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Document mis en distribution le 15 novembre 2000
N° 2624 ______ ASSEMBLÉE NATIONALE CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958
RAPPORT FAIT AU NOM DE LA COMMISSION DES FINANCES, DE L'ÉCONOMIE GÉNÉRALE ET DU PLAN (1) PAR M. DIDIER MIGAUD Rapporteur Général Député -- ANNEXE N° 25 Rapporteur spécial : M. JEAN-LOUIS DUMONT Député ____ (1) La composition de cette commission figure au verso de la présente page. Lois de finances. La commission des finances, de l'économie générale et du plan est composée de : M. Henri Emmanuelli, président ; M. Michel Bouvard, M. Jean-Pierre Brard, M. Yves Tavernier, vice-présidents ; M. Pierre Bourguignon, M. Jean-Jacques Jégou, M. Michel Suchod, secrétaires ; M. Didier Migaud, Rapporteur Général ; M. Maurice Adevah-Poeuf, M. Philippe Auberger, M. François d'Aubert, M. Dominique Baert, M. Jean-Pierre Balligand, M. Gérard Bapt, M. François Baroin, M. Alain Barrau, M. Jacques Barrot, M. Christian Bergelin, M. Éric Besson, M. Alain Bocquet, M. Augustin Bonrepaux, M. Jean-Michel Boucheron, Mme Nicole Bricq, M. Christian Cabal, M. Jérôme Cahuzac, M. Thierry Carcenac, M. Gilles Carrez, M. Henry Chabert, M. Didier Chouat, M. Alain Claeys, M. Yves Cochet, M. Charles de Courson, M. Christian Cuvilliez, M. Arthur Dehaine, M. Jean-Pierre Delalande, M. Francis Delattre, M. Yves Deniaud, M. Michel Destot, M. Patrick Devedjian, M. Laurent Dominati, M. Julien Dray, M. Tony Dreyfus, M. Jean-Louis Dumont, M. Daniel Feurtet, M. Pierre Forgues, M. Gérard Fuchs, M. Gilbert Gantier, M. Jean de Gaulle, M. Hervé Gaymard, M. Jacques Guyard, M. Pierre Hériaud, M. Edmond Hervé, M. Jean-Louis Idiart, Mme Anne-Marie Idrac, M. Michel Inchauspé, M. Jean-Pierre Kucheida, M. Marc Laffineur, M. Jean-Marie Le Guen, M. Guy Lengagne, M. Maurice Ligot, M. François Loos, M. Alain Madelin, Mme Béatrice Marre, M. Pierre Méhaignerie, M. Louis Mexandeau, M. Gilbert Mitterrand, M. Alain Rodet, M. José Rossi, M. Nicolas Sarkozy, M. Gérard Saumade, M. Philippe Séguin, M. Georges Tron, M. Jean Vila. SOMMAIRE ___ Pages INTRODUCTION 5 PRÉSENTATION GÉNÉRALE 7 I.- LA RELANCE DES AIDES À LA PERSONNE 9
II.- LE DÉFICIT DE CONSTRUCTION DE LOGEMENTS LOCATIFS SOCIAUX 23
III.- LE MAINTIEN DES DOTATIONS AUX LOGEMENTS PRIVÉS 41
C.- LES OPÉRATIONS DE RÉSORPTION DE L'HABITAT INSALUBRE 47 IV.- LE PRÊT À TAUX ZÉRO (PTZ) SOUS TENSION BUDGÉTAIRE 49
EXAMEN EN COMMISSION 65 INTRODUCTION La politique du Gouvernement dans le projet de loi de finances pour 2001 apparaît placée sous le signe de la continuité. L'augmentation des crédits est essentiellement le fait des aides à la personne même si le ministère considère que le budget 2001 est caractérisé par la priorité accordée au renouvellement urbain et au développement du logement social. Cette continuité marque également la présentation des crédits qui, pour la première fois depuis au moins cinq ans, ne fait pas l'objet de modifications de structures. Les marges de man_uvre dégagées sur la consommation des aides personnelles sont employées à un ajustement vers le haut des allocations afin de réduire la désincitation au retour à l'emploi. Chacun peut s'en féliciter. On observe que cette mesure est à coût quasi-constant, sur une masse de 35 milliards de francs qui représente environ 72% des dotations budgétaires totales. La situation du logement social est décevante, pour des raisons conjoncturelles et structurelles à propos desquelles on ne peut faire de reproches au Gouvernement. Celui-ci a pris, depuis deux ans d'importantes mesures en faveur des bailleurs sociaux. On peut s'interroger toutefois sur l'opportunité d'une augmentation du subventionnement en considérant qu'il vaut mieux réaliser effectivement 50.000 logements sociaux qu'en programmer 70.000 pour en réaliser 40.000. Pour le secteur locatif social, les crédits sont sensiblement équivalents à ceux ouverts en 2000. Les dotations au secteur privé sont globalement reconduites, avec toutefois un ajustement à la baisse des crédits de paiement, quoique les autorisations de programme soient constantes depuis plusieurs années. Alors que la « grande ANAH » devrait voir le jour au 1er janvier 2001, cette diminution ne constitue peut-être pas un bon signal. Enfin, la charge budgétaire de l'accession à la propriété par le prêt à taux zéro a été ramenée, depuis son introduction en 1995, à moins de 6 milliards par an, alors qu'elle a approché les 7 milliards de francs en 1997 et 1998. Il n'y a rien à redire à la diminution d'une dépense justifiée par celle des taux d'intérêt mais on peut s'interroger sur les mesures restrictives prises en décembre 1999 et en septembre 2000 et qui consiste à faire supporter aux emprunteurs la remontée, somme toute modérée, des taux. En définitive, votre Rapporteur spécial a un motif certain de se féliciter du projet de budget 2001. Les dotations des associations départementales pour l'information sur le logement (ADIL) sont portées de 33,5 à 35 millions de francs en 2001 notamment pour financer des ADIL nouvellement créées et 1,1 million de francs supplémentaires sont alloués aux actions de concertation, de formation et d'animation dans le secteur du logement et de l'urbanisme. Ces mesures répondent à des demandes exprimées depuis plusieurs années par votre Rapporteur spécial. * * * PRÉSENTATION GÉNÉRALE
I.- LA RELANCE DES AIDES À LA PERSONNE De 1986 à 1993, la réalisation du « bouclage » des aides personnelles au logement, c'est-à-dire de leur extension à de nouvelles catégories de bénéficiaires et à de nouveaux parcs de logements, a eu pour conséquence l'apparition de tensions importantes sur la consommation des crédits. A partir de 1993, la faible croissance de l'économie a nécessité, compte tenu de l'augmentation du nombre des allocataires, des ouvertures en gestion d'un montant croissant : 2.200 millions de francs en 1994, 3.818 millions de francs en 1995, 4.700 millions de francs en 1996. Depuis 1998, la reprise économique s'est traduite par des annulations de crédits sur le chapitre 46-40 « Contribution de l'Etat au financement des aides à la personne ». Dans ce contexte, le Gouvernement a décidé, au-delà de la revalorisation annuelle des barèmes, une réforme des aides personnelles tendant à aligner, vers le haut, les barèmes, afin d'éviter une désincitation au retour à l'emploi. A.- LA REFORME DES AIDES PERSONNELLES AU LOGEMENT Cette réforme prend la suite du « bouclage » des aides au logement, réalisé entre 1985 et 1993, dont la mise en _uvre a entraîné de fortes tensions budgétaires entre 1992 et 1997. En 1985, dans le secteur locatif, pouvaient bénéficier d'une aide personnelle au logement : - les ménages qui occupaient des logements conventionnés ouvrant droit à l'aide personnalisée au logement (APL) ; - les familles et les jeunes ménages sans enfant mariés depuis moins de 5 ans, éligibles à l'allocation de logement familiale (ALF) ; - les personnes qui faisaient partie des catégories de population éligibles à l'allocation de logement sociale (ALS), c'est-à-dire : · les personnes âgées de plus de 65 ans ou de 60 ans en cas d'inaptitude au travail, · les personnes infirmes, · et les travailleurs salariés âgés de moins de 25 ans.
Depuis 1986, a été entrepris le « bouclage » de l'ensemble des ménages par l'extension de l'ALS à de nouvelles catégories de bénéficiaires et de l'APL à de nouveaux parcs de logement : - depuis 1986, les chômeurs de longue durée qui ne sont plus indemnisés au titre de l'allocation de base peuvent bénéficier de l'ALS ; - depuis le 1er janvier 1988, le bouclage est mis en _uvre dans le parc locatif social par la possibilité ouverte de conventionner le parc existant à l'ancienne APL 2 ; - depuis le 1er janvier 1989, le droit à l'ALS est ouvert à l'ensemble des bénéficiaires du revenu minimum d'insertion (RMI) ; - depuis le 1er octobre 1990, l'ALS est étendue aux bénéficiaires de l'allocation d'insertion ; - depuis 1990 également, tous les foyers de jeunes travailleurs peuvent être conventionnés, ouvrant droit à l'APL pour leurs résidents : - à partir du 1er janvier 1991, a été entreprise l'extension de l'ALS aux catégories qui restaient encore juridiquement exclues d'une aide personnelle. Cette extension (« bouclage » à l'ALS) s'est achevée le 1er janvier 1993 par l'extension de l'ALS à toute personne résidant en Ile-de-France ou dans un département d'Outre-mer, puis à toute personne résidant dans une commune de plus de 100.000 habitants, puis à l'ensemble du territoire. Le « bouclage » des aides personnelles a eu comme première et fondamentale conséquence de faciliter le droit au logement en solvabilisant les ménages grâce à l'attribution d'aides sous seule condition de ressources. Il a entraîné une augmentation très importante des dépenses de prestations, notamment en 1992, 1993 et 1994, pendant des années où la situation économique était difficile. Les aides personnelles ont alors joué un rôle social fondamental en permettant le maintien ou l'accès au logement de personnes défavorisées. Depuis le début du bouclage, l'effectif des bénéficiaires s'est accru de 34%, passant de 4,7 à 6,3 millions. Cet accroissement a été particulièrement important dans les années 1992 (+ 8,9%), 1993 (+ 8,2%) et 1994 (+ 4,7%), années de mise en _uvre effective de l'extension de l'ALS à l'ensemble du territoire. Une fois le « bouclage » terminé, l'effectif de l'ensemble des bénéficiaires n'a augmenté que de 2,2% de 1997 à 1998. L'évolution n'est plus liée qu'à celle du nombre de ménages (croissance de la population, comportements de décohabitation), de leur revenu et aux modifications de la réglementation (par exemple, une augmentation des loyers plafonds supérieure à celle des loyers réels conduit à élargir le champ des bénéficiaires). En 1999, pour la première fois, les effectifs ont diminué (- 0,5%). La poursuite de la décroissance des bénéficiaires en APL accession se conjugue à une stagnation des effectifs en location ; cette évolution est particulièrement nette au second semestre 1999, traduisant, lors de la prise en compte des nouveaux revenus des bénéficiaires, l'effet de l'amélioration de la conjoncture. Au plan budgétaire, cette situation a entraîné, malgré l'augmentation des barèmes, des annulations de crédits, de 846 millions de francs en 1998 et de 600 millions de francs en 1999 (550 millions de francs étant reportés sur 2000). Pour 2001, l'ajustement aux besoins aurait dû se traduire par une diminution de crédits de 1.345 millions de francs par rapport au budget voté de 2000, les dotations d'aides personnelles devant être ainsi ramenées à 33.000 millions de francs, à comparer avec celles inscrites dans le cadre du budget voté pour 1998 (33.155 millions de francs). Le Gouvernement a donc décidé, à la suite des conclusions du groupe de travail interministériel mis en place à l'issue de la conférence de la famille de 1999, sous l'égide du secrétariat d'Etat au logement, de retenir un projet de réforme que le Premier ministre a présenté lors de la conférence sur la famille du 15 juin 2000. Cette réforme, qui consiste en la création d'un barème unique des aides au logement dans