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N° 2629 ______ ASSEMBLÉE NATIONALE CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958
AU NOM DE LA COMMISSION DE LA PRODUCTION ET DES ÉCHANGES (1) SUR LE PROJET DE loi de finances pour 2001 (n° 2585), TOME IV AMÉNAGEMENT DU TERRITOIRE et ENVIRONNEMENT ENVIRONNEMENT PAR M. STEPHANE ALAIZE, Député. -- (1) La composition de cette commission figure au verso de la présente page. Voir le numéro : 2624 (annexe 7) Lois de finances. La Commission de la production et des échanges est composée de : M. André Lajoinie, président ; M. Jean-Paul Charié, M. Jean-Pierre Defontaine, M. Pierre Ducout, M. Jean Proriol, vice-présidents ; M. Christian Jacob, M. Pierre Micaux, M. Daniel Paul, M. Patrick Rimbert, secrétaires ; M. Jean-Pierre Abelin, M. Yvon Abiven, M. Jean-Claude Abrioux, M. Stéphane Alaize, M. Damien Alary, M. André Angot, M. François Asensi, M. Jean-Marie Aubron, M. Pierre Aubry, M. Jean Auclair, M. Jean-Pierre Balduyck, M. Jacques Bascou, Mme Sylvia Bassot, M. Christian Bataille, M. Jean Besson, M. Gilbert Biessy, M. Claude Billard, M. Claude Birraux, M. Jean-Marie Bockel, M. Jean-Claude Bois, M. Daniel Boisserie, M. Maxime Bono, M. Franck Borotra, M. Christian Bourquin, M. François Brottes, M. Vincent Burroni, M. Alain Cacheux, M. Dominique Caillaud, M. André Capet, M. Patrice Carvalho, M. Jean-Paul Chanteguet, M. Jean Charroppin, M. Jean-Claude Chazal, M. Daniel Chevallier, M. Pierre Cohen, M. Alain Cousin, M. Yves Coussain, M. Jean-Michel Couve, M. Jean-Claude Daniel, M. Marc-Philippe Daubresse, M. Philippe Decaudin, Mme Monique Denise, M. Léonce Deprez, M. Jacques Desallangre, M. Éric Doligé, M. François Dosé, M. Marc Dumoulin, M. Dominique Dupilet, M. Philippe Duron, M. Jean-Claude Étienne, M. Alain Fabre-Pujol, M. Albert Facon, M. Alain Ferry, M. Jean-Jacques Filleul, M. Jacques Fleury, M. Nicolas Forissier, M. Jean-Louis Fousseret, M. Roland Francisci, M. Pierre Frogier, M. Claude Gaillard, M. Robert Galley, M. Claude Gatignol, M. André Godin, M. Alain Gouriou, M. Michel Grégoire, M. Hubert Grimault, M. Lucien Guichon, M. Gérard Hamel, M. Patrick Herr, M. Francis Hillmeyer, M. Claude Hoarau, M. Robert Honde, M. Claude Jacquot, Mme Janine Jambu, M. Aimé Kergueris, M. Jean Launay, Mme Jacqueline Lazard, M. Thierry Lazaro, M. Jean-Yves Le Déaut, M. Patrick Lemasle, M. Jean-Claude Lemoine, M. Jacques Le Nay, M. Jean-Claude Lenoir, M. Arnaud Lepercq, M. René Leroux, M. Jean-Claude Leroy, M. Roger Lestas, M. Félix Leyzour, M. Guy Malandain, M. Jean-Michel Marchand, M. Daniel Marcovitch, M. Didier Marie, M. Alain Marleix, M. Daniel Marsin, M. Philippe Martin, M. Jacques Masdeu-Arus, M. Marius Masse, M. Roland Metzinger, M. Yvon Montané, M. Gabriel Montcharmont, M. Jean-Marie Morisset, M. Bernard Nayral, M. Jean-Marc Nudant, M. Jean-Paul Nunzi, M. Patrick Ollier, M. Joseph Parrenin, M. Paul Patriarche, M. François Patriat, M. Germinal Peiro, M. Jacques Pélissard, Mme Marie-Françoise Pérol-Dumont, Mme Geneviève Perrin-Gaillard, M. François Perrot, Mme Annette Peulvast-Bergeal, M. Serge Poignant, M. Bernard Pons, M. Jacques Rebillard, M. Jean-Luc Reitzer, M. Gérard Revol, Mme Marie-Line Reynaud, M. Jean Rigaud, M. Jean Roatta, M. André Santini, M. Joël Sarlot, Mme Odile Saugues, M. François Sauvadet, M. Jean-Claude Thomas, M. Léon Vachet, M. Daniel Vachez, M. François Vannson, M. Michel Vaxès, M. Michel Vergnier, M. Gérard Voisin, M. Roland Vuillaume.
MESDAMES, MESSIEURS, Le projet de loi de finances pour 2001 est marqué par une croissance sensible des crédits affectés au budget de l'environnement. Ces derniers augmentent en effet de 9,02 % par rapport aux crédits votés dans la loi de finances pour 2000, en dépenses ordinaires (DO) et crédits de paiement (CP). Ceux-ci passent ainsi de 4,303 milliards de francs à 4,691 milliards de francs en 2001. On ne peut bien évidemment que se féliciter de cette progression, qui démontre, au premier coup d'_il, que le ministère chargé de l'environnement dispose de moyens satisfaisants pour mener ses politiques. Pour autant, il est nécessaire de souligner que cette forte croissance du budget de l'environnement s'accompagne d'une extension du champ d'action du ministère, ce qui relativise la première appréciation portée sur l'augmentation apparente de ses crédits. En effet, l'année 2001 peut être considérée comme un tournant, puisque l'Institut de protection et de sûreté nucléaire (IPSN), jusqu'alors pris en charge par le ministère de l'économie, des finances et de l'industrie, passe désormais sous la cotutelle du ministère chargé de l'environnement. Ses crédits résulteront en effet de dotations budgétaires allouées par le ministère de l'aménagement du territoire et de l'environnement, à hauteur de 1,3345 milliard de francs en crédits de paiement, après transfert entre les deux ministères intéressés. Cette extension des compétences du ministère de l'environnement s'accompagne par ailleurs d'un renforcement de ses structures qui avait débuté l'année précédente. On constate ainsi la montée en puissance de la nouvelle direction des études économiques et de l'évaluation environnementale (D4E), destinée à devenir un instrument d'expertise et d'aide à la décision en matière économique et environnementale. D'autres structures voient le jour, telles que l'Institut de formation à l'environnement ou le service d'inspection générale de l'environnement. Ces premiers éléments, positifs, ne doivent pas cacher une évolution plus inquiétante. Le projet de loi de finances pour 2001 constitue également un révélateur de certaines carences en matière de gestion des crédits destinés à financer les politiques environnementales. C'est notamment le cas pour l'Agence de l'environnement et de la maîtrise de l'énergie (ADEME), dont les dotations budgétaires chutent de manière sensible, pour prendre en compte les sur-dotations manifestes dont a bénéficié l'agence lors des exercices précédents. Des informations précises sur ces défaillances, qui ont d'ailleurs récemment été soulignées par l'Inspection générale des finances, sont nécessaires après deux années consécutives de reconnaissance budgétaire privilégiée de l'ADEME de la part du ministère. Votre rapporteur s'est adressé à la direction de l'ADEME pour établir une analyse détaillée de la situation réelle de l'agence en ce qui concerne son action relevant du ministère chargé de l'environnement. La réponse de cette dernière figure dans la partie I de ce rapport. Par ailleurs, il paraît légitime de s'interroger sur la multiplication des structures dépendant du ministère chargé de l'environnement. Si la création de la D4E répond sans conteste à des besoins d'expertise et de conseil, que dire, par exemple, de la création d'un Institut de formation à l'environnement, présenté laconiquement comme une « véritable école de l'environnement destinée à garantir la compétence du service public de l'environnement » ? Quels seront, plus précisément, ses missions, son statut et ses effectifs ? Plus généralement, la profusion de nouvelles entités (D4E, Agence française de sécurité sanitaire environnementale, Comité interministériel de la prévention des risques majeurs...), trait particulièrement marquant cette année dans le budget du ministère, ne risque-t-elle pas de nuire à la cohérence des politiques menées par le ministère chargé de l'environnement ? Indépendamment de ces points qui méritent, eux, des éclaircissements, on ne peut que se réjouir de l'augmentation des crédits affectés au « noyau dur » des politiques environnementales, puisque le budget de l'environnement, hors IPSN et hors ADEME, progresse de 11,13 % en dépenses ordinaires plus crédits de paiement. Si cette appréciation mérite évidemment d'être nuancée selon les agrégats, l'évolution globale des moyens affectés aux politiques environnementales est le signe de la prise en compte du ministère chargé de l'environnement comme un ministère de plein exercice, muni de moyens techniques et humains correspondants. Il reste à espérer que ces efforts permettront de construire un véritable service public de l'environnement, les dotations budgétaires désormais atteintes offrant enfin les moyens financiers sollicités depuis maintenant des années pour satisfaire les attentes citoyennes. I.- L'EXTENSION DU CHAMP D'INTERVENTION DU MINISTÈRE CHARGÉ DE L'ENVIRONNEMENT NE DOIT PAS CACHER CERTAINES INSUFFISANCES La progression des moyens du ministère chargé de l'environnement est liée, pour une grande part, à la prise en charge de structures déjà existantes, ainsi qu'à la création et à la montée en puissance de nouvelles structures essentiellement destinées à conforter les capacités d'expertise du ministère. Cette évolution s'inscrit dans la continuité, puisque les crédits de paiement du budget de l'environnement, qui augmentaient de 8,6 % lors de l'exercice budgétaire précédent, connaissent une hausse de 9,02 % dans le projet de loi de finances pour 2001. La tendance est donc à un renforcement des moyens du ministère, qui voit ainsi son assise confortée, alors qu'il étend son champ d'intervention à de nouveaux domaines. BUDGET DE L'ENVIRONNEMENT (en milliers de francs)
L'analyse des crédits par agrégats souligne les extensions du périmètre d'action du ministère chargé de l'environnement : RÉPARTITION DES CRÉDITS PAR AGRÉGATS (en millions de francs)
Une étude plus détaillée des différents chapitres contenus dans ces agrégats s'impose, compte tenu du bouleversement des structures administratives du ministère et de l'extension de son champ d'intervention. Le projet de loi de finances pour 2001 marque l'entrée du ministère de l'aménagement du territoire et de l'environnement dans un secteur qui était dévolu au ministère chargé de l'industrie : le nucléaire. L'IPSN relevait en effet de la tutelle de ce seul ministère. Le présent projet de loi de finances rompt avec cette tradition, en transférant au ministère chargé de l'environnement le financement du budget de l'institut, qui dépendra désormais d'une cotutelle environnement. Ce quasi-transfert est motivé pour des raisons « d'indépendance accrue » de l'IPSN. Si l'on ne peut préjuger de la qualité des travaux que mènera cet organisme, il est légitime de s'interroger sur la présomption de dépendance qui pèse sur lui, dès lors qu'il ne dépend plus seulement du seul ministère chargé de l'industrie. Rappelons en effet que l'IPSN a pour mission de contribuer à la maîtrise des risques nucléaires et de leurs conséquences sur l'homme et l'environnement. Dans ce cadre, il mène à la fois recherches et expertises, tant en ce qui concerne la sûreté des installations nucléaires que le transport et la sécurité des matières radioactives, la prévention et l'étude des accidents, la protection de l'environnement, la protection de la santé de l'homme ou encore l'organisation et l'entraînement à la gestion de crise. Il n'a donc pas de compétence décisionnelle, cette dernière revenant en dernier lieu à la direction de la sûreté des installations nucléaires (DSIN) ; son rôle est d'émettre des expertises. Il conviendra donc de démontrer que la mise sous tutelle de cet organisme par le ministère de l'environnement contribuera à accroître ses capacités d'expertise et son indépendance. Il convient par ailleurs de rappeler que si les dotations budgétaires de l'IPSN s'élevaient, dans la loi de finances pour 2000, à 959,5 millions de francs, elles ne représentaient que 59 % des ressources totales de l'Institut ; 23 % de ses ressources provenaient par ailleurs de conventions conclues avec la direction de la sûreté des installations nucléaires et financées à partir d'une taxe payée par les exploitants nucléaires français. Le passage des dotations budgétaires attribuées à l'IPSN à 1,3345 milliard de francs est donc moins spectaculaire qu'il n'y paraît, car ces dernières intègrent les sommes auparavant allouées par voie de conventionnement, ce système étant abandonné à compter de 2001. Notons en outre que les ressources de l'IPSN ne se limitent pas à ces dotations budgétaires. En 2000, elles dépendaient également, à hauteur de 18 %, d'un cofinancement en provenance d'institutions internationales, d'exploitants de centrales ou d'organismes de recherche étrangers. Il n'est pas prévu d'abandonner ce système de financement, précieux pour conforter le rôle incontesté de la France en matière nucléaire. Le passage de l'IPSN sous la cotutelle du ministère chargé de l'environnement ne constitue, semble-t-il, qu'une étape vers l'intégration de cet organisme dans un établissement public à caractère industriel et commercial (EPIC). Sur ce point, il conviendrait d'obtenir des informations sur le champ couvert par cet EPIC qui pourrait en effet intégrer d'autres organismes et sur le rôle qui sera réservé au Parlement dans cette logique de transfert. Selon les informations fournies à votre rapporteur, l'IPSN se montre particulièrement favorable à une transformation en EPIC et estime que la voie législative serait probablement la plus appropriée. Il appartiendra à notre Assemblée de veiller au respect de cette démarche pour un bon exercice des prérogatives du Parlement. Afin d'asseoir l'autorité technique du ministère chargé de l'environnement et d'étoffer son administration centrale, il a été créé, en 2000, la direction des études économiques et de l'évaluation environnementale (D4E). Elle est à l'heure actuelle encore en cours de constitution et s'appuie sur le regroupement des deux entités de l'administration centrale assurant antérieurement des tâches d'évaluation, à savoir le service de la recherche et des affaires économiques et la sous-direction de l'évaluation environnementale et de l'aménagement durable. La nouvelle D4E voit ses dotations renforcées. Du point de vue budgétaire, elle gère en effet les crédits d'évaluation environnementale et la part du budget civil de recherche et développement qui étaient auparavant gérés par les directions transférées, ainsi que les crédits d'études inscrits dans le projet de loi de finances. Ces derniers passent ainsi de 8 millions de francs en crédits de paiement dans la loi de finances pour 2000 à 20,16 millions de francs dans le projet de loi de finances pour 2001 au titre III (matériel et fonctionnement des services), soit une hausse de 152 %. Au titre V (équipement administratif), ils passent de 6 millions de francs en autorisations de programme à 15,2 millions de francs et de 2 millions de francs en crédits de paiement à 8,95 millions de francs, ce qui les fait plus que quadrupler. L'évaluation constitue, dans le domaine de l'environnement, une étape préalable mais indispensable pour toute étude d'impact ; c'est pourquoi il est prévu de mettre l'accent sur le pilotage des programmes de recherche ou de soutien à l'action publique et sur le développement de la veille et de la prospective scientifiques. La D4E devrait par ailleurs répondre à deux types de besoins : d'une part, celui d'une capacité d'expertise purement économique, qui faisait jusqu'alors défaut au ministère ; d'autre part, celui d'une évaluation des nouveaux risques, caractérisés notamment par l'incertitude scientifique sur certains effets à prendre en compte et pour lesquels le principe de précaution doit être mis en _uvre. Compte tenu de ces exigences, la D4E est organisée en quatre sous-directions : recherche et prospective ; politiques environnementales ; intégration de l'environnement dans les politiques publiques ; environnement, régulations économiques et développement durable. Cette nouvelle structure devrait donc devenir une unité incontournable et indispensable de conseil et d'expertise dans la négociation, la définition et la mise en _uvre des politiques environnementales, quel que soit le ministère qui les pilote. La direction devrait ainsi servir de centre de ressources pour les ministères autres que celui chargé de l'environnement ainsi que pour d'autres structures chargées d'une mission de prospective. Reste que la D4E ne doit pas se limiter à un groupement d'experts qui dicterait ses choix aux politiques. Il convient donc d'éviter toute dérive en ce sens, d'autant plus qu'elle est destinée à intervenir dans de nombreuses instances dont elle assurera le secrétariat : Commission des comptes et de l'économie de l'environnement, Commission nationale du débat public, Commission française du développement durable et Comité de la prévention et de la précaution. Cette montée en puissance de la nouvelle direction doit absolument permettre d'améliorer les capacités du ministère en matière d'appréciation des données scientifiques. Celui-ci ne doit plus, désormais, s'abriter derrière son absence de compétences en matière d'évaluation, pour retarder la mise en _uvre de projets. Trois nouvelles structures, créées ex nihilo, sont destinées à renforcer l'assise du ministère. _ Le service de l'inspection générale de l'environnement (SIGE) Créé par le décret n° 2000-426 du 19 mai 2000 portant organisation de l'administration centrale du ministère chargé de l'environnement, il a pour but d'assurer une mission permanente de contrôle, d'évaluation, d'analyse et de conseil pour la mise en _uvre des politiques de l'environnement. Bien que cette mission s'exerce sur l'administration centrale et les services déconcentrés du ministère et non sur les politiques menées par ces derniers, on peut se demander si, dans certains domaines, ses actions ne risquent pas d'être redondantes avec celles de la D4E. Ainsi, il est prévu que le service de l'inspection générale de l'environnement « émet des avis et recommandations dans tous les domaines relevant des attributions du ministre chargé de l'environnement, y compris sur l'action des organismes mettant en _uvre les politiques de l'environnement. Il est également compétent en matière de suivi des impacts des activités humaines sur l'environnement et contribue à la prise en compte du développement durable dans l'élaboration et la mise en _uvre des politiques publiques » (II de l'article 2 du décret du 19 mai 2000 précité). A première vue, ces compétences sont très proches de celles de la D4E qui a pour mission de contribuer « à la prise en compte de l'environnement dans l'élaboration des politiques publiques ». Une coordination entre les deux structures s'imposera donc, faute de quoi le risque est grand de créer la confusion par la multiplication des intervenants et d'aboutir à l'immobilisme du fait de conflits de compétences. · L'institut de formation de l'environnement Cet organisme doit être créé en 2001, l'objectif de plus long terme étant de mettre en place une seule structure de formation pour l'ensemble du service public de l'environnement. Le projet de loi de finances pour 2001 le dote de 8 millions de francs et prévoit la création de 10 postes. Votre rapporteur déplore le manque d'informations sur ce futur institut, présenté simplement comme une « véritable école de l'environnement destinée à garantir la compétence du service public de l'environnement » par la ministre chargée de l'environnement lors de la conférence de presse destinée à présenter les crédits de son ministère. S'agira-t-il d'un établissement public ? Quel sera le mode de recrutement des enseignants et les voies d'entrées pour les personnes désirant acquérir une formation environnementale ? Quel sera le statut de ces dernières ? Sur l'ensemble de ces points, les informations sont rares, voire inexistantes. Votre rapporteur a dû se reporter au « plan pluriannuel de modernisation du ministère de l'aménagement du territoire et de l'environnement », paru en janvier 1999, pour avoir une idée plus précise des missions de cet institut. Insistant sur la nécessité de « la mise en place d'une structure de formation propre au ministère », ce plan indique qu'une « mission sera confiée dès le début 1999 pour faire l'audit de la situation actuelle et recenser les pistes possibles de création d'une école de l'environnement. Le cahier des charges de cette école est le suivant : recrutement et organisation des concours des agents des corps de l'environnement ; formation initiale de ces mêmes agents ; pilotage du « verdissement » de la formation initiale des agents de catégorie A ; formation continue des agents du ministère (ou travaillant pour lui) et de ses établissements publics ; pilotage d'un cycle supérieur de formation. Est également recherché un « verdissement » des formations initiales dont bénéficient les fonctionnaires affectés au ministère. Ce « verdissement » permet à la fois de professionnaliser les agents ensuite affectés à l'environnement, mais aussi de renforcer dans les autres ministères les préoccupations environnementales. ». Si les aspects purement juridiques relatifs à cette école de l'environnement ne sont pas traités, notamment concernant le statut de l'institut lui-même et de ses enseignants, il semble que l'objectif soit, à terme, celui de la constitution d'un véritable corps de l'environnement. Reste à savoir quelle forme prendra le « verdissement » des agents du ministère de l'environnement et des autres ministères, qui en assurera le contrôle scientifique et surtout ce que le ministère entend par « verdissement ». Par ailleurs, si cet Institut de formation à l'environnement a vocation à s'adresser à l'ensemble des agents traitant de sujets environnementaux, la question de l'articulation de ses actions avec celles d'autres organismes se posera inévitablement. Ainsi, la formation dispensée par le GIP-ATEN (groupement d'intérêt public - Atelier technique des espaces naturels) aux agents des directions régionales de l'environnement (DIREN), des directions départementales de l'agriculture et de la forêt (DDAF) et à certains opérateurs techniques en vue de l'élaboration de documents d'objectifs des sites Natura 2000 est-elle destinée à disparaître ? Sur l'ensemble de ces points, votre rapporteur aurait souhaité obtenir de plus amples informations ; en vain. Sa demande est restée sans suite. · L'Agence française de sécurité sanitaire environnementale Le 25 avril 2000, l'Assemblée nationale a adopté en première lecture, à l'unanimité, la proposition de loi tendant à la création d'une Agence française de sécurité sanitaire environnementale, issue des initiatives conjointes de nos collègues MM. André Aschieri, Jean-Pierre Brard et Daniel Chevallier. Cette nouvelle agence, placée sous la cotutelle des ministres chargés respectivement de l'environnement et de la santé, a été largement conçue sur le modèle de l'Agence française de sécurité sanitaire des aliments ; toutefois, elle n'est pas dotée de pouvoirs de surveillance sanitaire, comme cela est le cas pour son homologue. Sa mission est double : d'une part, elle doit « assurer la sécurité sanitaire dans le domaine de l'environnement » et, d'autre part, « évaluer les risques sanitaires qui sont liés à l'environnement ». Il s'agit donc d'une structure d'expertise et d'appui scientifique et technique pour les décideurs publics. En outre, il est prévu qu'il lui reviendra de coordonner et d'organiser les missions d'évaluation des organismes intervenant dans son champ de compétence. Le tableau ci-dessous présente les principaux points de similarité ou de divergence entre l'Agence française de sécurité sanitaire des aliments (AFSSA) et l'Agence française de sécurité sanitaire environnementale (AFSSE), telle que cette dernière a été conçue par les députés lors de l'adoption par l'Assemblée nationale, en première lecture, de la proposition de loi tendant à la création de ce nouvel organisme. COMPARAISON DE L'AFSSA ET DE L'AFSSE
