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Document mis en distribution le 16 novembre 2000
N° 2624 ______ ASSEMBLÉE NATIONALE CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958
RAPPORT FAIT AU NOM DE LA COMMISSION DES FINANCES, DE L'ÉCONOMIE GÉNÉRALE ET DU PLAN (1) SUR LE PROJET DE loi de finances pour 2001 (n° 2585), PAR M. DIDIER MIGAUD Rapporteur Général Député -- ANNEXE N° 43 Rapporteur spécial : M. DOMINIQUE BAERT, Député. ____ (1) La composition de cette commission figure au verso de la présente page. Lois de finances. La commission des finances, de l'économie générale et du plan est composée de : M. Henri Emmanuelli, président ; M. Michel Bouvard, M. Jean-Pierre Brard, M. Yves Tavernier, vice-présidents ; M. Pierre Bourguignon, M. Jean-Jacques Jégou, M. Michel Suchod, secrétaires ; M. Didier Migaud, Rapporteur Général ; M. Maurice Adevah-Poeuf, M. Philippe Auberger, M. François d'Aubert, M. Dominique Baert, M. Jean-Pierre Balligand, M. Gérard Bapt, M. François Baroin, M. Alain Barrau, M. Jacques Barrot, M. Christian Bergelin, M. Éric Besson, M. Alain Bocquet, M. Augustin Bonrepaux, M. Jean-Michel Boucheron, Mme Nicole Bricq, M. Christian Cabal, M. Jérôme Cahuzac, M. Thierry Carcenac, M. Gilles Carrez, M. Henry Chabert, M. Didier Chouat, M. Alain Claeys, M. Yves Cochet, M. Charles de Courson, M. Christian Cuvilliez, M. Arthur Dehaine, M. Jean-Pierre Delalande, M. Francis Delattre, M. Yves Deniaud, M. Michel Destot, M. Patrick Devedjian, M. Laurent Dominati, M. Julien Dray, M. Tony Dreyfus, M. Jean-Louis Dumont, M. Daniel Feurtet, M. Pierre Forgues, M. Gérard Fuchs, M. Gilbert Gantier, M. Jean de Gaulle, M. Hervé Gaymard, M. Jacques Guyard, M. Pierre Hériaud, M. Edmond Hervé, M. Jean-Louis Idiart, Mme Anne-Marie Idrac, M. Michel Inchauspé, M. Jean-Pierre Kucheida, M. Marc Laffineur, M. Jean-Marie Le Guen, M. Guy Lengagne, M. Maurice Ligot, M. François Loos, M. Alain Madelin, Mme Béatrice Marre, M. Pierre Méhaignerie, M. Louis Mexandeau, M. Gilbert Mitterrand, M. Alain Rodet, M. José Rossi, M. Nicolas Sarkozy, M. Gérard Saumade, M. Philippe Séguin, M. Georges Tron, M. Jean Vila. PREMIÈRE PARTIE : LES COMPTES SPÉCIAUX DU TRÉSOR 7 I.- PRÉSENTATION GÉNÉRALE 10
II.- LES PRINCIPALES ÉVOLUTIONS PAR CATÉGORIE DE COMPTES 24
DEUXIÈME PARTIE : LES ENTREPRISES PUBLIQUES 51 I.- LES RELATIONS FINANCIÈRES ENTRE L'ETAT ET LE SECTEUR PUBLIC 51
II.- LA POURSUITE DE L'AMÉLIORATION DE LA SITUATION DES ENTREPRISES PUBLIQUES 78
TROISIÈME PARTIE : LA GESTION DU CONSORTIUM DE RÉALISATION 97 I.- LES DÉFAUTS INITIAUX DE LA CONCEPTION DU CDR SONT LARGEMENT RESPONSABLES DES ANOMALIES RELEVÉES DANS LA GESTION, MÊME SI DEPUIS 1998 LA PLUPART DES CORRECTIONS NÉCESSAIRES ONT PU ÊTRE APPORTÉES 99
II.- L'ÉVOLUTION DES FRAIS DE FONCTIONNEMENT 123
III.- UNE ADAPTATION NÉCESSAIRE DES STRUCTURES À LA RÉDUCTION DE LA TAILLE DU CDR 131
EXAMEN EN COMMISSION 137 ARTICLE ADDITIONNEL APRÈS L'ARTICLE 36 : Modification des lignes de recettes et de dépenses du compte n° 902-19 « Fonds national des haras et des activités hippiques » 138 ARTICLE 37 : Comptes d'affectation spéciale. Opérations définitives. Services votés. 140 ARTICLE 38 : Comptes d'affectation spéciale. Opérations définitives. Mesures nouvelles. 141 ARTICLE 39 : Comptes spéciaux du Trésor. Opérations à caractère temporaire. Services votés 143 ARTICLE 40 : Comptes d'affectation spéciale. Opérations à caractère temporaire. Mesures nouvelles. 145 ARTICLE 41 : Comptes de prêts. Mesures nouvelles.. 151 AMENDEMENT ADOPTÉ PAR LA COMMISSION 153 PREMIÈRE PARTIE
L'évolution du nombre de comptes spéciaux du Trésor appelle moins de développement que les années précédentes. L'exercice 2001 serait en effet caractérisé par une stabilité de ce nombre, toutes catégories de comptes confondues, comme l'indique le tableau ci-dessous.
De fait, cette stabilisation contraste à première vue avec l'ampleur de la politique volontariste de réduction du nombre de comptes, engagée depuis 1997. Ainsi, depuis cette date, le nombre de comptes a été ramené de 44 à 36. Les comptes d'affectation spéciale sont tout particulièrement concernés, puisqu'ils sont passés de 19 en 1997 à 12 en 2001. On rappellera que la loi de finances pour 2000 a procédé à la clôture du Fonds forestier national (n° 902-01), du Fonds de secours aux victimes de sinistres et de calamités (n° 902-13), du Fonds national du livre (n° 902-16) et du Fonds pour l'aménagement de l'Ile-de-France (n° 902-22-FARIF). En 2001, le nombre de comptes d'affectation spéciale serait globalement stable. Toutefois, le mouvement vers une diminution du nombre de comptes se poursuit, avec la suppression, à compter du 31 décembre 2000, du Fonds d'investissement des transports terrestres et des voies navigables (n° 902-26), conformément aux engagements pris par le Gouvernement. Par ailleurs, l'article 21 du présent projet prévoit la clôture du compte n° 902-23 « Actions en faveur du développement des départements, des territoires et des collectivités territoriales d'outre-mer », à partir du 31 décembre 2001. Pour 2000, la création du nouveau Fonds de provisionnement des charges de retraite et de désendettement de l'Etat (n° 902-33), proposée par l'article 23 du présent projet, « annule » en quelque sorte la suppression du FITTVN. Au-delà de la simple comptabilité du nombre de comptes, cette création d'un compte extrêmement important en terme de recettes et de dépenses, puisqu'il sera le premier compte d'affectation spéciale en 2001 par le volume de ses opérations, illustre la nécessité d'étudier plus en détail l'évolution financière des différentes catégories de comptes spéciaux du Trésor et de leur impact sur l'équilibre général du budget de l'Etat par le biais de leur charge nette. · Si, depuis 1996, les recettes des comptes spéciaux du Trésor connaissent des évolutions moins heurtées que précédemment, comme le rappelle le tableau ci-après, des mouvements significatifs se produisent malgré tout d'une année à l'autre. Ainsi, en 1998, l'ensemble des ressources des comptes spéciaux du Trésor a diminué légèrement de 1,2% par rapport à 1997. De ce fait, la part des recettes des comptes spéciaux dans le total des ressources budgétaires nettes (hors budgets annexes) a été ramenée de 29% en 1997 à 28,3% en 1998. A l'exception des comptes d'opérations monétaires, toutes les catégories de comptes spéciaux du Trésor ont connu une diminution de leurs recettes. L'importance de ces évolutions est plus ou moins grande selon les catégories. Inversement, l'exercice 1999 a été caractérisé par une vive croissance d'ensemble des recettes, avec + 6,8%. Toutefois, les évolutions sont particulièrement contrastées par catégorie de comptes. Ainsi, les recettes des comptes d'affectation spéciale ont diminué de 26%, principalement sous l'effet de la baisse de 41,9% des recettes du compte n° 902-24 « Compte d'affectation des produits de cessions de titres, parts et droits de sociétés ». Les comptes de commerce ont également vu leurs recettes chuter brutalement, avec - 36,8% par rapport à 1998. En effet, les recettes du compte n° 904-05 « Constructions navales de la marine militaire » ont fortement diminué (- 54,2%), alors que ce compte constitue de loin le principal compte de la catégorie. Les comptes de prêts ont, quant à eux, connu une progression importante de leurs recettes (+ 66%). En effet, le compte n° 903-17 « Prêts du Trésor à des Etats étrangers pour la consolidation de dettes envers la France » a vu ses recettes passer de 1,96 milliards de francs en 1998 à 4,64 milliards de francs en 1999 (+ 136%). Cette hausse est surtout enregistrée sur les recettes par refinancement. En revanche, les recettes directes au titre des remboursements en capital sont en diminution. Les comptes d'opération monétaire ont vu leurs recettes augmenter très vivement (+ 176%), en raison de la progression de celles du compte n° 906-05 « Opérations avec le fonds monétaire international », qui ont triplé à la suite de la onzième révision des quote-parts du FMI. Enfin, les comptes d'avances, qui représentent de très loin l'essentiel des mouvements financiers enregistrés par les comptes spéciaux du Trésor (77,5% des recettes totales en 1999), ont connu une croissance de 12,8% de leurs recettes. Pour l'essentiel, cette évolution reflète celle du compte n° 903-58 « Avances à divers services de l'Etat ou organismes gérant des services publics ». Ce dernier a vu ses recettes passer de 23,31 milliards de francs en 1998 à 65,59 milliards de francs en 1999 (+ 181%), en raison de deux avances de 32,78 milliards de francs consenties au Fonds de soutien des rentes, ayant pour objet de neutraliser l'impact en trésorerie des opérations de rachat de valeurs du Trésor.