le secteur locatif, harmonise et simplifie le dispositif des aides personnelles et permet un traitement équitable et cohérent de l'aide des ménages ayant de très faibles revenus, qu'ils soient issus du travail ou de transferts sociaux ; un ménage ayant des revenus du travail de même niveau que le RMI aura la même aide que le Rmiste alors que son aide est aujourd'hui nettement inférieure. La réforme sera mise en place en deux étapes : - dès le 1er janvier 2001 : un barème intermédiaire permettant le même niveau d'aide jusqu'à un revenu équivalent à environ 75% du RMI ; - au 1er janvier 2002 : le barème définitif avec aide identique jusqu'au niveau de revenu correspondant au RMI. Le Gouvernement a souhaité réduire le phénomène de « désincitation » au travail qui risquait de se produire au voisinage du RMI, lorsque la reprise d'activité entraînait une forte baisse de l'aide au logement. Selon le Gouvernement, cette réforme se traduit pour 4,8 millions de ménages par 1.300 francs par an en moyenne d'aide supplémentaire, aucun ménage ne devant voir son aide baisser du fait de ces mesures. Elle représente une augmentation des prestations versées de 6,5 milliards de francs à terme, dont 3,3 milliards de francs dès 2001 (2 milliards de francs pour le budget de l'Etat, mesure nouvelle 12-003). Au total, les dotations inscrites en projet de loi de finances pour 2001 sur le chapitre 46-40 « Contribution de l'Etat au financement des aides à la personne » devraient progresser de 655 millions de francs (solde d'une diminution tendancielle de 1.345 millions de francs et d'une majoration de 2.000 millions de francs liée à la réforme du barème unique). Cette présentation budgétaire en deux lignes méconnaît les prescriptions de l'ordonnance n° 59-2 du 2 janvier 1959 portant loi organique relative aux lois de finances, et plus particulièrement ses articles 31 à 33 qui imposent au Gouvernement de distinguer dans les documents soumis au Parlement les services votés des mesures nouvelles. En effet, l'impact de l'actualisation des barèmes, le 1er juillet 2000, sur l'exercice 2001, constitue une extension en année pleine et donc une mesure acquise. Sur les dotations inscrites au PLF pour 2001, votre Rapporteur spécial n'a pu obtenir, malgré des demandes réitérées, que les informations suivantes : « PLF 2001 - Justification de la dotation aides personnelles
B.- LA REVALORISATION DES BARÈMES Au 1er juillet 2000, les barèmes des aides personnelles au logement ont été actualisés et diverses mesures d'harmonisation et de simplification ont été retenues pour un coût en prestations de 1.012 millions de francs en année pleine. Les paramètres de calcul des aides personnelles ont été revalorisés dans les conditions suivantes : - les paramètres homogènes à des ressources ont été réévalués en fonction de l'évolution de la valeur moyenne de l'indice des prix à la consommation hors tabac entre 1998 et 1999, soit de 0,5% ; - les forfaits de charges ont été actualisés à 1% ; - les loyers plafonds de l'APL et de l'AL de l'ensemble des ménages ont été actualisés à 1% ainsi que les mensualités plafonds des ménages accédants à compter du 1er juillet 2000. Outre l'actualisation proprement dite, diverses mesures ont été décidées en faveur des personnes âgées et handicapées adultes hébergées à titre onéreux chez des particuliers, pour les étudiants, concernant les accédants à la propriété, ainsi qu'en matière d'évaluation forfaitaire des ressources des employeurs et travailleurs indépendants et des salariés titulaires d'un contrat à durée déterminée, âgés au plus de 25 ans. De surcroît, en 2000, les dates de publication des barèmes sont intervenues relativement tôt. Depuis 1993, les nouveaux barèmes ont été publiés aux dates suivantes :
Depuis 1999, le Gouvernement a accéléré les procédures d'actualisation des barèmes afin de respecter le calendrier prévu par la loi. Pour l'actualisation au 1er juillet 1999, le Conseil national de l'habitat s'est ainsi réuni le 1er juin et le Conseil d'administration de la CNAF le 8 juin. Les organismes payeurs ont donc pu mettre en _uvre cette actualisation dès le 1er juillet. Pour la première fois depuis de nombreuses années, l'actualisation n'a pas été appliquée à titre rétroactif, d'où une meilleure compréhension de la part des allocataires et une moindre charge de gestion pour les organismes payeurs. Pour l'actualisation au 1er juillet 2000, le Conseil d'administration de la CNAF s'est réuni le 20 juin et le Conseil national de l'habitat le 21 juin. Cette date légèrement plus tardive qu'en 1999 résulte de la volonté du Gouvernement de présenter en même temps les orientations de la réforme des aides personnelles annoncée à la conférence de la famille du 15 juin. Les textes sont de ce fait parus avec un léger retard par rapport à la date du 1er juillet, mais très en amont par rapport aux pratiques d'avant 1999. C.- LES ÉLÉMENTS STATISTIQUES SUR LES AIDES À LA PERSONNE Les dotations budgétaires contribuent au financement du fonds national de l'habitation et du fonds national d'aide au logement. 1.- L'aide personnalisée au logement Les tableaux ci-dessous retracent l'évolution du montant des aides et du nombre de bénéficiaires.
On observe que, depuis 1996, les dépenses continuent effectivement d'augmenter pour des effectifs de bénéficiaires stabilisés à environ 2,85 millions de personnes : les revalorisations des barèmes interviennent donc dans une conjoncture économique favorable à la maîtrise de ce poste de dépenses. · Evolution des taux d'effort Le tableau suivant retrace l'évolution du taux d'effort et de solvabilisation par l'APL1 locative (APL unifiée à partir de 1997).
Le tableau suivant retrace l'évolution du taux d'effort pour les bénéficiaires de l'APL accession.
2.- Les allocations logement Les tableaux ci-après retracent l'équilibre de financement du FNAL et du Fonds national des prestations familiales (FNPF).
D.- LES DÉPENSES DE SOLIDARITÉ Le chapitre 46-50 « Participation de l'Etat aux fonds de solidarité pour le logement et aux fonds d'aide aux accédants en difficulté. Subventions aux associations logeant des personnes défavorisées » sert au financement de trois catégories de mesures, comme l'indique son intitulé. Pour 2000, le Gouvernement avait prévu : - 548 millions de francs pour les fonds de solidarité pour le logement (article 10) ; - 170 millions de francs pour l'aide aux associations logeant des personnes défavorisées (article 20) ; - 2 millions de francs pour le fonds d'aide aux accédants en difficulté (article 30), soit au total 720 millions de francs . Ces crédits sont globalement maintenus au même niveau dans le projet de loi de finances pour 2001, après une augmentation de 50% en loi de finances initiale pour 1999 et de 5,11% en loi de finances initiale pour 2000. Il est à noter que les crédits ouverts en 1998 (700,5 millions de francs) n'ont pas été intégralement consommés, puisque 183 millions de francs ont été reportés sur 1999 par l'arrêté du 1er juin 1999. Sur la masse de 868 millions de francs disponibles en 1999, sur l'ensemble du chapitre, 154 millions de francs ont été gelés puis annulés, sur la seule dotation des fonds de solidarité pour le logement, par l'arrêté du 19 novembre 1999. La situation des mandatements au 31 décembre 1999 a permis de constater 57,913 millions de francs disponibles sur l'article des FSL, et 6,42 millions de francs pour le fonds d'aide aux accédants en difficulté. L'état de consommation des crédits au 30 septembre 2000 mettait en évidence une situation contrastée. Les 170 millions de francs de dotation aux associations logeant des personnes défavorisées avait été consommés, et 243,169 millions de francs seulement sur la dotation aux FSL. Les crédits disponibles à ce titre représentent 605,913 millions de francs (548 millions de francs inscrits en loi de finances initiale, et 57,913 millions de francs reportés par l'arrêté du 3 avril 2000). Comme en 1999, le rythme de consommation des crédits est extrêmement bas. Cette insuffisance de consommation atteste, cette année encore, de la montée en puissance bien lente du dispositif de la loi d'orientation relative à la lutte contre les exclusions concernant les fonds de solidarité pour le logement, ce que ne peut que regretter votre Rapporteur spécial. A ces dotations s'ajoutent celles de la lutte contre le saturnisme du chapitre 37-40, à hauteur de 75 millions de francs en 2000 et de 60 millions de francs en 2001. Les crédits de lutte contre le saturnisme sont également peu consommés. Les montants inscrits en loi de finances initiale pour 2000 ont été abondés de 28,895 millions de francs par reports de crédits de l'exercice 1999, et représentent au total 103,895 millions de francs. 387.450 francs avaient été consommés le 30 septembre 2000 (0,4% des crédits disponibles). Le secrétariat d'Etat au logement justifie cette insuffisance de consommation par les délais inhérents aux passations de marchés publics. On peut espérer que ces délais avaient été prévues dès l'été 1999, quand a été décidée l'inscription d'une dotation pour la lutte contre le saturnisme. Enfin, sur le même chapitre 46-50, une mesure nouvelle (n° 12-004) prévoit une dotation de 17 millions de francs pour le financement de l'« aide à la gestion des aires de nomades ». Comme une mesure nouvelle d'ajustement aux besoins (n° 10-005) supprime symétriquement 17 millions de francs, on ne s'attardera pas à commenter ce qui ne s'analyse pas, en fait, comme une ouverture de crédits réellement nouveaux. 1.- Les fonds de solidarité pour le logement Conformément à la loi du 31 mai 1990, visant à la mise en _uvre du droit au logement, la mise en place des plans départementaux d'action pour le logement des personnes défavorisées s'est accompagnée dans chaque département de l'institution d'un fonds de solidarité pour le logement (FSL). Ces fonds sont destinés à aider les ménages défavorisés à se maintenir dans les logements locatifs, en cas d'impayés, et à accéder à un logement locatif, par des aides financières telles que cautions, prêts, garanties et subventions, ainsi qu'à assurer la mise en _uvre des mesures d'accompagnement social lié au logement (ASLL) nécessaires à l'accès et au maintien dans un logement de certains ménages bénéficiant du plan départemental. Chaque FSL bénéficie d'une participation obligatoire de l'Etat et du département, ce dernier devant verser au moins autant que l'Etat. Les autres partenaires du logement (collectivités locales, organismes bailleurs, CAF, collecteurs du « 1 % », etc.) sont invités à participer volontairement au financement de ces fonds. L'article 35 de la loi n° 96-987 du 14 novembre 1996 relative à la mise _uvre du pacte de relance pour la ville a élargi les compétences des FSL aux personnes propriétaires occupants, habitant une zone urbaine sensible (ZUS) ou dans le périmètre d'une opération programmée d'amélioration de l'habitat (OPAH), se trouvant dans l'impossibilité d'assumer leurs obligations relatives au paiement de leurs charges collectives ou au remboursement des emprunts contractés pour l'acquisition du logement dont ils ont la propriété ou la jouissance.
