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Document mis en distribution le 8 novembre 2000
N° 2624 ______ ASSEMBLÉE NATIONALE CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958
RAPPORT FAIT AU NOM DE LA COMMISSION DES FINANCES, DE L'ÉCONOMIE GÉNÉRALE ET DU PLAN (1) SUR PAR M. DIDIER MIGAUD, Rapporteur Général, Député. -- ANNEXE N° 29 Rapporteur spécial : M. Augustin BONREPAUX Député ____ (1) La composition de cette commission figure au verso de la présente page. Lois de finances. La commission des finances, de l'économie générale et du plan est composée de : M. Henri Emmanuelli, président ; M. Didier Migaud, rapporteur général ; MM. Michel Bouvard, Jean-Pierre Brard, Yves Tavernier, vice-présidents, MM. Pierre Bourguignon, Jean-Jacques Jégou, Michel Suchod, secrétaires ; MM. Maurice Adevah-Poeuf, Philippe Auberger, François d'Aubert, Dominique Baert, Jean-Pierre Balligand, Gérard Bapt, François Baroin, Alain Barrau, Jacques Barrot, Christian Bergelin, Éric Besson, Alain Bocquet, Augustin Bonrepaux, Jean-Michel Boucheron, Mme Nicole Bricq, MM. Christian Cabal, Jérôme Cahuzac, Thierry Carcenac, Gilles Carrez, Henry Chabert, Didier Chouat, Alain Claeys, Yves Cochet, Charles de Courson, Christian Cuvilliez, Arthur Dehaine, Jean-Pierre Delalande, Francis Delattre, Yves Deniaud, Michel Destot, Patrick Devedjian, Laurent Dominati, Julien Dray, Tony Dreyfus, Jean-Louis Dumont, Daniel Feurtet, Pierre Forgues, Gérard Fuchs, Gilbert Gantier, Jean de Gaulle, Hervé Gaymard, Jacques Guyard, Pierre Hériaud, Edmond Hervé, Jean-Louis Idiart, Mme Anne-Marie Idrac, MM. Michel Inchauspé, Jean-Pierre Kucheida, Marc Laffineur, Jean-Marie Le Guen, Guy Lengagne, Maurice Ligot, François Loos, Alain Madelin, Mme Béatrice Marre, MM. Pierre Méhaignerie, Louis Mexandeau, Gilbert Mitterrand, Alain Rodet, José Rossi, Nicolas Sarkozy, Gérard Saumade, Philippe Séguin, Georges Tron, Jean Vila.
Le budget des transports terrestres illustre la volonté du Gouvernement de mener une politique dynamique et cohérente articulée autour de trois axes : le développement des transports en commun ferroviaires ou urbains, l'entretien du réseau routier national et la sécurité routière. Les différentes actions menées par le ministère sont globalement consolidées. Devant la nécessité de maîtriser la dépense publique, le Gouvernement a su dégager des priorités et les financer. La SNCF mène une politique résolument offensive de reconquête de sa clientèle qui semble porter ses fruits, au vu des excellents résultats enregistrés par l'entreprise, en termes de trafic. De même, conformément aux engagements pris par le ministre lors de l'examen du projet de loi relatif à la solidarité et au développement urbain, la politique en faveur des transports collectifs, notamment en site propre, est vivement encouragée. Ces mesures, particulièrement attendues par nos concitoyens, sont de nature à limiter l'engorgement des axes routiers. L'entretien du réseau routier est une autre priorité de ce projet de budget, qui ne peut être dissocié de l'impulsion nouvelle donnée à la sécurité routière. Les crédits de cette dernière auront progressé de 40 % depuis 1997. Cela dit, votre Rapporteur spécial regrette que le projet de budget des transports terrestres soit, cette année, particulièrement peu lisible, et ce pour deux raisons essentielles. Tout d'abord, la nomenclature budgétaire a été profondément remaniée. Au sein de la Section III- Transports, les crédits des différents modes de transports figurent désormais dans les mêmes chapitres, conformément à l'esprit même de la politique d'encouragement à l'intermodalité. Cette nomenclature facilitera, sans doute, à l'avenir, la lecture des crédits, mais rend difficile pour 2001, les comparaisons avec les budgets antérieurs. En second lieu, le budget est marqué par la suppression du Fonds d'investissement des transports terrestres et des voies navigables (FITTVN). Celui-ci aboutissait, en effet, à une large débudgétisation, dénoncée par M. Jean-Louis Idiart, prédécesseur de votre Rapporteur spécial. Toutefois, si cette suppression est conforme à l'orthodoxie budgétaire, et permet à nouveau un contrôle efficace du Parlement sur ces crédits, il ne faut pas, en revanche, que la rebudgétisation aboutisse à diminuer les crédits d'investissement pour 2001. Votre Rapporteur spécial veillera, tout particulièrement, à ce que les reports en provenance du FITTVN soient correctement affectés aux crédits d'investissement routier, le Gouvernement s'y étant engagé. Ces crédits sont en effet particulièrement nécessaires à la mise en _uvre des contrats de plan État-régions. Enfin, votre Rapporteur spécial s'étonne du maintien du titre VII « Réparation des dommages de guerre », non doté depuis plusieurs exercices et dont M. Jean-Louis Idiart, alors Rapporteur spécial des crédits des transports terrestres avait l'an dernier proposé, par amendement, la suppression. Lors de l'examen en séance publique des crédits des transports, le 4 novembre 1999, le ministre s'était engagé explicitement à supprimer, dans le projet de loi de finances pour 2001, le chapitre unique 70-10 et le titre VII qui le contient. Cet engagement n'a pas été tenu. I.- L'EXÉCUTION DES CRÉDITS Les crédits des transports terrestres sont répartis entre : · la section III- Transports et sécurité routière, qui retrace les crédits de la direction des transports terrestres, la direction des routes et la direction de la sécurité et de la circulation routière ; · le compte d'affectation spéciale n° 902-22 intitulé « Fonds pour l'aménagement de l'Île-de-France » auquel sont affectés le produit de la taxe sur les bureaux en Île-de-France, les participations des collectivités territoriales et de leurs établissements publics ainsi que les produits de cessions et des recettes exceptionnelles. Ce compte, créé par l'article 53 de la loi de finances rectificative pour 1989 (n° 89-936 du 29 décembre 1989), a été clos au 31 décembre 1999 par l'article 75 de la loi de finances pour 2000 (n° 99-117 du 30 décembre 1999) ; · le compte d'affectation spéciale n° 902-26 intitulé « Fonds d'investissement des transports terrestres et des voies navigables », créé par l'article 47 de la loi de finances pour 1995, dont l'article 22 du projet de loi de finances pour 2001 prévoit la clôture au 31 décembre 2000. Ce compte retrace, en recettes, le produit des deux taxes. La première taxe porte sur les titulaires d'ouvrages hydroélectriques concédés. La seconde porte sur les concessionnaires d'autoroutes. Les crédits inscrits à la section I « Services communs » du budget de l'équipement, des transports et du logement (23,2 milliards de francs en 1999) sont essentiellement des crédits de fonctionnement des services (99 % des crédits sont ouverts sur le titre III), et plus particulièrement des crédits de personnel (20,6 milliards de francs, soit 89 % du total). Cette section comprend aussi des crédits intéressant l'ensemble des services. Les crédits de l'urbanisme, précédemment inscrits sur cette section, ont été transférés sur la section II « Urbanisme et logement » par la loi de finances pour 1999. Cette section fait l'objet d'un grand nombre de modifications réglementaires de crédits en cours d'exercice. En 1999, l'effectif autorisé par la loi de finances (98.341 emplois) a ainsi été accru de 4.581 emplois par transferts ; en sens contraire, plus de 6 milliards de francs ont été transférés aux charges communes pour le paiement des pensions ; 1 milliard de francs a été transféré des charges communes pour les cotisations patronales, 1 milliard de francs a été ouvert par fonds de concours et 0,7 milliard de francs au titre des reports. 0,2 milliard de francs ont été aussi ouverts par loi de finances rectificative, notamment pour couvrir les frais de justice. Le taux de consommation des crédits ouverts pour les dépenses ordinaires est très bon. Sur les 20,2 milliards de francs ouverts après ces mouvements, 19,5, soit 97 % ont été dépensés. Le taux de consommation des crédits d'investissement est très faible. En effet, près des deux tiers des crédits de paiement sont restés sans emploi en fin d'année (0,5 milliard de francs sur 0,8).
Représentant 96,2 % des crédits ouverts à la section I, les dépenses ordinaires (titres III et IV) ont atteint 20,194 milliards de francs, après différents mouvements de crédits, détaillés dans le tableau suivant.
On notera que les crédits consommés au titre des dépenses ordinaires représentent 87,7 % des crédits inscrits dans le budget voté par le Parlement. Les effectifs autorisés par les lois de finances depuis 1997 ont évolué de la manière suivante :
L'administration centrale recrute et assure la gestion de 39.000 agents. Elle décide des concours de recrutement de 22.000 agents, dont la gestion est ensuite assurée par les services déconcentrés. Enfin, les services déconcentrés assurent à la fois le recrutement et la gestion des 42.000 ouvriers relevant du ministère. Plus généralement, les corps employés par les services déconcentrés peuvent être classés en trois catégories : · un tiers de l'effectif est recruté et géré par l'administration centrale. Quelques actes sont cependant pris à l'échelon local ; · un peu moins d'un quart de l'effectif appartient à des corps recrutés par concours décidés par l'administration centrale, mais pour lesquels la nomination et la gestion de la carrière sont déconcentrées depuis 1990 ; · le recrutement et la gestion de la quasi-totalité des ouvriers sont déconcentrés.
La réforme du ministère a conduit, non seulement à engager un processus de déconcentration de la gestion du personnel, mais aussi à déléguer près des deux tiers des autres dépenses ordinaires aux services déconcentrés. Le tableau suivant récapitule les dépenses ordinaires de 1999 :
La déconcentration de la gestion des dépenses en capital est, du fait de la spécificité de celles-ci, moins importantes qu'en matière de dépenses ordinaires. Si le taux de déconcentration de la gestion des autorisations de programme n'est globalement que de 17 %, 37 % des investissements exécutés par l'État (titre V) sont déconcentrés. Le tableau suivant retrace la déconcentration de la gestion des autorisations de programme :
Le total des dépenses ordinaires et des crédits de paiement observés pour 1999 s'élève à 45.561,28 millions de francs, soit une légère progression de 0,6 % par rapport à 1998. Cette progression s'explique essentiellement par la progression des dépenses ordinaires (+ 0,9 %) dont le volume représente l'essentiel des crédits de la direction des transports terrestres. Les crédits de paiement diminuent de 11,8 % par rapport à 1998, mais ces dépenses en capital sont marginales au sein des crédits de cette Direction. Les crédits ouverts en 1999 sont présentés dans le tableau suivant :
Le taux de consommation des crédits de paiement a été élevé, ainsi que le montre le tableau ci-après :
Ce taux de consommation est très proche de celui enregistré en 1998, en raison d'une stabilisation de la consommation des crédits de paiement du titre V. On relèvera également le taux de consommation extrêmement élevé des crédits inscrits au titre IV, ces crédits étant destinés à hauteur de 98 % à la SNCF et à la RATP. La quasi-totalité de ces subventions est allouée aux charges de fonctionnement, le montant des aides à l'investissement étant en diminution. Comme les années passées, le budget se caractérise par une grande rigidité dans l'exécution des crédits, dont la plupart des dépenses résultent d'engagements contractuels ou de contraintes financières de la SNCF et de la RATP. La gestion des crédits consacrés aux routes en 1999 est retracée dans le tableau ci-après :
Le chapitre 35-42 - Routes - Entretien et maintenance - n'a subi aucune annulation. Le taux d'exécution a atteint 94 % ce qui traduit la priorité affichée par le Gouvernement de maintenir le patrimoine routier. Les crédits inscrits au chapitre 44-42 - Routes - Subventions intéressant la gestion de la voirie nationale ont été consommés à hauteur de 84 % des crédits ouverts, ce qui représente une consommation de 179 % des crédits inscrits en loi de finances initiales. En ce qui concerne le chapitre 53-42 - Voirie nationale - Grosses réparations et aménagements de sécurité - les autorisations de programme ont été utilisées à hauteur de 99 % et les crédits de paiement l'ont été à proportion de 91 %, ce qui représente un taux de consommation légèrement supérieur au taux observé l'an dernier (88 %). Le montant des crédits de paiement disponibles au chapitre 53-43 - Voirie nationale - qui est de loin le chapitre le plus important, a été notamment majoré de 4.784 millions de francs provenant de fonds de concours. Les autorisations de programme ont été consommées à 103 % et les crédits de paiement à hauteur de 90 %. Après une diminution des crédits observée en 1997, le budget de la direction de la sécurité et de la circulation routières (DSCR) a connu, depuis 1998, une nette augmentation de ses crédits.
