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Document mis en distribution le 2 novembre 2000
N° 2624 ______ ASSEMBLÉE NATIONALE CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958
RAPPORT FAIT AU NOM DE LA COMMISSION DES FINANCES, DE L'ÉCONOMIE GÉNÉRALE ET DU PLAN (1) SUR LE PROJET DE loi de finances pour 2001 (n° 2585), PAR M. DIDIER MIGAUD, Rapporteur Général, Député. -- ANNEXE N° 37 RECHERCHE Rapporteur spécial : M. CHRISTIAN CUVILLIEZ, Député ____ (1) La composition de cette commission figure au verso de la présente page. Lois de finances. La commission des finances, de l'économie générale et du plan est composée de : M. Henri Emmanuelli, président ; M. Michel Bouvard, M. Jean-Pierre Brard, M. Yves Tavernier, vice-présidents ; M. Pierre Bourguignon, M. Jean-Jacques Jégou, M. Michel Suchod, secrétaires ; M. Didier Migaud, Rapporteur Général ; M. Maurice Adevah-Poeuf, M. Philippe Auberger, M. François d'Aubert, M. Dominique Baert, M. Jean-Pierre Balligand, M. Gérard Bapt, M. François Baroin, M. Alain Barrau, M. Jacques Barrot, M. Christian Bergelin, M. Éric Besson, M. Alain Bocquet, M. Augustin Bonrepaux, M. Jean-Michel Boucheron, Mme Nicole Bricq, M. Christian Cabal, M. Jérôme Cahuzac, M. Thierry Carcenac, M. Gilles Carrez, M. Henry Chabert, M. Didier Chouat, M. Alain Claeys, M. Yves Cochet, M. Charles de Courson, M. Christian Cuvilliez, M. Arthur Dehaine, M. Jean-Pierre Delalande, M. Francis Delattre, M. Yves Deniaud, M. Michel Destot, M. Patrick Devedjian, M. Laurent Dominati, M. Julien Dray, M. Tony Dreyfus, M. Jean-Louis Dumont, M. Daniel Feurtet, M. Pierre Forgues, M. Gérard Fuchs, M. Gilbert Gantier, M. Jean de Gaulle, M. Hervé Gaymard, M. Jacques Guyard, M. Pierre Hériaud, M. Edmond Hervé, M. Jean-Louis Idiart, Mme Anne-Marie Idrac, M. Michel Inchauspé, M. Jean-Pierre Kucheida, M. Marc Laffineur, M. Jean-Marie Le Guen, M. Guy Lengagne, M. Maurice Ligot, M. François Loos, M. Alain Madelin, Mme Béatrice Marre, M. Pierre Méhaignerie, M. Louis Mexandeau, M. Gilbert Mitterrand, M. Alain Rodet, M. José Rossi, M. Nicolas Sarkozy, M. Gérard Saumade, M. Philippe Séguin, M. Georges Tron, M. Jean Vila. SOMMAIRE ___ Pages
CHAPITRE PREMIER : L'EFFORT NATIONAL DE RECHERCHE ET DÉVELOPPEMENT EST EN PANNE DEPUIS 1993 11
2.- Les dépenses du ministère de la recherche 28
CHAPITRE II : LE DÉFICIT D'ÉVALUATION DES RÉSULTATS DE LA
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2.- Le Fonds national de la science 49
CHAPITRE III : LE PROJET DE BUDGET POUR 2001 DONNE UN NOUVEL ÉLAN À LA RECHERCHE PUBLIQUE 57
2.- Les formes d'intervention se diversifient 73
CHAPITRE IV : L'ESPACT SCIENTIFIQUE EUROPÉEN 77
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2.- Le bilan pour la France 84 3.- Les liens entre l'initiative Eurêka et le Vème PCRD 84
EXAMEN EN COMMISSION 89 Dans un contexte marqué par des avancées dans le domaine de la recherche mais aussi par une compétition mondiale exacerbée, l'avenir d'un pays repose largement sur l'efficacité de son système de recherche et sur sa capacité à innover. La France, comme d'ailleurs l'Union européenne, a pris un retard préoccupant, dans ces domaines, par rapport aux Etats-Unis et au Japon. Depuis 1993, l'effort national en faveur de la recherche, rapporté à la progression du produit intérieur brut, n'a cessé de diminuer, passant de 2,45% à 2,17% du PIB en 1999. La même année, les Etats-Unis et le Japon consacraient respectivement, 2,84% et 3,06% de leur PIB à la recherche. La loi d'orientation de 1982 avait déjà comme objectif de porter cet effort national à 3% du PIB. Ce sous investissement, tant public que privé, a fait dire au Comité national d'évaluation de la recherche que l'on avait atteint un seuil critique, pouvant conduire la France à une récession scientifique. La détérioration des financements budgétaires de la recherche, l'abandon du projet de synchrotron de la troisième génération « SOLEIL », l'absence de prise en compte du grave problème démographique dans la population des chercheurs, avaient conduit, l'an passé, votre Rapporteur spécial, à émettre un avis défavorable sur le vote des crédits qui étaient proposés pour le budget de la recherche. Votre Rapporteur préconisait alors, un effort budgétaire massif sur tous les fronts de la recherche et des garanties pour l'avenir, afin d'opérer le rattrapage qui s'impose. L'urgence de l'ouverture d'un véritable dialogue avec la communauté scientifique et les grands organismes de recherche en vue d'élaborer, dans le respect de leur autonomie et sous le contrôle du Parlement un plan ambitieux pour la recherche, était également soulignée. Cette année, une nouvelle orientation de la politique de la recherche se fait manifestement jour et sa première traduction a été la reprise du projet SOLEIL et le retour du dialogue entre la communauté scientifique et le nouveau ministre, ce dernier ayant défini la recherche comme « le moteur principal de la compétitivité, de la croissance et de l'emploi ». Cette nouvelle orientation se traduit dans les crédits proposés pour le budget 2001, permettant une première inflexion vers une véritable politique de l'emploi scientifique, le renforcement des moyens de fonctionnement et d'investissement des laboratoires, mais en privilégiant les disciplines prioritaires que sont les sciences du vivant et les sciences et technologies de l'information et de la communication. Les crédits du budget civil de la recherche et développement (BCRD) devraient s'élever à 55,8 milliards de francs en dépenses ordinaires et crédits de paiement, soit une progression de 2,2% par rapport à l'exercice précédent, où ils n'avaient augmenté que de 1,3%. Les autorisations de programme augmentent de 6,4%, alors que leur hausse moyenne depuis 1997 n'avait été que de 1,5%. Il restera à les concrétiser par des crédits de paiement. En matière d'emplois scientifiques, on constate, enfin, une réaction du ministère de la recherche face au vieillissement des effectifs de chercheurs et au choc démographique attendu : en 2005, 25% des 60.000 chercheurs en activité aujourd'hui seront à la retraite. Le ministère s'engage effectivement dans une politique de renouvellement des effectifs avec la création, dès cette année, de 305 emplois, dont 265 emplois de chercheurs, alors qu'en 1999, seulement 150 emplois avaient été créés et 18 en 2000. Sur ces 265 créations de postes, 74 iront à l'INSERM, 116 à l'INRIA (Institut national de recherche en informatique et en automatique) et 70 au CNRS pour son nouveau département des sciences et technologies de l'information et de la communication. Cette politique de créneaux ne permettra pas le renouvellement de la pyramide des âges des chercheurs en l'absence de créations sur tous les fronts de la recherche. S'agissant des moyens des laboratoires, les autorisations de programmes des organismes de recherche progressent en moyenne de 2,8%. Pour les établissements publics à caractère scientifique et technologique (EPST), cette progression atteint 10% contre 8,5% pour l'ensemble de la période 1997-2000, et pour les laboratoires universitaires la progression atteint 10%. Cependant, les augmentations d'autorisations de programme sont concentrées sur un nombre réduit d'établissements , les principaux bénéficiaires sont le CNRS (+ 9%), l'INRA (+ 9%), l'INSERM (+ 16%) et l'INRIA (+ 12%). De plus, ces augmentations sont davantage le résultat d'un redéploiement des crédits que de l'attribution de nouveaux crédits. Les crédits alloués au Fonds de recherche technologique (FRT) et au Fonds national de la science (FNS), instruments contestés par la communauté scientifique pour leur manque de transparence et la menace qu'ils représentent pour l'autonomie des équipes de recherche, augmentent à nouveau fortement. En 2001, le FNS sera doté de 885 millions de francs, soit une hausse de 27%, et le FRT atteint 1 milliard de francs, en hausse de 10,5%. Il est indispensable que le Parlement soit clairement informé sur le devenir de ces Fonds et sur leurs modalités de fonctionnement et d'évaluation. Le projet de budget pour 2001, s'il traduit donc une inflexion par rapport à la politique antérieure, n'est pas véritablement en mesure de combler tous les retards accumulés depuis 1993 ni de lever les incertitudes qui subsistent dans certains secteurs. Il faut également regretter que ne soit pas plus clairement affichée l'ambition de faire de la recherche une de nos grandes priorités nationales. Votre Rapporteur tient cependant à saluer les propos du ministre de la recherche selon lesquels « notre indépendance et notre place dans le monde se défendent beaucoup plus dans les laboratoires et dans les centres de recherche que sur les champs de bataille ou dans les conférences diplomatiques... », propos de nature à restaurer la confiance entre le ministre et les chercheurs si des actes en matière de priorités budgétaires concrétisent cette orientation. C'est pourquoi, votre Rapporteur spécial émet un avis favorable sur le vote des crédits proposés dans le projet de budget pour 2001, un budget de transition positive devant conduire à faire de la recherche, dès 2002, une priorité nationale. * * *
CHAPITRE PREMIER De 1978 à 1993, le taux de croissance de la dépense intérieure de recherche et développement (DIRD) qui regroupe l'ensemble des dépenses de recherche sur le territoire national, tous secteurs confondus, a présenté, en moyenne, une croissance plus rapide que celle du PIB. Mais à partir de 1993, cette situation s'est inversée et l'effort de recherche et développement a diminué par rapport au PIB, tout en augmentant en valeur absolue. Ceci s'explique tant par la très faible croissance du budget de la Recherche de 1994 à 1997 (+ 0,8% par an en moyenne) et des dépenses de recherche des entreprises que par le retour à une forte croissance du PIB à partir de 1997, qui a eu pour effet de diminuer légèrement la part de la DIRD dans le PIB en dépit d'efforts budgétaires réels depuis 1997. Votre Rapporteur souligne cependant que la part de la richesse nationale réinvestie dans la recherche diminue. En 1999, la dépense nationale de recherche et développement (DNRD), représentant le financement par des entreprises ou administrations françaises pour des travaux de recherche réalisés en France ou à l'étranger, est estimée à 193,2 milliards de francs (29,45 milliards d'euros) contre 188,6 milliards de francs (28,75 milliards d'euros) en 1998. Elle a augmenté en volume de 2% environ, ce qui est resté inférieur au taux de croissance du PIB tout en étant significatif. La part relative de la DNRD dans le PIB depuis 1993 a donc légèrement diminué, compte tenu de ces deux facteurs. En 1999, elle représenterait 2,19% du PIB, contre 2,22% en 1998. Un examen plus détaillé des dépenses budgétaires en 1999 et des éléments connus pour 2000 va permettre d'éclairer cette situation. Mais au préalable, il est intéressant de situer la politique française en faveur de la recherche par rapport à l'effort de recherche des principaux pays de l'OCDE. I.- L'EFFORT DE RECHERCHE EN FRANCE ET DANS LES PRINCIPAUX PAYS DE L'OCDE A champ comparable, l'Amérique du nord couvrait, en 1996, 45% des dépenses de recherche et développement (DIRD) de la zone OCDE, l'Union européenne, 29%, le Japon, 18%. Les parts relatives des Etats-Unis, de l'Allemagne, de la France et du Royaume-Uni ont diminué respectivement de 4,6%, 1,4%, 1,0% et 2,6% depuis 1981, tandis que celle du Japon a progressé d'environ 3 points sur la même période. Comme cela résulte du tableau ci-après, la France se situe au 5ème rang des pays de l'OCDE pour la part de PIB (2,18% en 1998) qu'elle consacre à la recherche intérieure, derrière la Suède (3,70% en 1997) le Japon (3,03%), les Etats-Unis (2,74%) et l'Allemagne (2,29%). Le Royaume-Uni se trouve au 6ème rang avec 1,83% en 1998. Il faut souligner le fait que plusieurs pays de taille économique moyenne consacrent une part importante de leur PIB à la recherche et développement : c'est le cas de la Suède (3,70%), de la Suisse (2,74% en 1996), et, dans une moindre mesure, des Pays-Bas (2,0% en 1997). Toutefois, ces ratios ont diminué dans la plupart des pays depuis la fin des années 1980. Cependant, en 1995, un retournement de tendance semble s'amorcer dans les pays les plus importants en termes de recherche et développement, sauf en France et au Royaume-Uni, où la part de la DIRD dans le PIB continue de diminuer. Votre Rapporteur souligne que cette situation, préoccupante pour notre pays, devrait nous conduire à faire de la recherche l'une de nos grandes priorités nationales. Par rapport à sa population active, la France, avec 6 chercheurs pour mille actifs, se classe derrière les Etats-Unis (7,4 pour mille), le Japon (8,5 pour mille), et légèrement devant l'Allemagne. Il faut souligner que, selon cet indicateur, plusieurs pays moins peuplés se situent dans le peloton de tête : en particulier la Norvège, la Suède et la Finlande (autour de 8 pour mille). Dans le domaine de l'emploi scientifique, en 1996, la France employait environ 153.000 chercheurs, comptés en équivalent temps plein, selon les dernières informations disponibles. Les Etats-Unis employaient près de 965.000 chercheurs, l'Allemagne 231.000, l'Italie 76.000 et le Royaume-Uni 146.000 chercheurs ; l'effectif des chercheurs japonais, réajusté par l'OCDE pour les comptabiliser en équivalent temps plein dans les universités, est de l'ordre de 625.000.