On peut observer que, cette année encore, le secrétariat d'Etat au logement n'est pas en mesure de donner des résultats, même provisoires, de l'activité des FSL pour l'année précédente. La loi n° 98-657 du 29 juillet 1998 d'orientation relative à la lutte contre les exclusions a cherché à pallier la lourdeur de fonctionnement des FSL et à harmoniser leurs règles de fonctionnement, afin de limiter les disparités de traitement constatées d'un département à un autre et préjudiciables à l'accomplissement des missions de ces fonds. Cette même loi précise également les catégories de personnes concernées par les FSL. L'article 36 de cette loi a ouvert les aides des FSL aux sous-locataires, a limité les critères d'éligibilité aux seuls critères de niveaux de ressources et de nature et d'importance des difficultés rencontrées, et interdit toute restriction d'accès au FSL reposant sur une condition de résidence préalable dans le département. Les articles 37 et 38 prévoient que le fonds a la faculté de se constituer en groupement d'intérêt public (GIP), pouvant déléguer sa gestion à une caisse d'allocations familiales, afin de permettre le maintien du partenariat existant entre une CAF gestionnaire et un FSL qui se constitueraient en GIP. 2.- L'aide au logement temporaire L'aide aux associations logeant à titre temporaire des personnes défavorisées, communément appelée aide au logement temporaire (ALT), a été instituée par la loi n° 91-1406 du 31 décembre 1991 portant diverses dispositions d'ordre social. C'est une aide forfaitaire, versée exclusivement aux associations ayant conclu une convention avec l'Etat. L'aide au logement temporaire a deux finalités : - c'est une aide qui a été créée pour se substituer exceptionnellement aux aides à la personne (Aide personnalisée au logement et allocation logement), quand le versement de ces aides n'est pas possible, notamment du fait d'une durée de séjour trop brève pour permettre l'ouverture d'une aide à la personne ; - l'ALT doit également permettre aux associations qui accueillent des personnes défavorisées de se doter d'un parc plus important. Elle est financée par le Fonds national d'aide au logement (FNAL) qui bénéficie à cet effet d'une contribution de l'Etat et d'une contribution des régimes de prestations familiales à parité et versée par les CAF qui prélèvent 2 % au titre des frais de gestion. En 1999, 1.503 associations dans 98 départements avaient signé des conventions ALT pour 321 millions de francs d'engagements. 3.- La lutte contre le saturnisme L'article 123 de la loi du 29 juillet 1998 d'orientation relative à la lutte contre les exclusions vise à imposer aux propriétaires la réalisation de travaux palliatifs dès lors qu'un cas de saturnisme infantile est signalé, ou qu'un risque d'accessibilité au plomb d'un immeuble est porté à la connaissance des préfets. En outre, la loi crée l'obligation d'annexer un état des risques d'accessibilité au plomb à tout contrôle ou promesse de vente d'un immeuble construit avant 1948 et situé dans une zone à risque d'exposition au plomb. Les préfets sont en mesure de demander aux propriétaires de réaliser les travaux palliatifs nécessaires. En cas de carence des propriétaires, le préfet doit se substituer à eux. Le financement de mesures d'urgence contre le saturnisme a été imputé en 1999 sur le chapitre 34-30, article 50 du budget du Logement, créé en gestion, doté par le décret pour dépenses accidentelles du 3 août 1999 de 15 millions de francs, et à partir de 2000, ce financement est prévu sur le chapitre 37-40 du même budget, doté de 75 millions de francs. Ces crédits ont vocation à couvrir l'ensemble des dépenses ; à savoir celles de diagnostic, de contrôle, de réalisation des travaux et d'hébergement en cas de carence des propriétaires. Comme précédemment indiqué, les dotations disponibles en 2000, d'un montant de 103,895 millions de francs, n'avaient été consommées qu'à hauteur de 0,4% au 30 septembre 2000. II.- LE DÉFICIT DE CONSTRUCTION DE LOGEMENTS LOCATIFS SOCIAUX La construction de logements locatifs est en baisse depuis 1993 et, malgré les efforts du gouvernement depuis 1997, ce déclin n'a pu encore être contrecarré. Dans le contexte de la mise en place du prêt locatif à usage social (PLUS), alors que les organismes bailleurs ont fait l'objet de mesures financières très favorables, il convient de s'interroger sur les causes du déficit de construction de logements locatifs. On procédera successivement à la présentation de la consommation des crédits et de la réalisation du programme physique, du contexte financier favorable à la mise en route du PLUS et des caractéristiques des prêts sociaux, ainsi que des résultats en matière de PALULOS qui, eux, sont moins décevants. A.- DES STATISTIQUES DÉCEVANTES DE CONSTRUCTION DE LOGEMENTS SOCIAUX Les éléments statistiques des années les plus récentes sont issus, soit des réponses (tardives) au questionnaire budgétaire, soit des données disponibles à l'Union des HLM. Le tableau ci-après recense les financements locatifs aidés, au 31 décembre 1999, il a pour source l'Union des HLM.
Les éléments statistiques émanant du Gouvernement sont les suivants :
La répartition du nombre de logements financés entre établissements prêteurs est la suivante :
Sur les résultats des constructions en 2000, le secrétariat d'Etat au budget indique que « Le début de l'année 2000 est marqué par la stabilité de la consommation en PLUS neuf, mais par une légère diminution en acquisition-amélioration. La consommation étant réalisée pour l'essentiel pendant le dernier trimestre de l'année, il est difficile de réaliser des prévisions fiables, d'autant que la hausse récente du taux du livret A peut perturber le montage des opérations prévues. ». Des éléments plus précis sont disponibles, comme toujours, auprès de l'Union des HLM.
Ces derniers éléments statistiques témoignent davantage d'une nouvelle dégradation que d'une reprise, sauf pour les PALULOS. B.- LE CONTEXTE FINANCIER FAVORABLE À LA MISE EN ROUTE DU PLUS Les conditions de financement du logement social n'ont jamais été, en 1999, aussi favorables depuis au moins 20 ans. Le relèvement du taux du livret A à 3% le 1er juillet 2000 a eu pour effet un relèvement des taux des prêts au logement social mais le Gouvernement a pris des mesures pour en neutraliser les effets. Deux catégories de mesures, très favorables au logement social, ont été prises en 1999 par le Gouvernement : - la baisse du taux du livret A et les mesures financières qui lui sont associées ; - les dispositions fiscales intéressant le logement de la loi de finances initiale pour 2000. Sur le premier point, on se souvient qu'à la suite de la réunion du comité consultatif des taux réglementés en juillet 1999, le Gouvernement avait annoncé une baisse de 0,75% du taux du livret A, accompagnée de différentes mesures financières concernant le logement social. Les principales décisions ont été les suivantes : - le taux de rémunération du livret A est passé à 2,25% à compter du 1er août 1999 ; - le coût de la dette HLM, c'est-à-dire de l'encours des prêts consentis par la Caisse des dépôts et consignations, a bénéficié d'une baisse de taux de 0,75%. Les pouvoirs publics estiment que cette baisse représente un avantage actuariel d'environ 25 milliards de francs. La baisse du taux des prêts en cours révisables s'est appliquée dès le 1er août aux prêts dont la prochaine échéance arrive à compter du 1er janvier 2000, ce qui constitue un avantage supplémentaire ; - les 114 milliards de francs (17,38 milliards d'euros) de prêts au logement social réaménageables, en vertu de la décision ministérielle du 23 avril 1999, ont pu être réaménagés à 3,8% (au lieu de 4,3% comme initialement prévu). Selon les pouvoirs publics, l'aide actuarielle est d'environ 20 milliards de francs (3,05 milliards d'euros) ; - la durée d'amortissement des prêts locatifs a été portée à cinquante ans pour la partie foncière des constructions neuves ou pour la partie acquisition des acquisitions-améliorations ; - un élargissement des emplois des fonds d'épargne gérés par la Caisse des dépôts et consignations a également été décidé. Une enveloppe de 5 milliards de francs a été réservée au profit du logement des personnes âgées ou handicapées et des jeunes à la recherche d'un premier emploi, ainsi qu'à la réhabilitation des copropriétés dégradées. Les nouveaux « investissements d'intérêt général », qui pourraient également bénéficier des fonds d'épargne, sont notamment les transports publics urbains et les réserves foncières à long terme des collectivités publiques. En contrepartie de l'ensemble de ces mesures, le Gouvernement a demandé aux organismes HLM un gel des loyers pratiqués pendant deux ans. Le contexte financier favorable n'a été que très partiellement remis en cause par le relèvement du taux du livret A, ramené à 3%, son niveau de juillet 1999, à compter du 1er juillet 2000. Cette décision a eu pour effet de porter le taux de base du PLUS à 4,20% au lieu de 3,45%. Toutefois, le Gouvernement a décidé de compenser l'impact du relèvement des taux en assurant le maintien de l'avantage conféré par le taux de 3,45% en vigueur au 1er août 1999 après le 1er juillet 2000, malgré le passage au taux de 4,20%, au moyen de l'allongement de la durée des prêts à 35 ans. On peut ajouter que l'article 26 bis du PLF pour 2001, inséré, à l'initiative de sa Commission des finances, en première lecture, par l'Assemblée nationale, permet de réduire la charge supportée par les bailleurs sociaux au titre de la taxe foncière sur les propriétés bâties. C.- LA MISE EN PLACE DU PLUS Un prêt locatif unique (le PLUS) a remplacé progressivement, depuis la fin de l'année 1999, le PLA ordinaire et le PLA à loyer minoré. Il s'accompagne d'une restauration de l'aide à la pierre puisqu'il bénéficie d'une subvention de 5% en neuf et 10% en acquisition-amélioration. Ce prêt est destiné à financer des opérations favorisant la mixité : elles devront accueillir 30% de ménages dont les ressources sont inférieures à 60% des plafonds de ressources PLA ; elles pourront aussi accueillir 10% de ménages dont les ressources se situent à 20% au-dessus des mêmes plafonds. Pour 90% des logements de ces programmes, le loyer-plafond sera situé au niveau du plafond APL, c'est-à-dire à 90% du plafond PLA. Pour les 10% restants, le loyer-plafond pourra aller jusqu'à 120% du loyer-plafond PLA. Le tableau ci-dessous récapitule les différents taux de subvention applicables :
Le PLUS concerne les mêmes maîtres d'ouvrages que ceux ayant accès à l'ancien PLA et également (décret n° 2000-104 du 8 février 2000) les collectivités locales ou leurs groupements, pour financer des opérations d'acquisition-amélioration. Les PLUS « construction-démolition » sont destinés à accompagner les opérations de démolition rendues nécessaires par l'obsolescence physique ou la dégradation urbaine et sociale de certains ensembles. Il s'agit de permettre, dans la même commune ou dans l'agglomération si par exemple un programme local de l'habitat l'a prévu, le relogement des ménages occupant les immeubles à démolir à des conditions de loyer aussi proches que possible de celles du logement initial. Une enveloppe de 2000 PLUS-CD avait été prévue pour 2000, dont 461 consommés au 30 juin. Les dispositions réglementaires concernant la mise en place du PLUS sont intervenues au début du dernier trimestre de l'année 1999 ; une période transitoire qui a duré jusqu'au 30 avril 2000 a permis de financer les opérations soit en PLUS, soit en PLA ordinaire, PLA à loyer minoré et PLA expérimental. Les deux principales mesures d'accompagnement de la mise en place du PLUS, la baisse des taux d'intérêt et l'allongement à 50 ans de la durée du prêt foncier, ont fait l'objet d'une analyse économétrique destinée à mettre en évidence les contraintes de rentabilité du PLUS, comparé aux anciens PLA, par M. Gilles Horenfeld (), l'un des meilleurs connaisseurs du logement social. Cette analyse s'articule autour de la notion de « loyer d'équilibre », défini comme le loyer qu'il faut pratiquer et faire évoluer régulièrement pour que le solde de trésorerie d'une opération, c'est-à-dire la différence entre les cumuls de recettes et des dépenses, ne soit jamais négatif durant la période remboursement du prêt principal. Les conclusions de l'étude sont d'autant plus intéressantes qu'elles reposaient sur une situation antérieure à la remontée des taux d'intérêt des prêts. M. Gilles Horenfeld observe que « le simple constat sur le financement de l'investissement doit cependant être complété par une évaluation intégrant l'ensemble des paramètres financiers et de gestion. C'est ce que permet le calcul du loyer d'équilibre, l'écart entre loyer d'équilibre et loyer maximum réglementaire mesurant l'excédent ou l'insuffisance de ressources d'exploitation prévisionnelles d'une opération nouvelle. Selon ce critère synthétique, le PLUS se situe entre le PLA ordinaire et le PLA-LM ». [...] « Au final, l'exploitation des PLUS sera plus coûteuse pour les bailleurs que celles des PLA ordinaires après la baisse de leur taux, mais cependant moins coûteuse que celle de ces mêmes PLA avant révision. Elle sera plus facile dans tous les cas que celle des PLA les plus sociaux. Le système du double plafond de loyer confère au PLUS une spécificité nouvelle. En effet, selon que les ressources de l'occupant sont inférieures ou supérieures au plafond PLA, le loyer maximum est respectivement égal à 90% ou 120% de ce plafond. Compte tenu de la limitation à 10% de la proportion de logements dont les occupants ont des ressources excédant les plafonds, le loyer moyen par opération se situe entre 90% et 93% du maximum PLA, ce qui représente, en zone 2, un écart moyen de 63 francs par mois et par logement ». [...] « L'équilibre sera plus difficile à atteindre sur les marchés les moins porteurs, à moins que les prix de revient des opérations n'y soient plus serrés. ». Le besoin annuel de subvention « est inférieur, de 10% environ, à celui qui résultait précédemment du financement PLA : le risque financier couru par les bailleurs sociaux lorsque l'opération n'est pas équilibrée au départ en est réduit d'autant. Ceux dont la situation financière et patrimoniale est solide continueront de trouver tout ou partie de ces ressources auprès de leur patrimoine ancien, en pratiquant une péréquation annuelle ou sous forme d'autofinancement. Mais la participation financière des collectivités locales, en plus des garanties d'emprunt qu'elles apportent, devra encore être largement recherchée, ainsi que celle du 1% logement. Ces deux catégories d'acteurs interviennent déjà de manière significative, en particulier dans le financement annuel de 15.000 PLA à vocation très sociale. La réalisation de programmes de logements sociaux quantitativement ambitieux dépendra encore plus largement des politiques de l'habitat souhaitées localement et des objectifs de renouvellement et de développement de l'habitat social qu'elles comporteront. Pour susciter ces soutiens, le Mouvement HLM a d'ailleurs pris l'initiative de proposer des contrats locaux de relance, coordonnés avec les plans locaux de l'habitat, les plans départementaux pour le logement social et les autres dispositifs de concertation locale déjà en place ». Comment expliquer, dans ce contexte, que la relance attendue du logement social n'ait pas été constatée ? Le principal élément, indéniablement, est dans le dynamisme des prix de la construction, dynamisme favorisé par l'activité soutenue du secteur, stimulée par des mesures fiscales récentes (taux réduit de TVA, droit de bail, droits d'enregistrement) et des événements fortuits (ouragans de décembre 1999).
