des montants indemnitaires servis aux fonctionnaires est nécessaire. Les travaux menés en commun par l'INSEE et la direction générale de l'administration et de la fonction publique pour exploiter à des fins statistiques les fiches de paye, qui donnent lieu à la publication de taux de prime globaux et par catégorie socioprofessionnelle, dans le cadre du rapport annuel sur la fonction publique de l'Etat, doivent être poursuivis et affinés. Lors de son audition par votre rapporteur, M. Edmond Maire a suggéré ainsi la création d'un observatoire sur les rémunérations sur le modèle de l'observatoire de l'emploi public.

              _ Enfin, une réflexion doit être engagée sur les causes de la multiplication des primes et les problèmes de gestion qui en découlent ainsi que sur les moyens d'y remédier.

                  2. Fixer des règles pour membres des cabinets ministériels

                    a) Un cadre juridique peu contraignant qui laisse place à des pratiques inacceptables

              Comme le souligne M. Olivier Schrameck dans son ouvrage () « Il est assurément peu d'institutions administratives qui fassent l'objet d'autant de critiques radicales que les cabinets ministériels ». Votre rapporteur n'entend pas ici dénoncer l'institution elle-même, mais souhaite qu'un effort de transparence soit entrepris à l'égard des rémunérations versées à ses membres.

              _ Si l'institution des cabinets ministériels a pris forme sous la Restauration et la monarchie de Juillet, les premières tentatives de réglementation quantitative et déontologique des cabinets remontent à la Troisième République et, en particulier, il faut le souligner, à certains articles de la loi de finances du 13 juillet 1911. Actuellement, les cabinets ministériels sont régis par le décret n° 48-1233 du 28 juillet 1948, modifié de manière peu substantielle par les décrets n° 51-1030 du 21 août 1951 et n° 54-485 du 11 mai 1954. Le décret de 1948 fixe avec grande précision le nombre et la nature des emplois des cabinets de ministre, de secrétaire d'Etat et de sous-secrétaire d'Etat, mais il n'est plus appliqué sur ce point. Certains chefs de gouvernement ont entendu déterminer l'effectif des cabinets par circulaire. Par la circulaire en date du 6 juin 1997, le Premier ministre a préféré recourir à un accord contractuel avec chaque membre du gouvernement sur la définition d'un nombre de collaborateurs, plutôt que de fixer un contingent uniforme de collaborateurs de cabinet.

              _ Les nominations des membres de cabinet sont discrétionnaires et procèdent du seul choix du ministre. Les seules contraintes qu'impose le décret de 1948 à l'autorité ministérielle sont au nombre de deux :

              -  en application de son article 7, « nul ne peut être nommé membre d'un cabinet ministériel s'il ne jouit de ses droits civils et politiques et s'il ne se trouve en position régulière au regard des lois sur le recrutement de l'armée » ;

              -  en vertu de son article 6, les nominations doivent intervenir sous la forme d'arrêtés ministériels et indiquer le titre des personnes nommées et leur emploi au sein du cabinet.

              En outre, le ministre doit veiller à ne pas méconnaître l'interdiction faite aux membres des corps recrutés par la voie de l'Ecole nationale d'administration et de l'Ecole nationale de la magistrature, qui ne justifient pas de quatre années de services effectifs dans leur corps à compter de leur titularisation, d'intégrer un cabinet ministériel. A côté des nominations officielles et malgré les instructions des chefs de gouvernement successifs, se pratique le recrutement de conseillers officieux. Ils exercent parfois à titre principal une fonction de collaborateur ministériel et s'intègrent à part entière dans l'organigramme du cabinet ou ne sont, au contraire, sollicités que de manière irrégulière.

              · S'agissant de la carrière des agents qui occupent un emploi dans un cabinet ministériel, la loi de finances du 13 juillet 1911 a posé deux règles : elle interdit d'une part les « testaments ministériels », toute nomination ou promotion ne pouvant avoir d'effet que si elle est publiée au Journal officiel avant la démission du ministre signataire ; elle prévoit d'autre part que les fonctionnaires ne peuvent, après leur passage dans un cabinet, bénéficier d'un avancement qui ne respecterait pas les règlements qui régissent leur administration d'origine.

              _ Si les règles qui s'imposent pour la nomination des membres de cabinets ministériels sont limitées, il n'existe pas de réglementation relative à leurs rémunérations. Des pratiques se sont mises en place et se perpétuent ; des directives sont données par les chefs de gouvernement successifs. Il est extrêmement difficile d'obtenir des informations précises sur les modalités concrètes de rémunération des membres de cabinet, à défaut de texte officiel bien sûr, mais aussi d'interlocuteurs loquaces. Votre rapporteur a eu l'occasion d'interroger, au cours de ses travaux, des personnalités connaissant bien le système en place : il n'a guère obtenu de réponse satisfaisante. Les services du Premier ministre n'ont apporté aucune réponse. Les ministres et l'ancien Premier ministre consultés l'ont renvoyé à leurs collaborateurs qui ont assuré n'avoir rien à dire. Le coût budgétaire des membres des cabinets ministériels est impossible à appréhender puisqu'il n'existe pas d'emplois budgétaires qui leur soient spécifiques. Certes, afin de répondre aux critiques formulées en 1998 par la Cour des comptes à la suite d'une enquête sur la gestion des emplois dans les cabinets ministériels, le Gouvernement a décidé de faire paraître chaque année au moment de l'examen de la loi de finances un document annexe consacré aux cabinets ministériels pour « assurer une plus grande transparence et améliorer l'information du Parlement », mais ce « jaune budgétaire » rend uniquement compte de l'effectif des collaborateurs ministériels en précisant la nature de leur fonction et leur origine ; il ne donne aucune indication sur leur rémunération et sa parution est, en outre, tardive.

              Les nominations des membres de cabinet étant discrétionnaires, leurs origines sont diverses et leur mode de rémunération de base varie, en conséquence, dans une large mesure. Les fonctionnaires nommés dans les cabinets ministériels peuvent se trouver dans une des positions d'activité prévue par le statut général et le décret n° 85-986 du 16 septembre 1985 relatif au régime particulier de certaines positions des fonctionnaires de l'Etat, le décret n° 86-6813 du janvier 1986 ou le décret n° 88-976 du 13 octobre relatifs respectivement à certaines positions des fonctionnaires de la fonction publique territoriale et hospitalière. Le choix de la position est libre, le décret de 1948 n'ayant pas fixé de règles particulières à cet égard. Un cabinet peut ainsi comprendre des membres affectés par le ministère concerné, d'autres mis à disposition, recrutés par voie de détachement ou par contrat.