Le montant du budget de la Sécurité routière ne reflète pas l'ensemble des crédits relatifs à la sécurité sur les routes, puisque ni les investissements ou l'entretien routier n'y figurent, ni même les crédits relatifs aux forces de l'ordre. Les crédits ont été augmentés d'un tiers, notamment du fait de reports (70 millions de francs) et de fonds de concours (58 millions de francs). Les crédits sans emploi à la fin de l'année ont atteint 164 millions de francs, dont un tiers en autorisations de programme et deux tiers en crédits de paiement. Ce report représente plus du double de celui observé sur entre 1998 et 1999 où il avait porté sur 70 millions de francs. Ce compte d'affectation spéciale n° 902-26, dont l'article 22 du projet de loi de finances, adopté en première lecture, prévoit la clôture au 31 décembre 2000, est principalement alimenté par deux taxes. Les recettes pour 1999 sont déterminées sur la base de la répartition des crédits établie en loi de finances pour 1999, en tenant compte des augmentations de crédits définies par un arrêté du ministre de l'économie, des finances et de l'industrie en date du 12 avril 2000. - Le produit de la taxe sur les titulaires d'ouvrages hydroélectriques concédés. Les producteurs redevables de cette taxe sont ceux dont la production dépasse 4.500 kilowattheure. En pratique, Électricité de France apparaît comme le principal contributeur. Son taux est fixé à 8,48 centimes par kilowattheure produit (article 43 de la loi de finances initiale pour 1998) Le produit de cette taxe est évalué à 1.995 milliards de francs pour 1999, ce qui est largement supérieur au rendement attendu pour l'année 1995, à la création de la taxe (prévision de rendement d'un milliard de francs). - Le produit de la taxe sur les concessionnaires d'autoroutes. Le taux de cette taxe est fixé à 4,5 centimes par kilomètre parcouru par les usagers (article 61 de la loi de finances initiale pour 2000). Le produit de cette taxe est fixé à 2,356 milliards de francs (359 millions d'euros) pour l'année 1999. Les autres ressources sont négligeables. Aucune participation des collectivités territoriales et de leurs établissements publics aux opérations financées par le fonds n'a été enregistrée en 1999. La ligne relative aux recettes diverses ou accidentelles est dotée de 14 757 francs pour 1999. Au total, les recettes s'élèvent à 4,352 milliards de francs. Les dépenses s'articulent autour de trois axes : les investissements routiers, fluviaux et ceux relatifs au transport ferroviaire. Au titre des investissements sur le réseau national routier, les crédits consommés s'élèvent à 1,26 milliards de francs pour 1999, avec un report sur la gestion 2000 de 2,666 milliards de francs. Au titre des investissements destinés aux voies navigables, les crédits consommés s'élèvent à 519,7 millions de francs pour 1999, avec un report sur 2000 de 164,8 millions de francs. Au titre des subventions d'investissement en matière de transport ferroviaire et de transport combiné, 1.581,6 millions de francs ont été consommés pour 1999, ce qui implique un report sur la gestion 2000 de 1.073,8 millions de francs. La répartition des dépenses prévisionnelles pour 2000 entre les trois modes de transport a été opérée de la manière suivante : · 1.694 millions de francs pour les investissements sur le réseau routier national ; · 570 millions de francs pour les voies navigables ; · 2.363 millions de francs pour l'ensemble des opérations relatives au transport ferroviaire et au transport combiné. Ces crédits permettent de poursuivre la concrétisation des orientations générales concernant la politique des transports : · favoriser le transport ferroviaire. Cette priorité se manifeste en 2000 par un effort supplémentaire de près de 350 millions de francs par rapport à 1999 (2.363 millions de francs) ; · améliorer le réseau fluvial. A cette fin, 570 millions de francs seront destinés à la restauration et à la modernisation du réseau fluvial, soit 120 millions de francs de plus qu'en 1999. · poursuivre la réalisation des projets entrepris, notamment dans le secteur routier (autoroute A 75, transformation en autoroute de la RN 10 dans les Landes, RN 7). · renforcer la sécurité et lutter contre les nuisances. Le Gouvernement s'est engagé à développer encore davantage les projets de remise à niveau de sécurité des infrastructures (75 millions de francs pour un programme nouveau de réhabilitation des tunnels routiers, 50 millions de francs pour poursuivre la mise en sécurité des passages à niveau et 50 millions de francs pour lancer un programme de réhabilitation des tunnels ferroviaires). Par ailleurs, dans le cadre de la lutte contre les nuisances sonores, 50 millions de francs ont été prévus pour un programme de résorption des principaux « points noirs » liés au bruit. II.- LES MOYENS DES SERVICES La section I - Services communs, du budget du ministère de l'Équipement retrace les moyens des services (dépenses afférentes aux personnels), les actions en faveur de l'urbanisme et les équipements administratifs. Ces crédits reflètent la poursuite du processus de modernisation du ministère et de ses modes de gestion. La gestion du personnel est particulièrement dynamique et tend à permettre aux différents agents du ministère (techniciens, personnels administratifs ou scientifiques), grâce à des entretiens individuels et annuels, de pouvoir valoriser leurs compétences et ainsi d'évoluer au sein du ministère. Les tableaux ci-après retracent l'évolution des dotations initiales allouées aux services communs, tant en ce qui concerne les dépenses ordinaires que les dépenses en capital.
Les crédits de paiement retranscrivant les moyens affectés aux services s'élèvent pour 2001 à 26,4 milliards de francs, soit une hausse de près de 8,6 % par rapport aux crédits votés pour 2000. Cette hausse, plus importante que lors des exercices précédents, doit permettre au ministère d'assurer pleinement ses missions. Le ministère emploie 100.700 agents, non compris les 10.600 agents de l'aviation civile. Les crédits correspondants figurent au budget annexe de l'aviation civile. Votre Rapporteur spécial examinera le projet de budget pour les moyens des services et les équipements administratifs, qui ressortent plus particulièrement de sa compétence. Les rémunérations d'activité atteignent 14,808 milliards de francs pour 2001, contre 14,711 milliards de francs en 2000. Les pensions et allocations des personnels en retraite s'élèvent à 6,107 milliards de francs. Les charges sociales se montent, au total, à 2,084 milliards de francs. Globalement, les dépenses de personnel sont fixées à 22.999,33 millions de francs pour 2001, contre 21.814 en 2000, soit une progression de 5,4 %. Les centres d'études techniques de l'équipement (CETE) ont été institués entre 1968 et 1973 et ont intégré les laboratoires régionaux créés au début des années 1950. Ils sont implantés à Aix, Bordeaux, Lille, Lyon, Metz, Nantes et Rouen. Il faut y ajouter les deux laboratoires régionaux d'Île-de-France (Melun et Trappes) rattachés à la direction régionale de l'équipement. Services déconcentrés de l'État à caractère plurirégional, les CETE couvrent deux à trois régions, et cinq à vingt départements, y compris les départements et territoires d'outre-mer. Ils ont vocation à intervenir dans tous les domaines de l'équipement, de l'urbanisme, du logement, des transports, de l'informatique et de l'environnement. Ils contribuent à la conception et à la mise en _uvre de schémas directeurs d'infrastructures, à la politique du logement et de la construction, à l'exploitation et à la sécurité routière, à la conservation du patrimoine et à la protection de l'environnement. Ils constituent par ailleurs un instrument de la modernisation de l'administration, en participant activement aux politiques de création et de diffusion d'outils informatiques et de contrôle de gestion. Leur activité correspond pour 70% environ à des prestations en appui des services centraux ou déconcentrés du ministère. Mais dans le prolongement de ces missions, les CETE interviennent au bénéfice de certains partenaires externes : services de l'État relevant d'autres départements ministériels, collectivités territoriales ou organismes parapublics. Par ailleurs, les entreprises et bureaux d'études privés peuvent faire appel aux CETE, pour des prestations concourant à la réalisation d'ouvrages d'intérêt public, pour des actions de recherche et d'études, ou en vue d'une meilleure compétitivité à l'exportation. La rémunération de ces prestations au bénéfice de tiers est rattaché par voie de fonds de concours au chapitre 34-97 (article 20) pour couvrir les dépenses de fonctionnement des CETE. Le budget des CETE est arrêté en début d'exercice par inscription en loi de finances initiale de la part de l'État (pour les salaires), et fixation par la direction du budget, de l'objectif des rentrées de fonds de concours et des plafonds de ressources correspondants. Les budgets des CETE, depuis 1997, s'établissent comme suit : (en millions de francs)
Fondée en 1747, l'École nationale des Ponts-et-chaussées (ENPC) a pour vocation de former des ingénieurs et des chercheurs de haut niveau, pour l'administration et les entreprises. Elle est dotée depuis le 1er janvier 1994 du statut d'établissement public à caractère scientifique, culturel et professionnel. La vocation principale de l'école des Ponts est de former des ingénieurs de haut niveau scientifique et technique, capables de concevoir et de mener à bien des projets complexes en tenant compte des aspects techniques, économiques et humains. Elle forme, avec le même cursus, des ingénieurs relevant de deux statuts différents : des ingénieurs civils et des ingénieurs du corps des Ponts-et-Chaussées. Annuellement l'école forme environ 180 ingénieurs, dont 30 pour le corps des Ponts-et-Chaussées et environ 20 pour des organismes divers. En plus de la formation d'ingénieurs, l'école a développé fortement des formations spécialisées de type mastères, DESS, DEA. L'école s'est engagée en 1999 dans une réflexion afin de définir ses grands axes pédagogiques qui lui permettront de renforcer sa position dans un contexte marqué par l'internationalisation des entreprises et le renforcement de la concurrence, fondée sur la capacité d'innovation technique. Les ressources de l'École sont détaillées dans le tableau suivant : (en francs)
Crée en 1949, le laboratoire central des Ponts-et-chaussées est un établissement public national à caractère scientifique et technologique depuis le 1er juin 1998. Il est placé sous la double tutelle du ministère chargé de la Recherche et du ministère chargé de l'Equipement et des Transports. Le laboratoire dispose, en 2000, de 574 emplois, dont environ 130 chercheurs et 90 ingénieurs. Il est implanté en région Île-de-France et en région des Pays-de-la-Loire. Il a pour mission de réaliser des recherches dans les domaines des infrastructures et de leur usage, de la géotechnique, des ouvrages d'art, du génie civil, du génie urbain et de leurs conséquences sur l'environnement. Il a par ailleurs vocation à orienter, programmer et évaluer dans ses domaines de compétence, la recherche-développement de huit centres d'études techniques de l'équipement couvrant le territoire national. Les dotations budgétaires du laboratoire sont retracées dans le tableau suivant : DOTATIONS BUDGETAIRES DU LABORATOIRE CENTRAL DES PONTS-ET-CHAUSSÉES (en millions de francs)
Les résultats négatifs enregistrés au cours des deux dernières années du précédent contrat de plan (-26,8 millions de francs pour les exercices 1996 et 1997) avaient dégradé la situation financière de l'établissement. Un effort a donc été engagé dès 1998 pour redresser cette situation. Cet effort s'est traduit par un redressement financier significatif puisque les résultats nets comptables de 1998 et 1999 étaient positifs (+ 14,8 millions de francs en 1998 et + 5,7 millions de francs en 1999). L'institut devrait connaître, de nouveau, un résultat net comptable positif sur l'exercice 2000. L'institut, aujourd'hui, est particulièrement concerné par l'évolution des nouvelles technologies de la communication et par la société de l'information. Il est, par ailleurs, devenu indispensable de clarifier les missions de l'établissement au regard des besoins exprimés par les administrations, les collectivités territoriales ou les entreprises gestionnaires de réseaux, ainsi qu'au regard du nécessaire respect de ses grands équilibres financiers. Le rapport de M. Guy Lengagne a été remis au Premier ministre le 30 septembre 1999. Ses recommandations concernant la mise à jour des missions de service public de l'institut, notamment en matière de production de données géographiques de base, d'édition et de diffusion de ces données, ont fait l'objet d'une instruction interministérielle approfondie tout au long de l'automne 1999 et du premier semestre 2000. Le Gouvernement a prévu d'engager, à l'automne 2000, la négociation du prochain contrat d'objectifs de l'institut qui couvrira la période 2002-2005. Pour 2001, l'État a décidé d'accroître sa subvention de fonctionnement de 1 %. L'évolution des crédits destinés à l'Institut géographique national (IGN) est retracée dans le tableau ci-dessous :