· Dans son rapport sur le projet de loi de finances pour 2000, votre Rapporteur s'était inquiété des écarts importants entre prévisions initiales et résultats en exécution. Comme l'indique le tableau ci-après, ces écarts ont eu tendance à s'accroître, aussi bien en recettes qu'en dépenses, si l'on raisonne globalement (). De fait, l'importance de ces écarts ne manque pas d'interpeller. Certes, pour certaines catégories de comptes, les écarts peuvent trouver des explications satisfaisantes. Ainsi, les recettes de cessions de titres ont été ces dernières années difficiles à anticiper, tant en raison du calendrier des opérations que des modalités de valorisation des entreprises cédées. Les principales différences enregistrées entre prévision et réalisation, s'agissant des compte d'affectation spéciale, s'expliquent donc encore une fois par les évolutions du compte n° 902-24 « Compte d'affectation des produits de cessions de titres, parts et droits de sociétés ». Par ailleurs, comme il a déjà été indiqué, une large part des écarts s'explique par l'augmentation des opérations de certains comptes d'avances du Trésor qui présentent un large caractère d'imprévisibilité (avances au FSR liées à la politique de gestion de la dette). Toutefois, votre Rapporteur ne peut manquer de relever de très larges et fréquents écarts par rapport aux prévisions initiales concernant les comptes de commerce (recettes supérieures de 80,8% aux prévisions en 1998, pour un écart en montant de + 16,7 milliards de francs, après + 13,1 milliards de francs en 1997). En 1999, ces variations ont cependant été très largement réduites (+ 11,2% en recettes et + 2,1% en dépenses).
En 2001, les recettes totales des comptes spéciaux du Trésor devraient progresser de près de 7%, alors que la loi de finances pour 2000 tablait sur une quasi-stabilisation de celles-ci. Les évolutions sont toutefois très différenciées selon qu'il s'agit des opérations à caractère définitif ou des opérations temporaires.
· Alors que les recettes définitives des comptes d'affectation spéciale avaient connu un mouvement de forte diminution en 1999 et en loi de finances initiale pour 2000, notamment sous l'effet des suppressions de comptes, elles connaîtraient un très important effet de ressaut en 2001, avec plus qu'un doublement (+ 113,2%). Certes, la clôture du Fonds d'investissement des transports terrestres et des voies navigables (n° 902-26), proposée par l'article 22 du présent projet conduit à une baisse de 4,33 milliards de francs des recettes définitives des comptes d'affectation spéciale, le produit de la taxe sur les titulaires d'ouvrages hydroélectriques concédés et de la taxe sur les concessionnaires d'autoroutes étant désormais enregistré en recettes fiscales du budget général (nouvelles lignes 82 et 83). Par ailleurs, l'achèvement des versements de la Russie au profit du compte n° 902-31 « Indemnisation des créances françaises sur la Russie » se traduit par une baisse des recettes de 730 millions de francs par rapport à 2000. Toutefois, ces modifications ne parviennent pas à compenser la croissance anticipée des recettes de privatisation et, surtout, l'effet de la création du nouveau compte d'affectation spéciale n° 902-33 « Fonds de provisionnement des charges de retraite et de désendettement de l'Etat », proposée par l'article 23 du présent projet. Les recettes de cessions de titres du secteur public, retracées par les lignes 1 et 2 de recettes du compte n° 902-24 « Compte d'affectation des produits de cessions de titres, parts et droits de sociétés » passeraient de 16,94 milliards de francs dans l'évaluation initiale pour 2000 à 26,5 milliards de francs en 2001 (+ 5,9%). Le compte n° 902-15 « Compte d'emploi de la taxe parafiscale affectée au financement des organismes du secteur public de la radiodiffusion sonore et de la télévision » verrait également ses recettes progresser de 11,3%, principalement sous l'effet du passage de la ligne 3, qui retrace depuis 2000 la contribution du budget de l'Etat, de 900 millions de francs à 2,16 milliards de francs. On rappellera que cette ligne est alimentée par le chapitre 46-01 « Contribution forfaitaire de l'Etat au financement des exonérations de redevances de télévision » du budget des Services généraux du Premier ministre. Toutefois, c'est principalement l'affectation du produit des redevances d'utilisation des fréquences allouées en vertu des autorisations d'établissement et d'exploitation des réseaux mobiles de troisième génération au nouveau compte n° 902-33 qui explique la croissance considérable des recettes définitives des comptes d'affectation spéciale. Ce compte devrait recevoir 32,5 milliards de francs en 2001 et la même somme en 2002. Il est proposé, pour chacune de ces années, d'affecter 14 milliards de francs à la CADEP et le solde, soit 18,5 milliards de francs, au Fonds de réserve pour les retraites. A compter de 2002, ce dernier se verra affecter l'ensemble des recettes recueillies annuellement au titre des licences UMTS. · Les ressources temporaires des comptes spéciaux du Trésor représenteraient 378,43 milliards de francs en 2001, soit une diminution de 2,3% par rapport à la loi de finances initiale pour 2000. La croissance des ressources des comptes de prêts, sous l'effet essentiellement de celles du compte n° 903-17 « Prêts du Trésor à des Etats étrangers pour la consolidation de dettes envers la France » (qui passeraient de 3,5 milliards de francs à 6,11 milliards de francs), ne parvient pas à compenser la baisse de 11,9 milliards de francs des ressources des comptes d'avances (- 3,1%). Cette catégorie subit ainsi l'effet de la suppression de la vignette automobile pour les particuliers, proposée par l'article 5 du présent projet, qui ramène de 16,3 milliards de francs en 2000 à 2,5 milliards de francs en 2001 les recettes du compte n° 903-52 « Avances aux départements sur le produit de la taxe différentielle sur les véhicules à moteur ». Comme l'indique le tableau ci-après, alors que la loi de finances initiale pour 1999 prévoyait un excédent de l'ordre de 3,11 milliards de francs, la charge nette de l'ensemble des comptes spéciaux du Trésor s'est élevée finalement à 9,81 milliards de francs. Cette inversion de tendance est directement liée aux opérations enregistrées par le compte n° 906-05 « Opérations avec le Fonds monétaire international », dont on a vu qu'il avait été particulièrement affecté par la souscription d'une nouvelle quote-part. On rappellera que ce compte est divisé en deux sections. Sur la première, dite section « dépense » ou « FMI », sont imputées en débit et en crédit les opérations réalisées entre le Trésor et le FMI. Sur la seconde, dite section « recette », sont enregistrées les opérations que le Trésor effectue avec le FSC au titre des mécanismes du système monétaire international. Les recettes se sont élevées à 29,33 milliards de francs en 1999, tandis que les dépenses atteignaient 48,39 milliards de francs, portant la charge nette du compte à 19,06 milliards de francs. Si l'on raisonne hors FMI et hors FSC, le sens des évolutions est donc singulièrement différent, puisqu'il apparaît que c'est un excédent qui est constaté, à hauteur de 9,25 milliards de francs, et qu'il est pratiquement le triple de l'excédent prévu. · Les opérations à caractère définitif des comptes d'affectation spéciale n'appellent guère de commentaire particulier. Leur excédent a atteint 3,2 milliards de francs, soit un montant globalement très proche des 3,44 milliards de francs initialement prévus. On rappellera que cette charge nette négative prévue pour 1999 était atypique et résultait des mouvements observés sur le Fonds pour le financement de l'accession à la propriété (n° 902-30), destinataire de l'intégralité de la contribution des organismes collecteurs du 1% logement (soit 6,6 milliards de francs), mais ne bénéficiant que de 3,13 milliards de francs d'ouvertures de crédits de paiements, destinés à solder les autorisations de programme ouvertes sur le compte avant sa clôture, prévue pour le 31 décembre 1999, en vertu de l'article 74 de la loi de finances pour 1999. - 20 -
· La charge nette des opérations temporaires, hors FMI et hors FSC, a été négative à hauteur de 6,04 milliards de francs. L'écart par rapport à la loi de finances initiale pour 1999 est donc très significatif, puisqu'une charge nette de 329 millions de francs était alors prévue. Cette évolution s'explique d'abord par le fait que les comptes de commerce ont enregistré un excédent des recettes sur les dépenses de 2,14 milliards de francs, contre 56 millions de francs initialement prévus. Pour l'essentiel, cette charge nette négative résulte des évolutions du compte n° 904-05 « Constructions navales de la marine militaire », dont l'excédent est de 1.635 millions de francs. Dans son rapport sur l'exécution des lois de finances pour 1999, la Cour des comptes note à cet effet que : « Dans le cas du compte n° 904-05, l'ensemble des prestations confiées à la DCN par le service des programmes navals (SPN), s'inscrit désormais dans un cadre contractuel dans lequel sont définis les contenus techniques des prestations, les délais de réalisation ainsi que leurs montants. Ces contrats prévoient les échéanciers de facturation. L'approche contractuelle impose aux différents acteurs d'approfondir, avant le démarrage des projets, leur ampleur technique, les risques divers qu'ils présentent et les conditions de la maîtrise des coûts et délais afin qu'ils puissent, notamment la DCN, assumer leurs différents engagements en termes de performances, coûts et délais. La Cour a constaté que le ministère de la défense a versé le 28 janvier 2000 des virements supplémentaires en direction de la DCN. Cette somme a été comptabilisée en gestion 1999 pour un montant total de près de 1.000 millions. Le ministère des finances indique qu'il s'agit là de versements anticipés qui ont pour effet d'améliorer l'exécution du titre V de la défense en 1999 et de permettre de "mettre en réserve" une partie des crédits du SPN auprès de la DCN. Des mouvements semblables avaient eu lieu en 1998 où la tension sur les CP était déjà faible ». L'essentiel des différences observées par rapport aux prévisions initiales en matière de charge nette s'explique par l'évolution des comptes d'avances qui, au lieu de connaître une charge nette de 39 millions de francs, ont dégagé un excédent de 4,26 milliards de francs. Ainsi, comme on le verra plus en détail plus loin, le compte d'avances sur le montant des impositions locales (n° 903-54), qui était prévu à l'équilibre en loi de finances initiale, a dégagé en exécution un excédent de 4,24 milliards de francs. Pour 2001, la charge nette des comptes spéciaux du Trésor pris dans leur ensemble devrait être négative, à hauteur de 9,17 milliards de francs, soit un triplement de l'excédent des ressources sur les charges par rapport aux près de trois milliards de francs d'excédent inscrits dans la loi de finances initiale pour 2000. A l'image de l'année précédente, les opérations définitives des comptes d'affectation spéciale seraient pratiquement à l'équilibre, l'essentiel de l'évolution prévue pour 2001 découlant donc des évolutions des opérations à caractère temporaire. · La charge nette des opérations à caractère définitif des comptes d'affectation spéciale reste très faible, comme l'indique le tableau ci-dessous.