L'indice du coût de la construction est dynamique. Les indices de prix de travaux d'entretien-amélioration de logement publiés par le ministère de l'équipement, des transports et du logement, sont également très soutenus. « SES-Informations rapides » n° 132 d'octobre 2000 explique qu'au deuxième trimestre 2000, les indices de prix des travaux d'entretien-amélioration de logements (IPEA) progressent, selon la nature des travaux, à des rythmes compris entre 0,7% et 1,3% par rapport au trimestre précédent. En glissement annuel, les évolutions sont, pour toutes les familles de travaux, les plus fortes observées depuis le début des calculs de chaque indice : selon la nature des travaux, elles sont comprises entre + 2,5% et + 4,9%. Comme au trimestre précédent, les variations de prix des travaux de peinture-revêtements muraux, revêtements de sol souples et plomberie sanitaire (glissements annuels inférieurs ou égaux à 3%) contrastent avec celles des travaux de menuiseries de bois et PVC, plâtrerie, couverture-zinguerie et maçonnerie-béton armé, où les glissements annuels sont supérieurs ou égaux à 4,3%.
On ne peut donc s'étonner, dans ce contexte, de la difficulté des bailleurs sociaux de « boucler » financièrement des programmes. Certains appels d'offres sont même infructueux faute de réponse des entreprises. Les statistiques de longue période sur l'activité du logement social mettent en évidence son caractère contra-cyclique. M. Gilles Horenfeld note ainsi que : « Soutenu par la croissance et la hausse des prix de vente ou de location (surtout en Ile-de-France), le cycle d'investissement privé s'est emballé à la fin des années quatre-vingt, avant de déboucher sur une crise immobilière et un fort ralentissement. Depuis 1995, après baisse des prix, à la faveur de taux d'intérêt bas et de mesures réglementaires favorables, amortissement fiscal en locatif et prêt à 0% en accession, l'investissement privé a retrouvé une évolution nettement positive. A l'opposé, pendant les années quatre-vingt, la construction locative sociale s'est maintenue à un niveau stable d'environ 60.000 logements par an. Ce niveau a été ensuite fortement relevé au début des années quatre-vingt dix, en réponse à la crise immobilière, avant de diminuer rapidement à partir de 1995. Cependant, la relation entre le niveau de la construction sociale et l'état général du marché n'est pas simplement contracyclique. Des déphasages peuvent se produire, pour des raisons liées à la demande ou à l'offre. Citons d'un côté l'effet des variations de la mobilité des ménages : la croissance du taux de mobilité dans le parc social, passé de 10,2% en 1993 à 12,4% en 1998, équivaut à une offre supplémentaire de près de 90.000 logements. De l'autre, l'offre de logements sociaux est affectée de rigidités : elle dépend des capacités financières des bailleurs - une certaine concurrence s'exerce entre eux, mais divers facteurs tendent à la limiter -, des politiques des collectivités locales, et enfin des régulations exercées à travers la mise en _uvre de la politique nationale de l'habitat ». [...] « Au-delà de la bonne santé actuelle du marché immobilier, est inscrite une décroissance tendancielle de la construction, conséquence du ralentissement de la croissance du nombre des ménages. Néanmoins, la demande potentielle locative supplémentaire peut être estimée à plus de 100.000 logements par an, sur la base des tendances récentes de la construction. Si l'on se réfère à la distribution des revenus, près de 75.000 des nouveaux locataires pourraient être candidats à un logement social. Ce raisonnement en « flux » ne peut fournir qu'un ordre de grandeur assez grossier : des logements sociaux dont la qualité et la localisation répondraient aux attentes du plus grand nombre susciteraient une demande quasiment illimitée. Entre ces deux approches, la série des enquêtes Logement de l'INSEE fournit des indications précieuses sur l'évolution de la demande. Après une croissance modeste entre 1984 et 1988, le nombre des demandeurs s'est nettement élevé entre 1988 et 1992 (+ 30%), sous l'effet de la hausse des loyers libres et des prix, le recul de l'accession sociale provoquant de surcroît un ralentissement de la mobilité en HLM synonyme de baisse de l'offre. En revanche, une décrue sensible (de 915.000 à 790.000) s'est produite au cours des quatre années suivantes. L'impression prévaut que cette baisse s'est poursuivie après 1996 ». [...] « Pour que le patrimoine social joue pleinement son rôle d'aide à la mobilité résidentielle des ménages, les nouveaux logements sociaux doivent répondre à une demande très diversifiée et sélective à tous les niveaux de revenu. En effet, la démographie des ménages se recompose : la proportion des petits ménages « évolutifs » et des ménages monoparentaux augmente rapidement parmi les demandeurs, même si les couples avec enfants restent nombreux. Et surtout, si les demandeurs de logement social recherchent une adaptation de la surface et du prix à leur situation familiale, sociale, économique, d'autres critères liés à la localisation et l'environnement de proximité décideront de leur choix en dernier ressort ». En définitive, la décroissance des mises en chantier de logements sociaux depuis 1994 s'explique, à partir de 1997, par la reprise économique et l'activité soutenue du secteur du bâtiment, qui ont pour effet, notamment, la pression à la hausse des prix, dans un contexte de moindre demande de logements sociaux par les ménages. Les mesures de l'été 1999 sont-elles suffisantes, alors que la subvention de l'Etat est assise sur la « surface utile » du logement, le dispositif de la « surface utile » ayant remplacé le 1er juillet 1996 le régime réglementaire du prix de référence et du prix témoin ? Faut-il donc envisager d'améliorer le financement par l'Etat, soit en modifiant les règles d'assiette (la « surface utile »), soit en augmentant les taux de subvention ? L'Union des HLM, dans le cadre de son congrès de Bordeaux réuni du 20 au 23 septembre, a adopté une résolution tendant à ce « que les aides de l'Etat soient renforcées : avec les mêmes aides budgétaires annuelles, il vaut mieux réaliser effectivement 50 à 60.000 logements qu'en programmer 70.000 pour en réaliser 40.000. ». On peut considérer que, dans le contexte actuel, cette revendication n'est pas exagérée. D.- LES PRIMES À L'AMÉLIORATION DES LOGEMENTS À USAGE LOCATIF ET À OCCUPATION SOCIALE (PALULOS) La réhabilitation des logements sociaux fait l'objet de subventions inscrites à la « ligne fongible » pour le financement des PALULOS. En ce qui concerne les opérations de réhabilitation du parc social, le budget pour 1999 devait permettre la réhabilitation de 120.000 logements, comme en 1999 et 1998. Les orientations données aux préfets portent sur les travaux permettant des économies sur les charges locatives. Il leur est aussi demandé de privilégier les travaux permettant la réalisation de loges de gardien et la lutte contre le bruit. La tenue convenable de la consommation des crédits PALULOS contraste avec celle des crédits PLA ou PLUS. Les résultats en matière de PALULOS sont les suivants :
En 1999, la consommation des crédits par région a été la suivante :
E.- LES DOTATIONS AU LOGEMENT LOCATIF SOCIAL DU PROJET DE LOI DE FINANCES Dans le contexte qui vient d'être décrit, les dotations prévues pour 2001 sur la « ligne fongible » témoignent de la poursuite de l'action gouvernementale en faveur du logement social. Le maintien des dotations en autorisations de programme (2.946 millions de francs au lieu de 2.931 millions de francs) en sont l'expression, comme celui des dotations en crédits de paiement (2.619 millions de francs au lieu de 2.577 millions de francs). Au demeurant, la faiblesse de la consommation des crédits (2.352 millions de francs d'autorisations de programme consommées pour 2.936 millions de francs de dotation en LFI 1998 et 2.199 millions de francs d'autorisations de programme consommées pour 2.926 millions de francs de dotation en LFI 1999) témoigne du niveau suffisant des crédits au regard d'une reprise des constructions toujours attendue. Des tensions plus sérieuses existent sur les crédits de paiement avec une consommation de 3.497 millions de francs (mandatements) en 1998 pour 3.204 millions de francs de dotation en LFI et 2.947 millions de francs consommés en 1999 pour une dotation de 2.887 millions de francs. Les mouvements internes au chapitre 65-48, plus que les reports, expliquent une consommation supérieure aux dotations initiales. Le Gouvernement annonce un programme physique de 70.000 logements pour 2001, avec la reconduction de l'objectif de 120.000 PALULOS, comme en 2000 et 1999. Les autres annonces selon lesquelles « le financement des opérations de démolition reconstruction de logements d'HLM, qui ont permis la démolition de 5.000 logements en 1999 et de plus de 6.000 logements en 2000 est porté de 140 millions de francs à 170 millions de francs, conformément à l'objectif du CIV (Comité interministériel des villes) du 14 décembre 1999 de passer progressivement à plus de 10.000 démolitions par an » ne donnent pas lieu à une traduction explicite dans le « bleu » budgétaire. Les crédits « d'opérations les plus sociales » de l'article 60 augmentent de 20 millions de francs en autorisations de programme et diminuent de 75 millions de francs en crédits de paiement (au total 310 millions de francs d'autorisations de programme et 205 millions de francs de crédits de paiement). Ces crédits sont réputés retracer de surcroît le financement (partiel) de la réalisation par les collectivités locales d'aires d'accueil pour les gens du voyage, en application de la loi n° 2000-514 du 5 juillet 2000 relative à l'accueil et à l'habitat des gens du voyage avec une dotation budgétaire de 70 millions de francs sur la même ligne de l'article 60. Si l'on essaie d'analyser l'ensemble du chapitre 65-48 « Construction et amélioration de l'habitat » qui assure le financement de l'essentiel des aides à la pierre, on constate que les deux principaux postes de dépenses sont sous contrainte conjoncturelle ou budgétaire. Le logement locatif social est actuellement principalement sous contrainte conjoncturelle, comme indiqué ci-dessus et l'accession sous contrainte budgétaire (voir infra la partie IV du présent rapport).
On ne s'étonnera donc pas des montants de crédits ayant fait l'objet d'annulations ou de virements dans les années les plus récentes et dont votre Rapporteur spécial a dressé le tableau ci-dessous, pour la période courant depuis le 1er janvier 1998.