Votre Rapporteur précise que les données pour les années 1999 et 2000 ne sont actuellement pas disponibles, et ce pour plusieurs raisons : - la construction de statistiques sur les dépenses de recherche et développement se fait, dans tous les pays concernés, par le biais d'enquêtes. Il faut attendre la fin de la période d'observation pour lancer l'enquête ; - la réalisation d'une enquête est un processus de longue haleine. Il faut donc compter une année avant le lancement de l'enquête et l'obtention de résultats fiables ; - la collecte des informations par l'OCDE se fait régulièrement chaque année, mais tous les pays ne sont pas à même de fournir des informations pour les mêmes années. Certains pays ne réalisent les enquêtes sur les moyens consacrés à la R&D que tous les deux ans. C'est pourquoi on ne dispose des informations qu'avec, au mieux, deux ans de retard. Ces comparaisons mettent en évidence l'importance des moyens dont disposent certains de nos partenaires dans le domaine de la recherche : les Etats-Unis ont une capacité suffisante pour couvrir tous les domaines scientifiques. Le Japon mobilise aussi, particulièrement depuis quelques années, un potentiel scientifique et technique très large et fonde de plus en plus son développement industriel sur la « matière grise » et les produits à haute valeur technologique. Toutefois, la prise en compte de la seule composante civile de la DIRD modifie sensiblement les efforts relatifs des différents pays. Le ratio DIRD civile/PIB était, en 1997, de 2,0% pour la France, contre 1,6% en Grande-Bretagne. Il était très élevé au Japon (2,8%), en Allemagne (2,2%) et aux Etats-Unis (2,2%) où la DIRD a beaucoup progressé ces dernières années. En 1991, la France consacrait à la recherche, à travers ses moyens budgétaires publics, une part relative de sa richesse (en termes de PIB) plus importante que la plupart des autres pays. Elle se situait, en moyenne par habitant, juste après celle des Etats-Unis. En 1997, l'effort de la France s'est rapproché de celui des autres pays et la Suède se situe maintenant au même niveau relatif. Le Japon qui se caractérisait par une moindre implication de l'Etat dans le financement de la recherche semble amorcer une évolution vers les structures de financement des autres pays. Malgré une détérioration incontestable des financements budgétaires, la France, reste un des rares pays à accorder pour la recherche et développement un financement budgétaire, civil et militaire rassemblés, supérieur à un pour cent de son produit intérieur brut. Si l'on s'en tient aux seuls financements budgétaires civils, elle figure encore en bonne place, largement devant les Etats-Unis, le Japon ou le Royaume-Uni, une situation que l'on doit apprécier au regard de la place du secteur public dans la production industrielle en France. Les entreprises françaises finançaient en 1997, 49,6% de la DIRD ce qui était très inférieur à ce que l'on constatait au Japon (74,0%), aux Etats-Unis (64,3%) et en Allemagne (61,6%). Le Royaume-Uni est dans une situation proche de celle de la France avec 49,5%. La fin des années 1980 et le début des années 1990 ont enregistré une période de ralentissement et même d'arrêt de la croissance de l'effort de recherche des entreprises : l'évolution a été négative dans plusieurs pays : Etats-Unis, Japon, Suède, Norvège, Pays-Bas et enfin en France entre 1992 et 1994. Il faut cependant prendre garde, dans les comparaisons internationales sur la recherche technologique et industrielle, à ce que la recherche des entreprises françaises ne couvre pas tout le champ technologique et industriel de notre pays. Une part non négligeable de recherche et développement technologique de haut niveau est assurée au sein d'établissements publics à caractère industriel et commercial (EPIC), comme le CEA, le CNES, l'Institut français pour l'exploitation de la mer (IFREMER) ou l'Office national d'études et de recherches aérospatiales (ONERA). De même certaines fondations comme l'Institut Pasteur pour les vaccins, et certains établissements publics, à caractère scientifique et technologique (EPST) comme l'Institut national de la recherche agronomique (INRA), le Centre national du machinisme agricole du génie rural des eaux et des forêts (CEMAGREF) ou l'Institut national de recherche en informatique et en automatique (INRIA), et certains départements du CNRS conduisent des travaux de recherche et de développement technologique et industriel très comparables aux programmes du secteur privé dans d'autres pays. En 1997, le poids des financements propres des entreprises françaises de leurs activités de recherche (77,5%), est en augmentation par rapport à 1996, sans toutefois être comparable à celui des entreprises américaines, allemandes et surtout japonaises qui assurent elles-mêmes l'essentiel du financement de leur recherche (à hauteur respective de 84,8%, 88,7% et 98,2%). Il faut cependant noter que, pour l'Allemagne et le Japon, les transferts de l'Etat vers l'industrie sont relativement moins importants en raison du faible poids structurel de leur recherche et développement militaire et de l'absence de grands programmes technologiques animés par les pouvoirs publics. En 1999, la part des entreprises a continué d'augmenter dans le financement des travaux de recherche en France, ce qui n'a pas enrayé la baisse de la dépense nationale de recherche et développement (DNRD) en raison du recul de la part des administrations. II.- LES DÉPENSES DE RECHERCHE ET DÉVELOPPEMENT EN FRANCE EN 1999 ET EN 2000 N'ONT PAS IMPULSÉ L'ÉLAN ATTENDU Les grandes orientations de la politique de recherche et développement technologique ont été arrêtées par le Gouvernement dans le cadre du comité interministériel de la recherche scientifique et technique (CIRST). Créée en 1958, cette instance n'avait pas été réunie depuis 1982. Elle l'a été en octobre 1996, puis le 15 juillet 1998 et à nouveau le 1er juin 1999. Les dernières priorités retenues portent sur les sciences du vivant, les technologies de l'information et de la communication, les sciences humaines et sociales, l'énergie, les transports et le cadre de vie, le domaine spatial, et les sciences de la planète et de l'environnement. Ces priorités ont été traduites dans les lois de finances pour 1999 et 2000, notamment à travers les actions incitatives du ministère de la recherche, financées par le fonds de la recherche technologique (FRT) et le fonds national de la science (FNS) et par un effort accentué en direction des transferts de technologie. Toutefois, ces deux derniers budgets n'ont pas opéré le redémarrage qui était attendu. Votre Rapporteur présentera, successivement, l'évolution de l'effort national de recherche et développement, le bilan l'effort de l'Etat en 1999 et les premiers résultats pour 2000 et le budget propre du ministère de la recherche sur la même période. La part relative de la DNRD dans le PIB depuis 1993 a donc légèrement diminué. En 1999, elle représenterait 2,19% du PIB, contre 2,22% en 1998. Toutefois, la DNRD continue d'augmenter en volume, surtout depuis 1997. Ce mouvement s'explique par plusieurs facteurs : - la baisse de la DNRD des administrations (en pourcentage du PIB) alors que la part des entreprises continue d'augmenter dans le financement de travaux de recherche et représente 56,5% en 1999 ; - au sein de la DNRD, par la diminution du budget de recherche de la Défense et bien que dans une moindre mesure, par un tassement de la part du budget civil de recherche-développement dans le PIB (en 2000, le BCRD représente 0,6% du PIB contre 0,7% en 1993). Là encore, il faut souligner que même si la croissance du BCRD est inférieure à celle du PIB, le BCRD, qui a connu un taux de croissance en volume négatif entre 1993 et 1996, est à nouveau dans une tendance à la hausse depuis 1997. Le tableau et le graphique ci-dessous retracent l'évolution de la DNRD et de la DIRD depuis 1991. Votre Rapporteur rappelle que le financement de la recherche et développement (R&D) appréhende les moyens financiers affectés à la R&D par les agents économiques nationaux : l'agrégat correspondant est la dépense nationale de R&D (DNRD). L'exécution décrit les dépenses de R&D effectuées dans tous les secteurs économiques quelle que soit l'origine des ressources et la nationalité des bailleurs de fonds: l'agrégat correspondant est la dépense intérieure de R&D (DIRD). La différence entre les deux agrégats correspond au flux de financement entre la France et l'étranger dans lequel on comprend les organisations internationales, comme le CERN ou l'Agence spatiale européenne, ainsi que les programmes européens. ÉVOLUTION DE LA R&D (en millions de francs)
Il est également intéressant de suivre l'évolution des deux agrégats en tenant compte de la part respective des administrations et des entreprises. Un tableau séparé permet ensuite de mesurer la part des institutions sans but lucratif qui ont exécuté, en 1998, pour 2,8 milliards de francs de travaux de recherche.
Le tableau ci-dessus confirme que la baisse de la part du financement par les administrations dans le DNRD s'est poursuivie en 1999 (43,5% en 1999 contre 44,7% en 1998), alors que la part des entreprises continue d'augmenter et représente 56,5% en 1999. Par ailleurs la DNRD continue d'augmenter en volume surtout depuis 1997.
La dépense intérieure des associations, des fondations et autres institutions sans but lucratif qui ont des activités de recherche (Institut Pasteur, Institut Curie, Institut national de transfusion sanguine etc...), est estimée à 2,8 milliards de francs en 1998 , soit une progression en volume de 9,7%. Le montant de la dépense serait pratiquement identique en 1999. Les financements budgétaires de la recherche et du développement technologique recouvrent l'ensemble des dotations inscrites au budget de l'Etat au profit des activités de recherche et de développement technologique. Ces dotations sont recensées dans le « jaune » budgétaire « Etat de la recherche et du développement technologique ». Elles regroupent : - le budget civil de recherche et de développement technologique (BCRD) qui rassemble tous les crédits ministériels qui interviennent dans la recherche et qui est coordonné par le ministre chargé de la recherche. En loi de finances initiale pour 1999, il s'élève à 53,93 milliards de francs (8,22 milliards d'euros), soit 62% de la dépense nationale de recherche des administrations (DNRDA). Le budget du ministère de la Recherche proprement dit, est compris dans le BCRD. Il s'élevait à 40 milliards de francs (6,10 milliards d'euros) en loi de finances initiale pour 1999 soit moins de la moitié de la DNRDA. Par ailleurs, la DNRDA ne prend pas en compte l'effort financier, difficile à recenser et à identifier dans les documents budgétaires, concernant notamment les moins-values fiscales comme le crédit d'impôt recherche et les taxes parafiscales collectées sur un produit ou une profession et qui constituent pour plusieurs centres techniques professionnels la principale ressource (le ministère de la recherche estime le montant des taxes parafiscales à 1,4 milliards de francs, pour 1996 et pour 1997). Il faut également tenir compte des interventions des collectivités locales, essentiellement, les régions dans le cadre des contrats de plan Etat-régions . Le ministère de la recherche évalue le financement régional en faveur de la recherche et développement à 475 millions de francs par an. Il faut également citer les versements à l'Union européenne titre de la recherche et développement . - la dépense budgétaire de recherche et de développement militaire (DBRDM) ; - les crédits recherche de l'enseignement supérieur, hors action recherche inscrite au BCRD. Le graphique ci-dessous résume ces données : (en milliards de francs)
Concernant la recherche militaire, les financements militaires affectés à la recherche-développement regroupent d'une part, les crédits programmés de titres V et VI du budget de la Défense (agrégat recherche développement essais), et d'autre part, « les dotations des directions de la direction générale de l'armement et d'autres services effectuant des opérations de recherche », ce qui inclut les subventions à l'ONERA () imputées sur le titre III du budget de la Défense, l'ensemble formant la dépense budgétaire de recherche-développement militaire (DBRDM).
Pour assurer la cohérence des priorités, des programmes et des activités de recherche, il est nécessaire de coordonner les politiques de recherche mises en _uvre par les différents ministères. Cette mission de coordination incombe au ministre chargé de la recherche qui l'exerce notamment par l'élaboration du BCRD dans le cadre des lois de finances. Outre son propre budget, le ministère chargé de la recherche centralise les demandes de l'ensemble des autres ministères pour les dotations inscrites sur leurs budgets en matière de recherche, dans la préparation du budget avec le ministère de l économie des finances et de l'industrie. Le BCRD a été institué en 1982. Les dotations du BCRD sont inscrites dans 19 fascicules budgétaires différents en 1999, la nomenclature de prévision comportant, hors le fascicule de la recherche, 175 lignes budgétaires, chapitres et articles, distinctes. En 1996, il regroupait 21 fascicules différents sur 168 lignes budgétaires en sus du budget de la Recherche. Certains ministères qui figuraient au BCRD pour des montants symboliques, comme celui de la mer (0,45 millions de francs) ou celui de l'ex-coopération (4 millions de francs) ne sont plus mentionnés en 1999. Cependant, en 1999, les crédits du ministère de l'intérieur y figurent encore pour 4,5 millions de francs et ceux du ministère de la justice pour 4,6 millions de francs. Le tableau ci-après présente, de 1996 à 1999, les dépenses (dépenses ordinaires + crédits de paiement) réalisées par chaque ministère participant au BCRD.
Ce tableau tient compte des transferts de crédits militaires qui sont opérés chaque année en provenance du budget de la Défense au profit de deux budgets civils : celui de l'Industrie (chapitre 62-00 - CEA) depuis 1993 et celui de la Recherche (chapitre 63-02 - CNES). Le total de ces transferts ont varié de 7,7 milliards de francs en 1996 à 8,2 milliards de francs en 1999. Les transferts relatifs au CNES sont censés représenter la part militaire de la recherche duale. Ils étaient de 900 millions de francs en 1999 et seulement de 400 millions de francs en 1998. Les fluctuations importantes constatées dans le partage entre la part militaire et la part civile du financement du CNES, qui de surcroît ne semblent pas résulter de motifs scientifiques, aggravent encore un peu plus la faible lisibilité du budget consacré à la recherche. Pour avoir le budget réellement « civil », il convient donc de déduire le montant des transferts de l'exécution de ces chapitres. Selon ces données, les dépenses nettes du BCRD s'élèvent au total à 59.611 millions de francs en 1999, contre 59.463 millions de francs en 1996, soit une progression de 0,20% en francs courants dans la période, mais une baisse de 2,15% en francs constants. Le BCRD « civil » s'établit à 51.411 millions de francs en 1999 contre 51.764 millions de francs en 1996, soit une baisse de 0,68% en francs courants et de 3,01% en francs constants :
Les budgets de la Recherche et de l'Industrie représentent à eux deux 90% du BCRD. Le troisième budget du BCRD est celui de l'Enseignement supérieur avec 3,69%, la plupart des autres pèse moins de 1% dans le BCRD. Le budget de l'Equipement enregistre la plus forte baisse avec - 71% depuis 1996, mais cela s'explique par le transfert des crédits destinés au laboratoire central des ponts et chaussées (LCPC) au budget de la Recherche à compter de 1999. Il faut également tenir compte des modifications de périmètre budgétaire du budget du ministère de la recherche : à périmètre comparable, c'est-à-dire hors dépenses du CNES, du BRGM () du LCPC (), et des dépenses de fonctionnement du ministère (titre III, 1ère, 3ème et 4ème parties) désormais inscrites aux fascicules de l'enseignement scolaire et des finances, la part du budget du ministère de la recherche au sein du BCRD s'établit à 52,3% en 1999, contre 48,3% en 1996, comme le montre le tableau suivant :
Les modifications intervenues dans les derniers budgets ont été importantes. En 1996, les crédits destinés à la cité des sciences et de l'industrie (CSI) passent au budget de la Culture. Ils représentaient 266 millions de francs de crédits de fonctionnement et 307 millions de francs de crédits d'investissement en 1995. En revanche, les crédits destinés à l'Institut français pour la recherche et la technologie polaire (IFRTP) sont inscrits à compter de 1999 au budget de la Recherche (chapitre 43-02 et 68-05). Ils figuraient auparavant au budget de l'Outre-mer. En 1997, les modifications du périmètre budgétaire ne portent que sur trois articles de chapitres du titre IV et sont donc sans incidence sur la comparabilité des périmètres budgétaires. En 1998, cinq nouveaux chapitres ont été créés : deux concernant la réinscription, au budget de la Recherche, de crédits destinés au centre national d'études spatiales (CNES) : les chapitres 36-90 et 63-02, tous deux supprimés en 1994. De 1995 è 1997, les dépenses du CNES figuraient au budget poste, télécommunication et espace. Deux chapitres sont créés pour les crédits de fonctionnement (chapitre 45-11) et d'investissement (chapitre 62-12) du BRGM), jusque là inscrits au budget de l'Industrie. Enfin, le chapitre 37-01 a été créé pour l'inscription de crédits, mis en réserve, destinés à la création éventuelle d'emplois dans les EPST. Pour le ministère, c'est un outil d'orientation des recherches qui permet la création de postes supplémentaires en cours d'année. La création de ce chapitre a été critiquée par la Cour des comptes car rien n'empêche le ministère d'exercer son pilotage en procédant à des arbitrages lors de la fixation des dotations budgétaires initiales. L'attribution des postes en cours d'année conduit mécaniquement à une sous-consommation des crédits inscrits à ce chapitre. Du reste, ce chapitre a été doté de 15,3 millions de francs (2,33 millions d'euros) en 1998 et 7,3 millions de francs (1,11 million d'euros) en 1999, et il n'a été doté d'aucun crédit en 2000. Votre rapporteur constate également avec satisfaction que ce chapitre n'est pas non plus doté dans le projet de loi de finances pour 2001. En 1999, plusieurs modifications ont affecté le périmètre budgétaire de la recherche. Les dépenses de fonctionnement et d'investissement de l'administration centrale et déconcentrée de la recherche ont été transférées au budget de l'Enseignement scolaire. Le transfert porte sur 141,8 millions de francs (21,62 millions d'euros) du titre III et 6 millions de francs (0,91 million d'euros) du titre V, en loi de finances initiale et entraîne la suppression de neuf chapitres du budget de la Recherche. Seuls les crédits de fonctionnement du Comité national d'évaluation de la recherche sont maintenus au budget de la Recherche avec la création du chapitre 37-02 doté de 4,5 millions de francs. Votre Rapporteur considère qu'il aurait été plus simple et plus lisible de regrouper l'ensemble des dépenses d'administration de la recherche sur le même fascicule budgétaire, celui de la recherche précisément. Le laboratoire central des ponts et chaussées, auparavant considéré comme un service déconcentré du ministère de l'équipement et devenu EPST au 1er juin 1998, est inscrit au budget de la Recherche à partir de 1999 : deux articles sont créés pour cela, aux chapitres 36-19 et 63-00 qui ont été dotés de 270 millions de francs en loi de finances initiale pour 1999. Par ailleurs, le chapitre 66-05 est créé sous l'appellation « fonds national de la science » pour regrouper diverses actions incitatives du ministère. Enfin, à la demande du ministère des finances, les subventions de fonctionnement de quatre établissements publics de recherche à caractère industriel et commercial (EPIC) ont été transférés du titre III au titre IV, entraînant la modification des quatre chapitres correspondants (IFREMER, CIRAD (), CEA et CNES). D'autres variations, sans modifier le périmètre budgétaire ont affecté le montant du budget de la Recherche : ainsi les dépenses en capital du CEA, inscrites au chapitre 62-00 du titre VI sont passées de 200 millions de francs en 1996, à 51 millions de francs en 1997, puis 325,5 millions de francs en 1998 et 375 millions de francs en 1999. Ces variations résultent, comme il a déjà été dit des fluctuations dans la répartition des crédits entre le ministère de la Défense et celui de la Recherche. La nomenclature du budget du ministère de la recherche pour 1999 comporte 40 chapitres, contre 47 en 1998, 43 en 1997 et en 1996. Il faut enfin souligner que, pour être significatives, les comparaisons pluriannuelles du budget doivent également prendre en compte l'évolution chaotique des crédits destinés à certains grands organismes comme le CEA ou le CNES. Par exemple, la hausse du montant du budget constatée en 1998 provenait essentiellement, outre de l'augmentation des crédits du CEA indiquée ci-dessus, de l'inscription au budget de la Recherche des crédits destinés au CNES, soit près d'un milliard de francs en fonctionnement et 7,7 milliards de francs en investissement. L'évolution de budget de la recherche depuis 1996, en valeur absolue et à périmètre comparable est retracée dans le tableau ci-dessous.