Elément essentiel d'une politique urbaine, les transports collectifs remplissent une fonction économique et sociale, en desservant le plus grand nombre possible de parties du territoire à un prix accessible à l'ensemble des citoyens. Ils sont également un outil majeur d'aménagement du territoire, qui assure la desserte des zones rurales. La circulation automobile dans les grandes agglomérations de France, de plus en plus difficile, et la pollution atmosphérique qu'elle engendre conduisent à repenser les modes de déplacement urbains. Les transports collectifs, s'ils ont intégrés dans une réflexion d'ensemble sur l'aménagement urbain, sont une voie d'avenir. En effet, il ne suffit pas d'investir dans des matériels roulants, il faut également s'assurer de la sécurité des voyageurs et de la cohérence des réseaux de transport. À l'avenir, nos concitoyens utiliseront plusieurs modes de transport pour le même trajet. Le dépôt du projet de loi relatif à la solidarité et au renouvellement urbain illustre le volontarisme du Gouvernement en la matière. Ce texte permettra de donner un cadre d'action clair aux collectivités locales, même si certaines ont déjà mis en _uvre des expériences novatrices. On rappellera enfin que l'intervention de l'État s'effectue par le biais des compensations tarifaires et des subventions d'investissement. Le chapitre 46-41, intitulé « Contribution de l'État aux transports collectifs en Ile-de-France », voit ses crédits baisser de 3,7 % par rapport aux crédits votés en 2000, pour atteindre 5,2 milliards de francs. Au sein de ces crédits, il convient de noter qu'à compter de 2000, le décret n° 2000-634 du 6 juillet 2000 (en application duquel deux contrats ont été signés le 12 juillet 2000, avec effet rétroactif au 1er janvier de la même année, entre le Syndicat des transports parisiens (STP) et la RATP et entre le STP et la SNCF) a supprimé l'indemnité compensatrice, qui se trouve remplacée par une subvention aux coûts d'exploitation des transports publics de 7.684 milliards de francs (qui reprend l'ancienne indemnité compensatrice et les réductions tarifaires). Les compensations, au titre du « versement transport », sont versées aux entreprises de transports selon les mêmes clés de répartition que le produit de la carte orange. Ce partage est effectué par le STP à partir de sondages périodiques qui permettent de déterminer la clé de répartition (tous les quatre ans environ). Le dernier sondage a été effectué en 1998 et les résultats définitifs sont disponibles depuis septembre 1999. Le montant du versement transport est néanmoins ajusté en fonction des grandes évolutions prévues puis constatées du trafic. C'est ainsi que la compensation, au titre du versement transport, prévue pour 1995 a été revue à la baisse compte tenu des grèves de fin d'année). Les contrats entre le STP et la RATP d'une part, et la SNCF, d'autre part, signés en juillet 2000, modifient profondément le principe de rémunération de ces entreprises par le versement transport. Celui-ci n'est plus simplement une stricte compensation pour tarifs réduits, notamment de la carte orange, mais il contribue au financement général de l'exploitation au même titre que les contributions de l'État et des départements. La répartition de la recette directe de la carte orange entre RATP et SNCF reste assise sur les enquêtes de trafic mais le STP calcule une recette totale de trafic due aux entreprises en application des contrats et la compensation tarifaire versée est ensuite calculée par différence entre cette recette totale et les recettes directes. Le produit brut du versement transport était en 1999 de 13,130 milliards de francs. En 1999, la RATP a reçu 35,9 % du produit brut du versement transport, principalement au titre de la compensation tarifaire, mais aussi pour des investissements spécifiques. De même, la SNCF a reçu 42,4 % du produit brut du VT. Compte tenu des charges diverses et du solde d'exercice positif, les transporteurs privés n'ont recueilli que 11,7 % du versement transport, au titre de la compensation tarifaire. La répartition du produit du versement transport, pour les trois derniers exercices connus, est la suivante :
Les prix des transports en Île-de-France ont fait l'objet de plusieurs mesures de restructurations tarifaires en 2000. Celles-ci concernent les jeunes ainsi que les voyageurs occasionnels et plus particulièrement les utilisateurs des réseaux d'autobus : · extension aux petites vacances du « dézonage » de la carte « Imagine'R ». En plus des samedis, dimanches et jours fériés, la libre circulation sur toute l'Ile-de-France durant les petites vacances scolaires sera ainsi assurée aux titulaires de la carte ; · création d'un abonnement annuel à tarif très réduit (600 francs pour 2 zones), la « carte Indépendance » (nom n'ayant encore qu'un caractère provisoire), réservé aux jeunes bénéficiaires du programme TRACE et offrant les mêmes possibilités de « dézonage » que la carte Imagine'R. Sa mise en application est prévue au 1er janvier 2001 ; · mise en place d'un billet demi-tarif sur les réseaux des entreprises privées de transports routiers à destination des jeunes de 4 à 10 ans et des familles nombreuses comme cela existait déjà sur les réseaux SNCF et RATP. L'objectif visé est que cette disposition soit applicable dès le 1er octobre 2000. Compte tenu de ces mesures structurelles, la hausse moyenne des tarifs en Île-de-France décidée au 1er juillet dernier s'établira à 1,8 %. Elle prévoit notamment que : · le prix du carnet de 10 tickets est porté à 58 francs (+ 5,45 %). Le billet à l'unité, fixé à 8 francs, reste inchangé ; · une augmentation moyenne des billets de 1,7 % est appliquée sur les réseaux RER (RATP et SNCF) et sur les lignes SNCF d'Île-de-France ; · le prix du billet n'augmente pas sur les lignes de bus des entreprises privées (dans une perspective où la tarification de ces réseaux rejoindra progressivement la tarification du réseau de bus RATP) ; · les prix des cartes orange augmente plus sensiblement en zone centrale (+ 2,15 % pour la zone 1-2) qu'en zone plus éloignée (+ 1,6 % pour la zone 1-8) avec une hausse moyenne de 2,1 % pour l'ensemble des cartes. Cette différence en zone centrale s'explique par une offre de service plus importante encore renforcée ces dernières années par l'ouverture de la ligne 14 du métro et de la ligne E du RER (Eole) ; · le prix de la carte intégrale n'est pas augmenté. Les tarifs des abonnements 2000/2001 de la carte Imagine'R, approuvés en février 2000, ont évolué comme les prix de la carte orange de l'année précédente (+ 2,1 %). Les tarifs pour 2001 n'ont pas encore été arrêtés, mais le budget de l'État est établi en considérant que l'orientation générale retenue en 2000 ne serait pas remise en cause (augmentation moyenne des tarifs légèrement supérieure à celle du niveau général des prix hors mesures nouvelles éventuelles en faveur de certaines catégories de personnes). Par ailleurs, les contraintes inhérentes au passage à l'euro le 1er janvier 2002 sont d'ores et déjà intégrées dans les études préparatoires aux futures évolutions des prix. Le trafic ferré et routier de la RATP a enregistré un trafic brut en 1999 supérieur de 3,1 % à celui constaté en 1998. Il s'établit à 2,487 milliards de voyages. Cette croissance est particulièrement remarquable car l'année 1998 avait été marquée par les effets de la Coupe du monde de football qui avait généré 3,5 milliards de voyages supplémentaires. Les causes de ces bons résultats sont la reprise économique, ainsi que la montée en puissance du titre de transport Imagine'R et de la ligne 14 du métro. Il convient enfin de noter que la mise en service de la ligne E du RER, qui offre des possibilités de substitutions à des parcours gérés par la RATP, n'a pas affecté le trafic de la Régie. E nombre de voyages prévu par le budget initial pour 2000 sont les suivantes :
Les prévisions de voyages pour 2000 sont de 2,5 milliards, soit une augmentation de 0,5 % par rapport à l'année 1999. Cette prévision devrait être dépassée de 1 à 2 %. De plus, le contrat passé entre le STP et la RATP, concernant la période 2000-2003, a été établi en retenant une hypothèse de croissance du trafic payant de + 0,5 % par an. L'exercice de 1999 s'est soldé par un report à nouveau positif de 26,6 millions de francs au 1er janvier 2000 (22,8 millions de francs au 1er janvier 1999). Le résultat comptable (qui ne prend en compte que les éléments de l'année considérée) fait donc apparaître un solde positif de 2,2 millions de francs. Les recettes commerciales se sont établies a 14,416 milliards de francs (+ 6,3 % par rapport à 1998). Les dépenses de fonctionnement ont, quant à elles, atteint 14,84 milliards de francs (+ 4,3 %). Le compte d'exploitation prévisionnel pour 2000, compte tenu du nouveau contrat passé entre la RATP et le STP, se décline de la façon suivante :
Le budget 2000 n'a pas fait l'objet de révision en cours d'année. Sur la base des derniers résultats connus, les recettes pourraient, à la fin de l'année 2000, dépasser le budget initial d'environ 100 millions de francs dont 50 millions de francs dus aux recettes totales du trafic et 50 millions de francs dus aux autres recettes (notamment de publicité, à hauteur d'environ 10 millions de francs). S'agissant des dépenses, le dépassement dû à l'augmentation significative du coût des carburants est estimé à environ 60 millions de francs, tandis que les frais de personnel sont pour leur part, conformes aux prévisions. Dans ces conditions, l'excédent prévu en 1999 devrait pouvoir être réalisé, voire légèrement dépassé. Les charges financières nettes sont en baisse de 3,56 % (- 23 % en 1999) grâce à une gestion active de la dette. Les charges financières brutes se sont ainsi établies depuis 1997 : · 1997 1.898 millions de francs, · 1998 1.788 millions de francs, · 1999 1.743 millions de francs. La baisse des charges financières nettes (- 59,5 millions de francs), malgré la hausse de l'endettement net (+ 610 millions de francs), résulte de l'incidence des remboursements d'emprunts à taux élevé (- 46 millions de francs) et des opérations de taux d'intérêts - swaps - pour un gain supplémentaire de 28 millions de francs par rapport à 1998. L'encours de la dette financière de la RATP au 31 décembre 1999 s'élevait à 28.132 millions de francs répartis en : · dette à moins d'un an 780 millions de francs, · dette à plus d'un an 27.352 millions de francs. La structure de la dette était la suivante en fin d'exercice : · prêts de la région Île de France 5 %, · marché financier « zone euro » 86 %. · marché financier international 7 % · emprunt Tick'Epargne et divers 2 % Votre Rapporteur spécial souligne que l'endettement n'est maîtrisé que grâce à un ralentissement des investissements en 2000 et une gestion efficace de la dette. L'entreprise supporte l'intégralité des coûts de matériels et des coûts d'ateliers et 20 % des coûts d'infrastructure, du fait d'un mode de financement distinct de celui observé ailleurs en France. En conséquence, l'application du contrat de plan État-région pour 2000-2006 risque d'impliquer un alourdissement de l'endettement de la RATP. A la fin de l'année 1999, le taux global de mise en place des autorisations de programme du contrat de plan (article 4 « Transports en commun » et article 14 « Politique de la ville ») est de 105,7 % dont respectivement de 119,5 % pour la part financée par l'État et de 102 % pour la part financée par la région Île-de-France. Ces taux, établis à partir de montants évalués en francs constants, reflètent les surcoûts enregistrés essentiellement sur les opérations du RER E et de la Gare Masséna, ainsi que l'engagement d'opérations financées à 100 % par la région durant les dernières années du contrat. Le prolongement de la ligne C du RER à Pontoise est effective depuis août 2000 et le déplacement de la gare Masséna le sera en décembre. Les gares de Lieusaint et Liesse seront inaugurées fin 2001. Le prolongement de la ligne 14 entre Madeleine et Saint-Lazare, en chantier depuis juin 1998, devrait s'achever en 2003. Le prolongement de la ligne 14 à Olympiades, le prolongement du tramway T1 entre Bobigny et Noisy-le-Sec et la réouverture de la Grande Ceinture Ouest doivent être engagées en 2000. En 2001, le Trans Val-de-Marne (TVM) sera prolongé jusqu'à la Croix-de-Berny. Deux nouvelles opérations issues du contrat de plan 2000-2006 entreront également en phase de travaux en 2001 : le prolongement du RER E à Tournan et la réorganisation du pôle de Massy. Mais pour l'essentiel, les opérations inscrites à ce contrat de plan sont en phase d'études, en général au stade de l'élaboration du schéma de principe. La participation de l'État, sous forme de subventions, est fixée à 5.460 millions de francs, celle de la région, fixée à 10.800 millions de francs, est répartie entre des subventions - 8 463 millions de francs - et des prêts bonifiés - 2.337 millions de francs - aux entreprises publiques de transport. L'État assumera 30 % des investissements. Les transports en commun en site propre pour autobus seront subventionnés à parité par l'État (50 %) et la région (50 %) pour la part qu'ils financent. Les principales opérations prévues par le contrat de plan entre l'État et la région Île-de-France sont retracées dans le tableau suivant :
Les subventions d'équipement aux transports collectifs régionaux, départementaux et locaux, précédemment inscrites au chapitre 63-41, à l'article 40, sont transférées au chapitre 63-44 (nouveau), à l'article 10. Le chapitre est désormais intitulé « Subventions d'investissement aux transports interurbains ». Les crédits d'investissement ont pour vocation de contribuer à la modernisation des réseaux existants. Ils permettent aussi de financer des programmes favorisant l'intermodalité entre les moyens de transport. Leur évolution est retracée dans le tableau suivant :
Votre Rapporteur spécial observe que les crédits de paiement diminuent de 30 %. Il craint donc des difficultés quant au renouvellement du parc de véhicules des exploitants des réseaux. En 1998, pour l'ensemble des réseaux de transports urbains de province, le montant total des charges d'exploitation a été de 15,954 milliards de francs (nets des intérêts d'emprunts). Le montant total des dépenses d'investissements a été de 4,435 milliards de francs (les remboursements d'emprunt étant non compris dans ce chiffre), ce qui conduit à une charge globale de 20,39 milliards de francs pour l'ensemble de l'exploitation et de l'investissement. Ces charges sont financées par les usagers, les employeurs, les contribuables locaux et l'État. Les besoins de financement complémentaires pour les investissements de renouvellement du parc de véhicules ou de réalisation d'infrastructures de transport peuvent être couverts par des emprunts. Le tableau suivant retrace les caractéristiques du financement des réseaux de transports urbains de province :