Une masse de crédits comme celle du chapitre 65-48 ne devant pas être consommée totalement est soumise à d'autres tentations. Ainsi, l'habitude s'est prise d'un transfert, du chapitre 65-48 du Logement au chapitre 44-91 des Charges communes, de crédits destinés non seulement au paiement des dotations de la PAH, mais également de certaines bonifications afférentes aux prêts aidés au logement. 779,29 millions de francs ont été mouvementés de la sorte par l'arrêté du 30 décembre 1999 et 650 millions de francs par l'arrêté du 30 décembre 1998. Une réponse (officieuse) au questionnaire budgétaire, reçue le 27 octobre, et qui aurait dû être adressée à votre Rapporteur spécial le 4 septembre, a admis que, sur le virement de 1999, seulement 729,29 millions de francs correspondaient à des paiements de PAH. Les conditions irrégulières de ces pratiques ont été dénoncées par la Cour des comptes (). Plus récemment, un décret de virement du 2 octobre 2000 a débité le chapitre 65-48 de 125 millions de francs d'autorisations de programme et 37,5 millions de francs de crédits de paiement pour abonder le chapitre 63-41 du budget des Transports terrestres. Le secrétariat d'Etat au logement n'a pas été en mesure d'apporter à votre Rapporteur spécial le moindre commencement d'explication sur ce mouvement. III.- LE MAINTIEN DES DOTATIONS AUX LOGEMENTS PRIVÉS Le redressement des dotations en faveur des logements privés, entrepris dès l'été 1997, a été consolidé depuis, les moyens prévus en autorisations de programme comme en crédits de paiement étant maintenus à un niveau très comparable d'une année sur l'autre. Les crédits d'aide aux propriétaires bailleurs, qui constituent l'essentiel des dotations à l'habitat ancien, sont maintenus, les autorisations de programme représentant 2,2 milliards de francs, comme pour les trois dernières années. S'agissant de l'aide aux propriétaires occupants par la prime à l'amélioration de l'habitat (PAH), 800 millions de francs d'autorisations de programme sont prévues, comme dans les projets de loi de finances des trois dernières années. L'amélioration du parc privé bénéficie donc du maintien de ses moyens d'engagement à hauteur de 3 milliards de francs du fait de la fusion des dotations de l'ANAH et de la prime à l'amélioration de l'habitat (PAH) au 1er janvier 2001. En effet, le projet de loi « Solidarité et renouvellement urbains » permet la création de la « grande ANAH », effective en 2001 et qui sera chargée de mettre en _uvre l'ensemble de la politique d'aide à l'amélioration du parc privé, qu'il relève du parc locatif ou du parc des propriétaires occupants. Les 3 milliards de francs sont donc inscrits, dans le cadre du présent projet de loi de finances, sur le seul article 90 du chapitre 65-48. Les crédits de paiement, par contre, sont en diminution : sur le chapitre 65-48, article 80 de la PAH, une dotation de 440 millions de francs de crédits de paiement est prévue pour le financement des projets correspondant aux autorisations de programme affectées antérieurement, et elle apparaît suffisante. Sur le chapitre 65-48, article 90 de l'ANAH, 1.360 millions de francs de crédits de paiement-services votés sont inscrits et, par ailleurs, 900 millions de francs de crédits de paiement-mesures nouvelles pour la « grande ANAH » (2.260 millions de francs au total) sont à comparer aux dotations en mesures nouvelles de l'ANAH et de la PAH en loi de finances initiale pour 2000, soit 1.020 millions de francs. Au total, sur les deux articles, les crédits de paiement ouverts sont en diminution de 10% (2.700 millions de francs au lieu de 3.000 millions de francs), ce qui ne constitue pas un signal positif. On peut observer que, sur l'exercice 2000, 1.233 millions de francs avaient été consommés au 30 septembre sur les crédits de l'ANAH. On peut espérer enfin que la création de la « grande ANAH » va permettre de mettre fin à la pratique qui consiste à transférer les dotations de la PAH en fin d'année, à un chapitre de dépenses ordinaires du budget des Charges communes, pratique jugée irrégulière par la Cour des Comptes. Sur ce dernier point, une réponse (officieuse), au questionnaire budgétaire, du secrétariat d'Etat au logement, reçue le 27 octobre, alors qu'elle aurait dû l'être le 4 septembre, a apporté les indications suivantes : « Le transfert des crédits de paiement de l'article 65-48/80 « Amélioration de logements par des propriétaires occupants » sur le budget des charges communes est effectivement justifié par le fait que c'est ce budget qui verse au Crédit foncier de France (CFF) les dotations nécessaires au paiement des primes d'amélioration de l'habitat aux propriétaires occupants ; il appartient ensuite au CFF de procéder au paiement de ces primes, au vu des décisions de paiement établies par les DDE . Le montant des crédits de paiement de l'article 65-48/80 transférés sur le budget des charges communes s'est élevé respectivement à 635,450 millions de francs en 1995, 695 millions de francs en 1996, 811,250 millions de francs en 1997, 650 millions de francs en 1998 et à 729,290 millions de francs en 1999. Ce circuit a été critiqué à plusieurs reprises par la Cour des Comptes qui a, notamment, mis l'accent sur l'absence d'un contrôle des décisions visées par un comptable public. Le ministre de l'équipement, des transports et du logement a pris acte de ces observations. Dans le cadre du projet de loi relatif à la solidarité et au renouvellement urbains, il est prévu d'étendre les compétences de l'agence nationale pour l'amélioration de l'habitat (ANAH) ; à ce titre, l'ANAH devrait prendre en charge à compter du 1er janvier 2001, l'attribution des primes PAH, avec pour conséquence : - la fusion dans le projet de loi de finances pour 2001, des crédits afférents à la PAH avec ceux de l'ANAH dont la dotation s'établit à 3 milliards de francs en autorisations de programme ; - à compter du 1er janvier 2001, le paiement des primes PAH par l'ANAH qui fera donc, au même titre que les autres subventions versées par l'ANAH, l'objet d'un contrôle exercé par un comptable public ». En dernier lieu, les dotations pour les opérations de résorption de l'habitat insalubre (RHI) du chapitre 65-48, article 70, sont globalement maintenues à 65 millions de francs d'autorisations de programme, et encore diminuées à 45,8 millions de francs, au lieu de 79,4 millions de francs de crédits de paiement en 2000 et 103,6 millions de francs en 1999. A.- LA RÉHABILITATION PAR LES PROPRIÉTAIRES BAILLEURS Créée par la loi de finances rectificative pour 1970, l'ANAH est un établissement public à caractère administratif dont l'objet est d'aider à l'amélioration des logements locatifs appartenant à des propriétaires privés. A cet effet, l'agence attribue des subventions aux propriétaires privés qui réalisent des travaux d'amélioration dans les logements locatifs de plus de quinze ans. Après travaux, ces logements doivent être loués à titre de résidence principale pendant dix ans et être assujettis au versement de la taxe additionnelle au droit de bail ou exonérés de celle-ci en raison du faible montant des loyers. Le taux de subvention est de 25% du coût des travaux. Il peut être porté de 35 à 40% pour les logements conventionnés en opérations programmées pour l'amélioration de l'habitat (OPAH) et de 40 à 70% lorsque le logement est destiné à un ménage défavorisé dans le cadre des programmes sociaux thématiques. Jusqu'au vote de la loi de finances pour 1988, la majeure partie des ressources de l'ANAH était constituée par le produit de la taxe additionnelle au droit de bail qui pèse sur la plupart des logements locatifs privés âgés de plus de 15 ans. Depuis 1988, le produit de la taxe additionnelle est inscrit au budget général, l'ANAH recevant une subvention de fonctionnement et une subvention d'investissement du budget de l'Etat. On peut constater, depuis la budgétisation de la taxe additionnelle, une déconnexion certaine entre le produit de la taxe (ou de la contribution additionnelle qui lui a succédé) et les crédits inscrits au profit de l'ANAH. Il est à noter que les ressources provenant de la taxe sur les logements vacants, instituée par l'article 51 de la loi d'orientation contre l'exclusion du 9 juillet 1998, doivent être affectées à l'ANAH. La recette nette de cette taxe a été évaluée à 50 millions de francs pour 2000 par le fascicule des « voies et moyens » annexé au présent projet de loi de finances. Les subventions engagées en 1999 se sont montées à 2.505 millions de francs, grâce à la dotation de 2,2 milliards de francs et à la mobilisation complémentaire de 305 millions de francs au titre de la réutilisation des subventions attribuées les années précédentes, et auxquelles leurs bénéficiaires ont renoncé. Les engagements ont généré un montant global de travaux de 11.417 millions de francs et ont permis de subventionner 118.400 logements. Les subventions engagées ont augmenté entre 1998 et 1999 de 8,5%, les travaux générés de 5,5% et les logements subventionnés de 6,5%. Par rapport aux années 1998 et 1997, la part des engagements dans les secteurs programmés (OPAH et PST) s'est accrue significativement, atteignant près de 50% des subventions en 1999, contre 48% l'année précédente. Après deux années de baisse, le secteur PST accuse un net redressement en 1999 (+ 20,9%). Il en est de même en secteur OPAH où malgré un nombre d'OPAH créées en baisse par rapport aux années 1997 et 1998, les réalisations en montant d'engagement augmentent sensiblement. En 1999, 16.630 logements, soit 9,4% de plus que l'an passé, ont bénéficié d'une subvention majorée en contrepartie d'un engagement de modération de loyers. Parmi ceux-ci, 9.950 ont fait l'objet d'un conventionnement à l'aide personnalisée au logement (APL). Afin d'accompagner les dispositions de la loi d'orientation du 28 juillet 1998 relative à la lutte contre les exclusions, instituant une taxe sur les logements vacants, l'agence a prévu, dans les huit agglomérations concernées par cette taxe, une majoration forfaitaire de 20.000 francs des subventions attribuées pour la réhabilitation des logements vacants antérieurement au 1er avril 1998 et faisant l'objet d'une convention avec l'Etat. Le projet de loi relatif à la solidarité et au renouvellement urbains, en cours de discussion, permet l'unification des interventions financières de l'Etat sur le parc privé. Cette réforme se traduira par le regroupement auprès d'un seul organisme public, l'Agence nationale pour l'amélioration de l'habitat, des outils et moyens financiers mis en _uvre pour l'amélioration des logements privés. Sur le plan opérationnel, cette réforme vise la mise en _uvre d'une politique globale et coordonnée sur l'ensemble du parc privé. Il s'agit en particulier d'inscrire l'action de l'ANAH dans le cadre de la politique de renouvellement urbain, notamment en intégrant son action dans des dispositifs opérationnels contractualisés présentant des objectifs à la fois sociaux et urbains. Elle devrait également se traduire par une réactualisation des missions de l'agence, notamment par l'extension, à l'ensemble du territoire, de sa vocation de transformation de tous locaux en logement, actuellement limitée aux seules zones bâties agglomérées des zones de revitalisation rurale. Chaque fois que cela sera possible et sans remettre en cause la spécificité des aides, une harmonisation des procédures et des règles d'attribution des subventions serait recherchée en vue d'accroître la lisibilité du dispositif global.
B.- LA RÉHABILITATION PAR LES PROPRIÉTAIRES OCCUPANTS La prime à l'amélioration de l'habitat est une subvention réservée aux propriétaires occupants dont les ressources ne dépassent pas 70% des plafonds de ressources PAP. Le taux de base de la subvention est de 20% (25% dans les opérations programmées d'amélioration de l'habitat). Le taux est majoré à 35% lorsque les ressources sont inférieures à 60% des plafonds PAP, le tout dans la limite d'une dépense subventionnable de 85.000 francs par logement (arrêté du 20 novembre 1979 modifié). Lorsque les travaux ont pour objet l'adaptation des logements aux handicapés physiques, la subvention peut atteindre 50% du coût des travaux dans la limite d'une dépense subventionnable de 40.000 francs. Le tableau ci-dessous précise le nombre de primes à l'amélioration de l'habitat (PAH) accordées et leur montant moyen unitaire.
Le tableau ci-après montre la consommation budgétaire des primes, il présente donc des données différentes du précédent.