Ce tableau montre que, en francs courants, le budget du ministère de la recherche a progressé de 38,65% en LFI, de 1996 à 1999. En francs constants, cette augmentation est limitée à 35,4% et si on raisonne à périmètre constant, la progression des dotations initiales est réduite à 6% en francs constants. En loi de finances initiale 2000, 39,86 milliards de francs (6,08 milliards d'euros) ont été ouverts en crédit de paiement sur le budget du ministère de la recherche, soit en données brutes, un léger recul de 0,4% par rapport aux crédits initiaux de 1999 qui s'élevaient à 40 milliards de francs. Cependant, comme votre Rapporteur l'indiquait dans son rapport sur le projet de budget pour 2000 (), à structure constante, cet écart s'inversait et on constatait une progression de 1,1% entre les crédits initiaux de 1999 et de 2000. La comparaison de l'exécution des budgets, définitive pour 1999, et partielle pour 2000, est plus intéressante. En 1999, les dépenses nettes (DO + CP), compte tenu des annulations demandées en projet de loi de règlement (46,7 millions de francs, soit 7,12 millions d'euros), et des reports à l'exercice suivant (604,5 millions de francs, soit 92,16 millions d'euros), se sont élevées à 40,35 milliards de francs (6,15 milliards d'euros). Ce résultat fait apparaître, conformément au tableau ci-après, en francs courants, une évolution pour la totalité des crédits de 40,54% sur la période 1996-1999 et de 1,58% par rapport à 1998. En 1999, les dépenses ordinaires ont représenté 63,14% des dépenses totales et les dépenses en capital, 36,86%.
Source : Rapport de la Cour des comptes sur l'exécution des lois de finances pour 1999. La Cour des comptes, dans son rapport sur l'exécution des lois de finances 1999, présente l'évolution sur la période 1996-1999 à périmètre comparable des dépenses du ministère de la recherche.
A périmètre comparable et en francs constants, les dépenses du budget du ministère de la recherche ont augmenté de 6,86% sur la période. Mais ce sont surtout les dépenses ordinaires qui ont progressé (+ 7,35%). A l'inverse, les dépenses en capital continuent à diminuer (- 3,14%). En 1999, elles ne représentent plus que 21,52% du total des dépenses nettes alors qu'elles comptaient pour plus du quart du budget en 1994 et 23,3% en 1996. Si on compare l'évolution des dépenses au cours de la gestion 1999 (avant l'adoption de la loi de règlement) et la situation des crédits 2000 arrêtés au 31 août, on constate une progression de 870,5 millions de francs des crédits disponibles, alors que les crédits votés initialement en 2000 étaient inférieurs de 149,6 millions de francs à ceux votés en loi de finances pour 1999. C'est ce qui résulte du rapprochement des deux tableaux suivants :
Si l'on s'intéresse à la répartition des crédits par agrégats tels qu'ils étaient définis dans le budget Recherche 1999, on obtient les résultats suivants :
Les modifications des crédits ouverts tiennent essentiellement à un transfert de 600 millions de francs à partir du budget des ministères de la défense au bénéfice du CNES et à un abondement de 100 millions de francs des crédits d'équipement mi-lourd des établissements publics à caractère scientifique et technologique( EPST) opéré en loi de finances rectificative. En 1999, la Cour des comptes a constaté une amélioration en matière d'utilisation des autorisations de programme (AP).
Le faible taux d'utilisation des autorisations de programme disponibles constaté depuis 1996 tient en grande partie à l'existence, soulignée à maintes reprises par la Cour des comptes, de 2.378 millions de francs (362,52 millions d'euros) d'AP « dormantes » au chapitre 62-00 « CEA ». La Cour les qualifie de « dormantes car inutilisées et impossibles à affecter faute de crédits de paiement ouverts au même chapitre. Toutefois, le ministère fait observer que hors CEA, CNES et BRGM, la consommation des AP est presque totale en 1999 comme cela résulte du tableau ci-dessous.
L'utilisation des AP n'est pas laissée à la discrétion du ministère. Le Parlement, lorsqu'il a adopté une autorisation de programme doit voter chaque année des crédits de paiement conformes à l'échéancier qui accompagne l'autorisation de programme. S'il ne le fait pas, les AP non couvertes en CP qui ont fait l'objet d'engagements juridiques de la part des organismes de recherche peuvent mettre ces derniers en situation de crise financière comme le fût ce cas pour le CNRS en 1995. En revanche, les AP « dormantes » qui n'ont donné lieu à aucun commencement d'exécution de programme devraient être purement et simplement annulées comme le préconise la Cour des comptes. Le ministère a d'ailleurs entamé cet effort d'apurement en 1999. Au cours de cet exercice, ont été annulés 850 millions de francs d'AP du CNES, 74,7 millions de francs d'AP du Fonds national de la science (FNS), 17,4 millions de francs pour les actions dans le domaine biomédical, 6 millions de francs pour le Fonds de la recherche et de la technologie (FRT) et 0,4 million de francs pour l'information scientifique et technique. Il reste néanmoins des stocks importants d'AP pour six établissements : le CEA (2.378 millions de francs, soit), mais aussi le CNES (1.143 millions de francs), ramenés à 216 millions de francs au 1er janvier 2000, l'INSERM, l'ADEME (), le CNRS et l'INRA. S'agissant des EPST, la dette totale du ministère s'élève à 636,7 millions de francs au 31 décembre 1999. Il paraît, en effet, bien préférable d'apurer le passé en procédant à l'annulation des AP anciennes libres d'engagement et de doter les établissements des moyens d'engagement correspondant à leurs besoins réels. Le tableau ci-dessous résume la situation financière des principaux EPST.
Le budget du ministère de la recherche finance 16 organismes publics de recherche, 9 EPST et 7 EPIC pour un total de 36,22 milliards de francs (5,52 milliards d'euros) (dépenses ordinaires et crédits de paiement) en loi de finances initiale pour 1999 et de 36,42 milliards de francs (5,55 milliards d'euros) en loi de finances initiale pour 2000. Les dépenses relatives aux EPST s'élèvent en 1999 à 22,25 milliards de francs avec le laboratoire central des ponts et chaussées (LCPC) créé en 1998. Ce montant équivaut à 71,39% (72,29% en 1999 si on tient compte du LCPC), des dépenses du budget de la Recherche en 1999. Les dotations aux EPST ont augmenté de 4,87% en francs courants (2,42% en francs constants) de 1996 à 1999. Cette hausse recouvre une progression de 6,16% des dépenses ordinaires et une baisse de 0,16% des dépenses en capital. Les dépenses en capital représentaient 20,3% des dépenses des EPST en 1996, elles en représentent 19,3% en 1999. Les subventions allouées aux EPST sont décrites dans le tableau ci-après. Les subventions allouées au CNRS représentent 61,97% du total alloué aux EPST, celles de l'INRA 15,56% et celles de l'INSERM 11,85%. Les autres EPST représentent, chacun, moins de 5% du total, l'INRETS (Institut national de recherche sur les transports et leur sécurité) en représentant moins de 1%. Le tableau présente l'évolution depuis 1996 des dépenses des 8 EPST existant au début de la période, afin de faire porter la comparaison sur des périmètres comparables. Il mentionne aussi les dépenses totales relatives aux 9 EPST à partir de 1998. Il rapproche ces résultats des crédits inscrits en loi de finances pour 2000 et des prévisions du projet de loi de finances pour 2001.
Les autres organismes financés par le ministère de la recherche sont des établissements publics à caractère industriel et commercial (EPIC) (), un groupement d'intérêt public (GIP), l'institut français de recherche et technologie polaire (IFRTP) et des fondations privées de recherche biomédicale. Les dotations initiales de fonctionnement attribuées aux fondations privées de recherche biomédicale sont inscrites au chapitre 43-21. Elles sont passées de 284 millions de francs (43,30 millions d'euros) en 1996, à 289 millions de francs (44,06 millions d'euros) en 1999, soit une augmentation de 1,76% et elles ont fait un bond en loi de finances initiale pour 2000, passant à 734,5 millions de francs (111,97 millions d'euros). Le tableau suivant retrace l'évolution des subventions versées aux EPIC et à l'IFRTP.
Les subventions allouées à l'ADEME ont diminué de 8,57% sur la période. Celles attribuées à l'IFREMER ont progressé de 0,67%, au CIRAD de 5,38% et à l'IFRTP de 2,73%. En loi de finances initiale pour 2000, le total des crédits votés pour l'ensemble des organismes de recherche autres que les EPST s'est élevé (DO + CP) à 13.654 millions de francs (2.081,54 millions d'euros) et nous verrons que le montant proposé dans le projet de loi de finances pour 2001 pour la totalité des crédits, des organismes de recherche regroupés en un unique agrégat est de 36.677 millions de francs (5.591,37 millions d'euros). Depuis l'exercice 1999, les dépenses de personnel du ministère qui ne représentent qu'une très faible part du budget de la Recherche (0,2%) sont inscrites au fascicule de l'enseignement scolaire. En revanche, le budget du ministère de la recherche finance en grande partie, par les subventions de fonctionnement qu'il verse, les emplois des établissements et organismes de recherche et ces dépenses, bien qu'indirectes, constituent la majeure partie des mandatements du budget de la Recherche. Dans le compte rendu de gestion budgétaire que le ministère de la recherche a communiqué au Parlement en même temps que la loi de règlement pour 1999 (en application de la circulaire du Premier ministre du 21 février 2000 ()), on trouve l'évolution des coûts et des effectifs des EPST et des autres organismes depuis 1997. Un agrégat regroupe les moyens consacrés par le ministère chargé de la recherche aux établissements sous tutelle ayant le statut juridique d'établissements publics à caractère scientifique et technologique (EPST) : CNRS, INRETS, LCPC, INRA, CEMAGREF, INRIA, IRD, INSERM, INED. Ces moyens couvrent les frais de personnel, le soutien de base aux unités de recherche et les crédits d'investissement globalisés au sein de la subvention d'investissement.
La même synthèse est opérée pour l'agrégat « autres organismes » qui regroupe les moyens consacrés par le ministère chargé de la recherche aux établissements sous tutelle ayant le statut juridique d'établissements publics à caractère industriel et commercial (EPIC) : BRGM; ADEME, Institut français de recherche pour l'exploitation de la mer (IFREMER), CIRAD, CEA, CNES. L'agrégat recouvre également, les moyens consacrés aux fondations et groupements d'intérêts publics : IFRTP, les institutions de recherche dans les sciences du vivant dont : les instituts Pasteur de Paris, Lille, les instituts Pasteur du réseau international, l'institut Curie, le Centre d'études du polymorphisme humain (Fondation Jean Dausset). Ces moyens couvrent pour une part variable selon l'importance respective des ressources propres de chaque organisme : - les frais de personnel ; - le soutien de base aux unités de recherche et les crédits d'investissement globalisés au sein de la subvention d'investissement. La répartition des coûts pour chacun de ces organismes est reconstituée dans le tableau suivant :
La répartition des effectifs est la suivante :
Enfin, le tableau ci-après présente les budgets primitifs de l'ensemble des EPST et des EPIC pour 2000 . La répartition des crédits entre les différentes lignes du tableau correspond à la notion budgétaire de soutien de base aux unités.