L'écart constaté entre les emplois et les ressources provient essentiellement de phénomènes de décalage entre l'année d'encaissement d'une recette et l'année de la dépense effective. Pour la deuxième année consécutive, une nouvelle nomenclature est établie pour retracer la dotation versée par l'État. L'article 20 de l'article 46-42 est maintenu mais les crédits, regroupés l'année dernière à l'article 20 du chapitre 63-41, sont partagés sur deux articles. Ils figurent désormais aux articles 30 et 40 du chapitre 63-43 relatifs respectivement aux plans de déplacements urbains (PDU) et aux infrastructures de transports collectifs urbains de province. Cette dotation augmente de 16,9 % en crédits de paiement. Par ailleurs, la montée en puissance de plans de déplacements urbains se traduit par l'inscription d'une autorisation de programme de 555 millions de francs, en conformité avec les engagements pris par le Gouvernement lors de l'examen du projet de loi relatif à la solidarité et au renouvellement urbain. Au total, la dotation de l'État, en autorisations de programme, augmente de 79 %. Lors de la discussion du projet de loi relatif à la solidarité et au renouvellement urbain, le ministre des transports avait annoncé qu'un milliard de francs serait consacré au développement des transports collectifs en site propre. Cet engagement se traduit donc par une autorisation de programme de plus de 500 millions de francs concernant les PDU de province et de l'ordre de 250 millions de francs au sein de l'article 40 de l'article 46-42. Les 250 millions manquants devraient figurer dans le projet de loi de finances pour 2002. Par ailleurs, le Gouvernement devrait prochainement corriger une entorse à l'orthodoxie budgétaire qui affecte les subventions d'investissement accordées aux transports en communs en site propre. En effet, ces autorisations de programme n'étaient pas inscrites en totalité au budget des transports à l'engagement du projet, mais étaient inscrites au fur et à mesure de l'avancement de chaque tranche de celui-ci. En conséquence, selon les informations recueillies par votre Rapporteur spécial, une autorisation de programme de 900 millions de francs serait inscrite dans une loi de finances rectificative pour 2000, permettant ainsi au budget des transports de refléter la totalité des engagements de l'État en la matière. Le tableau suivant retrace l'évolution des crédits des transports urbains de province :
Les concours financiers de l'État obéissent à trois règles : · une approche globale des déplacements, en cohérence avec le développement urbain ; · l'intermodalité et l'interconnexion des réseaux ; · la modernisation des infrastructures et des équipements. De plus, les subventions de l'État en matière d'amélioration de la sûreté dans les transports sont mises en place dans le cadre de contrats locaux de sécurité. Pour l'ensemble des opérations, les imputations budgétaires relèvent du titre VI, chapitre 63-43 : · les subventions aux infrastructures de transports en site propre (métros, tramways, modes routiers guidés ou non) : article 40 ; · les aides aux études et programmes d'amélioration de la qualité et de la productivité des transports urbains, ainsi que les aides visant à améliorer la sécurité dans les réseaux : article 30. Les autorisations de programme de 785 millions de francs et les crédits de paiement de 647,32 millions de francs prévus à l'article 40 du chapitre 63-43 doivent donc contribuer à développer les transports collectifs en site propre. A ce titre, les opérations susceptibles de bénéficier de l'aide de l'État en 2001 sont les suivantes : · Maubeuge : mise en site propre de lignes de bus ; · Valenciennes : construction de lignes de tramway ; · Nantes : construction de lignes de tramway et d'un réseau périurbain ; · Toulouse : construction d'une nouvelle ligne de métro VAL ; · Toulon : construction de lignes de tramway. De plus, des autorisations de programme complémentaires devraient être notifiées avant la fin de l'exercice 2000 pour la poursuite des opérations en cours, notamment à Lyon (tramway), Saint-Denis de la Réunion (site propre bus), Rennes (site propre bus est-ouest). IV.- LA POURSUITE DE L'EFFORT Le projet de loi de finances prolonge l'encouragement au transport ferroviaire, qui contribue notablement à la diminution de la pollution et à la lutte contre la saturation des axes routiers. Les investissements sur les réseaux demeurent cependant lourds, et il en est de même pour les dépenses de fonctionnement. La stratégie de reconquête de la SNCF envers sa clientèle semble, par ailleurs, porter ses fruits. Après la mise en place de Réseau ferré de France (RFF) en mai 1997, une convention a été signée entre ce dernier et la SNCF, en novembre de la même année. La gestion du trafic et de la circulation sur le réseau ferré national, ainsi que le fonctionnement et l'entretien des installations techniques et de sécurité de ce réseau ont été délégués à la SNCF dans le cadre de cette convention globale, selon les objectifs et principes de gestion définis par RFF. La mise au point d'un tableau de bord de la sécurité des circulations a été réalisée avec la SNCF, en complétant les indicateurs dont elle dispose. Pour ce qui concerne les opérations d'investissement qui ont accompagné le transfert effectif à RFF de la responsabilité de maître d'ouvrage, les opérations en cours de réalisation à cette date ont fait l'objet d'un mandat de maîtrise d'ouvrage général et transitoire, donné à la SNCF, pour en assurer la continuité. Plus de vingt opérations ont été progressivement détachées de ce mandat général pour faire l'objet de mandats spécifiques. Il en a été ainsi pour des opérations portant sur la construction de la future ligne Eole, le prolongement de la ligne du RER C jusqu'à Pontoise, ou la modernisation des axes Paris-Granville et Strasbourg-Haguenau. Chaque opération définit un objectif de coût ainsi que des forfaits de rémunération, conformément aux dispositions de la loi sur la maîtrise d'ouvrage publique. Ces conventions responsabilisent les différents acteurs tout en permettant à RFF de bénéficier de l'expérience de la SNCF. Dans tous les cas, RFF a clarifié avec la SNCF les rôles des différents intervenants : maître d'ouvrage, mandataire du maître d'ouvrage, maître d'_uvre, entreprises. Par ailleurs, seize programmes d'investissements ont été délégués à la SNCF au travers de mandats de programmes : régénération, installations portuaires, sécurité des passages à niveaux, contrôle de vitesse, régularité du trafic, traversée des voies en gare ou encore installations terminales embranchées. Avec les mandats des programmes régionaux, RFF a enfin mis à disposition des directions régionales de la SNCF 120 millions de francs permettant, à leur initiative, des investissements de toute nature sur le patrimoine de RFF. En application de la loi du 13 février 1997 portant création de Réseau ferré de France (RFF), une dette de 134,2 milliards de francs vis-à-vis de la SNCF a été inscrite au passif de RFF à compter du 1er janvier 1997. Cette dette est représentative en durée, en taux d'intérêt et en devises de la dette financière de la SNCF. Sur un total de dette de la SNCF de 198,52 milliards de francs au 1er janvier 1997, RFF assure annuellement la charge en capital et en intérêts de la quote-part lui revenant pour chaque ligne d'emprunt. En outre, le Gouvernement a décidé, en 1997, un désendettement complémentaire de la SNCF de 28,3 milliards de francs, lequel a été réalisé par transfert au service annexe d'amortissement de la dette de la SNCF, instauré en 1991, et dont la charge est assumée par l'État. Pour assurer la viabilité économique de RFF, le Gouvernement a d'abord accordé à l'établissement une dotation en capital de 10 milliards de francs en 1998, soit 2 milliards de francs de plus que ce qui avait été accordé en 1997. Par ailleurs, dans le cadre de la seconde réforme de RFF, le Gouvernement a décidé de consolider la situation financière de l'établissement public en s'engageant à lui apporter 37 milliards de francs au cours des années 1999, 2000 et 2001. Ce programme s'achevant en 2001, votre Rapporteur spécial s'interroge sur les modalités que retiendra l'État pour aider RFF à consolider sa situation financière. Le tableau ci-après retrace le compte de résultat de l'année 1999 :
L'exécution du budget de RFF pour 1999 a conduit aux résultats suivants pour l'exercice : · un excédent brut d'exploitation de 3,7 milliard de francs (+2.384 millions de francs par rapport à l'exercice 1998) ; · un résultat d'exploitation négatif de 1.199 millions de francs , contre 4,2 milliards de francs en 1998 ; · un résultat net négatif de 10,363 milliards de francs, à comparer à une prévision négative de 11,72 milliards de francs et à un résultat net négatif de 13,7 milliards de francs en 1997. Le détail des principaux produits et charges d'exploitation est le suivant : Redevances d'utilisation de l'infrastructure : le montant des redevances d'utilisation des infrastructures s'est établi à 9,554 milliards de francs, soit une forte hausse de 56,5 %. Fourniture de l'électricité de traction : RFF met à disposition des utilisateurs du réseau l'électricité de traction. La vente d'électricité à la SNCF a entraîné une recette commerciale de 2,510 milliards de francs en 1999, RFF ayant revendu sans marge à la SNCF l'énergie de traction acquise auprès d'EDF. Subventions d'exploitation : les subventions d'exploitation de l'État se décomposent en 10,809 milliards de francs de contribution aux charges d'infrastructures. Rémunération du gestionnaire d'infrastructure délégué : la gestion du réseau par la SNCF dans le cadre de la convention de gestion déléguée a été rémunérée, comme prévu, à hauteur de 17,2 milliards de francs. Cette rémunération se décompose en deux charges différentes. L'essentiel du montant précité correspond à la rémunération de la SNCF pour la gestion du réseau (16.485 millions de francs). À cette somme, s'ajoute une autre rémunération de 712 millions de francs, au titre de la gestion du patrimoine. La SNCF assure, en effet, trois grandes missions pour le compte de RFF : · l'établissement du système d'organisation de l'ensemble des circulations ferroviaires sur le réseau ; · la gestion des systèmes de régulation et de sécurité et la gestion opérationnelle des circulations ; · la surveillance, l'entretien régulier, les réparations, dépannages et autres mesures nécessaires au fonctionnement du réseau et de l'ensemble des installations électriques. La rémunération de la SNCF a été définie sur une base forfaitaire pour chacune des trois catégories de missions respectivement à hauteur de 375 millions de francs, 4,4 milliards de francs et 11,71 milliards de francs. Impôts et taxes : Ce poste s'élève, au 31 décembre 1999, à 59 millions de francs. Conformément au budget prévisionnel, 55 millions de francs ont été versés forfaitairement à la SNCF pour couvrir les impôts locaux dus au titre des installations ferroviaires (dont 20 millions de francs pour la taxe professionnelle et 35 millions de francs pour les taxes foncières sur les propriétés non bâties). Dotations aux amortissements : Ces dotations s'élèvent à 4,917 milliards de francs en 1999, contre 5,705 milliards de francs en 1998. Elles se décomposent comme suit :
Le budget de RFF pour 2000, adopté par le conseil d'administration de l'établissement en mars 2000, prévoit : · Un excédent brut d'exploitation de 3,935 milliards de francs ; · Un résultat d'exploitation négatif de 1,159 milliard de francs (contre 1,199 milliards de francs en 1999). Cette amélioration résulte principalement de la hausse des redevances d'utilisation de l'infrastructure, partiellement compensée par une augmentation de la rémunération de la SNCF pour la gestion du réseau ; · Un résultat net négatif de 10,43 milliards de francs (contre une perte de 10,36 milliards de francs en 1999), compte tenu du poids des charges financières supportées par RFF. Les produits d'exploitation attendus s'élèvent à 23,61 milliards de francs, contre 23,99 en 1999, et les charges d'exploitation prévues s'élèvent à 24,77 milliards de francs, contre 25,29 milliards de francs en 1999. Le tableau ci-dessous rappelle l'évolution du trafic voyageurs de la SNCF par catégorie de trains de 1998 à 1999, ainsi que celle, provisoire, du premier trimestre 2000 par rapport au premier trimestre 1999 :
Après avoir subi les effets d'une conjoncture économique peu favorable en 1993 et ceux consécutifs aux mouvements sociaux de l'automne 1995, le trafic voyageurs connaît, depuis 1996, une progression très nette. L'ensemble du trafic voyageurs a augmenté de 3,3 % en 1999 par rapport à 1998, ce qui confirme le bon résultat obtenu l'année précédente (+ 4,4 %). L'évolution du trafic voyageurs de la SNCF en 2000 et 2001 dépendra, d'une part, des résultats des efforts commerciaux de l'entreprise, et d'autre part, des conditions de l'évolution économique globale. Pour ces deux années, la SNCF s'est fixée pour objectif une croissance de trafic de l'ordre de 3 % par an. Le trafic fret est en forte progression au premier semestre 2000. On rappellera qu'en 1999, l'évolution du trafic était négative puisqu'il reculait de 1,1 % et, ce, pour l'ensemble des secteurs du fret, y compris pour les wagons isolés. Cependant, on constate que l'année 1999 a débuté à un niveau inférieur à celui de l'année 1998, mais que le niveau de l'activité s'est ensuite redressé au cours du second semestre, et a atteint un niveau élevé en fin d'année 1999. C'est cette tendance qui se poursuit en 2000. Au cours du premier semestre de l'année 2000, le trafic a augmenté de 9,5 % par rapport à la même période de 1999. Les différents types de trafic progressent, qu'il s'agisse des trains entiers (+20%), du trafic combiné ou des wagons isolés. Le trafic combiné, après avoir connu une relative stagnation en 1998 et 1999, progresse de nouveau. Enfin, le trafic du bois est soutenu par le trafic des chablis (+43% suite aux effets de la tempête de décembre 1999). Pour autant, ce bon niveau de trafic enregistré par la SNCF depuis le début de l'année pose des difficultés, puisque l'entreprise n'arrive pas assurer une qualité des prestations satisfaisante.
