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Document mis en distribution le 17 novembre 2000
N° 2624 ______ ASSEMBLÉE NATIONALE CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958
RAPPORT FAIT AU NOM DE LA COMMISSION DES FINANCES, DE L'ÉCONOMIE GÉNÉRALE ET DU PLAN (1) SUR PAR M. DIDIER MIGAUD Rapporteur Général Député. -- ANNEXE N° 19 Rapporteur spécial : M. Pierre FORGUES Député ____ (1) La composition de cette commission figure au verso de la présente page. Lois de finances. La commission des finances, de l'économie générale et du plan est composée de : M. Henri Emmanuelli, président ; M. Didier Migaud, rapporteur général ; MM. Michel Bouvard, Jean-Pierre Brard, Yves Tavernier, vice-présidents, MM. Pierre Bourguignon, Jean-Jacques Jégou, Michel Suchod, secrétaires ; MM. Maurice Adevah-Poeuf, Philippe Auberger, François d'Aubert, Dominique Baert, Jean-Pierre Balligand, Gérard Bapt, François Baroin, Alain Barrau, Jacques Barrot, Christian Bergelin, Éric Besson, Alain Bocquet, Augustin Bonrepaux, Jean-Michel Boucheron, Mme Nicole Bricq, MM. Christian Cabal, Jérôme Cahuzac, Thierry Carcenac, Gilles Carrez, Henry Chabert, Didier Chouat, Alain Claeys, Yves Cochet, Charles de Courson, Christian Cuvilliez, Arthur Dehaine, Jean-Pierre Delalande, Francis Delattre, Yves Deniaud, Michel Destot, Patrick Devedjian, Laurent Dominati, Julien Dray, Tony Dreyfus, Jean-Louis Dumont, Daniel Feurtet, Pierre Forgues, Gérard Fuchs, Gilbert Gantier, Jean de Gaulle, Hervé Gaymard, Jacques Guyard, Pierre Hériaud, Edmond Hervé, Jean-Louis Idiart, Mme Anne-Marie Idrac, MM. Michel Inchauspé, Jean-Pierre Kucheida, Marc Laffineur, Jean-Marie Le Guen, Guy Lengagne, Maurice Ligot, François Loos, Alain Madelin, Mme Béatrice Marre, MM. Pierre Méhaignerie, Louis Mexandeau, Gilbert Mitterrand, Alain Rodet, José Rossi, Nicolas Sarkozy, Gérard Saumade, Philippe Séguin, Georges Tron, Jean Vila. INTRODUCTION 7 I.- LA GESTION DES CRÉDITS DE LA SOLIDARITÉ EN 1999 ET EN 2000 11 II.- LES MOYENS ACCORDÉS AUX INTERVENANTS 19
III.- LES POLITIQUES SOCIALES 31
EXAMEN EN COMMISSION 87 Article 56 (Article L. 767-2 du code de la sécurité sociale) : Prise en charge par l'État du financement du Fonds d'action sociale pour les travailleurs immigrés et leurs familles 91 Au sein du fascicule II (santé et solidarité) du budget de l'emploi et de la solidarité, les crédits de la solidarité demeurent regroupés dans deux agrégats : l'agrégat 23 (anciennement 04), intitulé « Développement social », et l'agrégat 24 (anciennement 05), intitulé « Intégration et lutte contre les exclusions ». Leur évolution pour 2001, à l'exclusion des crédits spécifiques aux rapatriés, qui font l'objet d'un autre rapport spécial, est retracée dans le tableau ci-dessous :
Les trois précédents budgets de la solidarité (1998, 1999 et 2000) avaient été marqués par le programme de lutte contre les exclusions et par la loi d'orientation éponyme. Les engagements pris dans le cadre de ce programme ont été tenus dans le budget de la solidarité, comme le montre le tableau ci-dessous :
Il faut préciser que le budget de la santé et celui du logement ont également contribué à ce programme, plus particulièrement au travers des plans d'accès à la prévention et aux soins des personnes en situation précaire (PRAPS) et de la lutte contre le saturnisme. En outre, certaines de ces actions, notamment dans le domaine de la veille sociale et de l'accueil d'urgence, sont prolongées dans le projet de budget pour 2001, comme on pourra le voir dans le cours du présent rapport spécial. Indépendamment du respect des engagements financiers, les instances prévues par la loi d'orientation ont poursuivi leur travail. Le Comité interministériel de lutte contre les exclusions (CILE), créé par un décret en date du 12 février 1999 et chargé de définir, de coordonner ainsi que de suivre l'application de la politique gouvernementale, s'est déjà réuni à trois reprises. L'Observatoire national de la pauvreté et de l'exclusion, créé par l'article 153 de la loi d'orientation et mis en place par un décret en date du 22 mars 1999, rassemble, analyse et diffuse les données relatives aux situations et aux politiques d'exclusion ; il fait réaliser des travaux de recherche et d'évaluation ainsi que des études dans ce domaine ; il publiera son premier rapport durant l'automne, présentant l'état de la pauvreté et de l'exclusion ainsi que des problématiques plus précises (jeunes, relations avec les administrations délivrant des prestations). Par ailleurs, le Conseil national des politiques de lutte contre la pauvreté et l'exclusion sociales (CNLE), créé dès 1988 par la loi relative au RMI, a remis au Gouvernement, au cours des douze derniers mois, dix avis (associations intermédiaires, projet de décret sur les centres d'hébergement et de réadaptation sociale, ...) et a constitué douze groupes de travail sur l'insertion des jeunes, le suivi de la mise en place de la couverture maladie universelle (CMU), etc... * * * De ses missions, au cours des dernières années dans les services déconcentrés de l'État et dans les services des départements, successivement dans les Hautes-Pyrénées, en Haute-Garonne et, tout dernièrement, dans le Nord, votre Rapporteur spécial retient quelques enseignements principaux pour le budget de la solidarité et, au-delà, pour les politiques sociales. Il lui semble en effet que l'accent n'est pas suffisamment mis sur le suivi individualisé des personnes aidées, qu'il s'agisse des handicapés, des exclus, des mineurs ou des personnes âgées. Il faut certes saluer la motivation inébranlable des services en charge des politiques sociales, soutenue par la légitime satisfaction d'avoir permis à nombre de personnes de sortir de l'ornière. Toutefois, votre Rapporteur spécial est convaincu qu'une meilleure coordination des interventions des différentes collectivités et des dispositifs d'aide permettrait d'éviter que ce travail ne s'apparente à celui de Sisyphe, comme c'est trop souvent le cas aujourd'hui, notamment dans la lutte contre les exclusions. En outre, trop souvent prévaut le sentiment qu'il aurait mieux valu mettre les moyens en amont plutôt que de tenter d'apporter des aides a posteriori, avec le risque de conduire aux impasses de l'assistance institutionnalisée et de mettre en place une offre sociale qui génère inévitablement elle-même une partie de la demande. Dès lors, l'effort devrait porter, le plus en amont possible, sur la prévention des difficultés familiales et de l'échec scolaire. Ceci étant, votre Rapporteur spécial note avec satisfaction que les dispositifs récemment mis en place tendent à prendre en compte ces nouvelles dimensions : c'est le cas de l'accompagnement social individualisé, du trajet pour l'accès à l'emploi (TRACE) ; il faut également souhaiter que la future réforme des COTOREP aille dans ce sens. Au-delà, la collaboration entre l'ensemble des services concernés (État, collectivités locales, ANPE) a indéniablement progressé. * * * Malgré la réorganisation de grande ampleur que connaît cette année l'administration centrale de la solidarité, comprenant notamment la fusion de la direction de l'action sociale et de la délégation interministérielle au revenu minimum d'insertion pour former la direction générale de l'action sociale, la nomenclature budgétaire de la section « solidarité » du budget pour 2001 est inchangée par rapport à 2000. En outre, les changements de périmètre seront bien moins importants qu'en 2000, où, en raison de la mise en place de la couverture maladie universelle, ils avaient porté sur près de 9 milliards de francs de crédits. En 2001, la seule modification à noter résultera de la budgétisation du Fonds d'action sociale pour les travailleurs immigrés et leur famille (FASTIF), qui fait l'objet de l'article 56 du projet de loi de finances pour 2001, rattaché au budget de la solidarité (1,12 milliard de francs). L'évolution à structures constantes du budget de la solidarité est donc, une fois n'est pas coutume, particulièrement aisée à retracer :
Il en ressort qu'au-delà même des effets de structure, le budget de la solidarité progressera de près de 3,1 % en 2001, après un accroissement de 5,9 % en 2000. Il est composé, pour près de 72 %, par les trois allocations prises en charge par l'État que sont le revenu minimum d'insertion, l'allocation aux adultes handicapés et l'allocation de parent isolé, de telle sorte qu'il n'est pas surprenant que 90 % de la progression globale du budget de la solidarité pour 2001 résultent mécaniquement de l'évolution du montant et du nombre des bénéficiaires de ces allocations. Corrélativement à l'amélioration de la fonction informative du « bleu » dans le projet de loi de finances pour 2000, il faut se féliciter de que le « vert » (qui présente les crédits votés) pour 2000 ait été enrichi d'informations sur l'exécution des différents chapitres au cours des deux exercices précédents. Ceci étant, si votre Rapporteur spécial salue la qualité globale des réponses apportées à son questionnaire écrit, l'information du Parlement doit encore être significativement améliorée, notamment en termes de délais. Il ne peut être considéré comme normal que le rapport d'activité annuel prévu par la circulaire du Premier ministre du 21 février 2000 ne soit pas encore disponible à l'heure où votre Rapporteur spécial conclut ses travaux et que le « jaune » relatif aux actions en faveur des droits des femmes (cf. infra page 83) ait été distribué six jours après la réunion, pourtant tardive, de votre Commission des finances et trois jours avant la discussion en séance publique. I.- LA GESTION DES CRÉDITS DE LA SOLIDARITÉ En cours d'exécution, les crédits du budget de la solidarité, au sein de la section II (santé, solidarité et ville) du budget de l'emploi et de la solidarité pour 1999 ont progressé de 8,7 % par rapport aux crédits ouverts en loi de finances initiale. Hors transferts et répartitions, l'augmentation s'élève à 8,9 %. Enfin, les crédits de dépenses ordinaires disponibles en 1999 étaient supérieurs de 16,5 % à ceux de 1998. Le tableau ci-dessous permet d'identifier les causes de ces évolutions :
Il en ressort que le décret d'avance du 2 septembre 1999 a constitué le premier facteur d'accroissement des crédits au cours de l'exercice 1999. Les ouvertures se sont élevées à 3,6 milliards de francs : - 3,5 milliards de francs sur le chapitre 46-21 (RMI), afin d'adapter la dotation à la prime exceptionnelle forfaitaire versée à la fin de 1998 (1,3 milliard) et à la hausse de 3 % de l'allocation au 1er janvier ; - 86 millions de francs sur le chapitre 37-01 (service national des objecteurs de conscience), soit 81,1 % de la dotation initiale, qui est ainsi portée à 192 millions de francs ; à la différence des exercices précédents, ce montant a pu être inscrit dans un décret d'avance, et non en loi de finances rectificative, fournissant ainsi un délai suffisant pour déléguer les crédits et éviter les reports sur l'exercice suivant ; - 14 millions de francs à l'article 70 du chapitre 47-81 (population et migrations), qui progresse ainsi de 43,8 %, en raison des incidences de l'augmentation des flux de demandeurs d'asile sur les dépenses au titre de l'allocation d'attente qui leur est servie. L'apport de la loi de finances rectificative s'est également révélé très important, puisqu'elle a abondé quatre chapitres de façon significative : - 2 milliards de francs sur le chapitre 46-21 précédemment mentionné. L'objectif était de tenir compte de l'évolution du nombre des bénéficiaires du RMI et des dépenses constatées sur les exercices antérieurs, mais aussi de la prime exceptionnelle versée en décembre 1999 (1,5 milliard de francs) ; - 60,1 millions de francs en crédits de paiement (0,1 million en autorisations de programme) sur le chapitre 66-20, l'objectif de cette ouverture étant de rattraper les retards de crédits de paiement consécutifs aux annulations effectuées au cours des années passées, principalement au profit du programme d'humanisation des hospices. L'insuffisance des crédits de paiement avait d'ailleurs conduit le contrôleur financier, depuis 1997, à bloquer toute délégation d'autorisations de programme (cf. infra page 16). Selon le compte rendu de gestion budgétaire pour 1999, premier du genre établi par le ministère de l'emploi et de la solidarité, les ouvertures supplémentaires effectuées en 1998 et en 1999 par les lois de finances rectificatives ont permis de déléguer 641 millions de francs d'autorisations de programme nouvelles ; - 45,1 millions de francs sur le chapitre 46-23 (dépenses d'aide sociale obligatoire) afin d'une part, d'ajuster le montant de la dotation destinée aux tutelles et curatelles (37 millions de francs, pour une dette de 50 millions de francs à l'égard des associations) et, d'autre part, de compléter le financement de l'accueil des réfugiés du Kosovo, évoqué ci-après (8 millions de francs) ; - 5 millions de francs sur le chapitre 47-81 susmentionné, devant permettre de compléter le financement de l'allocation d'attente aux demandeurs d'asile, déjà accru par le décret d'avance du 2 septembre. Deux importants virements, en date, respectivement, des 25 juin et 10 novembre, ont permis de financer l'accueil des réfugiés du Kosovo. Au total, 184,3 millions de francs ont bénéficié au chapitre 46-23 et 9 millions au chapitre 47-81, soit un total de 193,3 millions de francs. Ces montants ont été prélevés, pour les trois quarts, sur le chapitre 47-21 et, pour le reste, sur le chapitre 47-23. Le montant des reports de 1998 sur 1999 est particulièrement élevé. Ils atteignent notamment 16,9 % des crédits du chapitre 47-23 (subventions à divers régimes de protection sociale), soit 238,3 millions de francs, correspondant aux reliquats du Fonds d'urgence sociale mis en place en 1998. Une partie de ce report (140 millions de francs) a permis de financer près des trois quarts des virements précédemment évoqués et destinés à assurer le financement de l'accueil des réfugiés du Kosovo. Les fonds de concours ont atteint 164,7 millions de francs en 1999, bénéficiant, pour l'essentiel, aux chapitres 47-21 (programmes d'action sociale de l'État), 46-23 (aide sociale obligatoire), 47-81 et 43-02 (droits des femmes). Les reports de fonds de concours sur 1999, portant sur le seul chapitre 46-23 de dépenses ordinaires, ont à nouveau atteint près de 50 millions de francs. Votre Rapporteur spécial regrettera une fois de plus que ces crédits, d'origine communautaire à l'exception des fonds rattachés au chapitre 46-23 (correspondant à la récupération, essentiellement sur successions, de dépenses d'aide sociale financées par l'État), souffrent systématiquement de reports importants. La lenteur et la complexité des circuits nationaux expliquent, sans la justifier, l'impossibilité de rattacher ces subventions communautaires au cours de l'exercice 1998. L'Union européenne gagnerait pourtant en popularité si nos procédures internes étaient adaptées pour enfin assurer une mise à disposition rapide des subventions qu'elle accorde. Pour ce qui est des facteurs de diminution des crédits en cours d'exécution, la seule annulation porte sur 2,4 millions de francs d'autorisations de programme dites « dormantes ». Par conséquent, l'absence de mesures de gel en cours d'année s'est traduite par l'absence d'annulations et les mouvements intervenus sont donc de nature purement technique : 109 millions de francs de transferts du chapitre 47-21 au profit du budget de la ville (fonds interministériel à la ville et opération « ville-vie-vacances ») et 90 millions de répartitions au profit des ministères concernés par les objecteurs de conscience. * * * S'agissant de l'exécution de la loi de finances pour 2000, aucune mesure de gel n'est intervenue, comme en 1999. Au contraire, la loi de finances rectificative du 13 juillet 2000 a ouvert 393 millions de francs de crédits sur le titre IV du budget de la solidarité : - elle a majoré de 360 millions de francs la dotation destinée au chapitre 46-81 (action sociale de lutte contre l'exclusion et d'intégration), afin de financer les conséquence des intempéries survenues à la fin de 1999 dans les soixante-neuf départements décrétés en situation de catastrophe naturelle. En effet, ces tempêtes ont également été le révélateur de certaines faiblesses de l'accueil d'urgence. La solidarité nationale est ainsi venue renforcer l'effort des communes et des organismes sociaux, sous la forme d'une dotation exceptionnelle aux fonds de secours d'urgence locaux, qui soutiennent, indépendamment de toute procédure d'indemnisation, les personnes en grandes difficultés. Les montants disponibles ont donc également pu être affectés au démarrage du plan d'hébergement d'urgence en Île-de-France, au lancement du plan du plan « Asile 2000 » ainsi qu'aux fonds eau et énergie ; - elle a augmenté de 33 millions de francs les crédits des articles 71 et 72 du chapitre 46-31 (développement social), compte tenu des orientations données par le nouveau secrétaire d'État à l'économie solidaire, M. Guy Hascoët. La dotation initiale n'était que de 13,5 millions de francs, montant très inférieur aux besoins recensés lors des conférences régionales de l'économie sociale au printemps 2000. Grâce à cet abondement, un appel national à projets a pu être lancé en direction des acteurs de l'économie solidaire, les crédits permettant d'accorder, aux côtés d'autres collectivités publiques et de personnes privées, un soutien aux projets innovants. 7 millions de francs sont apportés par ailleurs au titre III (moyens des services). Le décret de virement du 8 novembre présente également une portée significative. D'un côté, il annule 10,6 millions pour les objecteurs de conscience (chapitre 37-01), qui bénéficieront aux moyens de fonctionnement des services communs (chapitre 34-98). Il s'agit de financer ainsi la vaccination contre le choléra à Mayotte ainsi que la location de nouveaux bâtiments pour l'administration centrale. De l'autre, il annule 749,5 millions de francs de crédits destinés au Fonds de financement de la protection complémentaire de la CMU (chapitre 46-82), dont l'exécution est moins rapide que prévu (cf. infra page 50). Ce montant servira à la fois à : - rattraper les retards constatés pour l'AAH (200 millions de francs sur le chapitre 46-33), le RMI et l'API (520,7 millions de francs sur le chapitre 46-83) ; - accorder un supplément au titre des bourses d'enseignement pour les professions sociales (5 millions de francs sur le chapitre 43-33) ; - à soutenir, dans la section « santé » (23,8 millions de francs sur le chapitre 47-19), le GIP « Carte de professionnel de santé » et le contrat de développement avec Wallis-et-Futuna. À ce jour, les autres mouvements intervenus au cours de l'exercice 2000 consistent : - en une première répartition, vers les budgets concernés, des crédits destinés aux objecteurs de conscience (23 millions de francs) ; - en un transfert de 14 millions de francs au profit de l'opération « ville-vie-vacances » ; - en différents reports de crédits de 1999 sur 2000, bénéficiant notamment aux chapitres 66-20 (282,4 millions de francs), 46-31 (169,7 millions de francs), 46-81 (147,7 millions), 46-33 (64,4 millions) et 43-02 (7,8 millions). Il faut y ajouter des reports de crédits de fonds de concours, qui portent principalement, comme en 1998, sur les chapitres 47-21 (36,9 millions de francs) et 46-23 (7,1 millions). * * * Au-delà de ces remarques sur les exercices 1999 et 2000, votre Rapporteur spécial souhaite faire le point sur deux questions récurrentes de l'exécution du budget de la solidarité. Il s'agit d'abord des dettes et retards de paiement accumulés par l'État sur différents chapitres. Selon les chiffres communiqués par le ministère de l'emploi et de la solidarité, et malgré les efforts accomplis dans ce domaine depuis 1997, ils s'élevaient, fin septembre 2000, à 423 millions de francs pour le revenu minimum d'insertion, 403 millions pour l'allocation aux adultes handicapés, auxquels il convient d'ajouter 400 millions de francs au titre de 1999, et 402 millions pour l'allocation de parent isolé, et, au 31 décembre 1999, à 900 millions de francs pour l'aide médicale, 70 millions pour la tutelle et 75 millions pour l'aide sociale. Votre Rapporteur spécial se penchera plus particulièrement sur ce dernier exemple. Certes, il ne s'agit pas, dans l'absolu, d'une dette très importante, mais elle n'en représente pas moins un cinquième de la dotation de cet article (article 50 du chapitre 46-33). Celui-ci finance les dépenses d'hébergement et d'allocation compensatrice de personnes âgées ou handicapées sans domicile fixe et, accessoirement, des remboursements aux départements pour des dépenses d'aide sociale à l'enfance. Les montants dépensés en 1999 pour ces deux formes d'aide étaient respectivement de 366 et 5,9 millions de francs. La dotation en loi de finances initiale s'élève, comme en 1999 et en 2000, à 350 millions de francs. Cet article est abondé, en outre, par rattachement de crédits de fonds de concours, évalués à 20 millions de francs en 2000 et 2001.