CHAPITRE II Dans sa conférence de presse du 4 mai 2000, le nouveau ministre de la recherche a annoncé que la qualité de la recherche serait garantie par une politique de vérité et de transparence. Il a admis qu'aujourd'hui l'évaluation de la recherche présente un caractère complexe et multiforme résultant notamment de la multiplicité des instances d'évaluation. Le Parlement, pour autoriser une politique de priorité nationale en faveur de la recherche, doit pouvoir disposer du bilan et des résultats des divers organismes de recherche et des nombreuses actions conduites sous l'impulsion du ministère. Force est de constater que tel n'est pas le cas aujourd'hui. Dans son l'introduction à son dernier rapport d'activité, le Comité national d'évaluation de la recherche (CNER) () indique qu'il conviendrait de mener une enquête, qu'il propose de faire, sur « les critères et les indicateurs d'évaluation des performances de la recherche ; leur cohérence et le rôle joué en leur sein par la bibliométrie ». Le CNER a en effet constaté que les critères retenus par les instances d'évaluation internes ou externes des grands organismes publics de recherche et des universités pour le recrutement et la promotion des chercheurs et des enseignants-chercheurs, la sélection des boursiers, la création, la fusion ou la suppression des équipes de recherche, la répartition de certaines ressources financières, sont mal connus par ceux-là mêmes auxquels ils s'appliquent et qu'en tout état de cause ces dispositifs manquent de transparence. Il est toutefois possible d'évoquer quelques aspects de la recherche en France en s'appuyant sur les travaux d'évaluation réalisés, notamment, par le CNER et sous un angle différent par la Cour des comptes dans la monographie qu'elle consacre, depuis plusieurs années, à la recherche, dans ses rapports sur l'exécution des lois de finances. Votre rapporteur spécial s'est intéressé également au compte rendu de gestion budgétaire présenté par le ministère de la recherche. Ce compte rendu de gestion est une information nouvelle du Parlement, que plusieurs ministères ont communiqué en même temps que la loi de finances portant règlement définitif du budget 1999 en application d'une circulaire du Premier ministre du 21 février 2000. Mais s'agissant du budget de la recherche, le compte rendu de gestion est décevant et ne contribue guère à enrichir l'information de la Représentation nationale. Enfin, pour faire le point sur les résultats de la politique des très grands équipements développée au cours des cinq dernières années, votre Rapporteur s'appuie sur les travaux de l'Office parlementaire d'évaluation des choix scientifiques et technologiques auquel il participe et notamment sur le rapport sur les conditions d'implantation d'un nouveau synchrotron et le rôle des très grands équipements dans la recherche publique et privée en France et en Europe dont le premier tome est prévu en mars 2000 mais aussi sur les travaux de l'Inspection générale des finances et sur les réponses du ministère au questionnaire budgétaire. I.- L'ÉVALUATION DE LA RECHERCHE EST OPAQUE ET TROP DISPERSÉE L'évaluation des chercheurs et des enseignants-chercheurs a lieu essentiellement au moment des recrutements et des promotions. Dans le cas des chercheurs, elle est du ressort des instances scientifiques des organismes de recherche. Dans le cas des enseignants-chercheurs, elle est du ressort du Conseil national des Universités (CNU). S'agissant de l'évaluation des équipes et des laboratoires, la Direction de la recherche travaille à l'amélioration de la coordination entre la Mission scientifique universitaire du ministère et les organismes de recherche. La politique de la recherche actuelle vise à renforcer davantage le lien entre les universités et les organismes, ce qui se manifeste par le nombre croissant des Unités mixtes de Recherche (UMR). Cette démarche, encore timide, devrait permettre d'évoluer vers une évaluation unique, sous la responsabilité des instances scientifiques des organismes de recherche et avoir des incidences sur le niveau de financement des UMR dans le cadre des contrats quadriennaux. En ce qui concerne les programmes spécifiques (ACI : Actions concertées incitatives, RRIT : Réseaux de Recherche et d'Innovation technologique, par exemple) mis en place directement par le ministère avec le financement du Fonds national de la Science (FNS) et du Fonds de la Recherche technologique (FRT), l'évaluation ex ante et ex post est placée sous le contrôle d'un comité scientifique. Votre rapporteur considère que les conclusions de tous ces travaux d'évaluation mériteraient d'être rendues publiques. L'évaluation stratégique de la recherche publique concerne : - les structures institutionnelles ; - les procédures mises en _uvre ; - les actions transversales (formation, emploi scientifique, grands équipements...). Tant en raison des enjeux de la recherche et du développement technologique, d'une part, et de l'enseignement supérieur, d'autre part, qu'en raison du coût de ces activités pour les finances publiques, il est apparu opportun au cours des années 1980 de mettre en place un dispositif d'évaluation spécifique de ces domaines, ce qui a conduit à la création : - du CNE (Comité national d'Evaluation des établissements à caractère scientifique, culturel et professionnel: EPSCP), par la loi du 26 janvier 1984 sur l'Enseignement supérieur et un décret du 21 février 1985 ; - du CNER (Comité national d'Evaluation de la Recherche), par un décret du 9 mai 1989. L'évaluation des activités de recherche est essentielle car elle intervient dans les processus de décisions qui conduisent à l'attribution des crédits votés par le Parlement qu'il s'agisse des crédits aux laboratoires, du recrutement des personnels, de la répartition des grandes masses entre organismes publics de recherche, universités, fonds ministériels (FNS, FNT), entreprises (crédit impôt recherche). Cette évaluation a des contraintes spécifiques, liées au fait que les activités de recherche sont caractérisées, d'une part, par l'acquisition de connaissances nouvelles qui nécessitent une grande liberté pour les scientifiques et pour lesquels le jugement par les pairs est actuellement universellement appliqué, même si les formes de cette évaluation sont multiples, et, d'autre part, par leur imbrication avec les activités sociales culturelles et économiques. L'évaluation des activités de recherche se décline à plusieurs niveaux : celui de la répartition des grandes masses du BCRD, celui des Régions auxquelles la décentralisation donne des pouvoirs nouveaux, celui des entreprises, celui de l'Europe. L'évaluation des recherches serait sans signification et sans portée si elle n'était pas effectuée en étroit rapport avec l'état actuel des sciences car c'est l'excellence des travaux de recherche et leur compétitivité au niveau international qui détermine leur pertinence. Quelques points sont incontournables : - les activités d'un chercheur ou d'un laboratoire ne se réduisent pas à la seule production orale, écrite ou audiovisuelle. En effet, les missions qui sont confiées à la recherche publique comprennent tout d'abord l'acquisition de connaissances nouvelles mais également l'animation scientifique et la formation permanente, les initiatives interdisciplinaires, la transmission des savoirs et des savoir-faire, les actions de formation auprès des jeunes et la diffusion des connaissances dans le public, la gestion de la recherche. Ces dimensions ne peuvent être isolées sans dommage, ce qui implique de les traiter ensemble avec le souci constant de les rapporter à leur contexte afin d'accéder à une vision d'ensemble, condition première de toute évaluation, et donc de toute politique scientifique ; - le développement de la démocratie dans les processus d'évaluation est une nécessité pour faire émerger les nouveaux savoirs compte tenu de l'évolution scientifique actuelle marquée par l'interaction croissante entre disciplines, l'émergence de problématiques souvent imprévues, l'extension du rôle de l'informatique et des nouvelles technologies, la demande croissante et diversifiée de la société ; - le principe de l'existence d'instances au niveau national comprenant des membres élus et nommés, représentatifs de l'ensemble des professions de recherche est très généralement retenu. Leur composition favorise tout à la fois l'information, la compétence, la responsabilité de leurs membres vis-à-vis de la communauté scientifique et des décideurs, la prise en compte de l'ensemble des disciplines, limite les éventuels « effets d'école », par un renouvellement périodique. La dimension nationale de l'évaluation permet de s'affranchir des contraintes locales et de réaliser une réelle comparaison des dossiers mais elle ne signifie pas le refus de recourir à la participation de scientifiques étrangers comme cela existe déjà dans les processus d'évaluation des laboratoires. L'évaluation nationale comparative, telle qu'elle est pratiquée par le Conseil national de la recherche scientifique, pourrait être améliorée par l'instauration d'une évaluation de ce type couvrant l'ensemble de la recherche publique plutôt que de multiplier les instances, ce qui s'est traduit par la création du Comité national d'évaluation qui n'a pas les moyens de ses objectifs conduisant à un émiettement de l'évaluation en ne permettant pas une réelle comparaison. L'indépendance réciproque des instances d'évaluation de décision est une garantie d'efficacité de l'ensemble du dispositif d'évaluation et de prise de décision. Les processus décisionnels doivent également prendre en compte le fait que les très grands équipements peuvent être européens ou même avoir un financement mondial. Les priorités décidées à ce niveau posent le problème de la manière dont sont définies ces priorités. Ce problème se pose également au niveau national et il serait utile de renforcer l'interface entre les scientifiques, la société et le pouvoir politique, peut-être sous la forme d'une conférence nationale des sciences comme il existe actuellement la conférence nationale de la santé ou par l'organisation régulière d'assises nationales de la recherche. Une telle procédure serait plus efficace que la mise en place de comités chargés de la « mega » évaluation des EPST, ou des universités. Elle permettrait par ailleurs d'évaluer le crédit impôt recherche ou les fonds du ministère qui ne le sont pas actuellement. Elle pourrait avoir recours à l'Office parlementaire d'évaluation des choix scientifiques et technologiques, qui a fait la preuve de son efficacité. II.- LE BILAN DES INTERVENTIONS MINISTÉRIELLES Les dispositions de la loi sur l'innovation et la recherche du 12 juillet 1999 s'adressent à tous les fonctionnaires civils des services publics et des entreprises publiques qui participent à des activités scientifiques. La loi vise à encourager leur mobilité en direction des entreprises et à renforcer la valorisation de leurs travaux de recherche. Votre rapporteur rappelle les principaux modes d'action mis en place. - la participation pendant six ans, au maximum, comme associé ou dirigeant, à la création d'une entreprise tout en gardant un lien avec le service public ; - le départ dans une entreprise déjà créée ou en création par mise à disposition, détachement ou mise en disponibilité ; - l'exercice des fonctions de consultant auprès d'une entreprise qui valorise les travaux de recherche du candidat à la mobilité ; - la prise de participation dans le capital social d'une entreprise qui valorise les travaux de recherche du bénéficiaire ; - la participation au conseil d'administration ou au conseil de surveillance d'une société anonyme, à l'exclusion de toute autre activité dans l'entreprise d'accueil. Ce texte, complexe dans ses dispositions, était indispensable dans la mesure où les politiques incitatives antérieures n'ont jamais réussi à développer la mobilité des chercheurs vers l'économie. La Cour des comptes, dans son rapport public () présente les conclusions d'une enquête réalisée pour l'essentiel avant l'entrée en vigueur de la loi, sur les pratiques de valorisation de la recherche dans les établissements d'enseignement supérieur. Elle constate, en conclusion, que l'évaluation de la valorisation de la recherche dans les EPCSCP () est « d'autant plus difficile, qu'en l'état actuel, les coûts induits par la valorisation sont aussi imprécisément connus que le sont les recettes qu'elle dégage ». Elle considère que le nouveau dispositif, devrait constituer une avancée significative, notamment en ce qui concerne tant le pilotage de la valorisation par des professionnels que la promotion d'entreprises destinées à exploiter les résultats de la recherche. Elle estime, cependant, indispensable que le dispositif qui sera mis concrètement en _uvre « soit de nature à éviter tout conflit d'intérêt au détriment des établissements dont seront issus les créateurs [d'entreprises] ». Le CNER pour sa part, relève qu'un certain nombre de mesures budgétaires destinées à permettre le soutien des créateurs d'entreprises ont déjà été lancées : fonds d'amorçage, incubateurs, ainsi qu'une provision de 600 millions de francs à la Caisse des dépôts et consignations pour encourager le capital-risque. Une initiative paraît avoir remporté un réel succès : le concours national d'aide à la création d'entreprises de technologies innovantes, lancé en mars 1999 (100 millions de francs de prix, 244 lauréats). Le budget 2000 du ministère de l'éducation nationale de la recherche et de la technologie (fascicule « recherche et technologie ») a clairement privilégié l'accroissement des financements incitatifs. Les crédits du fonds national de la science (FNS) ont été portés de 500 millions de francs (loi de finances initiale) à 700 millions de francs en AP (soit une progression de 40% par rapport à 1999) ; les crédits du fonds de la recherche technologique (FRT) ont connu une augmentation de 35% en AP, passant de 670 millions de francs à 905 millions de francs. Ces mesures budgétaires étaient en accord avec les décisions du Comité interministériel de la recherche scientifique et technique, prônant l'utilisation des fonds incitatifs pour financer sous diverses formes (essentiellement les actions concertées incitatives pour le FNS, les réseaux de recherche et d'innovation technologiques, les projets Eurêka et le concours de création d'entreprises pour le FRT) le soutien aux actions prioritaires vis-à-vis desquelles l'appareil de recherche est considéré comme insuffisamment adapté. Par rapport à cette politique, le CNER fait deux observations : - cette politique incitative n'est pas toujours bien comprise par les organismes publics de recherche qui l'interprètent, compte tenu de la faible marge en matière de crédits d'investissement dont disposent les budgets propres des établissements rapportés au volume des dépenses de personnel, comme le dessaisissement de ressources financières sur programme plutôt que comme une opportunité d'association à des équipes du secteur industriel ; - en revanche, certaines formules nouvelles financées sur les deux fonds incitatifs reçoivent, semble-t-il, un bon accueil : il s'agit notamment de l'action concertée incitative « jeunes chercheurs », sans affichage thématique prioritaire dédiée à la création de jeunes équipes composées de chercheurs récemment nommés et ayant des projets scientifiques innovants. Doté en 1999, de 51,6 millions de francs, l'appel d'offres a permis d'attribuer pour 3 ans à 74 lauréats des moyens substantiels pouvant s'élever jusqu'à 1,2 millions de francs. Un nouvel appel d'offre a été lancé fin janvier 2000. L'autre action concerne l'organisation de concours pour la création d'entreprises de technologies innovantes (100 millions de prix et 244 lauréats), cette action est également reconduite en 2000. Dans son avis sur le BCRD 2000, le Conseil supérieur de la recherche et de la technologie (CSRT) avait signalé la forte augmentation des crédits d'intervention (+36%) et souhaité une bonne implication de toutes les structures de recherche dans la mise en _uvre des programmes afin d'en assurer une bonne acceptation par la communauté scientifique et d'éviter l'émergence d'un certain dirigisme étatique. Il avait également souhaité qu'un suivi analytique de ces instruments financiers permette de mieux évaluer l'adéquation des recherches avec les objectifs initialement fixés, pour un bon impact en termes de coopération-restructuration. En 2001, le montant des financements incitatifs du FNS et du FRT (près de 1,9 milliard de francs en AP) devient du même ordre de grandeur que le soutien aux EPST (4,7 milliards de francs) ou à la recherche universitaire (2,2 milliards de francs). Le CSRT soutient la poursuite des réorientations du FRT vers les technologies de pointe liées à la compétitivité industrielle et vers les