Cette évolution favorable en volume ne pourra perdurer que si la SNCF arrive à fidéliser sa clientèle en améliorant les services rendus aux clients. Pour l'horizon 2010, le Gouvernement a fixé un objectif volontariste de doublement du volume de trafic ferroviaire de fret réalisé actuellement (pour atteindre un volume d'environ 100 milliards de tonnes par km). Cet objectif correspond au maintien de la part de marché actuelle du chemin de fer, compte tenu de la progression attendue des autre modes. L'amélioration de la qualité du service repose sur une meilleure réactivité aux variations de la demande, un engagement volontariste en faveur de la fiabilité et de la régularité des transports et une prise en charge complète des opérations logistiques. De plus, la SNCF doit développer son activité fret au plan international, qui représente déjà plus de 50 % de cette activité. A moyen terme, la capacité de l'infrastructure devra s'améliorer (optimisation de la gestion des sillons) et de nouveaux matériels roulants devront être mis en service. Ces dispositions devraient permettre d'assurer un trafic de 60 milliards de tonnes/km en 2002, qui correspond à l'objectif annoncé dans la deuxième étape du projet industriel de la SNCF. A plus long terme, le développement du fret ne peut résulter que d'une augmentation des capacités d'infrastructures. À cet égard, votre Rapporteur spécial relève que la ligne TGV entre Nîmes et Montpellier sera ouverte au fret. De plus, les contrats de plan État-régions qui viennent d'être signés pour la période 2000-2006 traduisent un engagement financier significatif de l'État et des collectivités territoriales en faveur du mode ferroviaire, avec un investissement total d'environ 30 milliards de francs prévu pour la modernisation du réseau ferroviaire classique. Un certain nombre d'opérations qui ont été retenues permettront de faciliter l'écoulement du fret. Votre Rapporteur spécial souligne que les solutions de transport combiné - qui représentent déjà 25,5 % de l'activité fret en 1999 contre 14,7 % en 1990 - doivent être développées. Dans dix ans, la part du transport combiné dans le trafic ferroviaire de fret devrait ainsi atteindre 40 %. Dans le cadre de la politique européenne des transports, des corridors de fret européens ont été mis en place, dont « Belifret », en 1998. Ce mode de transport étant particulièrement adapté à la traversée des zones montagneuses, le fret entre la France, d'une part, et l'Italie et l'Espagne, d'autre part, doit être encouragé. Par ailleurs, votre Rapporteur spécial se félicite de la probable mise en place d'un dispositif de « ferroutage » dans la traversée des Alpes. La loi d'orientation pour l'aménagement et le développement du territoire du 4 février 1995 a prévu d'attribuer aux régions l'organisation et le financement des transports collectifs d'intérêt régional, après une phase d'expérimentation. L'expérimentation de la régionalisation des services de voyageurs s'est engagée, à compter du 1er janvier 1997, dans six régions volontaires (Alsace, Centre, Nord-Pas-de-Calais, Pays-de-la-Loire, Provence-Alpes-Côte-d'Azur, Rhône-Alpes). Elle a été étendue, au 1er janvier 1999, à une septième région, le Limousin. Les engagements entre l'État, les sept régions volontaires et la SNCF ont été précisés, au cours de l'année 1997, d'une part dans une convention entre chaque région et l'État, et d'autre part dans une convention entre la région et la SNCF. L'expérimentation s'est traduite par un transfert aux régions d'une partie de la contribution de l'État à l'exploitation des services d'intérêt régional, afin que le transfert de compétences s'effectue sans majoration de charges pour les régions. De manière générale, il semble que l'expérimentation ait créé un dynamisme nouveau. Des régions non expérimentales ont manifesté leur volonté de tisser d'ores et déjà des relations nouvelles avec la SNCF et ont conclu avec la SNCF de nouvelles conventions d'exploitation en vue d'une transition vers la régionalisation (Aquitaine, Bourgogne, Haute-Normandie, Lorraine, Midi-Pyrénées, Picardie). Le trafic a progressé plus vite dans les régions expérimentales (+ 12,1 en 1999 par rapport à 1996) que dans les autres régions (+ 6,3 % par rapport à 1996). Il en est de même pour les recettes qui ont respectivement progressé de 11,7% et 6,7% sur la même période. La loi d'orientation pour l'aménagement et le développement durable du territoire du 25 juin 1999 a prévu que les dispositions prévues pendant l'expérimentation continuent à s'appliquer jusqu'au 31 décembre 2001, au plus tard. Le projet de loi relatif à la solidarité et renouvellement urbains prévoit un transfert de compétences à l'ensemble des régions à compter du 1er janvier 2002. Le décret d'application déterminant les modalités du transfert de compétences et les arrêtés fixant la dotation de l'État pour chaque région devraient être pris en 2001. Les collectivités locales ont notablement accru leur contribution au financement des services d'intérêt régional :
En loi de finances initiale 2000, sur un montant de contribution de l'État aux services régionaux de voyageurs de 5,9 milliards de francs, l'État verse directement à ces sept régions expérimentales près de 3,1 milliards de francs, le solde étant versé à la SNCF pour les treize autres régions. Pour 2001, les crédits des services régionaux de voyageurs de compétence régionale sont retracés à l'article 45-42, article 30, doté de 3,14 milliards de francs. À cette somme s'ajoute la contribution aux services régionaux de voyageurs organisés par la SNCF, qui s'établit à 3,13 milliards de francs. Au total, la contribution de l'État s'élève à 6,28 milliards de francs. L'exercice de 1999 a été marqué l'achèvement de la mise en _uvre de la première phase du projet industriel de la SNCF. Ce projet s'articule autour de trois axes : une priorité accordée au client, un développement de l'entreprise à l'échelle européenne et une gestion de l'entreprise efficace. Le résultat net de l'exercice, hors provision exceptionnelle pour la filialisation du SERNAM, a atteint l'équilibre en 1999. La SNCF a également poursuivi la réforme de sa comptabilité, réclamée à plusieurs reprises par le Parlement ces dernières années. Des progrès ont ainsi été constatés dans l'évaluation des résultats de chaque activité de la SNCF. Le tableau ci-après présente les principaux éléments financiers de la SNCF, telles qu'ils ressortent des comptes 1999 et des prévisions arrêtées pour 2000 (conseil d'administration du 26 janvier 2000).