On remarquera cependant que le volume des charges augmente pour sa part considérablement (+ 90,7%), tout comme celui des recettes. En effet, si la suppression du Fonds d'investissement des transports terrestres et des voies navigables (CAS n° 902-26), proposée par l'article 22 du présent projet, se traduit par une baisse de 4,33 milliards de francs des dépenses à caractère définitif, ce mouvement ne compense que très partiellement l'effet de la création du compte n 902-33 « Fonds de provisionnement des charges de retraite et de désendettement de l'Etat ». Les dépenses de ce dernier devraient atteindre près de 32,5 milliards de francs en 2001, dont 18,5 milliards de francs au titre des versements au fonds de réserve pour les retraites et 14 milliards de francs au titre des versements à la CADEP. On observera par ailleurs que les dépenses du compte n° 902-24 « Compte d'affectation des produits de cessions de titres, parts et droits de sociétés » devraient s'élever à 26,5 milliards de francs en 2001, soit une progression de 56,9% par rapport à 2000. Sur ce total, 26,4 milliards de francs seraient affectés au chapitre 1, qui retrace les dotations en capital et avances d'actionnaires, les 100 millions de francs restant étant destinés à couvrir les dépenses afférentes aux ventes de titres. · La charge nette négative des opérations à caractère temporaire connaîtrait une forte croissance en 2001, avec un triplement de son montant conduisant à ce que l'excédent des ressources sur les charges atteigne 9,12 milliards de francs. Cette évolution est imputable pour l'essentiel aux comptes de prêts, dont l'excédent devrait s'élever à 5,76 milliards de francs en 2001. L'excédent du compte n° 903-07 « Prêts du Trésor à des Etats étrangers et à l'Agence française de développement » diminuerait légèrement par rapport à 2000, passant de 1,82 milliard de francs à 1,04 milliard de francs. En revanche, le compte n° 903-17 « Prêts du Trésor à des Etats étrangers pour la consolidation de dettes envers la France » passerait de l'équilibre en 2000 à un excédent de 4,59 milliards de francs en 2001, résultant d'une diminution de ses dépenses (-56,5%) et d'une augmentation de ses recettes (+ 74,7%). On rappellera que ce dernier compte retrace les prêts consentis dans le cadre d'accords de consolidation, en vue du refinancement des prêts du Trésor, des prêts de l'Agence française de développement et des échéances de prêts dues au titre de refinancements antérieurs, soit sur ressources de l'ex-Banque française du commerce extérieur, soit du Trésor. Le compte est débité des versements effectués par le Gouvernement français au titre des accords de consolidation dans le cadre des refinancements. Il est crédité par les remboursements en capital qui sont effectués par les pays débiteurs. Selon les informations fournies par le ministère de l'économie, des finances et de l'industrie, en 2001, les refinancements devraient s'élever à 7.557 millions de francs environ. Compte tenu du fait qu'un certain nombre des pays concernés par ces opérations étaient initialement prévus en 1999 et en 2000, le report de crédit de 2000 sur 2001 est évalué à un montant de 6.036 millions de francs et les besoins de la dotation nouvelle pour 2001 sont donc estimés à 1.522 millions de francs, soit l'inscription proposée en projet de loi de finances pour 2001. Les recettes prévues sur ce compte en 2001 sont estimées à 6.114 millions de francs. La charge nette devrait donc être de - 4.592 millions de francs en projet de loi de finances pour 2001. Enfin, l'excédent du compte d'avances sur le montant des impositions locales (n° 903-54) croîtrait significativement, avec 3,9 milliards de francs en 2001, contre 1,7 milliard de francs en 2000. Votre Rapporteur reviendra plus en détail plus loin sur les évolutions de ce compte, ainsi que sur celles des comptes de prêts précités. II.- LES PRINCIPALES ÉVOLUTIONS PAR CATÉGORIE · Comme l'indiquent les tableaux ci-après, l'évolution des différentes recettes affectées aux comptes d'affectation spéciale, hors recettes de cessions de titres du secteur public, peut paraître erratique au premier abord. Ainsi, les recettes ont connu une croissance continue de 1996 à 1999, même si elle s'est considérablement ralentie lors de ce dernier exercice, avec + 1,4% (contre + 8% en 1998). De fait, la loi de finances initiale pour 1999 tablait même sur une légère décrue des recettes affectées (- 0,3%). Si ce résultat n'a pas été atteint, c'est en raison d'une progression légèrement plus forte que prévu du produit de la taxe sur les concessionnaires d'ouvrages hydroélectriques concédés et de la taxe sur les concessionnaires d'autoroutes. On peut toutefois parler d'une quasi-stabilisation des recettes affectées, dont les montants constatés sont très proches des prévisions. L'effet de la politique volontariste de réduction du nombre de comptes spéciaux du Trésor ne fait donc pleinement sentir ses effets qu'en 2000. Le produit prévu des différentes recettes affectées s'élèverait ainsi à 24,38 milliards de francs, soit une diminution de 24,9% par rapport aux recettes constatées en 1999. L'effet de la suppression de cinq comptes d'affectation spéciale est ainsi particulièrement net en 2000. On rappellera que quatre de ces clôtures ont des effets sur les recettes affectées, quoique d'inégale importance. Ainsi, la suppression du Fonds forestier national (n°902-01) entraîne une baisse de 417 millions de francs de recettes des comptes d'affectation spéciale. De même, la suppression du Fonds national du livre (n° 902-16) et l'affectation directe au Centre national du livre du produit de la redevance sur l'édition des ouvrages de librairie et de la redevance sur l'emploi de la reprographie ont un effet plus modeste (- 116 millions de francs). Plus importante est la clôture du Fonds pour l'aménagement de l'Ile-de-France (n° 902-22), qui se traduit par l'intégration de la taxe sur les locaux à usage de bureaux, les locaux commerciaux et de stockage dans les recettes du budget général et donc par une réduction de 2,18 milliards de francs des recettes et impositions diverses affectées aux comptes d'affectation spéciale. Enfin, la suppression du Fonds pour le financement de l'accession à la propriété (n° 902-30), programmée dès la loi de finances pour 1999 pour le 31 décembre 1999, joue un rôle déterminant, avec une réduction du montant des prélèvements affectés de 6,57 milliards de francs.
· Pour 2001, une première lecture un peu hâtive du tableau précédent pourrait faire conclure à une rupture de tendance très nette, puisque les diverses impositions et recettes enregistrées par les comptes d'affectation spéciale passeraient de 24,38 milliards de francs à 53,31 milliards de francs, soit une croissance de 118,7%... Un examen plus détaillé permet cependant de distinguer des mouvements plus contradictoires. En effet, la création du Fonds de provisionnement des charges de retraite et de désendettement de l'Etat (n° 902-33) explique cette très forte croissance et masque les effets de la suppression du Fonds d'investissement des transports terrestres et des voies navigables (n° 902-26), proposée par l'article 22 du présent projet. Or, cette dernière, qui traduit le respect d'un engagement pris par le Gouvernement, a un effet important. Ainsi, si l'on fait abstraction de l'affectation au nouveau compte n° 902-33 du produit des redevances UMTS, les recettes diverses versées aux comptes d'affectation spéciale diminueraient de 14,6% en 2001. Ainsi, ce ne sont pas moins de 4,52 milliards de francs de recettes qui seront désormais encaissées par le budget général, sur les nouvelles lignes 82 « Taxe sur les titulaires d'ouvrages hydroélectriques concédés » et 83 « Taxe sur les concessionnaires d'autoroutes ». Comme l'indique le tableau ci-après, la charge nette des comptes d'affectation spéciale reste nulle en 2001. Le volume des recettes et dépenses totales, y compris donc les opérations du compte de cessions de titres du secteur public, progresserait de 90,8%.