PME/PMI. Concernant le FNS, dont les crédits augmenteront en 2001 de 26,4% en AP, le CSRT s'interroge sur : - l'ajout chaque année de nouvelles priorités qui tendent à banaliser ce concept ; - le financement d'actions pérennes (centre national de séquençage, génopoles, centre national sur le polymorphisme humain, etc.) ; - les conditions du transfert à des organismes de recherche ou à des universités des actions incitatives arrivées à leur terme (4 ans) mais dont l'action doit se prolonger. Le CSRT pense que l'augmentation des fonds incitatifs devrait aller de pair avec le niveau des crédits récurrents des laboratoires. C'est une condition nécessaire pour assurer le transfert de ces priorités au sein des établissements en termes d'évolutions thématiques et structurelles. Toutefois, le conseil se préoccupe de la réactivité du pilotage des fonds incitatifs pour répondre aux demandes de la société. Par exemple, l'actualité récente à montré tout l'intérêt que présenteraient des recherches en vue d'une meilleure maîtrise de l'énergie. Dans ce domaine, la seule augmentation des dotations du CEA ou de l'ADEME via les crédits du ministère de l'environnement, ne saurait constituer une réponse satisfaisante. Enfin, compte tenu de l'importance de ces fonds, le CSRT s'interroge à nouveau sur les structures d'évaluation de l'utilisation de ces fonds et demande qu'un bilan soit effectué à échéances régulières, par exemple tous les deux ans, par des comités d'experts indépendants. Il estime également souhaitable que le ministère développe des actions systématiques et volontaristes de diffusion des résultats obtenus. La Cour des comptes porte également un jugement nuancé sur le fonctionnement de ces deux fonds. Au cours de la période considérée, le fonds de la recherche technologique a été réorienté, en partie, vers le financement des projets des PME. Le montant des aides attribuées aux PME a été multiplié par cinq depuis 1996 et la part des grands groupes industriels dans le total des aides du FRT est passée de 70% en 1996 à 21% en 1999. Cette réorientation pose des problèmes de gestion, du fait de l'extrême centralisation des procédures d'octroi et de suivi des aides du fonds. La répartition des crédits entre les différents programmes et le lancement des appels d'offre s'effectuent en début d'année, mais plus des deux tiers des décisions d'attribution d'aides sont prises dans les trois derniers mois de l'année. Ce calendrier tendu, ajouté au rattrapage de crédits de paiements intervenu dans les dernières lois de finances expliquent que l'on soit passé d'une situation de dette du FRT envers les attributaires à une situation de report de crédits de paiement en fin de gestion. Les crédits de paiement non consommés atteignent 387 millions fin 1999, soit une hausse de 190%, et les autorisations de programme, 105 millions, soit deux fois plus qu'en 1998. S'agissant de l'appel d'offres, lancé en mars 1999, pour soutenir des projets d'incubateurs d'entreprise, il a fait l'objet, selon la Cour, d'une forte sous-consommation (deux tiers des autorisations de programme sont reportés sur 2000) qui s'explique par des retards administratifs, par la longueur de la procédure de sélection des projets et par le retard pris par certains lauréats pour créer la structure juridique à même de recevoir les fonds. La seconde procédure visant à soutenir directement les créateurs d'entreprises innovantes n'a pas connu les mêmes retards, et la sous-consommation des crédits de paiement s'explique par le démarrage plus lent que prévu des projets des créateurs d'entreprise. Le ministère chargé de la recherche a créé en 1999 un nouveau fonds d'intervention : le fonds national de la science. Celui-ci a bénéficié du transfert des crédits destinés aux actions incitatives dans le domaine des sciences du vivant et de la subvention au Centre national de séquençage. Le FNS a été doté de 500 millions d'autorisations de programme en 1999. La Cour des comptes relève que lors de la création de ce fonds, le ministère a souhaité éviter de mettre en place un système aussi lourd que celui du FRT. La direction de la recherche n'était pas en mesure d'absorber le surcroît de tâches administratives ainsi créées, et le ministère souhaitait accélérer le délai de mise à disposition des crédits pour les équipes de recherche. Une fois les projets sélectionnés par les conseils scientifiques, les crédits du FNS sont répartis entre les divers établissements de recherche par le biais d'un arrêté de répartition. Cette technique est possible car tous les bénéficiaires du FNS sont financés de manière récurrente à partir d'un chapitre du budget de la recherche ou de l'enseignement supérieur pour les universités. Cette technique a l'avantage de limiter le travail de l'administration centrale en reportant une part de la charge de gestion des crédits sur les organismes eux-mêmes. Malgré ses avantages en terme de souplesse, la Cour considère que, par rapport à l'attribution de subventions par conventions, ce système pose un problème de sécurité financière. Une fois les crédits attribués aux organismes, le ministère ne dispose plus de moyens de contrôle des dépenses. Il ne dispose notamment pas de la possibilité d'ajuster la subvention aux dépenses réelles. Le ministère considère cette absence de contrôle moins importante que l'objectif de mise à disposition rapide des crédits. En revanche, il appartient au directeur de programme de suivre les projets afin de détecter un éventuel projet qui serait abandonné au cours de route. Toutefois, dans un tel cas de figure, le ministère pourrait avoir des difficultés à récupérer les fonds déjà distribués. La Cour des comptes fait observer que les délais de montage des dossiers sont, malgré tout, assez longs car ils font intervenir de nombreux acteurs : les directeurs de programmes et leur conseil scientifique pour la sélection des projets, la direction de la recherche pour la gestion administrative, la direction des affaires financières pour la gestion financière et la direction du budget au ministère des finances pour la répartition des crédits. La nécessité de coordonner les interventions du FNS et du FRT pour les programmes impliquant des entreprises augmente encore le nombre d'intervenants. Aux délais de l'administration centrale s'ajoutent les délais internes aux organismes de recherche. Certaines équipes n'auraient ainsi eu réellement la disposition des crédits de 1999 qu'au début mars 2000, les problèmes les plus aigus se posant pour les équipes de recherche universitaire. La Cour conclut son évaluation en disant que la longueur des délais en 1999 peut être imputée au rodage de la procédure mais qu'il n'est pas possible de dire à ce stade si le système choisi permettra de concilier un minimum d'exigence de sécurité financière avec la volonté de rapidité de réactions du FNS. L'évaluation des premières opérations achevées, en espérant que les résultats seront communiqués à votre Rapporteur spécial, permettra d'approfondir cette première approche. III.- UN BILAN PROVISOIRE DES TRÈS GRANDS ÉQUIPEMENTS Les très grands équipements scientifiques (TGE) donnent lieu à une programmation pluriannuelle en raison de leur coût. Leur effet structurant sur l'activité des laboratoires impose une vision à moyen et à long terme des coûts de construction et de fonctionnement, qui peuvent atteindre pour certain le milliard de francs ou, du moins, plusieurs centaines de millions de francs en ordre de grandeur. A l'origine de cette notion, les TGE étaient constitués des très grands appareils exclusivement adaptés aux besoins de la physique (physique des particules, nucléaire, fusion, astrophysique). Leur échelle de financement et de fonctionnement, les plaçaient au-delà de l'échelle des laboratoires et des organismes de recherche eux-mêmes. Avec ces équipements, on est même à l'échelle de l'Europe plutôt qu'à l'échelle nationale. La notion de TGE a connu ensuite un élargissement progressif. C'est ainsi qu'au cours du temps, ont été inclus successivement les grands instruments de l'astronomie au sol, la flotte océanographique, les expériences spatiales avec les sondes, les satellites et enfin les grands équipements des sciences de la vie comme l'organisation européenne pour la biologie (EMBL). Alors que les TGE étaient autrefois un domaine réservé de la physique et des sciences de la terre et de l'univers, on note un développement rapide de leur utilisation par les autres sciences : chimie, biologie, sciences de l'ingénieur, par exemple par l'utilisation du rayonnement synchrotron. De plus, la notion de TGE est appelée à s'étendre à des installations comme les grandes animaleries, les grands réseaux informatiques, les réseaux de bibliothèques, etc... Aujourd'hui, il existe près de quarante très grands équipements répertoriés comme tels, en l'absence de définition précise, malgré leur très grande diversification. Leur principal point commun est peut-être leur coût. Selon le rapport conjoint de l'Inspection générale des finances et de l'Inspection générale de l'administration de l'éducation nationale et de la recherche, sur les grands équipements scientifiques (), dans la loi de finances pour 2000, le montant consacré aux TGE, répertoriés par le ministère, s'élève à près de 4,6 milliards de francs. Le taux de croissance de l'enveloppe financière consacrée à ces équipements depuis 1990 a été de 69,2% soit le triple de celui observé pour le BCRD qui n'a progressé dans le même temps que de 22%. Le montant des salaires, annuels, payés par les organismes de recherche pour les TGE nationaux s'élève à 566 millions de francs. Le ministère de la recherche, pour sa part, considère qu'au cours des dix années écoulées, et si l'on fait abstraction du secteur spatial, la politique des TGE a été maîtrisée, la fermeture de certains instruments et l'ouverture de nouveaux équipements s'opérant à enveloppe constante en francs courants. Le ministère identifie, en effet, séparément les TGE qui ne correspondent pas à une activité de recherche (satellites de météorologie et la station spatiale). En 1999, le total de l'enveloppe correspondant à cette catégorie de TGE se montait à 1,1 milliard de francs. En utilisant strictement les mêmes critères pour évaluer les budgets de 1989 à 1999, le ministère estime que le coût de l'ensemble des TGE scientifiques a augmenté de 24% en dix ans et que les TGE non spatiaux ont diminué de 12%, alors que les TGE spatiaux ont augmenté de 37% dans la même période. Selon les informations communiquées à votre rapporteur, le poids dans le BCRD des TGE pour la période 1995-2000, correspond aux montants suivants :
Le ministère précise que le poids des TGE scientifiques est mesuré par le ratio entre : - les dépenses totales, hors rémunérations financées à partir des subventions pour dépenses ordinaires ; - et le montant des autorisations de programme du BCRD, majoré des crédits inscrits sur le budget du ministère des affaires étrangères au titre des organisations internationales (CERN, ESO...). Cette rapide approche conduit à penser qu'une clarification et une redéfinition de la notion de TGE s'impose. C'est pour répondre à ce besoin de clarification que l'Office parlementaire d'évaluation des choix scientifiques et technologiques (OPECST) s'est vu confier par le Bureau de l'Assemblée nationale, en décembre 1999, une mission sur « les conditions d'implantation d'un nouveau synchrotron et le rôle des très grands équipements (TGE) dans la recherche publique en France et en Europe ». Cette étude a été menée par M. René Trégouët, Sénateur du Rhône. Un premier tome du rapport sur « les conditions d'implantation d'un nouveau synchrotron », adopté à l'unanimité par l'OPECST, paru en mars dernier, concluait « qu'il était indispensable de décider clairement et sans délai la construction d'un synchrotron national ». Le travail sur la seconde partie du rapport « le rôle des TGE dans la recherche publique et privée, en France et en Europe » est en cours depuis avril dernier et doit se terminer pour la fin décembre 2000. Toutefois, des à présent, il est possible de suggérer des pistes susceptibles d'entraîner des économies et d'améliorer la gestion des TGE. Votre Rapporteur suggère, notamment, l'examen en détail des raisons de l'évolution à la hausse des budgets spatiaux, responsables d'une large part du poids des TGE dans le BCRD. L'évolution spectaculaire des technologies permet aux TGE spatiaux d'accéder, dans des domaines de pointe, à des observations impossibles à obtenir au sol, tant en observation de la terre qu'en astrophysique. Cependant, les dépenses spatiales doivent être mieux maîtrisées. Certains TGE ont encore un caractère purement national (GANIL (), LURE (), LLB (), la flotte océanographique...), certains autres ont été construits et sont gérés en partenariat avec d'autres pays européens (CERN, ESO (), ILL (), ESRF (), EMBL...). On doit toutefois remarquer que même les TGE dits « nationaux » sont utilisés de façon importante (jusqu'à 30%) par des chercheurs étrangers. S'agissant des machines de rayonnement synchrotron, il en existe deux : la machine européenne ESRF (participation de la France : 26%) et le laboratoire national pour l'utilisation de du rayonnement électromagnétique LURE. Les performances de LURE sont maintenant dépassées et le ministère de la Recherche a repris le projet de construction, en France, d'une nouvelle source, « SOLEIL », tout en maintenant la participation à une autre machine, en collaboration avec le Gouvernement britannique et le Wellcome Trust (« DIAMOND »), qui sera construite en Grande-Bretagne près d'Oxford. Le projet « SOLEIL » qui devra comporter, à terme, 24 lignes de lumières sera implanté sur le plateau de Saclay. Son coût total sur huit ans, d'après les informations communiquées par le ministère, investissement et fonctionnement compris, est estimé à 1,9 milliard de francs. Cependant, avec des participations des collectivités locales et des partenaires étrangers prévues à hauteur de 1,2 milliard de francs et en tenant compte du fait que de nombreux personnels sont déjà employés par l'Etat, le coût net pour l'Etat serait seulement de l'ordre de 200 à 300 millions de francs sur la période. Votre Rapporteur se réjouit de la décision de construire le synchrotron « SOLEIL » sur le sol national annoncé par le ministre de la recherche, dès le mois de juillet, et précisé dans son implantation lors d'une conférence de presse le 11 septembre dernier. Il se réjouit d'autant plus que le rôle majeur rempli par le rapport de l'Office parlementaire d'évaluation des choix scientifiques et technologiques est reconnu par tous et, en particulier, par les scientifiques. C'est sans doute un hommage rendu à la conclusion sans ambiguïté du rapport : « décider clairement et sans délai la construction d'un synchrotron national ». Votre Rapporteur tient à rappeler aussi le rôle important de la méthode d'évaluation utilisée. En effet, pour établir leur constat les rapporteurs de l'Office se sont entourés d'un groupe de travail composé de dix scientifiques éminents, appartenant à la recherche publique ou industrielle et témoignant de positions contrastées quant à la meilleure décision à prendre sur la question controversée du synchrotron. Entourés de ces scientifiques, les rapporteurs ont interrogé sur le sujet plus de quarante experts, utilisateurs du rayonnement synchrotrons et responsables scientifiques français et européens. Le rapport et les compte rendus des auditions ont été publiés. Pour la seconde partie du rapport : « Le rôle des TGE dans la recherche publique et privée en France et en Europe », le groupe de travail a été porté à seize et le nombre d'experts interrogés devrait être de deux cents. CHAPITRE III I.- L'EFFORT GLOBAL EST INÉGALEMENT RÉPARTI Le projet de BCRD 2001 s'élève à 55,8 milliards de francs (8,51 milliards d'euros) en dépenses ordinaires et crédits de paiement (DO+CP), soit une progression de 2,2 % par rapport à 2000. Il s'agit de la progression la plus forte depuis 1995. Le BCRD a en effet progressé de +1,3% en 1996, de -1,4% en 1997, de +1,4% en 1998 de +1,7% en 1999 et de 1,3% en 2000, soit une augmentation moyenne de 0,9% par an. Les dépenses ordinaires et crédits de paiement du BCRD bénéficient donc d'une hausse supérieure à l'évolution des crédits du budget général en 2001 qui est de 1,5%, pour les dépenses nettes (après correction due aux changements de périmètre) (). En autorisations de programme, la progression du BCRD est encore plus forte. Elles s'élèvent à 24,3 milliards de francs (3,70 milliards d'euros), soit une augmentation de 6,4 % par rapport à 2000, alors que leur hausse moyenne avait été de 1,5 % par an depuis 1997 (1,9 % en 1998, 2,5 % en 1999 et 0,1 % en 2000). Cette double progression marque une inflexion par rapport aux années précédentes comme l'établit le tableau suivant.