Selon les réponses communiquées à votre Rapporteur spécial, compte tenu de l'extinction des remboursements d'aide sociale à l'enfance, les dépenses devaient se stabiliser aux alentours de 350 millions de francs, soit environ 250 millions pour les personnes âgées et 100 millions pour les personnes handicapées. Par conséquent, ce n'est pas la dotation pour 2001 qui permettra à l'État de rattraper dans des proportions significatives les retards de paiement au titre des exercices antérieurs. En effet, la dotation de 1999, si elle a permis de régler les insuffisances de crédits de l'année 1998 (89 millions de francs), n'a assuré que 79 % des besoins de l'exercice. La dette s'élevait donc à plus de 75 millions de francs en fin d'année 1999. Votre Rapporteur spécial ne peut donc que se féliciter de que le ministère, dans les réponses à son questionnaire écrit, indique que « ces retards de paiement ont vocation à être traités par une mesure ponctuelle en loi de finances rectificative ». En effet, c'est seulement à cette condition que la dotation inscrite en loi de finances pour 2001 pourrait enfin être considérée comme suffisante. Face à un total de plus de 2,5 milliards de francs de dettes, votre Rapporteur spécial souhaite donc que la seconde loi de finances rectificative pour 2000 mette l'accent sur la résorption de ces retards. Il se félicite donc que le décret de virement du 8 novembre constitue un premier pas encourageant en ce sens, pour un montant de 720,7 millions de francs. Par ailleurs, l'exécution des subventions d'investissement du budget de la solidarité, bénéficiant tant aux établissements d'hébergements pour personnes âgées qu'aux centres d'hébergement et de réinsertion sociale et regroupées au chapitre 66-20, connaît depuis plusieurs années un dysfonctionnement chronique entre autorisations de programme et crédits de paiement. De fait, le contrôleur financier subordonne toute délégation d'autorisations de programme au titre de l'année en cours à la disponibilité de crédits de paiement suffisants. Cette situation provient à la fois d'annulations d'autorisations de programme trop souvent accompagnées d'annulations de crédits de paiement pour un montant identique, d'ouvertures insuffisantes de crédits de paiement, de la déduction des reports de crédits de paiement non consommés des crédits de paiement correspondant aux services votés et, de l'aveu même du ministère, du manque de suivi des autorisations de programme déléguées. Dès lors, les délégations connaissent un décalage moyen d'une année. Ainsi, au cours de l'année 1999, seules les autorisations de programme de 1997 et de 1998 en suspens ont-elles pu être déléguées. En début de gestion 2000, le contrôle financier a autorisé la délégation des autorisations de programme ouvertes par la loi de finances initiale pour 1999, correspondant notamment à l'achèvement des opérations prévues par les contrats de plan ainsi qu'à la tranche de rénovation des CHRS prévue par la loi d'orientation de lutte contre les exclusions. En revanche, les opérations contractualisées avec les régions pour la période 2000-2006 ne peuvent démarrer cette année. Ainsi que le souligne le ministère de l'emploi et de la solidarité, cette situation a « pour effet immédiat de rendre particulièrement délicate la position des services déconcentrés de l'État, au moment où se nouent les négociations sur les conventions d'application des opérations inscrites au volet santé-solidarité des contrats de plan État-régions avec les conseils généraux, particulièrement impliqués dans le domaine des subventions d'équipement social ». Théoriquement, 840,4 millions de francs de crédits de paiement doivent être ouverts entre 2002 et 2004 sur les autorisations de programme votées jusqu'en 2001 inclus. En réalité, la prévision d'ouverture n'est que de 457,3 millions de francs. Le différentiel lié aux dysfonctionnements du chapitre s'élève donc à 383,1 millions de francs. Dans ces conditions, le ministère entend d'abord faire l'inventaire de son portefeuille d'autorisations de programme et de crédits de paiement, afin de faire le point sur les opérations anciennes qui n'ont pas connu d'exécution depuis plusieurs années et de demander aux services déconcentrés de prendre les arrêtés de clôture des opérations achevées. Le volume des crédits en compte pourra ainsi être apprécié de manière plus juste. Il s'agit également de dynamiser la gestion des opérations en cours, dans la mesure où la masse importante des reports révèle actuellement une faible consommation des crédits de paiement délégués. Enfin, bien entendu, un effort de remise à niveau des crédits de paiement par rapport aux autorisations de programme s'imposera sur plusieurs exercices successifs. LAISSER CETTE PAGE BLANCHE SANS NUMÉROTATION II.- LES MOYENS ACCORDÉS AUX INTERVENANTS Une partie du budget de la solidarité correspond à des crédits destinés à certains des intervenants des politiques sociales. Outre les moyens de fonctionnement des administrations sanitaires et sociales, traditionnellement examinés avec les crédits de la santé, il faut mentionner les subventions aux établissements nationaux, la contribution au service national des objecteurs de conscience, les aides à la formation des professions sociales ainsi que les crédits de l'innovation sociale. Au traditionnel financement des instituts pour jeunes sourds et aveugles vient désormais s'ajouter celui du Fonds d'action sociale pour les travailleurs immigrés et leurs familles. Le budget de la solidarité comprend à la fois une subvention de fonctionnement, qui couvre les rémunérations et la formation des enseignants, et une subvention d'investissement. Le tableau ci-dessous récapitule l'évolution des subventions à ces établissements depuis 1993.
Inscrite au chapitre 36-81, article 91, la subvention de fonctionnement était d'un montant de 76 millions de francs en 2000. Ce montant sera légèrement diminué en 2001 (- 0,7 %). S'agissant de la subvention d'investissement, aucune autorisation de programme nouvelle n'est prévue, tandis que 12,3 millions de francs sont inscrits en crédits de paiement (- 33,0 %) pour 2001 au chapitre 66-20, article 60. En 2000, les crédits de paiement ont été complétés par un transfert de crédits disponibles fin 1999 sur le chapitre 56-10, article 70, qui finançait jusqu'en 1997 les opérations d'investissement, dont l'État assurait alors la maîtrise d'ouvrage. Sur ces 19,1 millions de francs, 18,4 millions ont permis de financer l'opération de réhabilitation de l'Institut national de jeunes sourds de Paris, d'un montant total de 75,4 millions de francs. Les autorisations de programme pour 2000 ont permis correspondent à la dernière tranche de ces travaux. Compte tenu des montants engagés, aucun autre financement n'est prévu pour les autres instituts nationaux, qui mènent à bien d'éventuelles opérations grâce à leurs fonds propres, à l'exception de l'Institut de Metz, qui a bénéficié du reliquat de 700 000 francs précédemment évoqué. En 2001, les 12,3 millions de crédits de paiement devraient être affectés comme suit : - 8 565 000 francs pour solder, à hauteur des autorisations de programme déjà en place, les subventions accordées à l'Institut de Paris ; - 2 millions de francs pour la réhabilitation des locaux de l'Institut de Metz, dont le coût total est estimé à 6,5 millions ; - 1 761 000 francs pour la réfection des cuisines de l'Institut de Chambéry, dont le coût total est estimé à 10 millions. En contrepartie de la prise en charge progressive (2000-2002) par la branche famille de la majoration de l'allocation de rentrée scolaire, jusqu'alors financée par l'État, la CNAF ne finance plus, depuis cette année, le Fonds d'action sociale pour les travailleurs immigrés et leurs familles (FASTIF). C'est l'État qui prendra donc le relais ; tel est d'ailleurs l'objet de l'article 56 du projet de loi de finances pour 2001, dont le commentaire sera l'occasion de plus amples observations sur ce fonds (cf. infra page 93 et suivantes). Votre Rapporteur avait regretté, l'année dernière, que la subvention pour 2000 versée par la CNAF au FASTIF ne soit remboursée qu'en fin d'exercice par l'État, sans doute dans le cadre du « collectif » d'automne. Il n'est pas normal qu'il incombe à cette caisse, comme c'est d'ailleurs le cas jusqu'à ce jour pour l'allocation de rentrée scolaire, de porter la charge financière d'un engagement pris par l'État. Heureusement, pour 2001, la subvention est inscrite dès la loi de finances initiale, dans un nouvel article 80 du chapitre 46-81, pour un montant de 1,12 milliard de francs. L'accroissement régulier du nombre des objecteurs de conscience a été interrompu depuis le début de l'année 1996 par l'annonce de la mise en _uvre de la réforme du service national. Ce recul s'est confirmé en 1999, les demandes étant, au 31 décembre, inférieures de 16,2% par rapport à 1998. L'évolution du nombre des appelés incorporés en 1999 (- 16,1 %) a été comparable. Hormis l'État et collectivités locales, 5 771 organismes bénéficient de l'agrément nécessaire pour offrir des postes de travail à ces appelés. La répartition des 4 564 objecteurs de conscience en poste au 1er avril 2000 était la suivante :
Leur entretien était intégralement assuré, jusqu'en 1996, par l'État, sur la base de 55 francs par jour pour la nourriture et de 16 francs par jour pour le logement, ces taux n'ayant pas été revus depuis 1984. Cependant, pour les contingents affectés postérieurement au 15 janvier 1997, il a été décidé que les structures d'accueil pourvoiraient à ces prestations ou verseraient aux appelés une indemnité mensuelle d'un montant de 1 700 francs. Demeurent donc à la charge du chapitre 37-01 du budget de la solidarité la solde quotidienne spéciale dont bénéficient les appelés militaires de seconde classe (17,90 francs), une indemnité d'habillement et d'entretien (1 800 francs), les remboursements de frais de santé et de transports ainsi que l'organisation des séances médico-administratives d'incorporation et de libération des recrues. Les structures d'accueil avancent les sommes prises en charge par l'État, soit désormais une moyenne de 3 000 francs par mois et par objecteur. On relèvera d'ailleurs qu'elles sont les seules à avancer le montant de la solde qui est pourtant due à tout appelé dans le cadre du service national. Restent à leur charge, outre les frais de nourriture et de logement, l'ensemble des frais d'organisation, particulièrement la tâche de formation qu'elles assument, soit au titre des activités exercées par l'objecteur, soit même au titre de son insertion. Depuis 1993, les organismes d'accueil souffrent de l'insuffisance de la dotation inscrite en loi de finances initiale. Il semble que les crédits aient d'abord été sous-évalués lorsque le dispositif a connu une forte montée en charge et qu'ensuite, la décroissance du nombre des objecteurs ait été excessivement anticipée. En effet, la décrue du nombre des déclarations ne signifie pas, ipso facto, que les entrées effectives dans le dispositif de l'objection de conscience diminuent immédiatement, en raison du délai qui peut intervenir entre ces deux événements. Entre 1996 et en 1998, les lois de finances rectificatives ont donc ajusté une dotation largement sous-évaluée. L'année 1999 a été caractérisée par une certaine amélioration, puisque le renforcement de la dotation, à hauteur de 86 millions de francs, est intervenu dès le 2 septembre, par décret d'avance, ce qui a permis d'éviter les difficultés liées à la délégation de crédits en fin d'exercice.
Malgré le transfert de charges opéré sur les structures d'accueil depuis 1997, les dettes n'en ont pas moins persisté sur ce chapitre. Cependant, dans ses réponses au questionnaire écrit de votre Rapporteur spécial, le ministère indique que ces dettes sont désormais totalement éteintes ; on a d'ailleurs vu que le décret de virement du 8 novembre dernier était venu annuler 10,6 millions de francs de crédits de 2000 pour les réaffecter au sein du budget de la santé et des services communs (cf. supra page 14). Dès lors, la dotation demandée pour 2001, soit 49 millions de francs, diminue fortement par rapport à celle pour 2000, qui comprenait encore 40 à 50 millions de francs pour rembourser les dépenses correspondant aux exercices précédents. Enfin, votre Rapporteur spécial doit à nouveau déplorer qu'à un moment où cette forme du service national connaissait de graves difficultés, la commission de gestion des objecteurs de conscience prévue à l'article R. 227-18 du code du service national ne se soit pas réunie avec une régularité suffisante. Pourtant, cette commission a pour fonction de « connaître de la gestion du régime des objecteurs de conscience, des difficultés éventuelles et d'étudier les propositions d'adaptations jugées nécessaires. Elle peut entendre des représentants des organismes habilités et des associations concernées par l'objection de conscience ». En 1998, dans ses réponses au questionnaire écrit de votre Rapporteur spécial, le ministère de l'emploi et de la solidarité avait indiqué que « la commission précitée est appelée à se réunir dans le courant de l'année 1998 ». Tel n'avait finalement pas été le cas. L'année dernière, dans ses réponses au questionnaire écrit de votre Rapporteur spécial, le ministère avait pris un nouvel engagement : la commission « est appelée à se réunir dans le courant de l'année 1999 afin d'établir un bilan de la mise en _uvre de ces mesures et de préparer la fin du dispositif de mise à disposition de ces appelés concomitamment avec la suspension du service national ». Votre Rapporteur spécial avait exprimé son scepticisme : malheureusement, les faits lui ont donné raison. Dans ces conditions, quel crédit accorder à la réponse fournie cette année par le ministère, selon lequel « la convocation de la commission de gestion des objecteurs de conscience est programmée à la fin du second semestre 2000 » ? Le service national des objecteurs de conscience sera suspendu, dans sa forme actuelle, en même temps que la conscription, c'est-à-dire en 2002. Seulement en 2002, devrait-on même dire, car votre Rapporteur spécial a trop souvent eu le sentiment que l'on considérait que l'objection de conscience n'avait plus lieu d'être et que les derniers appelés bénéficiant de ce statut n'avaient pas droit à la considération qu'ils méritent. Pour l'avenir, la loi du 14 mars 2000 a institué un volontariat civil qui « vise à apporter un concours personnel et temporaire à la communauté nationale dans le cadre d'une mission d'intérêt général et à développer la solidarité et le sentiment d'appartenance à la Nation » et qui bénéficie d'un statut de droit public. Les départements ministériels intéressés devront fixer par arrêté les domaines d'intervention des volontaires et conclure avec les structures souhaitant accueillir cette catégorie de jeunes des conventions précisant les règles d'accueil et de prise en charge des volontaires. La cohésion sociale et la solidarité est l'un des trois grands domaines dans lesquels s'inscrit le volontariat civil. Les volontaires, ressortissants d'un État membre de l'Espace économique européen, pourront opter pour une période de volontariat allant de six à vingt-quatre mois, auprès des collectivités territoriales, auprès des associations, et, dans les départements d'outre-mer, auprès des services de l'État. Sur les 304 établissements de formation de travailleurs sociaux préparant à l'ensemble des certificats et diplômes d'État, près de 130 centres interviennent dans la formation initiale des professions suivantes : assistant de service social, éducateur spécialisé, éducateur de jeunes enfants, éducateur technique spécialisé, conseiller en économie sociale et familiale, moniteur, éducateur et technicien de l'intervention sociale et familiale. Le budget de la solidarité comporte principalement des aides au titre de la formation initiale, destinées au fonctionnement des centres de formation, d'une part, et aux étudiants, d'autre part. Les formations continues incombent aux employeurs et à l'État, dans le cadre de conventions spécifiques. Plus rarement, les centres de formation bénéficient également de subventions de fonctionnement directes ou indirectes des collectivités locales. Le tableau ci-après récapitule, par type d'action, les différentes interventions et subventions de l'État dans ce secteur :
L'essentiel des aides concerne le fonctionnement des centres, assuré par l'État en application de l'article 29 de la loi du 30 juin 1975, mais l'effort d'investissement est poursuivi. L'article 10, dont les crédits sont fixés à 1,5 million de francs, comme en 1999 et en 2000, retrace les montants accordés aux actions nationales en faveur de la formation de travailleurs sociaux : d'une part, le soutien aux organismes fédératifs des centres de formation en travail social (Association française des organismes de formation et de recherche en travail social et Groupement national des instituts régionaux du travail social) ; d'autre part, l'aide à certaines associations dans le cadre de la réflexion et de l'expérimentation sur le travail social. En progression globale de 2,8 %, l'article 20 rassemble les dépenses déconcentrées en faveur de la formation des professions sociales. Il s'agit d'abord de la formation initiale des étudiants (632,4 millions de francs). La dotation sera accrue de 17,4 millions de francs par rapport à 2000 : 6,34 millions de francs afin de couvrir l'évolution de la masse salariale des centres de formation et 11,06 millions de francs destinés à poursuivre en 2001 l'augmentation des effectifs d'étudiants dans les établissements de formation de travailleurs sociaux. Cette progression très significative des moyens est d'autant plus remarquable qu'elle succède à l'augmentation constatée depuis 1998. Surtout, elle traduit l'une des priorités de la loi d'orientation du 29 juillet 1998, visant à accroître de 10 % les effectifs formés dans les centres et d'améliorer la qualité des filières de formation. Le financement direct de la formation des travailleurs sociaux dans le cadre de la promotion sociale, par la voie de conventions de formation professionnelle qualifiante à certains diplômes, certificats ou titres (diplôme d'État à la fonction d'animation, diplôme supérieur en travail social, attestation de formateur de stage, certificat d'aptitude aux fonctions de professeur de jeunes sourds et aveugles, certificat de délégué à la tutelle) est également couvert par l'article 20. La ligne est reconduite depuis 1999, soit 12,75 millions de francs, permettant de former plus de 3 000 stagiaires. Enfin, l'article 20 comporte la subvention de 1,4 million de francs au GIP « Centre national de formation des enseignants intervenant auprès des jeunes sourds » (Chambéry), au titre de la formation initiale, de la formation permanente et des frais de personnel. L'article 60, consacré au fonctionnement du GIP « Institut de formation aux carrières administratives et sociales » (Dieppe), passera de 10,3 à 12,2 millions de francs en 2001. Comme en 1999 et en 2000, la progression des crédits résulte d'un transfert provenant du titre III. Il s'agit, en 2001, d'opérer un ajustement suite à la prise en charge par l'IFCAS, depuis cette année, de la rémunération de ses trente-sept agents. Le chapitre 66-20, article 50, permet de financer la mise aux normes de sécurité et la modernisation des écoles de formation des travailleurs sociaux, notamment pour l'équipement informatique. 134 millions de francs font l'objet, dans le cadre du XIIème plan, d'une contractualisation, à parité entre l'État et quinze régions, pour la période 2000-2006. Le démarrage de ces opérations bénéficie, au titre de 2000 et de 2001, respectivement de 20,3 et 12 millions de francs en autorisations de programme. Les crédits de paiement correspondants s'élèvent, respectivement, à 10,3 et 8,4 millions de francs. Les crédits, qui financent à la fois des bourses d'État et des rémunérations aux étudiants dans le cadre du programme ministériel de formation professionnelle, augmenteront de 13 % en 2001, pour atteindre 87 millions de francs (chapitre 43-33, article 30). En 2000, la dotation de loi de finances initiale (69 millions de francs) a été abondée en gestion (+ 2,5 millions) afin d'augmenter le nombre de bourses à taux plein pour l'année scolaire 1999-2000. L'évolution positive pour 2001 résulte d'une mesure nouvelle de 10 millions de francs, destinée à accompagner la mise en _uvre, à compter de septembre 2001, du futur décret portant réforme des conditions et modalités d'attribution des bourses d'État en travail social. Jusqu'alors, en effet, les modalités d'attribution de ces bourses étaient sensiblement différentes de celles en vigueur dans l'enseignement supérieur. L'année passée, votre Rapporteur spécial avait jugé urgente l'harmonisation avec les bourses sur critères sociaux de l'enseignement supérieur. Il se félicite donc que la situation semble enfin devoir évoluer favorablement, plus de deux ans après l'adoption de l'article 151 de la loi d'orientation de lutte contre les exclusions. En effet, une circulaire de juillet dernier permet de clarifier et d'uniformiser les modalités d'attribution des aides : la bourse d'État en travail social est allouée en fonction du seul quotient familial, alors que le système précédemment applicable faisait intervenir à la fois les ressources et les charges familiales, moyennant divers barèmes et pondérations. En outre, la répartition régionale du quota national de bourses donnait lieu à des effets pervers injustifiables, dans la mesure où un étudiant qui remplissait les conditions pour obtenir une bourse à taux plein pouvait, selon la saturation des différents quotas régionaux, en bénéficier soit pleinement, soit à mi-taux, soit même en être exclu. Désormais, la répartition régionale est fondée non seulement sur le nombre d'étudiants inscrits mais aussi sur le nombre de demandes de bourses et sur le quotient familial moyen calculé à l'échelon national. Autre évolution positive : le quota national de bourses à taux plein, maintenu à 3 400 depuis plus de dix ans, a été porté à 3 552 (+ 4,5 %) pour les années scolaires 1999-2000 et 2000-2001. Compte tenu du fait que les DRASS sont contraintes de verser des bourses à mi-taux afin de satisfaire davantage de demandes, 4 226 étudiants ont pu bénéficier de ces aides en 1999-2000, soit un nombre sensiblement supérieur (+ 3,15 %) à celui de l'année précédente. 65 % d'entre eux perçoivent une bourse à taux plein. On précisera enfin que le montant de la bourse à taux plein, qui était de 20 682 francs à la rentrée 1998 et à la rentrée 1999, aligné sur celui du 5ème échelon applicable aux bourses de l'enseignement supérieur, devait être revalorisé de 3,5 % à la rentrée 2000, du fait des perspectives d'évolution pour les bourses de l'enseignement supérieur. La revalorisation restait cependant conditionnée à la parution de l'arrêté conjoint des ministres de l'enseignement supérieur et du budget. Depuis 1993, le budget de la solidarité comprend les crédits permettant d'attribuer et de verser des rémunérations aux stagiaires de la formation professionnelle inscrits dans l'une des formations suivantes : animation, assistant de service social, éducateur spécialisé, éducateur de jeunes enfants, moniteur-éducateur et travailleuse familiale. Chaque année, ils sont délégués au Centre national pour l'aménagement des structures des exploitations agricoles (CNASEA), chargé d'assurer la gestion des dossiers de demande. 9 millions de francs étaient inscrits à ce titre en 1998 et en 1999, bénéficiant respectivement à 422 et à 360 stagiaires. La dotation pour 2000, ajustée en fonction des besoins constatée, a été ramenée à 8 millions de francs. Elle sera maintenue en 2001. La délégation interministérielle à l'innovation sociale et à l'économie sociale (DIES) assure le développement des coopératives, des mutuelles et des associations ainsi que la promotion de l'innovation sociale. Elle s'efforce de faciliter l'adaptation de l'économie sociale à l'environnement économique général et de donner aux organisations de ce secteur les moyens leur permettant de remplir leur rôle de cohésion sociale et d'innovation. Les crédits, inscrits au chapitre 46-31, articles 71 et 72, du budget de la solidarité, ont déjà bénéficié d'un fort accroissement en loi de finances initiale pour 2000 (+ 59 %). 8,5 millions de francs bénéficient à des opérations nationales (article 71) : le soutien aux réseaux de l'économie sociale (associations engagées dans la lutte contre l'exclusion, fédérations coopératives) pour les deux tiers, la mobilisation pour l'emploi et la lutte contre l'exclusion ainsi que la promotion de l'innovation sociale, pour le tiers restant. 37 % des crédits étaient déconcentrés (article 72), dont 5 millions de francs dans le cadre des contrats de plan, afin de financer l'appui-conseil à la création d'activités et d'emplois ainsi que le développement des services de proximité. En 2001, le budget de la solidarité démontre que l'institution d'un secrétariat d'État à l'économie sociale et solidaire, succédant à la relance, depuis 1998, de la DIES, s'accompagne de la mise en jeu de moyens importants : 56 millions de francs, contre 13,5 millions en loi de finances initiale pour 2000, déjà complétée par 33 millions de francs de crédits ouverts par la première loi de finances rectificative pour 2000. Le « collectif » de printemps avait ainsi permis de financer l'appel à projets « Dynamiques solidaires », qui vise à soutenir les actions de développement solidaire (entre générations, entre activités, entre territoires) et à consolider les partenariats institutionnels et financiers. Le but de cette initiative originale est de primer, selon une véritable logique de concours, les projets ayant pour objectif de promouvoir des pratiques d'économie solidaire, dans un contexte de partenariat. Toute personne morale est autorisée à concourir. L'émergence de nouvelles initiatives et leur concrétisation ne pourront s'affirmer que si la qualité et la maîtrise des partenariats sont assurés. C'est pourquoi l'appel à projets vise, selon le secrétariat d'État, à « développer les pratiques solidaires et à consolider les partenariats ». Chaque préfet de région désignera un correspondant de l'appel à projets, qui aura pour fonction de suivre l'ensemble des projets présentés dans la région. Un groupe régional de suivi émettra un avis sur les projets présentés, la décision finale relevant du groupe national d'appui, animé par le secrétariat d'État à l'économie solidaire. L'appel à projets a été officiellement lancé le 21 août et clos le 10 octobre. La signature des conventions entre les lauréats et les préfets de région aura lieu au cours du mois de novembre. Il faut relever par ailleurs que les contrats de plan 2000-2006 illustrent l'intérêt croissant pour le sujet : onze contrats (contre cinq précédemment) portent sur des projets de développement communs, pour une participation totale de l'État s'élevant à 40 millions de francs. La lecture du « bleu » ne peut donner une vision globale de l'ensemble des politiques sociales, lesquelles, au demeurant, doivent couvrir un champ d'intervention multiforme. Mais le budget de la solidarité n'en apporte pas moins, pour nombre de publics prioritaires - qu'il s'agisse des handicapés, des exclus, des personnes âgées, des femmes, des immigrés de la famille ou de l'enfance - une contribution souvent essentielle. Le tableau ci-dessous montre la part tenue par ces différentes politiques dans les interventions du budget de la solidarité :
Le budget de la solidarité ne retrace pas l'ensemble des crédits budgétaires en faveur des personnes handicapées. En effet, deux autres budgets apportent également leur contribution : celui de l'emploi, mais aussi celui des charges communes, qui a succédé à celui de l'agriculture, pour une part de l'allocation aux adultes handicapés (AAH).