Les recettes et dépenses du compte n° 902-24 « Compte d'affectation des produits de cession de titres, parts et droits de sociétés » augmenteraient au demeurant de 56,4%. Votre Rapporteur reviendra plus en détail sur l'origine de ces évolutions dans la seconde partie du rapport. Pour l'essentiel, le phénomène marquant en 2001 réside donc dans la proposition de créer un nouveau compte d'affectation spéciale n° 902-33 « Fonds de provisionnement des charges de retraites et de désendettement de l'Etat », destiné à recevoir, en recettes, le produit des redevances qui seront versées à l'occasion de l'attribution et l'utilisation des licences d'exploitation de réseaux de troisième génération de téléphonie mobile. Le montant total de ces redevances représente 130 milliards de francs. Ce montant a été fixé par l'avis du ministère de l'économie, des finances et de l'industrie relatif au paiement de redevances pour l'utilisation des fréquences allouées aux exploitants des systèmes de radiocommunications mobiles de troisième génération, ainsi qu'aux contributions de ces exploitants à des fins de réaménagement, publié le 18 août dernier. Cet avis prévoit également un calendrier de paiement particulier au regard des modalités habituelles de paiement des redevances pour occupation du domaine public. L'échéance retenue pour chaque concessionnaire figure dans le tableau ci-dessous :
L'article 23 du présent projet propose d'affecter les recettes qui seront retirées de l'attribution des licences d'exploitation au nouveau compte d'affectation spéciale n° 902-33. En dépenses, ce compte effectuera tout d'abord des versements à la Caisse d'amortissement de la dette publique (CADEP), en vue de contribuer au désendettement de l'Etat, à hauteur de 14 milliards de francs pour chacune des années 2001 et 2002. Le solde, soit 102 milliards de francs sur la totalité de la période prévue pour le paiement des redevances, sera versé au fonds de réserve des retraites. On rappellera que la CADEP, instituée par l'article 32 de la loi de finances rectificative du 11 juillet 1986 (n° 86-824 du 11 juillet 1986) est un établissement public national administratif qui a pour mission de concourir à l'amortissement de la dette par l'acquisition de titres en vue de leur annulation, ou de la prise en charge de l'amortissement de titres à leur échéance. Les recettes de la CADEP étaient alors constituées par les versements du compte d'affectation spéciale des produits de la privatisation. La loi de finances rectificative pour 1995 (n° 95-885 du 4 août 1995) a prévu de recourir à nouveau à la CADEP pour effectuer des opérations de désendettement de l'Etat. Sa durée d'existence a été étendue de 10 à 20 ans. Ses recettes ont été constituées à compter de 1995 par les versements du compte d'affectation spéciale n° 902-27 « Compte d'affectation des produits de cessions de titres du secteur public au désendettement de l'Etat », clos par l'article 62 de la loi de finances pour 1997 (n° 96-1181 du 30 décembre 1996). Ce même article a prévu que le compte d'affectation spéciale n° 902-24 « Compte d'affectation des produits de cessions de titres, ports et droits de sociétés » pourrait notamment effectuer des versements à la CADEP. Les modalités d'intervention de la CADEP sont donc de deux types : - l'amortissement de la dette venant à échéance au cours de l'année considérée ; - le remboursement de la dette par anticipation, qui permet de réduire les intérêts versés de la date d'amortissement à l'échéance normale des titres concernés. Il offre également la possibilité de lisser l'échéancier des titres d'Etat à moyen et long terme. En 2001 et 2002, la CADEP devrait recevoir un total de 28 milliards de francs (4,27 milliards d'euros), soit une part non négligeable du produit des redevances UMTS (21,5%). Toutefois, l'essentiel des recettes liées aux redevances UMTS, soit 102 milliards de francs, sera versé au fonds de réserve des retraites. Cette décision s'intègre dans la stratégie d'ensemble visant à consolider les recettes de ce dernier, afin de garantir l'avenir des retraites par répartition au-delà de l'horizon 2020. Le fonds de réserve des retraites a été créé par la loi de financement de la sécurité sociale pour 1999 (n° 98-1194 du 23 décembre 1998). Actuellement, ce fonds est géré par le fonds de solidarité vieillesse, qui s'est vu ainsi confier une nouvelle mission qu'il retrace dans sa seconde section comptable. La Commission des comptes de la sécurité sociale qui s'est réunie en septembre dernier a dressé un bilan des recettes encaissées à différents titres par le fonds de réserve des retraites depuis sa création. Au total, le fonds de réserve aura encaissé 23,28 milliards de francs en 2000 et devrait atteindre, en recettes cumulées en 2001, hors recettes UMTS, 36,45 milliards de francs. L'impact de l'affectation des redevances UMTS sera considérable, puisque pour chacune des années 2001 et 2002, le fonds de réserve devrait recevoir 18,5 milliards de francs, puis 4,64 milliards de francs par an de 2003 à 2016. Il s'agit donc d'une contribution des plus significatives, conforme à la volonté exprimée par le Premier ministre le 21 mars dernier, lors d'une conférence de presse, de consolider les régimes par répartition au moyen du fonds de réserve. L'ampleur des évolutions globales des recettes et dépenses des comptes d'affectation spéciale, ainsi que l'impact de la création d'un compte retraçant des opérations d'un montant considérable ne doivent pas détourner de l'attention portée au détail du fonctionnement de certains comptes, dont le rôle social est nettement plus important que ne pourrait le laisser croire parfois la modestie des sommes qu'ils retracent. · Ainsi, dans son précédent rapport, votre Rapporteur avait salué la progression des crédits du Fonds national de développement de la vie associative (n° 902-20, FNDVA). A cette date, une réforme de la gestion du FNDVA était annoncée. C'est désormais chose faite. Le décret n° 2000-202 du 3 mars 2000 relatif au FNDVA et portant création de son conseil de gestion a tout d'abord défini plus précisément l'objet du Fonds, qui vise à favoriser le développement de la vie associative à travers le financement : - d'actions de formation tournées vers la conduite du projet associatif, au bénéfice des bénévoles responsables élus, responsables d'activités ou adhérents appelés à prendre de nouvelles responsabilités associatives ; - d'études d'intérêt national de nature à contribuer, par leur diffusion, à une meilleure connaissance de la vie associative et à son développement ; - d'expérimentations correspondant aux orientations prioritaires du fonds et participant au développement de la vie associative. Par ailleurs, ce décret crée un conseil de gestion du FNDVA, ayant notamment pour mission : « - de définir les axes prioritaires d'intervention du fonds, annuels ou pluriannuels, dans les domaines définis à l'article 1er du présent décret ; - de définir les thèmes et les modalités du programme d'études ; - de donner un avis sur toute question intéressant la gestion du fonds ; - de définir, le cas échéant, le montant des crédits déconcentrés d'intervention du fonds ; - de préciser les modalités d'évaluation des projets financés et d'assurer le contrôle de cette évaluation. » Ce conseil de gestion est composé par : - le ministre chargé de la jeunesse et des sports ou son représentant ; - le ministre chargé des affaires sociales ou son représentant ; - le délégué interministériel à l'innovation sociale et à l'économie sociale ou son représentant ; - neuf autres représentants de l'Etat désignés respectivement par le ministre chargé de l'éducation nationale, le ministre chargé de l'intérieur, le ministre chargé de la culture, le ministre chargé de l'agriculture, le ministre chargé de l'environnement, le ministre chargé de la ville, le ministre chargé de la formation professionnelle, le ministre chargé du budget et le ministre chargé du tourisme ; - neuf représentants des coordinations associatives nommés par le ministre chargé de la jeunesse et des sports pour une durée de trois ans renouvelable une fois sur proposition de la conférence permanente des coordinations associatives ; - trois personnalités qualifiées nommées par le ministre chargé de la jeunesse et des sports pour une durée de trois ans renouvelable une fois sur proposition du Conseil national de la vie associative. · Votre Rapporteur par ailleurs très attentif à l'utilisation, par le Fonds national pour le développement du sport (n° 902-17, FNDS), des bénéfices réalisés par le CFO dans le cadre de la Coupe du monde de football. En réponse à ses questions, il a reçu les éléments figurant dans l'encadré ci-après.
Malgré les éléments contenus dans cette réponse, votre Rapporteur tient à faire part de sa plus vive inquiétude sur les conditions d'utilisation des bénéfices de la Coupe du monde. En effet, il a été annoncé à de nombreuses reprises que ces crédits seraient affectés en priorité aux petits clubs sportifs, largement dépourvus de moyens. Or, les informations qui lui sont parvenues sur l'affectation des crédits dans le Nord contredisent largement ce principe, dans la mesure où un seul club, relativement important, a bénéficié d'un versement, la fédération sportive concernée ayant posé comme critère d'attribution de la subvention que les clubs soient propriétaires de leurs installations, ce qui conduit naturellement à exclure les petites associations sportives. Il est indispensable que la politique d'attribution des subventions soit revue et réponde aux objectifs de justice qui avaient été fixés. · Il convient par ailleurs de faire le point sur les évolutions du compte n° 902-31 « Indemnisation des créances françaises sur la Russie ». On rappellera que les recettes du compte se sont élevées à 597,13 millions de francs en 1999. En 2000, la Russie a procédé à deux versements, le premier le 3 février (pour 337,15 millions de francs), le second, et dernier, le 3 août 2000 (pour 357,66 millions de francs). Au total, ce sont donc 694,81 millions de francs qui ont été encaissés en 2000, portant à 2.501,38 millions de francs le total des sommes versées par la Russie. Le décret en Conseil d'Etat n° 2000-777 du 23 août 2000 pris pour l'application de l'article 48 de la loi de finances rectificative pour 1999 qui précise la nature et l'origine des titres, créances et actifs indemnisables (classés en cinq catégories), a été publié dans le Journal officiel du 24 août 2000. Les modalités pratiques de règlement se mettent en place, comme en atteste l'arrêté du 11 octobre 2000 portant création auprès de la Direction générale de la comptabilité publique du traitement informatisé permettant la gestion des indemnisations. Selon les informations fournies par le ministère de l'économie, des finances et de l'industrie à votre Rapporteur s'agissant du calendrier prévisionnel des opérations d'indemnisation : « Un deuxième décret simple précisant les modalités de versement des indemnités devrait être publié prochainement. Après parution des textes, un délai technique de deux mois sera nécessaire aux services du Trésor public pour écrire le programme de liquidation, éditer les 316.000 bordereaux et les adresser aux bénéficiaires. Les premières indemnisations devraient avoir lieu fin 2000. » · En ce qui concerne la redevance audiovisuelle (qui transite à hauteur de 13,98 milliards de francs par le compte n° 902-15 « Compte d'emploi de la taxe parafiscale affectée au financement des organismes du secteur public de la radiodiffusion sonore et de la télévision »), votre Rapporteur réitère ses observations précédentes. Cette redevance est une taxe vétuste, inutile, injuste et inefficace. Son coût de recouvrement est de surcroît élevé. En termes de modernité, la redevance est sans doute, à l'époque d'Internet, ce que la taxe sur les portes et les fenêtres serait à l'époque de l'urbanisation croissante. Il faut donc sans tarder s'acheminer vers sa suppression. Le tableau ci-après, qui récapitule l'évolution du produit de la redevance, montre que ce dernier a crû de façon importante ces dernières années. Il faut y voir l'effet de quelques progrès dans le recouvrement, mais aussi du décret n° 93-1314 du 20 décembre 1993, pris sous la plume de M. Edouard Balladur, Premier ministre, et de M. Nicolas Sarkozy, Ministre du budget, qui a accentué les conditions restrictives s'agissant des conditions d'âge et de ressources.