Il est à noter que les données figurant ci-dessus diffèrent sensiblement des états d'exécution en provenance du secrétariat d'Etat au Logement comme des montants de transferts au chapitre 44-91 « Encouragements à la construction immobilière » du budget des Charges communes. La méthode consistant à transférer ces crédits aux Charges communes est, d'une part, irrégulière, et, d'autre part, ne facilite pas l'information du Parlement sur le budget. Comme précédemment indiqué, la diminution des crédits de paiement-mesures nouvelles en projet de loi de finances pour 2001 contraste avec les interventions croissantes au profit des propriétaires occupants. Cette diminution augure mal de la mise en route de la « grande ANAH ». C.- LES OPÉRATIONS DE RÉSORPTION DE L'HABITAT INSALUBRE Les opérations de résorption de l'habitat insalubre poursuivent principalement deux objectifs : - un objectif social, quand il a été constaté l'impossibilité de laisser vivre des familles dans certains locaux impropres au logement et la nécessité de les reloger dans des conditions permettant leur réinsertion sociale ; - un objectif urbanistique qui consiste à supprimer un habitat vétuste considéré comme impropre au logement (logement insalubre, habitation de fortune, bidonville) souvent situé au centre ville, et à construire les logements sociaux nécessaires. Le Comité interministériel des villes et du développement urbain du 16 octobre 1997, qui a décidé de la création d'une commission interministérielle chargée d'instruire les dossiers de résorption de l'habitat insalubre, a exprimé le souhait de la mise en _uvre de nouvelles modalités d'engagement des opérations. Dans le cadre du projet de loi « Solidarité et renouvellement urbains », des dispositions ont été proposées afin de moderniser la lutte contre l'insalubrité. Au-delà des simplifications procédurales, il est prévu d'augmenter la responsabilité et l'implication du propriétaire par : - la publication de l'arrêté d'insalubrité aux hypothèques afin d'éviter la transmission des immeubles aux marchands de biens et de favoriser les travaux d'office, dans la mesure où la créance de la collectivité est garantie par cette inscription hypothécaire ; - la suspension pour le locataire de l'obligation de payer le loyer, en cas d'arrêté d'insalubrité assorti ou non d'une interdiction d'habiter ; - la notification à la caisse d'allocations familiales (CAF) de l'arrêté d'insalubrité assortie ou non d'une interdiction d'habiter. Cette notification entraîne la suspension du versement des aides au logement (souvent réalisé en tiers payant au bénéfice du propriétaire) ; - le renforcement du caractère contraignant des arrêtés d'insalubrité sur les délais d'exécution des travaux ; - la possibilité pour les propriétaires de se libérer de leur obligation de travaux en les réalisant dans le cadre d'un bail à réhabilitation, emphytéotique ou d'une rente en viager ; - la précision selon laquelle les logements vacants peuvent faire l'objet d'une procédure de classement en insalubrité ; - le renforcement des sanctions pour infractions aux prescriptions et pour acte d'intimidation ; - l'amélioration du dispositif concernant le relogement, puisque, en cas d'interdiction d'habiter, le propriétaire sera tenu d'assurer le relogement. En cas de défaillance du propriétaire, la collectivité publique se substitue à ce dernier, mais le propriétaire ou l'exploitant sera tenu de verser une indemnité. IV.- LE PRÊT À TAUX ZÉRO (PTZ) SOUS TENSION BUDGÉTAIRE Le remplacement, à l'automne 1995, des prêts aidés par l'Etat en vue de l'accession à la propriété (PAP) par les prêts à taux zéro (PTZ) a été un succès, puisque, à la fin du mois de juin 2000, 527.043 prêts à taux zéro avaient été « mis en force», c'est-à-dire avaient fait l'objet d'un versement de subvention par l'Etat, dans le neuf et environ 30.000 dans l'ancien. L'équilibre du financement, qui reposait depuis l'origine sur un prélèvement annuel d'une partie des ressources stables des collecteurs du 1% logement, a été consolidé, depuis 1998, par la rebudgétisation progressive des dépenses du prêt à taux zéro. La convention du 3 août 1998 passée entre l'Etat et l'Union d'économie sociale du logement (UESL) a permis de préciser leurs relations financières jusqu'en 2003. Cette convention organise la réduction progressive, puis l'extinction, sur les cinq ans de sa durée, de la contribution financière du 1% au budget du logement. Enfin, compte tenu du dynamisme, inquiétant pour certains, des charges de financement du prêt à taux zéro consécutives à son succès, des mesures réglementaires ont modifié en octobre 1996, puis en octobre 1997 le régime du prêt à taux zéro afin de rapprocher les mises en force de l'objectif annuel de 110.000 prêts. Le régime du PTZ vient à nouveau d'être modifié par les arrêtés du 29 décembre 1999 et du 29 septembre 2000. Ainsi, depuis 1996, une politique de restriction du régime du PTZ est menée, notamment par le raccourcissement des durées de remboursement, alors que les plafonds fixés à l'origine n'ont pas été réévalués. A.- LES CARACTÉRISTIQUES DU PRÊT À TAUX ZÉRO Le décret n° 95-1064 du 29 septembre 1995 ainsi que deux arrêtés du 2 octobre 1995, publiés respectivement au Journal officiel du 30 septembre 1995 et du 3 octobre 1995, ont créé une nouvelle aide de l'Etat à l'accession à la propriété pour l'acquisition d'une résidence principale, définie comme une « avance aidée par l'Etat pour la construction, l'acquisition et l'amélioration de logements en accession à la propriété ». Cette nouvelle réglementation s'applique depuis le 1er octobre 1995. Elle s'est substitué aux prêts aidés à l'accession à la propriété (PAP) et aux mesures fiscales qui y étaient attachées dans un premier temps. Elle a remplacé également les déductions fiscales dans le neuf à partir de 1997, puis dans l'ancien à compter de 1998. Le prêt à taux zéro prend la forme d'une avance remboursable sans intérêt. Il est destiné à des personnes physiques, accordé sous conditions de ressources lorsqu'elles acquièrent un logement en vue de l'occuper en tant que résidence principale. Le prêt à taux zéro concerne aussi bien un logement neuf qu'un logement ancien acquis en vue de son amélioration ; dans ce cas, le montant des travaux doit être au moins égal à 35% du coût total de l'opération, pourcentage identique à celui retenu pour le PAP en vue de l'acquisition-amélioration. Ses caractéristiques générales ont été modifiées depuis 1995. La quotité des travaux a été abaissée à 20% pour les seules opérations de l'année 1996, ce qui a permis l'expérimentation, pendant un an, des PTZ « dans l'ancien ». Les plafonds de ressources varient en fonction du nombre de personnes composant le ménage accédant à la propriété et de la zone d'implantation du logement.
Le montant du prêt ne peut excéder un double plafond : - 20% du coût de l'opération pris en compte dans la limite d'un prix maximal fixé en fonction du nombre de personnes composant le ménage et de la localisation géographique du logement. - 50% du ou des autres prêts d'une durée supérieure à deux ans concourant au financement de l'opération.
Les montants de prêt à 0% sont les suivants :
Il est à noter que ces différents plafonds (ressources, prix maximaux d'opérations, montant de prêt) n'ont pas été réévalués depuis l'origine. Les conditions de remboursement de l'avance à taux zéro dépendent du revenu des accédants : le remboursement est d'autant plus lent que le revenu de l'accédant est faible, permettant ainsi de l'aider par la réduction de son taux d'effort. Le système retenu autorise l'accédant, en fonction de ses revenus, à rembourser tout ou partie du prêt après une certaine période. L'arrêté du 24 octobre 1996 avait défini les conditions de remboursement en distinguant deux périodes qui utilisent la technique du différé d'amortissement : - La période 1 correspond à l'amortissement immédiat de la fraction du prêt qui ne bénéficie d'aucun différé ; pour les tranches de revenus les plus modestes la mensualité est nulle pendant cette période (le différé est total). La durée de la période 1 est fixée pour chaque trimestre en fonction de l'évolution du taux de rendement des emprunts d'Etat de même durée, de sorte que le coût de l'absence d'intérêt soit maintenu égal au montant de la subvention, fixé par arrêté. Cette période ne pouvait toutefois excéder 17 ans dans le dispositif initial. En effet, l'arrêté du 24 octobre 1996 avait limité à 17 ans, pour les quatre premières tranches de revenus, la durée de la période 1 (amortissement des sommes qui ne font pas l'objet d'un différé), puis à 15, 11 et 8 ans la durée d'amortissement pour chacune des tranches suivantes de revenus. Quelles que soient les conditions de remboursement de l'avance, la durée de la période 1 pouvait également être réduite à la demande de l'emprunteur, sans pouvoir devenir inférieure à 7 ans. Cette mesure visait à limiter l'allongement de cette période induit par la baisse continue des taux d'intérêt en 1996. De la sorte, la subvention de l'Etat était indépendante des taux. - La période 2 correspond, le cas échéant, à l'amortissement après la période 1 de la fraction du prêt qui a fait l'objet du différé, pour les tranches de revenus les moins élevés. Le décret n° 97-1000 du 30 octobre 1997 a réservé le bénéfice du prêt à taux zéro aux primo-accédants, à compter du 1er novembre 1997, dans les conditions suivantes : - l'avance remboursable est réservée aux personnes physiques qui n'ont pas été propriétaires de leur résidence principale au cours des deux dernières années précédant l'offre de prêt ; - cette restriction n'est pas opposable aux bénéficiaires de l'avance qui ne peuvent plus, pour des raisons professionnelles, destiner leur logement à leur résidence principale. Ceux-ci peuvent solliciter l'octroi d'une avance pour l'acquisition d'une nouvelle résidence principale, sous réserve du remboursement préalable du capital restant dû de l'avance initiale. L'établissement de crédit qui a octroyé la première avance reverse à la société de gestion du fonds de garantie de l'accession sociale, pour le compte de l'Etat, une fraction de la subvention destinée à compenser l'absence d'intérêt, déterminée en fonction de la durée résiduelle de l'avance au moment de son remboursement anticipé. - les bénéficiaires d'un premier prêt à taux zéro peuvent en conserver le bénéfice lorsqu'ils acquièrent, dans les conditions ouvrant droit au PTZ, un autre logement en vue de l'occuper à titre de résidence principale. L'arrêté du 30 octobre 1997 a réduit une nouvelle fois la durée maximale d'amortissement de la période 1 (amortissement des sommes qui ne font pas l'objet d'un différé) : - à 15 ans et 6 mois au lieu de 17 ans pour les quatre premières tranches de revenus ; - à 13 ans et 6 mois au lieu de 15 ans, à 10 ans au lieu de 11 ans et à 7 ans au lieu de 8 ans pour chacune des tranches suivantes. Trois mesures récentes ont à nouveau modifié le régime du prêt à taux zéro. Le décret n° 2000-104 du 8 février 2000 (Journal officiel du 9 février 2000) a introduit deux exceptions à la règle de primo-accession dans son article premier : l'acquisition d'un logement adapté pour une occupation par une personne handicapée ; et le relogement des propriétaires victimes de catastrophes naturelles. Par ailleurs, deux arrêtés ont successivement réduit, à nouveau, les durées maximales d'amortissement de la période 1. L'arrêté du 29 décembre 1999 puis l'arrêté du 29 septembre 2000 ont raccourci ces durées, respectivement à compter du 1er janvier 2000 et pour les offres émises à compter du 1er octobre 2000. Le secrétariat d'Etat au logement a donné à votre Rapporteur spécial les indications suivantes : « 1. Le plafonnement des taux de subvention Les durées de tranches du prêt à 0% sont fonction des taux du marché monétaire et de la fixation de taux plafonds par tranche. En effet, afin de ne pas mettre l'Etat en risque de taux, les taux de subvention par tranches de revenus sont plafonnés par arrêté, les plafonds en vigueur depuis le 1er janvier 2000 étant les suivants :
Le mécanisme d'ajustement est alors le suivant : · les taux de subvention réels sont calculés par référence au taux du marché monétaire (valeur de l'OAT 10 ans) ; ces taux de subvention réels varient donc, un nouveau barème étant diffusé chaque trimestre selon la valeur moyenne observée sur une période test du trimestre précédent ; · lorsque le calcul des taux monétaires conduit, pour un nouveau barème trimestriel, à des valeurs supérieures aux taux plafonds, c'est la durée de la tranche considérée qui est diminuée (au mois près), afin de ramener le taux maximum de cette tranche à une valeur juste inférieure au taux plafond correspondant. 2. La réduction des durées Le mécanisme d'ajustement des durées selon ce principe avait conduit en 2000 à la fixation de durées disparates selon les tranches du barème (15 ans et 2 mois pour la première, 15 pour la seconde, 14 ans et 10 mois pour la troisième, etc.). Afin d'offrir une meilleure visibilité du dispositif, il a donc été procédé à compter du 1er octobre 2000 à un « toilettage » des durées des tranches, les nouvelles durées étant les suivantes :
On constate que le « toilettage » annoncé a pour effet de réduire sensiblement, une nouvelle fois, la durée d'investissement de la période 1, de 17 ans à 15 ans au maximum. Le secrétariat d'Etat au logement considère par ailleurs que « les réductions de durées ont très peu touché les trois tranches les plus basses, pour lesquelles il existe un différé de remboursement du PTZ, important pour les ménages modestes. Pour les tranches 4-5-6, la mesure conduit à des hausses de mensualités de l'ordre de 200 à 400 francs par mois, ce qui paraît supportable ». Le PTZ est distribué par l'ensemble des établissements de crédits qui ont passé à cet effet une convention avec l'Etat et qui sont regroupés au sein de la Société de gestion du Fonds de garantie de l'accession sociale (SGFGAS). Les établissements de crédit sont responsables du remboursement de l'avance, comme c'est le cas pour les prêts qu'ils accordent pour leur compte. B.- LE FINANCEMENT DU PRÊT À TAUX ZÉRO Les statistiques de « mises en force », c'est-à-dire d'engagement d'autorisations de programme par le versement d'une première subvention, de prêts à taux zéro dans le neuf, retracées par le tableau, mettent en évidence que le succès de ce produit ne faiblit pas. Le volume annuel de 120.000 prêts a été approché en 1996 et 1997 avec un montant d'autorisations de programme de 7.954 millions de francs en 1996 et 7.388 millions de francs en 1997. Il convient d'observer toutefois qu'il existe un décalage entre les « mises en force » et les consommations d'autorisations de programme, telles que constatées dans les états d'exécution de la comptabilité publique. Après la restriction du PTZ aux primo-accédants, on peut constater sur l'année 1998 que le nombre de prêts annuels a dépassé 111.000 PTZ, contre 119.000 PTZ en 1997, ce qui est sensiblement égal à la prévision initiale. Le léger surplus (la prévision était de 110.000 PTZ en année pleine) peut être vraisemblablement imputé à la baisse continuelle des taux d'intérêt sur les autres prêts immobiliers en 1998 : en effet, cette baisse diminue le coût des accessions et en augmente le nombre, d'où une augmentation concomitante de la demande en PTZ.
