N° 2629

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ASSEMBLÉE NATIONALE

CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958

    ONZIÈME LÉGISLATURE

    Enregistré à la Présidence de l'Assemblée nationale le 11 octobre 2000.

    AVIS

    PRÉSENTÉ

    AU NOM DE LA COMMISSION DE LA PRODUCTION ET DES ÉCHANGES (1) SUR LE projet de loi de finances pour 2001 (n° 2585),

TOME XVII

PREMIER MINISTRE

PLAN

PAR M. PATRICK OLLIER,

Député.

--

      (1) La composition de cette commission figure au verso de la présente page.

      Voir le numéro : 2624 (annexe 39)

      Lois de finances

La Commission de la production et des échanges est composée de : M. André Lajoinie, président ; M. Jean-Paul Charié, M. Jean-Pierre Defontaine, M. Pierre Ducout, M. Jean Proriol, vice-présidents ; M. Christian Jacob, M. Pierre Micaux, M. Daniel Paul, M. Patrick Rimbert, secrétaires ; M. Jean-Pierre Abelin, M. Yvon Abiven, M. Jean-Claude Abrioux, M. Stéphane Alaize, M. Damien Alary, M. André Angot, M. François Asensi, M. Jean-Marie Aubron, M. Pierre Aubry, M. Jean Auclair, M. Jean-Pierre Balduyck, M. Jacques Bascou, Mme Sylvia Bassot, M. Christian Bataille, M. Jean Besson, M. Gilbert Biessy, M. Claude Billard, M. Claude Birraux, M. Jean-Marie Bockel, M. Jean-Claude Bois, M. Daniel Boisserie, M. Maxime Bono, M. Franck Borotra, M. Christian Bourquin, M. François Brottes, M. Vincent Burroni, M. Alain Cacheux, M. Dominique Caillaud, M. André Capet, M. Patrice Carvalho, M. Jean-Paul Chanteguet, M. Jean Charroppin, M. Jean-Claude Chazal, M. Daniel Chevallier, M. Pierre Cohen, M. Alain Cousin, M. Yves Coussain, M. Jean-Michel Couve, M. Jean-Claude Daniel, M. Marc-Philippe Daubresse, M. Philippe Decaudin, Mme Monique Denise, M. Léonce Deprez, M. Jacques Desallangre, M. Éric Doligé, M. François Dosé, M. Marc Dumoulin, M. Dominique Dupilet, M. Philippe Duron, M. Jean-Claude Étienne, M. Alain Fabre-Pujol, M. Albert Facon, M. Alain Ferry, M. Jean-Jacques Filleul, M. Jacques Fleury, M. Nicolas Forissier, M. Jean-Louis Fousseret, M. Roland Francisci, M. Pierre Frogier, M. Claude Gaillard, M. Robert Galley, M. Claude Gatignol, M. André Godin, M. Alain Gouriou, M. Michel Grégoire, M. Hubert Grimault, M. Lucien Guichon, M. Gérard Hamel, M. Patrick Herr, M. Francis Hillmeyer, M. Claude Hoarau, M. Robert Honde, M. Claude Jacquot, Mme Janine Jambu, M. Aimé Kergueris, M. Jean Launay, Mme Jacqueline Lazard, M. Thierry Lazaro, M. Jean-Yves Le Déaut, M. Patrick Lemasle, M. Jean-Claude Lemoine, M. Jacques Le Nay, M. Jean-Claude Lenoir, M. Arnaud Lepercq, M. René Leroux, M. Jean-Claude Leroy, M. Roger Lestas, M. Félix Leyzour, M. Guy Malandain, M. Jean-Michel Marchand, M. Daniel Marcovitch, M. Didier Marie, M. Alain Marleix, M. Daniel Marsin, M. Philippe Martin, M. Jacques Masdeu-Arus, M. Marius Masse, M. Roland Metzinger, M. Yvon Montané, M. Gabriel Montcharmont, M. Jean-Marie Morisset, M. Bernard Nayral, M. Jean-Marc Nudant, M. Jean-Paul Nunzi, M. Patrick Ollier, M. Joseph Parrenin, M. Paul Patriarche, M. François Patriat, M. Germinal Peiro, M. Jacques Pélissard, Mme Marie-Françoise Pérol-Dumont, Mme Geneviève Perrin-Gaillard, M. François Perrot, Mme Annette Peulvast-Bergeal, M. Serge Poignant, M. Bernard Pons, M. Jacques Rebillard, M. Jean-Luc Reitzer, M. Gérard Revol, Mme Marie-Line Reynaud, M. Jean Rigaud, M. Jean Roatta, M. André Santini, M. Joël Sarlot, Mme Odile Saugues, M. François Sauvadet, M. Jean-Claude Thomas, M. Léon Vachet, M. Daniel Vachez, M. François Vannson, M. Michel Vaxès, M. Michel Vergnier, M. Gérard Voisin, M. Roland Vuillaume.

INTRODUCTION 5

I.-LES CREDITS DU PLAN POUR 2001 7

A.- L'ÉVOLUTION D'ENSEMBLE DES CRÉDITS 7

B.- LE RETARD PRIS DANS LA RELANCE DE L'EVALUATION DES POLITIQUES PUBLIQUES 9

1. La rénovation de la procédure d'évaluation des politiques publiques 9

2. La relance de l'évaluation des politiques publiques n'est pas réellement amorcée 11

3. L'évaluation des contrats de plan Etat-régions 12

    a) Les limites de l'ancienne procédure d'évaluation des contrats de plan Etat-régions 12

    b) La rénovation de la procédure d'évaluation des contrats de plan Etat-régions 13

    c) Les crédits demandés pour 2001 afin de financer l'évaluation des contrats de plan Etat-régions 15

C.- LES TRAVAUX D'ETUDE ET DE PROSPECTIVE 16

II.- L'ABSENCE DE VÉRITABLE STRATÉGIE NATIONALE DE LONG TERME 18

A.- LES INSUFFISANCES DE LA POLITIQUE GOUVERNEMENTALE EN MATIÈRE DE PLAN 18

B.- LA REMISE EN CAUSE DES INSTRUMENTS DE PLANIFICATION DE LA POLITIQUE D'AMÉNAGEMENT DU TERRITOIRE 19

EXAMEN EN COMMISSION 23

      MESDAMES, MESSIEURS,

Il est plus que jamais nécessaire d'assurer la cohérence de l'action de l'Etat et de l'inscrire dans la durée. La libéralisation de l'économie, la décentralisation, l'importance croissante de la dimension internationale et notamment européenne sont autant de facteurs qui rendent indispensable de définir clairement une stratégie nationale de long terme.

Un travail de réflexion prospective permettant de mobiliser des acteurs de plus en plus nombreux et de plus en plus divers autour d'objectifs communs clairs définis au terme d'une large concertation s'impose donc. Notre pays avait la chance de disposer d'institutions adaptées à cette ambition. En effet, il était possible, dans le cadre du Plan, de conclure un tel travail par l'affirmation d'un programme d'action adopté par le Parlement.

C'est donc non sans inquiétudes pour l'avenir que votre rapporteur constate, une nouvelle fois, que le Gouvernement renonce à utiliser un tel instrument. Cette année, s'ajoutent en plus deux éléments particulièrement préoccupants.

Le premier concerne la politique d'aménagement du territoire. Il s'agit en effet d'un domaine où l'absence de véritable stratégie dans le temps pour l'Etat est particulièrement préjudiciable alors même que, dans le cadre des contrats de plan Etat-régions, des investissements de long terme associant les collectivités locales doivent être prévus. La nécessité d'un instrument de mise en cohérence de ces interventions territoriales est donc évidente.