De ce point de vue, il convient de souligner que, lors de la discussion de la première partie du présent projet, un amendement, présenté par votre Rapporteur général et par votre Rapporteur, a été adopté et prévoit l'exonération de redevance audiovisuelle des personnes âgées de plus de soixante-dix ans non-imposées à l'impôt sur le revenu, ni passibles de l'impôt de solidarité sur la fortune (ISF). Les nouvelles dispositions mises en place par le décret précité prévoient, en effet, qu'à compter du 1er janvier 1998, la condition de ressources pour les personnes ayant 65 ans au 1er janvier de l'année d'exigibilité n'est plus liée à une notion de revenu fiscal de référence, mais au versement de l'allocation supplémentaire du fonds de solidarité vieillesse (FSV). Elles ont pour conséquence de diminuer sensiblement le nombre des exonérations : 111.015 radiations nettes de comptes non payants sont intervenues en 1998. Actuellement, les personnes âgées, les mutilés et invalides et certains établissements sociaux et hospitaliers sont exonérés de la redevance, sous certaines conditions. S'agissant des personnes âgées de soixante-cinq ans au 1er janvier de l'année d'exigibilité de la redevance, celles-ci sont exonérées lorsque sont remplies simultanément les conditions suivantes : - être titulaire de l'allocation supplémentaire du fonds de solidarité vieillesse ; - vivre seul ou avec son conjoint et, le cas échéant, avec des personnes à charge ou avec des personnes bénéficiant, l'année précédente, d'un montant de revenus n'excédant pas la limite prévue à l'article 1417-I du code général des impôts, en matière de dégrèvement de taxe foncière sur les propriétés bâties et de taxe d'habitation. Les mutilés et invalides civils ou militaires atteints d'une infirmité ou d'une invalidité au taux maximum de 80% sont exonérés lorsque sont remplies simultanément les conditions suivantes : - bénéficier, l'année précédente, d'un montant de revenus n'excédant pas la limite prévue à l'article 1417-I du code général des impôts, précité ; - ne pas être passible de l'impôt de solidarité sur la fortune ; - vivre seul ou avec son conjoint et, le cas échéant, avec des personnes à charge, ou avec des personnes bénéficiant, l'année précédente, d'un montant de revenus n'excédant pas la limite prévue à l'article 1417-I du code général des impôts, avec une tierce personne chargée d'une assistance permanente, ou avec ses parents en ligne directe si ceux-ci bénéficient, eux-mêmes, l'année précédente, d'un montant de revenus n'excédant pas la limite prévue à l'article 1417-I du code général des impôts. Au 31 août 2000, 3.486.773 comptes exonérés avaient été recensés par le service de la redevance, dont : - Personnes âgées de plus de 65 ans, au titre des droits acquis 2.839.275 - Personnes âgées exonérées répondant aux critères en vigueur depuis le 1er janvier 1998 32.216 - Mutilés et invalides 615.182 L'amendement a pour effet, avec un coût budgétaire mesuré, d'étendre l'exonération aux personnes âgées de plus de soixante-dix ans au 1er janvier de l'année d'exigibilité de la redevance à condition : - qu'elles ne soient pas imposées à l'impôt sur le revenu au titre de l'avant-dernière année précédant l'année d'exigibilité de la redevance. Elles peuvent ainsi produire le dernier avis de non-imposition pour justifier leur demande d'exonération auprès du service ; - qu'elles ne soient pas passibles de l'impôt de solidarité sur la fortune (ISF), c'est-à-dire que l'estimation de leurs biens réalisée, comme dans le cas de l'ISF, au 1er janvier de l'année d'exigibilité, ne les rende pas passibles de cet impôt. Cette proposition permet de revenir, au moins partiellement, sur les mesures de durcissement des conditions d'exonération prises en décembre 1993 et en décembre 1996 par la précédente majorité. L'amendement serait d'un coût d'environ 635 millions de francs. Comme les comptes d'affectation spéciale, les comptes de prêts et d'avances font partie de la catégorie des comptes dotés de crédits, et ces derniers font l'objet d'un vote du Parlement. Le tableau suivant détaille les évolutions prévues pour 2000 et 2001 s'agissant des recettes, dépenses et charge nette des comptes de prêts. L'excédent généré par cette catégorie de compte continuerait à progresser, passant de 1,96 milliard de francs en 2000 à 5,76 milliards de francs en 2001 (+ 194,2%).
Les évolutions des deux principaux comptes composant cette catégorie sont toutefois sensiblement différentes. Ainsi, l'excédent prévu au titre des opérations du compte n° 903-07 « Prêts du Trésor à des Etats étrangers et à l'Agence française de développement » devrait diminuer de 42,8%, étant ainsi ramené à 1,04 milliard de francs. Pour l'essentiel, cet excédent résulte des prêts du Trésor à des Etats étrangers. Pour 2001, les recettes prévues s'établissent à 2,64 milliards de francs et correspondent aux échéances des prêts octroyés au cours des années précédentes. Par ailleurs, le montant des autorisations de programme a été fixé à un milliard de francs et celui des crédits de paiement à 1,22 milliard de francs. Selon les informations fournies par le ministère de l'économie, des finances et de l'industrie, « 21 pays sont susceptibles de bénéficier de protocoles : Maroc, Algérie, Tunisie, Egypte, Afrique du Sud, Chine, Vietnam, Philippines, Indonésie, Thaïlande, Inde, Turquie, Kazakhstan et Azerbaïdjan plus sept pays d'Amérique latine uniquement en cas de cofinancement avec la Banque mondiale ou la BID (Pérou, Bolivie, Colombie, Panama, Costa Rica, Guatemala, el Salvador). L'aide se concentre sur les pays émergents et la liste est arrêtée chaque année par le Ministre ». Inversement, le chapitre 2 du même compte, qui retrace les opérations gérées par l'Agence française de développement, devrait dégager une charge nette de 373 millions de francs. Le niveau des recettes prévues en 2001, soit 377 millions de francs, est fonction du profil d'amortissement (durée d'amortissement 30 ans, dont dix années de différé) de l'encours des prêts du Trésor à l'AFD. Le niveau des dépenses prévues en 2001, soit 750 millions de francs de tirage de nouveaux prêts du Trésor, est conforme au niveau des décaissements constatés sur les exercices précédents qui résultent d'engagements contractés par l'AFD dans le passé. Il correspond également au régime permanent du plafond d'engagement octroyé à l'AFD ces dernières années. On rappellera que cette ressource finance, en priorité, des projets à risque (sans garantie de l'Etat) pour le développement du secteur productif privé et public des pays en développement dans lesquels intervient l'Agence française de développement. C'est donc le compte n° 903-17 « Prêts du Trésor à des Etats étrangers pour la consolidation de dettes envers la France » qui connaît les évolutions les plus spectaculaires, puisqu'il passerait de l'équilibre à un excédent de 4,59 milliards de francs. On rappellera que ce compte retrace les prêts consentis dans le cadre d'accords de consolidation, en vue du refinancement des prêts du Trésor, des prêts de l'Agence française de développement et des échéances de prêts dues au titre de refinancements antérieurs, soit sur ressources de l'ex-Banque française du commerce extérieur, soit du Trésor. Le compte est débité des versements effectués par le Gouvernement français au titre des accords de consolidation dans le cadre des refinancements. Il est crédité par les remboursements en capital qui sont effectués par les pays débiteurs. Les remboursements en intérêts sont enregistrés sur le budget des Charges communes. A l'arrivée à maturité des échéances à refinancer, les versements sont effectués sur un compte de l'Etat débiteur ouvert à la Banque de France et débités simultanément pour être reversés au créancier concerné, qui peut être l'AFD ou NATEXIS. Pour les échéances dues au Trésor, le montant du refinancement revient en recettes sur le compte n° 903-17 pour la part en principal et sur le compte n° 901-540 des Charges communes pour la part en intérêts. En réponse aux questions de votre Rapporteur sur l'origine des évolutions prévues en 2000 et 2001, le ministère de l'économie, des finances et de l'industrie a indiqué que : « Pour 2000, le crédit de dépenses autorisées par la loi de finances a été fixé à 3,5 milliards de francs, auquel il convient d'ajouter le report de crédits non consommés en 1999, soit 4.234 millions de francs. Au total, les crédits disponibles en 2000 atteignent 7.734 millions de francs. Compte tenu des accords en cours de refinancement (Algérie, Bolivie, Cameroun, Guinée, Indonésie, Jordanie, Madagascar, Mauritanie, Ouganda, Pakistan, Rwanda, Sénégal et Zambie), des accords à signer d'ici la fin de l'année (Guinée, Indonésie, Tanzanie et Yemen) et du report de plusieurs traitements de dette en 2001, les dépenses devraient s'élever à 1,7 milliard de francs. Les recettes correspondantes devraient s'élever à 2,4 milliards de francs en 2000. Au 31 juillet 2000, la consommation atteignait 509 millions de francs, et les recettes s'élevaient à 1.039 millions de francs. Les refinancements à venir sur l'exercice 2001 devraient s'élever à 7,5 milliards de francs environ. Ils concernent notamment les refinancements des accords bilatéraux déjà conclus avec les pays visés ci-dessus, la période de consolidation couvrant parfois deux, voire trois ans. Par ailleurs, de nouveaux accords bilatéraux devraient être conclus en 2001. Il pourrait s'agir, entre autres, du Bénin, de la Bolivie, du Cameroun, de la Côte d'Ivoire, de Cuba, de l'Equateur, de la Guinée, de la Macédoine, de Madagascar, du Mozambique, du Niger, du Nigeria, de l'Ouganda, du Pakistan, du Rwanda, de São Tome, de la Sierra Leone, de la Tanzanie et du Yemen. Les recettes prévues sur ce compte en 2001 sont estimées à 6.114 millions de francs. Compte tenu du niveau de dépenses et de reports, la charge nette devrait être de - 4.592 millions de francs. » Pris globalement, les crédits de dépenses des comptes d'avances représentent 365,3 milliards de francs en 2001 (- 3,7%) et leurs recettes 369,2 milliards de francs (- 3,1%). Les recettes baissant un peu moins vite que les dépenses, l'excédent progresse de 130,9%, pour atteindre 3,89 milliards de francs. Pour la presque totalité, la diminution du volume des opérations retracées par les comptes d'avances découle de l'impact de la suppression de la vignette due par les personnes physiques pour leurs voitures particulières, qui conduit à une réduction de 13,8 milliards de francs des recettes et dépenses du compte n° 903-52 « Avances aux départements sur le produit de la taxe différentielle sur les véhicules à moteur ». La charge nette de ce dernier reste cependant nulle. Dès lors et comme à l'accoutumée, c'est l'évolution du compte n° 903-54 « Avances sur le montant des impositions revenant aux départements, communes, établissements et divers organismes » qui joue un rôle déterminant. Le tableau ci-après récapitule l'évolution des recettes, dépenses et solde de ce compte depuis 1995.