Malgré l'évolution somme toute positive du budget du ministère chargé de l'environnement, le constat de certaines carences ou incertitudes s'impose. Il ne s'agit pas de remettre en cause la montée en puissance, longtemps attendue, d'un ministère stratégique, mais bien de prévenir les risques de défaillances et de mettre l'accent sur les points qui méritent d'être améliorés pour conforter les politiques de l'environnement. L'étude du projet de loi de finances pour 2001 montre une réduction sensible du budget de l'ADEME pris en charge par le ministère de l'environnement, puisqu'il passe de 1,7176 milliard de francs en 2000 à seulement 491,7 millions de francs en 2001. Notons que l'agence bénéficie, par ailleurs, de dotations octroyées par le ministère chargé de l'industrie, à hauteur de 98 millions de francs environ. D'après les informations fournies à votre rapporteur par Mme Dominique Voynet, ministre de l'aménagement du territoire et de l'environnement, la diminution importante des crédits de l'ADEME octroyés par son ministère est destinée à prendre en compte la trésorerie élevée de l'agence, qui s'élève à 2,154 milliards de francs. En outre, la responsabilité de cette trésorerie démesurée incomberait à la taxe générale sur les activités polluantes (TGAP) : la mise en place de cette taxe en 1999 s'est en effet accompagnée de la transformation de taxes, jusqu'alors affectées à l'ADEME, en crédits budgétaires. Afin de ne pas pénaliser l'agence lors de cette réforme, il a alors été décidé de lui attribuer autant de crédits de paiement que d'engagement, d'où une forte croissance de la trésorerie de l'établissement. Dès lors, des questions s'imposent : comment et pourquoi la décision a-t-elle été prise d'octroyer à l'ADEME, lors des exercices budgétaires précédents, des crédits manifestement excessifs ? En quoi la création de la TGAP a-t-elle pu modifier la politique budgétaire menée en faveur de l'agence, puisque cette taxe ne lui était pas directement affectée mais reversée au budget de l'État, comme l'étaient les taxes remplacées par la TGAP ? Pourquoi les seules activités de l'agence relevant de la politique environnementale sont-elles concernées par ces difficultés ? Que ce soit avant ou après la création de la taxe générale sur les activités polluantes, l'ADEME a bénéficié de dotations provenant du budget de l'État et l'on voit mal pourquoi il n'a pas été envisagé, lors des lois de finances précédentes, d'ajuster ces dotations à la baisse pour tenir compte de la sous-consommation de ses crédits par l'agence. Pour éclairer l'Assemblée nationale sur ces points, votre rapporteur a pris contact avec la direction de l'ADEME, afin d'obtenir de sa part une explication de cette situation et de ses éventuelles incidences sur le fonctionnement à venir de l'agence. Dans le même temps, les demandes d'information ont porté sur les capacités réelles de l'établissement à traiter, en autorisations de programme et crédits de paiement sur l'année 2001, les dossiers qui lui sont soumis, compte tenu de la dotation dont il bénéficie dans le présent projet de loi de finances. La réponse fournie, pour le moins succincte, confirme les inquiétudes manifestées. Votre rapporteur tient à s'excuser de la mauvaise qualité du document qui suit et qu'il a reçu tel quel. Pour en faciliter la lecture, il peut être utile de retranscrire le texte que votre rapporteur a cru déchiffrer. « Monsieur le Député, En réponse à votre demande, je vous confirme que la dotation de crédits de paiement inscrits au projet de loi de finances 2001 a été décidée d'un commun accord avec la Direction de l'ADEME. En effet, au regard des dotations de CP en 1999 et 2000, qui étaient proches du niveau des autorisations de programme, une dotation de CP en 2001 de 491 MF ne porte en rien préjudice à la capacité d'intervention de l'établissement. Je vous prie de croire, Monsieur le Député, à l'assurance de mes sentiments les meilleurs ». Rappelons enfin, que les crédits de paiement qui ont été attribués à l'agence par le ministère chargé de l'environnement se sont élevés, au titre VI, à 1,682 milliard de francs dans la loi de finances pour 1999 et à 1,717 milliard de francs dans la loi de finances pour 2000. Cela était-il réellement nécessaire et quelle est l'explication de cette situation anormale ? En outre, au cours du premier semestre 2000, l'Inspection générale des finances a procédé à un audit approfondi de l'organisation de l'ADEME, de ses modalités de gestion et de son efficacité au regard des missions qui lui ont été confiées par les pouvoirs publics. Cet audit a conclu à la nécessité de mettre rapidement en _uvre une rénovation complète des procédures de gestion et de contrôle de l'établissement, notamment en ce qui concerne : - la mise en place de « tableaux de bord » permettant le suivi des programmes opérationnels ; - la constitution de portefeuilles prévisionnels d'opérations ; - la fongibilité des ressources ; - l'amélioration des circuits d'engagement et de paiement ; - la mise en _uvre d'une comptabilité analytique ; - la définition de règles de passation des marchés ; - le développement des outils d'évaluation (audit interne et externe). Il serait intéressant de connaître les suites qui seront données à ces conclusions, notamment dans le cadre du volet « outils de gestion » du contrat d'objectifs qui sera prochainement conclu entre l'ADEME et l'Etat. Les uniques services déconcentrés dont dispose le ministère chargé de l'environnement sont les vingt-six directions régionales de l'environnement (DIREN). Elles ont de multiples objectifs : assister le préfet de région dans son rôle de représentant du ministre au niveau régional, être le relais du ministre de l'environnement pour l'application de sa politique et être les interlocuteurs des intervenants locaux de l'environnement. Les missions essentielles des DIREN consistent donc à veiller à la prise en compte de l'environnement dans les documents de planification (contrats de plan Etat-régions, schémas directeurs divers, schémas d'aménagement et de gestion des eaux, chartes des parcs naturels régionaux...). Elles veillent également à l'application des législations relatives à l'eau, à la protection des sites et de la nature, aux études d'impact ou encore aux paysages. En outre, depuis le mois de juillet 1998, la ministre de l'aménagement du territoire et de l'environnement a assigné aux DIREN une mission générale de coordination et d'animation de l'ensemble des services et établissements publics de leurs circonscriptions géographiques pour la mise en _uvre des politiques relevant de ses attributions. Face à l'ampleur de ces tâches, les effectifs des DIREN sont encore insuffisants, puisqu'ils s'élevaient à 1 252 emplois au 31 décembre 2000, contre 2 233 pour les directions régionales de l'industrie, de la recherche et de l'environnement (DRIRE). Certes, le projet de loi de finances pour 2001 prévoit de porter les effectifs des DIREN à 1 382 (soit + 130 emplois), contre 2 253 pour les DRIRE. Mais si l'écart se résorbe, l'effort fourni pour étoffer les services déconcentrés du ministère chargé de l'environnement reste encore insuffisant pour la majorité des DIREN. En effet, d'après les informations fournies à votre rapporteur, le seuil minimal d'emploi pour une efficacité normale a été estimé à 70 emplois en métropole, à 115 pour les DIREN cumulant les fonctions de bassin, d'annonce de crues et de massif et à 35 dans les quatre DIREN d'outre-mer. Ces besoins avaient d'ailleurs été soulignés dès 1997, par des enquêtes du conseil général des ponts et chaussées et du conseil général du génie rural, des eaux et des forêts, qui estimaient à l'époque à 57 l'effectif nécessaire d'une DIREN moyenne en métropole, à 85 celui des DIREN de bassin et enfin à 25 l'effectif des DIREN d'outre-mer. L'effort de remise à niveau des effectifs des DIREN devra donc être reconduit dans les exercices budgétaires à venir. Il en va de l'efficacité de la politique déconcentrée de l'Etat en matière d'environnement, particulièrement importante pour donner corps à une action de terrain. Il en va surtout du nécessaire équilibre à assurer entre, d'une part, une administration centrale dont la vocation majeure est de concevoir les grandes lignes de la politique écologique et, d'autre part, des services déconcentrés essentiellement tournés vers la satisfaction des attentes citoyennes en la matière. Le constat de l'insuffisance des moyens des DIREN est d'autant plus regrettable que, par ailleurs, le ministère mène une politique active de soutien financier aux associations intervenant dans le domaine de l'environnement. Ainsi, les dotations budgétaires leur étant accordées se sont élevées à 41,69 millions de francs en 1999 et ont atteint 30,46 millions de francs au premier semestre 2000. L'utilité de ces associations n'est bien évidemment pas contestée. Mais leur légitimité à intervenir dans le champ d'action des DIREN, sans coordination aucune, présente un risque de dilution de l'efficacité recherchée et peut même conduire à des contradictions. Au moment où les services déconcentrés de l'Etat sont parfaitement recensés et où leurs missions sont étendues, il convient de veiller à ne pas multiplier les acteurs pour l'accomplissement de tâches similaires. Cela suppose une évaluation juste de l'action des associations subventionnées pour accompagner les politiques de l'Etat en matière d'environnement. Le 1er janvier 1999 a marqué une étape importante de l'évolution de la fiscalité française, celle de l'entrée en vigueur de la taxe générale sur les activités polluantes (TGAP). Jusqu'à cette date, les instruments fiscaux se caractérisaient essentiellement par des taxes fiscales, parafiscales et redevances avec affectation des recettes. Or, l'affectation des taxes n'est pas toujours économiquement pertinente : elle peut limiter l'objectif incitatif de tels dispositifs sur les comportements et elle ne garantit en rien l'efficacité des dépenses ainsi financées. En effet, jusqu'à présent, les instruments économiques liés à l'environnement répondaient essentiellement à la logique du principe « pollueur-payeur », polarisant ainsi le débat sur le partage des coûts de réparation des dommages causés à l'environnement. Or, l'objectif de la fiscalité écologique n'est pas prioritairement de générer des ressources publiques supplémentaires mais bien d'induire des changements de comportements de la part à la fois des consommateurs et des producteurs. Dans cette logique, l'élément important est la possibilité d'orienter la consommation et la production vers les produits causant des dommages écologiques moindres. Tel a été le fondement de la première étape de la refonte de la fiscalité environnementale intervenue en France au 1er janvier 1999 grâce à la réforme des mécanismes de financement de l'ADEME. La TGAP s'est en effet substituée aux cinq taxes jusqu'alors perçues par l'ADEME, à savoir : - la taxe parafiscale sur la pollution atmosphérique ; - la taxe parafiscale sur les huiles de base ; - la taxe d'atténuation des nuisances sonores ; - la taxe sur le stockage des déchets ménagers ; - la taxe sur le traitement et le stockage des déchets industriels spéciaux. Depuis le 1er janvier 1999, le produit de ces taxes n'est plus affecté au budget de l'ADEME qui perçoit désormais une dotation budgétaire. Dans le secteur des déchets, la taxe sur les déchets ménagers et celle sur les déchets industriels spéciaux font désormais partie de la TGAP. Cette dernière a connu une première évolution avec la loi de financement de la sécurité sociale pour 2000, qui a étendu son champ aux secteurs des installations classées et de la pollution des eaux. S'agissant des installations classées, la TGAP a remplacé, d'une part, la taxe unique à laquelle étaient assujettis les établissements classés lorsqu'ils déposaient un dossier de demande d'autorisation (recette annuelle de l'ordre de 22 millions de francs en 1999) et, d'autre part, la redevance annuelle à laquelle étaient assujettis les établissements les plus importants. En 1999, environ 8 400 établissements étaient soumis à cette redevance annuelle, pour un montant de l'ordre de 68 millions de francs. Le volet « installations classées » de la TGAP a repris, dans ses grandes lignes, le dispositif précédemment en vigueur (taxe unique et redevance annuelle), tout en procédant à une revalorisation des taux appliqués. Le décret d'application du nouveau dispositif est actuellement soumis à l'examen du Conseil d'Etat. Le produit attendu est de l'ordre de 130 millions de francs. Concernant la pollution des eaux, la loi de financement de la sécurité sociale pour 2000 a étendu le champ de la TGAP à trois nouveaux secteurs : - les lessives et assouplissants contenant des phosphates. La taxe est assise sur le poids net des produits et son tarif varie selon leur teneur en phosphates. Son produit est estimé à 500 millions de francs en 2000, et son taux est fixé comme suit :
Source : ministère de l'aménagement du territoire et de l'environnement. - les produits phytosanitaires (fongicides, herbicides et insecticides) utilisés en agriculture et qui polluent les eaux superficielles et souterraines. Selon l'IFEN, l'utilisation massive et continue de produits phytosanitaires s'est traduite par une accumulation de ces matières dont les résidus dans les eaux et les sols sont à l'origine d'un quart des eaux impropres à la consommation humaine. Afin de limiter leur utilisation, la taxe sur les produits phytosanitaires est assise sur le poids net des substances jugées dangereuses qui entrent dans la composition des produits. La taxe est modulée selon 7 catégories qui dépendent de leurs niveaux de nocivité pour l'homme et les milieux naturels. Le produit de la taxe est estimé à 300 millions de francs et son taux est fixé comme suit :
Source : ministère de l'aménagement du territoire et de l'environnement. - les granulats, dont l'extraction peut avoir pour conséquence une modification du régime des eaux lorsqu'ils sont d'origine alluvionnaire. La taxe est assise sur le poids net du produit. Son tarif est de 60 centimes par tonne de granulats, que ceux-ci soient d'origine alluvionnaire ou issus de roches. Le produit attendu est évalué à 200 millions de francs. Cette année, le Gouvernement a prévu d'étendre l'assiette de la TGAP aux consommations intermédiaires d'énergie par les entreprises, à compter du 1er janvier 2001. Cette décision est à mettre en relation avec l'anticipation de la mise en _uvre d'une « éco-taxe » sur le plan communautaire. En effet, la Commission européenne a approuvé, le 12 mars 1997, une proposition de directive du Conseil restructurant le cadre communautaire de taxation des produits énergétiques. Cette proposition de directive vise à élargir progressivement, en trois étapes (janvier 1998, 2000 et 2002) le système communautaire des taux minima de taxation, aujourd'hui limités aux seules huiles minérales, à tous les produits énergétiques, c'est-à-dire également au gaz naturel, à l'électricité et au charbon. L'extension de la TGAP, prévue pour 2001, anticipe donc l'adoption d'un cadre communautaire harmonisé. Le Gouvernement a arrêté le dispositif qui sera soumis au Parlement dans le cadre du projet de loi de finances rectificative pour 2000. Selon les informations fournies par le secrétariat d'Etat à l'industrie et le ministère de l'aménagement du territoire et de l'environnement, la taxe étendue concernera les entreprises dont la consommation d'énergie excède 100 tonnes d'équivalent pétrole (tep) par an, à l'exception des activités agricoles, sylvicoles, piscicoles et halieutiques. Elle devrait donc toucher environ 40 000 entreprises sur un total de 2,8 millions d'entreprises. La taxe sera due sur la base d'une déclaration des entreprises et constituera une charge déductible. Les énergies fossiles seront taxées en fonction de leur contenu en carbone sur la base d'un taux de 260 francs par tep et l'électricité sera taxée forfaitairement. Si cette extension est souhaitable sur un plan environnemental, puisqu'elle devrait conduire les entreprises à réduire leurs émissions de gaz à effet de serre, il est légitime de s'inquiéter quant aux conséquences qu'aurait une telle mesure sur les entreprises dont l'activité est, par nature, fortement consommatrice d'énergie. C'est le cas, par exemple, des industries métallurgiques dont les procédés de fabrication peuvent difficilement être modifiés. C'est pourquoi le Gouvernement a décidé que de telles entreprises, fortement consommatrices d'énergie (plus de 50 tep par million de francs de valeur ajoutée) seront incitées, dès 2001, à contracter avec l'administration des engagements de réduction des émissions. Il est envisagé, à terme, de donner la possibilité d'échanger des « droits de pollution ». Les entreprises qui auront contracté des engagements avec l'administration en 2001 ne seront alors taxées, en 2002, que sur les consommations d'énergie qui dépasseront les seuils fixés. Un système transitoire est prévu pour 2001 : les entreprises seront taxées sur l'écart entre leur consommation annuelle et une part forfaitaire (allant de 50 % à 95 %) de leur consommation de l'année 2000. Le produit attendu de cette extension de la TGAP est estimé à près de 3,8 milliards de francs en 2001 et sera affecté au Fonds de financement de la réforme des cotisations patronales de sécurité sociale. Cet élargissement de l'assiette de la TGAP est appréciable d'un point de vue écologique, notamment à la veille de la sixième Conférence des parties à la convention cadre sur les changements climatiques, qui se tiendra à la Haye en novembre 2000 et qui précisera les modalités de la réduction de 8 % des émissions de gaz à effet de serre entre 1990 et la période 2008-2012 pour l'Union européenne. La réforme est plus critiquable d'un point de vue économique. Votre rapporteur attire l'attention sur le risque qui pourrait résulter de la « banalisation » de cette taxe, susceptible de devenir un impôt comme un autre, alors qu'il importe précisément que la pollution ne soit pas considérée comme une assiette fiscale parmi d'autres. Il convient de garder à l'esprit que l'objectif d'une fiscalité écologique doit être, au minimum, celui d'un double dividende : non seulement l'apport de nouvelles recettes, mais aussi et surtout, la dissuasion des activités polluantes. Il conviendra donc d'être particulièrement vigilant à cet égard, faute de quoi la fiscalité écologique serait dévoyée. II.- VERS UNE RÉFORME EN PROFONDEUR Le dispositif juridique de la gestion de l'eau en France repose sur la loi n° 64-1245 du 16 décembre 1964 relative au régime et à la répartition des eaux et à la lutte contre leur pollution et sur la loi n° 92-3 du 3 janvier 1992 sur l'eau. Fondé en particulier sur la gestion par bassin versant, il a, de l'avis général, fait preuve d'une bonne efficacité. Ce concept a d'ailleurs été repris dans le projet de directive-cadre européenne sur l'eau adopté récemment et constitue une référence internationale. Néanmoins, si la loi sur l'eau de 1992 fixe un cadre efficace pour la préservation et la reconquête de la ressource en eau, celle de 1964, qui détermine le cadre institutionnel et financier de la gestion de l'eau, mérite une réforme. Celle-ci a été engagée avec la création, dans la loi de finances pour 2000, du Fonds national de solidarité pour l'eau. Elle sera poursuivie avec le futur projet de loi sur l'eau qui devrait être examiné par le Parlement au cours du premier semestre 2001. Les moyens consacrés à la politique de l'eau sont globalement renforcés dans le projet de loi de finances pour 2001, comme en témoigne le tableau ci-après : ÉVOLUTION DU BUDGET CONSACRÉ À LA POLITIQUE DE L'EAU (en milliers de francs)