Il convient de souligner que le compte de résultat 1999 (hors dotation aux provisions pour redéploiement du SERNAM) a finalement été meilleur que les prévisions de fin 1999 qui ont servi de référence pour l'élaboration du budget prévisionnel 2000. Ceci explique que le résultat prévisionnel 2000 soit en retrait par rapport au résultat observé en 1999. Le résultat net de l'exercice s'établit donc à - 568 millions de francs contre - 649 millions de francs en 1998, soit une amélioration de 81 millions de francs. L'excédent brut d'exploitation s'élève à 7.703 millions de francs, contre 8.319 millions de francs en 1998, soit une baisse de 616 millions de francs. Cette diminution s'explique essentiellement par le relèvement des redevances versées à RFF. Le chiffre d'affaires augmente fortement de 1.416 millions de francs (+ 1,8 %), du fait de l'augmentation de ces redevances et de la croissance des recettes due à l'augmentation du trafic. En effet, les produits du trafic progressent d'un milliard de francs grâce, notamment, au trafic grandes lignes. Les consommations intermédiaires (hors redevances d'infrastructure) augmentent de 642 millions de francs. Cette hausse s'explique par les achats effectués par le gestionnaire d'infrastructure pour réaliser la phase de « superstructure » des travaux du TGV-Méditerranée. Les charges de personnel présentent une augmentation de 680 millions de francs par rapport à 1998, (+ 1,5 %), due à la croissance des coûts unitaires. Les dotations nettes aux amortissements et aux provisions diminuent de 600 millions de francs. Cette variation s'explique par la fixation à trente ans de la durée de vie du nouveau matériel roulant. Le résultat financier s'améliore de 439 millions de francs. Un transfert de 4 milliards de francs au service annexe d'amortissement de la dette, effectué au 1er janvier 1999, contribue à l'effort de désendettement de l'entreprise. Le résultat courant s'établit à + 565 millions de francs en 1999, le résultat exceptionnel à - 1.133 millions de francs en 1998. Il comprend principalement une provision de 1.437 millions de francs pour le redéploiement du SERNAM, une plus-value de cession de titres de participation de 375 millions de francs et de plus-values de cessions mobilières et immobilières (vente de deux immeubles du siège historique de la SNCF) Les résultats prévisionnels pour 2000 font apparaître un chiffre d'affaire en hausse de 1.200 millions de francs ( +1,6 %) à périmètre constant (filialisation du SERNAM). Les charges d'exploitation courante devraient atteindre 90.988 millions de francs (+ 1,35 %), marquée par une hausse des dépenses de personnel de 1.058 millions de francs (+ 2,3 %), qui s'explique par la mise en place de la réduction du temps de travail. Votre Rapporteur spécial rappelle que l'État ne compense pas l'application des 35 heures. En conséquence, l'excédent brut d'exploitation devrait baisser de 995 millions de francs. Au total, le résultat net pour 2000 devrait être de - 657 millions de francs. Pour ce qui concerne la dette, le périmètre de gestion inclut, depuis le 1er janvier 1997, d'une part la dette nette de l'entreprise (43,8 milliards de francs au 31 décembre 1998) et, d'autre part, la dette affectée au service annexe (55,2 milliards de francs au 31 décembre 1998). La créance sur RFF s'élève à 122,5 milliards de francs au 31 décembre 1998. La dette nette de la SNCF s'établit 44.019 millions de francs au 31 décembre 1999, après prise en compte du mécanisme de soulte avec le service annexe d'amortissement de la dette. Au total, la dette atteint 102.699 millions de francs à la même date. Toutes les opérations réalisées par la SNCF en 1999 ont été réalisées directement en euros, ce qui a permis, d'une part, de réaliser une opération de référence, et d'autre part, de limiter les charges financières payées par l'entreprise en réalisant des opérations d'arbitrage. C'est ainsi qu'une émission de référence de 750 millions d'euros (4.919 millions de francs), à échéance 2009, a été lancée fin juin. Cette émission a été un succès, du fait de la forte demande des investisseurs, mais également du fait de la diversité de son placement dans les différents pays européens. La demande persistante des investisseurs sur cette opération a conduit la SNCF à procéder fin août à une augmentation de cette émission pour un montant de 250 millions d'euros. Le Gouvernement a confirmé la priorité qu'il accorde au transport ferroviaire. On constate à cet égard le maintien des engagements de l'État envers la SNCF. Pour 2001, les crédits retracés dans le tableau ci-après sont en légère baisse (- 0,4 %). Cette légère baisse est largement due à une variation du montant de la subvention au régime de retraite. Les concours de l'État sont retracés dans le tableau suivant :
Cette quasi stabilisation se traduit par une légère majoration des crédits en faveur du transport en province, les crédits pour l'Ile-de-France étant en légère diminution. Le tableau ci-dessous retrace les compensations reçues par le régime des cheminots de la SNCF :
L'année 2000 est marquée par la mise en _uvre de l'accord national relatif aux 35 heures qui a eu, en particulier, pour conséquence l'intégration au statut de près de 1600 agents contractuels qui sont devenus autant de cotisants supplémentaires. Le nombre des pensions demeurant relativement stable, la contribution de l'État aurait pu diminuer si, dans le même temps, le taux d'appel de la surcompensation n'avait pas été revu à la baisse, provoquant ainsi une perte sensible du produit de la compensation spécifique aux régimes spéciaux. La compensation devrait donc augmenter de 4,4 % en 2001, après avoir augmenter de 1,8 % en 2000. Pour les années suivantes, l'effet du à la mise en _uvre de l'accord sur les 35 heures devrait s'atténuer, et le nombre de cotisants devrait connaître une diminution en 2001 pour ensuite se stabiliser les années suivantes. S'agissant de l'avenir du régime spécial, aucune suite n'a été donnée aux préconisations du rapport Charpin. La question de l'évolution du régime de retraite des cheminots sera examinée dans le cadre des orientations générales dégagées par le Premier ministre pour l'ensemble des régimes de retraites. V.- LES ROUTES, LA SÉCURITÉ ROUTIÈRE Du fait de la suppression du FITTVN, prévue à l'article 22 du projet de loi de finances, les crédits des routes figurent dorénavant intégralement dans le budget du ministère des Transports. Par ailleurs, la profonde réforme de la nomenclature des crédits des transports affecte tout particulièrement les crédits des routes, rendant ainsi les comparaisons d'exercice à exercice délicates. Votre Rapporteur spécial a isolé les articles et chapitres budgétaires relatifs au réseau routier :
Votre Rapporteur spécial a agrégé, par titre, les crédits relatifs aux routes, dans le tableau suivant :
Globalement, les crédits inscrits au budget des routes augmentent de 7,3 % en autorisations de programme et diminuent de 17,8 % en crédits de paiement. Le tableau suivant retrace l'évolution des crédits d'investissement sur le réseau routier national, hors Île-de-France :
Les crédits de paiement que le FITTVN aurait consacrés aux routes pour 2001 auraient dû atteindre 1,510 milliards de francs. Les crédits d'investissements sur le réseau routier national ont été transférés à l'article 30 du chapitre 53-46. Ce dernier a aussi pour vocation de retracer les crédits qui auraient dû figurer au FITTVN. Or, si le transfert des autorisations de programme est correctement effectué (+ 1.690,5 millions de francs, dont 1.510 millions de francs au titre de l'ancien FITTVN), il ne semble pas en être de même pour les crédits de paiement. En effet, leur niveau est légèrement inférieur à celui atteint en 2000, sans prendre en compte le FITTVN. Au regard de cette baisse de 300 millions de francs et du fait que la somme de 1,510 milliards de francs ne semble pas apparaître sur cette ligne, c'est donc 1,8 milliards de francs, en crédits de paiement, qui manquent pour maintenir les crédits de paiement au niveau observé en 2000. Cependant, il faut rappeler que le compte d'affectation spéciale inscrivait chaque année la même somme en autorisations de programme et en crédits de paiement. Désormais, la règle budgétaire implique que les autorisations de programme inscrites pour 2001 ne se traduisent qu'à hauteur d'un tiers en crédits de paiement, pour l'année concernée. Par ailleurs, votre Rapporteur spécial a bien noté que cette ligne budgétaire sera abondée, au début de l'exercice 2001, par le report des crédits non consommés du FITTVN. Ces crédits devraient dépasser 1,5 milliards de francs en crédits de paiement. Au total, les crédits d'investissements routiers nationaux devraient donc ne baisser que de 300 millions de francs, consolidant ainsi le budget des routes. Pour autant, la stabilisation des crédits de ce chapitre semble quelque peu contradictoire avec la nécessaire participation de l'État au financement des contrats de plan État-régions. Cependant, votre Rapporteur spécial constate que le taux d'avancement de ces contrats n'atteindra que 25,1 % à la fin de l'année 2001, contre un taux prévu de 28 %. Il craint, en conséquence, un retard dans la réalisation des contrats de plan, particulièrement nécessaires à la politique d'aménagement du territoire. Les autres crédits relatifs aux routes ont connu des changements de nomenclature : Le chapitre 35-42, intitulé « Routes - Entretien et maintenance », connaît une hausse de 17,6 millions de francs et s'établit à 1.140,6 millions de francs. Les crédits relatifs à l'entretien, à la réhabilitation et aux aménagements de sécurité des infrastructures, qui figuraient au chapitre 53-42, sont désormais inscrits aux articles 10 à 60 du chapitre 53-46. Globalement, les autorisations de programme progressent de 682 millions de francs (+ 35 %) et les crédits de paiement de 683 millions de francs (+ 38 %). L'article 10 (entretien préventif et grosses réparations des chaussées), dont la plupart des crédits sont déconcentrés, voit ses crédits de paiement augmenter de 340 millions de francs (+ 32 %), tandis que ses autorisations de programme progressent plus modérément de 2,5 % pour atteindre 1377 millions de francs. L'article 40, primordial pour l'entretien des ouvrages d'art, est majoré de 109,9 millions de francs en crédits de paiement et de 175 millions de francs ( 48,34 %) en autorisations de programme. Malgré la rigueur budgétaire, le Gouvernement maintient une politique en faveur de l'entretien des routes, amorcée il y a deux ans, après plusieurs années de déclin. Les crédits du chapitre 53-43 - Voirie nationale - Investissements - sont désormais imputés aux articles 20 à 70 du chapitre 53-47. Les autorisations de programme progressent de 1.283 millions de francs (+ 33,4 %) tandis que les crédits de paiement baissent de 524 millions de francs (- 16,6 %). Les contrats de plan État-régions, pour la période 2000-2006, ont tous été conclus (en Métropole). La réunion interministérielle du 22 novembre 1999 a fixé l'enveloppe routière contractualisée à 33,5 milliards de francs, qui se répartit ainsi : · 27,2 milliards de francs au titre des programmes régionaux de base ; · 1,8 milliards de francs au titre des programmes interrégionaux (sécurisation des itinéraires alpins, RN 88 en Massif Central, tronc commun RN 12-RN 154, aménagement de la Lorraine) · 4,5 milliards de francs au titre des programmes complémentaires (Route Centre Europe Atlantique, RN 19 Langres-Belfort-Delle, contrat triennal de Strasbourg, programme Saône-Rhin, Port 2000, tunnel de Toulon, contournement de Roissy et mesures d'accompagnement au projet d'A 86 en région parisienne). En l'état actuel de préparation du programme 2001 des investissements routiers, le Gouvernement n'a pas été en mesure d'indiquer à votre Rapporteur spécial les dotations qui seront consacrées au transport routier dans chaque région. Il semble cependant que 4.430 millions de francs devraient être consacrés en 2001 au volet routier des programmes contractualisés sur la période 2000-2006. L'aménagement des axes sélectionnés représente un enjeu essentiel pour le désenclavement des régions qu'ils traversent et pour un développement équilibré du territoire. Même si la plupart des contrats des collectivités d'outre-mer n'ont pas encore été signés, on peut tout de même estimer que ces programmes vont mobiliser 87 milliards de francs, dont 33,5 pour l'État. Le tableau ci-après récapitule, région par région, le montant des volets routiers des contrats :
Après l'incendie du tunnel du Mont-Blanc, survenu en 1999, les normes de sécurité, applicables aux tunnels en cours de construction, ont été renforcées. En conséquence, des aménagements supplémentaires ont été réalisés, alourdissant le coût de réalisation de ces ouvrages. De même, des travaux de mise à niveau sont réalisés sur certains tunnels en service. A la suite de la catastrophe survenue dans le tunnel du Mont-Blanc en 1999, des experts français et italiens, chargés par les deux Gouvernements de l'enquête technique et administrative, ont remis un rapport commun contenant des recommandations pour renforcer les conditions de sécurité de cet ouvrage. Le plan de sécurité prévoit notamment la construction de vingt et un abris supplémentaires, reliés à l'extérieur par un cheminement latéral de sécurité, l'installation d'un poste de secours au milieu du tunnel, dans lequel stationneront en permanence une équipe de sapeurs-pompiers et un véhicule de lutte contre l'incendie, le renforcement des capacités d'extraction des fumées ainsi que l'installation d'un système de recueil des données de contrôle et de commande informatisé, relié à un poste de commande unique. Une attention particulière sera accordée à la signalisation dans le tunnel et le système d'information des usagers sera complété par une communication par radio avec les véhicules. La première phase des travaux de réparation et d'aménagement proprement dits, en conformité avec ce programme, a commencé en octobre 2000. Les sociétés concessionnaires ont annoncé qu'elles envisagaient la fin des travaux pour l'automne 2001. Après l'incendie du tunnel du Mont-Blanc, des mesures d'exploitation et de gestion du trafic ont été mises en place très rapidement dans le tunnel du Fréjus. La vitesse maximale dans le tunnel est désormais limitée à 70 km/h (au lieu de 80 auparavant), les véhicules doivent respecter une distance de sécurité de 150 m en circulation et de 100 m à l'arrêt, des patrouilles de sécurité assurent une surveillance permanente et le nombre et la capacité des extincteurs sont accrus. Des mesures particulières ont été prises concernant la circulation des matières dangereuses. Désormais, les véhicules transportant des matières dangereuses circulent en convois escortés par des véhicules de sécurité. Les recommandations formulées dans le cadre du diagnostic de sécurité établi en 1999 se sont traduites, d'une part, par l'achèvement du programme d'équipement en trappes de désenfumage, et, d'autre part, par le