On constate qu'en 1999, le compte d'avances aux collectivités locales fait apparaître un solde fortement positif de 4,23 milliards de francs après + 152 millions de francs en 1997 et + 555 millions de francs en 1998. Le montant des émissions d'impôts locaux est de 359,3 milliards de francs, augmentant de + 1,3% par rapport à 1998 et le montant des recouvrements s'élève à 363,5 milliards de francs, progressant de 2,3% par rapport à l'année précédente. Selon les informations fournies par le ministère de l'économie, des finances et de l'industrie, deux facteurs sont à l'origine de ce résultat : - une moindre progression des émissions des quatre taxes locales : la taxe d'habitation augmente de + 3,4% contre + 4% en 1998, les taxes foncières ont un taux de croissance de + 3,9% contre 6,2% l'année précédente. S'agissant de la taxe professionnelle, la suppression progressive de la part salariale dans l'assiette de la taxe, prise en compte dès les émissions de l'année 1999, entraîne une baisse de leur nombre de 3% contre + 8,4% en 1998 ; - une progression plus dynamique des recouvrements au regard des émissions : à taux de recouvrement constant, la croissance des émissions sur le titre courant (+ 1,4%) a induit une hausse des recettes ; la forte progression des taux de recouvrement en 1999 (+ 5,5%) sur les exercices précédents et antérieurs contribue aussi à l'augmentation des recouvrements. Pour 2000, la prévision révisée du solde du compte d'avances s'établit à 3,1 milliards de francs. Les émissions progressent de + 1,8% et atteignent un montant de 365,9 milliards de francs, les recettes augmentent de + 1,5% et s'élèvent à 369 milliards de francs. L'atténuation du solde largement positif constaté en 1999 résulte : - d'une part, du fait que les émissions demeurent en progression : les taxes foncières augmentent de + 2,6%, la taxe professionnelle est stable (+ 0,1%) du fait de la prise en compte anticipée dès 1999 de la suppression progressive de la part salariale dans l'assiette de la taxe. S'agissant de la taxe d'habitation, la suppression de la part régionale, pour la première année de mise en _uvre, n'a pas d'effet sur le niveau des émissions mais un impact en augmentation des dégrèvements : les émissions de la taxe d'habitation progressent donc de + 3,4% ; - d'autre part, de la moindre progression des recettes découlant notamment du report de la date limite de paiement de la taxe d'habitation au 15 décembre 2000 au lieu du 15 novembre comme les années précédentes, ceci a pour conséquence de reporter sur l'année 2001 une partie des recettes correspondantes, de l'ordre de 2 milliards de francs. A l'inverse, l'inscription en dégrèvements de la part régionale de la taxe d'habitation améliore le taux de recouvrement « optique » du compte d'avances. Enfin, selon les informations fournies par le ministère précité, le solde fortement positif prévu en 2001 (3,9 milliards de francs) s'expliquerait tout d'abord par une diminution globale des émissions des quatre taxes locales : la taxe d'habitation diminuerait de - 4,1% du fait de la première année de prise en compte de la suppression de la part régionale dans l'assiette de la taxe ; par ailleurs, la taxe professionnelle baisserait de - 2,7% du fait d'un nouvel effet dans les bases de la suppression progressive de la part salariale engagée en 1999. Les émissions de taxes foncières progresseraient de + 2,7%. Par ailleurs, une baisse des recettes résulterait des assiettes, alors réduites, de la taxe professionnelle et de la taxe d'habitation ; néanmoins les recouvrements resteraient plus dynamiques que les émissions en raison notamment, du report sur 2001 d'une partie des recettes de taxe d'habitation 2000 (échéance du 15 décembre 2000). Cette situation n'est pas sans interpeller votre Rapporteur, ni sans alimenter, sinon sa suspicion, au moins une légitime interrogation de sa part. Après les soldes déficitaires de 1993-1995, depuis lors, le solde du compte de ces avances aux collectivités locales : - a toujours été positif ; - a plutôt tendance à être croissant ; - confirme, et assez systématiquement ces dernières années, une dérive en cours d'exercice, de sorte que le solde effectivement détenu en fin d'année est assez significativement supérieur à celui prévu en loi de finances initiale (cf. les années 1999 et 2000). Une telle constatation, si elle est, bien entendu, assortie de savantes explications techniques de la part des services gouvernementaux, ne peut pas manquer de laisser craindre aux élus locaux la constitution, par l'Etat, d'une sorte de « cagnotte » (en 2001, + 3,9 milliards de francs de prévus, mais combien en réalisation ?) au détriment de leurs collectivités. Un effort de clarification, et donc de meilleure lisibilité, doit être conduit. A défaut, un doute profond s'instaurera. S'agissant des comptes dotés de découverts, les prévisions de dépenses ont un caractère évaluatif, le découvert voté annuellement présentant seul un caractère limitatif. Le tableau ci-après récapitule les évaluations de recettes, dépenses, charges nettes et découverts des comptes de commerce. Les recettes devraient légèrement baisser (- 1,4%), de même que les dépenses (- 1,1%), tandis que la charge nette ferait plus que doubler, tout en restant peu significative au regard des masses financières en cause.
Parmi les comptes connaissant des évolutions importantes du volume de leurs opérations, on notera que le compte n° 904-14 « Liquidation d'établissements publics de l'Etat et d'organisme para-administratifs ou professionnels et liquidations diverses » verrait ses dépenses passer de 73,1 millions de francs en 2000 à pratiquement rien en 2001. Selon les informations fournies par le ministère de l'économie, des finances et de l'industrie, « étant donné les incertitudes qui pèsent tant sur les recettes que sur les dépenses qui seront réalisées au compte 904-14 en 2001, en raison notamment de certains jugements en instance, aucun chiffre précis ne peut être avancé. » S'agissant de la liquidation des établissements publics de l'Etat, il est toutefois précisé qu'« il restera, en 2001, à achever la liquidation de la Caisse nationale de l'énergie (CNE). Aucune recette afférente aux organismes dissous de la ligne et chapitre 01 n'est en principe attendue. S'agissant plus particulièrement de l'établissement CNE précité, il importe de préciser que la dette de 73 millions d'EDF-GDF ayant été réglée, le montant des disponibilités de la CNE s'établit désormais à Les opérations retracées par les quatre comptes de commerce gérés par le ministère de la défense (n° 904-01, n° 904-03, n° 904-05 et n° 904-20) continuent de représenter la grande majorité des opérations des comptes de commerce (72,5% des dépenses). On notera que, si le volume des recettes et dépenses du compte n° 904-05 « Constructions navales de la marine militaire » diminue de 4,3% (pour atteindre 10,86 milliards de francs), celui des recettes et dépenses du compte n° 904-20 « Approvisionnement des armées en produits pétroliers » progresserait vivement de 26%, s'élevant au total à 3 milliards de francs. Une nouvelle fois, votre Rapporteur est contraint de déplorer le laconisme des réponses fournies à ses questions, qui ne permet en aucune manière de disposer d'explications réelles sur l'origine des évolutions prévues pour les comptes de commerce gérés par le ministère de la défense. Cela est d'autant plus dérangeant qu'à bien des égards, l'existence de certains de ces comptes apparaît de moins en moins justifiée. Ainsi, le compte n° 904-01 « Subsistances militaires », qui retrace l'achat, le conditionnement, le stockage et la cession aux armées de denrées et matières premières, ne fait qu'exercer le rôle d'une centrale d'achat qui achète pour revendre ensuite, ayant par là-même un effet de réduction des dépenses du titre III du budget de la Défense. Un auteur a pu souligner son manque de pertinence dans la mesure où « seule une fraction des dépenses de l'espèce est effectivement retracée dans le compte de commerce, les autres étant directement supportés par le budget général. » (). De manière récurrente, les prévisions de dépenses de ce compte sont largement dépassées. Ce phénomène n'est pas à proprement parler en contradiction avec l'ordonnance organique de 1959 dans la mesure où les prévisions revêtent un caractère évaluatif. Mais les écarts sont tellement importants que l'on ne peut que s'interroger sur la nécessité de demander au Parlement d'autoriser des dépenses si largement dépassées. Il est à souligner que les excédents de recettes sur les dépenses ont amené un solde positif de près de 350 millions de francs en 1998, soit l'équivalent de plus de la moitié du budget voté au titre du projet de loi de finances pour 1999 (670 millions de francs). Ce solde a été multiplié presque par deux en six ans. Si, encore une fois, cet excédent n'est pas en contradiction avec l'esprit de l'ordonnance de janvier 1959, on peut néanmoins s'interroger sur sa raison d'être et sur sa signification. Le cas du compte n° 904-05 « Constructions navales de la marine militaire » pose également problème. Il faut noter que, suite aux problèmes importants de gestion qu'a connus la DCN, le maintien de sa gestion en compte de commerce mérite d'être posé. Ce compte, le plus important de par son activité, n'est, en effet, pas conforme, en termes budgétaires, à l'esprit ni à la lettre de l'ordonnance organique de 1959. Si celle-ci prévoit que les comptes de commerce « retracent des opérations de caractère industriel ou commercial », ce qui est le cas ici, elle précise que ces opérations sont effectuées « à titre accessoire par les services de l'Etat ». Or, la fonction principale de la DCN consiste précisément à fabriquer et à réparer des matériels militaires. On a beaucoup de difficultés à y voir une fonction « accessoire ». Il serait donc hautement souhaitable que, dans le cadre de la Commission spéciale chargée d'examiner la proposition de loi organique relative aux lois de finances, présidée par M. Raymond Forni, Président de l'Assemblée nationale, soit étudiée la question de la légitimité de certains comptes de commerce ainsi que celle des modalités de renforcement de leur contrôle par le Parlement. · La catégorie des comptes de règlement avec les gouvernements étrangers ne comporte qu'un seul compte, le n° 905-10 « Exécution des accords internationaux relatifs à des produits de base », dont les prévisions pour 2001 sont identiques à celles figurant dans la loi de finances initiale pour 2000. · Parmi les quatre comptes d'opération monétaire, le compte d'émission des monnaies métalliques (n° 906-04) est le seul à faire l'objet d'une évaluation de sa charge nette. Celle-ci diminuerait en 2001, passant de 555 millions de francs à 390,7 millions de francs. Les réponses apportées aux questions de votre Rapporteur sur les évolutions de ce compte figurent dans l'encadré ci-après :