Source : ministère de l'aménagement du territoire et de l'environnement. Comme on peut le constater, le budget consacré à la politique de l'eau donne la priorité à la prévention des inondations d'origine fluviale, en proposant de renforcer la dotation consacrée à la prévention des inondations par des mesures nouvelles pour un montant de 10 millions de francs en dépenses ordinaires et de 49,8 millions de francs en autorisations de programme. Ce renforcement résulte notamment des décisions prises par le Gouvernement lors du Comité interministériel d'aménagement et de développement du territoire (CIADT) du 28 février 2000, consécutif aux intempéries de la fin de l'année 1999, avec l'inscription dans les contrats de plan État-régions de mesures de prévention des inondations. A la suite de la pollution marine due au naufrage de l'Erika, le Gouvernement a décidé, lors du même CIADT, de renforcer les moyens consacrés à la lutte contre les pollutions marines accidentelles : la ligne consacrée au financement des plans POLMAR devrait désormais être dotée en permanence en AP et CP de 10 millions de francs, afin que le dispositif financier puisse réagir immédiatement en cas de crise. En complément, une mesure nouvelle de 10 millions de francs devrait venir renforcer les moyens de fonctio nnement du Centre de documentation, de recherche et d'expérimentation sur les pollutions accidentelles des eaux (CEDRE), afin qu'il développe ses capacités d'expertise et ses moyens d'intervention. Le Gouvernement a décidé en 1999 de mettre en place un dispositif de solidarité nationale dans le domaine de l'eau afin d'organiser et de regrouper le financement d'actions d'intérêt commun aux bassins. A ce titre a été créé le Fonds national de l'eau, compte d'affectation spéciale n° 902-00, composé du Fonds national pour le développement de l'adduction d'eau préexistant et du compte d'affectation spéciale Fonds national de solidarité pour l'eau (FNSE). Le fonctionnement et les modalités d'assainissement du Fonds national pour le développement de l'adduction d'eau (FNDAE) n'ont pas été modifiés. Le FNSE est, quant à lui, alimenté par le produit du prélèvement de solidarité pour l'eau versé par les agences de l'eau et dont le montant est déterminé chaque année en loi de finances. Du fait de la mise en _uvre de ce nouveau dispositif, la structure du budget consacré à la politique de l'eau évolue sensiblement en 2001. En effet, déjà en 2000, la création du FNSE avait rendu nécessaire la distinction entre les financements relevant du budget de l'État et ceux relevant de ce fonds. Pour le budget 2001, un nouveau redéploiement renforçant la distinction entre les actions financées sur le budget de l'État et celles relevant du compte d'affectation spéciale est prévu : - le budget de l'État supporte le financement des actions régaliennes (police de l'eau, prévention des inondations et lutte contre les pollutions marines accidentelles) ; - le FNSE doit permettre d'organiser et de regrouper le financement d'actions d'intérêt commun aux bassins et d'actions de solidarité interbassins. Cette logique a conduit à retirer du budget de l'État le financement des moyens de fonctionnement du Comité national de l'eau, des comités de bassin dans les départements d'outre-mer et de l'Office international de l'eau, ceux-ci étant désormais pris en charge par le FNSE. De même, le financement des opérations se rapportant aux plans migrateurs, à la restauration de l'Etang de Berre et aux schémas directeurs d'aménagement et de gestion des eaux (SDAGE) dans les départements d'outre-mer ainsi que les subventions pour l'assainissement outre-mer seront dorénavant imputés sur le compte d'affectation spéciale au titre de la solidarité et des actions d'intérêt commun aux bassins. Notons que, dans la loi de finances pour 2000, la contribution des agences de l'eau pour abonder le FNSE s'est élevée à 500 millions de francs. Le projet de loi de finances pour 2001 la maintient à ce niveau et prévoit des recettes complémentaires diverses ou accidentelles de 12 millions de francs. Selon les informations fournies à votre rapporteur, le futur projet de loi sur l'eau, que le Parlement devrait examiner lors du premier semestre 2001, s'organisera autour de trois axes principaux. D'ores et déjà, la composition des comités de bassin et des conseils d'administration des agences de l'eau a été élargie pour y laisser une plus grande place aux associations, consommateurs et protecteurs de l'environnement et aux élus des grandes villes. Le projet de loi en préparation devrait définir les missions de service public dans le domaine de l'eau et de l'assainissement, en vue notamment de garantir le droit de chacun d'accéder à l'eau potable pour satisfaire ses besoins vitaux. Afin d'inciter à une bonne gestion de l'eau, il devrait réaffirmer le principe d'une facturation de l'eau proportionnelle aux volumes consommés en encadrant précisément la part fixe éventuelle de la facture d'eau. Une amélioration du débat local, en renforçant le rôle des commissions locales consultatives d'usagers des services publics d'eau et d'assainissement devrait également être recherchée. La création d'un haut conseil du service public de l'eau et de l'assainissement devrait être proposée pour mieux réguler l'intervention des compagnies privées dans la gestion de ces services. Enfin, le projet de loi devrait viser à rééquilibrer les conditions de choix entre une gestion en régie directe et une gestion déléguée. Il convient en effet de réformer le système des redevances des agences de l'eau résultant de la loi de 1964 précitée afin de le rendre plus incitatif et plus équitable. Le système actuel repose pour plus de 70 % sur les contributions des usagers domestiques. L'objectif devrait donc être de rééquilibrer les redevances vers les responsables des rejets de pollution. Pour ce faire, les agences dégageront des aides financières. Dans le secteur urbain, la redevance de pollution domestique devrait être modifiée pour rendre directement redevables les services publics d'assainissement. Cette redevance serait fonction de la pollution nette rejetée dans le milieu naturel. Dans le domaine agricole, une redevance sur les excédents d'azote devrait être mise en place. Mais il conviendra d'être très attentif à ce nouveau dispositif, notamment en ce qui concerne les secteurs agricoles les plus fragiles. Une redevance sur les consommations d'eau serait par ailleurs prélevée de manière égale sur l'ensemble des usagers de l'eau. Elle serait modulée selon le degré d'exploitation de la ressource : un dispositif spécifique serait en outre mis en place pour inciter à la réalisation d'efforts collectifs de bonne gestion. Enfin, de nouvelles redevances concernant la modification du régime des eaux, les rejets de substances radioactives et l'augmentation de la température des cours d'eau sont à l'étude et devraient être proposées dans le cadre du futur projet de loi. Il reviendra donc au Parlement de définir les assiettes des redevances, d'encadrer leurs taux, de préciser leurs critères de modulation et d'approuver les orientations prioritaires des programmes des agences. Il appartiendra en outre aux comités de bassin et aux agences de l'eau de décider des ajustements et des modulations à mettre en _uvre dans leur programme pour tenir compte des spécificités propres à chaque bassin. La directive cadre européenne 98/83/CE du Conseil du 3 novembre 1998 relative à la qualité des eaux destinées à la consommation humaine devrait faire l'objet d'une transposition en droit français. Des modifications devront être apportées à la procédure d'élaboration des SDAGE pour accélérer leur mise en _uvre. Des mesures d'amélioration des dispositifs relatifs à la police de l'eau et de renforcement des compétences des collectivités territoriales, notamment en matière d'assainissement et de gestion du domaine public fluvial devraient également être proposées, de même que des dispositions particulières à la gestion des eaux dans les DOM. III.- LA PRÉVENTION DES POLLUTIONS ET DES RISQUES : UNE RÉORIENTATION DES CRÉDITS Les crédits affectés à la prévention des pollutions et des risques, regroupés sous l'agrégat 23, s'élèvent à 2,47 milliards de francs dans le projet de loi de finances pour 2001 contre 2,29 milliards de francs dans le budget pour 2000, soit une progression de 7,85 %, à comparer à la hausse de 4,4 % constatée lors de l'examen du projet de loi de finances pour 2000. Cette forte progression est largement liée à l'intégration, dans cet agrégat, du budget de l'Institut de protection et de sûreté nucléaire (IPSN), à hauteur de 1,3345 milliard de francs. Si l'on étudie l'agrégat hors IPSN, on constate que les dépenses ordinaires augmentent de 8,67 %, alors que les dépenses en capital chutent de 64,66 %. L'évolution globale de l'agrégat, hors IPSN, est alors de - 50,4 %, puisqu'il passe de 2,290 milliards de francs à 1,136 milliard de francs, cette baisse étant principalement liée à la chute des crédits de l'Agence de l'environnement et de la maîtrise de l'énergie (ADEME). CRÉDITS BUDGÉTAIRES À LA PRÉVENTION DES POLLUTIONS ET DES RISQUES (AGRÉGAT 23)
Source : ministère de l'aménagement du territoire et l'environnement. La politique de prévention des risques naturels a pour objectif d'améliorer la connaissance des risques, la surveillance, l'information et la sensibilisation ainsi que la prise en compte des risques dans les opérations d'aménagement. Elle se fonde notamment sur l'établissement de plans de prévention des risques naturels prévisibles (PPR), institués par la loi n° 95-101 du 2 février 1995 relative au renforcement de la protection de l'environnement, ainsi que sur les dossiers communaux synthétiques qui visent à renforcer l'information des populations. Les moyens financiers, inscrits au titre III et destinés à prendre en compte les risques naturels, ont été portés de 75,5 millions de francs en 2000 à 79 millions de francs dans le projet de loi de finances pour 2001. Ce sont ainsi 3,5 millions de francs supplémentaires qui ont été consacrés au PPR ainsi qu'à l'élaboration des dossiers d'information locaux. D'après les informations fournies à votre rapporteur, l'augmentation des crédits devrait en particulier permettre de renforcer les PPR inondations. Notons qu'aux termes de l'article 55 de la loi n° 99-1173 de finances rectificative pour 1999 du 30 décembre 1999, à compter du 1er janvier 2000 et jusqu'au 1er septembre 2006, les dépenses de l'Etat afférentes aux études nécessaires à la préparation et à l'élaboration des PPR sont financées pour moitié par le Fonds de prévention des risques naturels majeurs. La contribution de ce dernier devrait ainsi permettre de financer la réalisation de PPR pour un montant de 50 millions de francs, même si cette contribution ne s'élève pour l'instant qu'à environ 20 millions de francs environ, compte tenu de la parution tardive du décret d'application correspondant. Un objectif de 5 000 PPR a été défini pour 2005. Au 1er août 2000, on comptait 2 344 PPR, anciens plans d'exposition aux risques et périmètres de risques approuvés, auxquels il convient d'ajouter 1 948 plans de surfaces submersibles qui valent PPR. Par ailleurs, 2 368 PPR ont été prescrits, mais n'ont pas fait, à ce jour, l'objet d'une approbation. On peut donc être raisonnablement optimiste quant à la réalisation de l'objectif fixé pour 2005, ce qui est un point tout à fait positif. Le projet de loi de finances pour 2001 reconduit les crédits consacrés à la prévention des risques technologiques accidentels et chroniques à hauteur de 37,4 millions de francs. Dans ce cadre, l'inspection des installations classées, qui contribue largement à réduire les pollutions d'origine industrielles, bénéficie de 50 créations de postes dans les directions régionales de l'industrie, de la recherche et de l'environnement, et de la création de 5 emplois pour l'inspection des installations classées agricoles et agroalimentaires. Notons qu'en matière de risques industriels, se pose notamment, outre le problème de la prévention, le problème de la réhabilitation des sites industriels pollués. Selon un inventaire de ces sites, réalisé en 1997 et actualisé en 1998, sur 1 023 sites recensés, 40 % étaient traités, 20 % étaient en voie de l'être et 30 % faisaient l'objet d'études ou de surveillance. Un nouvel inventaire est en cours de réalisation. Élargi dans son périmètre, car comprenant désormais les anciennes usines à gaz et les sites industriels en activité faisant l'objet d'un diagnostic de pollution des sols, il devrait comprendre plus de 3 000 sites. Se pose également, de façon préoccupante, le problème de la responsabilité des différents acteurs concernés en cas de liquidation de l'entreprise polluante. Une mission conjointe a été réalisée, sur ce point, par l'Inspection générale des finances et par le Conseil général des mines. Il serait extrêmement souhaitable que leurs réflexions conduisent à la mise en _uvre d'un dispositif efficace, le mécanisme actuel reposant essentiellement sur des interventions de l'ADEME, à hauteur de 49,4 millions de francs en 2000 et 100 millions de francs environ en 2001. Le projet de loi de finances pour 2001 affecte 375 millions de francs à la lutte contre la pollution atmosphérique et à la mise en _uvre de la loi n° 96-1236 du 30 décembre 1996 sur l'air et l'utilisation rationnelle de l'énergie. Ces dotations sont ainsi en progression de 5,5 % par rapport à 2000 (355,4 millions de francs). Leur répartition est la suivante : - les crédits du chapitre 34-98, articles 60 et 70, sont portés à 14 millions de francs (+ 7,7 % par rapport à 2000) pour la réalisation d'études préalables à l'élaboration des plans prévus par la loi et la mise en _uvre d'actions de communication, dont 1 million de francs pour la réalisation des plans de déplacements urbains (PDU). S'agissant des PDU, seuls 10 ont été approuvés sur les 76 prévus et une quarantaine se situe à la phase de concertation ou d'approbation ; - les crédits du chapitre 44-10, articles 80 et 90 s'élèvent à 70 millions de francs d'aide au fonctionnement des associations de gestion des réseaux de surveillance de la qualité de l'air et de la banque de données sur la qualité de l'air (+ 27,3 % par rapport à 2000). Cette augmentation de 15 millions de francs par rapport à l'année précédente est justifiée par les besoins encore insatisfaits dans le domaine de la surveillance de la pollution atmosphérique : extension de la surveillance, tant sur le plan géographique qu'en ce qui concerne les paramètres suivis, notamment pour mieux contrôler les polluants qui présentent les risques sanitaires les plus importants, prévision de la qualité de l'air ou encore assurance de la qualité des mesures. Rappelons que le dispositif national de surveillance de la qualité de l'air est constitué aujourd'hui de 39 associations de surveillance de la qualité de l'air agréées par le ministère de l'aménagement du territoire et de l'environnement. Cet agrément, accordé sur la base du décret n° 98-361 du 6 mai 1998 relatif à l'agrément des organismes de surveillance de la qualité de l'air, suppose le respect d'un certain nombre de conditions visant notamment : - le caractère associatif (loi de 1901 en règle générale) des organismes qui doivent regrouper, au travers de quatre collèges, l'ensemble des partenaires locaux impliqués dans la gestion de la qualité de l'air ; - le financement, le budget et la comptabilité des associations ; - les équipements et procédures permettant de garantir la qualité des mesures ; - les procédures et outils d'information du public. Cet agrément permet notamment aux associations de bénéficier de contributions déductibles de la taxe générale sur les activités polluantes. En outre, l'investissement matériel des associations est financé depuis 1996 pour l'essentiel, sur le budget du ministère de l'aménagement du territoire et de l'environnement (via l'ADEME). Ainsi, 130 millions de francs en 1996, 110 millions de francs en 1997, 50 millions de francs en 1998, 115 millions de francs en 1999, 115 millions de francs en 2000 et 75 millions de francs dans le projet de loi de finances pour 2001 (chapitre 67-30, article 70) ont été réservés, notamment pour assurer l'achat de capteurs, de matériel informatique et d'outils de réglage. Cette baisse est liée au taux d'équipement aujourd'hui satisfaisant des associations ; - la plupart des autres crédits sont reconduits, tant ceux du chapitre 57-20 concernant divers études et travaux dans le domaine de la pollution de l'air que ceux du chapitre 67-30 affectés à la prévention et au traitement de la pollution par l'intermédiaire de l'ADEME. Les moyens budgétaires alloués à la lutte contre les nuisances sonores sont globalement en progression dans le projet de loi de finances pour 2001, une mesure nouvelle de 100 millions de francs en autorisations de programme confirmant le caractère prioritaire de cette politique pour le Gouvernement. S'agissant des dépenses ordinaires, on constate qu'elles augmentent de 5,5 % par rapport à 2000, du fait de la hausse du budget du Centre d'information et de documentation du bruit, qui s'élève à 1,68 million de francs. Les dépenses d'investissement augmentent globalement de 70,11 millions de francs en autorisations de programme pour s'élever à 288,65 millions de francs, soit une hausse de 32 %. En effet, la diminution des crédits affectés aux investissements exécutés par l'État est largement compensée par l'explosion des subventions d'investissement attribuées à la résorption des « points noirs » et à l'aide aux collectivités locales, qui passent de 42,85 millions de francs à 113,46 millions de francs. Quant aux dotations allouées à l'ADEME pour financer l'aide à l'insonorisation au voisinage des aérodromes, elles sont reconduites à hauteur de 159,5 millions de francs. L'effort entrepris par le Gouvernement pour lutter contre les nuisances sonores portera particulièrement sur la résorption des « points noirs ». Rappelons que les préfets sont chargés de recenser les zones fortement exposées au bruit des infrastructures de tous les réseaux, en collaboration avec les collectivités locales intéressées, la SNCF et Réseau ferré de France (RFF) et de déterminer, pour le réseau routier national et les voies ferrées, la liste des « points noirs » de bruit devant faire l'objet d'un rattrapage. Ils doivent alors inviter les collectivités locales à engager, avec l'aide technique des services de l'État, une démarche analogue sur leur réseau. Le programme de rattrapage a débuté en 2000 et porte en priorité sur la protection des habitations exposées à des nuisances sonores nocturnes excessives et des bâtiments publics sensibles, tels que les écoles, les crèches ou les hôpitaux. Ce programme doit privilégier la protection à la source en la complétant par une isolation des façades lorsque le traitement à la source s'avère économiquement ou techniquement irréalisable ou insuffisant. Les infrastructures nouvelles permettant de supprimer des points noirs, comme par exemple les déviations d'agglomération, ne font pas partie du programme. En ce qui concerne les protections à la source, 100 millions de francs par an provenant à parts égales de crédits d'État et de Réseau ferré de France seront affectés aux voies ferrées ; pour les routes du réseau national, le ministère chargé des transports et les sociétés concessionnaires d'autoroutes devraient mobiliser chaque année 150 millions de francs. Afin d'améliorer l'isolation des logements sociaux, les préfets seront invités à utiliser largement les possibilités de dérogations aux montants plafonds de la prime à l'amélioration des logements à usage locatif et à occupation sociale (PALULOS) lorsque la situation exige des travaux acoustiques importants. Enfin, s'agissant des habitations du parc privé, une aide complémentaire aux aides à l'habitat existantes sera versée afin de porter l'aide publique à un niveau comparable à celui existant au voisinage des aérodromes. C'est à cette fin, que 100 millions de francs ont été inscrits au projet de loi de finances pour 2001 sur les crédits du ministère chargé de l'environnement. Il serait souhaitable de disposer, à terme, d'un bilan quantifié de l'état d'avancement de ce programme pour en apprécier l'efficacité. Comme l'année précédente, le budget de l'INERIS augmente sensiblement dans le projet de loi de finances pour 2001. Que ce soit en dépenses ordinaires plus autorisations de programme ou en dépenses ordinaires plus crédits de paiement, les moyens attribués à l'établissement progressent de plus de 20 %, comme en témoigne le tableau ci-dessous. BUDGET DE l'INERIS (en millions de francs)
Source : ministère de l'aménagement du territoire et de l'environnement. Cette progression des dotations de l'établissement s'explique par sa réorganisation en profondeur engagée à partir de mai 1999, avec le projet d'entreprise « INERIS 2002 ». Ce projet a dégagé les quatre objectifs principaux suivants : - accroître l'effort de recherche et développer l'intégration de l'INERIS dans les réseaux de coopération scientifique ; - renforcer la capacité d'expertise de l'INERIS et sa fonction d'appui technique auprès des pouvoirs publics, pour tout ce qui a trait au domaine de la sécurité environnementale, notamment dans ses aspects sanitaires ; - développer les transferts de compétences vers les entreprises et, plus particulièrement, vers les petites et moyennes entreprises ; - assurer une transparence accrue dans la diffusion des résultats, en généralisant notamment l'application des règles de l'assurance qualité (certification AFAQ ISO 9001 en août 2000). L'établissement a récemment mis à la disposition des pouvoirs publics ses capacités d'expertise à l'occasion d'événements présentant des risques potentiels ou avérés pour la santé de l'homme et l'état des écosystèmes. Ainsi, après le naufrage de l'Erika en décembre 1999, l'institut a procédé à l'évaluation des risques sanitaires et écologiques liés au nettoyage des côtes. Il est également intervenu en janvier 2000, lors de la pollution du Danube du fait d'une rupture des digues, pour analyser les impacts prévisibles de cet événement. S'agissant de cette mission d'expertise et d'appui, il est légitime de s'interroger sur le risque de redondance, ou, au pire, de divergence entre les avis émis par l'INERIS et ceux émis par la future Agence française de sécurité sanitaire environnementale, dont le rôle sera précisément identique. Une coordination entre les deux établissements apparaît d'ores et déjà indispensable. Au-delà des critiques qui ont pu être adressées à la politique de dotation budgétaire de l'ADEME dans la première partie de ce rapport, il convient de se pencher sur l'activité de l'agence en matière de prévention des risques et des pollutions. Elle a en effet profondément réformé son dispositif d'aides financières. Dans le domaine de la gestion des déchets municipaux, l'accroissement rapide des investissements des collectivités a conduit l'agence à réviser son système d'aides. Il est désormais structuré sur la base de taux d'aides différenciés suivant les filières, leur degré de maturité et l'existence de soutiens externes. Sa souplesse est accrue par la définition de taux de référence qui sont généralement utilisés, mais qui peuvent exceptionnellement être rehaussés jusqu'à un taux plafond, en prenant en compte des critères tels que le degré d'innovation ou le contexte économique. Le total des aides publiques et des aides provenant d'organismes agréés doit être plafonné à 60 % de l'investissement. Pour les investissements réalisés dans le champ concurrentiel, le cumul des aides publiques est généralement limité à 15 % de l'assiette. Dans l'ensemble, comme en témoigne le tableau ci-dessous, l'ADEME a été amenée à réduire ses taux de référence.