Une même constatation peut être opérée pour l'année 1999 : l'objectif de 117.000 prêts a été pratiquement atteint avec des montants de subventions total et moyen en baisse, le taux de subvention s'établissant à 48,6% sur l'année au lieu de 67,7% en 1996. Le coût de la remontée des taux d'intérêt est limité, comme le montre le tableau ; au premier semestre 2000, le taux de subvention a été compris entre 51% et 52%, ce qui est très inférieur aux taux de 1996 et 1997. Les mesures restrictives prises en décembre 1999 et cet automne apparaissent donc relever davantage de soucis de gestion budgétaire que d'opportunité politique. On observera enfin que le tableau a fait l'objet de nombreuses variations d'une année sur l'autre, la comptabilisation des PTZ n'étant pas d'une précision millimétrique. Dans sa réponse au questionnaire budgétaire, le secrétariat d'Etat au logement énonce qu'« en 1996 et 1997, 145.000 et 123.000 offres de prêts ont respectivement été émises. Pendant la même période, 117.900 et 129.150 prêts ont été mis en force, c'est-à-dire ont fait l'objet d'un versement de subvention par l'Etat. Pour l'année 1998, les émissions d'offre de prêts déclarées ont été de 111.200 prêts. les mises en force durant l'année 1998 étaient au nombre de 109.200 prêts. Pour 1999, les émissions d'offre de prêts déclarées (au 16 juin 2000) sont de 126.266 prêts. Les mises en force durant l'année 1999 étaient au nombre de 116.858 prêts. » Ces montants sont différents de ceux figurant au tableau ci-dessus. Le financement de l'attribution des prêts à taux zéro depuis 1995 s'est traduit au plan budgétaire par de nombreux changements de nomenclature qui ont nui à sa lisibilité. C'est d'ailleurs cette absence de lisibilité qui avait généré des querelles d'experts sur le coût du produit.
L'exercice 1999 s'est conclu avec un reliquat de 287,58 millions de francs d'autorisations de programme disponibles et 143,94 millions de francs de crédits de paiement, sur le chapitre 65-48, article 40. L'exécution de l'exercice 2000 se traduit par le bilan suivant établi au 25 août. Au 30 septembre, 4.371,60 millions de francs de crédits de paiement avaient été consommés.
Il convient d'ajouter aux montants figurant aux tableaux précédents, ceux des subventions aux prêts à taux zéro dans l'acquisition de logements anciens ayant une quotité de travaux entre 20 et 35% pour la seule année 1996. Cette mesure a concerné environ 30.000 prêts d'un montant moyen de 82.615 francs, financés à partir du budget des charges communes. Pour l'année 2001, les hypothèses de dotation budgétaire sont de 5.900 millions de francs en autorisations de programme et 5.855 millions de francs, en crédits de paiement, soit 2.950 millions de francs (la moitié des AP engagées) pour le versement de la première moitié de la subvention pour les prêts mis en force dans l'année budgétaire, et 2.905 millions de francs pour le versement de la seconde moitié de la subvention pour les prêts mis en force l'année précédente (en 2000). En effet, l'estimation de consommation pour les prêts accordés en 2000 se monte actuellement à 5.810 millions de francs ce qui est conforme aux dotations d'autorisations de programme nécessitant un premier versement de 2.905 millions de francs (= 5.810 millions de francs/2) en 2000, et un deuxième versement de la même somme en 2001. On constate donc que des seules considérations de gestion budgétaire, d'autant moins motivées que la situation des finances publiques est bonne, ont conduit à réduire le coût de l'accession sociale de plus de 1 milliard de francs, par rapport aux exercices 1997 et 1998. C.- LA SÉCURISATION DE L'ACCESSION À LA PROPRIÉTÉ Lors de la réforme de l'accession mise en _uvre en 1995 avec le remplacement du prêt aidé par l'Etat en vue de l'accession à la propriété (PAP) par le prêt à taux zéro (PTZ), il avait été annoncé des mesures de sécurisation de l'accession qui n'avaient jamais vu le jour, sous la précédente législature. La convention quinquennale signée le 3 août 1998 entre l'Etat et l'Union d'économie sociale pour le logement (UESL) a prévu la mise en _uvre d'un dispositif de sécurisation des accédants à la propriété. Depuis le 1er avril 1999, ce dispositif de sécurisation de l'accession est en place. Il comporte deux volets : - le premier s'adresse à tous les accédants à la propriété dans le neuf ou dans l'ancien ; - le second est réservé aux salariés des entreprises assujetties au 1% logement. Le dispositif repose sur la signature de deux conventions entre l'Etat et l'UESL conclues, le 4 février 1999, en application de la convention quinquennale du 3 août 1998 relative à la modernisation du 1% logement. Ces conventions parachèvent la réforme engagée en 1998. La première convention concerne tous les accédants ayant souscrit un prêt en accession sociale (accompagné ou non d'un prêt à taux zéro). Ce dispositif est porté à la connaissance de tous les accédants sociaux, puisqu'il figure sur le contrat de prêt. La sécurisation de l'accédant constitue ainsi le nécessaire complément de la sécurisation des sinistres des établissements de crédit, déjà réalisée par le dispositif du FGAS. Elle permet de protéger les accédants en cas de perte d'emploi. Après un délai de carence de douze mois, l'intervention du 1% logement permet d'alléger de moitié pendant douze mois les annuités d'emprunt faisant l'objet d'une garantie au titre de l'article L 312-1 du code de la construction et de l'habitation. Le remboursement de l'avance ainsi faite est repoussé à la fin de la période d'endettement, sans intérêt ni pénalité. Ce dispositif est financé par un fonds de soutien de l'UESL, dont le fonctionnement, qui s'appuie sur les services de la société de gestion du fonds de garantie de l'accession sociale, est le suivant : - l'établissement prêteur reçoit de la société de gestion une subvention compensant la gratuité du report pour le bénéficiaire ; - la société de gestion est elle-même alimentée par le fonds de soutien constitué au sein de l'UESL grâce à des versements des associés collecteurs. La seconde convention ne s'applique qu'aux salariés des entreprises assujetties au 1% logement, en cas de forte réduction des ressources, par exemple à la suite de l'éclatement de la famille. L'aide est proposée sous la forme d'une avance sans intérêt, en fonction du taux d'effort du ménage qui prend en charge 50% de la mensualité des prêts immobiliers en cours dans la limite de 2.500 francs par mois, pour une durée maximum de douze mois. Cette avance est remboursable sur une durée maximum de dix ans, en fonction de critères fixés par l'UESL, à raison du taux d'effort global constaté à la fin de la période de différé. La seconde convention est financée sur les fonds réglementés des associés collecteurs de l'UESL. La participation financière de l'Etat se limite au financement du coût de fonctionnement du dispositif, soit les coûts en personnel et en fonctionnement pour la société de gestion du fonds de garantie de l'accession sociale (SGFGAS), auxquels se sont ajoutés en 1999 les frais de développement des logiciels et ceux relatifs à l'achat du matériel informatique nécessaire. Le coût total s'est élevé à 2,35 millions de francs en 1999, et la prévision de dépenses pour 2000 est de 1,11 million de francs. Ces sommes sont incluses dans la dotation en dépenses ordinaires pour les frais de gestion de la SGFGAS. D.- LE RÔLE COMPLÉMENTAIRE DES PRÊTS DU FONDS DE GARANTIE DE L'ACCESSION SOCIALE (FGAS) Les prêts conventionnés garantis par l'Etat par le versement d'une subvention au FGAS, jusqu'à présent peu distribués, bénéficient depuis la mise en place des prêts à taux zéro d'un meilleur succès. Le tableau ci-après retrace les caractéristiques des financements associés au prêt à 0%, selon le type de prêt, en 1999.
Il met en évidence la prépondérance des prêts à l'accession sociale qui, dans 41% des cas, viennent en complément du PTZ. L'évolution de la production de prêts à l'accession sociale est retracée par le tableau suivant :
Après un démarrage lent en 1993, suivi d'une forte progression en 1994, la distribution de PAS a été faible de 1995 jusqu'à la mise en place du prêt à taux zéro à compter du 1er octobre 1995. Le prêt à taux zéro a suscité le développement des PAS dans le secteur de la construction neuve. En effet, le prêt à taux zéro qui ne peut couvrir que 20% du coût de l'opération, a vocation, en ce qui concerne les accédants à faibles moyens, à être complété par un PAS. La part de l'Etat dans le dispositif de garantie a été financée de 1993 à 1997 sur le chapitre budgétaire 65-50, article 10, à hauteur de 300 millions de francs en 1993, 200 millions de francs en 1994, 220 millions de francs en 1996 et 400 millions de francs en 1997. En 1998, la dotation de l'Etat a été imputée sur le compte d'affectation spéciale 902-30 « Fonds pour le financement de l'accession à la propriété », pour un montant de 260 millions de francs. Depuis 1999, la part de l'Etat est de nouveau financée sur le chapitre budgétaire 65-50, article 10, sur lequel la loi de finances initiale avait prévu une dotation initiale de 300 millions de francs. L'augmentation du montant moyen des PAS (347.000 francs en 1998, 388.000 francs en 1999) ainsi que de leur nombre (66.900 en 1998, 71.024 en 1999), a justifié une dotation supplémentaire. La dotation initiale de 300 millions de francs a donc été abondée de 150 millions de francs en autorisations de programme et crédits de paiement par le décret d'avance du 2 septembre 1999. La totalité de cette dotation de 450 millions de francs a été consommée au 31 décembre 1999. Le dynamisme de ce poste de dépenses explique que, dans le projet de loi de finances pour 2000, les dotations avaient été portées à 425 millions de francs (+ 41,66%) en autorisations de programme et crédits de paiement. 300 millions de francs avaient été consommés au 30 septembre 2000. Ces subventions apparaissent élevées au regard de la trésorerie du FGAS. Au 31 mars 2000, date de clôture de l'exercice 1999/2000, le Fonds de garantie s'élevait, en effet, à 4,887 milliards de francs. Comme il existe autant de fonds différents que d'établissements de crédit, la somme indiquée ci-dessus représente en réalité le total des fonds existants dans chaque établissement. Ce montant est disproportionné au regard de la faible sinistralité observée. Le tableau ci-après récapitule les statistiques de sinistres déclarés aux fonds de garantie. Au 16 juin 2000, 87 sinistres avaient été déclarés à la SGFGAS, et 52 pris en charge, pour un montant total de 488.000 francs. La répartition annuelle est la suivante : (en francs)
Le Gouvernement a donc décidé de réexaminer le calcul de la contribution au FGAS de chacun des partenaires, Etat et établissements de crédit. Lors du dernier conseil d'administration de la SGFGAS tenu le 29 juin 2000, il a été décidé de baisser la cotisation de l'Etat et des établissements de crédit. Parallèlement, le versement de la cotisation périodique des établissements de crédit a été interrompue en 1999 pour la première génération de prêts (prêts distribués en 1993), puis en 2000 pour la génération 1994. De plus, il a été décidé le reversement aux établissements de crédit qui en feraient la demande de la totalité de l'encours des cotisations périodiques pour ces deux premières générations de prêts, les cotisations initiales étant suffisantes pour couvrir la sinistralité prévisible pour cette génération. On peut s'étonner qu'un tel reversement n'ait pas été prévu pour les dotations apportées par l'Etat et du caractère disproportionné de ces dotations, compte tenu des sinistres réellement constatés. La dotation budgétaire de 370 millions de francs en 2001 apparaît, dans ce contexte, surévaluée. On peut s'étonner également du faible nombre de contrôles réalisés par la SGFGAS auprès des établissements de crédit, au regard des montants élevés en jeu. Selon les informations reçues du secrétariat d'Etat au logement, la SGFGAS procède à la fois à des contrôles sur place, et à des contrôles sur pièces communiquées par les établissements de crédit, pour les prêts garantis aux FGAS (PAS et prêts à 0% garantis) et pour les autres prêts à 0%. Les campagnes de contrôle couvrent les mêmes périodes que l'exercice comptable de la SGFGAS, soit du 1er avril au 31 mars de l'année civile suivante. Au 31 mars 2000, les contrôles de prêts garantis se répartissaient de la façon suivante pour les contrôles sur pièces :