Un schéma national d'aménagement et de développement du territoire avait donc été prévu par la loi du 4 février 1995. Ce schéma a été supprimé par la loi du 25 juin 1999 qui lui a substitué neuf schémas de services collectifs, sectoriels. Votre rapporteur avait combattu cette suppression en estimant que ces schémas seraient peu susceptibles de garantir la nécessaire cohérence de l'action de l'Etat et en attirant l'attention du Gouvernement sur le calendrier rigoureux retenu pour leur élaboration. Il ne peut aujourd'hui, malheureusement, que constater le bien-fondé de ses inquiétudes. Les schémas de services collectifs prévus n'ont en effet toujours pas été élaborés alors que les contrats de plan Etat-régions dont ils devaient inspirer la préparation pour l'Etat, ont, eux, tous été conclus...

Un second point est particulièrement préoccupant cette année. Il concerne l'évaluation des politiques publiques dont les crédits relèvent du Commissariat général du Plan. Cette évaluation est une nécessité dont tous les élus sont conscients. Or, bien que la relance de l'évaluation soit annoncée depuis 1998, celle-ci tarde à se mettre réellement en place. Aucune évaluation nouvelle n'a été conduite à son terme par l'actuel Gouvernement. Les crédits correspondants ne sont donc pas consommés et le stock de crédits disponibles s'accroît. Pourtant, de nouveaux crédits, qui ne seront manifestement pas dépensés, sont demandés au mépris d'une allocation efficace des deniers publics et d'une information budgétaire sincère du Parlement. Tant le retard pris pour mettre en _uvre cette politique que le véritable trompe-l'_il budgétaire en résultant sont inacceptables.

Pour l'ensemble de ces raisons, votre rapporteur a donc été conduit à proposer à la commission de la production et des échanges le rejet des crédits du Plan pour 2001.

I.-LES CREDITS DU PLAN POUR 2001

    A.- L'ÉVOLUTION D'ENSEMBLE DES CRÉDITS

Le budget du Plan regroupe traditionnellement :

      - les crédits de fonctionnement et d'investissement des quatre  organismes suivants :

. Commissariat général du Plan (CGP),

      . Centre d'études prospectives et d'informations internationales (CEPII),

. Conseil national de l'évaluation (CNE),

      . Conseil de l'emploi, des revenus et de la cohésion sociale (CERC) ;

      - les subventions de fonctionnement allouées à quatre organismes  rattachés :

      . Institut de recherches économiques et sociales (IRES),

      . Observatoire français du commerce extérieur (OFCE),

      . Centre de recherche pour l'étude et l'observation des conditions de vie (CREDOC),

      . Centre d'études prospectives d'économie mathématique (CEPREMAP).

ORGANISMES SUBVENTIONNÉS

Évolutions des subventions - LFI de 1995 à 2001

          (en milliers de francs)

Organismes subventionnés

1995

1996

1997

1998

1999

2000

2001

CREDOC

5 324

5 430

5 430

5 505

5 505

5 549

5 577

CEPREMAP

7 399

7 546

7 546

7 650

7 650

7 711

7 750

OFCE

19 797

19 232

20 232

20 482

20 482

20 536

20 573

IRES

17 626

17 167

18 167

20 747

20 427

20 227

20 266

Pour l'année 2001, les crédits demandés au titre du Plan (dépenses ordinaires + crédits de paiement) s'élèvent à 167,2 millions de francs, en progression de 4,63 % en francs courants par rapport à la loi de finances initiale pour 2000. Les autorisations de programme progressent quant à elles de 10 % en passant à 3,3 millions de francs.

Cette évolution ne reflète toutefois pas une véritable augmentation des moyens du Commissariat général du Plan et des organismes qui lui sont rattachés.

Cela est manifeste en ce qui concerne les autorisations de programme dont la progression ne constitue en réalité qu'un rattrapage partiel après leur très fort recul en 1999. Ce qui est pertinent, ce n'est en effet pas qu'elles augmentent de 10 % mais plutôt qu'à 3,3 millions de francs, elles restent à un niveau très inférieur à celui de 1998, année pour laquelle elles s'élevaient à 4 millions de francs.

Le même mouvement de rattrapage partiel caractérise également l'évolution des dépenses ordinaires et des crédits de paiement. La restauration des effectifs du Commissariat général du Plan et des organismes qui lui sont rattachés, qui ont diminué continûment depuis 1997, n'est d'ailleurs pas engagée. L'évolution la plus notable pour ce qui concerne les emplois est en effet la suppression de trois emplois d'adjoints administratifs au Conseil de l'emploi, des revenus et de la cohésion sociale (CERC), organisme au sein duquel sont créés, en contrepartie, deux emplois de chargés de mission.

Il y a toutefois bien plus grave. En effet, des lignes budgétaires dont les crédits ne sont, année après année, que consommés en partie sont, en 2001, maintenues à leur niveau de 2000 ou progressent. Une partie significative des crédits alloués au Plan ne sera donc pas dépensée ce qui permet d'afficher, à bon compte, une évolution des moyens flatteuse.

Une présentation plus sincère des crédits du Plan devrait donc prendre en compte la réalité bien connue des sous-consommations. Elle conduirait à ne pas inclure dans ce budget les 6 millions de francs qui ne seront pas dépensés pour l'évaluation interministérielle, comme votre rapporteur le démontre ci-après, ainsi qu'au moins 2 millions de francs représentant les crédits en excès par rapport à la consommation réelle pour l'évaluation des contrats de plan. Ainsi adaptés à la réalité, les crédits du Plan pour 2001 ne seraient plus en progression mais en recul.

Ce tour de passe-passe budgétaire est doublement préoccupant. Sur le plan des principes, tout d'abord, il manifeste un détournement des principes de l'autorisation budgétaire au détriment de l'efficacité de l'allocation des crédits. En outre et surtout, cette sous-consommation récurrente de certains crédits traduit les difficultés de relance d'une politique pourtant essentielle : l'évaluation.

    B.- LE RETARD PRIS DANS LA RELANCE DE L'EVALUATION DES POLITIQUES PUBLIQUES

Le Gouvernement a réaffirmé à plusieurs reprises la nécessité d'une évaluation efficace des politiques publiques. A cette fin, la procédure d'évaluation a été rénovée. La mise en _uvre de cette nouvelle procédure s'est toutefois révélé plus difficile que prévu ce qui a conduit à une sous-consommation des crédits très importante.

      1. La rénovation de la procédure d'évaluation des politiques publiques

Par décret du 18 novembre 1998, précisé par une circulaire du Premier ministre du 28 décembre 1998, le Gouvernement a rénové la procédure d'évaluation des politiques publiques. Il a notamment été mis fin aux fonctions du Conseil scientifique de l'évaluation (CSE), auquel se substitue un Conseil national de l'évaluation (CNE). La composition et les missions de ce nouvel organisme sont sensiblement différentes de celles de l'ancien Conseil scientifique de l'évaluation. Le constat avait été fait que la procédure précédente, contribuant certes à la sensibilisation des administrations aux objectifs et aux méthodes de l'évaluation, n'était pas assez contraignante - dans les délais comme dans la mise en _uvre - pour inscrire la culture de l'évaluation dans les habitudes administratives françaises.

Le nouveau Conseil national de l'évaluation, installé le 16 février 1999 par M. Emile Zuccarelli, ministre de la fonction publique, de la réforme de l'Etat et de la décentralisation, est présidé par M. Yves Cousquer, ancien président de La Poste, récemment nommé président du conseil d'administration d'Aéroports de Paris. Outre six personnalités qualifiées, reconnues pour leurs compétences en matière d'évaluation et de sciences économiques, sociales ou juridiques, ce conseil comprend des représentants des élus locaux, novation qui doit permettre de prendre en compte le rôle croissant des collectivités territoriales dans les politiques publiques. En outre, de nouvelles règles, fixées par la circulaire du 28 décembre 1998, tendent à rendre la procédure plus compatible avec les processus de la décision publique (notamment en termes de programmation, de modes de choix et de délais des travaux).