En 2001, les crédits budgétaires destinés aux personnes handicapées enregistreront une progression de plus de 3,9 %. Le tableau ci-après décrit l'évolution des différents dispositifs soutenus par l'État, parmi lesquels les aides financières demeurent prépondérantes (80,8 %).
Votre Rapporteur spécial a également interrogé le ministère de l'emploi et de la solidarité sur les différentes mesures fiscales destinées aux personnes handicapées. S'il n'est pas possible d'évaluer le coût de l'intégralité de ces exonérations, abattements ou réductions, la dépense fiscale atteint, pour les seules mesures faisant l'objet d'une estimation, 9 milliards de francs. Afin de disposer d'une vue plus globale des aides publiques aux personnes handicapées, il convient de prendre également en compte l'effort des départements dans ce domaine, soit, selon l'Observatoire national de l'action sociale décentralisée (ODAS), 15,8 milliards de francs en 1999, comprenant 12,5 milliards de francs d'aide sociale à l'hébergement et à l'accueil ainsi que 3,3 milliards de francs au titre de l'allocation compensatrice pour l'aide d'une tierce personne. Enfin, selon les donnés communiquées l'année dernière à votre Rapporteur spécial, les différentes branches de la sécurité sociale apportaient leur contribution : famille, au titre de l'allocation d'éducation spéciale (2 milliards de francs), et maladie, au titre des pensions d'invalidité (18,7 milliards de francs) et, à un niveau plus modeste, de l'action sanitaire et sociale (près de 40 millions de francs). Toutes institutions publiques confondues, la solidarité nationale consacre donc environ 90 milliards de francs, sous diverses formes, aux personnes handicapées. Ces moyens viennent à l'appui d'une politique cohérente qui a trouvé son expression dans le plan triennal présenté par le Premier ministre au cours de la réunion du Conseil national consultatif des personnes handicapées (CNPCH) le 25 janvier 2000 : - des mesures visant à favoriser le maintien ou le retour des personnes handicapées en milieu ordinaire ; - des mesures visant à amplifier les efforts de création de places en établissements et services médico-sociaux ; - des mesures tendant à la modernisation et au renforcement des ateliers protégés. L'incidence financière de ces mesures peut être évaluée comme suit pour les différents budgets concernés :
Parmi les mesures visant à favoriser le maintien ou le retour des personnes handicapées en milieu ordinaire : - le renforcement et la modernisation des commissions départementales de l'éducation spéciale (CDES) et des commissions d'orientation technique et de reclassement professionnel (COTOREP) portent sur 45 millions de francs, répartis sur les budgets de l'emploi (moyens de fonctionnement de ces commissions) et de la solidarité (par exemple l'amélioration des vacations médicales) ; - les sites pour la vie autonome sont généralisés (cf. infra page 48) ; - les services d'auxiliaire de vie sont développés (cf. infra page 48) ; - l'interprétariat en langue des signes française ou par le langage parlé complété sera soutenu, en 2002 et en 2003, à hauteur de 10 millions de francs ; - les ateliers protégés bénéficient de 100 millions de francs sur trois ans au titre de leur « modernisation » (budget de l'emploi), sans qu'il soit très clair de percevoir ce que le ministère de l'emploi et de la solidarité entend sous ce terme, dans la mesure où les crédits sont inscrits en titre IV et non en titre VI ; - le parc de matériels pédagogiques et techniques adaptés sera renforcé afin d'améliorer l'intégration en milieu scolaire ordinaire des élèves handicapés moteurs ou atteints de déficiences auditives ou visuelles ; en effet, le plan « Handiscol' », lancé en 1999 par les ministères de l'éducation et de la solidarité, prévoit de porter à 50 000 le nombre d'enfants et d'adolescents accueillis en milieu ordinaire ; d'ici 2003, 170 millions de francs, inscrits sur deux nouveaux articles du chapitre 37-83 du budget de l'éducation nationale, seront affectés en fonction d'une évaluation des besoins des élèves handicapés réalisée par les inspections académiques et les rectorats ; - dans le cadre de l'assurance maladie, le développement des centres d'action médico-sociale précoce (CAMSP), des services de soins et d'éducation spéciale à domicile (SESSAD) et des services de soins infirmiers à domicile (SSIAD) sera poursuivi. Votre Rapporteur spécial reviendra ultérieurement sur les créations de places en établissements et services médico-sociaux (cf. infra page 39) et sur les mesures favorables aux ateliers protégés (page 41). Au-delà des mesures ayant une incidence financière, d'autres évolutions positives doivent être saluées : - le dépôt du projet de loi (n° 2559) rénovant l'action sociale et médico-sociale et réformant la loi du 30 juin 1975 ; - la réforme de la tarification et du financement des foyers d'accueil, qui confère une assise juridique aux foyers à double tarification ; - la prochaine mise en place de conseils départementaux consultatifs des personnes handicapées. Le budget de la solidarité prend traditionnellement en charge l'allocation aux adultes handicapés (AAH), versée par les caisses d'allocation familiale. S'y est ajoutée, depuis cette année, l'allocation du Fonds spécial d'invalidité (FSI) retracée jusqu'à présent au budget des charges communes. Selon les statistiques de la CNAF, 694 000 personnes bénéficiaient, en 1999, de cette allocation différentielle d'un montant de 3 575,83 francs par mois, versée par les caisses d'allocations familiales, mais prise en charge par le budget de l'État. Par ailleurs, 139 000 personnes percevaient le complément d'AAH (16 % de l'allocation, soit 572 francs par mois). La progression du nombre des allocataires continue donc, comme le montre le tableau ci-dessous. En douze ans, elle atteint 40 %.
Indépendamment de l'évolution du nombre des personnes handicapées et de la situation du marché de l'emploi, ce phénomène risque de se prolonger mécaniquement durant une quinzaine d'années. En effet, comme le souligne un rapport des inspections des affaires sociales et des finances, daté de janvier 1999, l'allocation ayant été créée en 1975, la montée en charge du dispositif n'est pas achevée, certains bénéficiaires entrés dès l'origine ne devant en sortir qu'en 2015. Il suffit de rappeler à cet égard que les 35-50 ans représentent désormais 38 % des allocataires, contre 30 % en 1988. La progression des montants budgétaires consacrés à l'AAH est parallèle à celle des allocataires. Votre Rapporteur spécial relève toutefois, qu'en 1998 et en 1999, les montants inscrits au budget de la solidarité n'ont pas été complétés par une loi de finances rectificative, contrairement à la pratique retenue entre 1993 et 1997. En revanche, compte tenu des retards de paiement au titre de cette allocation, soit environ 400 millions en 1999 et 400 millions en 2000, un rattrapage s'impose. Le décret de virement du 8 novembre (cf. supra page 14) a déjà procédé à un abondement de 200 millions de francs, qui devrait être complété par le « collectif » d'automne. En 2001, les crédits, retracés au chapitre 46-33, article 10, du budget de la solidarité et au chapitre 46-90, article 70, du budget des charges communes, se monteront, respectivement, à 26,54 milliards de francs et 400 millions de francs, soit un total de près de 27 milliards de francs (+ 3,7 %). En valeur absolue, l'augmentation des crédits du budget de la solidarité est de 990 millions de francs. Dans ses réponses, le ministère de l'emploi et de la solidarité indique que la dotation pour 2001 est « fixée en fonction d'une estimation des dépenses tentant compte de l'évolution antérieure de la prestation moyenne et du nombre de bénéficiaires connus et de l'hypothèse d'une évolution du nombre de bénéficiaires égale à l'évolution moyenne annuelle de 3 % des allocataires observée au cours des quinze dernières années ». En réalité, il semble que l'évolution se décompose en un effet prix de 0,9 % et un effet volume de 2,9 %. L'article 134 de la loi de finances pour 1999 a fait entrer dans le régime du minimum vieillesse les handicapés de plus de soixante ans atteints d'une incapacité comprise entre 50 et 80 % et reconnus inaptes à se procurer un emploi. Au cours de la discussion, votre Rapporteur spécial avait soutenu cette mesure de bon sens. Dans ses réponses, le ministère de l'emploi et de la solidarité s'était refusé à donner une évaluation des incidences financières de cette disposition, que ce soit pour le budget de l'État, pour le FSV ou pour les régimes de retraite. Votre Rapporteur spécial avait relevé que si cette évaluation était « prématurée » en 1999, elle ne l'était pas en 1998, puisque le Gouvernement avait alors estimé que cette mesure devait entraîner, pour l'État, une baisse des dépenses d'AAH, évaluée à 31 millions de francs pour 1999, à 63 millions de francs en année pleine et à 300 millions de francs sur les cinq années de montée en charge. Cette année, le ministère ne semble toujours pas en mesure de confirmer ou d'infirmer cette évaluation. Une allocation supplémentaire, à caractère différentiel, est versée aux personnes bénéficiaires d'une pension d'invalidité servie par un régime de sécurité sociale au titre d'une incapacité permanente ayant réduit des deux tiers au moins leur capacité de travail ou de gain, lorsque cette pension d'invalidité est inférieure à un certain montant (24 940 francs par an pour une personne seule, soit 2 078,33 francs par mois). À la différence de l'allocation supplémentaire pour les personnes âgées, cette allocation différentielle, à la charge de l'État en vertu de l'article 10 de la loi n° 93-936 du 22 juillet 1993 relative aux pensions de retraite, est versée par un Fonds spécial d'invalidité (article L. 815-3-1 du code de la sécurité sociale), doté de la personnalité civile et de l'autonomie financière, administré par le ministre chargé de la sécurité sociale et géré par la Caisse des dépôts et consignations. Les crédits étaient inscrits jusqu'à présent au chapitre 46-92 du budget des charges communes. Dans un souci de clarification, il a paru logique de regrouper cette allocation de solidarité avec l'AAH, sur le chapitre 46-33, article 60. 1 592 millions de francs sont inscrits pour 2001, soit un montant identique à celui voté en 1999 et en 2000, étant précisé que votre Rapporteur spécial n'a pu disposer, sur cet article, de réponse à son questionnaire écrit. Les établissements et services médico-sociaux comprenaient en 1998 127 465 places pour enfants. Depuis 1985, le nombre de places a globalement peu évolué, mais de nouvelles formes de prise en charge se sont développées, notamment les services d'éducation spécialisée et de soins à domicile (SESSAD), soit actuellement plus de 13 000 places. Les établissements d'hébergement pour adultes offrent environ 88 000 places, dont 39 500 en foyers d'hébergement et 30 000 en foyers de vie. Depuis 1985, le nombre de places a plus que doublé, et même triplé dans les maisons d'accueil spécialisées (MAS), mais sans parvenir encore à satisfaire entièrement la demande et, surtout, à mettre fin aux disparités régionales. Le nombre des jeunes adultes encore maintenus dans les établissements pour enfants faute de places dans les établissements qui leur sont destinés s'élevait, au 31 décembre 1998, à 3 920 (contre 4 600 à la fin de 1996 et 4 230 à la fin de 1997), dont 1 060 en MAS ou foyer à double tarification (FDT) et 1 040 en foyer occupationnel. Ces chiffres donnent un ordre de grandeur des besoins qui restent à satisfaire. Encore ne prennent-ils pas en compte les 220 jeunes Français hébergés dans des établissements en Belgique. Le ministère de l'emploi et de la solidarité évaluait, en mars 1999, entre 3 500 et 4 500 le nombre de places manquantes dans les établissements d'éducation spéciale pour donner suite à toutes les orientations des CDES. En 1997, votre Rapporteur spécial avait souhaité que le début de la présente législature soit l'occasion d'une mise en perspective pluriannuelle de la résorption de ces besoins. Compte tenu des situations dramatiques auxquelles étaient confrontées les familles qui, dans certaines régions, doivent attendre huit à neuf ans qu'une place se libère après l'orientation par la COTOREP, il paraissait opportun, en effet, de se fixer un objectif qui apporterait, en cinq ans, une solution à ces problèmes. Votre Rapporteur spécial se félicite donc que le Gouvernement ait décidé de mettre en _uvre un programme pluriannuel (1999-2003) de création de 5 500 places de MAS et FDT, qui permettra de résorber totalement la situation des jeunes adultes maintenus en établissements d'éducation spéciale mais également d'absorber et de réguler le flux annuel de sortie des jeunes et de faire bénéficier les personnes inscrites sur les listes d'attente à la fois des places nouvelles et des places libérées par l'évolution des orientations et des sorties de CAT. L'effort se poursuit, toujours dans le cadre de l'assurance maladie : - augmentation des capacités des centres d'action médico-sociale précoce (CAMSP) et des services de soins et d'éducation spéciale à domicile (SESSAD), à hauteur de 100 millions de francs par an entre 2001 et 2003 ; - l'élargissement de l'ouverture des services de soins infirmiers à domicile (SSIAD) aux personnes handicapées bénéficiera de 15 millions de francs par an au cours de la même période. L'accent continue également d'être mis sur les autistes et les traumatisés crâniens. En 1997, le nombre d'autistes adultes demeurant sans solution institutionnelle et restant à la charge de leur famille était évalué à 14 000. 765 places nouvelles ont été créées entre 1995 et 1999, grâce à des. enveloppes spécifiques (100 millions de francs en 1997, 50 millions en 1998, 60 millions en 1999 et 50 millions en 2000). L'effort annuel de 50 millions de francs sera prolongé entre 2001 et 2003. De même, le nombre de nouveaux cas de traumatisés crâniens qui ne pourront retrouver une vie normale est évalué entre 3 000 et 5 000 par an. Depuis 1996, des dispositifs régionaux pluriannuels permettent d'améliorer la prise en charge médico-sociale et la réinsertion professionnelle de ces personnes. Créant ainsi plus de 900 places, l'assurance maladie y a consacré 50 millions de francs en 1996, 1998 et 2000. Entre 2001 et 2003, la création de places pour les personnes cérébro-lésés ou atteintes de traumatisme crânien bénéficieront de 50 millions de francs par an. En outre, toujours au titre de l'assurance maladie, 40 millions de francs, contre 30 millions jusqu'alors, seront consacrés chaque année aux établissements médico-sociaux pour les enfants et adolescents les plus lourdement handicapés (polyhandicapés, déficients intellectuels profonds), pour lesquels le manque de places se fait actuellement le plus sentir. Enfin, 15 millions de francs par an seront affectés à la prise en charge institutionnelle des personnes handicapées vieillissantes (cf. infra page 51). S'agissant des établissements destinés à l'intégration des handicapés au monde du travail, la progression du nombre des places est continue : + 16,5 % entre 1994 et 1999, principalement au bénéfice des centres d'aide par le travail (CAT) et des ateliers protégés, qui comprennent respectivement 93 800 et 16 800 places. Le programme pluriannuel précédemment évoqué trouve également à s'appliquer dans ces établissements : 8 500 places de CAT et 2 500 places d'ateliers protégés, ces derniers relevant du budget de l'emploi, seront créées entre 1999 et 2003, selon l'échéancier suivant :
En réalité, les créations de places de CAT prévues dans la circulaire du 10 août 1999 sont inférieures de 10 % aux chiffres annoncés, soit 1 800 en 1999 et en 2000, puis 1 350 entre 2001 et 2003. Toutefois, ce décalage ne constitue en rien un remise en cause de l'engagement pris, car ces places ainsi mises en réserve seront affectées en fin de programmation, afin de mieux prendre en compte les disparités régionales en termes de taux d'équipement. Le financement des dépenses de fonctionnement des CAT (chapitre 46-23, article 10) s'élèvera, en 2001, à 6,7 milliards de francs (+ 3,1 %), soit une hausse de 203 millions de francs. Cette augmentation traduit d'abord la création de 1 500 places nouvelles (soit 104,8 millions de francs, pour une moyenne de 65 550 francs par place), conformément au programme pluriannuel précédemment mentionné. Mais elle résulte également de l'évolution de la masse salariale (+ 98,2 millions de francs). Il faut souligner que les créations effectuées sont réparties dans le souci de réduire les écarts entre régions, même si le taux d'équipement varie toujours considérablement d'un départements à l'autre. Le taux d'équipement national atteint désormais 2,88 places pour 1 000 habitants de 20 à 59 ans, mais il demeure encore, en métropole, un écart du simple au double entre régions et du simple au décuple entre départements. La difficulté tient aussi à ce que les clés de répartition des moyens nouveaux, qui prennent seulement en compte de la population et des équipements, sont désormais archaïques. En réalité, comme le montre par exemple l'analyse régionale des problèmes de santé qui s'est développée au cours des dernières années, les besoins réels ne sont sans doute pas équitablement répartis sur tout le territoire, mais ils sont encore très mal connus, compte tenu de la faiblesse de l'appareil statistique dans le secteur social. Au travers de l'article 10 du chapitre 66-20, l'État subventionne des travaux de construction ou d'entretien des établissements pour enfants et adultes handicapés. Sa participation se monte au maximum à 80 % de la dépense subventionnable, soit, dans la pratique, en moyenne 40 %. Les crédits sont contractualisés dans le cadre du XIIème plan afin d'accompagner le plan pluriannuel. Sur la période 2000-2006, seize régions sont concernées, la contribution totale de l'État devant atteindre 464,8 millions de francs. Pour 2001, les autorisations de programme (70 millions de francs) et les crédits de paiement (16,5 millions de francs) s'inscrivent dans le plan pluriannuel de créations de places, donc plus particulièrement pour les adultes lourdement handicapés. Pour mémoire, votre Rapporteur spécial indiquera enfin que le budget de l'emploi traduit également, pour ce qui le concerne, le programme pluriannuel, avec 500 nouvelles places en ateliers protégés, comme en 1998, 1999 et 2000. En outre, entre 2001 et 2003, les crédits de l'emploi bénéficieront de 100 millions de francs, dont 40 millions dès 2001, en vue de la modernisation et du renforcement de ces structures. Au-delà de cette simple analyse budgétaire, votre Rapporteur souhaite faire le point sur trois des difficultés que rencontre actuellement le secteur médico-social. Il s'agit d'abord des conséquences de l'absence d'extension de la convention collective des établissements du secteur médico-social. La convention collective nationale de travail du 15 mars 1966 s'applique à 6 400 établissements et services pour personnes inadaptées et handicapées (foyers, MAS, IME, SESSAD), qui emploient environ 200 000 salariés. Saisie d'un litige survenu dans ce secteur, la chambre sociale de la Cour de cassation, dans un arrêt « Association départementale des pupilles de l'enseignement public de l'Indre » en date du 29 juin 1999, a jugé que ce texte n'avait pas été étendu. Cet arrêt est lourd de conséquences sur le régime d'équivalence mis en place par les partenaires à cette convention pour les heures de travail effectuées en chambres de veille. Il est admis, en effet, que ces heures sont rémunérées sur la base de trois heures pour neuf heures de surveillance de nuit. La validité du principe même de ce régime avait pourtant été reconnue dans un arrêt « Mme Hecq » de la chambre sociale en date du 9 mars 1999. On sait que le droit du travail n'autorise un dispositif dérogatoire défavorable au droit commun que si celui-ci est étendu. Comme l'arrêt de juin dernier susmentionné constate que la convention de 1966 n'a pas été étendue, les établissements se trouvent donc actuellement sous la menace de devoir payer, au gré de contentieux individuels, l'intégralité des heures effectuées en chambre de veille. Il convient de souligner ici que le rappel peut porter sur les cinq années précédentes, y compris les droits à congés payés, les heures supplémentaires, les jours de repos compensateurs ainsi que les dommages et intérêts, et que s'agissant de créances salariales, les tribunaux peuvent demander l'exécution immédiate du jugement. Une estimation effectuée par le syndicat national des associations de parents et amis de personnes handicapées mentales gestionnaires d'établissements et de services spécialisés (SNAPEI) montre que l'incidence pour les financeurs publics (CNAM, conseils généraux, mais aussi État) pourrait être d'environ 1,8 milliard de francs au seul titre des établissements relevant de la convention collective de 1966. Pour l'ensemble des financeurs, la charge s'élèverait à 3,7 milliards de francs, répartie, pour près de 90 %, entre les départements et l'assurance maladie, le reste revenant à l'État. À moyen terme, il est à craindre que les établissements tenteront de limiter les incidences financières de cette jurisprudence en faisant appel à du personnel moins qualifié, les secours d'urgence étant appelés à intervenir en cas de besoin, avec le risque inhérent à un délai d'intervention nécessairement plus long. Certes, l'article 29 de la loi du 19 janvier 2000 relative à la réduction négociée du temps de travail est venu valider les « versements effectués au titre de la rémunération des périodes de permanence nocturne, comportant des temps d'inaction, effectuées sur le lieu de travail en chambre de veille ». Cette solution présentait l'avantage de régler le problème passé, mais de laisser la porte ouverte à des solutions pour l'avenir, même si les partenaires sociaux n'ont pu parvenir à un accord. Le Gouvernement était donc appelé à déterminer par décret les heures d'équivalence. Toutefois, dans des décisions rendues aux mois de mai et juin derniers, deux cours d'appel (Paris et Versailles), se référant à la Convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales, ont rendu inopérante cette disposition législative. Certains des attendus de ces arrêts méritent d'ailleurs d'être cités. Après avoir estimé que « l'évaluation à 4 milliards de francs (...) du coût total des condamnations