...et pour les contrôles sur place :
Ces éléments sont à comparer avec le nombre de PAS et de PTZ recensés depuis 1995, à savoir plus de 900.000 prêts. Le fonds de garantie de l'accession sociale est géré, pour le compte de l'Etat, par la Société de gestion du FGAS. (SGFGAS). Cette société anonyme a pour actionnaires 14 établissements de crédits (au 31 décembre 1998) qui y adhèrent pour pouvoir bénéficier de sa garantie. L'Etat est représenté au conseil d'administration par deux commissaires du Gouvernement (un représentant du ministère des finances et un représentant du ministère du logement) qui ont un droit de véto sur les décisions affectant l'engagement financier de l'Etat. EXAMEN EN COMMISSION Au cours de sa séance du 31 octobre 2000, la Commission a examiné les crédits du Logement. M. Jean-Louis Dumont, Rapporteur spécial, a indiqué que le projet de loi de finances comportait cette année trois grandes mesures : une réforme importante des aides à la personne, une approche dynamique du renouvellement urbain et des dotations en faveur des gens du voyage. Il faut également se féliciter d'un début de déconcentration de la politique de démolition-reconstruction, puisque le préfet est maintenant compétent pour délivrer une autorisation de destruction, lorsque l'ensemble comprend moins de 100 logements. Les décisions ministérielles étaient très lentes, allant jusqu'à trois ou quatre ans de délai et pouvaient être bloquées inopinément, comme récemment à Metz. La mise en place du prêt locatif à usage social (PLUS) est une mesure de simplification et elle est favorable à la mixité sociale. Elle s'inscrit dans le cadre d'une politique générale d'intégration, qui doit être menée conformément aux règles républicaines. Les structures budgétaires sont pratiquement inchangées dans le projet de loi de finances pour 2001, les dotations inscrites étant reconduites ; l'impression de stabilité domine alors que certains crédits ne sont pas suffisamment consommés. S'agissant des aides à la personne, jusqu'en 1996, il y a eu des tensions sur les crédits. Depuis 1997, les besoins sont moindres, grâce à la croissance et à l'élévation du niveau de vie. La réforme que propose le projet de loi de finances consiste à unifier le barème des aides à la personne afin d'assurer l'équité entre les bénéficiaires des revenus du travail et les autres. Cette réforme, réclamée depuis longtemps, devrait être accomplie en deux étapes avec la fixation d'un barème intermédiaire, au 1er janvier 2001, et un achèvement de l'unification au 1er janvier 2002. Les moyens budgétaires supplémentaires représentent 2 milliards de francs en 2001, mais, compte tenu des économies de constatation, le coût net sera de 655 millions de francs. M. Jean-Louis Dumont, Rapporteur spécial, a souhaité insister sur le problème des charges locatives dans les logements sociaux dont le mode de calcul, organisé il y a dix-huit ans, aboutit à des distorsions avec les charges réelles. Par ailleurs, les fonds de solidarité pour le logement (FSL) bénéficient de moyens importants, mais qui sont peu consommés, ce qui met en évidence, une fois encore, le caractère insuffisamment opérationnel de leurs interventions. Il convient d'améliorer le mode de fonctionnement des FSL. Des moyens sont prévus pour l'aménagement d'aires de nomades. Les crédits, qui avaient été ouverts dans le cadre de l'exercice en cours, pour la lutte contre le saturnisme, n'ont pas été tous utilisés. Les dotations budgétaires affectées au secteur locatif social sont stabilisées, alors que les mises en chantier sont à l'étiage (moins de 43.000 logements en 1999). Les dotations prévues permettent, en principe, la création de 70.000 logements par an, mais ne sont pas consommées dans leur intégralité et il conviendrait d'envisager d'augmenter les aides à la pierre effectivement versées, à moyens budgétaires constants. On observera que les besoins sont moindres qu'avant, que la recherche de qualité est plus forte comme le souci de renouvellement des logements déjà en place. Les primes à la rénovation « PALULOS » sont davantage consommées, car quantité de logements sont remis aux normes. On peut s'interroger sur l'intérêt de développer ce type d'interventions, alors que certains ensembles devraient plutôt faire l'objet de mesures de démolition. M. Jean-Jacques Jégou, Président, s'est déclaré en plein accord sur ce point avec le Rapporteur spécial, en observant que des milliards de francs étaient dépensés dans le cadre des PALULOS avant la démolition des immeubles concernés. Il serait préférable de financer directement des démolitions. M. Jean-Louis Dumont, Rapporteur spécial, a souhaité une meilleure déconcentration des décisions de démolition, une meilleure fongibilité des lignes de crédits, mais il a observé que chaque opération représentait un coût d'environ 3 ou 4 millions de francs pour la collectivité concernée. Les opérations de démolition et reconstruction peuvent améliorer considérablement la qualité de vie dans un quartier alors que l'on peut douter de la capacité du PLUS à résoudre ce type de difficultés. Le problème fondamental demeure celui du foncier et il convient de rappeler que la mise en place du PLUS a été facilitée par un allongement à 50 ans des prêts pour la part du foncier. M. Pierre Méhaignerie a indiqué que, selon lui, il convenait d'augmenter les plafonds de subvention servant de référence lors des appels d'offres des bailleurs sociaux, afin que ces procédures ne soient pas infructueuses, comme c'est souvent le cas aujourd'hui. Pourquoi une telle mesure n'intervient-elle pas ? M. Jean-Louis Dumont, Rapporteur spécial, a souhaité relativiser le problème de l'augmentation du prix des travaux immobiliers, en considérant que la difficulté principale était celle du loyer de sortie. Plusieurs explications expliquent le déficit de construction de logements sociaux, aussi bien les plafonds de subventions que la question du foncier ou la pénurie de main-d'_uvre. S'agissant de l'aide au secteur privé, il a indiqué que la création de la grande ANAH (Agence nationale pour l'amélioration de l'habitat) au 1er janvier 2001 expliquait le regroupement, dans le projet de loi de finances, des crédits de l'ANAH avec ceux de la prime à l'amélioration de l'habitat (PAH). S'agissant de l'accession sociale, le prêt à taux zéro (PTZ) continue à bien fonctionner. Cependant, on observe une diminution de la subvention moyenne et certains spécialistes évoquent même un risque de « papisation du PTZ », c'est-à-dire son extinction par absence de revalorisation des barèmes, comme dans le cas du prêt aidé par l'Etat en vue de l'accession à la propriété (PAP). Il convient de garder au PTZ son dynamisme, alors que des mesures réglementaires ponctuelles tendent à le rendre moins attractif et moins solvabilisateur pour les emprunteurs. Il a observé que la trésorerie du fonds de garantie de l'accession sociale (FGAS) était de l'ordre de 5 milliards de francs, alors que ce fonds n'avait eu à supporter depuis sa création que moins de 500.000 francs de dépenses au titre des sinistres. M. Pierre Méhaignerie a salué le caractère objectif de l'analyse du Rapporteur. Il y a dans le budget une mesure positive et deux aspects négatifs. L'unification des barèmes des aides au logement doit être saluée comme une bonne mesure. Cependant, la situation du logement locatif social n'est pas bonne et le Gouvernement manifeste une hypocrisie formidable en prétendant obliger les maires à créer des logements sociaux, sans relever les barèmes de subventions. Également, le dispositif d'accession sociale à la propriété risque bientôt d'être vidé de son contenu, car les barèmes n'ont pas été relevés. Il a annoncé qu'il s'abstiendrait lors du vote sur les crédits du logement. M. Francis Delattre a souligné qu'il partageait les remarques de M. Pierre Méhaignerie sur les difficultés à imposer aux municipalités un seuil qu'il a qualifié « d'aberrant » de 20% de logements sociaux. En effet, si l'on peut partager l'objectif poursuivi, les modalités sont très discutables : le problème en région parisienne est celui du foncier et les comptes spéciaux qui permettaient auparavant la constitution de réserves foncières, par exemple pour les villes nouvelles, ont disparu au début des années 80. De même, il est dommage que l'Agence foncière et technique de la région parisienne (AFTRP) soit en sommeil comme les agences existant en province. La région doit davantage s'impliquer comme le garant financier des opérations de création de réserves foncières. M. Francis Delattre a souhaité des précisions sur la dotation de 419 millions de francs de subventions concernant la région parisienne et a annoncé qu'il s'abstiendrait, également, sur le vote des crédits du logement. M. Jacques Guyard a observé que l'unification des barèmes des aides personnelles au logement constituait un progrès considérable. Par ailleurs, le bénéfice de la déduction pour investissement locatif dit « amortissement Besson » devrait être étendu au cas de location aux ascendants ou descendants. Quel est l'impact de la hausse des taux d'intérêt sur le régime du prêt à taux zéro ? Alors qu'en Ile-de-France, le problème majeur est celui du foncier, il convient d'augmenter l'offre, et l'usage d'outils comme l'AFTRP fait effectivement défaut. M. Jean-Jacques Jégou, Président, a considéré que le projet de loi « solidarité et renouvellement urbains » contrecarrait en fait la volonté de construire des logements sociaux, et qu'il convenait d'améliorer le régime de « l'amortissement Besson » en l'étendant aux relations immobilières entre ascendants et descendants. M. Jean-Louis Dumont, Rapporteur spécial, est revenu sur la question du calcul des charges locatives dans le secteur locatif social, qu'il faut clarifier et moderniser. L'augmentation du taux du livret A, survenue au cours de l'été 2000, a des conséquences importantes sur les encours de prêts des organismes bailleurs. Selon ses informations, une mesure de 800 millions de francs est prévue pour le maintien du gel des loyers dans le secteur locatif social jusqu'au 1er juillet 2001, mais rien n'est pour l'instant décidé pour le deuxième semestre. Des mesures réglementaires ont répercuté, sur le régime du PTZ, l'augmentation des taux d'intérêt, de manière à ce qu'elle ne pèse pas sur le budget de l'Etat. « L'amortissement Besson » a eu le mérite de pérenniser le mécanisme de « l'amortissement Périssol » qui était limité dans le temps, mais il convient maintenant de le dynamiser ; effectivement, le logement des enfants pose un problème, surtout pour les étudiants dont les parents vivent en milieu rural. La contrainte de construction de 20% de logements sociaux concerne surtout l'Ile-de-France. S'agit-il d'un indicateur déjà dépassé, compte tenu du problème foncier ? Pour rendre efficace cette prescription, il convient que l'Etat montre l'exemple et s'intéresse, même au c_ur de Paris, à un certain nombre d'emprises publiques comme des casernes, des terrains dépendant de la SNCF ou de l'Assistance publique. Pour le reste, les crédits auxquels faisait allusion M. Francis Delattre, concernent principalement le financement des surcharges foncières en région parisienne. En définitive, on constate un retour de l'aide à la pierre, ce dont chacun peut se féliciter. Mais il ne peut y avoir de politique du logement dynamique sans une volonté politique forte. La Commission a adopté deux amendements du Rapporteur spécial, le premier procédant à une requalification de crédits d'aides personnelles au logement dans la catégorie des services votés, le second de conséquence. Elle a ensuite adopté, sur la proposition du Rapporteur spécial, les crédits du logement, ainsi modifiés et vous demande d'émettre un vote favorable à l'adoption de ces crédits. * * * _____________ N° 2624.- Rapport de M. Jean-Louis Dumont, rapporteur spécial, au nom de la commission des finances, sur le projet de loi de finances pour 2001.- Annexe 25 : Equipement, transports et logement - Logement. - Cliquer ici pour retourner au sommaire général - Cliquez ici pour retourner à la liste des rapports et avis budgétaires - Cliquez ici pour retourner à la liste des discussions budgétaires
() « L'Observatoire immobilier » n° 44 de novembre 1999. () Dans plusieurs rapports. Voir par exemple le rapport sur l'exécution des lois de finances pour l'année 1998, page 314. | |||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||
PLA ordinaire