Contribuant à l'aide au montage de projets comme à la préparation des suites à donner aux travaux d'évaluation, le Commissariat général du Plan voit son rôle affirmé dans la procédure : secrétaire du Conseil national de l'évaluation, il est appelé à assurer l'animation et le développement de l'évaluation dans l'administration française.

Le déroulement de la nouvelle procédure est le suivant : dans un premier temps, le Commissariat général du Plan recueille les intentions d'évaluation des différents ministères et aide ceux-ci à formaliser leurs projets ; parmi ces projets, le Conseil national de l'évaluation retient ceux qui lui semblent arrivés à maturité et propose un programme d'évaluation annuel au Premier ministre ; le Premier ministre arrête son choix et le rend public. Les travaux d'évaluation sont conduits par des instances indépendantes. Le Conseil national de l'évaluation se prononce ensuite sur la qualité de travaux achevés. Toute évaluation faite dans le cadre de cette procédure est rendue publique, assortie des réponses des administrations et collectivités territoriales concernées.

Le Commissariat général du Plan propose au Gouvernement, en ce qui concerne l'Etat, les suites qu'il convient de retenir à l'issue de ces travaux. Strictement encadrée dans le temps, puisque les travaux ne peuvent excéder un an ou, exceptionnellement, dix-huit mois, l'évaluation doit donc concourir à une amélioration du processus de décision publique.

Le 13 juillet 1999, lors du comité interministériel de la réforme de l'Etat, le Premier ministre a décidé que seraient évaluées les politiques suivantes :

- politique de lutte contre le sida ;

- politique du logement social dans les départements d'outre-mer ;

- les aides à l'emploi dans le secteur non-marchand ;

      - le programme « nouveau services-emplois jeunes » dans le champ  de la jeunesse et des sports ;

      - politique de préservation de la ressource destinée à la production  d'eau potable.

Une seconde série d'évaluations a été décidée par le comité interministériel de la réforme de l'Etat du 12 octobre 2000. Ces évaluations concerneront :

- la politique de formation continue des agents de l'Etat ;

- la politique de sécurité routière ;

- la politique de développement rural.

Votre rapporteur s'est, l'année dernière, félicité de la mise en place de cette nouvelle procédure qui devait permettre de relancer l'évaluation des politiques publiques. Cette relance semblait d'autant plus nécessaire que la France accuse en ce domaine un retard important au regard des exemples étrangers et que les attentes des citoyens et des acteurs locaux sont particulièrement fortes. Or, elle prend un retard préoccupant.

      2. La relance de l'évaluation des politiques publiques n'est pas réellement amorcée

La dernière évaluation rendue publique, en octobre 1999, qui portait sur la loi relative à la lutte contre le tabagisme et l'alcoolisme, avait été lancée en mars 1997. Aucune évaluation nouvelle n'a depuis été conduite à son terme par le Gouvernement.

La relance de l'évaluation semble en effet bien plus lente que prévue puisque, d'après les éléments d'information dont dispose votre rapporteur, moins de 240 000 francs ont été dépensés pour le financement d'études concourant à l'évaluation lors des six premiers mois de 2000 alors que les crédits demandés pour 2000 afin de financer ces études s'élevaient à plus de 6 millions de francs. Moins de 4 % des crédits demandés ont donc été consommés lors des six premiers mois de l'année...

En outre, compte tenu de la sous-consommation des crédits liée à l'absence de lancement de nouvelles évaluations entre 1997 et fin 1999, les reports de crédits s'élevaient, au 30 juin 2000, à près de 6,7 millions de francs. A la même date, les crédits disponibles permettaient donc de financer, sans nouvelles dotations budgétaires, le même rythme d'études pendant plus de vingt-six ans...

Le Gouvernement peine donc, une fois de plus, à mettre en _uvre son programme. Les objectifs retenus, conduire de nouvelles évaluations de politiques publiques, n'étaient pourtant pas excessivement ambitieux et les moyens nécessaires avaient été accordés par le Parlement. Le retard résulte, semble-t-il, de la difficulté, pourtant prévisible, à trouver des personnalités pour composer les instances d'évaluation.

Nous ne pouvons qu'espérer que ces retards seront enfin surmontés. En tout état de cause, beaucoup de temps aura été perdu et le bilan des nouvelles évaluations ne sera publié, au mieux, qu'en 2001. Le temps sera alors compté pour engager sur la base de ces enseignements des réformes d'ensemble. En réalité, une législature complète aura été perdue.

On peut en outre et surtout s'interroger, compte tenu de l'importance des crédits disponibles, sur la nécessité d'attribuer en 2001 plus de 6,3 millions de francs de crédits supplémentaires qui, on le sait, ne seront pas consommés, à cette politique. Ne serait-il pas préférable, dans un souci de transparence budgétaire, de s'assurer préalablement de la consommation des crédits issus des reports des années précédentes et d'allouer les crédits supplémentaires au financement d'autres dépenses ?

      3. L'évaluation des contrats de plan Etat-régions

La procédure d'évaluation des contrats de plan Etat-régions a été rénovée cette année. Cette réforme qui était attendue est bienvenue. Elle ne permet toutefois pas de dissiper les interrogations qui existent quant à la consommation des crédits consacrés à cette politique.

      a) Les limites de l'ancienne procédure d'évaluation des contrats de plan Etat-régions

Les modalités selon lesquelles est conduite l'évaluation dans les contrats de plan étaient jusqu'alors fixées par la circulaire du 9 décembre 1993. Il ne s'agissait pas d'une évaluation de l'ensemble d'un contrat de plan Etat-région mais, à l'intérieur de celui-ci, d'un programme ou d'une action.

Au niveau régional, le dispositif s'articulait autour des comités régionaux d'évaluation associant des représentants de l'Etat, de l'exécutif régional et des autres collectivités concernées.

Au niveau national, une instance nationale d'évaluation, animée par le Commissariat général du Plan, avait vocation à apprécier du point de vue méthodologique les projets d'évaluation proposés par les comités régionaux. Au cours de l'année 1999, les préfets de région ont adressé vingt-cinq dossiers à l'instance nationale des contrats de plan Etat-régions. Les projets d'évaluations présentés ont porté le plus souvent sur la politique de la ville et sur le développement économique (aides aux entreprises, aides à l'industrie, transfert de technologie). Le nombre moins important de dossiers présentés à l'instance nationale d'évaluation par rapport à 1998 tient à l'achèvement de la génération des contrats de plan en cours et à l'évolution de la nouvelle génération.

Dans sa circulaire du 31 juillet 1998 relative à la préparation de la nouvelle génération des contrats de plan Etat-régions, le Premier ministre a apporté un certain nombre de précisions concernant les opérations de suivi et d'évaluation. Il indique notamment que ces opérations figureront dans le contrat et en constitueront une clause, que les contrats feront l'objet d'une évaluation à mi-parcours et que la préparation, la mise en _uvre, le suivi et l'évaluation des contrats de plan et des programmes communautaires, couvrant la même période 2000-2006, feront l'objet d'une cohérence renforcée.

M. Jacques Chérèque a remis en mai 1998 à Mme Dominique Voynet, ministre de l'aménagement du territoire et de l'environnement, un rapport sur cette politique qui recommandait notamment :

- de consulter et d'associer les différentes collectivités territoriales et tous les acteurs concernés aux différentes phases d'élaboration, de négociation et de suivi des contrats ;

- d'associer à la signature des contrats les autres collectivités locales (départements, communes, EPCI) pour ce qui les concerne.

Ce rapport a en outre mis en évidence les carences qui existent en matière de suivi financier des contrats de plan Etat-régions.

Ces carences et ces lourdeurs prennent place au stade de la délégation des crédits aux préfets, au stade de l'engagement des crédits par les services de l'Etat et surtout au stade du mandatement, c'est-à-dire du paiement après réalisation des travaux.