susceptibles d'être prononcées n'est justifiée par aucun élément, et apparaît totalement fantaisiste et dénuée de toute justification, notamment par l'indication du nombre de procédures judiciaires en cours au jours de l'entrée en vigueur de la loi du 19 janvier 2000 », évaluation faite... par les rapporteurs successifs de ce texte devant le Sénat puis devant notre Assemblée, la Cour d'appel de Versailles considère en effet que « tenant compte de décisions judiciaires définitives défavorables aux institutions sociales employeurs, et donc en définitive aux départements, sur la question de la rémunération des gardes de nuit, le législateur, qui en adoptant l'article 29 de la loi du 19 janvier 2000 n'a pas agi dans le cadre de sa fonction normative, s'est ingéré dans l'administration de la justice, pour protéger les intérêts financiers d'autorités publiques, alors qu'aucun motif impérieux d'intérêt général ne le justifiait » (). De même que celui-ci : « en validant les versements effectués au titre de la rémunération des périodes de permanence nocturne, le législateur, qui n'agissait pas dans le cadre de sa fonction normative, s'est ingéré dans l'administration de la justice dans le but d'influer sur le dénouement judiciaire de litiges en cours, dont celui faisant l'objet du présent arrêt, en protégeant les intérêts financiers d'autorités publiques, alors qu'aucun motif impérieux d'intérêt général ne le justifiait, étant observé d'une part qu'étaient en cause les droits de salariés sur le montant de leur rémunération, de sorte que le droit d'accès à un tribunal se trouvait atteint dans sa substance même, dans un domaine essentiel, d'autre part que la décision du Conseil constitutionnel admettant la procédure de validation pour éviter que ne se développent des contestations dont l'aboutissement pourrait entraîner soit pour l'État, soit pour les collectivités territoriales, des conséquences dommageables, ne suffit pas établir la conformité de l'article 29 de la loi du 19 janvier 2000 avec les dispositions de la Convention européenne des droits de l'homme [sic] et des libertés fondamentales » (). Dans ces conditions, votre Rapporteur spécial estime qu'un compromis peut et doit être trouvé : - pour l'avenir, un avenant à l'accord de branche ou un décret devra donner une réponse convenable - intermédiaire entre le paiement total des heures de chambre de veille et la validation pure et simple du régime antérieur - aux particularités posées par les fonctions exercées dans ces établissements ; - pour le passé, il conviendrait que l'apurement des années antérieures se fasse sur la base équitable ainsi définie. Deuxième question tenant à la gestion de ces établissements : la réduction du temps de travail. Les établissements signataires de la convention de 1966 ont conclu un accord de réduction du temps de travail qui devrait permettre de créer 8 000 à 9 000 emplois dans ce secteur. L'accord repose sur une modération salariale (gel de la valeur du point en 2000, suppression de la majoration familiale de salaire pour les naissances à venir), sur une indemnité destinée à maintenir un taux de salaire horaire identique entre salariés à temps complet et à temps partiel refusant la réduction du temps de travail, sur le bénéfice de dix-huit jours ouvrés de repos supplémentaires pour le personnel d'encadrement non soumis à l'horaire collectif de travail et sur un maintien des effectifs pendant trois ans à compter de la dernière embauche concrétisant l'accès aux aides. Cet accord-cadre a été agréé et étendu. L'essentiel des recrutements consécutifs à la réduction du temps de travail interviendra en 2001 : en effet, compte tenu des délais de signature et d'agrément des accords locaux, le dispositif vient tout juste de se mettre en place. 60 % des associations ont conclu des accords d'anticipation, au titre de la première loi sur la réduction du temps de travail, avec un niveau moyen de recrutement de 6,8 % et une durée moyenne annuelle de 1 460 heures. 40 % ont conclu un accord au titre de la seconde loi, avec un niveau de recrutement de l'ordre de 3 %. Au cours de sa mission dans le Nord, votre Rapporteur spécial a pu mesurer concrètement les créations d'emplois significatives ainsi réalisées dans les CAT et leur adaptation réussie, compte tenu de la nécessité de continuer à assurer 40 heures d'accueil, dont 31 heures de travail, pour les personnes handicapées. Le succès de ce processus ne dispense pas d'une certaine vigilance. En effet, au-delà même de la difficulté d'obtenir des gains de productivité dans ce secteur, la réduction du temps de travail a mis à jour les accommodements avec la loi et la réglementation que traduisent certaines habitudes prises dans l'amplitude des journées de travail ou dans l'alternance des journées de travail et de repos. Tous ces éléments plaident donc pour un renforcement des moyens de ces établissements. Votre Rapporteur spécial abordera enfin la question de l'évolution de la masse salariale. Si l'avenant à la convention de 1966 relatif à la situation des cadres du secteur a enfin été agréé, le 6 septembre dernier, ce retard démontre à nouveau que la procédure de négociation des accords n'est pas satisfaisante. Il conviendrait donc que soit fixée chaque année, en fonction des plafonds de dépenses fixés par le Parlement pour l'État et pour l'assurance maladie (ONDAM), un taux d'évolution de la masse salariale du secteur médico-social. Au lieu d'être suspendue à un agrément incertain de la tutelle, la négociation entre partenaires sociaux serait dès lors clairement encadrée. Il serait donc souhaitable que la prochaine révision de la loi du 30 juin 1975 relative aux établissements sociaux et médico-sociaux puisse rationaliser ainsi la négociation des évolutions salariale dans ce secteur. 3.- La tutelle et la curatelle d'État L'article 427 du code civil dispose que « la tutelle, protection due à l'enfant, est une charge publique ». En conséquence, l'article 433 du même code prévoit que si celle-ci est vacante, le juge des tutelles la défère à l'État si l'enfant est majeur et au service de l'aide sociale à l'enfance s'il est mineur. Les dépenses engagées à ce titre, c'est-à-dire les rémunérations allouées par l'État aux personnes physiques ou morales qualifiées pour exercer la tutelle d'État, présentent un caractère quelque peu particulier, puisque ce sont les décisions des juges des tutelles, au sein du tribunal d'instance, qui déterminent l'ampleur des moyens requis. On rappellera, par ailleurs, que les caisses d'allocations familiales assurent la charge de l'aide aux familles dans ce domaine (tutelle aux prestations sociales), pour un montant d'environ 500 francs par mois. En 1999, le fort accroissement du nombre des mesures prononcées par les juges s'est confirmé : avec 111 181 mesures en cours (chiffres provisoires), la progression atteindrait 65 % par rapport à 1995. Le nombre brut des nouvelles mesures a atteint 23 576 en 1999, contre 22 246 en 1998. Après déduction des mesures arrivées à terme en cours d'année, le nombre net des mesures nouvelles s'élèverait au minimum à 11 338, contre 12 258 en 1998. Par conséquent, les dépenses, inscrites au chapitre 46-33, article 20, ont poursuivi leur croissance :
L'écart entre les dépenses constatées et la dotation votée en loi de finances continue donc de se creuser. De ce fait, les retards de paiement sont évalués à 70 millions de francs. L'année 2001 ne permettra donc qu'un simple ajustement des crédits aux besoins effectifs de l'année : en effet, les montants inscrits en loi de finances initiale passeront de 600 à 680 millions de francs (+ 13,3 %, après une augmentation de 18,3 % en 1998, de 11 % en 1999 et de 5 % en 2000). S'il se félicite naturellement de ce que le présent projet de loi de finances continue de prendre toute la mesure des aspects financiers du problème, votre Rapporteur spécial considère cependant que le constat établi depuis plusieurs années demeure : il est urgent de réfléchir à une réforme du dispositif. Une mission conjointe des inspections générales des affaires sociales, des services judiciaires et des finances, avait mis en lumière, dans un rapport daté de juillet 1998, une « expansion sans contrôle » des tutelles et une « désorganisation du système judiciaire », relevant par ailleurs que « sollicités de toute part et soumis à une forte pression sociale, les juges des tutelles ne peuvent rendre leurs décisions dans un atmosphère sereine. Une fois les décisions rendues, ils ne sont pas non plus en mesure de contrôler les comptes de gestion. ». Au-delà, les inspections générales critiquaient la confusion des finalités juridique et sociale de la tutelle, tandis que l'absence ou l'insuffisance de mécanismes régulateurs les conduisait à s'interroger sur la sollicitation financière croissante demandée à la collectivité. La mission formulait un ensemble de propositions regroupées autour de trois thèmes : rendre au dispositif une cohérence qui lui fait défaut, instaurer des mécanismes de régulation et redéfinir les procédures de contrôle. Dès 1998, votre Rapporteur spécial avait souhaité que l'ensemble des départements ministériels concernés - solidarité, justice, budget - entreprennent une réflexion commune sur le coût et le devenir de ce dispositif. Un groupe interministériel a effectivement été mis en place à la suite du rapport des inspections générales et il a déposé son rapport en avril 2000. Ce rapport trace les grands axes d'une réforme d'ensemble du dispositif qui affirme le primat de la personne sur la gestion de ses biens et, dans un souci de cohérence, la nécessité d'un financement plus homogène, des différentes mesures de protection, au moyen d'une dotation globale. Il propose donc des modifications du code civil portant à la fois sur la suppression de la saisine d'office, le rôle du parquet, la définition et le contenu des mesures et la suppression de la tutelle aux prestations sociales adultes, remplacée par une mesure de gestion budgétaire et sociale. En outre, il suggère que soit mise en place, en amont de l'entrée dans le dispositif de protection judiciaire, une procédure d'évaluation médico-sociale des situations individuelles par des missions locales placées sous la double autorité du préfet et du président du conseil général. Deux articles du chapitre 46-31 retracent les crédits d'action sociale en faveur des personnes handicapées. S'y ajoutent quelques aides, allocations et prestations financées par le chapitre 46-33. Les subventions aux associations et organismes d'aide aux personnes handicapées sont retracées à l'article 30 (dépenses non déconcentrées). Maintenus à 16,85 millions de francs, les montants permettront de verser la subvention au centre technique national d'études et de recherche sur les handicaps et les inadaptations (CTNERHI), telle que prévue dans la convention d'objectifs conclue avec cet organisme, soit 9,8 millions de francs, ainsi que des aides aux associations nationales et à divers programmes ou actions. La répartition des crédits pour 1999 (dernières données communiquées à votre Rapporteur spécial) permet de mieux apprécier les actions menées sur cet article :
S'y ajoutent des crédits du Fonds social européen au titre des actions de rééducation en faveur des handicapés, rattachés par voie de fonds de concours (18,2 millions de francs en 1999 et 15,9 millions en 2000). L'article 50 (dépenses déconcentrées) progressera de 107 millions de francs pour atteindre 251 millions de francs. Les crédits sont délégués aux DDASS, afin de financer les services gestionnaires d'auxiliaires de vie (185 millions de francs), les centres régionaux d'aide à l'enfance et à l'adolescence (CREAI), qui assurent des fonctions d'études, de conseil et d'assistance technique auprès des services déconcentrés (11,1 millions de francs), et les sites pour la vie autonome (55 millions de francs). Les moyens nouveaux pour 2001 traduisent les engagements du plan triennal annoncé par le Premier ministre le 25 janvier dernier et comprennent : - 67 millions de francs pour les auxiliaires de vie, permettant de financer dès 2001 plus de 1 000 équivalents temps plein venant s'ajouter aux 1 864 qui existent actuellement, l'objectif étant, à la fin de 2003, de parvenir à 5 000 ; - 40 millions de francs de crédits afin de soutenir la généralisation des sites pour la vie autonome, ce qui porte leur dotation à 55 millions de francs. Expérimentés dans quatre départements depuis 1997, étendus à quinze en 2000, ils consistent en un dispositif de compensation fonctionnelle pour les personnes handicapées, facilitant leur accès aux diverses aides techniques et aux adaptations de logement. 25 nouveaux sites pourront ainsi être créés en 2001. Une partie des crédits du chapitre 46-33, article 30, finance l'allocation différentielle servie aux personnes handicapées au titre des droits acquis aux anciennes allocations aux infirmes remplacées par la loi de 1975. Les montants prévus sont donc en recul régulier (32,6 millions de francs en 1999, 32 millions en 2000), d'autant que les étrangers bénéficiaires de cette allocation peuvent, en vertu de l'article 42 de la loi n° 98-349 du 11 mai 1998 relative à l'entrée et au séjour des étrangers en France et au droit d'asile, prétendre à l'AAH. La révision des dossiers par les COTOREP aboutit à une réduction progressive des dépenses afférentes aux allocataires handicapés. Les dépenses ont donc considérablement diminué depuis 1993, atteignant 0,4 million de francs en 2001. En outre, une partie des crédits du chapitre 46-33, article 40, finance des dépenses d'allocations supplémentaires en faveur des ressortissants de l'aide sociale. Il s'agit, pour l'essentiel, de personnes âgées bénéficiaires de l'allocation simple d'aide sociale, mais certaines personnes handicapées encore titulaires d'anciennes allocations d'aide sociale en bénéficient également. Enfin, une partie des crédits du chapitre 46-33, article 50, finance les dépenses d'hébergement et d'allocation compensatrice des personnes handicapées sans domicile fixe (article 194 du code la famille et de l'aide sociale). Les montants dépensés en 2000 pour cette aide sociale atteignaient 98,5 millions de francs. La dépense devrait se maintenir aux environs de 100 millions de francs. La dotation globale de l'article est donc maintenue pour 2001, mais votre Rapporteur spécial doit renvoyer à ses précédentes observations sur ce sujet (cf. supra page 15). Au-delà de l'analyse des crédits budgétaires pour 2001, votre Rapporteur spécial souhaite attirer l'attention sur certaines des difficultés qui continuent à affecter les personnes handicapées. Au printemps 2000, la mission d'évaluation et de contrôle (MEC) de la Commission des finances, de l'économie générale et du plan a confié à votre Rapporteur spécial le soin de faire le point sur la situation des commissions techniques d'orientation et de reclassement professionnel (COTOREP) et de formuler des propositions de réforme. Les travaux de la MEC () ont mis en lumière, s'il en était besoin, les multiples dysfonctionnements de ces commissions, qui naviguent à vue, sans pilote et dans le brouillard, et dont les moyens sont inégalement répartis. Compte tenu de la gravité de cette situation pour les personnes handicapées, la mission a retenu les propositions de votre Rapporteur spécial tendant à définir une nouvelle architecture des COTOREP, à mettre l'accent sur l'information et le travail en réseau, et à poursuivre la remise à niveau des moyens. Il convient désormais de veiller à ce que les recommandations de la MEC soient mises en _uvre. Les premières indications figurant dans un courrier de la ministre de l'emploi et de la solidarité en date du 18 octobre dernier peuvent être tenues pour encourageantes. La ministre confirme d'abord que certaines des actions déjà entreprises, qui s'inscrivent dans les conclusions de la MEC, seront prolongées, qu'il s'agisse du plan pluriannuel de renforcement des moyens de ces commissions, de la refonte du système d'information ou du statut des médecins participant à l'activité de ces commissions. En outre, la ministre annonce que « des instructions seront prochainement données pour procéder à la fusion des première et deuxième section des COTOREP ». De même, la suggestion tendant à regrouper dans un chapitre unique les dépenses de fonctionnement de ces commissions sera mise à l'étude en 2001 avec le ministère des finances. Enfin, les services du ministère ont pour mission d'examiner la possibilité d'assurer une gestion autonome des COTOREP à l'échelon local. En application de la loi du 10 juillet 1989, 9 000 familles, agréées par les conseils généraux, assurent aujourd'hui l'accueil des personnes handicapées, mais également des personnes âgées, dans une limite de trois personnes par famille. Parmi les avantages de cette formule, votre Rapporteur souligne qu'elle contribue au développement d'emplois de proximité dans des familles souvent confrontées à un contexte économique et social difficile, qu'elle est plus économique (7 000 à 8 000 francs par mois) qu'un placement en établissement ou maison de retraite, qu'elle offre un contexte familial pour la personne accueillie et qu'elle constitue une alternative dynamique, intermédiaire entre le maintien à domicile et le placement. L'apport de cette solution originale et souple tient également à l'accent mis sur le social, plus que sur le médical, notamment pour les personnes âgées. Dans ces conditions, votre Rapporteur déplore, même s'il ne peut s'en étonner, que les COTOREP connaissent insuffisamment cette modalité d'accueil, qui pourrait pourtant figurer en bonne place parmi les orientations qu'elle est amenée à décider. Pourtant, elle semble offrir d'excellentes perspectives d'orientation sur l'emploi, conformément au souci exprimé par la Mission d'évaluation et de contrôle. En outre, le remplacement des familles d'accueil, pour de courtes périodes pouvant aller d'une journée à une semaine, ne peut actuellement être assuré par des emplois jeunes. En effet, il semble que les services du travail et de l'emploi souhaitent éviter une extension du dispositif aux domiciles privés, alors que les fonctions proposées s'inscriraient parfaitement dans la démarche des emplois jeunes (« nouveaux services, nouveaux emplois »). Votre Rapporteur souhaite donc que des emplois jeunes puissent être autorisés à effectuer ces remplacements, soit par la voie d'une dérogation administrative, soit par la voie d'une convention conclue avec les fédérations de l'accueil familial, qui mettraient ensuite ces jeunes à la disposition des familles. Votre Rapporteur spécial avait déjà abordé cette question dans son précédent rapport spécial, appelant de ses v_ux une approche globale de ce problème. Il se félicite donc que le Gouvernement ait clairement orienté ses réflexions dans cette direction au cours de l'année écoulée. Il faut rappeler qu'en 1930, l'âge moyen de décès des personnes handicapées mentales était de 9 ans, alors qu'il est aujourd'hui de 50 ans. Malgré cette spectaculaire amélioration, le vieillissement s'apprécie de façon très différente en matière de handicap mental, dans la mesure où le moment à partir duquel la personne peut être considérée comme vieillissante se situe aux alentours de 40 ans. Aujourd'hui 5 000 personnes âgées de plus de 60 ans sont hébergées dans des établissements pour adultes handicapés. En maison de retraite, 18 000 personnes de tous âges étaient auparavant hébergées dans un établissement pour adultes handicapés. L'âge moyen auxquelles elles sont arrivées en maison de retraite est élevé (71 ans). Toutefois, le problème est appelé à prendre une dimension croissante au cours des toutes prochaines années. En effet, la part des personnes de plus de 40 ans est passée, entre 1988 et 1998, de 18 à 36 % dans les foyers d'hébergement, de 34 à 48 % dans les foyers occupationnels et de 18 à 32 % dans les maisons d'accueil spécialisées. Surtout, l'âge moyen des personnes hébergées en établissement est désormais de 38 ans. Une récente étude estimait à 50 000, dans les dix années à venir, le nombre de personnes handicapées qui pourraient rencontrer des difficultés pour leur prise en charge institutionnelle du fait de leur vieillissement. Si ce phénomène s'inscrit dans un contexte global de vieillissement de la population, il n'en est pas moins indispensable d'en anticiper les effets. Les solutions proposées devront naturellement préserver le principe du libre choix de la structure d'accueil : - maintien en établissement pour adultes handicapés ; - création de structures spécifiques (foyers de vie, maisons d'accueil des personnes handicapées âgées, maisons de retraite spécialisées), à laquelle 45 millions de francs de crédits de l'assurance maladie seront consacrés entre 2001 et 2003 ; - accueil conjoint avec les personnes âgées (unités pour personnes handicapées au sein d'une maison de retraite, accueil conjoint des personnes handicapées avec leurs parents) ; - maintien à domicile (structures dites d'aide au répit), qui sera renforcé dans le cadre de la réforme de la loi de 1975 ; - enfin, bien entendu, accueil familial à titre onéreux (cf. supra page 50). Lors de sa réunion tenue le 4 juillet dernier sous la présidence de notre collègue Francis Hammel, le Conseil national consultatif des personnes handicapées a mis en place un groupe de travail destiné à faire un bilan et des propositions portant à la fois sur la prise en charge et l'aide sociale. La réflexion portera sur : - la réglementation de la prise en charge spécifique des personnes handicapées vieillissantes, dont les besoins et les souhaits diffèrent de ceux des plus jeunes ; - l'adaptation et la qualification des personnels, notamment dans les services de soins de longue durée des établissements sanitaires qui assurent la prise en charge de personnes handicapées vieillissantes ; - la coordination des prises en charge médicale et médico-sociale, sous la forme d'un bilan périodique permettant d'évaluer la situation de la personne et de proposer en conséquence des réponses plus adaptées ; au-delà, votre Rapporteur spécial ne peut que plaider pour une organisation en réseau du secteur médico-social, afin d'éviter les ruptures de prise en charge et de faciliter, le cas échéant, l'adaptation de la personne à un nouveau mode d'accueil. Avec 532 structures agréées, représentant 20 000 emplois, dont près de 17 000 pour les personnes handicapées, les ateliers protégés