              Le schéma théorique est alors le suivant. Les personnels affectés par le ministère, agents titulaires ou non titulaires, déjà en fonction dans le ministère, continuent à percevoir leur rémunération d'origine. Les personnels mis à disposition par leur administration, qui peuvent être des agents titulaires de l'une des trois fonctions publiques, sont rémunérés par elle. Les personnels recrutés par voie de détachement sont des agents titulaires de l'une des trois fonctions publiques détachés dans les conditions fixées par les statuts particuliers sur un emploi de fonctionnaire du ministère d'accueil. Ils sont rémunérés par ce ministère. Ces trois catégories de personnel perçoivent un traitement indiciaire. Les personnels recrutés sur contrat spécifique sont les collaborateurs du ministre qui, n'ayant pas la qualité d'agent public, ou qui, tout en ayant cette qualité, ne peuvent être ni mis à disposition ni détachés. Ils sont rémunérés par un traitement global correspondant à un certain nombre de points fonction publique, appelés les « points cabinet ». Ce nombre de points est déterminé selon leur compétence et leur responsabilité par le ministre, sous réserve de l'approbation du contrôleur financier. Les « points cabinet » n'apparaissent pas clairement dans la loi de finances, qui ne donne généralement pas d'indications quant à la quantité de points d'indice mis à la disposition des ministres, ni quant au nombre d'emplois qu'ils permettent de rémunérer. Ils sont pris sur les crédits de rémunération du ministère et sont gagés par le blocage d'emplois d'agents titulaires ou de contractuels ; le nombre de « points cabinet » utilisés est égal au produit des indices majorés correspondant aux emplois bloqués. Le schéma précédemment exposé reste théorique, puisque votre rapporteur a eu connaissance, au cours de ses travaux, de l'existence de montages juridiques complexes destinés à reporter le coût de la rémunération du collaborateur ministériel d'une administration sur une autre.

              Outre leur traitement de base, les membres des cabinets perçoivent des « indemnités de cabinet ». Chaque ministre dispose en effet d'une enveloppe globale d'indemnités de cabinet qu'il répartit entre ces différents collaborateurs. Le montant annuel de ces enveloppes est fixé par le Premier ministre, il est actuellement de 200 000 francs pour les ministères et 150 000 francs pour les secrétariats d'Etat. Seul le montant de ces indemnités apparaît clairement dans les documents budgétaires : une ligne « indemnités de cabinet » figure dans les « verts » budgétaires de chaque ministère, élaborés après le vote de la loi de finances. Outre les primes de cabinet, les collaborateurs des ministres perçoivent des remboursements pour frais de déplacement, qui sont imputés sur les crédits de fonctionnement des ministères.

              Par ailleurs, et c'est ce que votre rapporteur juge extrêmement choquant, les membres des cabinets ministériels bénéficient d'indemnités en espèce, soustraites à l'impôt. Elles sont alimentées par les fonds spéciaux du Gouvernement. Ces fonds, qui servent, en principe, à financer des actions qui doivent rester secrètes, figurent au chapitre 37-91 du fascicule budgétaire des services généraux du Premier ministre. Chaque ministre bénéficie d'une attribution mensuelle de fonds spéciaux, dont la répartition est placée sous l'autorité du chef de cabinet du Premier ministre. Leur montant varie selon les ministères : ce sont ceux de l'intérieur et de la défense, qui, entreprenant traditionnellement des actions occultes, sont les mieux dotés. Cette pratique qualifiée de « monstruosité » par un représentant éminent d'un grand corps de contrôle de l'Etat, qui constitue une infraction pénale, apparaît inadmissible aujourd'hui dans le cadre de la recherche d'une plus grande transparence.

              A cet égard, il n'apparaît pas inutile de citer le numéro de l'hebdomadaire « L'express » en date du 2 novembre 2000 : « ...chacun gardant jalousement le secret sur cette manne distribuée en liquide et à la tête du client, entre 500 et 10 000 francs par personne. Pour une secrétaire cela peut représenter un bonus de 30 % à 90 % ». « C'est un sujet tabou qui pollue totalement l'ambiance déplore un connaisseur ». Le chef du cabinet du Premier ministre voit «  défiler dans son bureau les chefs de cabinet des ministres, venus sac de sport ou cartable à la main, chercher l'épaisse enveloppe de billets destinée aux faux frais des cabinets (...) Cet argent noir, légal, non déclaré, fausse totalement les chiffres officiels du budget et lubrifie ainsi toute la machine gouvernementale. Avec des risques de détournement non négligeables. Mais personne, pas même Jospin, n'a réformé ces curieuses pratiques. L'actuel Premier ministre le proposera, assure son entourage, après 2002... ».

              Pour l'instant aucune formation politique de droite, de gauche ou encore écologique, n'a rompu ou cherché à rompre avec cette pratique. Ainsi que l'a rappelé le ministre de la fonction publique et de la réforme de l'Etat à votre rapporteur : « L'utilisation des fonds secrets doit rester secrète... ».

              Ainsi, comme le souligne une note du 10 février 1998 () adressée par le Premier président de la Cour des comptes au Premier ministre pour lui faire part des observations de la Cour, à la suite d'une enquête sur la gestion des emplois dans les cabinets ministériels : « (...) Le système est incontrôlable et se traduit de ce fait par un écart constant et dommageable entre l'affichage de principes de rigueur et une réalité beaucoup plus malléable. La dissociation permanente entre le droit et le fait ne peut être tolérée. Si, comme semble le démontrer l'expérience, le décret de 1948 n'est pas applicable, il faut le réformer et non le contourner. Juridiquement, il faut définir limitativement, par référence au statut de la fonction publique, les positions dans lesquelles peuvent être placées les fonctionnaires membres des cabinets. Budgétairement, l'affichage direct en loi de finances de moyens nécessaires au fonctionnement des cabinets, outre qu'il offrirait une meilleure connaissance des besoins et des dépenses correspondantes, obvierait aux défauts les plus graves du système, qui ne pourraient subsister s'ils étaient connus ».

                    b) Créer un système de rémunération transparent

              Votre rapporteur estime nécessaire de mettre en place un système de rémunération des membres de cabinets ministériels, qui soit transparent et leur assure une rémunération équitable. Les membres des cabinets ministériels sont, en effet, dans leur grande majorité extrêmement compétents et ils se dévouent entièrement à leur fonction, souvent au détriment de leur vie privée.