Source : ministère de l'aménagement du territoire et de l'environnement 1) Les taux indiqués sont les taux de référence, les taux plafond sont en général supérieur de 10 % au taux de référence Compte tenu de la réduction des crédits attribués à l'ADEME pour le secteur des déchets (- 75,35 % en crédits de paiement, - 16 % en autorisations de programme), de sa difficulté à consommer les crédits attribués lors des exercices précédents et de la révision à la baisse du barême des aides octroyées par l'agence, on ne peut que s'inquiéter de l'efficacité et de l'avenir des mécanismes de soutien existants. S'agissant de la maîtrise de l'énergie, les moyens de l'ADEME, octroyés par le ministère chargé de l'environnement, chutent de 80,6 % en crédits de paiement par rapport à 2000 et sont reconduits à hauteur de 293 millions de francs en autorisations de programme. La trésorerie de l'agence s'élevant à plus de 2 milliards de francs, il n'y a sans doute pas lieu de s'inquiéter de cette baisse des crédits. En revanche, votre rapporteur déplore le peu d'informations précises disponibles sur les actions menées par l'agence dans ce domaine, ce qui rend toute appréciation délicate. Plus largement, il serait intéressant de connaître les suites que le Gouvernement entend donner au rapport de M. Yves Cochet, intitulé « Stratégie et moyens de développement de l'efficacité énergétique et des sources d'énergie renouvelables en France » et quel sera le rôle éventuel joué par l'ADEME dans ce domaine. Notons en outre que le niveau de production d'énergie atteint par le système éolien (40 mégawatts alors que les prévisions pour 2010 ont été établies à 10 000 mégawatts) est inquiétant. Dans ces conditions, la relance du projet Eole 2005 doit être une priorité du ministère. Par ailleurs, il convient également de souligner que M. Lionel Jospin, Premier ministre, a annoncé, dans le cadre de son allocution lors de la conférence préparatoire à la sixième session de la convention sur les changements climatiques, qu'il envisageait la mise en place, avant la fin de l'année, d'un plan global d'économies d'énergie. Il a ainsi invité la ministre chargée de l'environnement à lui faire des propositions en ce sens. Il serait intéressant de connaître l'état d'avancement de la réflexion du ministère sur ce thème. IV.- LA PROTECTION DE LA NATURE, DES SITES Les crédits affectés à la protection de la nature, des sites et des paysages s'élèvent, dans le projet de loi de finances pour 2001, à 719,8 millions de francs (en DO + CP), contre 752,2 millions de francs en 2000, soit une baisse de 4,3 %. Cette baisse est, certes, largement liée au transfert d'une partie des missions de la direction de la nature et des paysages vers la nouvelle D4E mais à structure constante, le budget est stable (+ 0,5 %), ce qui est à rapprocher de sa forte croissance sur les exercices budgétaires précédents (+ 22 % en 1999 et + 14 % en 2000). Le tableau ci-après récapitule les évolutions budgétaires des crédits affectés aux différentes actions. On notera avec circonspection l'importante baisse de crédits sur certains postes (Fonds de gestion des milieux naturels, réserves naturelles, sites et paysages), alors que les dotations à d'autres structures augmentent sensiblement (parcs nationaux, Conservatoire de l'espace littoral et des rivages lacustres, parcs naturels régionaux), voire énormément (Museum national d'histoire naturelle, Conservatoires botaniques nationaux, Ecole du paysage). ÉVOLUTION PAR ACTION DES CRÉDITS AFFECTÉS À LA PROTECTION (en millions de francs)
Source : ministère de l'aménagement du territoire et de l'environnement. Même si votre rapporteur a obtenu des assurances verbales quant à la faible incidence des baisses de crédits sur le bon fonctionnement des organismes concernés, la circonspection doit être de mise. A.- UN EXEMPLE SIGNIFICATIF : LA RÉDUCTION DES MOYENS DU FONDS DE GESTION DES MILIEUX NATURELS (FGMN) Le Fonds de gestion des milieux naturels, créé par l'article 33 de la loi n° 99-533 du 25 juin 1999 d'orientation pour l'aménagement et le développement durable du territoire, a pour mission de participer au financement de projets d'intérêt collectif concourant à la protection et à la réhabilitation de la gestion des milieux et des habitats naturels. Ceux-ci étaient auparavant financés par le Fonds de gestion de l'espace rural, dépendant du ministère chargé de l'agriculture. Ainsi, le FGMN assure, dans le cadre de mesures de gestion contractuelles, le financement du réseau Natura 2000, des parcs naturels régionaux, des conservatoires régionaux des espaces naturels, du programme de conservation des espèces sauvages et de l'extension du réseau des conservatoires botaniques nationaux. Doté en 2000 de 241,8 millions de francs (en DO + CP), le FGMN dispose d'un budget de 233,2 millions de francs (en DO + CP) dans le projet de loi de finances pour 2001, soit une baisse de 3,48 % par rapport au budget 2000. Cette évolution est préoccupante au regard des tâches de gestion du fonds qui ne se limite pas à une simple activité d'acquisition des terrains. Selon les informations fournies à votre rapporteur, cette baisse n'aurait qu'un caractère technique, lié notamment au processus de négociation en cours pour la mise en _uvre des documents d'objectifs dans le cadre de Natura 2000, qui ralentit le rythme de consommation des crédits. C'est seulement à partir de 2002 que les contrats de gestion avec les propriétaires de sites devraient faire l'objet d'incitations financières en volumes importants. Dans le cadre du projet de loi de finances, les crédits du FGMN sont affectés aux emplois suivants en DO + CP : - la poursuite de la mise en _uvre du réseau Natura 2000, notamment pour l'élaboration des documents d'objectifs et le soutien des activités menées par les propriétaires et les exploitants sur les sites du réseau (109 millions de francs) ; - l'amélioration des connaissances de la diversité biologique des écosystèmes forestiers (4,2 millions de francs) ; - les moyens alloués aux parcs naturels régionaux (56,49 millions de francs) ainsi qu'aux conservatoires régionaux des espaces naturels (8,7 millions de francs) ; - le développement du programme de conservation des espèces sauvages (30 millions de francs) dans le cadre du réseau des conservatoires botaniques nationaux ; - les expertises techniques destinées aux services extérieurs du ministère de l'aménagement du territoire et de l'environnement (10 millions de francs) ; - la réalisation de programmes d'intérêt communautaire bénéficiant d'un financement européen (10,2 millions de francs) ; - l'adoption, en milieu agricole, de mesures agri-environnementales (4,5 millions de francs). La constitution du réseau Natura 2000 s'appuie, en premier lieu, sur l'établissement d'une liste nationale des sites susceptibles d'être reconnus d'importance communautaire. Une fois établi, cet inventaire doit être proposé à la Commission européenne. Le retard pris par la France, qui n'est pas le seul Etat membre dans cette situation, dans l'envoi de ses propositions à la Commission, a conduit cette dernière à engager une procédure d'infraction en manquement au titre de l'article 226 du traité. Bien que des transmissions successives aient été faites durant la procédure précontentieuse, la Commission a estimé que la France n'avait pas satisfait à ses obligations en n'ayant pas présenté une liste nationale complète de ses propositions dans les délais impartis et comme exigé par l'article 4 de la directive 92-43-CEE du Conseil du 21 mai 1992 concernant la conservation des habitats naturels ainsi que de la faune et de la flore, dite directive « Habitats ». Elle a saisi la Cour de justice des Communautés européennes en juin 1999 et son arrêt est attendu. Notons que des procédures semblables sont engagées à l'endroit de certains autres États membres. En outre, à l'issue des séminaires biogéographiques qui ont pour objet de préparer la sélection des sites dits « d'importance communautaire » par la Commission, les évaluations données aux propositions de la France ont été plutôt médiocres. La Commission a ainsi notifié à la France la liste des habitats naturels et des espèces qui ont été jugés insuffisamment représentés dans ses propositions : - secteur des Alpes : les résultats sont plutôt bons pour la France. 17 habitats naturels et espèces ont été jugés insuffisamment représentés sur 135, soit 13 %. Les compléments à apporter en France concernent surtout un renforcement de la contribution des Alpes du Nord pour assurer une meilleure répartition géographique de certaines propositions ; - secteur des Pyrénées : les résultats sont mauvais. 44 habitats naturels et espèces ont été jugés insuffisamment représentés sur 84, soit 52 %. Bien que le nombre de sites (36) et la superficie (240 000 hectares) soient élevés, les propositions ont été estimées insuffisantes du fait de la non-transmission des zones à ours des Pyrénées-Atlantiques (espèce prioritaire) et d'une mauvaise répartition géographique, principalement concernant la partie occidentale de la chaîne pyrénéenne ; - région atlantique : les résultats sont moyens. 46 habitats naturels et espèces ont été jugés insuffisamment représentés sur 160, soit 29 %. Les compléments à apporter en France concernent principalement les habitats dunaires, forestiers, aquatiques et des espèces d'invertébrés, de poissons et de chauves-souris ; - région méditerranéenne : les résultats sont assez bons. 47 habitats et espèces ont été jugés insuffisamment représentés sur 176, soit 27 %. Les compléments concernent surtout un rééquilibrage géographique des propositions pour la région Languedoc-Roussillon ; - région continentale : les résultats sont médiocres. 53 habitats et espèces ont été jugés insuffisamment représentés sur 134, soit 39 %. Dans l'ensemble, les propositions françaises sont à revoir ou à compléter pour environ un tiers des habitats et espèces concernés. Notons que tous les autres États membres sont peu ou prou dans des situations comparables. Chacun d'eux doit maintenant présenter des propositions complémentaires à la Commission pour corriger les insuffisances constatées. Cette dernière leur a fait connaître sa décision du 16 mars 2000 de lier l'approbation des programmes soutenus par les fonds structurels « FEDER, objectifs 1 et 2 » et « FEOGA garantie » à la transmission de listes de sites conformes à la directive « Habitats », ce qui est pour le moins contestable. Le Gouvernement s'est ainsi engagé auprès de la Commission à lui faire parvenir des propositions complémentaires respectivement pour le 31 mai 2001 pour les régions alpine, atlantique et méditerranéenne et pour le 31 juillet 2001 s'agissant de la région continentale. Notons enfin que la France a été condamnée le 6 avril 2000 par la Cour de justice des Communautés européennes pour ne pas avoir transposé en droit interne certaines dispositions de l'article 6 de la directive « Habitats », relatif aux plans de gestion des sites Natura 2000. Compte tenu de cette situation délicate, il est regrettable que les moyens destinés à constituer le réseau Natura 2000 diminuent dans le projet de loi de finances pour 2001 et l'on peut légitimement se demander quelle est la stratégie de moyen terme menée sur ce point par le ministère chargé de l'environnement. En outre, le recours à la procédure des ordonnances pour la transposition de la directive « Habitats » en droit interne ne va pas dans le sens d'une clarification et d'une transparence sur ce dossier pourtant très sensible. Cette situation doit donc être revue sous peine de s'aggraver et d'entraîner une incompréhension durable entre d'une part, les citoyens, notamment ruraux, qui sont exclusivement concernés par le dispositif Natura 2000 et, d'autre part, la Commission dont les intentions, certes louables, sont parfois opaques en la matière. La loi de finances pour 2000 a été marquée par une forte progression des dotations budgétaires allouées aux parcs naturels régionaux au titre de la protection de la nature (+ 13,3 % en DO, + 36,6 % en AP et + 2,8 % en CP). Cette augmentation était largement liée à la création de trois nouveaux parcs (Guyane, Monts d'Ardèche et Trois-Forêts), bien que l'un d'entre eux soit toujours en instance de validation du fait des conditions d'élection de son président. Par ailleurs, quatre PNR ont bénéficié d'un renouvellement de classement en 1999 : les parcs de Corse, de la Haute Vallée de Chevreuse, du Haut-Languedoc et des Caps et Marais d'Opale. Le renouvellement des chartes des parcs des Landes de Gascogne et des Volcans d'Auvergne étant actuellement en phase d'instruction finale, il reste à mener les révisions des chartes de cinq parcs en vue de leur renouvellement de classement : Brière, Brotonne, Lorraine, Pilat et Vosges du Nord. Notons que s'agissant du financement des parcs dans le cadre des contrats de plan État-régions, les parcs ayant été reclassés bénéficient tous d'une augmentation de 100 000 francs de leurs crédits de fonctionnement, la dotation minimum s'établissant à 700 000 francs par an. Malgré cette évolution, le projet de budget pour 2001 prévoit, dans le cadre des nouveaux contrats de plan État-régions pour la période 2000-2006, une stabilité des dotations en investissement provenant du ministère chargé de l'environnement par rapport à l'année 2000 et une légère augmentation des dotations en fonctionnement. Cette quasi-stabilité est évidemment à mettre en regard avec la forte augmentation des crédits constatée l'année précédente. Pour autant, neuf projets de parcs étant à l'étude, il conviendra de poursuivre l'effort entrepris en 2000 lors des prochains exercices budgétaires. Les sept parcs nationaux (Vanoise, Port-Cros, Pyrénées, Cévennes, Ecrins et Mercantour) voient leurs moyens de fonctionnement augmenter nettement dans le projet de loi de finances pour 2001, puisqu'ils s'établissent à 151,38 millions de francs en DO (soit + 8,5 % par rapport à 2000) et à 50,72 millions de francs en CP (soit + 8 %). Leurs dotations en AP se stabilisent à 51,06 millions de francs. Cet effort financier est particulièrement destiné à : - rationaliser l'organisation administrative et technique des parcs, notamment en s'appuyant sur une planification de leur aménagement sur une période de 5 ans, mais aussi sur le développement de leur informatisation et le renforcement des actions « interparcs ». Notons qu'il est envisagé de créer deux corps de police de l'environnement qui regrouperaient des agents des parcs nationaux, de l'Office national de la chasse et de la faune sauvage et du Conseil supérieur de la pêche ; - développer la participation à la protection. En effet, les parcs nationaux ne sont pas, en règle générale, propriétaires des terrains qu'ils protègent, à l'exception de quelques espaces de grand intérêt écologique. Il est donc nécessaire pour les parcs de s'assurer du concours des acteurs locaux de la gestion des milieux naturels, notamment en renforçant la politique contractuelle avec les agriculteurs, les forestiers, les collectivités locales et avec les particuliers ; - moderniser les équipements. En outre, le ministère chargé de l'environnement a intégré, dans le projet de budget pour 2001, la création de nouveaux parcs nationaux. Trois projets sont actuellement à l'étude, dont deux concernent des parcs marins, l'article 35 de la loi n° 95-101 du 2 février 1995 relative au renforcement de la protection de l'environnement permettant désormais à un parc national de s'étendre sur les eaux territoriales et intérieures et non plus seulement sur le domaine public maritime. Les trois projets de nouveaux parcs sont : - le projet de parc national marin de Corse, qui s'étendrait sur une superficie marine de 100 000 hectares et sur une étendue littorale de 40 000 hectares entre Piana et Calvi. Le projet de décret de création du parc a été soumis à enquête publique aux mois d'avril et mai 2000. Les discussions relatives au futur statut de la Corse, intervenues depuis lors, ont dû être intégrées dans le processus de mise en _uvre du projet, qui ne pourra donc aboutir qu'ultérieurement ; - le projet de parc national marin de la mer d'Iroise, lancé en 1990, est moins avancé. Le préfet du Finistère et le préfet maritime de l'Atlantique ont lancé une consultation pour avis, qui devrait faire l'objet d'un rapport final à la fin de l'année ; - le projet de parc national de la forêt tropicale de Guyane. Après un premier projet arrêté en octobre 1994, un deuxième projet est en cours d'élaboration depuis 1997, mais n'a pas réellement progressé. Le projet de loi de finances pour 2001 attribue au conservatoire 132,6 millions de francs en autorisations de programme et 121,85 millions de francs en crédits de paiement (titre VI). Les dotations en autorisations de programme augmentent de 20 millions de francs, dont 10 millions de francs sont destinés à la poursuite des opérations exceptionnelles liées à la marée noire et aux tempêtes de 1999. S'agissant des crédits de fonctionnement, ils augmentent de 2,4 millions de francs, essentiellement destinés à financer la création de 6 nouveaux postes. Cette évolution est globalement positive, compte tenu de la stabilité du budget du conservatoire constatée l'année précédente. Toutefois, la moitié des nouvelles dotations en autorisations de programme étant consacrée à des mesures exceptionnelles, certes indispensables, on peut s'interroger sur la capacité du conservatoire à assurer la maîtrise foncière de 200 000 hectares en bord de mer pour atteindre l'objectif fixé par le Gouvernement qui consiste à assurer la protection définitive d'un tiers du littoral français. En effet, au 1er juin 2000, cet objectif n'était rempli qu'à 30 %. A cette date, le patrimoine du conservatoire consistait en 440 sites, soit 60 598 hectares ou encore 811,9 km de rivages. Par ailleurs, le conservatoire doit acquitter les taxes foncières sur les propriétés bâties et non bâties et doit faire face aux différentes charges qui sont liées à ses propriétés. Il reçoit certes à ce titre une dotation destinée à les compenser. Reste que l'établissement ayant acquis depuis cinq ans environ un très grand nombre de terrains, les sommes versées par le ministère chargé de l'environnement n'assurent plus une compensation intégrale. Au titre de l'année 2000, par exemple, le décalage pour les taxes foncières a été de l'ordre de 3 %, soit 90 000 francs, auxquels se sont ajoutés 60 000 francs représentant diverses charges. Le total pour cette seule année s'est donc élevé à 150 000 francs. Assurer un certain rattrapage en permettant une meilleure compensation de nature à conforter le conservatoire dans ses missions était donc nécessaire, mais ne figure malheureusement pas dans le projet de loi de finances pour 2001. BILAN DES ACQUISITIONS DU CONSERVATOIRE DE L'ESPACE LITTORAL
Source : ministère de l'aménagement du territoire et de l'environnement. Alors qu'en 1999, le conservatoire avait acquis 2 189 hectares, ses acquisitions se sont limitées à 388 hectares au premier semestre 2000. Selon les informations fournies à votre rapporteur, la relative faiblesse de ce chiffre s'expliquerait par la longueur des procédures, l'étalement dans le temps des négociations et une augmentation sensible des dossiers portant sur des secteurs stratégiques de grande ampleur : - pour la Normandie, où le conservatoire a procédé à l'acquisition de 36 hectares au premier semestre 2000, deux arrêtés d'affectation ont également été pris et des dossiers sont en cours de signature pour deux autres sites ; - par ailleurs, sur la côte méditerranéenne, et notamment dans le département du Var, les acquisitions portent sur d'importantes superficies, pour des coûts élevés. Une procédure d'expropriation a été lancée sur les Salins d'Hyères pour 900 hectares et une procédure est en cours pour l'acquisition de la Bastide blanche pour 55 hectares. D'une façon générale, il semblerait que les acquisitions les plus aisées aient été effectuées au cours des quinze ou vingt premières années d'existence du conservatoire. L'établissement se trouverait actuellement confronté à des opérations plus complexes et souvent plus coûteuses. Les négociations se heurtent souvent à des difficultés tenant par exemple au morcellement des sites ou à la longueur des négociations. Dans la mesure où le patrimoine du conservatoire augmente de façon régulière, le volume des travaux à accomplir, le nombre des conventions de gestion à négocier, le suivi de la gestion prennent également une importance croissante. Il est donc envisagé d'adapter la structure du conservatoire et le niveau de ses effectifs pour tenir compte du fait que l'établissement exerce désormais des responsabilités de propriétaire de plus en plus lourdes, et doit assurer un suivi régulier de son patrimoine. Il semblerait d'ailleurs qu'il soit prévu de revoir le cadre réglementaire régissant l'activité du conservatoire pour accompagner l'évolution de ce dernier. Des informations plus précises sur ce point seraient souhaitables. L'inquiétude manifestée, lors de l'audition de Madame la ministre chargée de l'environnement par la commission de la production et des échanges, concernant le rythme des acquisitions foncières par le Conservatoire demeure d'actualité. Il apparaît alors nécessaire de concentrer les efforts de l'établissement sur l'objectif de protection définitive d'un tiers du littoral français. En août 2000, la France comptait 148 réserves naturelles protégeant 529 578 hectares et 24 projets étaient en cours de discussion. Après une augmentation sensible des dotations budgétaires en 2000, le projet de loi de finances pour 2001 stabilise les moyens attribués aux réserves naturelles : les dépenses ordinaires progressent de 1,47 %, les dépenses d'investissement sont reconduites à hauteur de 23,785 millions de francs en autorisations de programme et diminuent de 18,57 % en crédits de paiement. Malgré cette faible progression des crédits, l'avancement des procédures de création en cours devrait permettre d'envisager la création de cinq réserves naturelles d'ici la fin de l'année 2000, l'une d'elles, l'étang de la Horre, ayant été classée le 9 mai 2000. On est cependant loin de l'objectif de 250 réserves naturelles. L'augmentation des moyens de fonctionnement et la reconduction des dotations d'investissement sont d'ailleurs essentiellement destinées à maintenir les conditions de gestion des réserves. On peut en outre noter un très net ralentissement des classements de réserves naturelles, après les « pics » de 1995, 1996 et 1998 qui correspondent à la création de quatre réserves naturelles en Guyane représentant 54 % de la superficie totale classée au début de l'année 2000. ÉVOLUTION DU NOMBRE ET DE LA SUPERFICIE DES RÉSERVES