se sont récemment développés, comme on l'a vu précédemment, dans le cadre du plan pluriannuel de création de places. Votre Rapporteur spécial préférerait d'ailleurs que l'on recourût à la dénomination « entreprise adaptée », qui rendrait mieux compte de leur rôle actuel. Aujourd'hui, la rémunération minimale des personnes handicapées dans ces structures ne s'élève qu'à 90 % du salaire minimum, ce taux se décomposant en 35 % à la charge de l'entreprise et 55 % à la charge de l'État, sous la forme d'un complément de rémunération. La part du complément de rémunération diminue ensuite jusqu'à un plafond global de garantie de ressources, fixé à 135 % du salaire minimum. Non seulement il est contestable que des personnes handicapées ayant signé un véritable contrat de travail, à la différence des personnes placées en CAT, soient rémunérées à un taux inférieur au SMIC, mais la jurisprudence de la Cour de cassation tend à considérer que l'ensemble de la rémunération versée a la nature d'un salaire, y compris le complément de rémunération. Votre Rapporteur spécial estime en effet que ce taux de 90 % aussi bien que cette qualification juridique sont totalement injustifiables. En effet, ils sont tous deux contraires à l'esprit des propositions formulées par la Commission des finances, à l'occasion de son travail sur les COTOREP, concernant l'intégration, autant que faire se peut, de la personne handicapée dans le milieu de l'emploi (cf. supra page 49). Autrement dit, il faut déterminer avant toute chose si la personne peut occuper ou non un emploi. À partir du moment où la personne est capable de travailler, sa rémunération minimale devrait être portée au niveau du SMIC. Cette mesure serait d'autant moins coûteuse pour l'État qu'elle serait prise en charge en partie par les employeurs et qu'elle pourrait également se faire par une modulation du complément de rémunération pour les salaires supérieurs au salaire minimum. En outre, le complément de rémunération ne doit pas être considéré comme un élément de salaire, mais comme une compensation liée au handicap. En ce sens, le IV de l'article 39 du projet de loi de modernisation sociale déposé par le Gouvernement au printemps dernier dispose que « les accessoires de salaire résultant des dispositions conventionnelles applicables sont dus dans la même proportion que ce dernier ». Il faut espérer que cette disposition puisse rapidement être adoptée, afin de mettre fin à l'ambiguïté qui règne toujours dans ce domaine. La progression des crédits 2001 (+ 1,7 %) peut apparaître modeste. Elle résulte de l'évolution modérée de la dotation du RMI, qui en représente 73 %. Dès lors, les crédits proposés pour 2001 augmentent de façon satisfaisante, d'autant que les actions engagées par le programme de lutte contre les exclusions sont poursuivies. Au demeurant, le maintien de l'effort apparaît indispensable. Votre Rapporteur spécial a pu en mesurer la nécessité notamment au cours de sa mission dans le Nord : « 115 » (numéro d'appel gratuit) saturé, quinze personnes chaque soir sans solution d'accueil d'urgence, bien des éléments montrent que le traitement de l'exclusion doit encore progresser. S'il se félicite des derniers développements intervenus en métropole, votre Rapporteur spécial se penchera plus particulièrement sur la situation dans les départements d'outre-mer, qui évolue de façon préoccupante, dans l'attente des effets du projet de loi d'orientation en cours de discussion au Parlement. Après une montée en charge rapide, entre 1989 et 1994, puis une phase de croissance ralentie entre 1995 et 1999, l'évolution du nombre des allocataires semble être amorcer un tournant décisif, puisque, pour la première fois depuis la création du dispositif, un mouvement de reflux est perceptible. Ce tournant n'était certes pas perceptible à la fin de 1999, même si la progression n'en continuait pas moins de se ralentir, comme le montre le tableau ci-après :
En réalité, c'est depuis le printemps de cette année que ce tournant s'est dessiné. Entre octobre 1999 et août 2000, le nombre d'allocataires a ainsi diminué de 30 000. Il faut sans doute y voir, outre l'effet de la reprise économique, le succès des dispositifs d'intéressement mis en place depuis deux ans pour faciliter le retour des exclus sur le marché du travail. En effet, 145 000 personnes bénéficient actuellement de cette faculté qui, dans un premier temps, avait mécaniquement eu pour effet de maintenir à un niveau artificiellement élevé le « stock » des titulaires du RMI. Ce succès est d'autant plus remarquable que la majorité des emplois retrouvés dans le cadre de l'intéressement le sont dans le secteur marchand. Cette évolution a eu lieu alors même que la revalorisation du montant de la prestation a permis à davantage de ménages d'accéder au dispositif. De ce fait, le montant de l'allocation moyenne s'élevait à 2 107 francs en 1999, contre 2 011 francs (+ 4,6 %). En revanche, la possibilité, pour les étrangers, de percevoir le minimum vieillesse au lieu du RMI, a eu un effet favorable sur les statistiques. Globalement, par conséquent, la progression du nombre des bénéficiaires en 1999 doit s'analyser surtout comme une meilleure couverture des bas revenus par le RMI et non pas principalement par une augmentation du nombre de personnes en difficulté. Au 31 décembre 1999, le nombre d'allocataires comprenait 1 017 847 personnes en métropole (+ 2,5 %) et 127 176 dans les DOM (+ 7,0 %). Si l'augmentation enregistrée en 1999 était donc la plus faible depuis la mise en place du dispositif, il n'en reste pas moins que l'on avait alors dépassé le million d'allocataires en métropole et que l'accélération se poursuivait dans les DOM. Certaines catégories, notamment les moins de trente ans (- 4 %) et les allocataires de moins d'un an (- 9 %), ont déjà vu leurs effectifs diminuer au cours de l'année 1999. Contrairement à une idée reçue, les flux d'entrées et de sorties peuvent être considérés comme importants : 358 912 personnes ont ainsi quitté le dispositif en 1999, soit à peine moins qu'en 1998. En même temps, les entrées au RMI ont poursuivi leur baisse (- 3,2 %), pour atteindre un niveau inférieur à celui de 1996. Pour le premier semestre de 2000, les premières estimations fournies par la CNAF font état d'une stabilisation. D'un côté, l'activité économique, par la voie de la baisse du chômage, notamment du chômage non indemnisé, tend à réduire les effectifs, de l'autre, la revalorisation de l'allocation (+ 2 % en janvier) contribuent au maintien ou à l'entrée dans le dispositif. Pour la fin de l'année 2000, une diminution de 1,7 % du nombre des allocataires est attendue en métropole. Dès lors, la progression de la dotation budgétaire totale (lois de finances initiales et lois de finances rectificatives) a été régulière, si l'on excepte celle pour 1999, qui comprenait 1,82 milliard de francs destinés à couvrir les insuffisances de l'exercice précédent :
Les dépenses, pour leur part, ont connu l'évolution suivante :
En 1998, la progression plus élevée des dépenses s'explique par le versement exceptionnel à l'ensemble des bénéficiaires, en fin d'année, d'une allocation forfaitaire correspondant à 3 % du montant annuel de leur allocation dans le but de leur faire partager les fruits de la croissance. À cette fin, la loi de finances rectificative pour 1998 avait complété la dotation initiale de 900 millions de francs. En 1999, l'attribution d'une nouvelle allocation forfaitaire de fin d'année, soit 1,6 milliard de francs, venant s'ajouter à la revalorisation de l'allocation (+ 3 % au 1er janvier) et aux nouvelles règles d'intéressement, ont entraîné une nouvelle augmentation des dépenses. En 2000, compte tenu des dépenses prévues, la dotation budgétaire, fixée à 28,7 milliards de francs, devra être ajustée à hauteur de 1 milliard de francs environ. Le décret de virement du 8 novembre (cf. supra page 14) a d'ailleurs déjà procédé à un premier abondement du chapitre, qui devrait être complété dans le « collectif » d'automne. Le projet de loi de finances pour 2001 prévoit un montant de 29,65 milliards de francs de crédits pour le RMI. L'augmentation (+ 3,3 %) par rapport à la loi de finances initiale pour 2000 doit être relativisée, compte tenu du réajustement susmentionné auquel devrait procéder le second « collectif » pour 2000. Dès lors, les crédits prévus pour 2001 sont stables par rapport à 2000. L'évolution proposée pour 2001 s'analyse comme la conséquence d'un effet prix de 0,9 % et d'un effet volume de - 0,7 % environ. Elle prend en compte, en outre, les dettes qui demeurent sur cet article. Enfin, il n'est pas exclu que soit envisagée, compte tenu des précédents de 1998 et de 1999, l'hypothèse d'une majoration « exceptionnelle » (« prime ») de fin d'année. Le montant de l'allocation ne représente que 58,5 % du coût global du dispositif. En effet, si l'on prend comme référence l'année 1999, il faut y ajouter : - pour l'État : la créance de proratisation destinée aux DOM (831 millions de francs), les mesures spécifiques pour l'emploi (8 milliards), le logement (1 milliard) ou la santé (450 millions), ainsi que l'exonération de la taxe d'habitation (992 millions) et les coûts de gestion ; - pour les départements : les crédits d'insertion obligatoires (5,3 milliards) et l'aide médicale (5 milliards). Les dépenses directement liées au RMI se sont donc élevées à près de 52 milliards de francs en 1999, dont 41,65 milliards (80,1 %) à la charge de l'État. Depuis 1995, la politique d'insertion est mise en _uvre, dans chaque département d'outre-mer, par une agence d'insertion (ADI), établissement public local. Sous la double tutelle du préfet et du président du conseil général, chaque agence définit un programme départemental d'insertion, couvrant à la fois l'emploi, la formation professionnelle, le logement, la santé, l'action sociale et l'éducation, et un programme annuel de tâches d'utilité sociale. Elle est l'employeur unique des bénéficiaires du RMI recrutés par la voie de contrats d'insertion par l'activité. Le budget des agences est alimenté : - par la créance de proratisation, inscrite au budget de l'outre-mer et versée par l'État en compensation du fait que le RMI est versé à un taux inférieur dans ces départements (913,3 millions de francs en 2000) ; - par les crédits d'insertion départementaux (comme en métropole, 16,25 % des montants versés par l'État au titre du RMI) ; - par la participation du Fonds pour l'emploi dans les DOM au financement des contrats d'insertion par l'activité (budget de l'outre-mer) ; - par la contribution financière des utilisateurs auprès desquels l'agence place les personnes en contrat d'insertion par l'activité. Outre l'impossibilité de maîtriser la progression de l'allocation, précédemment évoquée, la situation dans les DOM se caractérise par un taux de contrat inégal, mais toujours plus faible que la moyenne nationale, qui est de 50 % (de 7 % en Guyane à 48 % à la Guadeloupe). Ceci étant, le nombre des bénéficiaires du RMI entrés en 1999 dans une mesure pour l'emploi a progressé de 9,5 %, soit près de 20 000 personnes concernées, dont près de la moitié en contrat d'insertion par l'activité et un tiers en contrat emploi solidarité ou en contrat emploi consolidé. Le projet de loi d'orientation sur l'outre-mer en cours de discussion comporte un important volet « insertion ». L'alignement en trois années du taux du RMI sur celui de la métropole devrait entraîner une augmentation globale du nombre de bénéficiaires (13 500 , à rapprocher des 127 176 bénéficiaires recensés à la fin de 1999), dont les revenus sont compris entre le RMI versé aujourd'hui dans ces départements et le RMI au taux métropolitain. Le coût de cet alignement provient à la fois de l'augmentation des dépenses d'allocation pour les personnes qui bénéficient actuellement du RMI (972 millions de francs) et de la croissance du nombre de bénéficiaires (48 millions de francs). Le coût global, soit un peu d'un milliard de francs, devait, en toute logique, être compensé par la suppression de la créance de proratisation actuellement à la charge de l'État. Toutefois, celui-ci s'est engagé à maintenir son effort financier sur le logement social et sur les autres actions d'insertion, ce qui limite fortement la portée de cette compensation. Du côté des départements, l'accroissement du montant de l'allocation entraînera une charge supplémentaire au titre des 16,25 % d'insertion obligatoire. Par ailleurs, le projet de loi vise à renforcer l'insertion professionnelle des allocataires, instaure un revenu de solidarité pour les allocataires âgés de plus de cinquante ans, afin de stimuler l'emploi des plus jeunes, et accroît les contrôles sur le versement de l'allocation et sur l'insertion. Au-delà, les exonérations de charges sociales pour les petites entreprises et dans certains secteurs économiques, les aides à la création d'emploi, les mesures en faveur des jeunes ainsi que la création du titre de travail simplifié et de l'allocation de retour à l'activité contribuent aussi à l'effort d'insertion. L'ensemble des moyens budgétaires affectés aux centres d'hébergement et de réadaptation sociale (CHRS) a évolué comme suit depuis 1995 :
Selon l'annexe a au projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2001, 994 centres d'hébergement, au 1er janvier 1998, accueillaient et aidaient 33 490 personnes. Avec 745 centres en activité et 29 002 places installées, les CHRS constituent la principale structure d'accueil. Au-delà de leur vocation d'accueil d'urgence, ils s'efforcent également d'assurer le retour à l'autonomie. Une enquête menée en 1999 par le ministère de l'emploi et de la solidarité permet de mieux cerner les caractéristiques sociologiques des personnes hébergées : 61 % sont des hommes, 60 % des adultes ont moins de 35 ans et 15 % disposaient d'un logement personnel. Si les deux tiers vivent seuls, la part des familles, le plus souvent monoparentales, a fortement augmenté : les enfants occupent 29 % des places, contre 22 % en 1985. La plupart des centres sont des organismes privés gérés par des associations, mais le financement est assuré par l'État. Il faut toutefois signaler que grâce au RMI, 84 % des adultes hébergés contribuent désormais à leur prise en charge. L'État accorde d'abord une subvention de fonctionnement, qui figure au chapitre 46-81, article 30. Les dépenses inscrites au projet de loi de finances pour 2001 conservent un rythme de progression soutenu (+ 3,2 %), justifié par l'ampleur des besoins, pour s'élever à 2,65 milliards de francs. L'augmentation de 81 millions de francs s'explique d'abord par la création de 500 places nouvelles (+ 41 millions), qui fait suite à la transformation de 1 670 places entre 1998 et 2000, conformément au programme de prévention et de lutte contre les exclusions. Comme ces créations résultent de la transformation de places d'accueil d'urgence (résidences sociales), une diminution de crédits de 8 millions de francs est corrélativement opérée sur le chapitre 46-81, article 20. L'évolution de la masse salariale (+ 40 millions) constitue l'autre source de progression des crédits en 2001. Les CHRS bénéficient également d'une subvention d'équipement, qui devrait faire l'objet d'une contractualisation avec les régions pour la période 2000-2006. 50 millions de francs devraient ainsi être inscrits chaque année en loi de finances initiale (chapitre 66-20, article 40). En 2000, un programme de mise aux normes de sécurité, d'un montant de 33 millions de francs, a été entrepris. Pour 2001, les autorisations de programme s'élèvent à 30 millions de francs, contre 50,9 millions en 2000, et les crédits de paiement à 29,75 millions de francs, contre 53,865 millions en 2000. La loi n° 99-641 du 27 juillet 1999 portant création d'une couverture maladie universelle (CMU) a profondément bouleversé l'architecture de l'aide médicale, avec deux incidences principales sur le budget de la solidarité : la mise en place d'une contribution pour la protection complémentaire de la CMU et le maintien d'une aide médicale d'État résiduelle. La contribution de l'État au Fonds de financement de la protection complémentaire de la CMU est inscrite au chapitre 46-82, article 10. L'équilibre de ce fonds en 2000 et en 2001 n'est pas facile à appréhender, compte tenu des incertitudes tenant à la fois au nombre des bénéficiaires et au volume de prestations servies. Fixée à 7 milliards de francs pour 2000, la contribution de l'État devrait être largement suffisante, puisqu'elle était fondée sur l'hypothèse de 6 millions de bénéficiaires, contre 4,2 à 4,3 millions à ce jour. Dès lors, bien qu'une partie ait déjà été appelée à servir de « gage » à des redéploiements au sein du budget de la solidarité en 2000 (cf. le décret de virement du 8 novembre, page 14), le solde de cet excédent pourra être utilisé en 2001. C'est pourquoi la dotation budgétaire pour 2001 a été calculée en baisse de 400 millions de francs. Toutefois, ce calcul a été effectué antérieurement aux deux mesures annoncées par la ministre de l'emploi et de la solidarité, au cours de la discussion en première lecture devant notre Assemblée du projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2001 : - la prolongation jusqu'au 30 juin 2001 des droits des bénéficiaires de l'ancienne aide médicale départementale, afin de préparer leur sortie du dispositif et d'éviter toute rupture de droits ; - l'augmentation du plafond de la CMU jusqu'à 3 600 francs, ce qui représente 300 000 bénéficiaires supplémentaires. Votre Rapporteur spécial convient que les règles de calcul des ressources prises en considération ne permettront pas d'en faire bénéficier tous les minima sociaux, mais il souligne que 400 millions de francs ont été affectés au fonds d'action sociale des caisses primaires d'assurance maladie pour la prise en charge des personnes qui ne bénéficient plus de l'aide médicale et dont les revenus dépassent le plafond. Dans ces conditions, et moyennant les réserves déjà exprimées quant aux prévisions budgétaires dans ce domaine, le coût supplémentaire pour l'État pourrait atteindre 1 milliard de francs en 2001, soit environ 500 millions de francs au titre de chacune des deux mesures annoncées par la ministre. Ceci étant, compte tenu des dépenses pour 2000, qui, comme on l'a vu, devraient être moins élevées que prévu, et de la dotation fixée pour 2001, le fonds devrait pouvoir absorber ces charges supplémentaires. En revanche, votre Rapporteur spécial demeure vigilant sur le financement des transferts de dépenses entre les communes, les départements et l'État dans le cadre de la mise en place de la CMU. En effet, les départements, en cédant à l'État leur compétence en matière d'aide médicale, avaient fort logiquement subi, en contrepartie, un abattement de 9,1 milliards de francs sur la dotation générale de décentralisation (DGD), inscrite au budget de l'intérieur. Toutefois, comme ils ont hérité par ailleurs des contingents communaux d'aide sociale, ils ont donc légitimement obtenu en même temps un moindre abattement de DGD à titre de compensation. Il conviendra que cet abattement soit calculé dans le strict respect du compromis atteint l'année dernière. Les crédits de l'aide médicale, inscrits au chapitre 46-82, article 20, avaient fortement baissé en loi de finances initiale pour 2000 : 495 millions de francs, contre 807 millions en 1999. Cette diminution traduisait le fait que l'État, avec la mise en place de la CMU, n'intervient plus désormais qu'au titre des étrangers en situation irrégulière et des personnes soignées sur notre territoire pour des motifs humanitaires. Les besoins annuels avaient été estimés à 400 millions de francs, de telle sorte que 95 millions de francs resteraient disponibles pour résorber les retards de paiement qui existent sur ce chapitre. En effet, selon les informations communiquées à votre Rapporteur spécial, 900 millions de francs de dettes avaient été accumulés au 31 décembre 1999 : - 260 millions de francs à l'égard des organismes d'assurance maladie, correspondant à la part des dépenses de 1999 restant dues en fin d'exercice après utilisation des acomptes déjà versés en 1999 ; - 532 millions de francs à l'égard des établissements hospitaliers ; - 106 millions de francs à l'égard des URSSAF, au titre de cotisations d'assurance personnelle pour des personnes sans résidence stable ; - 3 millions de francs à l'égard des départements, correspondant à des reliquats de remboursements d'avances pour des personnes sans résidence stable. Le projet de loi de finances pour 2001 prévoit 350 millions de francs de crédits. Compte tenu de l'ampleur des besoins dont font état les DDASS et, surtout, des retards de paiement précédemment rappelés, votre Rapporteur spécial estime que cette dotation est insuffisante. Le chapitre 46-81, article 10, retrace les crédits non déconcentrés destinés à l'intégration et à la lutte contre l'exclusion. Ils ont permis de financer en 2000 : - des postes FONJEP (foyers de jeunes travailleurs, centres sociaux, animation locale, emplois locaux d'insertion), qui font l'objet d'un engagement de financement pluriannuel, à hauteur de 113 millions de francs environ ; - les conventions d'objectifs avec les grandes associations caritatives et d'insertion par l'activité économique ; - des conventions spécifiques en vue de venir en aide à des populations très précarisées (gens du voyage, chômeurs) ou de faire face à des fléaux sociaux particuliers (prostitution, sectes, suicide). Les crédits se monteront à 158 millions de francs en 2001, en hausse de 27,9 millions de francs. L'évolution de cet article tient à deux phénomènes : - la non-reconduction d'une dotation inscrite en 2000 à titre non renouvelable (- 2,1 millions de francs) ; - selon le « bleu » annexé au projet de loi de finances pour 2001, un ajustement positif de 30 millions de francs de la subvention accordée au Fonds de coopération de la jeunesse et de l'action populaire (FONJEP), ou, selon les réponses données par le ministère de l'emploi et de la solidarité, le rétablissement de la subvention de 50 millions de francs précédemment versée, conjugué à un ajustement négatif de 20 millions de francs. Sur ce dernier point, votre Rapporteur spécial note que contrairement à ce qu'il avait souhaité l'année dernière, la dotation du FONJEP ne sera donc pas entièrement rétablie à son niveau de 1999, puisqu'elle avait été minorée de 50 millions de francs en 2000, compte tenu des