              _ Il faut souligner que le phénomène des cabinets n'est pas propre aux ministres et qu'il a été jugé bon de créer un véritable statut juridique pour les collaborateurs des élus locaux. Ce statut, qui découle de l'article 110 de loi du 26 janvier 1984 modifiée, portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale, et du décret n° 87-10004 du 16 décembre 1987 relatif aux collaborateurs de cabinet des autorités territoriales, leur donne la qualité d'agent non titulaire de droit public et pose un certain nombre de règles. Il limite leur nombre en fonction du type et de l'importance de la collectivité. Par ailleurs, s'il laisse à l'autorité territoriale le pouvoir de déterminer librement leur rémunération dans la limite des crédits votés, il fixe toutefois un plafond. Ainsi la rémunération des conseillers des élus locaux ne peut être supérieure à 90 % de celle afférente à l'indice brut terminal de rémunération du fonctionnaire territorial titulaire du grade le plus élevé en fonction dans la collectivité ou l'établissement public. Le niveau global de rémunération à prendre en compte pour vérifier le respect des 90 % inclut outre le traitement indiciaire, le supplément familial de traitement, l'indemnité de résidence et les primes et indemnités instituées sur la base d'un texte législatif ou réglementaire. Par ailleurs, si les collaborateurs de cabinet ont droit, dans la limite du plafond, à l'indemnité de résidence et au supplément familial de traitement, ils ne peuvent percevoir aucune indemnité accessoire, à l'exception des frais de déplacement. Pour les fonctionnaires territoriaux détachés sur ces postes, il faut par ailleurs tenir compte de la règle fixée par l'article 6 décret n° 86-68 du 13 janvier 1986 modifié, relatif aux positions des fonctionnaires, selon laquelle « le détachement ne peut être accordé que lorsque la rémunération afférente à l'emploi de détachement n'excède pas la rémunération globale perçue dans l'emploi d'origine majorée, le cas échéant, de 15 % ».

              _ Votre rapporteur estime qu'il conviendrait également d'établir des règles pour la rémunération des membres de cabinets ministériels. Ainsi, une grille de rémunération pourrait être instaurée. Elle serait déclinée pour l'ensemble des membres du cabinet selon leur rang hiérarchique, du directeur aux conseillers et chargés de mission, et devrait être pondérée selon l'importance des ministères et donc des responsabilités des membres de cabinet. Au sommet de la grille, la rémunération du directeur de cabinet devrait être comparable à celles des directeurs du ministère concerné, sans que soient prises en compte les primes liées au temps de travail et à la façon de servir. Il serait tenu compte de l'ancienneté des membres de cabinet. Les crédits correspondant à leurs rémunérations pourraient être rattachés aux services généraux du Premier ministre. Les ministres devraient pouvoir conserver une enveloppe d'indemnités de cabinet pour récompenser le travail de leurs collaborateurs et compenser les heures supplémentaires, sachant que celles-ci sont difficiles à apprécier par rapport à l'horaire normal. Ces indemnités pourraient aller de 0 à 30 % du salaire de base.

              Enfin, votre rapporteur estime qu'une attention particulière devrait être portée à l'évolution de la carrière des membres de cabinet lors de leur départ du cabinet, en particulier pour les personnes venant du secteur privé. Ceux-ci devraient pouvoir intégrer la fonction publique par le biais de concours spécifiques ou bénéficier d'aides, comme par exemple d'une procédure « d'out placement », pour se reclasser dans le secteur privé.

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              Emile Zuccarelli a souligné, en son temps, que la qualité de nos services publics et de leurs agents est unanimement reconnue dans le monde. Pourquoi faudrait-il que les Français n'en soient pas conscients ? Le sens des responsabilités et l'attachement des fonctionnaires aux valeurs de la République est incontestable. La réforme continue de l'Etat renforcera la solidité du socle républicain.

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              Avant d'émettre un avis sur les crédits, la Commission a procédé à l'audition de M. Michel Sapin, ministre de la fonction publique et de la réforme de l'Etat, sur les crédits de son ministère pour 2001 et sur le projet de loi relatif à la résorption de l'emploi précaire et à la modernisation du recrutement dans la fonction publique ainsi qu'au temps de travail dans la fonction publique territoriale.

              Le ministre a indiqué que le budget de son ministère atteignait 1,422 milliard de francs, alors que l'ensemble des crédits de l'Etat consacrés à la rémunération des agents publics s'élevait à 714 milliards de francs. Notant que le budget de son ministère était en augmentation de 8 % par rapport à l'an dernier, il a observé qu'on pouvait distinguer en son sein trois grandes masses. Il a tout d'abord présenté les crédits affectés à l'action sociale interministérielle, qui s'élèvent à 856 millions de francs, en précisant notamment que les aides au logement étaient en hausse de 30 millions de francs, que les prestations repas étaient revalorisées, tandis que les crédits consacrés aux chèques-vacances atteignent 270 millions de francs, le gonflement de ces crédits soulevant une difficulté qui devrait conduire à envisager une réforme de ce dispositif. Le ministre a ensuite indiqué que les sommes affectées au fonds interministériel pour l'insertion des personnes handicapées étaient de 15 millions de francs, en insistant sur la nécessité de trouver un nouvel accord en la matière, les personnes handicapées représentant actuellement 4,2 % des agents de la fonction publique alors que le niveau légal est de 6 %. Concernant les subventions de fonctionnement des écoles sous la tutelle du ministère - l'Ecole nationale d'administration, l'Institut international d'administration et les cinq instituts régionaux d'administration - qui atteignent 376 millions de francs pour 2001, il a constaté que n'apparaissaient pas de modifications fondamentales dans les crédits qui leur étaient affectés, rappelant cependant qu'une réforme de l'ENA était actuellement mise en _uvre. Enfin, abordant le fonds pour la réforme de l'Etat, dont le montant s'élève à 109 millions de francs pour 2001, le ministre a souligné l'importance qu'il attachait à cet outil, qui permet la mobilisation des moyens de l'Etat pour faire progresser certains projets comme, par exemple, les maisons et les plates-formes de services publics. Il a également insisté sur les formations qui devront être dispensées aux agents publics pour leur permettre d'assurer une meilleure gestion des services, dans la perspective de la réforme de l'ordonnance du 2 janvier 1959 portant loi organique relative aux lois de finances.