DEUXIÈME PARTIE I.- LES RELATIONS FINANCIÈRES ENTRE L'ETAT ET LE SECTEUR PUBLIC Dans leur immense majorité, les relations financières entre l'Etat et les entreprises publiques sont retracées par le compte d'affectation spéciale n° 902-24 « Compte d'affectation des produits de cessions de titres, parts et droits des sociétés », lequel enregistre, en recettes, le produit de l'ensemble des cessions de titres, qu'il s'agisse de cessions emportant privatisation ou de cessions de participations minoritaires, ainsi que le produit des réductions du capital. En dépenses, le compte a pour vocation de financer les dotations en capital, les avances d'actionnaires et autres apports aux entreprises et aux établissements publics. Il peut également retracer des achats de titres, parts ou droits de sociétés, et, éventuellement contribuer au désendettement de l'Etat, via les versements au Fonds de soutien des rentes et à la Caisse d'amortissement de la dette publique. Enfin, il supporte l'essentiel des frais relatifs aux cessions de titres. On prendra cependant garde d'oublier que ces relations financières entre Etat et entreprises publiques ne se bornent pas aux opérations du compte n° 902-24. En effet, en tant qu'actionnaire, l'Etat perçoit aussi certaines recettes, comptabilisées en recettes non fiscales du budget général, pour des montants non négligeables. La récapitulation des recettes de privatisation et de cessions de titres enregistrées par des comptes spéciaux du Trésor et le budget général depuis 1993 fait apparaître l'importance de ces recettes. Au cours de huit exercices budgétaires, ce sont pas moins de 279,42 milliards de francs de recettes nettes qui ont été encaissées, comme l'indique le tableau ci-après.
Si l'on se place d'un point de vue strictement comptable, il apparaît que les recettes nettes encaissées par l'Etat de 1993 à juin 1997 se sont élevées au total à 148,89 milliards de francs, tandis que les recettes nettes encaissées depuis lors par le compte n° 902-24 ont représenté 130,53 milliards de francs. Dans son précédent rapport, votre Rapporteur avait noté que la focalisation du débat sur une réflexion exclusivement comptable était réductrice et que, davantage que les chiffres, c'est l'esprit même dans lequel les opérations de cessions au secteur privé sont réalisées qui différencie les deux Gouvernements et les deux majorités successives. Il est vrai qu'à une approche largement idéologique conduisant parfois à vouloir privatiser systématiquement, alors même que les conséquences patrimoniales pouvaient être négatives pour l'Etat, a succédé une approche plus pragmatique. Plus efficace aussi et surtout, car elle privilégie la démarche industrielle. En témoignent les ouvertures de capital réalisées avec succès afin de donner à certaines grandes entreprises publiques les moyens de leur développement (Air France, France Télécom). En témoignent également les mutations conduites avec le souci de constituer des partenariats à l'échelle européenne, afin d'affronter dans les meilleures conditions possibles la concurrence mondiale (fusion Aérospatiale Matra en préalable à la constitution, avec DASA, d'European Aeronautic Defence and Space Company). Ces observations n'ont en aucun cas perdu de leur actualité, comme en témoignent les opérations réalisées ou prévues. · En 1999, les recettes brutes encaissées par le compte n° 902-24 se sont élevées à 30,46 milliards de francs, soit un montant très supérieur aux 17,5 milliards de francs initialement prévus. Deux opérations importantes avaient eu lieu suffisamment tôt dans l'année pour faire l'objet d'une description détaillée dans le précédent rapport (). Ainsi, la réorganisation du capital d'Aérospatiale-Matra a permis d'encaisser 9,81 milliards de francs de recettes nettes, tandis que l'ouverture du capital d'Air France s'est traduite par une recette nette de 3,62 milliards de francs. Les caractéristiques principales de ces opérations sont récapitulées dans les encadrés ci-après.
Deux autres opérations importantes ont par ailleurs été enregistrées durant cet exercice. Ainsi, la Société de gestion de participations aéronautiques (Sogepa) a procédé au versement d'un dividende de 1,14 milliard de francs au titre des résultats de l'exercice 1998. L'article 46 de la loi de finances rectificative pour 1999 (n° 99-1173 du 30 décembre 1999) a en effet procédé à l'élargissement des catégories de recettes du compte n° 902-24, afin de permettre l'encaissement de ce dividende exceptionnel, réalisé lors des opérations de cessions de titres Dassault-Aviation, liées à l'opération de fusion entre Aérospatiale et Matra. Société anonyme détenue à 99,9% par l'Etat, la Sogepa a pour objet social la prise et la gestion de participations, ainsi que la définition, la mise en place et le suivi des rapprochements, coopérations et coordinations entre les sociétés exerçant des activités dans les domaines de la recherche, le développement, la construction, la commercialisation ou l'entretien de composants, engins matériels ou équipements civils ou militaires dans les secteurs aéronautiques, spatiaux ou de l'armement. Dans le cadre de la préparation de la fusion entre Aérospatiale et Matra, l'Etat a apporté à Aérospatiale, le 30 décembre 1998, sa participation de 45,76% dans Dassault-Aviation. L'Etat avait au préalable acquis la totalité des titres Dassault-Aviation détenus par la Sogepa, cette dernière ayant été payée, d'une part, au moyen d'un versement de 3,04 milliards de francs à partir du compte n° 902-24, et, d'autre part en titres Aérospatiale Matra, au terme de l'opération de fusion d'Aérospatiale et de Matra Hautes Technologies, pour 4,6 milliards de francs. La plus-value correspondante pour la Sogepa s'est élevée à 7 milliards de francs. Du point de vue de l'équilibre de l'opération, la Sogepa devait acquitter l'impôt sur la plus-value, à hauteur de 1,9 milliard de francs, et verser un dividende au titre de l'année 1998, pour 1,14 milliard de francs. Enfin, 9 milliards de francs ont été versés par la Société de gestion de garanties et participations (SGGP). On rappellera qu'un tel encaissement a été autorisé par l'article 43 de la loi de finances rectificative pour 1998 (n° 98-1267 du 30 décembre 1998), qui a notamment ajouté aux catégories de recettes affectées au compte les produits de réduction du capital ou de liquidation, afin précisément de pouvoir recueillir les sommes résultant de la privatisation du GAN et figurant alors dans la trésorerie de la SGGP. On rappellera qu'à la suite de la cession des actifs du groupe GAN dans le secteur bancaire et le secteur de l'assurance, GAN SC n'avait plus d'activités productives. En revanche, la société demeurait engagée par les garanties contractuelles accordées, dans le contrat de cession, aux acquéreurs des différentes sociétés du groupe. L'Etat a racheté la part du capital détenue par des actionnaires minoritaires et détient la totalité du capital de la société centrale du GAN depuis septembre 1998. Pour mettre en conformité sa raison sociale et la composition de ses organes sociaux avec la nouvelle situation, tout en maintenant la structure ayant accordé les garanties contractuelles lors des cessions effectuées, une modification des statuts de GAN SC, comportant un changement de dénomination en Société de gestion de garanties et participations et une modification de la composition de son conseil d'administration a été adoptée par l'assemblée générale en octobre 1998. La SGGP demeure une société anonyme, régie par les dispositions de la loi du 24 juillet 1966 sur les sociétés commerciales. Détenue à 100% par l'Etat, elle est soumise au contrôle d'Etat. En réponse aux questions de votre Rapporteur sur les missions résiduelles de la SGGP et sur les appels en garantie auxquels elle a dû faire face, le ministère de l'économie, des finances et de l'industrie a apporté les précisions suivantes : « S'agissant de son devenir, le ministère de l'Economie, des finances et de l'industrie est favorable à une accélération de la défaisance, dans la mesure où la gestion des créances et des immeubles à céder est compatible avec l'intérêt patrimonial de l'Etat. Du point de vue financier, GAN SC a reçu, à hauteur de sa participation dans les actifs cédés, les produits de cession de l'UIC-UIS, du CIC et de GAN SA. Les liquidités nécessaires à la couverture des pertes de l'activité de défaisance et au respect des garanties restent détenues par la SGGP. Les risques potentiels supplémentaires (1,5 milliard de francs représentant les risques juridiques liés à l'activité propre de la défaisance lorsqu'elle était sous-traitée au GAN et à l'UIC et les risques fiscaux sur l'ensemble des activité de la défaisance) sont également pris en compte. Dans ces conditions, les produits de placement d'une partie de la trésorerie et la trésorerie rendue disponible par l'arrivée à échéance de garanties non appelées peuvent être restitués régulièrement à l'Etat actionnaire, jusqu'à la liquidation du groupe SGGP, qui pourrait, de surcroît, dégager un reliquat final. La SGGP a ainsi reversé à l'Etat, en 1999, une somme de 9 milliards de francs représentant la part non gagée par des garanties du produit de cession des filiales du GAN. En 2000, une remontée supplémentaire pourrait être décidée par le Conseil d'administration en fonction des résultats de l'année et de l'arrivée à échéance des garanties non appelées. Le montant des garanties contractuelles accordées lors des cessions s'élève à 4,7 milliards de francs. La garantie accordée sur l'emprunt contracté par la structure de défaisance, qui a fait l'objet d'une contre garantie par l'Etat lors du vote de la loi de finances rectificative pour 1997 (article 40), s'élève à 10,8 milliards de francs. S'agissant des appels en garantie, la SGGP a eu à effectuer en 1999 un paiement de 360 millions de francs correspondant à la garantie accordée à Groupama au titre des engagements de GAN SA sur le groupe Bansard. Cette garantie, initialement plafonnée à 500 millions de francs, a donc été soldée. Les autres garanties susceptibles d'être appelées dans un délai rapproché sont provisionnées dans les comptes de l'entreprise. Un récapitulatif de l'état des garanties accordées par la SGGP est effectué dans le tableau ci-joint.