versements excédentaires effectués au cours des précédents exercices. On rappellera d'abord que le FONJEP, dont l'objectif est de faciliter la rétribution des personnels permanents remplissant des fonctions d'animation et de gestion qui sont employés par des mouvements de jeunesse, des associations d'éducation populaire et des organismes de droit privé à but non lucratif concourant à l'action sociale. Cette instance compte douze partenaires ministériels (jeunesse et sports, affaires sociales, affaires étrangères, coopération, culture, justice, délégation à l'économie sociale, délégation à la formation professionnelle, délégation interministérielle à la ville et fonds d'action sociale). Le FONJEP est à la fois un mécanisme de financement public, pour les animateurs et responsables associatifs, un organisme technique, qui assure le versement des fonds, ainsi qu'un lieu de débat et de propositions. Un poste FONJEP est une aide destinée à la rémunération d'animateurs permanents d'associations nationales ou locales agréées au titre de la jeunesse et de l'éducation populaire. La participation annuelle de l'État est de 45 000 francs par an, ce qui représente en moyenne 25 % du salaire brut. Cette participation n'évoluera pas pour les postes relevant du budget de la solidarité, alors qu'elle sera majorée, en 2001, de 2 000 francs pour ceux relevant du budget de la jeunesse et des sports. Pourtant, le montant de la participation de l'État a reculé par rapport à 1986, où il était de 45 666 francs. Votre Rapporteur spécial estime que cette aide devrait être automatiquement revalorisée. En attendant, un simple rattrapage depuis 1993 en porterait le montant à 49 000 francs, pour un coût de moins de 7 millions de francs. On peut toutefois espérer que le fait que l'un des deux grands départements ministériels concernés (jeunesse et sports, avec 3 200 postes) procède à une telle revalorisation exerce un effet d'entraînement pour les 5 400 postes recensés dans l'ensemble des ministères. Il faut toutefois relever que les postes FONJEP relevant du ministère de l'emploi et de la solidarité ne sont pas individualisés sur une ligne particulière, à la différence de ceux du ministère de la jeunesse et des sports, et qu'ils entrent ainsi en quelque sorte « en concurrence », en l'espèce, avec les subventions aux associations nationales de lutte contre les exclusions. Par ailleurs, le nombre de postes (1 690 pour le budget de la solidarité, dont 665 pour les foyers de jeunes travailleurs et 414 pour les centres sociaux) n'a pas augmenté depuis 1993, alors même que la demande sociale a grandement évolué. Le coût sera donc inchangé, soit 76,7 millions de francs tant en 2000 qu'en 2001, correspondant à 1 690 postes à 45 000 francs et à 400 francs de frais de gestion par poste. Le FONJEP finance également le reliquat des emplois locaux d'insertion (ELI), qui, créés en mars 1993, reviennent nettement plus cher à la collectivité (72 736 francs par an et par emploi). Depuis le 31 décembre 1999, il n'est plus créé de nouveaux postes ; dans la mesure où le financement de ces emplois ne peut dépasser trois ans pour une association donnée, le programme, qui ne concernait plus que 77 postes en 1999, s'éteindra au cours de 2002. Les dépenses à ce titre passeront donc de 18,2 millions de francs en 1999, à 17 millions en 2000 et 8,6 millions en 2001, alors qu'il aurait été légitime d'envisager la transformation de ces emplois en postes FONJEP. La subvention de l'État au FONJEP en 2000 n'a atteint que 88 millions de francs, grâce à la prise en compte de 5 millions de francs de reliquats. En 2001, du fait de la baisse des crédits ELI, elle devrait s'élever à 85 millions de francs. Dans la mesure où les crédits budgétaires ne sont pas ramenés à leur niveau de 1999, votre Rapporteur spécial exprime sa préoccupation quant aux modalités effectives de financement de l'ensemble des emplois actuellement pris en charge par l'État. Il serait en effet inadmissible que les organismes d'accueil soient, par insuffisance des crédits budgétaires, soumis aux contraintes que les organismes d'accueil des objecteurs de conscience ont connues au cours des dernières années. L'article 20 du chapitre 46-81, qui retrace les interventions déconcentrées en matière d'intégration et de lutte contre l'exclusion, permet, outre un abondement, en gestion, au profit des opérations « ville-vie-vacances », de financer différentes actions. · Les réponses apportées à l'urgence sociale Il s'agit ici aussi bien de l'hébergement des personnes sans abri, que des lieux d'accueil de jour, du SAMU social, de l'aide alimentaire ou de la prise en charge des factures d'énergie et d'eau impayées ainsi que de l'accompagnement social dans le logement. · L'appui social individualisé Ce dispositif, d'une durée de six mois renouvelable une fois, consiste en un accompagnement global et personnalisé destiné aux personnes rencontrant des difficultés de tous ordres (familial, social, culturel, sanitaire) susceptibles de faire obstacle à leur insertion professionnelle ou à leur maintien dans l'emploi. Les interventions couvrent donc aussi bien l'accueil, l'écoute, l'orientation, le suivi psychologique, l'aide aux démarches, les interventions spécialisées, l'accompagnement professionnel, des actions collectives et le soutien dans l'emploi au cours des premiers mois suivant une embauche. La mesure peut être prescrite par les agences pour l'emploi ou les organismes sociaux. Gérée par les DDASS en liaison étroite avec l'ANPE et les directions du travail, elle est mise en _uvre par les associations généralistes ou orientées sur des publics particuliers (jeunes, sans domicile fixe, toxicomanes). En 1999, 177 millions de francs ont été consacrés à l'accompagnement social individualisé, soit 130 millions de francs du budget de la solidarité et 47 millions de francs provenant du Fonds social européen. Ces montants ont permis de financer environ 37 000 mesures. Avec 235 millions de francs inscrits en 2000 et en 2001, les crédits peuvent théoriquement financer 48 950 mesures. Il faut toutefois préciser que les DDASS ont la faculté d'en redéployer une partie sur d'autres instruments de lutte contre l'exclusion, compte tenu du fait que les crédits de cet article sont fongibles. Mais ils devraient être abondés en 2000 et en 2001 par le Fonds social européen à hauteur, respectivement, de 76 et 80 millions de francs, soit 15 830 mesures supplémentaires. · Les actions spécifiques Il s'agit par exemple des aides aux gens du voyage ou des réseaux solidarité école. · Les fonds d'aide aux jeunes (FAJ) Ces fonds sont financés à parité par l'État et les départements, pour lesquels il s'agit d'une dépense obligatoire. Les autres collectivités locales, principalement les communes, et les organismes de protection sociale peuvent également contribuer à ces fonds (17 millions de francs en 1999). Dans les faits, les sommes effectivement consacrées par l'État aux fonds d'aide aux jeunes ont été inférieures aux montants prévus (135 millions de francs en 1998, 225 millions en 1999 et 285 millions en 2000), au profit des autres actions de lutte contre les exclusions financées par cet article du budget de la solidarité dans le cadre du programme « trajet pour l'accès à l'emploi » (TRACE). En 1999, 115 000 jeunes ont bénéficié d'une intervention d'un fonds d'aide. Près des trois quarts des demandes d'aide concernaient des situations d'urgence. Pour 2001, la progression des crédits de l'article 20 du chapitre 46-81 s'élève à 17,2 %, de telle sorte qu'ils atteignent 1 184,6 millions de francs. Cette progression résulte des évolutions suivantes : - transfert de 8 millions de francs vers l'article 30 du même chapitre, au titre des transformations de résidences d'urgence en centres d'hébergement et de réadaptation sociale (cf. supra page 60) ; - non-reconduction de 2 260 000 francs de crédits non renouvelables ; - 184 millions de francs de mesures nouvelles afin de poursuivre le programme de lutte contre les exclusions. Ce dernier ensemble comprend : - respectivement 44 et 64 millions de francs pour les première et seconde tranches du plan d'hébergement d'urgence en Île-de-France, lancé durant l'hiver 1999-2000 afin de proposer des modes d'accueil diversifiés mieux adaptés aux besoins recensés, notamment les modes d'accueil plus durable favorisant la réinsertion (hôtels sociaux, résidences sociales, ...). Le plan a déjà bénéficié de 44 millions de francs dans la première loi de finances rectificative pour 2000 ; - 47,5 millions de francs pour l'aide à la gestion locative sociale, dans le cadre du programme quinquennal de création de 10 000 logements en résidences sociales en Île-de-France, lancé en 1999 par le secrétariat d'État au logement, et de la transformation en résidences sociales de foyers de travailleurs migrants. 21,5 millions de francs ont déjà été inscrits dans la première loi de finances rectificative pour 2000. Parmi les 47,5 millions de francs pour 2001, 17,5 millions viennent consolider les mesures nouvelles au titre de 2000 ; - 30 millions de francs pour les fonds de solidarité eau. L'État doit acquitter des dépenses d'aide sociale dans certains pays étrangers. En réalité, il s'agit, en application d'une convention d'assistance franco-suisse du 9 septembre 1931, du remboursement réciproque des frais occasionnés par les nationaux de chacun des deux États résidant sur le territoire de l'autre État cosignataire. Cette compensation est retracée au chapitre 46-81, article 90 (autres dépenses non déconcentrées d'aide sociale). Compte tenu du niveau des dépenses constatées au cours des exercices précédents, la dotation sera maintenue 20 millions de francs. Depuis 1999, les crédits spécifiquement consacrés à l'enfance et à la famille ont pris une dimension nouvelle, avec la prise en charge de l'allocation de parent isolé par le budget de l'État, d'une part, et le développement du soutien à la fonction parentale, d'autre part. En 2001, ils traduiront également l'importance accordée par le Gouvernement à cette dimension de son action, manifestée par la création d'un ministère délégué à la famille et à l'enfance. La budgétisation de l'allocation de parent isolé (API) a été décidée en 1999 afin de compenser, pour la branche famille, le retour à l'universalité des allocations familles. L'API rejoignait ainsi le RMI et l'AAH parmi les minima sociaux versés par les caisses d'allocation familiale et retracés dans le budget général. On rappellera que son montant, qui est un différentiel, s'élève à 150 % de la base mensuelle des allocations familiales, soit 3 236 francs par mois, augmentés de 1 079 francs par mois par enfant à charge. Le nombre de bénéficiaires de cette allocation différentielle a évolué comme suit depuis 1997 :
Les montants consacrés à l'allocation depuis 1998 sont retracés dans le tableau ci-dessous :
En 1999 et en 2000, la dotation budgétaire, calculée sur onze mois, au lieu de douze, pour des raisons tenant aux différentes méthodes de comptabilisation (encaissements/décaissements ou droits constatés) ne s'est pas avérée suffisante pour couvrir l'ensemble des dépenses d'allocation. Cette sous-évaluation résulte également d'une augmentation de la base mensuelle des allocations familiales supérieure aux prévisions et de l'effet du mécanisme d'intéressement mis en place par la loi d'orientation de lutte contre les exclusions. En effet, le cumul de l'API est désormais possible durant trois mois avec la totalité des revenus d'activité et durant les neuf mois suivants avec la moitié des revenus d'activité. En 1999, le nombre de bénéficiaires de l'intéressement était évalué à 10 000, avec pour conséquence de maintenir ces allocataires dans le dispositif. On rappellera que les insuffisances de crédits se montaient, à la fin du mois de septembre dernier, à 402 millions de francs. Pour 2001, l'effet prix retenu pour l'évolution de la dotation est le même que pour l'AAH et le RMI, soit + 0,9 %. Toutefois, il existe également des facteurs qui tendront à minorer le montant de la dotation budgétaire : les mesures prévues par la dernière Conférence de la famille, comprenant la couverture d'une partie des frais pour garde d'enfants liés à la reprise d'un emploi, devraient favoriser le retour à l'emploi des allocataires ; en outre, le mécanisme d'intéressement aura un effet mécaniquement moins important qu'en 1999 et, surtout, qu'en 2000. Dans ces conditions, la dotation pour 2001 (chapitre 46-83, article 10) est fixée à 4 683 millions de francs, contre 4 352 millions en 2000 (+ 7,6 %). Les dépenses, selon la Commission des comptes de la sécurité sociale, ne devraient s'élever qu'à 4 513 millions de francs (+ 0,5 %), de telle sorte que la différence (170 millions de francs) permettra de résorber une partie - de l'ordre de 40 % - des retards de paiement déjà accumulés. Par ailleurs, le décret de virement du 8 novembre (cf. supra page 14) devrait permettre d'abonder cet article à cette fin. Votre Rapporteur spécial demeurera particulièrement vigilant à ce que cet article nouvellement introduit dans le budget de la solidarité ne soit pas structurellement sous-doté, faisant ainsi peser une charge de trésorerie indue sur la branche famille. Comme la politique de l'enfance est de la compétence des départements, les crédits budgétaires inscrits à cet effet aux articles 10 et 20 du chapitre 46-31 ne sont pas très significatifs (115,6 millions de francs en 2000, soit 94 millions pour l'enfance et 21,6 millions pour l'enfance), mais ils connaissent une constante progression depuis 1997 (à nouveau + 8,2 % en 2001). L'article 10 (dépenses non déconcentrées) permet de financer les associations à caractère national intervenant dans le domaine de l'action parentale, de l'information et du conseil familial ainsi que les associations travaillant pour l'insertion des familles défavorisées au cours des vacances (tourisme social) : Fédération nationale des écoles de parents et d'éducateurs (FNEPE), Centre national d'information et de documentation des femmes et des familles (CNIDFF), Association française des centres de consultation conjugale (AFCCC), Mouvement français pour le planning familial (MFPF). De même, dans le secteur de l'enfance, les organismes nationaux agréés pour l'adoption et les associations nationales de pupilles bénéficient de soutiens financiers. Les crédits seront reconduits en 2001 (28,2 millions de francs, + 0,3 %). Cette légère augmentation recouvre : - la non-reconduction de 720 000 francs de crédits inscrits à titre non renouvelable ; - le transfert de 200 000 francs à l'intérieur de la même section, vers le titre III (chapitre 34-98, article 46), de dépenses correspondant à des prestations de services ; - une augmentation de 1 million de francs de la dotation pour les réseaux d'écoute, d'appui et d'accompagnement des parents. À l'échelon local, l'article 20 (dépenses déconcentrées) est appelé à financer, dans les DDASS, tous types d'actions pour l'enfance et la famille : prestations de conseil familial et conjugal dispensées par les établissements d'information, de consultation ou de conseil familial, associations de médiation familiale et lieux de visite enfants-parents. En 1999 et en 2000, un effort particulier a permis de mettre en place des réseaux d'écoute, d'appui et d'accompagnement des parents. Les crédits de cet article progresseront de 10 millions de francs en 2001 (+ 11,4 %), afin de poursuivre l'effort en direction des réseaux d'écoute, d'appui et d'accompagnement des parents. Il convient d'ajouter, pour mémoire, qu'une partie des crédits du chapitre 46-33, article 50 contribue au remboursement des départements pour les dépenses d'aide sociale à l'enfance qu'ils ont avancées pour des mineurs accueillis sur le territoire national à la suite d'une décision gouvernementale prise pour tenir compte de situations exceptionnelles (article 87 du même code). Les montants dépensés en 1999 et en 2000 étaient respectivement de 5,9 et 4 millions de francs. Ces remboursements d'aide sociale à l'enfance sont effectivement en voie d'extinction. Au-delà des quelques crédits budgétaires spécifiques, votre Rapporteur spécial abordera cette année une question de fond, celle des droits des conjoints survivants. Les dépenses d'action sociale en faveur des personnes âgées sont regroupées avec les dépenses correspondantes pour les personnes handicapées, précédemment évoquées (cf. supra page 47), c'est-à-dire les articles 30 et 50 du chapitre 46-31. Il convient d'y ajouter l'aide sociale financée à l'article 50 du chapitre 46-33. En 1999 et en 2000, les crédits non déconcentrés s'élevaient, hors réserve parlementaire, à 2,85 millions de francs. Ils sont principalement destinés à subventionner des organismes nationaux auxquels l'État confie des missions d'intérêt général (2,5 millions de francs). Toutefois, en 1999, par redéploiement interne, les dépenses se sont finalement élevées à 4,2 millions de francs, permettant de renforcer l'action contre les maltraitances des personnes âgées (+ 500 000 francs) et la mise en _uvre d'actions socioculturelles et de manifestations dans le cadre de l'année internationale des personnes âgées « Une société pour tous les âges » (+ 850 000 francs). En 2000, un redéploiement interne à hauteur de 700 000 francs devrait également abonder cet article en cours de gestion, afin de poursuivre le financement des mêmes actions qu'en 1999, à l'exception de l'année internationale des personnes âgées, dont les crédits n'étaient pas reconductibles. Pour 2001, une mesure nouvelle de 2 millions de francs permettra d'améliorer la participation de l'État au financement de l'extension du dispositif d'écoute et de signalement contre la maltraitance, assuré par l'association Alma (Allô Maltraitance des personnes âgées), qui ne dispose actuellement que de vingt antennes départementales. L'article 50, en 1998 et en 1999, ne comportait pas de crédits déconcentrés pour les personnes âgées en loi de finances initiale. C'est donc un redéploiement de crédits de 5 millions de francs qui a permis, en gestion, de financer en 1999 le fonctionnement des comités départementaux des retraités et des personnes âgées (CODERPA) et des dix conférences régionales des retraités et des personnes âgées (CORERPA). C'est également un redéploiement qui a permis de financer une dotation non reconductible de 2,75 millions de francs afin de soutenir des actions locales dans le cadre de l'année internationale des personnes âgées. Les dépenses des seuls comités départementaux et conférences régionales devraient atteindre 6 millions de francs en 2000, soit 1 million de plus qu'en 1999. 3 millions étaient inscrits en loi de finances initiale. Selon les informations communiquées à votre Rapporteur spécial, l'autre moitié des crédits devrait être apportée en cours de gestion. Le même montage est prévu pour 2001. Il importe de signaler qu'il est prévu de généraliser la mise en place des CORERPA. Votre Rapporteur spécial relève que cette généralisation, envisagée de longue date, tarde à se concrétiser. Surtout, il considère qu'il n'est pas normal que le financement des CODERPA et CORERPA, qui doit, tôt ou tard être assuré, ne soit pas prévu d'emblée en loi de finances initiale, ce qui serait améliorerait la sincérité des documents budgétaires. Par ailleurs, l'article 50 sera le vecteur, en 2001, de la généralisation à grande échelle de la coordination gérontologique assurée par les centres locaux d'information et de coordination (CLIC), à la suite du discours prononcé par Mme Martine Aubry, alors ministre de l'emploi et de la solidarité, au cours du colloque de clôture de l'année internationale des personnes âgées. Les personnes âgées souhaitent rester le plus longtemps possible dans leur environnement quotidien et à continuer d'appartenir et de participer à la vie locale. Toutefois le morcellement des aides et financements du maintien à domicile, de l'habitat, des caisses de retraite, la dilution des responsabilités et des compétences territoriales ne facilitent pas la vie des personnes âgées et de leur famille. C'est pourquoi le besoin de « relais familles », lieu de proximité unique ouvert aux familles, véritable lieu d'informations et de conseils, espace de parole, d'écoute, d'accompagnement, capable de répondre aux préoccupations les plus quotidiennes des familles se faisait cruellement sentir dans certains territoires. Expérimentés en 2000 dans vingt-cinq sites pilotes suite à la proposition de notre collègue Paulette Guinchard-Kunstler, les CLIC sont destinés, sans considération de revenus, aux personnes âgées menacées de perte d'autonomie et à leur famille. Avant même l'octroi d'une prestation par une collectivité, ils offrent un lieu de proximité où exposer ses inquiétudes et obtenir des informations répondant à ses besoins. À l'horizon 2005, un millier de centres permettront ainsi de coordonner les réponses apportées aux besoins de la personne âgée. Le seuil de population retenu pourrait être de 10 000 personnes âgées de 60 ans et plus en milieu rural et 15 000 en milieu urbain, où les facilités de transport sont plus grandes. L'information porte sur l'accès aux diverses prestations, les possibilités d'exonération de charges sociales ou des réductions d'impôt, les coordonnées de services d'urgence gérontologique ou de services d'aide à domicile, les structures d'hébergement appropriées ainsi que les dispositifs d'aides techniques ou d'adaptation du logement. La seconde mission de ces centres consiste à concevoir un plan d'aide en fonction des besoins réels de la personne. Elle sera également, pour mettre en _uvre ce plan d'aide, d'assurer une fonction de coordination de l'offre entre les multiples services qui ont vocation à intervenir autour d'une personne âgée dépendante (aide ménagère, soins infirmiers à domicile, de portage de repas, etc.). Compte tenu du nombre de partenaires concernés - services de l'État (DDASS, DDE, services fiscaux, etc.) et du département, CCAS, organismes de sécurité sociale - l'ensemble des financements disponibles sera ainsi mobilisé. En 2000, un financement de 12,5 millions de francs était prévu dans le cadre de la loi de financement de la sécurité sociale. En 2001, l'article 50 du chapitre 46-31 du budget de la solidarité comprend une mesure nouvelle de 70 millions de francs afin de créer 140 centres. Une partie des crédits du chapitre 46-33, article 30, contribue à l'allocation simple d'aide sociale à domicile, fixée