lancement des études d'augmentation du nombre des abris et de renforcement de la capacité de recueil des liquides susceptibles d'être répandus sur la chaussée. Le tunnel de Foix est conçu sur la base des dernières normes de sécurité. En outre, des dispositions supplémentaires ont été prises suite à l'accident du Mont-Blanc. Bâti sur un tube d'un diamètre de 10 mètres, ce tunnel bidirectionnel de 2.100 mètres de long offre 9 mètres de largeur de route, ce qui permet aux véhicules de se croiser avec une bande centrale de 2 mètres. Une trappe de désenfumage télécommandée est placée tous les 48 mètres. Le tunnel est équipé de tous les dispositifs habituels pour faciliter la tâche des pompiers, ainsi que d'un tout nouveau type de caniveau conçu pour évacuer les matières inflammables qui pourraient se déverser sur la chaussée, en limitant les risques de combustion. Le câblage du tunnel est isolé dans le béton et dispose d'une double alimentation électrique dans les gaines d'air frais pour éviter toute coupure. Le tunnel dispose de deux galeries de retournement ainsi que de deux refuges pour les personnes. Il est équipé d'un système de surveillance, ainsi que d'un système de détection incendie. Le coût des travaux de sécurité supplémentaires s'élève à 31 millions de francs, auxquels devrait s'ajouter 30 millions de francs pour financer des travaux relatifs aux plafonds. Au total, le coût du tunnel passerait de 319 millions de francs à 380 millions de francs. Ces travaux supplémentaires permettent d'assurer une sécurité maximale aux futurs usagers de ce tunnel. En conséquence, il pourrait être ouvert, sur le base d'un dossier de sécurité allégé, au trafic des véhicules légers avant la fin de l'année 2000, afin de faire disparaître le point noir que constitue la traversée de Foix. Les travaux, du côté français, sont presque achevés, puisqu'il ne reste plus qu'à réaliser les travaux complémentaires rendus nécessaires suite à l'incident du Mont-Blanc. Ceux-ci consistent à augmenter la capacité de désenfumage du tunnel et à percer des galeries de connexion entre les trois refuges piétons du tunnel et le tunnel ferroviaire de la ligne Pau-Canfranc, pour permettre l'évacuation en cas d'incident. Le coût des travaux supplémentaires, assumé intégralement par l'État, s'élève à 45 millions de francs. Ils représentent donc un surcoût de plus de 10 % par rapport au projet initial dont le coût s'élève à 457 millions de francs, financés par l'État, la région Aquitaine, le département des Pyrénées-Atlantiques et par l'Union européenne, à hauteur de 100 millions de francs. Compte tenu de l'importance des travaux restant à réaliser, la mise en service du tunnel pourrait intervenir vers la fin 2001, ou au plus tard au premier semestre 2002. La politique autoroutière a fait l'objet d'un rapport de la mission d'évaluation et de contrôle de la Commission des Finances, présenté par le prédécesseur de votre Rapporteur spécial, M. Jean-Louis Idiart(). Cette mission a montré que la politique autoroutière devait être infléchie, devant les incertitudes, notamment juridiques, qui pesaient sur le remboursement de la dette. Le Gouvernement vient de s'engager dans un processus de réforme profonde du secteur autoroutier La réforme proposée se donne pour objectifs de renforcer la concurrence pour l'attribution des nouvelles concessions autoroutières, de doter le système autoroutier de moyens financiers adéquats et d'assurer une plus grande neutralité des choix entre types d'investissement et entre modes de transport. Pour atteindre ces objectifs, deux séries de mesures doivent êtres mises en _uvre concernant les procédures d'attribution des concessions d'autoroutes et les conditions de fonctionnement des sociétés d'économie mixte concessionnaires d'autoroutes (SEMCA). L'État ne recourt plus au système de l'adossement. Ce système, qui consistait à financer partiellement de nouvelles sections d'autoroutes grâce au péage perçu sur les sections en service d'un même concessionnaire auquel on accordait un prolongement de son contrat, n'est en effet pas compatible avec une concurrence équitable entre candidats pour l'attribution d'une nouvelle concession. En outre, la pratique de l'adossement ne permettait pas, compte tenu de la relative facilité de financement qu'elle engendrait, d'optimiser les choix d'investissements. Désormais, les apports publics éventuellement nécessaires à l'équilibre financier des futures concessions d'autoroutes seront effectués sous forme de subventions, et les nouvelles sections, attribuées conformément aux stipulations de la directive 93/37/CEE du Conseil du 14 juin 1993 portant coordination des procédures de passation des marchés publics de travaux, feront l'objet d'un contrat spécifique. Par ailleurs, les conditions de gestion des SEMCA seront rapprochées de celles des sociétés privées afin de leur permettre de présenter, le cas échéant, des offres comparables pour les nouveaux projets autoroutiers. Les avantages dont elles bénéficient - garantie de reprise de passif par l'État en fin de concession, pratique comptables spécifiques en matière d'amortissement et de report de passif, absence de rémunération des capitaux investis - seront supprimés. En contrepartie, les SEMCA, dont les durées de concession sont plus courtes que celles de concessionnaires privés, bénéficieront d'un allongement de la durée de leur concession. Ces allongements ont été déterminés de façon à ce que chacune des sociétés puisse faire face, grâce à un étalement suffisant de ses amortissements, aux charges financières et comptables résultant, d'une part, de la majoration du coût des emprunts suite au retrait de la garantie de passif de la part de l'État et, d'autre part, de la fin du recours au mécanisme des charges différées. Il a également été fixé de manière à ce que ces sociétés dégagent un taux de rentabilité financière reflétant les risques pris. Ceci se traduira également par l'apparition de résultats d'exploitation bénéficiaires constituant de nouvelles ressources pour l'État qui permettront, notamment, de financer le développement du réseau autoroutier. Dans un communiqué de presse en date du 4 octobre 2000, la Commission européenne a fait savoir qu'elle décidait d'autoriser la réforme du régime d'exploitation des concessions autoroutières envisagée par le Gouvernement, l'allongement des durées des concessions autoroutières, qui entraîne un avantage financier pour les SEMCA, constituant la contrepartie des autres mesures de la réforme. Afin d'accélérer les procédures de transposition de certaines directives communautaires pour lesquelles la date limite de transposition est soit dépassée, soit à une échéance très proche, de compléter la transposition de certaines directives et de mettre en conformité avec le droit communautaire un certain nombre de dispositions législatives existantes, le Gouvernement a déposé devant le Sénat() un projet de loi l'habilitant à prendre par ordonnances les textes nécessaires à cette adaptation. Ce projet de loi doit notamment permettre la mise en _uvre de deux directives : · la directive 1999/62/CE du Parlement européen et du Conseil du 17 juin 1999 relative à la taxation des poids lourds pour l'utilisation de certaines infrastructures, dite directive « péages et droits d'usage » a pour objectif l'harmonisation des systèmes de tarification pesant sur les transporteurs pour couvrir les coûts d'infrastructure. La directive concerne seulement les poids lourds supérieurs à 12 tonnes. Elle établit des plafonds pour les droits d'usage et modifie le mode de calcul du montant des péages. Le Gouvernement souhaite inscrire dans la loi de transposition, le principe de non discrimination pour l'application des péages, la possibilité de moduler les péages pour des motifs de régulation de trafic et une disposition précisant la notion d'autoroute et justifiant la pratique de l'adossement pour les réseaux existants. · la directive 1993/37 du Conseil du 14 juin 1993 portant coordination des procédures de passation des marchés publics de travaux, dite directive « Travaux » implique le respect des principes de non-discrimination et d'égalité de traitement des candidats à l'attribution des nouvelles concessions d'autoroutes. C'est sur le fondement de ces principes qu'est prévu le retrait de la garantie de passif de l'État accordée à certaines SEMCA et que sont prolongées les durées de leurs concessions. Par ailleurs, le projet de loi d'habilitation comporte une disposition prévoyant que les conséquences comptables de l'allongement des concessions seront applicables à l'exercice 2000, ce qui permettra d'adapter les comptes, même si les ordonnances ne sont prises qu'au début de 2001. Enfin le projet de loi d'habilitation permet au Gouvernement de modifier le régime juridique des ouvrages d'art à péage qu'il est prévu de simplifier et d'harmoniser entre les différentes collectivités maîtres d'ouvrage. A compter de la publication de la loi d'habilitation, qui devrait vraisemblablement intervenir avant le 31 décembre, le Gouvernement disposera de six mois pour légiférer par ordonnances pour mettre en _uvre la réforme autoroutière. Au 31 décembre 1999, l'endettement des sociétés d'économie mixte concessionnaires d'autoroutes atteignait 138,2 milliards de francs, contre 134,9 milliards de francs au 31 décembre 1998. L'apurement de la dette est soumis à plusieurs conditions, parmi lesquelles la prolongation de l'adossement pour la Société des autoroutes Paris-Normandie (SAPN), qui restera endettée à la fin de sa période de concession, et la réduction du rythme d'investissement du secteur autoroutier. Le total de la dette financière des sociétés d'autoroutes s'obtient en ajoutant à l'encours des emprunts de la Caisse nationale des autoroutes : · Les emprunts directement émis, dans le passé, par les SEMCA actuelles ; · Les emprunts émis par Cofiroute directement sur les marchés ; · Les avances reçues de l'État et des collectivités locales ; · Les autres dettes financières hors avances de trésorerie inter-sociétés. Au 31 décembre 1999, cette dette financière totale s'élevait à :
La Caisse nationale des autoroutes (CNA), est un établissement public national à caractère administratif, doté de l'autonomie financière. Créé par le décret n°63-585 du 20 juin 1963, cet établissement est géré par la Caisse des dépôts et consignations. Il a pour mission de procurer aux SEMCA les ressources destinées à financer la construction ou l'aménagement des autoroutes à péage. À cet effet, la CNA procède à des émissions d'emprunts obligataires sur les marchés financiers et souscrit des emprunts auprès d'établissements financiers. Le tableau ci-après fournit les principales données relatives à l'activité de la Caisse nationale des autoroutes :
Calculé après les opérations d'échange d'emprunts visant à annuler les risques de change et après la dénomination en euros de certains emprunts émis en francs français, l'encours des emprunts en devises s'établit au 31 décembre 1999 à 73.502 millions de francs, soit 53 % de l'encours total, qui s'élève à 138.245 millions de francs. Cet encours se décompose de la manière suivante : · Emprunts en francs suisses : 310 millions de francs (0,4 %) · Emprunts en livres sterling : 2.002 millions de francs (2,7 %) · Emprunts en euros : 71.190 millions de francs (96,9 %) Les conclusions de la MEC conservent toute leur pertinence. Elle a souhaité que la loi d'orientation des transports intérieurs soit pleinement appliquée, et a par ailleurs présenté cinq orientations principales : · Élaborer un schéma national des infrastructures. Des schémas de services collectifs de transports de marchandises et de voyageurs sont établis en application de la loi n°99-533 du 25 juin 1999 d'orientation pour l'aménagement et le développement durable du territoire. Si ces documents sont d'un très grand intérêt prospectif, ils ne répondent pas nécessairement à la préoccupation exprimée dans le rapport de la MEC. Il faut en effet déterminer, au sein de ces orientations, les priorités en fonction des ressources budgétaires - par nature limitées - qui peuvent y être affectées. · Présenter au Parlement un projet de loi de programmation des infrastructures de transport. La création d'une délégation à l'aménagement et au développement durable du territoire, dans chaque assemblée, est de nature à favoriser un renouveau du regard du Parlement sur la programmation des infrastructures. Il conviendra cependant d'être particulièrement vigilant quant aux suites données à ces avis. Cependant, la présentation du schéma devant les délégations ne saurait se saurait se substituer à celle d'une loi de programmation, laquelle serait l'occasion de débattre, en profondeur, au Parlement des grandes orientations de la politique des transports. L'examen d'une telle loi ne contreviendrait bien évidemment pas aux dispositions des articles 34 et 37 de la Constitution, dans la mesure où une loi de programmation ne fixe que de grandes orientations. · Développer le nouvel objet routier. Votre Rapporteur spécial se félicite du fait que les recommandations de son prédécesseur soient suivies d'effet. C'est ce modèle de liaison rapide à moindre coût qui a été retenu pour la mise en place de l'A.650 dans le département des Pyrénées Atlantiques (liaison entre Pau et Oloron). · Réaffecter la taxe d'aménagement du territoire à son objet initial. Votre Rapporteur spécial se félicite de la suppression du FITTVN, adoptée en première lecture (article 22 du projet de loi de finances). En effet, ce fonds, créé par la loi du 4 février 1995 avait été détourné de son objet initial. Au lieu de financer uniquement de nouveaux investissements, il avait progressivement financé des actions qui auraient dû relever du budget du ministère de l'équipement, constituant une débudgétisation régulièrement dénoncée par le prédécesseur de votre Rapporteur spécial de votre commission des Finances. · Réformer les procédures d'instructions et de décisions de l'État. Votre Rapporteur spécial constate qu'une circulaire du 14 septembre 1999 facilite la concertation entre les principaux ministères concernés par les aménagements routiers. Si le Gouvernement s'est donné, en 1997, pour objectif de diminuer le nombre des tués sur la route de moitié en 2002, force est de constater que l'insécurité routière demeure alarmante. L'année 2000 a été marquée par des accidents particulièrement meurtriers, qui ont marqué l'opinion et conduit le ministre à réagir avec détermination pour lutter contre ces drames qui ne sont pas dus à une quelconque fatalité. Pour la quatrième année consécutive, les crédits de la sécurité routière augmentent fortement. Au total, ils représentent 140 % de la dotation accordée pour 1997. Par rapport aux dotations pour 2000, les crédits augmentent de 12,4 % en crédits de paiement et de 11,55 % en autorisation de programme. Le Gouvernement accentue donc encore son effort en faveur de la sécurité routière, déclarée « grande cause nationale 2000 » par le comité interministériel du 2 avril 1999.