Le ministre de la recherche, notamment lors de sa conférence de presse du 21 septembre, a défini quatre axes prioritaires pour construire le projet de budget : · Des mesures importantes en faveur des personnels de recherche afin d'anticiper les départs à la retraite des années à venir et d'améliorer les perspectives de carrière. · Un renforcement très significatif des moyens de fonctionnement et d'investissement des laboratoires publics qu'il s'agisse des établissements de recherche ou des universités. · Une croissance des moyens alloués aux thématiques prioritaires au premier rang desquelles les sciences du vivant et les nouvelles technologies de l'information et de la communication. · Une progression significative des crédits destinés au développement de l'innovation et à la recherche industrielle. Deux des axes retenus, le renforcement des moyens des laboratoires publics de recherche et les moyens alloués aux priorités thématiques figuraient déjà dans le BCRD 2000 mais, faute d'indicateur précis permettant de délimiter le contenu et les moyens correspondant à ces axes, il est difficile de mesurer la réalité des efforts d'une année sur l'autre. Par exemple le Gouvernement rappelle que le BCRD 2000 a consacré un quart des dépenses, soit 13,8 milliards de francs aux recherches sur les sciences du vivant et 4,4 milliards de francs aux recherches dans le domaine des sciences et techniques de l'information et de la communication (STICS) soit 7,9% des dépenses du BCRD. Ces priorités sont confirmées en 2001 sans que l'on sache si les mesures adoptées dans le budget précédent ont eu un effet sur le retard accumulé dans ces deux secteurs et quels sont les objectifs à atteindre. De plus les efforts budgétaires annoncés sont éparpillés entre une pluralité d'acteurs (les EPST, les EPIC, les fondations, les laboratoires universitaires et les outils financiers propres au ministère), ce qui réduit leur traçabilité sur plusieurs années. Votre Rapporteur regrette donc l'absence d'agrégats spécifiques au BCRD avec un contenu et des objectifs clairement définis ce qui permettrait des comparaisons plus pertinentes d'une année sur l'autre. De plus, comme votre rapporteur l'a rappelé au 1er chapitre du présent rapport, le BCRD ne retrace que partiellement l'effort financier de l'Etat pour la recherche. Le périmètre du BCRD est instable , notamment, en raison de la variation de la répartition des transferts de crédits, en provenance du ministère de la défense, entre le ministère de l'industrie et celui de la recherche, rendant les comparaisons pluriannuelles malaisées. On notera particulièrement en 2001 que le financement de l'Institut de protection et de sécurité nucléaire (IPSN), qui acquiert par ailleurs la personnalité juridique, sort de la dotation du ministère de l'industrie, via le CEA, pour être rattaché au ministère de l'environnement. Les crédits de l'IPSN sont par ailleurs en hausse puisqu'ils passent en crédits de paiement de 959,5 millions de francs en 2000 à 1.334,5 millions de francs en 2001 (soit une progression de 39%). Le tableau ci-après présente la photographie la plus synthétique du BCRD 2001 à travers les dotations des ministères et la progression par rapport au budget précédent. Ce tableau fait clairement apparaître l'inégale répartition de la croissance des crédits .
(1) La dotation Défense correspond aux programmes de recherche du CNES à double finalité, civile et militaire (dite duale) destinée à être transférée en gestion sur le budget Recherche Source : Ministère de la recherche Les dépenses ordinaires du BCRD, qui correspondent pour l'essentiel aux charges de salaires, et permettent donc de suivre l'évolution des effectifs dans un contexte de gel des salaires, enregistrent une progression de 1,6%. Cette évolution est moins forte que celle des crédits de paiement qui traduisent pour leur part la réalité des moyens dont vont disposer les laboratoires et qui affichent une hausse de 3,2% pour la totalité du BCRD. Le projet de budget prévoit la création de 305 emplois dont 265 dans les établissements publics scientifiques et technologiques (EPST) et 40 au ministère de la culture pour la mise en _uvre de la future loi relative à l'archéologie préventive. En 1999, 150 emplois nouveaux avaient été créés et seulement 18 créations sont prévues en 2000. Dans les EPST, les créations d'emplois se répartissent en 130 emplois de chercheurs et 135 d'ingénieurs, techniciens et administratifs (ITA). Pour les effectifs de chercheurs, les créations de postes représentent 0,7% des effectifs. Avec les remplacements des départs à la retraite dont le rythme atteindra 2% en 2001 et des départs définitifs pour d'autres causes, de l'ordre de 1%, le volume de recrutements se situe à 3,7% des effectifs. L'affectation des 265 emplois bénéficie quasi exclusivement aux disciplines déclarées prioritaires que sont les sciences du vivant et les sciences et technologies de l'information et de la communication (STIC). · 116 emplois à l'INRIA () auxquels s'ajoutent quatre-vingt emplois en contrats à durée déterminée, cette inscription dans le projet de budget constituant un fait sans précédent ; · 70 emplois au CNRS essentiellement pour la création du département des STIC et pour renforcer celui des sciences du vivant ; · 74 emplois à l'INSERM. L'importante progression des AP résulte pour une part importante des nouveaux programmes inscrits dans le BCRD au titre de la recherche sur les transports et l'aéronautique avec le développement de l'avion de grande capacité Airbus A3XX et des moteurs GE 90 et GP 7200. Les recherches dans ce secteur absorbent 10% des moyens du BCRD et les AP correspondantes progressent de 22% avec un montant de 2.161 millions de francs. Le BCRD prévoit également l'inscription d'une AP de 69 millions de francs au titre du renouvellement de la flotte de recherche océanographique, confié à l'IFREMER, ainsi qu'une augmentation de la dotation consacrée au programme de satellites d'observation météorologique (Eumestat), qui est portée de 200 millions de francs, en AP et CP, à 245 millions de francs en 2001. Les AP pour l'ensemble des organismes de recherche progressent seulement de 2,8%, mais avec des répartitions très inégales. La priorité pour les sciences du vivant et les STIC est là encore très marquée : · INSERM :+16% des AP · INRIA : +12% des AP · CNRS : +9% des AP. En dehors de ces deux grands secteurs de recherche, seules les AP de l'INRA progressent dans une proportion identique (+9%). L'augmentation des crédits doit permettre de renforcer en priorité le soutien de base des laboratoires (+6,5%). Cette croissance des investissements doit permettre de financer le développement de centres de calcul comme IDRIS au CNRS, la mise en place de plates-formes technologiques à l'INRIA, la création d'équipes nouvelles dans le domaine de l'épidémiologie et de la recherche thérapeutique à l'INSERM et la construction du synchrotron de troisième génération en Ile-de-France. Le BCRD confirme donc nettement la priorité accordée aux sciences du vivant alors qu'un quart du budget soit 13,8 milliards de francs leur est déjà consacré en 2000. On trouvera dans le tableau suivant les principales dotations du BCRD en DO et AP.
Les principales dotations du BCRD (mesurées ici en DO + AP afin de rendre compte de la capacité d'engagement des organismes) concernent les établissements de recherche, le CNES, le CEA, la recherche industrielle et la recherche universitaire. Mais le CNES ne profite pas de l'augmentation des crédits contrairement au CEA qui voit les siens progresser de 2,5% Le Commissariat à l'énergie atomique (CEA) et l'Institut pour la sûreté nucléaire (IPSN) voient leurs moyens progresser fortement, tant pour tenir compte de la séparation de l'Institut pour la protection et la sûreté nucléaire avec le CEA et du renforcement de ses moyens de recherche, que pour permettre au CEA d'accentuer ses recherches sur la sûreté du parc nucléaire, le traitement des déchets et les nouvelles sources d'énergie. L'augmentation des moyens d'investissement des établissements de recherche ne transparaît pas totalement dans l'accroissement global du budget des établissements (DO + AP) étant donné l'importance de la masse salariale rapportée au budget global et sa faible augmentation en 2001. Les tableaux ci-contre présentent pour 1999 et 2000, la part des dépenses de personnel et celle des actions de recherche, dans les dépenses (hors taxe) des différents EPST. La masse des salaires pesait pour 74% dans le budget du CNRS en 1999 et pour 72% en 2000. L'INRIA est l'organisme pour lequel le poids des dépenses de personnel pèse le moins : 51% de l'ensemble du budget en 1999 et 50% en 2000.
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Le financement de la recherche dans l'enseignement supérieur relèvent de trois domaines : le budget de l'enseignement supérieur qui comprend par nature les salaires et une partie des charges sociales des enseignants chercheurs (évalué sur la base de l'hypothèse d'un mi-temps consacré à la recherche) auxquels s'ajoutent les crédits affectés aux rémunérations des personnels techniques et aux moyens des laboratoires de l'enseignement supérieur, les crédits inscrits au BCRD affectés à la recherche universitaire et enfin les financements extérieurs, généralement sur contrats. En équivalent temps plein, 74.500 personnes, y compris les boursiers de thèses et allocataires de recherche, ont participé en 1998 aux travaux de R&D dans l'enseignement supérieur et dans l'ensemble des grandes écoles, dont 51.800 chercheurs et boursiers. Les crédits de la recherche universitaire inscrits au projet de loi de finances pour 2001, sont de 532,6 millions de francs en dépenses ordinaires et 2.177 millions de francs en autorisation de programme . La croissance des crédits en DO+AP est de 8,1% par rapport aux moyens inscrits au budget 2000. La progression du soutien de base aux unités est de 89,9 millions de francs . Cet effort en faveur de la recherche universitaire, est supérieur à la progression constatée durant l'ensemble de la période 1997-2000 et amorce, encore trop faiblement, un rattrapage de l'énorme retard accumulé par les laboratoires en matière d'équipements. Les AP du CNRS et des universités progressent de façon pratiquement identique (+8,8%), comme cela ressort du tableau ci-après.
Il est à noter, qu'à compter de 1999, les crédits des constructions des universités (chapitres 56-10 art. 50 et 66-73 art 50) sont retirés du BCRD et inclus dans les crédits hors recherche. Ceci explique la baisse des AP de la Recherche universitaire cette année-là. Cette croissance parallèle n'efface pas la dichotomie entre la recherche pratiquée dans les laboratoires universitaires et l'activité des organismes de recherche qui constitue une spécificité du système français de recherche mais peut-être aussi une faiblesse. La procédure de contractualisation, qui permettrait d'améliorer la cohérence et la transparence des financements des équipes de recherche ainsi que l'harmonisation de l'évaluation des résultats, doit être généralisée afin de regrouper les moyens et créer de véritables synergies. II.- LES MOYENS D'INTERVENTION DU MINISTÈRE SONT RENFORCÉS Les attributions du nouveau ministre de la recherche ont été définies par le décret n° 2000-301 du 6 avril 2000. Il est chargé en liaison avec les autres ministres intéressés de la mise en _uvre de la politique en matière de recherche et de technologie. Il est compétent en matière de politique de l'espace et dirige, en liaison avec le ministre de l'éducation nationale, la politique de recherche universitaire. Les deux directions de la recherche et de la technologie sont maintenues. Le ministère intervient, directement à l'aide de ses moyens propres comme les deux fonds (FNS et FRT), et des crédits de la recherche universitaire et indirectement, par les organismes de recherche placés sous sa tutelle. La part du budget du ministère de la recherche, dans le BCRD qui avait beaucoup progressé entre 1998 et 2000, certes en raison de l'intégration des dotations du CNES en 1998, est en recul (72,08% de l'ensemble DO+CP, contre 74,2% en 1999 et 73% en 2000). Les crédits du ministère s'élèvent à 40,3 milliards de francs (6,14 milliards d'euros) dans le présent projet de budget et ne progressent que de 1%, par rapport au budget précédent. La comparaison est toutefois peu significative en raison des variations de la répartition des dépenses de certains organismes (CEA, CNES, IPSN), entre les différents fascicules du BCRD, même si, dans le présent projet de budget, les transferts sont plutôt modérés. Les transferts de crédits qui affectent le projet de budget de la recherche et de la technologie pour 2001, sont limités en nombre et en volume. Ils concernent pour la plupart les changements d'imputation de certaines dépenses entre les différents fascicules du BCRD et affectent moins que certaines années la lecture de l'évolution des crédits alloués à la recherche publique en général. Les transferts internes au budget du ministère portent sur 29,83 millions de francs et concernent le transfert d'un emploi de chercheur de l'IRD au CIRAD dans le cadre d'une convention entre les deux organismes et le transfert de la subvention du CEPH () du titre IV au titre VI, chapitre 66-05 (FNS). Les transferts externes sont au nombre de quatre : 55 millions en provenance du budget de l'Enseignement scolaire (hors BCRD), pour les moyens de fonctionnement des services centraux et déconcentrés du ministère, suite aux modifications des structures gouvernementales. Votre Rapporteur note, cependant, que les dépenses de personnel de l'administration centrale et régionale du ministère, soit 79,17 millions de francs, sont maintenues sur différents chapitres du budget de l'Enseignement scolaire, sans raison précise. 16 millions de francs sont transférés de l'Outre-mer (hors BCRD) au bénéfice de l'IFRTP afin de lui faciliter l'utilisation du bateau Marion Dufresne II. 250 millions de francs sont (au sein du BCRD), du budget de la Défense au titre des programmes du CNES à double finalité, dont l'enveloppe inscrite au BCRD est ramenée à 1.250 millions de francs au lieu de 1.500 millions de francs en 2000. Enfin, 205,6 millions de francs (au sein du BCRD), sont transférés sur le budget de l'Economie des finances et de l'industrie au titre des moyens de fonctionnement du CEA-civil. Même si ces transferts ne portent pas, en 2001, sur des sommes très importantes, leur persistance et surtout le caractère aléatoire de la répartition des crédits du CEA et du CNES rend peu significative la progression des crédits inscrits au fascicule recherche. Cette progression est de 0,7% à structure constante (avant les transferts) et de 1% en volume. Mais même la notion de structure constante a peu d'intérêt pour ce budget, compte tenu de la dispersion des dépenses de certains organismes entre plusieurs fascicules de recherche. Ces éléments sont repris dans les tableaux ci-dessous, qui retracent l'un, la croissance des crédits du ministère compte tenu des transferts et l'autre la synthèse des dotations du budget de la recherche. ÉVOLUTION DU BUDGET DE LA RECHERCHE ET DE LA TECHNOLOGIE (en crédits de paiement)
Source : Ministère de la recherche