Ainsi, même si, compte tenu du temps d'achèvement des travaux qui peut s'étendre sur plusieurs années, le taux de mandatement peut être très bas en fin de contrat sans être pour autant une indication d'une insuffisante réalisation du contrat, le rapport Chérèque estime que « seul un saut technologique, par une mise en réseau de la DATAR, des secrétaires généraux pour les affaires régionales (SGAR), des services déconcentrés et des administrations centrales, permettrait d'obtenir une différence significative par rapport au suivi actuel. Un tel suivi devrait être unique et commun à tous les partenaires. ». Votre rapporteur partage ces observations qui conservent toute leur actualité et semblent en outre également largement pertinentes en matière de gestion des fonds structurels européens.

      b) La rénovation de la procédure d'évaluation des contrats de plan Etat-régions

Par une circulaire du 25 août 2000, le Premier ministre a défini la nouvelle procédure selon laquelle devront être évaluées les procédures contractuelles pour la période 2000-2006. Ce dispositif concerne donc les contrats de plan mais aussi les contrats de ville et d'agglomération, les contrats de pays et les contrats conclus avec les parcs naturels régionaux inscrits dans un contrat de plan Etat-région.

Cette démarche s'inscrit donc dans l'approfondissement, engagé par la loi d'orientation pour l'aménagement et le développement durable du territoire du 25 juin 1999, de la politique de territoires initiée par la loi n° 95-115 du 4 février 1995. Cette loi offre en effet aux pays et aux agglomérations la possibilité de contractualiser avec l'Etat et la région dans le cadre des contrats de plan Etat-régions. Cette possibilité, déjà envisagée par le gouvernement précédent à la suite de propositions de votre rapporteur, constitue un facteur de souplesse permettant d'assurer une meilleure adaptation au territoire de la contractualisation Etat-régions.

Votre rapporteur avait, l'année dernière, salué cette évolution. Il ne peut cette année que regretter vivement le retard pris dans sa mise en _uvre. En effet, parmi les décrets d'application de la loi du 25 juin 1999 relatifs à cette politique des territoires, seul celui concernant les pays a, à ce jour, été publié. Encore l'a-t-il été quinze mois après la promulgation de cette loi, c'est-à-dire en septembre 2000, date à laquelle la négociation des contrats de plan Etat-régions était achevée. Les autres décrets, notamment celui concernant les agglomérations, n'ont toujours pas été publiés. Il en a évidemment résulté de nombreuses difficultés pour prendre en compte dans les contrats de plan les politiques des territoires comme cela était prévu, ce qui conditionne leur évaluation par l'Etat.

Il apparaît donc d'emblée que le premier aspect de la réforme de l'évaluation qui concerne son champ est, dans les faits, largement vidé de sa portée par le retard pris par le Gouvernement pour appliquer la loi du 25 juin 1999.

Le second aspect qu'une réforme de la procédure d'évaluation pouvait aborder concernait l'ampleur des évaluations conduites. Dans le dispositif prévu par la circulaire du 9 décembre 1993, l'évaluation conduite ne concernait pas l'ensemble d'un contrat de plan Etat-région mais, à l'intérieur de celui-ci, un programme ou une action. Votre rapporteur a, à plusieurs reprises, exprimé le souhait que la réforme de l'évaluation permette d'avoir une vue d'ensemble de la politique d'aménagement du territoire et des effets de la contractualisation en jugeant particulièrement nécessaire que des évaluations globales portant, non sur des programmes particuliers, mais sur l'ensemble du contrat de plan soient conduites. Sur ce point, la circulaire du 25 août 2000 n'apporte, malheureusement, pas de progrès. L'évaluation restera partielle et ne concernera qu' « un programme pris isolément, ou plusieurs simultanément, dans la mesure où ils visent à atteindre un même objectif ».

La réforme réalisée n'est donc que très partielle. L'architecture d'ensemble du nouveau dispositif reste d'ailleurs très voisine de celle prévue par la circulaire du 9 décembre 1993. Aux comités régionaux d'évaluation prévus par l'ancien dispositif se substituent simplement des sections spécialisées au sein des conférences régionales d'aménagement et de développement du territoire qui assureront les fonctions de comités de pilotage de l'évaluation en collaboration avec des instances techniques spécifiques. L'instance nationale, gérée par le Commissariat général du Plan, est par ailleurs maintenue.

Un effort est en revanche organisé afin de permettre la mise en _uvre effective de la politique d'évaluation qui a rencontré d'importantes difficultés pour ce qui concerne la précédente génération de contrats de plan. L'enveloppe globale consacrée par l'Etat à l'évaluation des contrats de plan a été fixée à six dix millièmes du montant de la contribution de l'Etat à ces contrats. Il s'agit de crédits hors contrats de plan, inscrits sur le budget du commissariat général du Plan. Afin d'encourager une programmation régulière des projets d'évaluation, 75 % des crédits affectés à chaque région seront délégués directement, en début d'année, aux préfets qui auront défini une programmation préalable de leurs évaluations. Parallèlement, une réserve de 25 % de l'enveloppe totale sera constituée pour être affectée au niveau national puis déléguée aux préfets de région pour financer des missions d'appui méthodologique, apporter un financement complémentaire à des évaluations conjointes, opérer des péréquations entre régions ou financer le solde des évaluations programmées.

Votre rapporteur espère que ces évolutions permettront une évaluation plus large. Elles ne semblent toutefois pas susceptibles de garantir dès 2001 une consommation complète des crédits.

      c) Les crédits demandés pour 2001 afin de financer l'évaluation des contrats de plan Etat-régions

Selon les éléments dont dispose votre rapporteur, seuls 54 % des crédits initialement prévus par l'Etat pour l'évaluation des contrats de plan Etat-régions 1994-1999 ont effectivement été utilisés.

Cette année, les crédits alloués à l'évaluation des contrats de plan Etat-régions s'élèveront au total pour 2001 à 9,75 millions de francs répartis sur les chapitres budgétaires 31-96 et 34-98. Or le montant maximum de crédits effectivement dépensés pour l'évaluation des contrats de plan de la génération 1994-1999 est resté inférieur à 8 millions de francs l'année où la dépense a été la plus importante, c'est-à-dire en 1998, et est retombé à moins de 6 millions de francs en 1999.

La nouvelle procédure pourra certes améliorer le rythme de consommation mais encore faudra-t-il qu'elle se mette en place. En tout état de cause, tous les crédits demandés pour 2001 ne seront probablement pas dépensés.

    C.- LES TRAVAUX D'ETUDE ET DE PROSPECTIVE

L'essentiel des travaux d'étude et de prospective réalisés par le CGP l'ont été dans le cadre du programme de travail fixé par le Premier ministre dans sa lettre du 31 mars 1998. Celui-ci ouvrait un certain nombre de chantiers dont les thèmes recouvrent trois grands axes majeurs « 1° développer l'économie française dans le cadre de la mondialisation et de l'intégration européenne ; 2° renforcer la cohésion sociale ; 3° moderniser les instruments de l'action publique ».

Dans ce cadre, des études ont été réalisées sur les thèmes suivants :

- « élargissement de l'Union européenne à l'est de l'Europe » ;

- « le gouvernement économique de la zone euro »;

- « emploi, négociation collective, protection sociale : vers quelle Europe sociale ? »;

- « quel scénario pour une nouvelle géographie économique de l'Europe ? » ;

- « recherche et innovation : la France dans la compétition mondiale »;

- « diffusion des données publiques et révolution numérique »;

- « l'Union européenne en quête d'institutions légitimes et efficaces » ;

- « la nouvelle nationalité de l'entreprise dans la mondialisation »;

- « l'Etat et les technologies de l'information. Vers une administration à accès pluriel »;

- « quels avenirs pour l'Europe de la justice et de la police ? » ;

- « l'infosphère : stratégie des médias et rôle de l'Etat »;

- « fonctions publiques : enjeux et stratégies pour le renouvellement »;

- « minima sociaux, revenus d'activité, précarité » ;

- « services publics en réseaux : perspectives de concurrence et nouvelles régulations »;

- « gestion dynamique de la fonction publique : une méthode ».