Source : ministère de l'aménagement du territoire et de l'environnement. Après une année 2000 de forte croissance (doublement des dépenses ordinaires), les moyens consacrés à la protection des sites et des paysages sont en régression dans le projet de loi de finances pour 2001 : les dépenses ordinaires diminuent de 0,6 %, les dépenses d'investissement chutent de 33,8 % en autorisations de programme et de 15,5 % en crédits de paiement. Une telle évolution est préoccupante alors même qu'en 1999 avait été relancée la politique des paysages, selon trois objectifs principaux : - développer la connaissance des paysages par le développement des inventaires et des atlas de paysages ; - renforcer les politiques publiques du paysage, notamment en veillant à la mise en _uvre de la loi n° 93-24 du 8 janvier 1993 sur la protection et la mise en valeur des paysages ; - soutenir les professionnels. On ne peut que regretter que les moyens mis en _uvre ne soient pas à la hauteur des ambitions affichées et qu'ils suscitent des réactions inquiètes parmi les acteurs de terrain. * * * Le projet de loi de finances pour 2001 a donc consacré, du point de vue financier, le ministère chargé de l'environnement. Ministère de plein exercice, il bénéficie d'une extension de son champ d'intervention à de nouveaux domaines comme la sûreté nucléaire et l'évaluation économique et environnementale, signes indéniables de cette nouvelle montée en puissance. On ne peut bien évidemment que se féliciter d'une telle progression à mettre au crédit du Gouvernement et de sa majorité plurielle. Pour autant, le ministère doit désormais s'attacher à donner corps à cette croissance en veillant notamment à une juste répartition des dotations entre les différentes politiques environnementales et en s'assurant que les crédits qui leur sont attribués sont effectivement consommés et atteignent leur objectif, à commencer par la satisfaction des attentes citoyennes. Votre rapporteur a ainsi pu s'interroger sur la pertinence de la mise en _uvre de nouveaux outils, alors que certains crédits consacrés au « noyau dur » des politiques de l'environnement sont en régression. Si, globalement, l'augmentation des crédits du ministère renforce ses capacités d'intervention en permettant de le doter de nouveaux moyens humains et techniques, il est cependant nécessaire de veiller à ce que cette croissance ne s'opère pas au détriment des réalisations de terrain, sans lesquelles l'écologie ne resterait qu'une vue générale de l'esprit. Les nouvelles structures créées en 2001, contribuant à l'augmentation globale des crédits du ministère, sont autant d'outils nouveaux bienvenus pour lui offrir enfin les derniers moyens humains et financiers qui lui faisaient jusqu'ici défaut dans la conduite efficace de son action. Ajoutées aux structures existantes, elles viennent parfaire un dispositif opérationnel à la mesure des ambitions écologiques du pays. Grâce à cette confiance renouvelée du Gouvernement et de la majorité plurielle, le ministère de l'environnement, solidement campé dans le paysage institutionnel français, vient d'accéder à l'âge adulte et peut désormais _uvrer avec efficacité avant d'envisager le franchissement d'un nouveau seuil. I.- AUDITION DE MME DOMINIQUE VOYNET, MINISTRE DE L'AMÉNAGEMENT DU TERRITOIRE ET DE L'ENVIRONNEMENT Lors de sa réunion du 3 octobre 2000, la commission de la production et des échanges a entendu Mme Dominique Voynet, ministre de l'aménagement du territoire et de l'environnement, sur les crédits de son département pour 2001. Mme Dominique Voynet, ministre de l'aménagement du territoire et de l'environnement, a souligné que le projet de loi de finances pour 2001 conforte la politique voulue par le Gouvernement dès 1998 dans les domaines de l'aménagement du territoire et de l'environnement : ainsi, le budget de l'environnement progressera en 2001 de 30 % en moyens d'engagement (compte tenu notamment de l'extension des compétences de son ministère en matière de protection et de sûreté nucléaire), et de 9 % en crédits de paiement, alors que le budget de l'aménagement du territoire enregistre pour sa part une croissance de 13,4 % en moyens d'engagement - et une diminution de 9,8 % en crédits de paiement, du fait du seul ajustement technique des crédits au rythme réel d'exécution des diverses interventions. Si ces éléments confortent dans la durée les avancées opérées dans le cadre de ces politiques et la priorité que le Gouvernement y accorde, ils doivent toutefois être relativisés au regard des sommes en jeu : le budget du ministère de l'environnement ne représente toujours que 0,26 % du budget de l'Etat, tandis que celui de la DATAR plafonne à 0,12 % de celui-ci. Mme Dominique Voynet, ministre de l'aménagement du territoire et de l'environnement, a tout d'abord détaillé les crédits affectés à l'environnement. Le transfert du financement de l'Institut de protection et de sûreté nucléaire (IPSN) du ministère de l'industrie à celui de l'environnement en 2001, pour un montant de 1 334 millions de francs, marque une extension du champ d'action du ministère dans ce domaine - puisque l'IPSN sera désormais placé sous sa cotutelle. Cette extension est intégrée dans la progression globale de 9 % des crédits de paiement, qui porte le budget de l'environnement à 4 692 millions de francs, sans toutefois l'expliquer à elle seule. L'accroissement total des moyens résulte en effet de mouvements croisés : le transfert du budget de l'IPSN est partiellement compensé par une baisse des crédits de paiement de l'ADEME, ramenés de 1,7 milliard de francs en 2000 à 500 millions de francs pour 2001. La ministre a rappelé que l'ADEME dispose, depuis plusieurs années, d'une trésorerie abondante ; celle-ci procède de certaines difficultés de mise en _uvre de ses politiques qu'elle a pu connaître avant 1998, mais aussi des modalités de financement retenues à l'occasion de la création de la taxe générale sur les activités polluantes (TGAP), qui ont conduit à accorder à l'agence des moyens de paiement supérieurs au rythme normal de leur consommation. Le projet de loi de finances pour 2001 normalise la situation, en ajustant les crédits de l'ADEME à ses prévisions réelles de dépenses sans pénalisation de ses moyens effectifs. Si l'on ne tient pas compte de l'ADEME et du transfert des crédits de l'IPSN, le socle du budget de l'environnement - c'est-à-dire l'ensemble de ses politiques propres - progresse à structure constante de 10,8 % entre 2000 et 2001. Au-delà de ces chiffres, qui n'ont de valeur que très relative, la ministre a insisté sur la continuité des efforts et de la politique conduite par le Gouvernement depuis trois ans, qui ont permis de transformer profondément le ministère afin qu'il soit capable d'assumer les missions qui lui sont confiées. Le ministère de l'aménagement du territoire et de l'environnement que dessine le projet de loi de finances pour 2001 est en effet bien différent de celui de 1997. Les changements opérés au cours des dernières années dans sa structure et son périmètre d'intervention répondent à l'évolution des attentes des citoyens. Ses effectifs ont progressé de près de 30 % depuis 1997, chiffre à rapprocher de la croissance limitée à 2 % observée sur les exercices 1994 à 1997. Avec la création de près de 700 emplois en quatre exercices budgétaires (dont 300 en 2001) et de 880 postes dans les établissements publics, ce sont plus de 1 500 agents supplémentaires qui mettent leurs compétences au service de la mise en _uvre des politiques environnementales. Sortant d'une situation de sous-effectif dramatique, le ministère acquiert progressivement les moyens de répondre aux sollicitations et attentes que génère le développement des politiques publiques en matière d'environnement. Soulignant que l'efficacité d'une intervention publique ne peut se mesurer à la seule aune des moyens humains et financiers qui lui sont consacrés, Mme Dominique Voynet, ministre de l'aménagement du territoire et de l'environnement, a rappelé l'attention qu'elle porte à la qualité des politiques conduites et donc au renforcement des capacités d'expertise et d'évaluation. C'est ainsi qu'une nouvelle direction d'administration centrale - la direction des études économiques et de l'évaluation environnementale - a été créée au cours de cette année : il s'agit de disposer des moyens d'évaluer les conséquences économiques et l'impact environnemental des politiques de chacun des ministères. De même, un service d'inspection générale de l'environnement a été installé, afin d'apprécier l'efficacité et la rigueur des agents publics dans la mise en _uvre des politiques définies par son ministère. Un institut de formation de l'environnement sera créé en 2001, destiné à former l'ensemble des agents des administrations ayant à intervenir dans ce domaine. Par ailleurs le projet de loi de finances anticipe la mise en place effective de la future agence de sécurité sanitaire environnementale, établissement public national placé sous la cotutelle des ministères de l'environnement et de la santé, en prévoyant une dotation prévisionnelle de 40 millions de francs pour les deux ministères. Ces évolutions ont fait passer le budget du ministère de moins de 2 milliards de francs en 1997 à 4,7 milliards de francs pour 2001 - et même 5,2 milliards de francs si l'on ajoute la contribution au Fonds national de solidarité pour l'eau. Mme Dominique Voynet, ministre de l'aménagement du territoire et de l'environnement, s'est félicitée que cette consolidation des moyens ait permis de faire avancer d'importants chantiers depuis 1997, qu'il s'agisse de l'implication du ministère dans le programme « Nouveaux services-nouveaux emplois » (embauche de 26 000 jeunes dans le secteur de l'environnement), du soutien accru au monde associatif, de la réorientation de la politique des déchets et le renforcement des crédits de l'ADEME consacrés à cette politique, de la lutte contre la pollution de l'air - illustrée de manière symbolique par la journée « En ville sans ma voiture » - ou de la modernisation du droit de la chasse. Une nouvelle étape a été franchie cette année, qui doit permettre de constater au cours des sept années à venir l'intégration des préoccupations environnementales au sein des contrats de plan Etat-régions. Les crédits contractualisés du ministère sont passés de 1,3 à 3,2 milliards de francs sur la période, auxquels s'ajoutent les 3,3 milliards de francs de l'ADEME. L'effort apparaît encore modeste - puisqu'il ne représente encore que 3 % des crédits contractualisés -, mais il s'agit d'une inflexion de long terme des politiques sectorielles, dont les premières incidences se manifestent dans le projet de loi de finances pour 2001. Parallèlement à la consolidation des politiques fondamentales du ministère, le projet de loi de finances pour 2001 engage un effort très significatif en faveur du renforcement de la politique de prévention des risques et des inondations et de la lutte contre les nuisances. La politique de prévention des risques naturels et des inondations constitue un axe important du volet environnemental des contrats de plan Etat-régions. Une attention particulière sera ainsi portée aux politiques de prévention dans la lutte contre les risques naturels, industriels ou technologiques et contre les pollutions de toutes origines. L'objectif de mise en place de 5 000 plans de prévention des risques naturels prévisibles (PPRNP) à l'horizon 2005 dans les communes les plus exposées, demeure d'actualité. Au 1er août 2000, on recensait 2 344 plans approuvés, auxquels s'ajoutent 2 638 documents prescrits et en cours de réalisation. Dans cette perspective, les moyens financiers consacrés à l'élaboration de ces plans et des documents d'information préventive des citoyens ont doublé depuis 1997. Par ailleurs, la possibilité ouverte depuis 1999 de financer les études préalables à l'élaboration des plans de prévention des risques naturels prévisibles par l'intermédiaire du Fonds de prévention des risques naturels majeurs, permet d'accroître significativement les moyens budgétaires que l'État affecte à cet objectif. La ministre a ajouté que le budget de la politique de prévention des inondations sera sensiblement renforcé, afin d'assurer le financement des actions contractualisées avec les régions - notamment dans le cadre des avenants aux contrats de plan Etat-régions conclus à la suite des événements de décembre 1999. Les moyens de la direction de l'eau seront renforcés de 60 millions de francs en autorisations de programme en 2001 - dont 40 millions de francs de subventions accordées aux collectivités territoriales pour l'amélioration des ouvrages de protection des villes contre les inondations fluviales - pour atteindre 274 millions de francs en moyens d'engagement à cette date. Les moyens de l'Institut national de l'environnement industriel et des risques (INERIS) progresseront fortement en 2001, avec un accroissement de 20 millions de francs de ses crédits de fonctionnement autorisant la création d'une vingtaine d'emplois et une progression de 17 millions de francs de sa subvention d'investissement (+ 39 %). Dans le cadre de la lutte contre les nuisances de proximité, Mme Dominique Voynet, ministre de l'aménagement du territoire et de l'environnement, a rappelé que la pollution sonore constitue la première gêne identifiée par les Français. Afin d'en prévenir les effets, la lutte contre le bruit bénéficiera de 100 millions de francs en autorisations de programme en 2001, destinés à assurer le financement de l'insonorisation des façades des bâtiments au voisinage de points noirs du bruit dus aux transports terrestres. Parallèlement, la mesure exceptionnelle de 75 millions de francs d'autorisations de programme obtenue en 2000 au titre de la lutte contre le bruit au voisinage des aérodromes, se trouve consolidée dans le budget 2001 de l'ADEME. L'agence verra de surcroît son budget de fonctionnement renforcé à hauteur de 10 millions de francs. S'agissant du budget de l'aménagement du territoire, Mme Dominique Voynet a souligné qu'après deux années de conception et de redéfinition des instruments d'intervention en matière d'aménagement du territoire - marquées par la promulgation de la loi n° 99-533 du 25 juin 1999 d'orientation pour l'aménagement et le développement durable du territoire (LOADDT), la négociation d'une nouvelle génération de contrats de plan Etat-régions, la révision du zonage de la prime à l'aménagement du territoire (PAT) et la réforme des fonds structurels européens et l'établissement de leur nouvelle cartographie -, l'année 2001 sera consacrée à la mise en _uvre pleine et entière de ces nouvelles orientations : avec la publication des textes d'application de la LOADDT et l'approbation des schémas de services collectifs, l'ensemble des outils nécessaires à la conduite d'une politique d'aménagement du territoire rénovée sera en effet opérationnel l'année prochaine. Les décrets d'application de la loi, relatifs aux instances de concertation (conseil national de l'aménagement et du développement du territoire, conférences régionales de l'aménagement et du développement du territoire et schéma régional d'aménagement et de développement du territoire) et aux pays ont été publiés le 20 septembre dernier. Le conseil national de l'aménagement et du développement du territoire et les conférences régionales de l'aménagement et du développement du territoire dans leurs nouvelles conformations seront réunis avant la fin de l'année. Les neuf projets de schémas de services collectifs, qui définissent les choix stratégiques de la politique d'aménagement et de développement durable du territoire pour les vingt prochaines années dans les principaux domaines d'intervention publique, seront soumis à consultation locale au cours du dernier trimestre de cette année. Les contrats de plan Etat-régions pour la période 2000-2006 sont désormais signés et la ministre a rappelé que l'État y contribuera à hauteur de 120 milliards de francs, au côté des collectivités territoriales (pour un montant de 116 milliards de francs) et de l'Union européenne. C'est pourquoi il apparaît souhaitable que priorité soit donnée en 2001 au soutien financier de ces contrats, dans l'affectation des crédits de la DATAR : c'est ainsi qu'avec 13,4 % de croissance par rapport à 2000 et 2 406 millions de francs de moyens d'engagement en 2001, le budget de celle-ci connaît une hausse très substantielle. Par ailleurs, cette orientation trouve sa traduction financière dans la progression des moyens d'engagement du Fonds national d'aménagement et de développement du territoire (FNADT), qui passent de 1 653 millions de francs en 2000 à 1 883 millions de francs en 2001 - soit un accroissement de 230 millions de francs (+ 14 %). L'engagement du FNADT dans la politique contractuelle se mesure également à la progression considérable de la part de ses crédits contractualisés, qui atteindront 8,6 milliards de francs sur la période 2000-2006 - à comparer aux 4,7 milliards de francs consacrés à la précédente génération de contrats de plan 1994-1999. Au 30 juin 2000, plus de 250 pays constitués ou en cours de constitution étaient répertoriés au plan national et attendaient une reconnaissance officielle. Au-delà de l'opération pilote conduite en 2000 sur quatorze agglomérations, une centaine d'agglomérations susceptibles de se constituer dans les prochains mois ont également été identifiées et la progression en 2001 des moyens du FNADT doit pouvoir soutenir la dynamique ainsi enclenchée. L'augmentation des moyens de soutien à la localisation des activités et à la création d'emplois constitue le second volet de l'action de la DATAR. A cet effet, les crédits dévolus à la prime d'aménagement du territoire (PAT) progresseront de 50 millions de francs en autorisations de programme, pour s'établir à 400 millions de francs (+ 14 %). Cette augmentation significative doit permettre d'épauler la réforme des emplois de la PAT et de son zonage, qui procède de la révision communautaire de la carte des aides à finalité régionale. Pour conclure, Mme Dominique Voynet, ministre de l'aménagement du territoire et de l'environnement, a souligné les progrès accomplis ce dernières années en perspective des priorités identifiées pour l'exercice 2001. M. Félix Leyzour, rapporteur pour avis des crédits de l'aménagement du territoire, a tenu au préalable à faire une remarque générale sur le budget du ministère de l'aménagement du territoire et de l'environnement dans son ensemble. Il a souligné que, si les crédits du budget de l'environnement augmentaient sensiblement, il fallait garder à l'esprit que cette forte progression était due essentiellement au rattachement au ministère de l'environnement de l'Institut de protection et de sûreté nucléaire (IPSN), et qu'une analyse de la progression des crédits d'une année sur l'autre n'avait de sens qu'à structure constante. S'agissant des crédits de l'aménagement du territoire, il a relevé que si les autorisations de programme connaissaient une progression de 13,4 %, les crédits de paiement seraient en diminution de 9,8 %. Notant que Mme Dominique Voynet avait indiqué que cette diminution des crédits de paiement résultait du seul ajustement technique des crédits au rythme d'exécution réel des politiques, il s'est inquiété de savoir si cette évolution ne traduisait pas également le manque de moyens de la DATAR pour assurer ses missions croissantes de gestion. Cette préoccupation sur les conditions de fonctionnement de la DATAR est récurrente et a déjà été évoquée l'année dernière, la Cour des comptes ayant d'ailleurs récemment souligné la sous-administration de la DATAR. En ce qui concerne l'application de la loi d'orientation pour l'aménagement et le développement durable du territoire du 25 juin 1999, si ses premiers décrets d'application ont été publiés, de nombreux autres ne sont pas encore parus tels celui approuvant les schémas de services collectifs, celui relatif aux agglomérations ou celui relatif au maintien des services publics sur le territoire. Il a donc souhaité des précisions sur leur stade de préparation. Pour la prime d'aménagement du