Source : Ministère de la recherche Les crédits du ministère sont regroupés pour 2001 en deux agrégats : l'agrégat « organismes de recherche » pour lequel le montant total des crédits pour 2001 s'établit à 36.677 millions de francs (+ 252 millions de francs par rapport à la loi de finances initiale pour 2000) et l'agrégat « actions d'incitation et fonds d'intervention » doté de 3.590 millions de francs (+154,5 millions de francs). Les actions incitatives du ministère connaissent une croissance forte depuis plusieurs années. Pour ces actions le ministère dispose depuis 1999, de deux instruments financiers que le FNS et le FRT qui bénéficient d'une augmentation substantielle de leurs dotations dans le présent projet de budget. Le Fonds national de la science (FNS), (chapitre 66-05) sera doté en 2001 de 885 millions de francs en AP, en hausse de 27% et de 718 millions de francs en crédits de paiement. Le Fonds de recherche technologique (FRT) (chapitre 66-04) doté d'un milliard de francs en AP, en hausse de 10,5%. Les moyens de ce fonds ont été multipliés par 2,5 en quatre ans. Grâce au rattrapage en CP attribué depuis plusieurs années, la situation financière du FRT s'est assainie et le montant des impayés a été résorbé. Aucun rattrapage n'est demandé dans le présent projet de budget. Ces deux fonds soutiennent des programmes de recherche, dans les disciplines prioritaires, qui associent des entreprises à des laboratoires publics. Le FNS est particulièrement orienté dans le financement de programmes liés aux sciences du vivant : génomique et post-génomique ; bio-informatique, microbiologie, prions etc. Le FNS financera également les recherches dans les sciences de l'information et de la communication (photonique, cryptologie, mégaressources informatiques), ainsi que celles menées dans les sciences humaines et sociales, sur les matériaux et sur la planète (système Terre, catastrophes naturelles, écologie quantitative, observation de la Terre, eau). Il finance également les actions concertées incitatives (ACI) dans des domaines de recherche dans lesquels l'effort financier est insuffisant, mais où des équipes de qualité existent, qu'il faut développer. Ces domaines ont été arrêtés par le Comité interministériel de la recherche scientifique et technologique du 1er juin 1999. Les ACI sont lancées pour une durée de deux à quatre ans et ont vocation à être ultérieurement relayée par les laboratoires concernés. Ces ACI constituent des outils permettant au ministre d'orienter la recherche et le développement des connaissances. Ils peuvent donner à de jeunes chercheurs les moyens de finaliser leurs projets. Les dotations du FRT devront permettre d'amplifier les moyens de la recherche dans les technologies de l'information et de la communication (technologies logicielles, Internet du futur, etc.), et dans les technologies liées aux sciences du vivant (bioinformatique, médicament, technologies pour la santé, etc.). Les PME bénéficient majoritairement des partenariats impulsés par le FRT, la part des grandes entreprises ayant été ramenée de 70% à 20%. Il faut cependant souligner, comme l'a fait à plusieurs reprises votre Rapporteur, que les fonds d'intervention sont fortement contestés au sein de la communauté scientifique pour leur manque de transparence, leur financement se faisant, par ailleurs, au détriment de celui de l'ensemble du front de la recherche. Les actions d'incitation, d'information et de communication (chapitre 43-01) sont dotées dans le projet de budget de 216 millions de francs, soit une augmentation de 24,5%. Elles recouvrent plusieurs forme d'intervention et notamment : · Les actions d'incitation au transfert de technologie pour lesquelles 69,9 millions de francs de crédits sont prévus. L'objectif est de favoriser la valorisation de la recherche et de transférer ses résultats vers l'économie, notamment en facilitant la création d'entreprises innovantes, de type « start-up » . L'ANVAR qui aide les PME-PMI à innover est associée à ces actions de même que le FRT. La loi du 12 juillet 1999 sur l'innovation et la recherche qui confère de la souplesse aux relations contractuelles entre les laboratoires et les entreprises et prévoit la création « d'incubateurs d'entreprises innovantes » contribue, comme votre rapporteur l'a souligné dans le chapitre consacré l'évaluation de la recherche, à rapprocher les besoins technologiques des entreprises et les connaissances disponibles dans les laboratoires de recherche. · Des actions de diffusion et de promotion des connaissances et d'aide à l'accès à la culture scientifique, auprès du grand public et en milieu scolaire : appui à la réalisation de produits pédagogiques (5 millions de francs), actions internationales (41,9 millions de francs), diverses interventions (38,2 millions de francs). La formation à et par la recherche (chapitre 43-80) , dont la dotation totale est fixée à 1.615 millions de francs, compte tenu de mesures d'ajustements négatifs (- 143,65 millions de francs) résultant de la baisse du chômage des jeunes docteurs, d'un ajustement à la baisse des conventions CIFRE () en raison des offres insuffisantes des entreprises et du décalage d'une année sur l'autre des flux annuels des allocations de recherche. A l'inverse, une augmentation des allocations de recherche liée à l'augmentation du nombre d'allocataires est demandée pour 13,65 millions de francs. Les formes de ces aides sont diverses. Outre les conventions CIFRE, on trouve les conventions de recherche pour les techniciens supérieurs (CORTECHS), les allocations de recherche pour la préparation d'une thèse, ou encore , les conventions pour les diplômes de recherche technologique permettant à un étudiant d'effectuer des travaux de recherche dans une PME. III.- PLUSIEURS INCERTITUDES POUR L'AVENIR DEMEURENT La dotation globale du CNES pour 2001 s'établit à 8.810 millions de francs en crédits de paiement, soit un recul de 1,8% par rapport à 2000 et 8.695 millions de francs en DO+AP (-1,5%) . 115 millions de francs sont inscrits au budget du CNES au titre des arriérés de la dette à l'égard de l'ESA, dont le montant devrait être ramené à 130 millions de francs à la fin de l'exercice en cours. Cette diminution s'explique par une augmentation moindre de la contribution du CNES à l'Agence spatiale européenne (ESA) fixée à 4.312 millions de francs, mais aussi par le retard pris par certains programmes. S'agissant des programmes nationaux, la dotation du CNES est en AP comme en CP de 3.583 millions de francs, répartie entre le fascicule « recherche » (2.333 millions de francs) et, au titre des activités à double finalité civile et militaire, le fascicule « défense » (1.250 millions de francs) qui seront transférés sur le budget « recherche » en début de gestion 2001. L'enveloppe est en diminution de 220 millions de francs ce qui devrait correspondre au ralentissement des besoins de financement des programmes en cours et au report du programme « Mars sample return » en coopération avec la NASA. Le CNES devrait néanmoins engager de nouveaux programmes : PLEIADES pour les satellites d'observations appelés à succéder à SPOT et HELIOS, COROT : mission de photométrie stellaire et KA : démonstrateur technologique support des sciences et technologies de l'information et de la communication. Il convient de rappeler l'étude effectuée, à la demande du ministère de l'éducation nationale, de la recherche et de la technologie, en avril 1999, par l'Observatoire des sciences et des techniques (OST) (), sur les effectifs d'enseignants-chercheurs et de chercheurs. Il résulte de cette étude que 25% des 60.000 enseignants-chercheurs et chercheurs en activité, recensés au 31 décembre 1996, ne le seront plus en 2005. Le CNER, dans son rapport d'activité d'avril 2000, précité, relève trois points particulièrement préoccupants à partir de cette étude démographique. L'âge moyen des 44.000 enseignants-chercheurs recensés en 1996 est de 47 ans et celui des 13.500 chercheurs du CNRS et de l'INSERM d'environ 46 ans et pour ces derniers, la tranche d'âge des plus de 60 ans progresse en défaveur de celle des moins de 30 ans (2,1% des chercheurs). Les départs en retraite seront en moyenne de 17% de l'effectif jusqu'en 2005, mais vont fortement s'accélérer entre 2005 et 2015. S'agissant du CNRS, 60% des agents recensés en 1998, atteindront la limite d'âge au cours des 20 années suivantes (56,5% des chercheurs), la médiane de cette évolution se situant entre 2008 et 2009 pour les chercheurs et les ingénieurs. Enfin la situation démographique est très diversifiée selon les disciplines. L'âge moyen en 1996 était supérieur à 47 ans en médecine, langues, physique et chimie et inférieur à 45 ans en mathématiques et sciences pour l'ingénieur. Ces constats rendent indispensable l'élaboration d'une politique prévisionnelle de l'emploi scientifique permettant le rajeunissement, le renforcement, la qualité et la mobilité des équipes de recherche. Cette nécessité a été également clairement mise en évidence dans le rapport de nos collègues Pierre Cohen et Jean-Yves Le Déaut () , dans le cadre d'une mission d'étude menée à la demande du Premier ministre. La conclusion centrale du rapport était la nécessité urgente de renforcer le potentiel scientifique français et les auteurs préconisaient une « loi décennale de programmation sur l'emploi scientifique » . Le Conseil supérieur de la recherche et de la technologie (CSRT) a également manifesté son inquiétude et souligné la nécessité d'anticiper et d'étaler dans le temps le renouvellement des effectifs, ce qui permettra de maintenir un niveau de recrutement de grande qualité. Force est de constater que cette programmation pluriannuelle de renouvellement et de renforcement des effectifs, par discipline, tenant compte des secteurs clés pour l'économie, comme de la nécessité de ne pas assécher, dans le même temps, les moyens des laboratoires, reste à faire. Le taux de recrutement, bloqué à 3% dans le budget 2000 était notoirement insuffisant, ce qui avait, notamment, conduit votre rapporteur à s'opposer à l'adoption des crédits. Le volume de renouvellement des effectifs de 3,7% retenu dans le présent projet de budget constitue évidemment une avancée. Toutefois, outre que ce taux reste insuffisant pour procéder, dès à présent, à un véritable rajeunissement et au renforcement des effectifs, ce sont les engagements pour l'avenir qui font surtout défaut et cette incertitude pèse lourdement sur le travail des équipes. De surcroît si l'on n'anticipe pas sur l'accélération des départs à la retraite à partir de 2005, le risque est grand d'être confronté, à cette époque, à une pénurie de candidats de qualité, d'autant que tous les pays occidentaux seront confrontés au même choc démographique aggravé par une réduction sensible de la classe d'âge qui arrivera alors sur le marché du travail. Votre rapporteur persiste donc à réclamer, au-delà des taux de renouvellement annuels plus ou moins satisfaisants, un plan pluriannuel ambitieux, pour l'avenir de la recherche, négocié avec les organismes concernés et débattu par le Parlement. Ce plan devrait déterminer, des fourchettes annuelles de taux de recrutement, tenant compte des besoins globaux, mais aussi prévoir des procédures d'évaluation transparentes des besoins thématiques qui permettront de répartir les créations d'emplois entre les organismes et les disciplines. CHAPITRE IV I.- LA RECHERCHE COMMUNAUTAIRE Votre Rapporteur tient tout d'abord à souligner que l'Union européenne n'investit pas assez dans la recherche. De 1988 à 1997, les dépenses intérieures brutes de recherche et développement (R&D) effectuées au sein de l'Union européenne ont augmenté moins rapidement que le produit intérieur brut. Avec 1,90% du PIB, consacré à la R&D en 1997 (contre 2,02% en 1988), l'Union européenne se classe derrière les Etats-Unis et le Japon. La Suède fournit l'effort de recherche par rapport au PIB le plus important parmi les Etats membres (3,8% du PIB). Les entreprises sont les principaux acteurs de la recherche dans l'Union européenne, en effectuant près de deux tiers des dépenses en 1997. Rappelons également que le cinquième programme-cadre de recherche, de développement technologique et de démonstration (5ème PCRD) a été approuvé par le Conseil Recherche du 22 décembre 1998, le Parlement européen ayant donné, au cours de ce même mois, son accord sur le contenu général de ce programme-cadre et de ses programmes spécifiques et sur le montant global des budgets correspondants. Le programme-cadre EURATOM, relatif à l'énergie nucléaire, a également été décidé lors du même Conseil. les deux programmes-cadres couvrent la période 1998-2002 et sont dotés d'un budget global de 14,96 milliards d'euros (98,13 milliards de francs), 13,7 milliards d'euros pour le PCRD et 1,26 milliard d'euros pour EURATOM. Ce budget global est en augmentation de 4,6% par rapport au 4ème PCRD. Le nouveau programme-cadre est plus compact que ses prédécesseurs. Il ne comprend que sept programmes spécifiques : quatre programmes thématiques et trois programmes horizontaux, comme le rappelle le tableau ci-après.
Le 5ème PCRD soutient majoritairement des actions précompétitives, qui doivent associer plusieurs partenaires de pays européens différents et qui doivent entrer dans des problématiques industrielles, économiques ou sociales définies par des actions clé (par exemple les nouvelles méthodes de travail et de commerce associées aux développements des technologies de l'information). Il s'agit donc de tisser en Europe des réseaux associant les entreprises et les laboratoires publics mais également de soutenir des recherches innovantes pour accélérer le développement économique. Le budget général des Communautés européennes pour l'exercice 2001 et donc la partie de ce budget spécifiquement affectée aux activités de recherche et de développement font encore l'objet de discussions. Le vote définitif du Parlement européen approuvant ce budget n'a pas encore eu lieu. Un avant-projet de budget élaboré par la Commission européenne est cependant disponible. Cet avant-projet donne une bonne indication sur les grandes masses budgétaires qui seront décidées d'ici la fin de cette année. Les crédits d'engagement seront de l'ordre de 3,92 milliards d'euros (25,7 milliards de francs), les crédits de paiement devraient atteindre 3,71 milliards d'euros (24,34 milliards de francs ). Les augmentations de ces crédits par rapport à 2000 seront respectivement de 8% et de 3,1%. Ainsi, le Vème PCRD va entrer en pleine phase d'exécution. Il est impossible d'indiquer, à ce stade, la part définitive de financement de la France à ces crédits, puisque la contribution française au budget de l'Union européenne n'est pas affectée entre les différents postes de dépenses de l'Union. Par ailleurs, l'Union européenne dispose, pour le financement de ses dépenses, au-delà des contributions des Etats membres, de ressources propres se définissant comme des recettes de nature fiscale qui lui sont affectées. Ces ressources propres comprennent : des prélèvements agricoles, des droits de douane, une ressource de TVA et une ressource complémentaire sur le produit national brut. Ce n'est qu'en fonction de ces recettes que les contributions des Etats membres à l'ensemble du budget sont définitivement établies. Au regard des budgets des années précédentes, la contribution française au budget de l'Union européenne, telle qu'adoptée par l'Assemblée nationale en première partie, est de 16,8% pour 2001. La part des dépenses de l'Union européenne consacrées à la recherche pour l'année 2001 n'est pas encore possible à établir. Ce n'est seulement qu'après l'exécution de ces dépenses que cette part peut être calculée. Un certain nombre d'indications sont cependant disponibles : - les activités de recherche et de développement des Communautés européennes représentent environ 4% du budget communautaire total ; - alors que les écarts entre les Etats membres sont importants, l'effort de recherche moyen de l'Union européenne était, en 1998 selon la Direction générale Recherche de la Commission et Eurostat, de 1,8% du produit intérieur brut (PIB) de l'Union ; - l'effort de recherche global de l'Union européenne par rapport à son PIB décroît continuellement depuis dix ans. Le tableau ci-après présente la ventilation des crédits pour 2001, par type d'action.