par équivalence au montant de l'allocation aux vieux travailleurs salarié (AVTS, 1 469,41 francs par mois) et attribuée aux personnes âgées, principalement de nationalité étrangère, ne pouvant prétendre à l'allocation spéciale de vieillesse servie par la Caisse des dépôts et consignations. L'article 42 de la loi précitée ayant ouvert le droit à l'AVTS pour ces personnes, le transfert de ces dépenses devrait se poursuivre (12,3 millions de francs en 1999, 7 millions en 2000). Par ailleurs, une partie des crédits du chapitre 46-33, article 40, finance des dépenses d'allocations supplémentaires en faveur des ressortissants de l'aide sociale. Il s'agit, pour l'essentiel, de personnes âgées bénéficiaires de l'allocation simple d'aide sociale (article 158 du code de la famille et de l'aide sociale), pour un montant de 6,9 millions de francs en 2000. La révision des dossiers par les COTOREP aboutit à une réduction progressive des dépenses afférentes aux allocataires handicapés. Les dépenses ont donc considérablement diminué depuis 1993, passant de 56,1 millions de francs à 6,2 millions de francs en 1999. Pour 2001, il a donc paru suffisant de maintenir les crédits à 7,5 millions de francs. Enfin, une partie des crédits du chapitre 46-33, article 50, finance les dépenses d'hébergement et d'allocation compensatrice des personnes âgées sans domicile fixe (article 194 du code la famille et de l'aide sociale). Les montants dépensés atteignaient globalement 247,5 millions de francs en 2000, dont 244,5 millions au seul titre de l'hébergement. La dépense devrait se maintenir aux environs de 250 millions de francs. La dotation globale de l'article est donc maintenue pour 2001, mais votre Rapporteur spécial doit renvoyer à ses précédentes observations sur ce sujet (cf. supra page 15). Au sein du budget de la solidarité, les subventions d'équipement social (chapitre 66-20) sont consacrées, pour plus de la moitié, soit 170 millions de francs en autorisations de programme et 100 millions de francs en crédits de paiement, à la transformation des établissements d'hébergement des personnes âgées (article 30). Le programme entrepris dans le cadre de la loi du 30 juin 1975 touche presque à sa fin : sur les 216 300 lits d'hospice publics originels, il en restait, au 11 mai 2000, moins de 4 600 à transformer juridiquement, principalement en unités de soins de longue durée relevant de la loi de 1970, mais également en unités médico-sociales relevant de la loi de 1975. Les 211 403 lits transformés ont permis de créer, compte tenu des opérations d'humanisation, 148 522 lits de maisons de retraite, 48 300 lits d'unités de soins de longue durée, 2 640 lits de soins de suite et 4 450 lits pour adultes handicapés, soit un total de 203 916 lits. Dans le cadre du XIème plan (1994-1999), 22 198 lits devaient être humanisés, les collectivités locales (départements et régions) et l'État s'étant engagés, respectivement, à hauteur de 2 milliards de francs et de 1,8 milliard de francs. Dans les faits, 15 531 places ont été humanisées, l'État ayant effectivement consacré plus de 1,8 milliard de francs à ce programme, dont 304 millions de francs d'autorisations de programme notifiées en mars 2000 au titre de 1999. Dans le cadre du XIIème plan (2000-2006), l'apport de l'État devrait dépasser 1,3 milliard de francs : 640,7 millions pour l'achèvement du programme d'humanisation (2000-2002) et 699,9 millions de francs pour la rénovation des maisons de retraite. Votre Rapporteur souhaite consacrer ici quelques développements aux droits des conjoints survivants, tout en précisant d'emblée qu'il est parfaitement conscient de ce qu'au-delà des personnes âgées, les problèmes du veuvage intéressent un champ beaucoup plus large de la population. Le premier aspect qu'abordera votre Rapporteur spécial concerne d'ailleurs les personnes âgées de moins de 55 ans, puisqu'il s'agit de l'assurance veuvage. Il faut en effet se féliciter qu'au cours de la discussion du projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2001, notre Assemblée ait adopté un amendement du Gouvernement étendant le bénéfice de l'allocation veuvage. En effet, inexplicablement, cette prestation était réservée, jusqu'alors, à ceux ou celles qui avaient élevé au moins un enfant. Cette situation était devenue d'autant moins justifiable que seulement 29 % des sommes collectées au titre de l'assurance veuvage, résultant d'une cotisation salariale de 0,1 % (déplafonnée), sont ensuite redistribuées sous forme de prestations. Cette étape importante devra être complétée par une réflexion sur le plafond de ressources, actuellement fixé à 11 850 francs pour les trois mois précédant le décès. Le deuxième point sur lequel votre Rapporteur estime que des progrès doivent encore être accomplis concerne les différents plafonds applicables au cumul d'une pension du régime général résultant de droits directs et d'une pension de réversion. Il s'agit d'abord du taux de réversion des pensions du régime général. Certes, ce taux a été porté à 54 % de la pension du conjoint décédé, mais comme cette hausse du taux n'a pas été suivie par une hausse du plafond, elle n'a pu profiter, dans les faits, qu'aux veuves qui ne disposaient pas par ailleurs de pension personnelle ou à celles qui ne sont pas soumises à ces règles de plafonnement. Plutôt que de continuer à augmenter le taux de réversion, votre Rapporteur spécial considère donc qu'il conviendrait de définir un critère de réversion permettant d'apprécier les besoins réels des conjoints survivants. Ensuite, pour les polypensionnés, le plafond forfaitaire (73 % appliqués à la moitié du plafond de la sécurité sociale) est divisé par le nombre de régimes, ce qui favorise ceux qui perçoivent plusieurs pensions proches du montant de ce plafond. Enfin, les majorations servies aux personnes ayant élevé au moins trois enfants (+ 10 %) sont incluses dans le calcul de ces plafonds. La logique de cette inclusion échappe à votre Rapporteur spécial, dans la mesure où cet avantage est distinct de la pension, non imposable et financé par le Fonds de solidarité vieillesse. La Cour de cassation avait d'ailleurs considéré que cet avantage devait être exclus du plafond, mais le législateur a entériné en 1998 une disposition proposée par le Gouvernement tendant à revenir sur cette jurisprudence. Les moyens budgétaires de la politique d'intégration sont regroupés, depuis la loi de finances initiale pour 2000, sur trois articles du chapitre 46-81 (action sociale de lutte contre l'exclusion et d'intégration). Ils visent à répondre aux besoins spécifiques d'accueil, de formation linguistique et d'insertion des populations immigrées. Viennent s'y ajouter par ailleurs les crédits de fonctionnement des centres d'accueil et, de fait, les crédits d'investissement du chapitre 66-20, article 20, qui, transférés en gestion au budget du logement, sont destinés aux aires pour les gens du voyage (70 millions de francs en autorisations de programme, 16,5 millions en crédits de paiement). La lutte contre les discriminations continue d'être l'une des priorités de la politique du Gouvernement dans ce domaine, à la suite du rapport présenté en avril 1999 par M. Jean-Michel Belorgey. Ainsi notre Assemblée a-t-elle discuté en première lecture, le 12 octobre dernier, une proposition de loi de notre collègue Jean Le Garrec relative à la lutte contre les discriminations. Les instances compétentes poursuivent leur réflexion et leurs activités. Si le Conseil national pour l'intégration et des populations immigrées (CNIPI) n'a pas vu ses membres renouvelés depuis plus de quatre ans, le Haut conseil à l'intégration (HCI), en revanche, a relancé son travail sur les statistiques en matière d'immigration et s'apprête à publier un rapport sur « L'islam dans la République ». Créé en avril 1999, le GIP « Groupe d'étude sur les discriminations » a pour mission de proposer des recherches et de mener des actions de sensibilisation dans le but d'étudier et de comprendre les discriminations à raison de l'origine étrangère, que celle-ci soit réelle ou supposée, dans les domaines de l'emploi, du logement, des services publics, de l'éducation et de l'ensemble de la vie sociale. Il s'est organisé en groupes de travail et s'est déjà saisi de nombreux sujets de réflexion. Son budget prévisionnel (2,05 millions de francs en 2000) est financé pour près des trois quarts par le Fonds d'action sociale pour les travailleurs immigrés et leurs familles, pour près d'un quart par les neuf administrations concernées et, pour le reste, par d'autres partenaires du GIP. Créée par un arrêté en date du 9 juin 1998 et présidée par le ministre chargé de l'intégration, la Commission interministérielle pour le logement des populations immigrées (CILPI) anime le plan quinquennal d'amélioration des foyers de travailleurs migrants, doté de 1,8 milliard de francs. 326 des 680 foyers sont concernés par ce plan ; à ce jour, 80 d'entre eux ont déjà été pris en considération. L'Agence pour le développement des relations interculturelles (ADRI), créée en 1998 sous forme de GIP, recueille et diffuse des informations sur l'intégration des populations d'origine étrangère en France. Elle est également chargée de concevoir et de développer des formations destinées aux acteurs des politiques de l'intégration et de la ville. Lors des Assises nationales de la citoyenneté, organisées par l'ADRI le 18 mars, le Premier ministre a par ailleurs annoncé une série de mesures comprenant : - la confection par le GIP « Groupe d'étude sur les discriminations » d'un rapport annuel sur les discriminations raciales et les moyens de les combattre ; - la création du numéro d'appel gratuit (114) sur les discriminations. Ce numéro fonctionne depuis le 16 mai dernier, afin de permettre à toute personne témoin ou s'estimant victime d'une discrimination à caractère racial d'être écoutée, assistée et conseillée. À compter de 2001, c'est le GIP susmentionné, devenu « Groupe d'étude et de lutte contre les discriminations », qui assurera la gestion de ce dispositif. Enfin, une circulaire en date du 2 mai dernier a renforcé les commissions départementales d'accès à la citoyenneté (CODAC). Il s'agit de constituer dans chaque département un lieu d'écoute, de réflexion, d'impulsion et de mise en _uvre des actions destinées à lutter contre les discriminations. Présidées par le préfet, elles comprennent désormais tous les acteurs administratifs, économiques et sociaux du département. Le procureur de la République en est le vice-président. Elles disposent d'un secrétariat permanent, notamment afin de suivre le traitement des signalements transmis par le « 114 » (contact de la personne, suites à donner au signalement). En outre, un plan de départemental de lutte contre les discriminations devra être élaboré. Les interventions en matière de populations et de migrations retracées aux articles 40 et 50 du chapitre 46-81 s'élèveront à 106,1 millions de francs, contre 79,1 millions en 2000. Les dépenses non déconcentrées (article 40), soit 40,8 millions de francs (+ 43,7 %), permettent : - de financer la coordination du réseau national d'accueil des réfugiés et des demandeurs d'asile ; - d'assurer l'accompagnement social dans les centres de rétention d'étrangers ; - de subventionner les organismes intervenant en faveur de l'intégration des populations étrangères. L'évolution des crédits pour 2001 résulte des mouvements suivants : - la non-reconduction d'une mesure de 100 000 francs non renouvelable ; - une mesure nouvelle de 9,5 millions de francs afin de renforcer la lutte contre les discriminations à caractère racial, principalement par l'entremise du « 114 » ; - une mesure nouvelle de 3 millions de francs destinée aux interventions sanitaires et sociales dans les centres de rétention administrative. Les dépenses déconcentrées (article 50) connaissent une progression apparemment très soutenue (+ 14,6 millions de francs). En réalité, elle s'analyse en partie comme un transfert de 9,8 millions de francs de crédits du ministère de l'emploi (chapitre 43-70) en faveur de la formation des réfugiés. Outre la non-reconduction d'une mesure de 190 000 francs non renouvelable, il faut relever une mesure nouvelle de 5 millions de francs destinée aux interventions sanitaires et sociales dans les centres de rétention administrative. Il convient de rappeler que la loi de finances pour 2000 avait procédé au regroupement des moyens nécessaires au dispositif de soins dans les centres de rétention administrative, opérant des transferts de crédits d'aide médicale et du budget de l'intérieur. Les autres actions seront poursuivies en 2001. Il s'agit de : - la formation linguistique et professionnelle des réfugiés (14 millions de francs prévus en 2000), qui bénéficient, en outre, de 7 millions de francs de concours du FSE (contre 11,2 millions en 1999) ; - les contrats locaux pour l'accueil et l'intégration (8 millions de francs en 2000), au nombre de trente-trois au 31 juillet dernier, par lesquels les communes s'engagent avec l'État à mener un programme pluriannuel local d'intégration des immigrés (accueil des personnes récemment arrivée en France, réussite scolaire et soutien à la parentalité, lutte contre les discriminations et accès aux droits, ...) ; par principe, l'apport des communes doit être supérieur à celui de l'État et il est évalué à 8,5 millions de francs en 2000 ; - l'accompagnement scolaire (réseaux « solidarité école »), pour 2,4 millions de francs en 2000 ; - la réalisation d'actions de parrainage et de médiation vers l'emploi et la qualification professionnelle pour les jeunes (1,9 million de francs en 2000, qui bénéficient également d'une partie des fonds de concours communautaires précédemment évoqués) ; - les aides au GIP « Habitat et interventions sociales pour les mal logés et les sans-abri » en Île-de-France et à l'observatoire régional de l'intégration et de la ville (ORIV) d'Alsace. La baisse du nombre des admissions au statut de réfugié a cessé depuis 1998, comme le montre le tableau ci-après, mais la tendance reste très inférieure à celle du début des années 1990 :
S'agissant en revanche du nombre des demandeurs d'asile accueillis, la hausse constatée depuis 1997 se confirme.
Respectant ses obligations internationales découlant de la convention de Genève du 28 juillet 1951, la France a mis en place un dispositif national d'accueil des réfugiés et des demandeurs d'asile organisé autour de centres provisoires d'hébergement (CPH), de centres d'accueil pour demandeurs d'asile (CADA) et de centres de transit, qui disposent respectivement de 1 078, 3 781 et 116 places. Le Gouvernement a adopté un plan « Asile 2000 », qui a déjà permis de créer 1 000 places cette année et qui prévoit la création de 1 000 places nouvelles au 1er juillet 2001. L'année prochaine, les crédits des centres d'hébergement et de réadaptation sociale pour les réfugiés (chapitre 46-81, article 60) enregistreront donc une forte augmentation (+ 27,7 %) pour atteindre 401,2 millions de francs. Cette progression s'analyse comme : - la réintégration en base des 1 000 places de CADA créées en 2000 (+ 56,6 millions de francs) ; - la création de 1 000 places en CADA à compter du 1er juillet 2001 (+ 28,3 millions de francs) ; - l'actualisation des dépenses du dispositif existant (+ 2,2 millions de francs). Il convient de signaler que cet article a bénéficié, en 1999 et 2000, de 9,6 millions de francs de crédits communautaires au titre de l'accueil des personnes déplacées provenant du Kosovo. Ce fonds de concours est appelé à disparaître dès la fin du rattachement de cette subvention. Attribuée par le service social d'aide aux émigrants (SSAE), l'allocation d'attente (chapitre 46-81, article 70) est servie aux demandeurs d'asile démunis de ressources qui en font la demande à leur arrivée en France. Ce secours, qui n'est attribué qu'une fois, est d'un montant de 2 000 francs par adulte (ou mineur de plus de seize ans) et de 700 francs par enfant mineur à charge. Il est destiné à couvrir les premières dépenses des demandeurs dans l'attente des prestations auxquelles ils peuvent légalement prétendre. Le même article finance des bourses universitaires à des réfugiés statutaires poursuivant leurs études en France ainsi que des aides d'urgence et d'intégration. Au cours des dernières années, l'exécution de cet article s'est révélée délicate, en raison de l'augmentation des flux de demandeurs. En 1998, les 18 millions de francs inscrits en loi de finances initiale ont pu être complétés par 12 millions de francs de crédits disponibles au SSAE à la fin de 1997. En 1999, la dotation avait été portée à 32 millions de francs, mais le décret d'avance du 2 septembre est venu la majorer de 14 millions de francs, et les dépenses ont finalement atteint 57,9 millions de francs. Pour 2000, 39 millions de francs étaient inscrits, mais les dépenses, qui devraient dépasser 70 millions de francs, seront assurées par des redéploiements internes. Pour 2001, les prévisions s'établissent à 63 millions de francs, montant inscrit dans le projet de loi de finances. Au cours de sa récente mission dans le Nord, votre Rapporteur spécial a pu constater que l'évolution du nombre des demandeurs d'asile soulevait des difficultés de deux ordres. D'une part, les personnes sans titre de séjour occupent désormais 30 % des places d'accueil d'urgence, mettant ainsi en péril la mission des CHRS, qui est avant tout de construire un projet d'insertion. D'autre part, elle conduit à un engorgement des services responsables du traitement des demandes : ainsi une personne ayant déposé une demande en août 2000 se voit-elle fixer un rendez-vous pour... avril 2001. Dès lors, votre Rapporteur spécial insiste sur la nécessité de donner une réponse très rapide aux demandeurs d'asile et, par conséquent, d'y consacrer les moyens nécessaires. Les quelques indicateurs permettant de mesurer l'égalité de traitement hommes/femmes continuent de révéler un déséquilibre, quoique leur évolution soit généralement encourageante. « Une progression lente et toujours fragile » estime pour sa part le ministère de l'emploi et de la solidarité. Dans la fonction publique, si le taux de féminisation est globalement élevé (56,9 % en 1999), il diminue au fur et à mesure de la progression hiérarchique à l'intérieur de la catégorie A : 7,7 % pour les postes de directeur d'administration centrale. Dans le secteur privé, la part des femmes parmi les cadres et professions intellectuelles supérieures ne cesse de progresser : elle atteint 34,7 % en 1999. Toutefois, elles ne représentent que 20 % chefs d'entreprises de plus de 20 salariés et 27 % des créateurs d'entreprises. Dès lors, le Gouvernement, par la voix de Mme Nicole Péry, qui est expressément chargée des droits des femmes depuis le 17 novembre 1998, se fonde sur une double approche : globale, c'est-à-dire la prise en compte des besoins des hommes et des femmes dès la conception des politiques publiques ; spécifique, c'est-à-dire l'application de mesures positives en faveur des femmes afin d'établir une égalité de fait. Présentée au cours du conseil des ministres du 23 juin 1999, elle a été précisée par le Comité interministériel aux droits des femmes du 8 mars 2000, autour des huit axes suivants : l'accès aux postes de décision ; l'égalité professionnelle ; la contribution à l'activité économique ; la maîtrise de la fécondité et la lutte contre les violences ; la gestion des temps de vie ; la soutien de la création culturelle ; la solidarité internationale ; le renforcement de l'administration, des moyens financiers et de l'appareil statistique en matière de droits des femmes. La variété des actions entreprises et le nombre de ministères concernés a conduit notre Assemblée à demander à l'unanimité (article 132 de la loi de finances pour 2000) le dépôt d'une annexe spécifique (« jaune ») au projet de loi de finances consacrée aux actions en faveur des droits des femmes. Votre Rapporteur regrette que compte tenu du délai dont il a disposé du fait du dépôt tardif de cette annexe (cf. supra page 10), il ne puisse qu'en présenter les grandes lignes. Si son préambule estime que « les résultats de cet examen auquel les ministères ont soumis leur activité ne donnent pas une juste idée des efforts engagés », il n'en s'agit pas moins d'un document dont la grande qualité ne fait qu'accroître les regrets précédemment exprimés. Ce « jaune » fait ainsi apparaître l'ensemble de l'effort financier de l'État pour la promotion de l'égalité entre les femmes et les hommes, soit 200,2 millions de francs en 2001, répartis sur les crédits des affaires étrangères, de l'emploi et de la solidarité, de la jeunesse et des sports, de la justice, de l'outre-mer et des PME. Il convient d'y ajouter 82,4 millions de francs de fonds communautaires. Les dépenses des régions à ce titre dépasseraient 1,1 milliard de francs en 2000, sans compter 50 millions de francs de crédits communautaires. Pour le seul budget de la santé et de la solidarité, l'ensemble des crédits identifiés comme concourant aux droits des femmes a connu une progression considérable, passant de 127,4 millions à 148,8 millions de francs entre 1999 et 2001. Les crédits d'intervention spécifiquement consacrés aux droits des femmes (chapitre 43-02), qui s'élèvent à 107,2 millions de francs, traduisent la plupart des ces axes de la politique du Gouvernement. Ils augmenteront de 10,2 % à structures constantes. Cette progression succède aux fortes hausses (respectivement 11,5 % et 24,2 %) également enregistrées en 1999 et 2000. S'y ajoutent des concours communautaires au titre de l'objectif 3 du FSE pour les programmes de pré-formation, de formation et d'accompagnement pour les femmes en difficulté d'insertion professionnelle. Ce dernier apport s'est monté à 5,3 millions de francs en 1998, 6,3 millions en 1999 et est estimé à 1,1 million en 2000. En outre, une partie des crédits du chapitre 46-33, article 30, finance des aides aux associations locales qui interviennent en faveur de la prévention de la prostitution ainsi que de l'accompagnement et de la réinsertion des personnes prostituées, à hauteur de 28,5 millions de francs en 1999 et 32,4 millions en 2000. L'évolution récente du chapitre 43-02 est décrite ci-après :