Dans le cadre du programme de travail, des travaux ont été engagés et sont sur le point d'aboutir sur les thèmes suivants :

- « intégration européenne et systèmes productifs »;

- « réduction du temps de travail : les enseignements de l'observation » ;

- « jeunes et politiques publiques »;

- « prospective des métiers et qualifications ».

Parallèlement à ces études réalisées dans le cadre du programme de travail arrêté par le Premier ministre, ont également été remis :

- le rapport « L'avenir de nos retraites », que le Premier ministre avait demandé au Commissaire au Plan d'élaborer sur la situation et les perspectives de notre système de retraite sous la forme d'un « diagnostic aussi partagé que possible par les partenaires sociaux et les gestionnaires des différents régimes » ;

- le rapport « Economie des nouvelles technologies » de M. Michel Volle publié par Economica avec le soutien du Commissariat général du Plan ;

- le rapport « Economie des nouvelles technologies » de M. Michel Volle publié par Economica avec le soutien du Commissariat général du Plan ;

- le rapport « 2000-2006 : quelles priorités pour les infrastructures de transport » issu des travaux de l'atelier sur les orientations stratégiques de la politique des transports et leurs implications à moyen terme, présidé par M. Alain Bonnafous, directeur de recherche au Laboratoire d'économie des transports ;

- le rapport « Etude économique prospective de la filière électrique nucléaire » réalisé par MM. Jean-Michel Charpin, commissaire au Plan, benjamin Dessus, directeur de recherche au CNRS et René Pellat, Haut commissaire à l'énergie atomique ;

- le rapport « Le partenariat euro-méditerranéen. La dynamique de l'intégration régionale » issu des travaux du groupe de travail présidé par M. Rémy Leveau.

Enfin, a été engagée, à la demande des ministres chargés des transports et de l'environnement, une étude sur l'actualisation des méthodes d'évaluation des infrastructures de transport qui est conduite par un groupe de travail présidé par M. Marcel Boiteux, président d'honneur d'EDF.

Comme les années précédentes, votre rapporteur tient à saluer la qualité des travaux réalisés par le Commissariat général du Plan. Il n'en regrette que plus vivement que ces travaux ne nourrissent pas un large débat susceptible d'aboutir à la définition d'une stratégie nationale de long terme.

II.- L'ABSENCE DE VÉRITABLE STRATÉGIE NATIONALE DE LONG TERME

    A.- LES INSUFFISANCES DE LA POLITIQUE GOUVERNEMENTALE EN MATIÈRE DE PLAN

Si, au début de l'année 1998, le Gouvernement a défini un important programme de travail pour le Commissariat général du Plan, aucune relance véritable du Plan n'a été entreprise faute de vision globale. Le Commissariat général du Plan se trouve en conséquence ramené au rôle d'instance de réflexion et d'expertise prospective, rôle certes utile mais qui ne correspond pas à la spécificité de cette institution.

En effet, l'originalité du Plan doit être de permettre une large concertation conduisant à la définition d'objectifs communs, clairs, à partir d'un travail de réflexion prospective. Or, dans ces deux dimensions, le Plan semble fragilisé faute d'occasion pour la représentation nationale, lieu par excellence de la concertation, de s'exprimer sur des choix stratégiques et compte tenu de la multiplication d'instances de réflexion prospective concurrentes du CGP.

Qu'a été et que doit être le Commissariat général du Plan ? Il doit s'agir d'une instance permettant de conduire un travail de réflexion prospective et de concertation pour déboucher, en association avec le Parlement, sur la définition d'une véritable stratégie de long terme pour notre pays.

Qu'est, dans les faits, le Commissariat général du Plan pour l'actuel Gouvernement ? Une structure de coordination de travaux d'études souvent intéressants mais ne débouchant pas sur l'affirmation d'une volonté politique, faute pour les pouvoirs publics de disposer d'une véritable vision à long terme susceptible d'être éclairée par les conclusions de ces études.

Un exemple illustre particulièrement les insuffisances de la politique gouvernementale en matière de Plan. Le commissariat général du Plan a publié, comme le Premier ministre l'avait demandé le 31 mars 1998, un rapport sur les perspectives de la France. A partir d'une analyse des transformations sociales et économiques que connaît notre pays, ce rapport préconise des évolutions des politiques publiques. Cet exercice de synthèse et de prospective est, quelque soit le jugement que l'on puisse avoir sur ses conclusions, utile. Il aurait du permettre de nourrir la réflexion afin d'alimenter un véritable débat national sur l'avenir de notre pays.

Il était prévu que ce rapport soit transmis par le Premier ministre aux Assemblées accompagné d'une lettre indiquant les enseignements que le Gouvernement entend en tirer pour son action. Cette transmission n'a toujours pas été réalisée. Aucune conséquence ne semble en outre devoir en être tirée quant à une association réelle du Parlement. Il n'est notamment en particulier pas prévu l'organisation d'un débat qui permettrait pourtant une utile confrontation des opinions quant aux stratégies de long terme envisageables pour notre pays.

Il ne paraît pourtant pas déraisonnable d'espérer que les parlementaires puissent être associés à une telle réflexion. Tel n'est pas le choix du Gouvernement qui a remis en cause tous les instruments permettant une association de la représentation nationale.

    B.- LA REMISE EN CAUSE DES INSTRUMENTS DE PLANIFICATION DE LA POLITIQUE D'AMÉNAGEMENT DU TERRITOIRE

Dans le cadre de la politique d'aménagement du territoire, un instrument original avait été défini afin de permettre la mise en cohérence des interventions territoriales de l'Etat selon des modalités définies en association avec la représentation nationale. Cet instrument était le schéma national d'aménagement et de développement du territoire (SNADT) prévu par la loi du 4 février 1995 et qui devait être approuvé par une loi afin d'associer le Parlement à ces décisions fondamentales. La loi d'orientation pour l'aménagement et le développement durable du territoire du 25 juin 1999 a supprimé le schéma national et lui a substitué neuf schémas de services collectifs qui doivent être adoptés par décret.

Un instrument majeur garant de la cohésion au plan national de la politique d'aménagement du territoire dont la nécessité est pourtant évidente dans une France décentralisée est ainsi supprimé.

Le Gouvernement avait expliqué que cette substitution était nécessaire car le schéma national ne pouvait être élaboré. Les exigences du calendrier ont également été invoquées pour refuser l'association du Parlement : il était indispensable d'aller vite afin de que les schémas soient publiés avant la conclusion de la nouvelle génération de contrats de Plan.

On sait ce qu'il en a été. Quinze mois après la promulgation de la loi du 25 juin 1999, que le Parlement avait été contraint d'examiner au pas de charge en sept mois, il ne s'agit désormais plus de s'inquiéter seulement de l'absence d'association de la représentation nationale mais bien plutôt de constater la disparition complète de toute politique volontariste d'aménagement du territoire.

Les objectifs énoncés dans les schémas de services collectifs avaient vocation, conformément à l'article 1er de la loi Voynet, à être déclinés, sur le terrain, dans le cadre des contrats de plan Etat-régions.

En effet, l'article 1er de la loi du 25 juin 1999 précisait que les schémas de services collectifs énonçaient les objectifs traduisant « les choix stratégiques de la politique d'aménagement et de développement durable du territoire pour les vingt prochaines années » et que l'Etat veillait « au respect de ces choix stratégiques et de ces objectifs dans la mise en _uvre de l'ensemble de ses politiques publiques, dans l'allocation des ressources budgétaires et dans les contrats conclus avec les collectivités territoriales et leurs groupements ». Les objectifs énoncés dans les schémas de services collectifs avaient donc vocation à être déclinés, sur le terrain, dans le cadre des contrats de plan Etat-régions.