territoire (PAT), les crédits de paiement reculent de 28,6 %, passant de 420 millions de francs à 300 millions de francs et les autorisations de programme progressent de 14,3 %, 400 millions de francs étant inscrits pour 2001 au lieu de 350 millions l'année précédente. Le décret du 6 février 1995 régissant cette prime n'est plus en vigueur et le décret qui devait lui être substitué à compter du 1er janvier 2000 n'a pas été publié ; quelle est actuellement la base juridique pour l'attribution de cette aide ? Cette situation explique-t-elle l'évolution des crédits de paiement ? En ce qui concerne les crédits du Fonds national d'aménagement et de développement du territoire (FNADT) qui financent notamment les contrats de plan, les dépenses ordinaires et les crédits de paiement reculent (- 5,5 % avec 1 402 millions de francs contre 1 325 millions de francs en 2000) et les autorisations de programme passent de 1 193 millions de francs à 1 335 millions de francs (+ 11,9 %). La progression des autorisations de programme constitue un rattrapage intéressant après leur recul cette année. La baisse des crédits de paiement a été présentée comme de peu d'importance en raison des reports de crédits des années précédentes qui traduisent toutefois une sous-consommation des dotations. Comment celle-ci s'explique-t-elle alors que nous sommes dans la première année d'exécution du 12e plan et qu'il importe de ne pas prendre de retard dès le début de l'exécution de celui-ci ? M. Stéphane Alaize, rapporteur pour avis des crédits de l'environnement, a estimé ce projet de budget en trompe-l'_il, même si les volumes financiers sont importants. Il a noté qu'en apparence les crédits augmentent considérablement, passant de 4,303 milliards de francs en 2000 à 4,691 milliards de francs pour 2001, soit une progression de 9,02 %. Mais à périmètre constant, son évolution est négative puisque l'intégration du budget de l'Institut de protection et de sûreté nucléaire (IPSN) représente environ 28,5 % du budget total de l'environnement, soit 1,335 milliard de francs. L'évolution du budget de l'environnement hors IPSN est donc négative. Cette baisse sensible des crédits est principalement liée à la réduction du budget de l'Agence de l'environnement et de la maîtrise de l'énergie (ADEME). Si les subventions qui lui sont accordées au titre IV augmentent de 6,2 %, soit 10 millions de francs, les crédits de paiement inscrits au titre VI chutent de façon spectaculaire (- 71,37 %) passant de 1,717 milliard de francs à 491,7 millions de francs. Les autorisations de programme augmentent certes de 130 millions de francs, mais si l'on totalise l'ensemble des crédits attribués à l'ADEME (titre IV et titre VI), le budget de l'agence passe de 1,879 milliard de francs en 2000 à 663,2 millions de francs pour 2001. M. Stéphane Alaize, rapporteur pour avis des crédits de l'environnement, a rappelé que Mme Dominique Voynet, ministre de l'aménagement du territoire et de l'environnement, avait précisé que l'ADEME avait depuis des années un stock de trésorerie résultant pour son activité antérieure à 1998, de difficultés réelles de mise en _uvre de ses politiques mais surtout de la création de la taxe générale sur les activités polluantes. Il a également indiqué qu'au cours du premier semestre 2000, l'Inspection générale des finances avait procédé à un audit de l'organisation de l'agence et de ses modalités de gestion. Il a souhaité obtenir des éléments d'information sur ce point et a demandé pour quelles raisons l'ADEME avait bénéficié de crédits manifestement excessifs ainsi que des précisions sur le montant de sa trésorerie. Il a en outre estimé nécessaire de disposer d'un inventaire précis des actions conduites par l'agence en matière de lutte contre le bruit aérien, sujet particulièrement préoccupant, ainsi qu'en matière de gestion des déchets, question extrêmement sensible à l'approche de l'échéance de juillet 2002, date à laquelle les installations devront être mises en conformité. Il a toutefois jugé que cette fausse note budgétaire, qui doit absolument disparaître puisqu'elle est évoquée depuis deux ans, ne devait pas cacher une progression de 11,13 % du budget de l'environnement, hors IPSN et hors ADEME ; il a souligné que cette évolution était variable selon les principaux agrégats. Concernant l'agrégat relatif à la protection de la nature et des paysages, la baisse des dépenses ordinaires et en capital s'accompagne d'une augmentation des subventions de fonctionnement et d'investissement aux établissements publics. Il convient cependant de s'interroger sur la baisse des moyens affectés au Fonds de gestion des milieux naturels (FGMN). Par ailleurs, le développement du réseau d'espaces naturels semble se réaliser essentiellement au moyen de créations d'emplois (7 pour le Conservatoire du littoral et des rivages lacustres, 16 pour les parcs nationaux) ou de hausse des crédits de fonctionnement (+ 0,7 million de francs pour les réserves naturelles, 10,95 millions de francs pour les parcs nationaux à l'étude, 1,99 million de francs pour les instances consultatives). Cela ne risque-t-il pas de freiner la politique d'acquisition essentielle à la mise en _uvre d'un vrai réseau d'espaces naturels ? En outre, il serait intéressant d'obtenir des précisions sur le groupement d'intérêt public « atelier technique des espaces naturels » (GIP-ATEN), doté de 7,17 millions de francs. Enfin, la politique de préservation des sites et paysages reposant elle aussi sur des moyens de fonctionnement qui ne laissent que peu de crédits disponibles pour des actions concrètes, il a souhaité des explications sur ce point. S'agissant de l'agrégat relatif à la protection de l'eau et des milieux aquatiques, M. Stéphane Alaize, rapporteur pour avis des crédits de l'environnement, a souligné les efforts budgétaires entrepris pour la lutte contre la pollution marine. Il a toutefois demandé des précisions sur l'utilisation des crédits du Fonds national de solidarité pour l'eau (FNSE) en 2000 et sur la baisse sensible des crédits proposés pour la police des eaux. Abordant l'agrégat relatif à la prévention des pollutions et des risques, il a souligné une augmentation importante des crédits, essentiellement pour les crédits déconcentrés. Il a demandé des éclaircissements sur les points suivants : - la création de 54 emplois au sein de l'IPSN ; - le rôle du Comité interministériel de la prévention des risques majeurs ; - l'absence de programme ministériel spécifique de lutte contre la pollution atmosphérique, alors que celle-ci est présentée comme une priorité par le Gouvernement ; - les suites qui seront éventuellement données au rapport de M. Yves Cochet intitulé « Stratégie et moyens de développement de l'efficacité énergétique et des sources d'énergie renouvelables en France » qui présente 137 propositions, auxquelles il faudrait ajouter celles relatives aux véhicules à deux-roues motorisés ; - l'état d'avancement de la réflexion au sein du ministère de l'aménagement du territoire et de l'environnement sur un plan global d'économie d'énergie. En effet, M. Lionel Jospin, Premier ministre, a indiqué dans le cadre de son allocution lors de la conférence préparatoire à la sixième session de la convention sur les changements climatiques du 11 septembre 2000, qu'il souhaitait que soit mis sur pied avant la fin de cette année un plan d'économie d'énergie qui touche l'ensemble des secteurs d'activité, à la suggestion de Mme Dominique Voynet, ministre de l'aménagement du territoire et de l'environnement ; - l'utilisation du milliard de francs consacré aux recherches sur le climat dont M. Lionel Jospin, Premier ministre, a fait mention dans la même allocution. Concernant l'agrégat relatif au soutien aux politiques environnementales, l'augmentation de ses moyens est considérable. Pour autant, les 300 créations d'emplois méritent des éclaircissements tant pour les services déconcentrés que pour l'administration centrale. Ainsi on constate la création de nouvelles structures qui proviennent parfois de la redéfinition fonctionnelle de services internes, comme c'est le cas par exemple pour la direction des études économiques et de l'évaluation environnementale et pour la direction générale de l'administration, des finances et des affaires internationales. Par ailleurs, certaines de ces nouvelles structures peuvent résulter également parfois d'initiatives parlementaires (Agence française de sécurité sanitaire environnementale), d'autres encore sont d'origine interministérielle (Comité interministériel de la prévention des risques majeurs). Pourquoi tant de nouvelles structures et comment vont-elles fonctionner et seront-elles coordonnées ? M. Stéphane Alaize, rapporteur pour avis des crédits de l'environnement, a par ailleurs insisté sur les crédits dédiés à l'action internationale qui s'élèvent à 20 millions de francs. Dans la perspective de la présidence française de l'Union européenne et de la préparation de la conférence de La Haye, ce montant semble insuffisant. En conclusion, il s'est réjoui de constater une progression de l'écologie et la montée en puissance du ministère chargé de l'environnement. Pour autant, il a estimé qu'il restait à construire un véritable service public de l'environnement, le ministère ne devant pas se limiter à un groupement d'experts. Indiquant qu'elle intervenait sur le budget de l'aménagement du territoire, Mme Marie-Françoise Pérol-Dumont a souligné l'accroissement sensible des engagements budgétaires pour 2001, en cohérence avec les orientations précédemment retenues par la ministre. Ceci est particulièrement marqué pour les autorisations de programme, cependant que l'évolution à la baisse parfois observée pour les crédits de paiement est due en réalité à des retards dans la consommation des crédits que la simplification des procédures devrait permettre de résorber. Mme Marie-Françoise Pérol-Dumont a noté que les dotations du Fonds national d'aménagement et de développement du territoire enregistrent une augmentation réelle, mais elle a souhaité que l'aide à l'ingénierie de projets fasse dans l'avenir appel non plus seulement à des agents extérieurs, mais aussi aux nombreux agents régionaux compétents, dont les qualités doivent être mobilisées. Mme Marie-Françoise Pérol-Dumont a exprimé ensuite son inquiétude sur le nouveau zonage retenu pour la prime d'aménagement du territoire (PAT). Si l'on peut, en effet, souligner son élaboration sur la base de critères objectifs, on peut toutefois craindre que son application se révèle délicate, en particulier par rapport à d'autres zonages. Jusqu'à maintenant, en effet, les zonages de l'objectif 5b des fonds structurels, les territoires ruraux de développement prioritaire (TRDP) et le zonage de la prime d'aménagement du territoire étaient cohérents ; avec la réforme prévue, des territoires ruraux de développement prioritaire ne seraient plus éligibles à la PAT. Il importe toutefois d'éviter que la réforme des zones de revitalisation rurale et des territoires ruraux de développement prioritaire n'entraîne une harmonisation « vers le bas ». Il faut enfin, a précisé Mme Marie-Françoise Pérol-Dumont, prendre garde à certains effets collatéraux de la non éligibilité à la prime d'aménagement du territoire ; la réduction d'avantages fiscaux liés à l'éligibilité à cette prime pourrait mettre ainsi en question la poursuite de certains investissements. Le seuil d'éligibilité à la prime d'aménagement du territoire demeure en outre trop élevé et il est regrettable qu'une « micro-PAT » n'ait pu être mise en place. Mme Marie-Françoise Pérol-Dumont a conclu sur la nécessité, vitale pour certains territoires, de faire en sorte que la perte de l'éligibilité à la PAT n'entraîne pas en outre la perte des autres aides qui sont liées à l'heure actuelle à cette prime. M. Philippe Duron s'est félicité de la progression sensible des crédits de l'environnement et de l'aménagement du territoire pour 2001. Il a souligné l'effort important prévu par le projet de budget pour la structuration de ce ministère notamment par le recrutement de nouveaux agents. Il a également fait remarquer qu'un important programme de formation était prévu notamment au sein de l'Institut des hautes études de développement et d'aménagement du territoire et l'Institut de formation à l'environnement. De tels sujets ne relèvent pas, en effet, d'un seul ministère et doivent être abordés par les autres administrations. Abordant ensuite la question de l'application de la loi d'orientation pour l'aménagement et le développement durable du territoire, M. Philippe Duron a observé que la « recomposition » des territoires prévue par ce texte est actuellement en cours, puisque 250 pays et 100 agglomérations se mettent aujourd'hui en place. Ceci rend d'autant plus nécessaire une publication des décrets d'application, notamment de celui qui concerne les agglomérations. S'agissant de la logique de projet promue par cette loi, l'augmentation prévue des dotations du Fonds national d'aménagement et de développement du territoire permettra d'accompagner les démarches menées par les pays et les agglomérations en matière notamment d'ingénierie. M. Philippe Duron a interrogé ensuite la ministre sur la validation des documents uniques de programmation (DOCUP). Il a rappelé que la Commission européenne avait au mois de juillet lié cette validation au respect par la France des directives européennes relatives à l'environnement. Enfin, M. Philippe Duron a fait remarquer qu'après la décision d'implantation en Ile-de-France du projet « Soleil » qu'il avait été envisagé d'installer dans le Nord ou la Basse-Normandie dans un souci d'aménagement du territoire, se profile un nouveau grand projet, celui d'un troisième aéroport. Il a demandé à la ministre si le site correspondant serait choisi en fonction de considérations d'aménagement du territoire. M. Robert Galley s'est inquiété de l'avenir de l'Institut de protection et de sûreté nucléaire : la cotutelle sur cet organisme, instituée pour renforcer son indépendance modifiera-t-elle les missions de cet institut qui accomplit un travail de qualité sous la tutelle du ministère chargé de l'industrie ? Il a en outre demandé des précisions sur les ministères qui exerceront cette cotutelle. M. Robert Galley a ensuite regretté la diminution des crédits de l'ADEME, alors que, dans le passé, des contrats conclus par l'agence n'ont pu être honorés, par manque de moyens financiers. Il a estimé que les objectifs prévus en matière de déchets pour 2002 pourraient ne pas être respectés. Abordant ensuite les problèmes posés par les inondations, il a jugé que ceux-ci devaient être pris en compte sur l'ensemble d'un bassin et a demandé si le futur projet de loi sur l'eau comporterait des dispositions en ce sens. S'agissant enfin du Fonds national de solidarité pour l'eau, M. Robert Galley s'est félicité de l'augmentation des crédits prévus, qui passent de 500 à 512 millions de francs, notant que la ministre avait respecté l'engagement pris, mais il s'est interrogé sur la pérennité de cet effort dans l'avenir. M. Jean Launay s'est attaché aux questions que pose la gestion des cours d'eau. S'interrogeant sur les critères d'attribution des crédits du Fonds national de solidarité pour l'eau, il a estimé que les fleuves et cours d'eau relevant du domaine public n'avaient pas fait l'objet de l'attention nécessaire ; des problèmes significatifs s'y posent, en effet, s'agissant d'inondations, de pollutions ou encore de préservation d'espèces de poissons migrateurs en voie de disparition, telles que l'esturgeon. M. Jean Launay a fait remarquer ensuite que les agences de l'eau n'avaient pas de gestion stratégique des fleuves et que les collectivités locales conduisaient des actions au niveau des bassins mais sans disposer des ressources nécessaires et ce, alors que de telles compétences relèvent normalement de l'Etat. Cette situation pourrait créer de réels problèmes si, dans l'avenir, les départements et les régions délaissaient la politique qu'ils conduisent en matière d'entretien des cours d'eau. De nombreux fleuves et rivières étant aujourd'hui en déshérence, ne faudrait-il pas imaginer de nouveaux modes d'organisation sous l'angle notamment d'une gestion intégrée ? Enfin, à l'imitation de la loi n° 86-2 du 3 février 1986 relative à l'aménagement, la protection et la mise en valeur du littoral et de la loi n° 85-30 du 9 janvier 1985 relative au développement et à la protection de la montagne, ne conviendrait-il pas de prévoir une loi sur les fleuves et rivières ou, à tout le moins, la constitution sur ce sujet d'une mission d'information parlementaire ? M. François Brottes, rappelant que les fortes tempêtes de décembre dernier avaient accru les stocks de bois destinés à la production d'énergie, a demandé si des dispositions particulières étaient envisagées dans l'application de la taxe générale sur les activités polluantes (TGAP) en faveur des énergies renouvelables. Il a également souhaité savoir comment l'ADEME entendait promouvoir l'utilisation du bois-énergie. S'il s'est réjoui de la publication de plusieurs décrets d'application de la loi n° 99-533 du 25 juin 1999 d'orientation pour l'aménagement et le développement durable du territoire, il s'est en revanche étonné que certains préfets se préoccupent plus activement de la mise en _uvre dans leur département des dispositions de la loi n° 99-586 du 12 juillet 1999 relative au renforcement et à la simplification de la coopération intercommunale, au détriment de la première. Il a ensuite évoqué les difficultés rencontrées sur le terrain pour faire procéder à la dépollution des sites industriels après le dépôt de bilan des entreprises qui les exploitaient et a espéré que le ministère adoptera une attitude plus offensive dans ce domaine. Abordant enfin le problème de la régulation de la présence du loup dans les Alpes, il a fait état de difficultés dans la mise en _uvre des circulaires conjointes des ministères de l'agriculture et de l'environnement, s'agissant notamment de l'indemnisation des brebis égorgées alors qu'elles portent des agneaux quasiment arrivés à terme. M. Patrick Rimbert a évoqué la croissance du bruit générée par le développement de la circulation automobile, tant à la périphérie des agglomérations que sur les axes de liaisons interurbaines. Regrettant le manque de coordination entre ministères en ce qui concerne leurs interventions dans ce domaine, il a suggéré qu'à l'exemple des comités de bassin pour la gestion de l'eau, des structures de coopération soient mises localement en place afin de contribuer à résoudre ce problème majeur. Rappelant que les départements maritimes prélevaient une taxe spécifique pour financer l'acquisition de terrains par le Conservatoire de l'espace littoral et des rivages lacustres, il a constaté que, faute de politique d'aménagement dans ce domaine, certaines collectivités, dont le département de la Loire-Atlantique, préféraient réduire le taux de cette taxe plutôt que d'en améliorer l'utilisation. Il a également relevé à ce sujet que la coopération entre collectivités sur un même projet permettrait d'éviter certaines aberrations. M. Jean-Marie Morisset a fait part, comme d'autres intervenants, de son inquiétude face à l'attitude de certains préfets qui appliquent les dispositions de la loi relative au renforcement et à la simplification de la coopération intercommunale sans tenir compte de l'existence de la loi d'orientation pour l'aménagement et le développement durable du territoire. Il a également craint que les procédures de consultation préalables à l'élaboration des décrets d'application de cette loi retardent leur publication. Les problèmes de compatibilité entre les différentes lois risquent en outre de soulever de sérieuses difficultés notamment pour ce qui concerne les documents d'urbanisme. Evoquant le volet territorial des contrats de plan, il s'est ensuite inquiété du décalage risquant d'apparaître entre la contractualisation entre des territoires de projet et des régions, d'une part, et entre ces territoires et l'Etat, d'autre part. Il a enfin souhaité que des précisions soient apportées sur le volet territorial des contrats de plan Etat-régions. M. François Patriat a souligné que les crédits sollicités par le ministère dans le projet de loi de finances pour 2001 affichaient clairement une volonté politique. Il a cependant considéré que des explications plus précises devaient être données aux citoyens pour leur montrer la cohérence de ce projet, certains éléments pouvant à tort apparaître contradictoires, comme la concomitance d'une augmentation de la taxe d'enlèvement des ordures ménagères et la baisse sensible des crédits de l'ADEME. Déclarant s'inscrire pleinement dans la politique de mise en place des « pays », il a mis à la fois en garde contre les difficultés d'élaboration de certains décrets d'application de la loi d'orientation pour l'aménagement et le développement durable du territoire et la tendance à prolonger inutilement des démarches infécondes d'ingénierie territoriale quand c'est la mise en place des projets qui est désormais à l'ordre du jour. Il a souhaité à cet égard que ceux-ci soient fondés à la fois sur une volonté de contractualisation et de différenciation des projets. M. Jean-Claude Daniel s'est réjoui de la création de l'Institut français de l'environnement et souhaité que soit également créé dès l'an prochain un observatoire