Globalement, la progression par rapport à 2000 sera donc de 7,1 millions de francs. Elle s'analyse comme : - des ajustements ou non-reconductions de dotations - un transfert de 2,8 millions de francs vers le titre III du budget de la santé et de la solidarité, correspondant à une campagne contre les violences ; - une mesure nouvelle de 10 millions au titre de la création d'emplois et d'entreprises. Il s'agit d'affecter cette somme, correspondant à 1 000 nouvelles créations d'entreprises, au renforcement des garanties bancaires, par la voie du Fonds de garantie spécifique pour les femmes ; - deux mesures nouvelles d'un montant global de 11,7 millions pour la lutte contre les violences et l'exclusion, pour l'accès aux droits et pour la politique de la ville. 30,7 millions de francs seront consacrés aux dépenses non déconcentrées (article 10) : il s'agit des aides aux associations ou organismes à vocation nationale ou participant à l'élaboration, à l'évaluation ou à la mise en _uvre d'une politique d'intérêt national, notamment le centre national d'information et documentation des femmes et des familles (CNIDFF). La progression nette des moyens sur cet article sera de 12,1 millions de francs : - 10 millions de francs pour le fonds susmentionné ; - 5 millions de francs pour la lutte contre les violences ; - en revanche, 2,9 millions de francs inscrits en 2000 ne seront pas reconduits. À l'article 20, les dépenses déconcentrées atteindront 76,5 millions de francs, soit une diminution de 2,2 millions de francs. Ces crédits permettront de financer l'aide aux centres d'information sur les droits des femmes (CIDF), les structures pour les femmes victimes de violences, les bureaux de ressources juridiques internationales, les interventions des « femmes relais » pour l'insertion et les mesures dans le domaine de l'emploi et de la formation. Depuis la loi de finances pour 2000, le chapitre 47-23, intitulé « Subventions à divers régimes de protection sociale », n'intervient plus que dans les départements, territoires et pays d'outre-mer, dans la mesure où la subvention à l'assurance vieillesse des mineurs a été transférée au budget des charges communes. L'ensemble des subventions du budget de la solidarité à la protection sociale de l'outre-mer retracé au chapitre 47-23 peut donc être récapitulé comme suit :
L'article 32 de la loi n° 87-563 du 17 juillet 1987 portant réforme du régime d'assurance vieillesse applicable à Saint-Pierre-et-Miquelon prévoit que les charges de la caisse de prévoyance sociale afférentes au service de l'allocation supplémentaire sont couvertes par une subvention spécifique de l'État. Cette subvention est inscrite à l'article 50, pour un montant de 5,9 millions de francs, en diminution de 13,2 % en 2001. En effet, même si une revalorisation de 1,2 % est prise en compte, la montée en charge du régime d'assurance vieillesse local entraîne une diminution progressive du nombre des personnes à faibles droits contributifs. Plus généralement, les évolutions sur cet article peuvent difficilement être connues avec précision, dans la mesure où les dépenses sont très sensibles aux variations du nombre des bénéficiaires de cette allocation différentielle, qui est inférieur à 300. Comme en 1999, 30 millions de francs sont inscrits à l'article 60 pour Mayotte, dans la perspective du renouvellement de la convention de développement conclue avec cette collectivité territoriale le 5 avril 1995, prorogée par un avenant en date du 9 août 1999. Dans ce cadre, l'État s'était engagé à verser 15 millions de francs en 1995 puis 30 millions de francs par an à partir de 1996, au titre de diverses allocations et du financement de l'aide sociale. Ce montant a été porté à 40 millions de francs en 1999. En 2000, 30 millions de francs sont prévus en loi de finances initiale et 10 millions de francs devraient être inscrits en loi de finances rectificative. La dotation pour 2001 étant seulement de 30 millions de francs, il faut d'ores et déjà prévoir que le complément soit inscrit en collectif. A l'article 70, l'essentiel des montants est destiné au régime de solidarité territorial de la Polynésie française. En application de l'article 10 de la loi d'orientation de 1994 et de la convention du 24 novembre 1999, le versement de l'État à ce territoire s'élève à 195 millions de francs. En 1999, c'est en réalité une somme de 200 millions de francs qui a été déléguée, compte tenu d'une contribution de 5 millions de francs en faveur de la lutte contre la précarité en matière de logement. De même, en 2000, la loi de finances rectificative devrait comporter 5 millions de francs de moyens supplémentaires à ce titre. Pour 2001, une mesure nouvelle de 5 millions de francs est inscrit dès la loi de finances initiale. Sur ce même article 70, la Nouvelle-Calédonie bénéficie de crédits : - pour des actions de maintien à domicile des personnes âgées et handicapées, dans le cadre des contrats de développement (2,5 millions de francs) ; - pour une convention de gestion des tutelles et curatelles d'État (0,2 million de francs). Les montants resteront inchangés en 2001. À Wallis-et-Futuna, compte tenu du contrat de développement pour 2000-2004 : - 6,79 millions de francs sont destinés à une allocation d'aide sociale aux personnes âgées sans ressources financée conjointement par l'État et le territoire, comprenant une mesure nouvelle de 1,5 million de francs afin de remplir l'objectif fixé par le contrat d'augmentation de 30 % par an sur trois ans de cette aide ; - 2,2 millions de francs par an financent une allocation d'aide sociale à l'enfance, maintenue dans le cadre du nouveau contrat ; - 0,9 million de francs par an soutiennent des actions en faveur des personnes handicapées. Au cours de sa séance du 8 novembre 2000, la Commission a examiné les crédits de la solidarité. Votre Rapporteur spécial a indiqué que les crédits de la solidarité progresseront de 3,1 % en 2001, après une augmentation de 5,9 % en 2000, pour dépasser 85 milliards de francs, traduisant ainsi, concrètement, la priorité accordée par le Gouvernement à ce secteur. Les années 1999 et 2000 ont été marquées par la mise en _uvre de la loi d'orientation relative à la lutte contre les exclusions, avec 650 millions de francs de moyens nouveaux. L'année 2001 sera la première du plan triennal pour les personnes handicapées présenté par le Premier ministre en janvier dernier. Ce plan porte sur plus de 1,5 milliard de francs ; le budget de la solidarité y contribuera pour 395 millions de francs, aux côtés de l'assurance maladie et des budgets de l'emploi et de l'éducation nationale. Le simple énoncé des budgets suffit à démontrer que ce plan couvre l'ensemble des problèmes posés par le handicap : maintien ou retour en milieu ordinaire, créations de places dans les établissements sociaux et médico-sociaux, modernisation des ateliers protégés. Avec 29,65 milliards de francs en 2001, l'augmentation apparente des crédits destinés au revenu minimum d'insertion (RMI), soit 3,3 %, peut sembler paradoxale, au moment où, pour la première fois depuis l'institution de cette allocation, le nombre de bénéficiaires commence à diminuer. En réalité, si le projet de loi de finances pour 2001 se fonde effectivement sur une prévision de recul de 0,7 % du nombre des allocataires, il inclut aussi la revalorisation du montant de l'allocation, ainsi que le rattrapage des retards de paiement de l'État. L'évolution de l'allocation aux adultes handicapés (AAH), désormais servie à 700 000 bénéficiaires, continue d'être très soutenue : la dotation atteindra 26,5 milliards de francs en 2001, en progression de 3,9 %. À cet égard, le Rapporteur spécial a regretté que le ministère n'ait pas été en mesure de lui communiquer des informations sur les incidences financières de l'article 134 du projet de loi de finances pour 1999, qui incluait dans le régime du minimum vieillesse les handicapés de plus de soixante ans reconnus inaptes au travail. Le Président Henri Emmanuelli a rappelé que l'absence de réponse à des demandes précises pouvait parfaitement donner lieu à un contrôle sur pièces et sur place de la part de votre Rapporteur spécial. Votre Rapporteur spécial a indiqué que les montants versés au titre de l'allocation de parent isolé (API) progresseront de 7,6 % en 2001. Si le nombre des bénéficiaires devrait peu évoluer, c'est, ici encore, la persistance de dettes de l'État qui explique la progression des crédits. La contribution de l'État au Fonds de financement de la protection complémentaire de la couverture maladie universelle (CMU) ne sera que de 6,6 milliards de francs, contre 7 milliards de francs en 2000. Compte tenu du nombre moins élevé que prévu, à ce stade, de bénéficiaires de la CMU, il ne paraît pas nécessaire de prévoir une dotation plus élevée, même en tenant compte du relèvement du plafond et de la prolongation des droits récemment annoncés par la ministre de l'emploi et de la solidarité. L'effort entrepris depuis 1997 en matière de créations de places d'accueil est poursuivi, qu'il s'agisse des centres d'hébergement et de réadaptation sociale (CHRS), avec à nouveau 500 places, des centres pour les réfugiés, avec 1 000 places en 2000 et en 2001, ou des centres d'aide par le travail (CAT), avec 1 500 places, s'ajoutant aux 6 000 places déjà créées, depuis 1998, dans le cadre du plan pluriannuel, et aux 500 places nouvelles en ateliers protégés, financées par le budget de l'emploi. Les crédits de l'intégration connaissent une progression très significative, qui rend compte à la fois des créations de places en CHRS pour réfugiés et de la forte augmentation des allocations d'attente versées aux demandeurs d'asile. En ce qui concerne les personnes âgées, la lutte contre la maltraitance sera renforcée et la généralisation de la coordination gérontologique sera assurée par une mesure nouvelle de 70 millions de francs. De même, l'action sociale en direction de la famille et de l'enfance bénéficie d'une mesure nouvelle de 11 millions de francs, afin de poursuivre le développement des réseaux d'écoute, d'appui et d'accompagnement social. Par ailleurs, deux priorités de l'action gouvernementale trouvent une traduction explicite dans le budget de la solidarité pour 2001. D'une part, les crédits de l'économie sociale et solidaire sont quadruplés, afin de poursuivre le financement de l'appel à projet et de diversifier les actions dans ce secteur. D'autre part, les crédits en faveur des droits des femmes augmenteront de 7,1 % afin de soutenir l'accompagnement à la création d'entreprises ainsi que l'accès aux droits et la lutte contre les violences. Enfin, deux chapitres continuent d'avoir des évolutions quelque peu atypiques. Il s'agit, d'une part, des crédits destinés aux objecteurs de conscience, qui continuent leur décélération, l'État ayant enfin remboursé ses dettes aux organismes d'accueil. D'autre part, la progression des crédits de la tutelle d'État, qui ont plus que doublé en cinq ans, n'empêche pas les dettes de s'accumuler et, surtout, laisse espérer une réforme très prochaine d'un dispositif dans lequel le juge se fait, en quelque sorte, ordonnateur de la dépense publique. Votre Rapporteur spécial a donc proposé d'émettre un avis favorable à l'adoption des crédits de la solidarité, qui donnent une image fidèle de la politique ambitieuse menée par le Gouvernement depuis 1997, en faveur tant des exclus que des personnes handicapées. S'inquiétant des retards de paiement constatés sur le RMI et l'API, M. Augustin Bonrepaux a souhaité savoir si les transferts financiers entre l'État et les départements liés à la mise en place de la CMU étaient correctement assurés. Observant que certains des chapitres du budget de la santé subissent également des retards de paiement, M. Gilbert Mitterrand a souhaité savoir si le Parlement avait reçu transmission de l'annexe « jaune » relative aux droits des femmes, dont l'Assemblée nationale, l'année dernière, avait adopté le principe à l'unanimité et à la satisfaction de la secrétaire d'État aux droits des femmes et à la formation professionnelle. Votre Rapporteur spécial a précisé que les retards de paiement de l'État au titre de 1999, de l'ordre de 420 millions de francs pour le RMI et de 400 millions de francs pour l'API à fin septembre 2000, ne pesaient heureusement pas sur les allocataires, mais sur la trésorerie de la branche famille. Par ailleurs, il est difficile, à partir du seul budget de la solidarité, de juger des incidences de la mise en place de la CMU sur les relations financières entre l'État et les collectivités locales. Enfin, le document « jaune » annexé au projet de loi de finances et relatif aux droits des femmes n'a pas encore été transmis au Parlement. La Commission a ensuite adopté, sur la proposition de votre Rapporteur spécial, les crédits de la solidarité et vous demande d'émettre un vote favorable à leur adoption. * * * Laisser cette page blanche sans numérotation. (Article L. 767-2 du code de la sécurité sociale) Prise en charge par l'État du financement du Fonds d'action sociale pour les travailleurs immigrés et leurs familles Le 1° du quatrième alinéa de l'article L. 767-2 du code de la sécurité sociale est remplacé par les dispositions suivantes : « 1° Une subvention de l'État ; ». Exposé des motifs du projet de loi : Dans le cadre de la clarification des relations financières entre l'État et la branche famille de la sécurité sociale, le financement du Fonds d'action sociale pour les travailleurs immigrés et leur famille (FAS) est transféré de la branche famille (CNAF et MSA) vers le budget de l'État (section « Santé et solidarité »). Une subvention annuelle de l'État remplace ainsi la contribution des organismes précités. Le coût de cette mesure s'élève, pour 2001, à 1.120 millions de francs. Dès lors, l'article L. 767-2 du code de la sécurité sociale qui prévoit que le FAS est financé, entre autres, par les contributions des organismes assurant le versement des prestations familiales, doit être modifié. Observations du Rapporteur : L'article L. 767-2 du code de la sécurité sociale dispose que le Fonds d'action sociale pour les travailleurs immigrés et leurs familles (FASTIF) « met en _uvre une action sociale familiale s'adressant à l'ensemble de la population immigrée résidant en France ». Il est doté de la personnalité civile et de l'autonomie financière. Pour les exercices 1999 et 2000, les priorités de cet établissement public administratif, tel que définies par le Gouvernement, ont porté sur : - l'accueil des primo-arrivants (participation à la création de plates-formes d'accueil, financement de certains des intervenants sur ces plates-formes, développement des programmes de formation linguistique) ; - les actions de lutte contre les discriminations dans le monde du travail (financement du Groupe d'étude sur les discriminations, développement du parrainage et formation des acteurs économiques et sociaux) ; - le logement dans les foyers de travailleurs migrants (soutien aux opérations de restructuration et au programme de rééquipement mobilier) ; - la politique de la ville (l'intégration et la lutte contre les discriminations constituent une priorité essentielle des contrats de ville en cours de signature avec les collectivités locales). Les actions menées par le FASTIF en 2000 sont retracées dans le tableau ci-dessous. Les dépenses totales du fonds atteignent 1 260,5 millions de francs, comprenant notamment la gestion administrative.
Les différents domaines d'intervention recouvrent des actions de natures très différentes. Au titre de l'habitat et du logement, le fonds a continué de centrer son action sur l'ingénierie sociale destinée à la conception d'opérations de rénovation du parc social privé ou public. Dans le domaine de l'insertion professionnelle, la formation fait l'objet d'un effort particulier, notamment la formation de base visant à l'insertion sociale et professionnelle, en liaison avec la politique de l'accueil. 185 millions de francs ont ainsi été consacrés aux actions tendant, de façon directe ou indirecte, à l'apprentissage de la langue par les immigrés jeunes et adultes. L'action sociale et familiale consiste principalement à favoriser l'insertion sociale des femmes, l'accueil dans les services publics et les actions de santé. Les actions en faveur de l'enfance et de la jeunesse portent sur de nombreux domaines : école et accompagnement scolaire, petite enfance, sports, vacances et loisirs (notamment les opérations « prévention été » et « ville-vie-vacances »). Dans le domaine de la culture, l'accent a été mis sur les animations socioculturelles de quartier et sur l'accès des jeunes à la culture dans le cadre de la lutte contre les discriminations. Les actions d'information consistent à la fois en des permanences juridiques, une aide aux centres de ressources sur l'immigration, un soutien aux radios associatives et une participation au financement d'émissions de télévision. Enfin, le soutien aux acteurs vise à améliorer la formation des personnels des associations ou des services publics agissant pour l'intégration et à développer la vie associative. Globalement, le fonds prend ainsi chaque année 9 000 décisions de financement au profit de 6 000 associations et organismes. Le budget de cet établissement public administratif est alimenté par plusieurs ressources, énumérées à l'article L. 767-2 précité. Il s'agit d'abord des « contributions des organismes, services et administrations assurant le versement des prestations familiales ». Ce prélèvement sur le Fonds national des prestations familiales constitue aujourd'hui la principale ressource du FASTIF. Elle pèse à la fois sur la CNAF et sur la MSA, en fonction d'une répartition qui tient compte, selon l'article L. 767-2, « du nombre de travailleurs étrangers relevant de chacun de ces régimes ». La loi mentionne ensuite deux autres ressources : - une partie de la participation des employeurs à l'effort de construction (article L. 313-1 du code de la construction) ; - une contribution de l'Office des migrations internationales (OMI) prélevée sur le montant de la contribution forfaitaire acquittée par les employeurs recrutant un travailleur immigré (article 64 de la loi de finances pour 1975). Le budget du FASTIF pour 2000 fait cependant état des ressources suivantes :
Par conséquent, les deux autres ressources susmentionnées (« 1 % logement » et contribution de l'OMI) semblent devenues caduques, ce que confirme le compte pour 1999. En revanche, si l'on excepte la mise à contribution du fonds de roulement à un niveau élevé au cours des dernières années, d'autres recettes, tels les produits financiers et les concours du FSE, appariassent dans ces comptes. De fait, l'article D. 767-26 du code de la sécurité sociale donne une liste de trois autres catégories de ressources du FASTIF : contributions, prêts et avances du Fonds social européen ou de tout autre organisme international, remboursements de prêts et avances, subventions et produits divers. * * * Le présent article vise à traduire dans le code de la sécurité sociale la prise en charge par l'État du financement du FASTIF. En effet, la logique du prélèvement sur la branche famille n'est pas très claire, dans la mesure où les aides sociales à caractère non contributif devraient être financées par l'impôt, et non par des cotisations. Le Gouvernement a donc proposé que le financement du FASTIF soit désormais intégralement assuré par le budget de la solidarité. Ce transfert s'inscrit dans un effort général de clarification des relations financières entre l'État et la branche famille. En effet, c'est cette dernière qui, à compter de 2001, prendra en charge l'intégralité de l'allocation de rentrée scolaire. Jusqu'à présent, c'est l'État qui finançait - dans de mauvaises conditions (systématiquement en collectif) - cette majoration. Compte tenu des excédents importants et de la mission de la branche famille, il paraît opportun de lui transférer la charge de ces 6,6 milliards de francs. Pour 2000, la prochaine loi de finances rectificative comprendra le remboursement du prélèvement à la branche famille. Pour 2001, une subvention de l'État au FASTIF est directement inscrite à l'article 80 (nouveau) du chapitre 46-81 dès la loi de finances initiale, pour un montant de 1 120 millions de francs. La subvention prévue pour 2001 appelle cependant les deux observations suivantes : - s'agissant d'une subvention à un établissement public national, il aurait été plus cohérent qu'elle fût inscrite au titre III du budget de la solidarité, où le chapitre 36-81 recense l'ensemble des subventions aux établissements nationaux à caractère sanitaire et social. On peut toutefois observer que la subvention au Fonds de financement de la protection complémentaire de la CMU, qui est également un établissement public administratif, figure au titre IV du budget de la solidarité ; - le montant de la subvention (1 120 millions de francs) est supérieur au prélèvement opéré jusqu'alors sur la branche famille (986 millions de francs), car l'exercice 2001 devrait voir deux des autres ressources actuelles du FASTIF jouer un rôle moins important (diminution de 50 millions de francs des versements attendus du FSE, baisse de 100 millions de francs du prélèvement sur le fonds de roulement). * * * Au cours de sa séance du 8 novembre 2000, votre Commission des finances a décidé de réserver le vote sur cet article. * * * Dans sa séance du 14 novembre 2000, la commission des Finances, de l'Économie générale et du Plan, a examiné le présent article. Votre rapporteur spécial a indiqué que la rédaction de cet article était insuffisamment précise en ce qu'elle ne prenait pas en compte la diversité des sources de financement du FASTIF. Il a en conséquence, présenté un amendement de rédaction globale (n° II-172), faisant notamment référence aux financements communautaires de ce fonds. La Commission a adopté cet amendement. 2624-19 Rapport de M. Pierre Forgues (commission des finances) sur le projet de loi de finances pour 2001 : emploi et solidarité - Cliquer ici pour retourner au sommaire général - Cliquez ici pour retourner à la liste des rapports et avis budgétaires - Cliquez ici pour retourner à la liste des discussions budgétaires
() Cour d'appel de Versailles, 5ème chambre B sociale, 11 mai 2000, « Association Être enfant au Chesnay contre Moustapha Terki ». () Cour d'appel de Paris, 18ème chambre, section D, 27 juin 2000, « M. Communal et autres contre Association Les abris de l'enfance ». () L'indispensable réforme des COTOREP (Assemblée nationale, XIème législature, n° 2542). | |||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||