              Puis il a évoqué les négociations prochaines qui doivent se tenir avec les organisations syndicales à propos de l'accord sur les rémunérations, exprimant son souhait de voir cet accord porter sur plusieurs années afin d'assurer une certaine visibilité aux fonctionnaires. A ce titre, il a rappelé que 40 % de ceux-ci partiraient à la retraite d'ici 10 à 12 ans et qu'en conséquence, il faudrait procéder à deux fois plus de recrutements que dans le passé. Observant que le contexte du marché de l'emploi était désormais plus favorable, en particulier pour les cadres qui représentent 50 % de la fonction publique d'Etat, alors que, dans le secteur privé, ce chiffre n'atteint que 20 %, il a insisté sur la nécessité de susciter des vocations pour la fonction publique, non seulement par une rémunération adaptée, mais aussi par le renouvellement des modes d'exercice des compétences. Il a souligné que la question essentielle pour les années prochaines serait bel et bien de disposer de suffisamment de fonctionnaires pour faire face aux emplois vacants.

              Présentant ensuite le projet de loi sur l'emploi précaire, le ministre a souhaité, en premier lieu, insister sur l'urgence qui s'attachait à légiférer en la matière, rappelant que le dispositif précédent, mis en place dans la loi n° 96-1093 du 16 décembre 1996, dite « loi Perben », s'achevait à la fin de l'année 2000. Précisant que le nouveau dispositif proposé s'articulait autour de trois volets, qui sont la résorption de l'emploi précaire, la modernisation du recrutement et l'aménagement du temps de travail dans la fonction publique territoriale, le ministre a rappelé que, s'agissant du premier point, le dispositif de titularisation prévu dans la loi Perben ne concernait que les agents de catégorie C et les maîtres auxiliaires de l'enseignement. Constatant l'échec d'un dispositif, qui se traduit à l'heure actuelle par l'existence d'un nombre de non-titulaires atteignant 37 000 dans la fonction publique d'Etat, 10 000 dans la fonction publique territoriale et 3 000 dans la fonction publique hospitalière, le ministre a plaidé pour un dispositif plus ambitieux, qui reprendrait le dispositif précédent et l'étendrait aux personnels de catégorie B et de catégorie A, à l'exception du personnel d'encadrement.

              Evoquant ensuite les motifs pour lesquels la fonction publique avait eu autant recours à du personnel non titulaire, le ministre a dénoncé les lourdeurs du principe du concours, qui incitent à reporter l'organisation d'un concours dans l'attente d'un nombre suffisant de postes à pourvoir. Il a constaté que cette attitude se traduisait dans les faits par un nombre croissant de vacances de postes, pourvus le plus souvent dans l'urgence par des agents non titulaires. Il a, en outre, évoqué les très nombreux cas de personnes se présentant à un concours dans des régions autres que celle dans laquelle elles vivent et qui, une fois reçues, demandent et obtiennent leur mutation dans leur propre région. Il a constaté que l'ensemble de ces comportements plaidait pour un assouplissement et une déconcentration des modalités de recrutement des agents publics, que ce soit pour l'organisation des concours ou pour le recrutement hors concours ; citant, sur ce dernier point, la loi n° 94-1134 du 27 décembre 1994, dite « loi Hoeffel », qui autorise les collectivités locales à procéder à des recrutements de personnel de catégorie C sans passer par la voie du concours, le ministre a estimé qu'il était souhaitable de s'inspirer de cette procédure pour les agents de la fonction publique de l'Etat, ajoutant qu'il faudrait néanmoins rester très vigilant sur le respect du principe de neutralité du service public.

              S'agissant de la question de la gestion prévisionnelle des effectifs de la fonction publique, il a estimé que celle-ci ne pouvait concerner uniquement l'Etat, mais devrait également s'appliquer aux collectivités locales. Evoquant les cellules de gestion mises en place, pour la fonction publique de l'Etat, dans les ministères et au niveau des services déconcentrés, il a indiqué que le dispositif législatif proposé permettrait aux centres de gestion locaux existants de jouer à leur tour, pour la fonction publique territoriale, un rôle d'étude et de concertation facilitant l'anticipation des évolutions.

              Concernant le dernier volet du projet de loi portant sur le temps de travail dans la fonction publique territoriale, il a rappelé que le choix avait été fait de l'application des 35 heures à la fonction publique de l'Etat au 1er janvier 2002. Il a précisé que la mise en place des 35 heures dans la fonction publique territoriale nécessitait une loi, compte tenu du principe constitutionnel de libre administration des collectivités locales. Se félicitant de l'étroite concertation qui avait eu lieu sur le sujet avec les associations des représentants des élus locaux, il a indiqué que le projet de loi proposait un cadre d'action laissant aux élus locaux une grande liberté d'application. Il a ajouté que de nombreuses collectivités locales n'avaient pas attendu un dispositif législatif pour proposer le régime des 35 heures, précisant que l'on dénombrait actuellement plus de la moitié des communes de plus de 10 000 habitants qui appliquaient déjà le dispositif d'aménagement du temps de travail. Il a, en outre, considéré que l'expérience avait permis de démontrer que le passage aux 35 heures se révélait bénéfique en termes d'amélioration des procédures administratives.

              Evoquant enfin le rôle qu'aurait à jouer le Parlement dans l'examen du texte proposé, il a admis qu'une réflexion pourrait être menée sur des questions annexes, telles que la définition juridique de l'action sociale dans les collectivités locales ou les modalités de procédure de gestion et de recrutement. Rappelant néanmoins que les « accords Perben » devenaient caducs à la fin de l'année, le ministre a, en conclusion, émis le souhait que le texte puisse être adopté définitivement avant cette date.

              Soulignant qu'en dépit de sa modestie le budget du ministère de la fonction publique et de la réforme de l'Etat constituait le principal budget d'impulsion de l'Etat, le rapporteur pour avis s'est félicité de son augmentation de 8,05 % pour l'exercice 2001, qui permettra notamment une progression de 10,5 % des crédits d'action sociale.