Or, les contrats de plan Etat-régions ont été signés alors qu'aucun des schémas de services collectifs n'a encore été élaboré. Lorsqu'ils le seront, si tel est un jour le cas ce dont on peut douter compte tenu du retard préoccupant pris dans l'application de cette loi, quelle sera donc leur utilité ? Aucune. Les instruments qui étaient censés garantir la cohérence de la politique d'aménagement du territoire au plan national seront donc privés de toute utilité.

En conséquence, l'intervention de l'Etat tend à se réaliser sans véritable cohérence. Les besoins des territoires qui devraient être au centre de la démarche ne sont pas véritablement pris en compte. Dans sa région, votre rapporteur a constaté les conséquences de cette situation. Le projet de liaison autoroutière entre Grenoble et Sisteron répondait manifestement à la nécessité incontestable de désenclaver le département des Hautes-Alpes. Ce projet avec le tracé Gap-Champsaur faisait l'unanimité des élus concernés et était soutenu par le conseil général et par le conseil régional de Provence-Alpes-Côte d'Azur. Une analyse objective des besoins ne pouvait que conclure à sa pertinence. Cette analyse n'a toutefois pas été conduite de sorte que les considérations politiciennes ont primé sur les nécessités de l'aménagement du territoire. Le projet a donc été abandonné sans qu'aucune solution crédible de remplacement lui soit substituée. Faute de perspective globale, les intérêts électoraux ont pris le pas sur les besoins des territoires.

Votre rapporteur note en outre qu'il avait personnellement eu l'occasion d'attirer l'attention de Mme Dominique Voynet, ministre de l'aménagement du territoire et de l'environnement, sur les risques que présentait le calendrier retenu pour l'élaboration des décrets d'application de la loi du 25 juin 1999. Il avait en particulier défendu, en vain, plusieurs amendements de M. Jean Proriol visant à assouplir ce calendrier en indiquant que « Le législateur doit rester prudent, surtout face à des échéances dont les dates sont d'ores et déjà fixées. (...) Le rendez-vous pour la mise en place des contrats de plan Etat-régions dans nos régions est fixé au mois de juin prochain. J'aimerais que Mme la ministre nous rassure en nous répondant précisément ; c'est tout simplement un problème de logique et de chronologie par rapport au calendrier parlementaire, et ce, en dépit de la déclaration d'urgence. Quand ce texte sera-t-il promulgué ? Ensuite, quant les décrets d'application seront-ils signés ? Tout cela nous emmènera peu ou prou au mois de juin, au mieux un mois avant. Comment aurons-nous le temps de mettre en oeuvre ce qui est prévu ? (...) Mais je crois plus raisonnable de nous donner davantage de latitude au lieu de fixer des dates butoirs qui ne seront pas respectées. » ( 1ère séance du 27 janvier 1999, JO Débats, page 462).

Aucun des arguments de l'opposition n'avait toutefois été pris en compte. Depuis lors, les faits ont démontré leur pertinence. Les défauts de conception de la loi du 25 juin 1999 sont désormais patents et le retard inacceptable constaté dans la publication de ses décrets d'application les illustre éloquemment.

Il aura ainsi fallu attendre quinze mois pour que soient publié les premiers de ces décrets alors que les attentes sur le terrain étaient fortes en particulier en ce qui concerne l'évolution des pays et des agglomérations. Là encore, le calendrier résultant des choix du Gouvernement s'est révélé absurde : les volets territoriaux des contrats de plan ont été conclus alors que les instruments juridiques permettant d'organiser les territoires concernés n'étaient pas disponibles. Le problème reste d'ailleurs tout à fait d'actualité puisque beaucoup de décrets, dont celui relatif aux agglomérations, ne sont pas encore parus.

EXAMEN EN COMMISSION

Lors de sa réunion du mercredi 18 octobre 2000 à 10 heures, la commission a examiné, pour avis, sur le rapport de M. Patrick Ollier, les crédits des services du Premier ministre : IV.- Plan pour 2001.

M. Patrick Ollier, rapporteur pour avis des crédits du Plan, a indiqué que deux présentations radicalement différentes pourraient être faites des crédits du Plan pour 2001. Si l'on ne prend en compte que l'apparence des choses, la situation est tout à fait satisfaisante. En ce qui concerne le budget, les crédits demandés pour 2001 progressent ainsi, sur le papier, significativement par rapport à la loi de finances initiale pour 2000. Les crédits de paiement augmentent de 4,6 % et les autorisations de programme de 10 %. Cette évolution ne reflète toutefois pas une véritable augmentation des moyens du Commissariat général du Plan et des organismes qui lui sont rattachés. Cela est manifeste en ce qui concerne les autorisations de programme dont la progression ne constitue en réalité qu'un rattrapage partiel après leur très fort recul en 1999. Ce qui est pertinent, ce n'est en effet pas qu'elles augmentent de 10 % mais plutôt qu'à 3,3 millions de francs, elles restent à un niveau très inférieur à celui de 1998, année pour laquelle elles s'élevaient à 4 millions de francs.

Le même mouvement de rattrapage partiel caractérise également l'évolution des dépenses ordinaires et des crédits de paiement. La restauration des effectifs du Commissariat général du Plan et des organismes qui lui sont rattachés, qui ont diminué continûment depuis 1997, n'est d'ailleurs pas engagée alors qu'il s'agissait d'une demande forte de notre commission.

Il y a toutefois bien plus grave. En effet, des lignes budgétaires dont les crédits ne sont, année après année, que consommés en partie sont, en 2001, maintenues à leur niveau de 2000 voire progressent. Une partie significative des crédits alloués au Plan ne sera donc pas dépensée ce qui permet d'afficher, à bon compte, une évolution des moyens flatteuse.

Ce tour de passe-passe budgétaire est doublement préoccupant. Sur le plan des principes, tout d'abord, il manifeste un détournement des règles de l'autorisation budgétaire au détriment de l'efficacité de l'allocation des crédits. En outre et surtout, cette sous-consommation récurrente de certains crédits traduit les difficultés de relance d'une politique pourtant essentielle : l'évaluation.

Le décalage est en effet complet dans ce domaine comme dans bien d'autres entre le discours ambitieux et la réalité des politiques conduites sur le terrain. Le Premier ministre a annoncé en 1999 une relance de l'évaluation des politiques publiques. En réalité, cette annonce n'a eu, pour l'instant, que peu d'effets réels. La dernière évaluation rendue publique, en octobre 1999 avait été lancée en mars 1997 et aucune évaluation nouvelle n'a été conduite à son terme par le Gouvernement.

Le retard constaté a dans un premier temps été expliqué par la nécessité, que l'on peut comprendre, de rénover les procédures. Cela a été, en partie, fait en 1998. Depuis lors, huit nouvelles évaluations ont été lancées, décision ambitieuse et conforme à nos v_ux, mais les retards dans la mise en _uvre persistent.

D'après les éléments d'information dont dispose votre rapporteur, moins de 240 000 francs ont été dépensés pour le financement d'études concourant à l'évaluation lors des six premiers mois de 2000 alors que les crédits demandés afin de financer ces études s'élevaient à plus de 6 millions de francs. Moins de 4 % des crédits ont donc été consommés lors des six premiers mois de l'année.

En outre, compte tenu de la sous-consommation des crédits liée à l'absence de lancement de nouvelles évaluations entre 1997 et fin 1999, les reports de crédits s'élevaient, au 30 juin 2000, à près de 6,7 millions de francs. A la même date, les crédits disponibles permettaient donc de financer, sans nouvelles dotations budgétaires, le même rythme d'études pendant plus de vingt-six ans.

Le retard résulte, semble-t-il, de la difficulté, pourtant prévisible, à trouver des personnalités pour composer les instances d'évaluation. Il faut espérer que ce retard sera enfin rattrapé. En tout état de cause, beaucoup de temps aura été perdu et le bilan des nouvelles évaluations ne sera publié, au mieux, qu'en 2001. Le temps sera alors compté pour engager sur la base de ces enseignements des réformes d'ensemble. C'est donc presque une législature qui aura été perdue.