Les deux priorités qui inspirent le projet de loi de finances pour 2001 sont, d'une part, la communication et l'action locale, et, d'autre part, la formation des conducteurs. Un accroissement significatif de l'engagement financier de l'État pour soutenir les politiques locales de sécurité routière reste impératif, notamment dans les départements qui expérimentent les mesures décidées ou de nouvelles structures d'action. Cet engagement doit jouer un effet mobilisateur et multiplicateur en incitant les autres partenaires (pouvoirs publics locaux, assureurs, entreprises, etc.) à un engagement financier complémentaire à celui de l'État. - Les moyens affectés à la communication nationale seront de 78 millions de francs. Ils permettront de lancer des campagnes nationales importantes et de relayer ces campagnes par d'autres actions d'accompagnement et de sensibilisation. Les moyens affectés à la politique locale de sécurité routière et aux actions déconcentrées seront de 50 millions de francs, ce qui doit permettre à l'État de mobiliser les collectivités territoriales, les associations ainsi que les autres acteurs du secteur, à commencer par les compagnies d'assurances. - En second lieu, priorité est donnée à la formation des conducteurs. 70 inspecteurs du permis de conduire supplémentaires vont être recrutés à cet effet. Des actions de formation continue des inspecteurs en poste seront mises en place. Un crédit de 53 millions de francs est prévu pour appliquer la loi n°99-505 relative à la sécurité routière, qui permettra une meilleure qualité de formation, l'application des normes européennes et la déconcentration du service des examens. Le fonds d'investissement pour les transports terrestres et les voies navigables (FITTVN), compte d'affectation spéciale n° 902-26, est clos au 31 décembre 2000 par l'article 22 du présent projet de loi de finances. Rappelons qu'à la suite de la promulgation de la loi de finances du 29 décembre 1994 et de la loi du 4 février 1995 d'orientation pour l'aménagement et le développement du territoire, les crédits qui étaient alors prévus sur les titres V et VI du budget de l'État pour les travaux d'infrastructures du réseau qui restait géré par l'État, ou pour la subvention générale aux investissements de l'État à Voies navigables de France (VNF) avaient été remplacés par la ligne « voies navigables » du FITTVN, dont l'objet était de financer la restauration et la modernisation des ouvrages figurant au schéma directeur des voies navigables. Dans le projet de loi de finances, les crédits des voies navigables figurent : - à la section « Transports terrestres » du fascicule budgétaire du ministère de l'Équipement ; - au budget de l'établissement public Voies navigables de France (VNF), qui reçoit une partie des crédits, en plus de ses ressources propres. Les crédits inscrits au budget du ministère des Transports comprennent : - les crédits d'entretien et de fonctionnement, précédemment inscrits au chapitre 35-41 (article 10), et qui sont transférés au chapitre 34-97. Cette ligne est dotée de 5,6 millions de francs pour 2001, afin d'assurer le fonctionnement des services déconcentrés du ministère ; - les crédits pour les interventions en faveur de la batellerie, précédemment inscrites au chapitre 45-47, et qui sont transférés au chapitre 44-20. Ces interventions diminuent de 13 millions de francs à 7 millions, soit une diminution de 46 %, après une baisse de 65 % l'année dernière consacrant l'achèvement des plans sociaux ; - les crédits antérieurement imputés au FITTVN, lesquels sont transférés au budget du ministère de l'Équipement et figurent à la section III-Transports et sécurité routière, 1-Transports, dans trois chapitres différents. L'article 80 du chapitre 53-46 (nouveau) est intitulé « Voies navigables : Restauration et grosses réparations sur le réseau des voies navigables restant géré par l'État ». Il est doté de 18 millions de francs en autorisations de programme et de 5,4 millions de francs en crédits de paiement. Le chapitre 53-47 (nouveau), intitulé « Développement des infrastructures, organisation des transports et études générales », comprend un article 10 sur lequel sont inscrits 7 millions de francs en autorisations de programme et 2,1 millions de francs en crédits de paiement. Ces crédits figuraient précédemment au chapitre 02 du FITTVN. En dernier lieu, le chapitre 63-44 (nouveau), « Subventions d'investissements aux transports interurbains », comporte un article 50, intitulé « Infrastructures de voies navigables » doté de 530 millions de francs en autorisations de programme et de 159 millions de francs en crédits de paiement.
Voies navigables de France est administré par un conseil d'administration composé de 26 membres : 10 représentants de l'État, 10 personnalités et 6 représentants des salariés de l'établissement. Ce conseil fixe notamment le montant des péages de navigation, les droits fixes et les redevances d'usage du domaine confié à l'établissement. Les services déconcentrés de l'établissement comptent désormais 17 directions régionales et représentations locales, constituées des services de navigation, des services maritimes et de navigation et des services des directions départementales de l'équipement mis à disposition de l'établissement public. L'organisation de Voies navigables de France repose actuellement sur un effectif de 310 personnes, dont 288 en personnel administratif, 15 employés des passages spéciaux de Riqueval et Mauvages et 15 agents d'entretien. Le personnel administratif compte 128 personnes dans les services déconcentrés et 29 salariés mis à disposition du ministère de l'Équipement dans le cadre de la délocalisation. La répartition des personnels administratifs est la suivante : - catégorie A : 95 - catégorie B : 112 - catégorie C : 81 L'exploitation, l'entretien et les travaux d'investissement sur le réseau sont exécutés par environ 5.500 agents des services déconcentrés du ministère (services spécialisés de navigation, services maritimes et de navigation et directions départementales de l'équipement) mis à la disposition de l'établissement public. Laisser cette page blanche sans numérotation. Au cours de sa séance du 24 octobre 2000, la commission des Finances, de l'Économie générale et du Plan a examiné les crédits des Transports terrestres. Après l'exposé de votre Rapporteur spécial, M. Jean-Louis Idiart s'est réjoui de la suppression du FITTVN, qui a contribué au désengagement de l'État. Cette suppression est une clarification. Pour autant, il conviendra d'être vigilant quant aux modalités de budgétisation de ce fonds. Les bons résultats de la SNCF reflètent sa bonne gestion, alors que certains proposaient il y a cinq ans une gestion selon les méthodes anglaises, dont on voit aujourd'hui les résultats en termes de sécurité comme de respect des horaires. Le climat social s'est apaisé, même si des efforts doivent encore être accomplis. Par ailleurs, la situation du secteur du fret, doit être améliorée afin de lutter contre les excès du transport routier. La SNCF doit développer les « comités de ligne », qui existent déjà en Alsace. Il convient notamment d'en instituer un sur la ligne Bayonne-Toulouse. La mise en conformité de cette ligne aux besoins ne semble d'ailleurs pas présenter un intérêt majeur aux yeux de la SNCF, alors qu'elle pourrait faciliter le fret entre, d'une part, le Portugal et l'Espagne, et, d'autre part, la Suisse et l'Italie. On va plus vite de Bayonne à Toulouse par la route que par le rail. Trop peu de fret utilise la voie ferrée et les contrats de plan ne sont pas assez volontaristes en la matière, alors que la France prend du retard par rapport à ses voisins. L'effort le plus important devrait porter sur les traversées de montagnes, afin d'alléger le trafic routier qui y est observé. En ce qui concerne la sécurité routière, il est très surprenant de voir autant de poids lourds sur les routes durant le week-end. Il semble qu'il y ait, en la matière, plus d'exceptions que d'interdictions et la réglementation mériterait d'être remise à plat dans sa totalité. M. Thierry Carcenac a souligné que des dérives dans les prix des investissements routiers pouvaient actuellement être observées. Si certaines autorisations de programmes sont reportées, les travaux dépassent généralement l'estimation initiale de l'administration. Ces dérives sont particulièrement inquiétantes en ce qui concerne la réalisation des contrats de plan. A propos de l'entretien et de la maintenance des routes, de nombreux crédits sont souvent inutilisés en fin d'année, ce qui incite à réaliser des travaux qui ne sont pas prioritaires. L'utilisation de ces crédits n'est donc pas toujours pertinente. M. Guy Lengagne a insisté sur la politique de la SNCF, qui ne s'intéresse qu'au TGV et aux grandes liaisons, avec les conséquences dramatiques que cela implique en termes d'aménagement du territoire. Des inquiétudes subsistent sur les investissements ferroviaires. A ce titre, l'exemple de la liaison Bayonne-Toulouse, dont une partie est à voie unique est éloquent. Par ailleurs, l'État semble avoir pris du retard dans la mise en _uvre des contrats de plan s'agissant des routes, les régions devant parfois avancer la part des financements lui incombant. Enfin, dans le cas d'un acheminement d'un conteneur d'Asie, à Marseille, puis à Lyon, la part de transport terrestre coûte plus cher que la part de transport maritime. Pour rendre les ports français plus compétitifs, il convient donc de s'assurer de la qualité de leur desserte routière. M. Yves Deniaud a rappelé que lorsqu'une amélioration de ligne ferroviaire était souhaitée, la SNCF refusait de la financer au motif qu'une telle opération relève, à ses yeux, d'une prise en charge par les conseil régionaux. Par ailleurs, les crédits des routes diminuent. Le FITTVN constituait, certes, une débudgétisation, mais sa suppression ne doit pas aboutir à une baisse nette des crédits. Celle-ci ne se justifie pas par les retards dans la mise en _uvre des nouveaux contrats de plan. En effet, les opérations des contrats précédents se poursuivent. On peut donc observer une continuité dans les contrats de plan, qui ne se répercute pas en termes de crédits budgétaires. En réponses aux intervenants, votre Rapporteur spécial a apporté les précisions suivantes : - la suppression du FITTVN ne se traduit, certes pas par une augmentation des crédits des routes, mais ceux-ci baissaient du fait de l'existence du fonds. Désormais, la lecture de ces crédits sera plus aisée ; - l'apaisement du climat social de la SNCF et les bons résultats de cette entreprise sont les conséquences d'une gestion assainie, satisfaisante. Toutefois les résultats du fret sont peut-être conjoncturels, car, au moins partiellement, liés au transport du bois ; - il reste beaucoup à faire sur l'amélioration des liaisons routières, même si de notables progrès sont à relever. Il conviendra tout particulièrement de veiller à ce que les crédits routiers soient suffisants chaque année ; - il conviendra d'interroger le ministre sur la réglementation de la circulation des poids lourds, le soir et le week-end ; - concernant les dérives de prix, il faut noter que l'État n'a engagé que 25 % des sommes prévues aux contrats de plan, alors que ce niveau aurait dû atteindre 28 %. Le ministre doit connaître le mécontentement des parlementaires à ce sujet ; - l'amélioration des transports terrestres ne peut qu'avoir des effets de synergie très positifs sur le transport maritime ; - concernant la baisse des crédits relatifs aux routes, il conviendra d'être attentif aux modalités de report des crédits du FITTVN. Concernant les investissements routiers, les autorisations de programmes sont en hausse, le problème ne concerne que les crédits de paiements. Sur proposition de votre Rapporteur spécial, votre Commission a ensuite adopté les crédits des Transports terrestres pour 2001 et vous demande d'émettre un vote favorable à leur adoption. __________________ N° 2624.- Rapport de M. Augustin Bonrepaux, rapporteur spécial, sur le projet de loi de finances pour 2001.- Annexe 29 : Equipement, transports et logement - transports terrestres. - Cliquer ici pour retourner au sommaire général - Cliquez ici pour retourner à la liste des rapports et avis budgétaires - Cliquez ici pour retourner à la liste des discussions budgétaires
(1) La politique autoroutière, rapport d'information n° 1781. () Projet de loi n°473, enregistré à la Présidence du Sénat le 7 septembre 2000. | |||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||