              Après avoir rappelé les résultats positifs de l'accord salarial du 8 février 1998, qui a permis d'importants gains de pouvoir d'achat dans la fonction publique et une évolution des salaires de la fonction publique de l'Etat plus favorable que celle du secteur privé sur la période 1990-1998, il a souhaité que les prochaines négociations salariales, qui doivent s'ouvrir le 21 novembre, débouchent sur un accord de cette qualité et a salué la décision du ministre de proroger le congé de fin d'activité pour l'année 2000, étant donné le succès rencontré par ce dispositif, qui a permis en 1999 à 10 683 agents de l'Etat de cesser leur activité.

              Constatant avec satisfaction que le projet de loi de finances pour 2001 prévoit la création de 10 112 emplois supplémentaires pour les effectifs civils de l'Etat, concentrés sur les ministères de l'éducation nationale, de la justice, de l'intérieur et de l'environnement, le rapporteur a souligné que la gestion des effectifs serait marquée par la mise en _uvre du plan de résorption de la précarité, l'application des 35 heures à compter du 1er janvier 2002 et, enfin, par l'instauration d'outils de gestion prévisionnelle.

              Evoquant une rencontre avec une délégation d'élèves de l'ENA, fort critique à l'égard de l'école, il s'est inquiété de la diminution du nombre de candidats aux concours d'entrée - qui traduit une perte d'attrait pour cette école, notamment par comparaison avec le regain d'intérêt suscité par l'école nationale de la magistrature - et du vieillissement des élèves, dont l'âge moyen est de 28 ans ; il a, en conséquence, souhaité une augmentation du traitement des élèves, jugeant qu'il était trop faible, notamment en raison des surcoûts liés à la double localisation de l'école à Paris et à Strasbourg.

              Estimant que l'Etat devait se montrer exemplaire dans le domaine de l'égalité professionnelle entre les hommes et les femmes et de l'insertion des personnes handicapées, il a appelé le ministre à poursuivre les efforts menés pour permettre un meilleur accès des femmes aux postes d'encadrement de la fonction publique et insisté sur la nécessité de prévoir une action d'envergure pour l'emploi des personnes handicapées, qui pourrait passer notamment par la mise en _uvre de plans d'accès à la fonction publique ou de dispositifs contraignants de recrutement, telle que l'obligation de recruter annuellement 6 % de personnes handicapées sur les emplois ouverts, sous peine de sanction financière ou de vacance de postes.

              Faisant référence aux mesures qu'il entend proposer dans la seconde partie de son rapport pour accroître la mobilité dans la fonction publique et contrôler, sans interdire, la mobilité vers le secteur privé, le rapporteur a souhaité savoir quand serait mis en place le détachement européen et quelle suite le ministre entendait donner au rapport du Conseil d'Etat sur le cumul d'activités et de rémunérations des agents publics. Il a rappelé, par ailleurs, la nécessité d'engager une réflexion sur la situation des agents publics exerçant un mandat politique.

              Partageant les analyses de M. Edmond Maire sur la nécessité de mieux sanctionner les résultats individuels dans la fonction publique, il a évoqué la nécessité de réformer le système de notation et d'assurer l'effectivité du pouvoir disciplinaire, insistant sur la faiblesse du nombre de sanctions prises pour insuffisance professionnelle.

              Evoquant la nécessaire transparence des rémunérations dans la fonction publique, le rapporteur a rappelé que la Cour des comptes avait, dans son rapport de décembre 1999 sur la fonction publique d'Etat, mis en évidence de nombreuses irrégularités concernant le régime des rémunérations accessoires, soulignant en particulier que la plupart des primes étaient dépourvues de base légale, que les textes indemnitaires, rarement publiés, étaient parfois rétroactifs ou encore que certaines primes étaient défiscalisées de façon irrégulière. Citant une note critique sur la gestion des emplois dans les cabinets ministériels adressée par le Premier président de la Cour des comptes au Premier ministre en 1998, il a estimé, par ailleurs, que des règles précises devaient être prévues pour la rémunération des membres de cabinet et que le versement de primes en liquide, abondées par les fonds spéciaux du Gouvernement, devait être prohibée.

              Il a terminé son intervention en saluant l'action du ministre qui contribue à la rénovation de la fonction publique.

              Evoquant, tout d'abord, la mise en _uvre anticipée des 35 heures par certaines collectivités locales, M. Jean-Yves Caullet a indiqué qu'il partageait l'analyse du ministre sur les effets bénéfiques qu'avait engendré cette mesure, notamment en terme de qualité du service rendu aux usagers. Puis, il a rendu hommage à la volonté exprimée par le ministre d'adopter une démarche tendant à promouvoir une gestion prospective des effectifs de la fonction publique, soulignant qu'elle devrait, par ailleurs, faciliter l'instauration de passerelles entre les fonctions publiques de l'Etat, des collectivités locales et hospitalières. Il a estimé que le Gouvernement faisait preuve de prudence en envisageant des créations de postes de fonctionnaires pour surmonter les conséquences éventuelles des pénuries d'effectifs susceptibles de résulter des départs à la retraite massifs et simultanés qui doivent intervenir dans l'ensemble des corps des différentes fonctions publiques. Il a jugé que les tenants de la réduction des effectifs de la fonction publique devraient davantage prendre en considération les évolutions démographiques à venir, qui sont dès aujourd'hui prévisibles.

              Concernant le projet de loi relatif à la lutte contre la précarité dans la fonction publique, il a considéré qu'il était légitime de tout mettre en _uvre pour éviter que les mécanismes qui ont conduit à l'apparition d'emplois précaires ne produisent les mêmes effets à l'avenir. Il a constaté, par ailleurs, que le projet de loi proposait la résorption de la précarité dans les collectivités locales selon une méthode et des critères équitables, prenant en compte, notamment, l'ancienneté et les compétences. Il a souhaité toutefois que la mise en _uvre de ces mesures ne conduise pas à la création de « noyaux durs » d'emplois précaires, qui ne concerneraient plus que les personnels les moins qualifiés. Faisant référence au critère de l'ancienneté dans les services publics, il a exprimé la crainte qu'il ne soit dévaforable à ceux qui ont effectué toute leur carrière au sein d'une administration sous le régime juridique contractuel, au travers d'une succession de contrats à durée déterminée. Evoquant, à cet égard, le cas des agents contractuels des communes qui, à l'occasion de la création des communautés de communes, ont bénéficié d'opportunités intéressantes en termes d'emplois, il a souligné qu'ils seraient pénalisés si leur ancienneté n'était prise en compte qu'au seul titre de leurs nouvelles fonctions. Observant, enfin, que l'un des critères retenus par le projet de loi pour la titularisation était la carence des concours, il a jugé qu'il était également souhaitable de prendre en compte la situation des personnels qui n'ont pu faire acte de candidature en raison de circonstances malheureuses ou par manque d'information.