On peut en outre s'interroger, compte tenu de l'importance des crédits disponibles, sur la nécessité d'attribuer en 2001 plus de 6,3 millions de francs de crédits supplémentaires qui, on le sait, ne seront pas consommés, à cette politique. Ne serait-il pas préférable, dans un souci de transparence budgétaire et d'efficacité, de s'assurer préalablement de la consommation des crédits issus des reports des années précédentes et d'allouer les crédits supplémentaires au financement d'autres dépenses ? M. Patrick Ollier a demandé au président de la commission d'interroger sur ce point le Gouvernement.

Il est vrai qu'une telle rationalisation pour séduisante qu'elle puisse être sur le plan de la logique, ne permettrait pas d'afficher une évolution aussi flatteuse des crédits du Plan pour 2001. C'est même un tout autre budget qui serait présenté au Parlement si la rationalisation était complète et portait, outre sur les crédits de l'évaluation interministérielle, sur ceux de l'évaluation des contrats de Plan.

Selon les éléments dont dispose votre rapporteur, seuls 54 % des crédits initialement prévus par l'Etat pour l'évaluation des contrats 1994-1999 ont effectivement été utilisés. Les crédits alloués à l'évaluation des contrats de Plan Etat-régions s'élèveront au total pour 2001 à 9,15 millions de francs. Or le montant maximum de crédits effectivement dépensés pour l'évaluation des contrats de plan de la génération 1994-1999 est resté inférieur à 8 millions de francs l'année où la dépense a été la plus importante, c'est-à-dire en 1998, et est retombé à moins de 6 millions de francs en 1999.

Une présentation plus sincère des crédits du Plan devrait donc prendre en compte la réalité bien connue et régulièrement dénoncée des sous-consommations, reflet du décalage patent entre le discours du Gouvernement et sa capacité réelle à conduire des politiques. Elle conduirait à ne pas inclure dans ce budget les 6 millions de francs qui ne seront pas dépensés pour l'évaluation interministérielle ainsi qu'au moins 2 millions de francs représentant les crédits en excès par rapport à la consommation réelle pour l'évaluation des contrats de Plan. Ainsi adaptés à la réalité, les crédits du Plan pour 2001 ne seraient plus en progression mais en recul.

Ce décalage entre le discours et la réalité des faits n'est malheureusement pas sensible qu'en ce qui concerne les crédits. Il est encore plus flagrant quant aux politiques conduites. Ainsi, la politique gouvernementale en matière de Plan n'a en effet pas évolué de manière significative depuis l'année dernière.

Le rôle que doit jouer le commissariat général du Plan est une question dont la commission de la production et des échanges a souvent débattu et à laquelle nous apportons des réponses voisines qui, malheureusement, ne se traduisent pas dans les faits. Qu'a été et que doit être le commissariat général du Plan ? Il doit s'agir d'une instance permettant de conduire un travail de réflexion prospective et de concertation pour déboucher, en association avec le Parlement, sur la définition d'une véritable stratégie de long terme pour notre pays.

Qu'est, dans les faits, le Commissariat général du Plan pour l'actuel Gouvernement ? Une structure de coordination de travaux d'études intéressants mais ne débouchant pas sur l'affirmation d'une volonté politique, faute pour les pouvoirs publics de disposer d'une véritable vision à long terme susceptible d'être éclairée par les conclusions de ces études.

Un exemple illustre particulièrement la véritable déshérence dans laquelle le Gouvernement laisse la politique de planification. Le commissariat général du Plan a publié, comme le Premier ministre l'avait demandé le 31 mars 1998, un rapport sur les perspectives de la France. A partir d'une analyse des transformations sociales et économiques que connaît notre pays, ce rapport préconise des évolutions des politiques publiques. Cet exercice de synthèse et de prospective est, indépendamment du jugement que l'on peut avoir sur ses conclusions, utile. Il aurait pu permettre de nourrir la réflexion afin d'alimenter un véritable débat national sur l'avenir de notre pays.

Il était prévu que ce rapport soit transmis par le Premier ministre aux Assemblées accompagné d'une lettre indiquant les enseignements que le Gouvernement entend en tirer pour son action. Cette transmission n'a toujours pas été réalisée. Aucune conséquence ne semble en outre devoir en être tirée quant à une association réelle du Parlement. Il n'est pas prévu l'organisation d'un débat que devraient solliciter M. André Lajoinie, président de la commission de la production et des échanges et M. Philippe Duron, président de la délégation à l'aménagement et au développement durable du territoire, car il permettrait une utile confrontation des opinions quant aux stratégies de long terme envisageables pour notre pays.

Les parlementaires devraient être associés à une telle réflexion. Tel n'est pas le choix du Gouvernement qui a systématiquement remis en cause tous les instruments permettant une association de la représentation nationale.

Cela a en particulier été le cas du schéma national d'aménagement et de développement du territoire (SNADT) prévu par la loi du 4 février 1995 et supprimé par la loi d'orientation pour l'aménagement et le développement durable du territoire du 25 juin 1999 qui lui a substitué neuf schémas de services collectifs à la préparation desquels le Parlement n'est pas véritablement associé.

D'ailleurs quinze mois après la promulgation de la loi du 25 juin 1999, que le Parlement avait été contraint d'examiner au pas de charge en sept mois, il ne s'agit désormais plus de s'inquiéter seulement de l'absence d'association de la représentation nationale mais bien plutôt de constater la disparition complète de toute politique volontariste d'aménagement du territoire.

Les objectifs énoncés dans les schémas de services collectifs avaient vocation, conformément à l'article 1er de la « loi Voynet », à être déclinés, sur le terrain, dans le cadre des contrats de plan Etat-régions. Ces contrats ont été signés alors qu'aucun des schémas de services collectifs n'a encore été élaboré. Voilà donc les instruments qui étaient censés garantir la cohérence de la politique d'aménagement du territoire au plan national privés de toute portée.

M. Patrick Ollier a indiqué qu'il avait personnellement eu l'occasion d'attirer à plusieurs reprises l'attention de Mme Dominique Voynet, ministre de l'aménagement du territoire et de l'environnement, sur les risques que présentait le calendrier retenu en défendant notamment, en vain, plusieurs amendements de M. Jean Proriol visant à l'assouplir. Les débats parlementaires ont été de part et d'autre sincères. Le Gouvernement a pris ses responsabilités.

Aucun des arguments de l'opposition n'a été pris en compte. Depuis lors, les faits ont, hélas, démontré leur pertinence. Les défauts de conception de la loi du 25 juin 1999 sont désormais patents et le retard inacceptable constaté dans la publication de ses décrets d'application les illustre éloquemment.

Il aura ainsi fallu attendre quinze mois pour que soient publiés les premiers de ces décrets alors que les attentes sur le terrain étaient fortes. Là encore, le calendrier résultant des choix du Gouvernement s'est révélé pour le moins compliqué : les volets territoriaux des contrats de Plan ont été conclus alors que les instruments juridiques permettant d'organiser les territoires concernés n'étaient pas disponibles. Le problème reste d'ailleurs tout à fait d'actualité puisque nombre de décrets, dont celui relatif aux agglomérations, ne sont pas encore parus.

En conclusion, M. Patrick Ollier a espéré que tous ceux qui estiment que l'Etat doit garder un rôle d'orientation en définissant une stratégie collective de long terme et que le Parlement doit être associé à la définition de cette stratégie, d'une part, et tous ceux qui ne se satisfont pas du décalage persistant entre le discours et la réalité et d'une présentation budgétaire qui ne correspond pas aux faits, d'autre part, donneraient, comme il le proposait, un avis défavorable à l'adoption des crédits du Plan pour 2001.

M. Philippe Duron a indiqué partager sur certains points l'opinion du rapporteur. Il a estimé que l'évaluation était en effet un vrai problème et que puisque les crédits étaient disponibles, ce qui manquait c'était la méthode. Il a également souhaité, comme le rapporteur, qu'un débat puisse être conduit sur l'avenir des politiques d'évaluation et de planification.