L'essentiel des bourses de mobilité transnationale du 5ème PCRD est soutenu dans le cadre de l'action IV Accroissement du potentiel humain de recherche et de la base de connaissance socio-économique à travers le programme Marie-Curie. Pour l'année 2001, ce programme a prévu d'y consacrer 170 millions d'euros (1.115 millions de francs). A ce budget viendront s'ajouter de l'ordre de 45 millions d'euros (295 millions de francs) en provenance des programmes thématiques de l'action I du 5ème PCRD qui financent des actions de type « Marie-Curie » sur leurs propres fonds. Par contre, l'année 2001 sera une année creuse en ce qui concerne les réseaux de formation par la recherche puisque aucun appel à propositions n'est prévu sur ce thème dans le programme de travail de l'action IV. Compte tenu de l'expérience acquise en 1999-2000, ces budgets devraient permettre de soutenir plus de 1.000 bourses individuelles. Au moins 250 sites industriels seront reconnus comme sites de formation par la recherche et se verront attribuer plus de 500 hommes/an de bourses équivalentes. 300 sites seront reconnus comme site de formation Marie-Curie pour des séjours de thésards de courte durée et une soixantaine de sites recevront le label « site de formation par la recherche pour le développement ». Ainsi que l'observe le Comité national d'évaluation de la recherche dans son étude sur l'engagement de la France dans les programmes de recherche et développement technologique (RDT) communautaire (), les ressources communautaires qui reviennent aux équipes françaises de recherche constituent un soutien financier d'un montant équivalent au volume des crédits incitatifs nationaux centralisés (hors Eurêka). Les premiers appels à propositions ont été lancés au premier trimestre de 1999. 10.000 propositions ont été déposées correspondant à environ 70.000 participants. Le rapport entre le financement demandé et les ressources budgétaires est de l'ordre de 5. A partir des premiers résultats, il ressort que les équipes françaises ont un bon taux de réussite. Elles devraient participer à plus de 50% des projets retenus, ce qui conduirait à un taux de retour global de l'ordre de 15%, les taux de retour par programme spécifique, s'apparentant à ceux du 4ème PCRD. La liste définitive de l'ensemble des projets retenus n'est pas encore disponible. Il en résulte que les données actuelles ne sont qu'estimatives et provisoires. Selon le ministère de la recherche, le montant des crédits susceptibles d'être attribués à des partenaires français des projets soutenus dans l'action I () sera d'environ 2.460 millions de francs (375 millions d'euros). Le nombre de ces partenaires et de l'ordre de 2.000. Les meilleurs résultats prévisionnels sont ceux des programmes Société de l'information conviviale et Croissance compétitive et durable avec des taux de retour de l'ordre de 16,5%. Les taux de retour sont plus faibles pour les autres programmes : Environnement et développement durable (12%), Sciences du vivant (12%) et Energie (10,5%). On constate également une très forte demande de bourses des post-doctorants français et un très bon taux de retour correspondant, de l'ordre de 28% des demandes de bourses sont retenues. II.- LES PROGRAMMES DE COOPÉRATION EUROPÉENNE Le Premier ministre, lors des Assises de l'innovation en 1998, avait appelé à une relance du programme Eurêka. Elle est maintenant en bonne voie. L'initiative franco-allemande de créer Eurêka en 1985 répondait à une nécessité : défendre la compétitivité de l'Europe. Les conditions ont changé : mondialisation de l'économie, utilisation de moyens de communication de plus en plus rapides, élargissement de l'Union européenne, émergence de politiques d'innovation, association au PCRD des Etats candidats à l'adhésion... La nécessité de défendre la compétitivité européenne reste d'actualité, mais il s'avère maintenant nécessaire de refondre Eurêka en l'adaptant à ces nouvelles réalités. La XVIIIème conférence ministérielle Eurêka de juin 2000, réunie à Hanovre, a confirmé le renouveau de l'initiative qui s'est enrichie de 160 nouveaux projets, dont 36 avec des participations françaises et 3 projets stratégiques. Les pays les plus dynamiques, en nombre de projets soutenus et en capacité de générer des projets, restent la France, l'Italie, l'Espagne, les Pays-Bas et l'Allemagne, qui a largement contribué à la relance d'Eurêka lors de sa présidence de la Conférence ministérielle. L'aide publique de la France à l'initiative Eurêka a été, entre 1994 et 1998, l'équivalent du quart du montant estimé, pour la même période, de sa contribution au 4ème PCRD. Les 160 nouveaux projets représentent un investissement total de 2.653 millions de francs (404,45 millions d'euros). Les projets stratégiques couvrent les secteurs de la micro-électronique et de ses utilisations pour le commerce électronique dans le cas de MEDEA+, celui de l'ingénierie des procédés pour CAPE21 et celui de la logistique dans les transports pour LOGCHAIN. Après les projets JESSI et MEDEA en micro-électronique, puis ITEA pour les logiciels, PIDEA en connectique, EURIMUS dans le secteur des micro-systèmes, et maintenant MEDEA+, l'Europe et ses acteurs, à travers Eurêka, se dotent de capacités significatives dans des domaines technologiques clés pour l'avenir. Les grands groupes industriels restent dominants dans ces projets. Toutefois, les PME sont de plus en plus souvent coordinatrices des projets. Sur les 160 projets annoncés à Hanovre, près de 43% sont pilotés par une PME, 35% par une université ou un centre de recherche et seulement 22% par un grand groupe. Eurêka se révèle donc toujours bien adapté aux besoins spécifiques des PME en leur permettant de développer des partenariats mis en _uvre rapidement et répartis équitablement en termes de compétences. A l'issue de la conférence de Hanovre, les ministres et le Commissaire européen chargé de la recherche, M. Philippe Busquin, ont adopté les grandes orientations fixées à l'initiative Eurêka, pour les prochaines années, en particulier : - un plus grand soutien de projets ambitieux ; - la poursuite des efforts vis-à-vis des PME ; - l'amélioration de méthodes de gestion compatibles avec le nombre accru de membres (30 actuellement) et en tenant compte du dynamisme de certains Etats membres, dont la France. La présidence d'Eurêka est désormais assurée par l'Espagne qui a annoncé sa volonté de relancer l'initiative en mettant en _uvre les orientations décidées à Hanovre. 37 des 160 nouveaux projets comportent au moins une participation française et associent au total 49 entreprises et instituts de recherche français. Le secteur des technologies de l'information et de la communication, s'ouvrant sur des applications de plus en plus variées, reste le plus important avec 13 projets. Il est suivi par ceux du biomédical et des matériaux, avec chacun 7 projets. Vient ensuite le secteur des transports, avec 4 projets. Les PME françaises sont très actives et ont une forte capacité à générer des projets, puisque 18 des 21 projets proposés par la France sont coordonnés par une PME. Pour la quatrième année consécutive, une entreprise française a reçu le prix Eurêka-Lillehamer couronnant un projet dont les retombées sont particulièrement importantes pour l'environnement. Péchiney, chef de file du projet Pack-EE, a ainsi été récompensé à Hanovre. Pack-EE est consacré aux problèmes environnementaux que soulèvent les emballages ménagers. Il a réuni 16 entreprises de 7 pays différents et a examiné les problèmes de collecte, de tri ainsi que le comportement des consommateurs. Même si la Commission européenne est à la fois gestionnaire du programme cadre et membre d'Eurêka, depuis son origine, les relations entre l'initiative et le Vème PCRD sont relativement ténues. Par le passé, la Commission européenne a financé directement le projet Eurêka JESSI. Ce type de soutien direct n'existe pratiquement plus avec le Vème PCRD dont certains aspects s'apparentent cependant de plus en plus à ceux d'Eurêka. Le vaste débat lancé par M. Philippe Busquin, à travers la Communication Vers un espace européen de la recherche et les premières réflexions sur le VIème PCRD sont autant d'occasions de créer de véritables liens entre Eurêka et le futur programme cadre. Une vraie concertation, non seulement entre Eurêka et le PCRD, mais aussi d'autres initiatives européennes comme COST (« European cooperation in the field of scientific and technical research »), ou des structures opérationnelles multilatérales telles que le CERN, l'Agence spatiale européenne (ESA), l'ESO (« European Southern Observatory), etc, reste cependant à créer. Cette meilleure cohérence entre les actions éviterait les superpositions de plus en plus nombreuses et favoriserait des synergies en termes de fonctionnement et d'offres, sur le modèle des accords en préparation entre la Commission et l'ESA. Ce lien entre Eurêka et le PCRD est l'un des thèmes importants auquel doit s'attacher la Présidence française. Il sera débattu à l'occasion de la présentation, par la Commission européenne, de sa contribution sur les instruments financiers de soutien à la recherche en Europe. Il fera également l'objet des travaux de préparation du futur programme cadre qui commenceront formellement en 2001. Les programmes Ariane s'articulent autour d'une maîtrise d'ouvrage de l'ESA déléguée à la Direction des Lanceurs. Le CNES passe les contrats de maîtrise d'_uvre d'étages ou de moteurs à des industriels, eux-mêmes contractant vers plus d'une centaine de coopérants répartis dans 12 pays européens. L'équipe de programme ESA et CNES rend des comptes à un Conseil Directeur de Programme, constitué de délégués représentant les gouvernements des 12 pays européens, engagés dans le financement de ces programmes et assurés d'avoir un retour industriel national équivalent à leur investissement. Enfin, en phase de production, Arianespace prend le relais du CNES et de l'ESA. Le programme de développement d'Ariane 5 a commencé à la fin de 1987. Le nouveau lanceur Ariane 5 devrait permettre d'accroître la compétitivité du groupe Ariane par l'amélioration des performances, la réduction des coûts de lancement, l'amélioration de la fiabilité et l'augmentation du diamètre utile « sous coiffe » pour les satellites. Ariane 5 doit lancer simultanément en orbite de transfert géostationnaire deux satellites de 3.000 kg chacun ou un seul pouvant atteindre 6.800 kg (Ariane 4 parvient à lancer aujourd'hui 4.670 kg). De plus, Ariane 5 va permettre à l'Europe d'avoir accès à l'orbite basse pour la desserte d'infrastructures telles que la station spatiale internationale. Elle est capable de transporter des charges automatiques, des éléments de station et des véhicules habités. Pour ces derniers, une adaptation du lanceur est nécessaire. Le coût total du nouveau lanceur Ariane 5 est estimé à 589 millions d'euros pour la première étape (jusqu'en 2002) et à 1.064 millions d'euros pour la deuxième phase du programme qui doit prendre fin en 2006. Les grandes infrastructures de recherche comprennent les très grands équipements (synchrotrons, sources de neutrons, télescopes, navires océanographiques, etc.), mais aussi des installations de dimension plus modeste (lasers de puissance, champs magnétiques intenses, réseaux de bibliothèques et même certains « gros » équipements mi-lourds). Il est question d'étendre cette notion à de nouveaux outils de la recherche, coûteux ou uniques, tels que les grands réseaux informatiques, les grandes animaleries pour la biologie ou les banques de données pour les sciences exactes et les sciences humaines. Beaucoup de ces infrastructures de recherche ne peuvent être l'objet d'une approche purement et strictement nationale. Outre l'opportunité qu'offrent ces installations de faire travailler ensemble côte à côte des chercheurs de différents pays, le coût élevé de très grands équipements serait plus facilement supporté par l'effort conjoint de plusieurs Etat, agissant en partenariat. Il convient d'éviter la fragmentation des dépenses, les duplications d'investissements, voire la sous-utilisation des équipements qui pourrait en résulter. Or, l'action européenne, dans ce domaine, se limite actuellement à faciliter l'accès des chercheurs aux grands équipements existant. Le programme ACCESS, composante des PCRD successifs, finance l'accès transnational à ces infrastructures, des scientifiques des pays membres n'ayant pas participé à la construction de l'infrastructure et accorde des crédits pour favoriser le fonctionnement en réseau de ces infrastructures. L'Europe devrait s'engager de façon plus déterminée dans le financement de ces grandes installations et surtout définir une stratégie cohérente dans ce domaine. Plusieurs possibilités sont envisageables : participation de la Communauté européenne au financement des études initiales, participation au financement des installations pilotées par un ou deux pays principaux dans le cadre des coopérations à « géométrie variable », etc. Des groupes de travail ont été mis en place dont l'un, associant la France, l'Allemagne, la Grande-Bretagne, l'Italie et l'Espagne, doit rendre un rapport au début de l'année 2001 sur les besoins en rayonnement synchrotron, en sources de neutrons, en lasers de puissance et RMN. Un autre groupe examine les problèmes de la flotte océanographique et un autre est en cours de constitution pour l'astronomie. Tous ces problèmes ont été débattus au cours de la conférence sur les grandes infrastructures de recherche européennes qui s'est tenue à Strasbourg du 19 au 20 septembre 2000, organisée conjointement par la Communauté européenne et le ministère français de la recherche. Au cours de sa séance du 24 octobre 2000, la Commission a examiné les crédits de la Recherche. Après l'exposé de votre Rapporteur spécial M. Christian Cuvilliez, un débat a suivi. M. Alain Rodet s'est déclaré satisfait de la reprise du projet SOLEIL, mais s'est inquiété de la mauvaise répartition géographique des chercheurs, trop concentrés sur certains pôles régionaux, et du faible taux de renouvellement des effectifs, notamment ceux du CNRS. M. Jacques Guyard s'est réjoui du double message adressé au monde de la recherche avec la mise en _uvre du nouveau synchrotron et l'augmentation significative des postes pour 2001. En revanche, il a demandé si la baisse des crédits du CNES ne mettait pas en péril les programmes relatifs à la construction des satellites d'observation. Le Président Henri Emmanuelli a fait observer, à titre personnel, que le choix retenu pour l'implantation du nouveau synchrotron n'était pas le meilleur, du point de vue de l'équilibre entre les régions et, qu'en particulier, le Nord-Pas-de-Calais aurait représenté une implantation très souhaitable. L'Ile-de-France n'est pas la région la plus défavorisée, tant s'en faut. En réponse, votre Rapporteur spécial a fourni les éléments suivants : - le lieu choisi pour l'implantation du Synchrotron était le meilleur du point de vue de la communauté scientifique. Une partie des installations et du personnel étant déjà sur place, il en résultera une économie d'échelle ; - la mauvaise répartition des chercheurs sur le territoire est due à leur trop faible mobilité géographique. Ces forces d'inertie se retrouvent, pour la mobilité en direction des entreprises, malgré les nouvelles facilités apportées par la loi sur l'innovation et la recherche. - les crédits du CNES diminuent en raison d'une moindre contribution à l'Agence spatiale européenne, mais également en raison du retard pris par certains programmes, même s'ils ne sont pas totalement remis en cause. Ce constat rejoint le problème général des très grands équipements sur lequel se penche à l'heure actuelle l'Office parlementaire d'évaluation des choix scientifiques et technologiques. Les bons choix consisteraient à redéfinir la notion de très grands équipements, à accorder plus d'importance à la demande des chercheurs dans la conduite des politiques, et surtout à assurer une mise en commun des coûts au niveau européen et à définir une stratégie commune en la matière. Malheureusement, les réponses du Commissaire européen chargé de la recherche au cours du Conseil de Biarritz, ne sont pas encourageantes. La Commission a ensuite adopté, sur proposition de votre Rapporteur spécial, les crédits de la Recherche et vous demande d'émettre un vote favorable à l'adoption de ces crédits. * * * 2624-37 Rapport de M. Christian Cuvilliez (commission des finances) sur le projet de loi de finances pour 2001 : recherche - Cliquer ici pour retourner au sommaire général - Cliquez ici pour retourner à la liste des rapports et avis budgétaires - Cliquez ici pour retourner à la liste des discussions budgétaires
() Office national d'études et de recherches aérospatiales. () Bureau de recherches géologiques et minières () Laboratoire central des ponts et chaussées. () Centre de coopération internationale en recherche agronomique pour le développement. (1) Rapport n° 1861 du 14 octobre 1999. () Agence de l'environnement et de la maîtrise de l'énergie. () ADEME, BRGM, Centre de coopération internationale en recherche ergonomique pour le développement (CIRAD), CEA, CNES, IFREMER. () Circulaire 4719 SG du 21 février 2000. () « L'évaluation, la marque d'une stratégie » Rapport d'activité au Président de la République avril 2000 () Le rapport public 1999, janvier 2000 () Etablissements publics à caractère scientifique, culturel et professionnel () Rapport conjoint IGF - 2000 - M-024-01 et IGAENR 00-0034 Juin 2000 () Grand accélérateur national à ions lourd. () Laboratoire d'utilisation du rayonnement électromagnétique. () Organisation de recherche astronomique. () Institut de Laüe-Langevin (Grenoble). () European synchrotron radiation facility. () Les charges du budget de l'Etat, après corrections pour changements de périmètre, progressent, pour leur part, de 2,63% par rapport à 2000. () Institut national de recherche en informatique et en automatique. () Centre d'études du polymorphisme humain. Fondation Jean Dausset. () Conventions industrielles de formation par la recherche () « La recherche scientifique française :situation démographique », Etudes et Dossiers de l'OST, n°1, avril 1999. () Quelle recherche pour demain ? , 22 juillet 1999. () La France dans l'espace scientifique et technique européen - CNER - La Documentation française, juillet 1999. () L'Action I du Vème PCRD recouvre les thèmes suivants : technologies de l'information et des communications ; technologies industrielles et des matériaux ; sciences et technologies de la vie ; environnement ; énergie ; transport ; recherche socio-économique. | |||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||
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