              Evoquant les négociations salariales en cours entre le ministre de la fonction publique et les organisations syndicales ainsi que les dispositions tendant à la mise en _uvre des 35 heures dans la fonction publique, M. Dominique Perben a souligné que l'ensemble des mesures qui en résulteraient créeraient nécessairement de lourdes charges pour les finances publiques, de l'Etat comme des collectivités territoriales. Il a considéré que l'évolution modeste de la dotation globale de fonctionnement allouée aux collectivités locales devait inciter les responsables politiques locaux à être particulièrement prudents dans la mise en _uvre des 35 heures au regard du coût estimatif de cette mesure. Puis, faisant référence aux propos du ministre en faveur de la conclusion d'accords salariaux pluriannuels, et tout en reconnaissant qu'il avait soutenu une position identique lorsqu'il exerçait les mêmes fonctions ministérielles, il s'est cependant demandé si de tels accords n'avaient pas pour effet d'introduire davantage de rigidités dans la gestion des personnels de la fonction publique.

              Sans remettre en cause le bien fondé de l'objectif poursuivi par le Gouvernement au travers du projet de loi relatif à la résorption de l'emploi précaire dans la fonction publique, il a exprimé la crainte qu'une lutte excessive contre le recours aux emplois contractuels n'ait pour effet pervers de conduire les collectivités locales à confier plus fréquemment à des entreprises privées extérieures la réalisation de certaines tâches, notamment lorsqu'elles exigent un personnel hautement qualifié.

              M. Bernard Derosier s'est étonné, tout d'abord, que le ministre n'ait fait aucune allusion au statut de la fonction publique. Exprimant la crainte que cette omission n'accrédite son caractère immuable, il a estimé, au contraire, que le contexte de déconcentration et de décentralisation des missions de l'Etat justifiait qu'il fasse l'objet d'adaptations importantes, afin que l'administration évolue au rythme de la société. Il a préconisé, à cet égard : la régionalisation de certains concours ; la suppression des rigidités qui conduisent, par exemple, à conserver à l'Etat la gestion des personnels chargés de l'entretien des lycées et des collèges, pourtant placés sous la responsabilité des régions et des départements ; la possibilité, pour les collectivités locales, de satisfaire des besoins nouveaux en créant les emplois nécessaires pour y répondre autrement qu'en ayant recours à des contractuels ; l'ouverture d'un débat libre et approfondi sur la pérennisation du système des emplois jeunes et leur intégration future dans la fonction publique. Il a, par ailleurs, interrogé le ministre sur le rôle exact qui sera conféré aux élus, et plus particulièrement aux parlementaires, en ce qui concerne la gestion des personnels, au sein de l'Observatoire sur l'emploi public. Abordant, enfin, la question de la mise en place des 35 heures dans la fonction publique territoriale, et tout en réaffirmant son attachement au principe de la libre administration des collectivités locales, il a estimé que, compte tenu des enjeux financiers, les charges nouvelles devaient normalement faire l'objet d'une compensation intégrale.

              Intervenant en application de l'article 38, alinéa 1, du Règlement, M. Elie Hoarau a regretté que les particularités de la fonction publique territoriale dans les départements d'outre-mer n'aient pas été prises en compte dans le projet de loi sur l'emploi précaire et le recrutement dans la fonction publique. Soulignant qu'à la Réunion 11 000 des 13 000 agents publics territoriaux ne sont pas titulaires et disposent d'un salaire dont le niveau est laissé à la discrétion du maire de leur commune, il a considéré que cette situation était insupportable, tant pour les agents concernés que pour leurs employeurs. Il a précisé, à cet égard, que vis-à-vis de l'objectif de résorption de la précarité des emplois en outre-mer, l'attitude des organisations syndicales de la Réunion était plutôt raisonnable. Il a expliqué, en effet, que ces dernières admettaient le principe d'une première étape consistant à aligner progressivement le statut des agents de la Réunion sur celui de la fonction publique territoriale métropolitaine, avant que des discussions ne débutent sur la question de l'harmonisation du niveau de leurs revenus.

              M. Jacques Floch a regretté le manque de lisibilité des « bleus budgétaires » en ce qui concerne les rémunérations des personnels de la fonction publique. Il a expliqué qu'en face du grade et du nombre des agents, n'étaient mentionnés que des indices, voire des « échelles lettres » pour la haute fonction publique. Il a considéré qu'il serait préférable de faire figurer le niveau exact de leur rémunération.

              Intervenant également en application de l'article 38 précité, M. Roger Meï s'est félicité que les emplois jeunes aient permis de rendre solvables de véritables besoins, jusqu'à présent non satisfaits, et a considéré qu'il était impératif de pérenniser ces métiers, soulignant que cela supposerait nécessairement qu'un soutien particulier soit accordé aux communes concernées.

              M. Jacky Darne a observé, en ce qui concerne la gestion des emplois publics, qu'il était regrettable que des décisions soient prises, sans concertation, au niveau central, alors même qu'elles créent des charges nouvelles importantes pour certaines collectivités locales. Il a cité l'exemple de la bonification indiciaire supplémentaire, qui doit être accordée aux agents publics dans certaines zones jugées sensibles. Il a estimé que ce type de décisions devrait faire l'objet d'une compensation au moyen de la dotation générale de décentralisation ou, à tout le moins, d'une concertation à l'échelon local. S'agissant des recrutements, il a souhaité que les collectivités locales puissent bénéficier d'une certaine souplesse, afin de pouvoir répondre aux besoins qui s'expriment autrement qu'en recourant à des structures périphériques, au moyen de fausses délégations de services publics. Il a cité l'exemple de la formule des groupements d'intérêt public comme un modèle possible. Par ailleurs, face au nombre important de départs en retraite attendus dans les années à venir, il a estimé qu'il serait souhaitable de permettre aux collectivités locales de titulariser des agents qui disposent du niveau de diplôme requis pour exercer leurs fonctions, sans pour autant les contraindre à passer un concours. Il a regretté, enfin, le manque de mobilité entre les trois fonctions publiques, territoriale, d'Etat et hospitalière, et a préconisé, à cet égard, un assouplissement des règles en vigueur.