En revanche, M. Philippe Duron s'est inscrit en faux contre les propos du rapporteur relatifs à la politique d'aménagement du territoire. Cette politique n'a pas disparu, elle connaît une mutation, engagée d'ailleurs par la loi d'orientation pour l'aménagement et le développement du territoire du 4 février 1995, afin de prendre en compte de nouvelles préoccupations. Tous les décrets d'application de la loi du 4 février 1995 ne sont pas parus dans les deux années qui ont suivi sa promulgation et certains n'ont jamais été publiés.

Le retard pris quant à la publication des textes d'application de la loi d'orientation pour l'aménagement et le développement durable du territoire du 25 juin 1999, lié au temps nécessaire aux procédures de concertation, est regrettable. Le calendrier retenu était toutefois imposé par des contraintes extérieures telles que la renégociation des politiques structurelles européennes et la mise en place de la nouvelle génération de contrats de plan État-régions.

La publication des décrets adoptant les schémas de services collectifs est annoncée pour le début de 2001. La délégation à l'aménagement et au développement durable du territoire a d'ores et déjà désigné 9 rapporteurs pour les examiner. A cette fin, des auditions seront conduites. M. Philippe Duron a indiqué qu'il souhaiterait que les députés n'appartenant pas à la délégation puissent y participer.

Il a ensuite estimé que le budget pour 2001 illustrait la volonté manifeste du Gouvernement de conduire une politique d'aménagement du territoire ambitieuse. Il a toutefois noté que dans ce domaine, comme dans celui de l'évaluation, il s'agissait en réalité de changer de culture administrative, ce qui ne se faisait pas par le vote d'une loi.

M. Joseph Parrenin s'est étonné de l'appréciation portée par le rapporteur pour avis sur la politique de l'aménagement du territoire et a rappelé que celle-ci reposait à la fois sur l'Etat et sur les collectivités locales. Rappelant que les pays avaient été créés par la loi n° 95-115 du 4 février 1995 d'orientation pour l'aménagement et le développement du territoire, dont M. Patrick Ollier était d'ailleurs rapporteur, il a indiqué qu'il avait eu lui-même à mettre en place un pays test et qu'à cette occasion il avait pu constater la complexité politique et technique du dispositif. Il a estimé que sur ce point, la volonté des acteurs locaux était en cause puisque tant la loi d'orientation du 4 février 1995 précitée que la loi n° 99-533 du 25 juin 1999 d'orientation pour l'aménagement et le développement durable du territoire leur donnaient des responsabilités.

En conclusion, il a déclaré que ce budget prouvait l'ambition du Gouvernement en matière d'aménagement du territoire et a indiqué qu'il donnerait un avis favorable à l'adoption des crédits du Plan pour 2001.

Après avoir salué la sincérité et la qualité de vues en matière d'aménagement du territoire de M. Philippe Duron, M. Patrick Ollier, rapporteur pour avis des crédits du Plan, s'est félicité que celui-ci soit en accord quasi-complet avec lui sur la question des crédits du Plan.

Rappelant son attachement ancien à voir le commissariat général du Plan jouer un rôle ambitieux, il a regretté que le Gouvernement se prive de cet instrument extraordinaire réduit, de fait, à un rôle de bureau d'études. M. Patrick Ollier a ensuite renouvelé ses critiques quant aux crédits demandés pour 2001 estimant qu'il appartenait aux parlementaires de veiller à la bonne allocation des deniers publics et donc de ne pas voter des crédits dont on sait qu'ils ne seront pas consommés.

En ce qui concerne l'aménagement du territoire, M. Patrick Ollier s'est félicité d'avoir participé, en tant que rapporteur de la loi du 4 février 1995, à la création des pays et a noté que dans les deux ans suivant la promulgation de cette loi, cent deux de ses textes d'application avaient été publiés alors que quinze mois après la promulgation de la loi du 25 juin 1999 seuls quatre décrets étaient parus.

M. Patrick Ollier a déploré ce retard qui a notamment eu pour conséquence le fait que des pays soient expérimentaux depuis cinq ans. Il a évoqué à cet égard l'exemple d'un pays qu'il avait contribué à animer. Il a indiqué que lorsque le dossier de ce pays avait, après des difficultés, été complété, le préfet de région à qui il était présenté avait du demander qu'il soit refait, le décret ayant, enfin, été publié. Aujourd'hui, ce pays ne peut toujours pas être reconnu, la conférence régionale de l'aménagement et du développement du territoire dont la consultation est prévue n'étant pas constituée.

Revenant aux crédits du Plan il a estimé à nouveau qu'il n'était pas acceptable de voter des crédits dont on sait qu'ils ne seront pas consommés.

M. André Lajoinie, président, a indiqué qu'un large accord existait sur la nécessité de développer l'évaluation mais a jugé qu'il convenait de demander au Gouvernement d'accélérer les procédures plutôt que de donner un avis défavorable à l'adoption des crédits du Plan pour 2001.

M. Philippe Duron a précisé qu'il ne partageait l'opinion du rapporteur pour avis que sur la question de l'évaluation et non sur l'ensemble des crédits du Plan. Jugeant que le travail du commissariat général du Plan, en particulier l'excellent rapport publié cet été sur les perspectives de la France, devait être salué, il a indiqué qu'il voterait les crédits de cet organisme pour 2001 et a jugé que l'enjeu n'était pas budgétaire mais qu'il s'agissait de changer une culture administrative.

M. Patrick Ollier, rapporteur pour avis des crédits du Plan, a noté que donner un avis défavorable à l'adoption des crédits permettrait d'attirer l'attention du Gouvernement sur cette question et a indiqué qu'il lui était déjà arrivé de recommander un tel vote lorsqu'il appartenait à la majorité.

M. André Lajoinie, président, a jugé qu'un tel vote pourrait avoir des conséquences regrettables si la commission était prise au mot par le Gouvernement.

M. Jean Proriol a indiqué que son groupe suivrait l'avis du rapporteur pour avis. Il a jugé nécessaire d'alerter le Gouvernement sur les carences persistantes de l'évaluation qui sont d'autant plus regrettables que l'Europe demande souvent que des évaluations soient conduites. Il a d'ailleurs noté que la nécessité de développer l'évaluation était largement reconnue, les élus communistes ayant ainsi récemment souhaité qu'un audit soit conduit sur la politique de l'emploi dans la région Auvergne.

Evoquant le Plan, M. Jean Proriol s'est demandé si l'on allait longtemps se cacher derrière le mot pour faire croire que l'on en avait un. Défendant un changement de terminologie permettant d'adapter celle-ci aux réalités, il a recommandé la transformation du commissariat général du Plan en commissariat à la prospective, ce qui correspond mieux aux fonctions actuelles de cet organisme. Enfin, il a regretté la faible autonomie réellement laissée aux collectivités territoriales dans la négociation des contrats de Plan.

M. André Lajoinie, président, a rappelé que M. Jean Proriol avait demandé à M. Neil Kinnock, auditionné alors qu'il était commissaire européen chargé des transports, d'engager l'évaluation de la politique libérale conduite en matière de transports. Regrettant que ce v_u n'ait pas été suivi d'effets, il a noté que le décompte des morts en Angleterre tenait aujourd'hui lieu d'évaluation de cette politique.

Le président a noté que l'évaluation rencontrait donc des difficultés à tous les niveaux, européen, national et territorial. Il ne s'agit pas d'un manque de volonté politique, le problème est plus profond et il faut insister auprès du Gouvernement pour qu'il s'attache à le traiter.

Contrairement aux conclusions du rapporteur pour avis, la commission a ensuite donné un avis favorable à l'adoption des crédits des services du Premier ministre : IV.-Plan pour 2001.

2629-17 Avis de M. Patrick Ollier (commission de la production) sur le projet de loi de finances pour 2001 : Premier ministre, plan.

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