permettant de partager les expériences acquises au cours des différentes études d'ingénierie locale préalables à l'élaboration des chartes de territoire, afin d'éviter une dépendance à l'égard de certains cabinets d'étude généralistes qui apportent les mêmes réponses à toutes les situations. Il a également suggéré qu'une certaine souplesse dans la présentation des crédits budgétaires permette aux préfets de financer de petits projets d'initiative et de coopération intercommunales au service du public, avant même la constitution de la structure de coopération. Il s'est aussi réjoui de la création de l'Agence française pour les investissements internationaux et souhaité que les interventions à l'étranger des postes de la DATAR et de la DREE soient à l'avenir mieux coordonnées. Il s'est enfin prononcé en faveur de la mise en place d'un système plus efficace de prévention et de garantie contre les risques naturels, évoquant notamment le problème de l'assurance des récoltes. M. Eric Doligé a appelé l'attention de la ministre sur le problème des autoroutes en général et du tracé de l'A19 en particulier. La prolongation des concessions autoroutières fait l'objet d'une négociation entre la Commission européenne et le Gouvernement français. Le projet de loi habilitant le Gouvernement à transposer par ordonnances des directives communautaires devrait permettre la prolongation desdites concessions sans recourir à la garantie de l'État. Il a souhaité savoir en conséquence quand ce projet de loi sera inscrit à l'ordre du jour de l'Assemblée nationale. S'agissant des zonages, il a indiqué que la difficulté venait de leur superposition et s'est demandé de ce fait s'il n'y avait pas trop de ministères s'intéressant à l'aménagement du territoire. Concernant l'éventuelle création d'un troisième aéroport dans le grand Bassin parisien, il a indiqué que la presse évoquait une prise de décision sur ce point pour le 11 octobre. Ne s'agira-t-il pas d'un enterrement de ce projet par une relance des études ? En matière de lutte contre le bruit, il a souligné la nécessité de prendre des mesures à l'encontre des nuisances sonores des vélomoteurs. Il s'est par ailleurs inquiété de la faible traduction sur le terrain des dispositions portant sur les inondations prévues par les contrats de plan État-régions ou faisant l'objet d'un contrat de plan spécifique interrégional. Il a enfin souhaité que le problème de la gestion intégrée des fleuves soit abordé dans le prochain projet de loi sur l'eau. Pour M. Léonce Deprez, la progression des crédits de l'aménagement du territoire doit déboucher sur une politique plus volontariste incitant à la création de pays, de communautés de communes et de communautés d'agglomérations. Il a estimé que la création de 200 pays était notoirement insuffisante à l'échelle de la France et ne permettait pas de jeter les bases d'une nouvelle politique d'aménagement du territoire. Il s'est enfin insurgé contre le pouvoir dont disposent les préfets leur permettant d'éliminer la candidature de communes souhaitant entrer dans des structures intercommunales et a souhaité que les crédits de l'Etat soient davantage concentrés sur des actions volontaristes. M. Claude Billard a rappelé que l'assiette de la taxe générale sur les activités polluantes (TGAP) devait en 2001 être étendue aux consommations intermédiaires d'énergie. Il a demandé à la ministre de confirmer les informations parues fin septembre sur le site internet de son ministère selon lesquelles le dispositif envisagé consistait en une taxe uniforme de 150 francs par tonne de carbone émise applicable à l'ensemble des entreprises. Il a également souhaité savoir si les entreprises les plus consommatrices d'énergie et les plus exposées à la concurrence internationale feront l'objet d'un traitement spécifique et quelles seront les conséquences de cette taxe sur les prix des carburants, de l'électricité et des transports collectifs. Il a enfin interrogé la ministre sur l'affectation du produit de la TGAP. M. Yves Coussain s'est souvenu que les schémas de services collectifs, éléments centraux de la loi d'orientation pour l'aménagement et le développement durable du territoire devaient être achevés avant le début de l'année 2000 pour être en cohérence avec les contrats de plan État-régions. Ayant entendu un responsable de la DATAR annoncer que ces schémas seraient « bientôt » prêts, il a demandé quelle acception la ministre donnait à l'adverbe « bientôt » et si elle pensait que ces schémas pourraient être appliqués avant la fin de la présente législature. Il a ensuite souligné les incohérences et les aberrations du nouveau zonage envisagé pour la PAT qui conduit à maintenir l'éligibilité de territoires où cette prime n'est pas utilisée et à remettre en cause celle de territoires où elle est en revanche utile. Il a souhaité en outre que soient mieux pris en compte les effets collatéraux de la perte de l'éligibilité à la prime à l'aménagement du territoire en insistant sur la nécessité de dissocier les aides. M. Daniel Marcovitch s'est interrogé sur les conséquences de la transposition en droit interne des dispositions des directives européennes portant sur la teneur en plomb des eaux de boisson. Il a demandé si le coût du remplacement des canalisations de distribution d'eau avait été évalué et si les particuliers allaient bénéficier d'aides pour mener à bien ce type de travaux. Abordant le problème des boues des stations d'épuration, il a soulevé la question de la garantie des risques en cas d'épandage. Après avoir marqué sa satisfaction quant au nouveau statut de l'Institut de protection et de sûreté nucléaire, M. François Dosé a souhaité savoir si les crédits de cet organisme seront à la hauteur de ses dotations passées. Usant de la faculté offerte par l'article 38 du règlement de l'Assemblée nationale et intervenant en tant qu'ancien rapporteur pour avis du budget de l'environnement et en tant que président du Conseil national du bruit, M. Jean-Pierre Blazy s'est félicité de l'évolution des crédits du ministère de l'environnement pour 2001, celui-ci accédant désormais au statut de ministère de plein exercice mais a regretté que la politique de lutte contre le bruit soit éclatée entre plus d'une dizaine de ministères comme en atteste la représentation de l'Etat au Conseil national du bruit. Si les moyens budgétaires alloués à la lutte contre le bruit sont en progression, ils demeurent encore modestes au regard de la perception qu'ont les Français de cette nuisance. Il s'est demandé selon quelles modalités seront consommés les 100 millions de francs nécessaires à la résorption des points noirs affectés par le bruit des transports terrestres. S'agissant du bruit au voisinage des aéroports, la progression de l'enveloppe de l'ADEME risque de ne pas être suffisante en raison de l'augmentation du nombre des ayants droit. Par ailleurs, il s'est montré préoccupé par le retard pris cette année par l'ADEME dans l'instruction des dossiers d'aide à l'insonorisation. M. Jean-Michel Marchand a abordé la question de la mise en _uvre des schémas départementaux d'élimination des déchets ménagers. Afin d'éviter la multiplication d'incinérateurs classiques posant de graves problèmes de pollution atmosphérique, soulignés par une récente étude médicale, il a estimé que l'ADEME devait valider rapidement des technologies nouvelles telles que la pyrolyse ou la thermolyse. Répondant aux rapporteurs pour avis et aux différents intervenants, Mme Dominique Voynet, ministre de l'aménagement du territoire et de l'environnement, a apporté les précisions suivantes : - en ce qui concerne l'évolution des crédits de l'aménagement du territoire, M. Félix Leyzour a jugé que le décalage entre le rythme souhaité et le rythme réel d'exécution des politiques était lié à l'insuffisance des moyens de la DATAR. Il est vrai que les moyens de cette administration qui ne dispose que de 141 postes budgétaires ne sont pas suffisants ce qui rend d'autant plus appréciable le dévouement de ses agents. Toutefois, il a enfin été mis un terme au plan pluriannuel de réduction des effectifs de cette administration et pour la première fois depuis six ans de nouveaux emplois, trois, sont créés et un effort est consenti quant au régime indemnitaire des personnels. Il est indispensable de faire davantage. Néanmoins, le décalage constaté dans l'exécution des politiques est surtout lié à l'irrégularité des flux d'arrivée des dossiers de projets. Ainsi, les demandes de PAT ont été particulièrement nombreuses à la fin de l'année 1999. Le rythme des dépenses du FNADT s'est pour sa part ralenti avec le début de la nouvelle génération de contrats de plan État-régions. Il n'y a pas de difficultés de paiement du fait de l'insuffisance de moyens de la DATAR ; - en ce qui concerne la publication des décrets d'application de la loi d'orientation pour l'aménagement et le développement durable du territoire, les retards constituent le prix de la concertation prévue par la loi. Quatre décrets sont d'ores et déjà parus, le projet de décret relatif aux agglomérations et celui relatif aux services publics sont actuellement en cours d'examen par le Conseil d'État. Pour les schémas de services collectifs, l'objectif est que les neuf soient finalisés conjointement avec un document d'ensemble assurant leur cohérence. Le travail réalisé a été important et des arbitrages doivent être rendus en octobre bien que la date du 11 octobre annoncée par la presse ne corresponde à rien. Les consultations sur les projets de décrets prévues par la loi commenceront avant la fin octobre. Il était envisagé que leur synthèse soit communiquée au CNADT et aux délégations parlementaires à l'aménagement du territoire avant la fin de l'année mais, compte tenu des demandes locales pour prolonger la concertation, le premier ministre pourrait décider de reporter la publication du décret après les élections municipales ; - en ce qui concerne la PAT le projet de décret est en cours d'examen par le Conseil d'État. Beaucoup de temps a été consacré à faire valoir le point de vue français auprès des services de la Commission européenne ce qui a permis de les convaincre de la pertinence de retenir des zones plus petites que les zones d'emploi dans des agglomérations à fort taux de chômage ou connaissant des restructurations liées à l'industrie minière. La Commission a donc accepté que la France retienne à titre dérogatoire quatorze zones d'emploi partiellement. A l'heure actuelle, dans l'attente du nouveau décret, il n'existe plus de base juridique pour l'attribution de la PAT. Les procédures ne sont toutefois pas bloquées et, depuis le début de l'année, 41 millions de francs ont été attribués pour des dossiers déposés en 1999. Environ soixante-dix dossiers déposés cette année ont été jugés éligibles à la PAT qui leur sera attribuée dès que le nouveau décret sera paru ; - en ce qui concerne le FNADT, il est normal que dans une première phase l'effort porte sur les crédits inscrits au titre IV qui permettent d'aider à l'émergence de projets de qualité avant que ne montent en puissance les crédits inscrits au titre VI au fur et à mesure de la finalisation des projets. Les crédits finançant l'ingénierie des projets sont délégués aux préfets de région qui en déterminent l'affectation, celle-ci ne devant pas être exclusivement réservée à des cabinets de conseil ; - s'agissant du problème des zones qui, perdant leur éligibilité à la PAT, risquent de perdre également le bénéfice des aides liées à cette prime, deux principaux outils de substitution sont envisagés. D'une part, il est prévu un renforcement du dispositif d'aide à l'emploi au niveau régional grâce à une nouvelle prime régionale à l'emploi dont les facultés d'utilisation seront étendues pour les PME. Ce dispositif ne reposera plus sur la limitation en nombre d'employés concernés mais sur une limitation en équivalents subventions égale à 20 % de la masse salariale des trois premières années. D'autre part, la faculté d'exonération de taxe professionnelle sera maintenue pour les territoires perdant l'égibilité à la PAT et qui ne sont pas par ailleurs des territoires ruraux de développement prioritaire (TRDP), des zones de revitalisation rurale (ZRR) ou des zones de redynamisation urbaine (ZRU), par extension du zonage TRDP à leur bénéfice. En outre, trois aides peuvent être attribuées sans restriction du zonage PAT. Il s'agit des aides de la PAT dite « tertiaire » au bénéfice des services à l'industrie et des projets de recherche. Cette PAT sera soumise dans le futur décret à l'encadrement communautaire des aides à l'emploi et des aides à la recherche et au développement. L'aide à l'immobilier d'entreprise peut être attribuée hors du zonage PAT pour les petites et moyennes entreprises dans la limite d'un plafond de 900 000 francs. Enfin, l'aide à l'investissement mobilier, immobilier et immatériel des PME est autorisée dans la limite d'un plafond de 100 euros sur trois ans ou dans le cadre du respect de l'encadrement PME, correspondant à 7,5 % et 15 % de l'investissement suivant la taille de la PME concernée ; - le budget de l'environnement ne peut être qualifié de « trompe-l'_il ». Sa progression, si l'on prend en compte les crédits alloués à l'IPSN et à l'ADEME, est de 9 %. Elle est de 11 % hors IPSN et hors ADEME ; - la baisse des crédits de l'ADEME est liée au montant de trésorerie inutilisée de cette dernière. Cette situation résulte des difficultés de mise en _uvre des politiques de traitement des déchets et de maîtrise de l'énergie. Lors de la création de la TGAP, le Gouvernement s'était en outre engagé à ne pas réduire les moyens de l'ADEME. La trésorerie de l'agence s'élevant à 2 154 millions de francs, elle ne manque donc pas de crédits de paiement mais a besoin d'autorisations de programme. Ainsi, il faut noter que l'agence a bénéficié de 400 millions de francs supplémentaires dans le projet de loi de finances pour 2000. Enfin, il est prévu de reconduire en 2001 deux mesures exceptionnelles adoptées dans la loi de finances pour 2000, à savoir une dotation de 159 millions de francs en autorisations de programme pour la politique de lutte contre le bruit et une dotation de 325 millions de francs pour les déchets, à laquelle s'ajoute une mesure nouvelle de 55 millions de francs ; - concernant le Fonds de gestion des milieux naturels, la baisse de ses crédits (en crédits de paiement et dépenses ordinaires) correspond au rythme de dépenses lié à la mise en place des sites « Natura 2000 ». Il convient en outre de prendre en compte les reports de crédits de l'année 2000 sur l'année 2001, ainsi que de nombreux crédits communautaires ; - la création du Comité interministériel de prévention des risques majeurs ne peut être invoquée comme élément de la multiplication des structures dans le domaine de l'environnement. Sa mise en place répond à une exigence de transversalité ; - les documents uniques de programmations (DOCUP) ont été transmis à la Commission européenne le 30 avril 2000 et ont été estimés recevables. Les DOCUP pour l'objectif 1 ainsi que les DOCUP de transition de sortie de l'objectif 1 seront approuvés dans un mois ; les documents pour l'objectif 2 ont donné lieu à des négociations aujourd'hui achevées et seront approuvés d'ici à la fin de l'année ; - les liens entre l'application de la directive « Natura 2000 » et l'attribution de fonds structurels communautaires ont donné lieu à une opposition entre, d'une part, Mme Margot Wallström, commissaire chargée de l'environnement et, d'autre part, M. Michel Barnier, commissaire chargé de la politique régionale. En effet, Mme Wallström s'est opposée à l'attribution de fonds structurels en l'absence de transmission de la liste des nouveaux sites « Natura 2000 », de crainte que ces fonds ne soient utilisés à l'encontre des objectifs de la directive, par exemple sans prendre en compte le maintien de la biodiversité. Cette préoccupation, certes compréhensible, pénalise toutefois la France. Il semblerait cependant que les deux commissaires soient parvenus à un accord pour dissocier le problème des sites Natura 2000 et celui de l'attribution des fonds structurels ; - s'agissant du programme « SOLEIL », la décision d'implanter le synchrotron de nouvelle génération dans le département de l'Essonne s'explique par l'offre scientifique de ce dernier. Toutefois, il faut également veiller à équilibrer l'offre scientifique sur le territoire et accepter de mettre en _uvre une mobilité des équipes scientifiques ; - sur la question du troisième aéroport, force est de constater l'explosion du trafic aérien, qui entraîne baisse de la qualité de vie des riverains d'aérodromes et pollution. Il est donc nécessaire de raisonner en termes d'aménagement du territoire. Cela passe par une politique cohérente de régulation de la demande et de coordination internationale pour restaurer les conditions de la concurrence entre les différents modes de transport, notamment pour le transport de fret ; à cet égard, une réflexion sur une taxe sur le kérosène devrait être engagée. Néanmoins, cette réponse ne suffit pas pour satisfaire les attentes des riverains de l'aéroport de Paris-Charles-de-Gaulle. Si l'on envisage de créer un nouveau point d'arrivée du trafic aérien sur le territoire européen, il conviendra d'engager des discussions avec la Belgique et l'Allemagne, afin de partager les frais, les nuisances, mais également les retombées économiques liés à une telle infrastructure. S'il s'agit de mieux répartir le trafic interrégional ou européen, une meilleure utilisation des plates-formes régionales existantes de Lyon, Nantes, Toulouse ou Lille serait alors nécessaire. La question du troisième aéroport ne se limite donc pas au choix d'un site : il faut avant tout élaborer une stratégie aéroportuaire ; - la prise en charge de l'IPSN par le ministère chargé de l'environnement s'accompagne d'une cotutelle de cet organisme avec le ministère chargé de l'industrie. La qualité du travail fourni par l'institut ne devrait pas avoir à en souffrir. L'objectif est de transformer, à terme, cet organisme en un établissement public doté de moyens importants. Il est à noter que la prise en charge d'une structure par le ministère chargé de l'environnement n'a pas pour conséquence une baisse des moyens qui lui sont alloués, comme en témoignent les 500 millions de francs affectés à la relance de la recherche sur l'énergie. Ainsi, dès l'année 2001, l'IPSN bénéficiera de la création de 54 emplois, ce qui devrait lui permettre de travailler dans de bonnes conditions ; - concernant la prévention des inondations, il a été demandé à M. Robert Galley d'étudier les possibilités d'intervention des agences de l'eau en la matière. Le ministère chargé de l'environnement a engagé une réflexion sur ce thème dans la perspective du futur projet de loi sur l'eau ; - un débat sur l'utilisation des crédits du Fonds national de solidarité pour l'eau est nécessaire, en prenant en compte les préoccupations des comités de bassins ; - les crédits du FNSE consacrés à des actions de solidarité entre les bassins ou d'intérêt commun à plusieurs agences de l'eau ont permis notamment de lutter contre les pollutions diffuses d'origine agricole, de conduire des actions spécifiques outre-mer, de réaliser des économies d'eau dans l'habitat collectif social et de conduire des études. On ne peut pas parler, comme l'a fait M. Jean Launay, de « fleuves en déshérence ». Si les collectivités locales ont réalisé des efforts inégaux et dans l'ensemble largement insuffisants - seuls deux schémas directeurs d'aménagement et de gestion de l'eau ayant été mis en place - l'Etat consent des efforts importants notamment dans le cadre des contrats de plan Etat-régions. Des programmes de grande ampleur ont ainsi été conduits sur le Rhône, la Loire et le Rhin. Globalement, la qualité des eaux des fleuves et des rivières s'améliore d'ailleurs et c'est la qualité des eaux du « petit chevelu » qui se dégrade, essentiellement en raison des pollutions diffuses d'origine agricole. En ce qui concerne le plan « Loire grandeur nature », 705 millions de francs sont consacrés dans le cadre du volet interrégional des contrats de plan Etat-régions au programme alternatif du barrage de Chambonchard. En incluant l'ensemble des dépenses liées à l'entretien du fleuve, l'Etat versera 800 millions de francs sur la période 2000-2006 contre 400 millions sur la période 1994-1999 pour l'application du plan « Loire grandeur nature » ; - les services du ministère chargé de l'environnement bénéficient de la création de 300 emplois, hors établissements publics. Ces créations se répartissent en 108 nouveaux postes en administration centrale, essentiellement destinés à pourvoir la nouvelle direction des études économiques et de l'évaluation environnementale, 137 pour les directions régionales de l'environnement (DIREN), 50 pour les directions régionales de l'industrie, de la recherche et de l'environnement (DRIRE), 5 pour les directions des services vétérinaires (DSV). En outre, les établissements publics bénéficieront de la création de 104 emplois ; - le GIP-ATEN (groupement d'intérêt public « atelier technique des espaces naturels ») est destiné à former les agents du ministère chargé de l'environnement, notamment pour l'animation des parcs. L'Institut de formation à l'environnement a, quant à lui, vocation à offrir une formation tant au personnel du ministère chargé de l'environnement