              Mme Nicole Feidt s'est associée aux critiques formulées par le rapporteur pour avis sur la situation des femmes dans la haute fonction publique et a souligné la nécessité d'améliorer les modalités de gestion des carrières des agents.

              M. Bernard Roman a également souhaité que les collectivités locales puissent recruter plus souplement des fonctionnaires de catégorie A, insistant particulièrement sur les difficultés qu'elles rencontrent parfois pour trouver les compétences nécessaires dans des secteurs spécifiques, tels que ceux des techniques de l'information et de la communication. A cet égard, il a recommandé que la possibilité soit donnée aux collectivités locales de pérenniser des emplois existants ou que des filières spécialisées soient créées à l'intérieur des concours administratifs. Il a, par ailleurs, souligné l'importance de la mise en place de l'Observatoire sur l'emploi public, en rappelant qu'environ un million de fonctionnaires partiront en retraite dans les dix années à venir. Il a rejoint le point de vue du ministre en considérant que le problème essentiel n'était pas tant le nombre d'agents qu'il faudra recruter que le choix de leur affectation et la définition de leurs missions. Il a regretté, lui aussi, le manque de porosité entre les trois fonctions publiques, revenant sur l'exemple aberrant de la gestion par l'Etat des personnels en charge de l'entretien des lycées et collèges. Il a considéré que l'enjeu sous-jacent à l'ensemble de ces questions était essentiel, puisqu'il s'agit de la modernisation, non seulement de la fonction publique, mais, plus largement, de l'Etat.

              En réponse aux différents intervenants, le ministre a apporté les précisions suivantes :

                  · Sur les crédits du ministère de la fonction publique pour 2001 :

              -  Déjà prévue pour 2001, la prorogation, d'année en année, du congé de fin d'activité est justifiée par la nécessité de tenir compte de l'évolution des dispositifs similaires qui sont applicables aux salariés du secteur privé, des régimes de retraites et des modalités de gestion des effectifs.

              -  Si une réduction du pouvoir d'achat des agents publics n'est pas souhaitable, il faut cependant tenir compte des incidences budgétaires considérables d'une revalorisation des traitements dans la fonction publique, une augmentation de 1 % de la valeur du point « fonction publique » entraînant, par exemple, un coût de 6,7 milliards de francs pour la seule fonction publique de l'Etat.

              -  Les créations d'emplois prévues dans le projet de loi de finances pour 2001 visent à répondre à des besoins avérés en matière d'éducation, de justice ou d'environnement et ne sont pas liées à l'aménagement et à la réduction du temps de travail qui, dans la fonction publique de l'Etat, sont envisagés dans une perspective de stabilité des effectifs, ce qui rend nécessaire une réflexion sur l'organisation du travail et la mobilité des agents. Enfin, les collectivités locales ont toute liberté pour, d'ores et déjà, réduire la durée du temps de travail de leurs agents.

              -  Le manque de transparence des rémunérations des hauts fonctionnaires ne concerne pas leur traitement de base, mais leurs rémunérations accessoires, qui varient fortement selon les corps. Dans un souci de sécurité juridique, le Gouvernement publie désormais systématiquement l'ensemble des textes relatifs aux primes des fonctionnaires, ceux afférents aux rémunérations accessoires des fonctionnaires du ministère des Finances devant l'être prochainement.

              -  Il se présente aujourd'hui autant de candidats au concours d'entrée à l'ENA qu'au cours des années 1970 ; la détérioration du marché de l'emploi ayant entraîné, dans les dernières années, une augmentation du nombre de candidats, sa diminution récente ne marque pas une désaffection à l'égard de ce concours, mais reflète l'amélioration de la situation économique, les étudiants se dirigeant désormais vers la fonction publique davantage par choix que par crainte du chômage ; des évolutions similaires sont d'ailleurs observés dans les autres concours de la fonction publique.

              -  Alors que les femmes occupent 56 % des emplois dans la fonction publique, il est choquant de ne voir que 13 % d'entre elles occuper un poste de direction dans l'administration centrale ou 8 % à la tête d'administrations déconcentrées. S'agissant du corps préfectoral, il importe notamment de veiller à organiser les changements d'affectation durant l'été, de façon à permettre aux femmes de concilier, le plus facilement possible, leurs vies familiale et professionnelle. Le Gouvernement a, en outre, constitué un comité de pilotage pour l'égal accès des femmes et des hommes aux emplois supérieurs des fonctions publiques, présidé par M. Anicet Le Pors.

              -  Il est, enfin, anormal que la fonction publique ne satisfasse pas aux exigences posées par la loi en matière d'emploi de personnes handicapées ; il n'est pas concevable que les employeurs publics, à l'instar de certaines entreprises privées, s'acquittent de cette obligation d'emploi en recourant aux solutions alternatives prévues dans le code du travail pour les entreprises. Un effort supplémentaire de la part des administrations est donc nécessaire dans ce domaine.

                  · Sur le projet de loi relatif à la résorption de l'emploi précaire et à la modernisation du recrutement dans la fonction publique ainsi qu'au temps de travail dans la fonction publique territoriale :

              -  La résorption de l'emploi précaire n'implique pas la suppression de tous les emplois contractuels, puisque certains d'entre eux ont actuellement la forme de contrats à durée indéterminée et qu'ils garantissent, en conséquence, aux personnels concernés la stabilité de leur emploi. Ainsi, les personnels des collectivités territoriales titulaires de contrats à durée indéterminée, en application de la loi du 26 janvier 1984 portant dispositions statutaires de la fonction publique territoriale, ainsi que les personnels ayant reçu la qualité d'agent public en application de la jurisprudence Berkani qui ont opté pour un contrat de droit public à durée indéterminée, conformément à la loi du 12 avril 2000 relative aux droits des citoyens dans leurs relations avec les administrations, n'entrent pas dans le champ d'application du projet de loi.

              -  Le recours aux emplois contractuels dans la fonction publique est justifié dès lors que ceux-ci correspondent à des besoins non permanents de l'administration. Il est, en outre, particulièrement adapté aux secteurs concernés par des évolutions technologiques rapides. Il n'y a donc pas lieu de modifier les dispositions statutaires prévoyant la possibilité d'un recours aux emplois contractuels dans ces cas de figure.

              -  Le critère d'ancienneté requis pour bénéficier des mesures de titularisation est souple, puisqu'il est de trois années d'activité de service public en équivalent temps plein, sur les huit dernières années, précédant la titularisation. Le cas des personnels contractuels des établissements publics de coopération intercommunale, qui étaient antérieurement employés par les communes membres de ces établissements et ne satisfont pas à ce critère, pourrait donner lieu à la mise en place d'un dispositif spécifique.

              -  Le projet de loi donne aux responsables communaux de la Réunion la possibilité de titulariser les personnels actuellement en situation précaire. Le problème soulevé par les élus de la Réunion n'est pas, toutefois, celui de la titularisation de ces personnels, mais celui de la charge financière qu'elle pourrait représenter, dans la mesure où les fonctionnaires des départements d'outre-mer bénéficient d'une surrémunération. Une telle mesure aurait donc des conséquences financières lourdes, qui ne pourront être réglées, tant que la question des surrémunérations n'aura pas été résolue.

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              Conformément aux conclusions de son rapporteur pour avis, la Commission des lois constitutionnelles, de la législation et de l'administration générale de la République, a émis un avis favorable à l'adoption des crédits des services généraux du Premier ministre, fonction publique pour 2001.

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              LISTE DES PERSONNES AUDITIONNÉES

              PAR LE RAPPORTEUR

                Mme Marie-Françoise BECHTEL, directrice de l'ENA, accompagnée de M. Christian PETIT, secrétaire général

                M. Gilbert CASTELLI, membre du bureau fédéral délibératif de la Fédération syndicale unitaire FSU

                M. Bernard CIEUTAT, conseiller maître à la Cour des Comptes

                Mme Anne-Marie COLMOU, maître des requêtes au Conseil d'Etat

                Délégation des élèves de l'ENA, promotion 1999-2001 « Nelson Mandela » (Caroline CERRUTI, Axel CRUAU, Caroline GADOU, Philippe GUSTIN, Muriel LACOUE-LABARTHE, Katia JULIENNE, Antoine GODBERT)

                M. Patrick HALLINGER, secrétaire national de l'Union générale des fédérations de fonctionnaires CGT

                M. Pierre JOXE, Premier président de la Cour des comptes accompagné de MM. François DELAFOSSE, conseiller maître et de Jérôme FILIPPINI, secrétaire général adjoint à la première présidence

                M. Edmond MAIRE, président de la société d'investissement France active

                Mme Bernadette MARCHENOIR, secrétaire nationale, accompagnée et M. Gilbert VOISIN secrétaire général adjoint de l'Union des fédérations de fonctionnaires UNSA

                M. Yves MISSAIRE, secrétaire général et M. Michel MOREAU, membre de la Fédération générale CFTC des syndicats chrétiens de fonctionnaires, agents de l'Etat et assimilés

                M. Gérard NOGUÈS, secrétaire général adjoint, et M. Patrick FAUVEL, secrétaire fédéral de l'Union interfédérale des agents de la fonction publique FO

                M. Michel PÉRIER, secrétaire général de l'Union des fédérations CFDT des fonctions publiques et assimilés

                M. Gilbert SANTEL, directeur général de l'administration et de la fonction publique

                M. Michel SAPIN, ministre de la fonction publique et de la réforme de l'Etat

              N.B. - M. Patrick Guyot, délégué fédéral de l'Union fédérale des cadres des fonctions publiques CFE - CGC, également contacté, ne s'est pas présenté.

              ____________

              N° 2628.- Avis de M. Alain Tourret, au nom de la commission des lois, sur le projet de loi de finances pour 2001.- Tome I : Fonction publique et réforme de l'Etat - Fonction publique.

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© Assemblée nationale

() Si l'on tient compte de l'inflation moyenne, avec une inflation en glissement, le gain est ramené à 0,63 %.

() Avec un taux d'inflation en glissement, on passe à - 0,1 %.

() En prenant le taux d'inflation prévu par la loi de finances initiale, soit un taux moyen de 1,4 %.

() Rapport n° 25 de M. Alain Gournac au nom de la commission des affaires sociales du Sénat « Pour une sortie en bon ordre : bilan à mi-parcours des emplois-jeunes ».

() « L'encadrement supérieur de la fonction publique : vers l'égalité entre les hommes et les femmes », rapport au ministre de la fonction publique, de la réforme de l'Etat et de la décentralisation, La Documentation française, 1999.

() Toutefois, il faut relever le caractère lacunaire des informations disponibles dans la fonction publique territoriale, qui tient en partie au fait que ses 1,4 million d'agents sont répartis entre 50 000 employeurs locaux.

() Le nombre de directeurs d'administration centrale a diminué compte tenu de la réorganisation du ministère de l'économie, des finances et de l'industrie, et de l'absorption du ministère de la coopération par celui des affaires étrangères

() Hors préfets, recteurs, trésoriers payeurs généraux, ambassadeurs et consuls.

() Décret modifiant le décret n° 97-443 du 25 avril 1997 relatif au rapport pris en application de l'avant dernier alinéa de l'article 33 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale.

() Parmi les derniers en date, on peut citer celui de la mission d'évaluation et de contrôle de l'Assemblée nationale du 12 juillet 2000 (rapport d'information n° 2542 présenté par M. Pierre Forgues au nom de la commission des finances, de l'économie générale et du plan) et du Conseil économique et social du 20 septembre 200 (« Situations de handicap et cadre de vie » présenté par M. Vincent Assante).

() "La fonction publique d'Etat", rapport public particulier, Les éditions des journaux officiels, décembre 1999.

() La documentation française, mars 2000.

() "Le cumul d'activités et de rémunérations des agents publics".

() Editions du Seuil, octobre 1999.

() « Les cabinets ministériels », Dalloz, 1995.

() Cette note a été communiquée à votre rapporteur par le Premier président de la Cour des comptes le 3 novembre dernier.