qu'à celui d'autres ministères ayant à traiter de sujets environnementaux ; - le plan national de maîtrise de l'énergie donnera lieu à l'inscription de mesures dans le collectif budgétaire. Le Premier ministre a demandé que lui soit communiqué le programme de ce plan à la fin du mois d'octobre. Toutefois, des crédits relatifs à la maîtrise de l'énergie sont d'ores et déjà inscrits dans le projet de loi de finances pour 2001, notamment au budget du ministère chargé du logement, par exemple concernant la politique d'isolation thermique des logements ; - s'agissant des énergies renouvelables, l'ADEME a bénéficié en 1999 d'une dotation de 500 millions de francs, reconduite en 2000. Reste qu'un soutien est nécessaire pour négocier une réduction de la TVA sur les énergies renouvelables dans les instances communautaires ; - il est effectivement difficile de faire procéder à la dépollution de sites industriels délaissés par des entreprises ayant déposé leur bilan. Sur ce point, le ministère chargé de l'environnement a peu progressé ; - certes, la politique de lutte contre le bruit repose sur l'intervention de nombreux ministères, ce qui suppose la coordination de leurs actions respectives. Il convient de noter que cette politique s'inscrit surtout pour le moment dans une logique de réparation des préjudices subis par les victimes des nuisances sonores, car il est le plus souvent difficile de supprimer le bruit ou de mener de simples politiques de prévention. La mise en _uvre dans le cadre de la politique de lutte contre le bruit, d'une démarche similaire à celle adoptée dans le domaine de l'eau avec la création d'agences spécialisées pourrait être intéressante et il convient d'y réfléchir. Les crédits destinés à la politique de lutte contre le bruit s'élèvent à près de 133 millions de francs dans le projet de loi de finances, soit 3 millions de francs pour une politique d'information, 16 millions de francs pour le recensement de zones de bruit, 13,5 millions de francs pour les subventions aux collectivités locales et 100 millions de francs destinés à permettre le financement d'une aide à l'insonorisation des façades des bâtiments publics sensibles et des logements concernés par ces nuisances ; - s'agissant de la politique d'acquisition du Conservatoire de l'espace littoral et des rivages lacustres, il n'est pas possible de souscrire à l'analyse qui en est donnée par le rapporteur pour avis des crédits de l'environnement. En effet, de nombreux sites acquis ont dû être confiés à des partenaires n'en assurant pas une bonne gestion. Le problème se situe donc à ce niveau. En outre, la multiplication des contrats durables conclus avec des collectivités locales soucieuses de s'engager dans ce domaine a pour conséquence une moindre nécessité de procéder à l'acquisition de sites ; - si l'application de la loi relative au renforcement et à la simplification de la coopération intercommunale paraît plus rapide que celle de la loi d'orientation pour l'aménagement et le développement durable du territoire (LOADDT), cela résulte du fait que la constatation des communautés d'agglomération par les préfets s'est faite pour l'essentiel par la transformation de districts existants qu'encourageait une incitation financière. L'esprit de la LOADDT était de veiller à ce que les pays soient des territoires de projets et non de nouveaux échelons administratifs ce qui implique l'émergence de projets de qualité à l'initiative des acteurs locaux ; - il n'est pas possible de conduire efficacement une politique de recomposition des territoires contre les élus locaux quel que soit le volontarisme des autorités de l'Etat. La section locale du FNADT rassemble 200 millions de francs de crédits libres d'emploi pour financer des projets mais ils ne pourront être utilisés pour la recomposition territoriale que dans la mesure où les préfets ne seront pas sollicités pour financer les projets exceptionnels urgents pour lesquels se mobilisent plus facilement les acteurs de terrain ; - la complexité des procédures prévues par les décrets d'application de la LOADDT n'est que la traduction des dispositions de la loi que des amendements nombreux ont enrichie pour garantir de multiples concertations. Le Gouvernement ne peut pas ne pas appliquer la loi. En outre, ces dispositifs fonctionnent en général de manière satisfaisante sur le terrain lorsque la volonté d'aboutir existe. En ce qui concerne le marais poitevin, l'idée de renouer avec une politique volontariste permettant de mériter à nouveau le label de parc naturel régional est séduisante et cohérente avec le projet d'agglomération de Niort ; - l'idée d'une structure de mise en commun des expériences locales évoquée par M. Jean-Claude Daniel est intéressante et il convient en tout cas de renforcer les coopérations entre les réseaux de développement local ; - la création d'une Agence française pour les investissements internationaux (AFII) permettra d'éviter l'excessif émiettement de la présence française que l'on constate parfois dans certaines grandes villes étrangères. Cette création sera consacrée par le projet de loi relatif aux nouvelles régulations économiques ; - en ce qui concerne la simplification et la mise en cohérence des zonages, une mission a été confiée par le Premier ministre à Mme Geneviève Perrin-Gaillard et à M. Philippe Duron. Ils rendront prochainement leur rapport qui concerne à la fois les zonages d'aménagement du territoire et ceux liés à l'environnement ; - le bruit excessif créé par la circulation des vélomoteurs doit être encadré par les maires dans le cadre de l'exercice de leurs pouvoirs de police municipale. La répression remporte peu de succès et il ne paraît donc pas opportun de rendre plus rigoureuses des normes qui, de toute façon, ne sont pas appliquées. Le ministère de l'environnement avait envisagé d'organiser une concertation sur ce thème mais celle-ci n'a pu être engagée faute d'organisations représentatives des usagers de vélomoteurs ; - concernant les plans de prévention des risques naturels prévisibles, la volonté de leur mise en _uvre effective existe. Reste que comme toute politique, elle dépend également de l'engagement des élus locaux ; - une note commune au ministère de l'économie, des finances et de l'industrie et au ministère de l'aménagement du territoire et de l'environnement sera communiquée aux membres de la commission de la production et des échanges ; elle expose le mécanisme d'extension de la TGAP aux consommations intermédiaires d'énergie, conformément au programme national de lutte contre l'effet de serre, en prenant en compte les besoins des entreprises. Le ministère de l'aménagement du territoire et de l'environnement était favorable à une taxe à l'assiette large mais au taux modeste, afin de ne pas pénaliser les entreprises soumises à une concurrence internationale intense. Le choix qui a été fait est celui d'une taxation élargie, en exonérant les entreprises dont la consommation d'énergie est inférieure à 100 tonnes d'équivalent pétrole par an. Sont également exonérées les activités agricoles, sylvicoles, piscicoles et halieutiques. Des abattements à la base, allant de 50 % à 95 % ont également été prévus pour les entreprises dont la consommation en énergie est très intense. Enfin, des entreprises pourront être exonérées de la taxe si elles contractent des engagements de réduction avec l'administration ; - s'agissant du coût d'une transformation des installations de distribution d'eau, des chiffres parfois fantaisistes ont pu être émis. Une recommandation de l'Organisation mondiale de la santé fixe à 10 microgrammes la quantité maximale de plomb par litre d'eau potable. Dès lors, la baisse de la teneur en plomb de l'eau potable passe par deux phases. La première est caractérisée par un seuil de 25 microgrammes par litre, ce qui correspond à un traitement de l'eau par correction de son Ph. La deuxième est définie par le seuil de 10 microgrammes par litre et suppose le remplacement des conduites en plomb. Le ministère de l'aménagement du territoire et de l'environnement estime le coût d'une telle transformation pour les réseaux public et privé à près de 50 milliards de francs sur trois ans, soit environ 3 milliards de francs par an sur quinze ans, ce qui représente 2 % du coût total des travaux d'aménagement des logements. Le coût de la mise en _uvre de ces mesures sur le réseau public de distribution d'eau est estimé à 18 milliards de francs sur quinze ans ; - une étude épidémiologique a récemment conclu à un impact sanitaire (sarcomes et lymphosarcomes) à proximité d'un incinérateur d'ordures ménagères à Besançon. Il serait dès lors utile de mener une étude sur le personnel des usines d'incinération, ainsi qu'une étude sur la contamination des jardins familiaux situés dans des villes supportant de telles nuisances ; de même, une analyse systématique des dioxynes et des furanes chez les personnes touchées par les sarcomes et lymphosarcomes permettrait d'étudier les corrélations possibles. On peut noter que le ministère chargé de l'environnement a mené des études sur les émissions polluantes des usines sidérurgiques et métallurgiques. Ces dernières ont souscrit des engagements pour réduire leurs émissions et ceux-ci sont aujourd'hui respectés sans coût pour la collectivité. II.- EXAMEN POUR AVIS DES CRÉDITS Lors de sa réunion du mercredi 18 octobre 2000, la commission a examiné pour avis, sur le rapport de M. Stéphane Alaize, les crédits de l'aménagement du territoire et de l'environnement : II.- environnement pour 2001. M. Stéphane Alaize, rapporteur pour avis des crédits de l'environnement, a noté qu'en apparence les crédits augmentaient considérablement, passant de 4,303 milliards de francs en 2000 à 4,691 milliards de francs pour 2001, soit une progression de 9,02 %. Mais à périmètre constant, leur évolution est négative puisque l'intégration du budget de l'Institut de protection et de sûreté nucléaire (IPSN) représente environ 28,5 % du budget total de l'environnement, soit 1,335 milliard de francs. L'évolution du budget de l'environnement hors IPSN est donc négative. Cette baisse sensible des crédits est principalement liée à la réduction du budget de l'Agence de l'environnement et de la maîtrise de l'énergie (ADEME). Si les subventions qui lui sont accordées au titre IV augmentent de 6,2 %, soit 10 millions de francs, les crédits de paiement inscrits au titre VI chutent de façon spectaculaire (- 71,37 %) passant de 1,717 milliard de francs à 491,7 millions de francs. Les autorisations de programme augmentent certes de 130 millions de francs, mais si l'on totalise l'ensemble des crédits attribués à l'ADEME (titre IV et titre VI), le budget de l'agence passe de 1,879 milliard de francs en 2000 à 663,2 millions de francs pour 2001. Cette fausse note budgétaire, qui doit absolument disparaître puisqu'elle est évoquée depuis deux ans, ne doit pas cacher une progression de 11,13 % du budget de l'environnement pour le « noyau dur » de ses politiques ; cette évolution est cependant variable selon les principaux agrégats. Concernant l'agrégat relatif à la protection de la nature et des paysages, la baisse des dépenses ordinaires et en capital s'accompagne d'une augmentation des subventions de fonctionnement et d'investissement aux établissements publics. Il convient cependant de s'interroger sur la baisse des moyens affectés au Fonds de gestion des milieux naturels (FGMN), qui serait apparemment liée aux difficultés rencontrées dans la mise en _uvre du réseau Natura 2000. Par ailleurs, le développement du réseau d'espaces naturels semble se réaliser essentiellement au moyen de créations d'emplois (7 pour le Conservatoire du littoral et des rivages lacustres, 16 pour les parcs nationaux) ou de hausses des crédits de fonctionnement (+ 0,7 million de francs pour les réserves naturelles, 10,95 millions de francs pour les parcs nationaux à l'étude, 1,99 million de francs pour les instances consultatives). La politique d'acquisition essentielle à la mise en _uvre d'un vrai réseau d'espaces naturels ne serait pour autant pas remise en cause, selon Mme Dominique Voynet, ministre de l'aménagement du territoire et de l'environnement. Concernant l'agrégat relatif à la protection de l'eau et des milieux aquatiques, des efforts budgétaires considérables ont été entrepris pour la lutte contre la pollution marine. Les crédits du Fonds national de solidarité pour l'eau (FNSE) sont, quant à eux, reconduits à leur niveau de 2000. S'agissant de la prévention des pollutions et des risques, M. Stéphane Alaize, rapporteur pour avis des crédits de l'environnement, a noté que la politique de prévention des risques naturels et des inondations constituait un axe important du volet environnemental des contrats de plan Etat-régions. Une attention particulière sera ainsi portée aux politiques de prévention dans la lutte contre les risques naturels, industriels ou technologiques et contre les pollutions de toutes origines. L'objectif de mise en place de 5 000 plans de prévention des risques naturels prévisibles (PPRNP) à l'horizon 2005 dans les communes les plus exposées, demeure d'actualité. Au 1er août 2000, on recensait 2 344 plans approuvés, auxquels s'ajoutent 2 638 documents prescrits et en cours de réalisation. Dans cette perspective, les moyens financiers consacrés à l'élaboration de ces plans et des documents d'information préventive des citoyens ont doublé depuis 1997. Par ailleurs, la possibilité ouverte depuis 1999 de financer les études préalables à l'élaboration des plans de prévention des risques naturels prévisibles par l'intermédiaire du Fonds de prévention des risques naturels majeurs, permet d'accroître significativement les moyens budgétaires que l'État affecte à cet objectif. En outre, la politique de prévention des inondations sera sensiblement renforcée, afin d'assurer le financement des actions contractualisées avec les régions - notamment dans le cadre des avenants aux contrats de plan Etat-régions conclus à la suite des événements de décembre 1999. Les moyens de la direction de l'eau seront augmentés de 60 millions de francs en autorisations de programme en 2001 - dont 40 millions de francs de subventions accordées aux collectivités territoriales pour l'amélioration des ouvrages de protection des villes contre les inondations fluviales - pour atteindre 274 millions de francs en moyens d'engagement à cette date. Les moyens de l'Institut national de l'environnement industriel et des risques (INERIS) progresseront eux aussi fortement en 2001, avec un accroissement de 20 millions de francs de ses crédits de fonctionnement autorisant la création d'une vingtaine d'emplois et une progression de 17 millions de francs de sa subvention d'investissement (+ 39 %). Dans le cadre de la lutte contre les nuisances de proximité, M. Stéphane Alaize, rapporteur pour avis des crédits de l'environnement, a souligné que la pollution sonore constituait la première gêne identifiée par les Français. Afin d'en prévenir les effets, la lutte contre le bruit bénéficiera de 100 millions de francs en autorisations de programme en 2001, destinés à assurer le financement de l'insonorisation des façades des bâtiments au voisinage de points noirs du bruit dus aux transports terrestres. Parallèlement, la mesure exceptionnelle de 75 millions de francs d'autorisations de programme obtenue en 2000 au titre de la lutte contre le bruit au voisinage des aérodromes, se trouve consolidée dans le budget 2001 de l'ADEME. Concernant la politique de maîtrise de l'énergie, M. Stéphane Alaize a fait part de ses interrogations quant au contenu du plan global d'économie d'énergie prévu par le Gouvernement. Il a également indiqué qu'une note conjointe du secrétariat d'Etat à l'industrie et du ministère de l'aménagement du territoire et de l'environnement, exposait le futur mécanisme de l'extension de la taxe générale sur les activités polluantes (TGAP) aux consommations intermédiaires d'énergie des entreprises. Selon ce document, le Gouvernement a arrêté le dispositif qui sera soumis au Parlement dans le cadre du projet de loi de finances rectificative pour 2000, ce texte législatif permettant la mise en place de la taxe au 1er janvier 2001. Cette taxe concernera les entreprises. Des mesures spécifiques concernant les administrations publiques seront prises dans le cadre du plan de maîtrise de l'énergie en cours d'élaboration. Seront taxées les consommations des entreprises représentant plus de 100 tonnes d'équivalent pétrole par an. Les activités agricoles, sylvicoles, piscicoles et halieutiques seront exonérées. Environ 40 000 entreprises seront donc concernées par la taxation, sur un total (hors agriculture) de 2 800 000 entreprises. La recette attendue de cette extension de la TGAP aux consommations d'énergie des entreprises est estimée à environ 3 800 millions de francs en 2001. Abordant l'agrégat relatif au soutien aux politiques environnementales, M. Stéphane Alaize, rapporteur pour avis des crédits de l'environnement, a indiqué que l'augmentation de ses moyens était considérable. Pour autant, les 300 créations d'emplois prévues méritent des éclaircissements tant pour les services déconcentrés que pour l'administration centrale. Il a déploré que les directions régionales de l'environnement (DIREN) souffrent d'un manque de moyens alors même que le ministère poursuit une politique active de financement des associations. Il a également constaté la création de nouvelles structures qui proviennent parfois de la redéfinition fonctionnelle de services internes, comme c'est le cas par exemple pour la direction des études économiques et de l'évaluation environnementale et pour la direction générale de l'administration, des finances et des affaires internationales. Par ailleurs, certaines de ces nouvelles structures peuvent résulter également parfois d'initiatives parlementaires (Agence française de sécurité sanitaire environnementale), d'autres encore sont d'origine interministérielle (Comité interministériel de la prévention des risques majeurs). Le ministère disposant désormais d'une large panoplie d'instruments, il lui reviendra de les utiliser correctement. En conclusion, M. Stéphane Alaize, rapporteur pour avis des crédits de l'environnement, s'est réjoui de constater une progression de l'écologie et la montée en puissance du ministère chargé de l'environnement. Pour autant, il a estimé qu'il restait à construire un véritable service public de l'environnement, le ministère ne devant pas se limiter à un groupement d'experts. Emettant le souhait d'une plus grande transparence du bilan des actions menées, il a estimé que le budget de l'environnement connaissait un renforcement extrêmement rapide qui nécessite de la vigilance et un suivi rigoureux des actions et des crédits du ministère. Il a enfin proposé que la commission émette un avis favorable à l'adoption des crédits de l'environnement. Puis, M. Jean Proriol s'est réjoui que le rapporteur pour avis ait souligné à la fois les points forts et les points faibles du budget de l'environnement. Notant que celui-ci se caractérisait par une augmentation des autorisations de programme et une baisse des crédits de paiement, il a relevé avec intérêt que le rapporteur avait utilisé, s'agissant de l'ADEME, le terme « fausse note ». Il a estimé qu'effectivement, la diminution des crédits attribués à l'agence n'était pas satisfaisante, de nombreuses collectivités ayant recours à cet établissement. S'agissant de la taxe générale sur les activités polluantes, il a déploré son affectation au financement du dispositif des 35 heures et a jugé qu'il s'agissait là d'un détournement d'objectif. Il s'est déclaré inquiet quant à l'avenir des 40 000 entreprises qui seront touchées par l'extension de la taxe aux consommations intermédiaires d'énergie. Il a ainsi souligné que certaines entreprises, par la nature même de leur activité, étaient fortement consommatrices d'énergie et a cité pour exemple le cas des entreprises produisant des tuiles, _uvrant dans le secteur de la métallurgie ou produisant de l'huile de roche par fonte de basalte. Il a déclaré que la réforme envisagée n'avait pas tenu compte de certaines contraintes techniques et a regretté que des entreprises soient pénalisées de ce fait, en supportant une hausse de leurs coûts de fabrication. Enfin, M. Jean Proriol s'est réjoui de l'appréciation portée par le rapporteur sur les moyens respectifs dont disposent les DIREN, d'une part, et les associations subventionnées, d'autre part. Il a estimé que malgré l'utilité de certaines associations, les dotations qui leur sont attribuées s'apparentent parfois à un détournement de l'argent public au détriment des DIREN qui manquent de moyens. Il a enfin déclaré qu'il émettrait un avis défavorable à l'adoption des crédits de l'environnement. * * * Conformément aux conclusions de M. Stéphane Alaize, rapporteur pour avis, la commission a émis un avis favorable à l'adoption des crédits de l'aménagement du territoire et de l'environnement : II.- environnement pour 2001. ________ N° 2629.- Avis de M. Stéphane Alaize, au nom de la commission de la production, sur le projet de loi de finances pour 2001.- Tome IV : Environnement. - Cliquer ici pour retourner au sommaire général - Cliquez ici pour retourner à la liste des rapports et avis budgétaires - Cliquez ici pour retourner à la liste des discussions budgétaires
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