Certes, ces réponses apportent des précisions intéressantes. Toutefois, votre Rapporteur continue à estimer que le Gouvernement doit fournir à la Représentation nationale un bilan patrimonial complet s'agissant du GAN.
· Les recettes du compte n° 902-24 au 27 septembre 2000 ont atteint 8,81 milliards de francs. Parmi les recettes de moindre ampleur, on notera que l'Etablissement public de réalisation de défaisance (EPRD) a procédé à un reversement d'excédent de trésorerie de 450 millions de francs, tandis que les souscriptions différées des salariés au titre de la seconde ouverture de capital de France Telecom ont permis l'encaissement de 585 millions de francs. L'essentiel des recettes du compte pour cet exercice résulte donc des cessions de titres réalisées à l'occasion de la constitution d'European Defence and Space Company (EADS), pour 7,26 milliards de francs. Le tableau ci-après récapitule les grandes lignes de cette opération. On rappellera qu'à la suite de la déclaration des chefs d'Etat et de Gouvernements européens du 9 décembre 1997 visant à la consolidation des industries aéronautiques et de défense européennes, il était prévu que le rapprochement des activités d'Aérospatiale et de Matra hautes technologies soit ultérieurement étendu aux autres acteurs nationaux et européens de l'industrie aéronautique et de défense. Au terme de la fusion d'Aérospatiale et de Matra hautes technologies () et de son introduction en bourse en juin 1999, le capital d'Aérospatiale-Matra se trouvait détenu à 47,68% par l'Etat (dont 20,2% à travers la SOGEPA), à 33% par Lagardère SCA, à 17% par les particuliers et les investisseurs institutionnels et à 2,32% par les salariés. Le 14 octobre 1999 a été annoncé le regroupement des activités d'Aérospatiale-Matra et Daimler-Chrysler Aérospace AG (DASA), au sein de la société EADS. Le constructeur espagnol Construcciones Aeronauticas SA (CASA) est venu se joindre au projet en décembre 1999, par le biais de la société SEPI. L'opération visait tout d'abord à créer la première entreprise européenne dans les domaines de l'espace et de la défense, mais aussi à développer les synergies industrielles, commerciales et financières entre ces trois entreprises afin de créer les conditions favorisant la croissance de la nouvelle société. Par ailleurs, à cette occasion le GIE Airbus a été transformé en société intégrée. Les opérations d'apports et d'augmentation de capital avaient pour but que les participations dans EADS des différents partenaires soient les suivantes : - Etat français : 15% par l'intermédiaire de Sogepa et du holding français Sogeade ; - groupe Lagardère : 11,1% par l'intermédiaire de Desirade et du holding français SOGEADE ; - partenaires financiers français BNP, Paribas et Axa (réunis dans une société commune dénommées Istroise de participations) : 3,9% par l'intermédiaire de Desirade et du holding français Sogeade ; - Daimler-Chrysler : 30% ; - Etat espagnol : 5,4% par l'intermédiaire de SEPI ; - public : 34,6%.
Le 18 mai 2000, la Commission des participations et des transferts a émis un avis conforme sur les conditions de la cession et l'accord de fusion et l'arrêté du 22 mai 2000 a fixé les modalités de ce regroupement. Le nouvel ensemble a été introduit en bourse en juin 2000. En accord avec EADS et ses autres actionnaires (Lagardère, Daimler-Chrysler et SEPI), le prix de l'action a été fixé à 19 euros pour les investisseurs institutionnels et à 18 euros pour les particuliers. La demande finale des institutionnels s'est élevée à 101 millions de titres. La demande des particuliers a atteint 103 millions de titres, dont 41 en Allemagne, 39 en France et 23 en Espagne. L'offre de marché, s'élevant à 132 millions de titres (hors option de sur allocation), a été sur-souscrite environ 1,7 fois et a été allouée intégralement à hauteur de 52 millions de titres auprès des institutionnels et de 80 millions de titres auprès des particuliers. Deux autres opérations de cessions de titres importantes ont eu, pour l'une, des conséquences relativement modestes sur les recettes du compte n° 902-24, pour l'autre, ne verra son produit imputé que plus tard. Ainsi, le transfert au secteur privé de la majorité du capital de Thomson CSF, prévu par l'arrêté du 4 juin 1998, a eu lieu à la fin de 1999. Le tableau ci-après récapitule les caractéristiques de cette opération, ainsi que la composition du capital de Thomson CSF avant et après l'opération.
Poursuivant la politique de constitution d'un grand pôle d'électronique professionnelle et de défense autour de Thomson CSF, le Gouvernement a décidé, en accord avec l'entreprise, de conforter le partenariat stratégique avec Alcatel, associé au groupe Dassault, à travers le relèvement de 9,45% du niveau de participation d'Alcatel au capital de Thomson CSF par achat de titres auprès du secteur public. Selon le septième rapport au Parlement sur la mise en _uvre des opérations de transfert au secteur privé d'entreprises publiques, d'ouverture de capital d'entreprises publiques et de cessions de participations minoritaires de l'Etat, « ce rééquilibrage entre les différents actionnaires de contrôle s'est effectué dans le cadre d'un accord industriel renforçant la coopération technologique et commerciale existant entre les deux groupes. Cette clarification favorise la consolidation de la position de Thomson CSF vis-à-vis de ses concurrents dans un environnement de marché, en pleine mutation, en élargissant ses perspectives d'alliances, notamment avec des partenaires européens. La Commission des participations et des transferts a émis un avis conforme le 23 novembre 1999 sur la cession par l'Etat à Alcatel de cette participation au capital de Thomson CSF. En rémunération de cette opération, l'Etat a acquis auprès d'Alcatel une participation au capital de Framatome dans le cadre du regroupement des forces de l'industrie nucléaire française. L'arrêté du 16 décembre 1999 a fixé à 15.850.628 actions la part de Thomson CSF cédée à Alcatel par l'Etat pour un montant unitaire de 36 euros. Par arrêté du 22 décembre 1999, 1.761.181 actions détenues par l'Etat ont été réservées à la souscription des salariés et anciens salariés assorties d'une possibilité de rabais de 20%. A la même date, un arrêté a autorisé le ministre de l'économie, des finances et de l'industrie à prendre, au nom de l'Etat, une participation représentant 20,05% du capital de Framatome SA, soit 9.456.098 actions au prix unitaire de 60,344 euros. » Toujours selon le rapport précité : « L'Etat a acquis auprès de Thomson SA 12.200.378 actions Thomson CSF (2,8 milliards de francs). Le montant correspondant à la cession de titres à Alcatel (3,7 milliards de francs) a été compensé par l'achat par l'Etat à Alcatel de 20,05% du capital de Framatome SA. Cet échange a donc été réalisé sans flux de trésorerie, mais a été retracé au plan budgétaire et comptable ». L'offre aux salariés a rencontré un large succès, avec un taux de sursouscription de 3,26 fois. Cette recette a été encaissée par le compte n° 902-24, à hauteur de 143 millions de francs au 27 septembre dernier. La seconde opération d'importance, n'ayant pas pour sa part encore reçu de traduction sur les recettes du compte, est l'ouverture du capital de Thomson Multimedia (TMM). Une nouvelle opération () de mise sur le marché d'une tranche du capital de Thomson Multimedia a eu lieu au début d'octobre dernier. Le décret n° 2000-700 du 27 juillet 2000 a en effet décidé de procéder au transfert au secteur privé d'une participation majoritaire de la société Thomson SA au capital de TMM. L'offre à prix ouvert réservée aux particuliers a réuni près de 1,8 million de personnes, pour une demande de plus de 2,5 milliards d'euros couvrant plus de quatre fois l'offre initiale. Le placement global garanti a été souscrit 2,5 fois, et l'émission d'obligations convertibles a été souscrite plus de dix fois. Le Ministre de l'économie, des finances et de l'industrie a décidé de fixer le prix de cession des actions Thomson Multimedia à 55,9 euros pour le placement global destiné aux institutionnels, et à 53,9 euros pour les particuliers, qui bénéficient ainsi d'une décote de 2 euros. Après augmentation de capital, la capitalisation boursière de Thomson Multimedia est d'environ 15 milliards d'euros, soit près de 100 milliards de francs. Ces chiffres traduisent le succès de la stratégie industrielle mise en _uvre depuis trois ans et témoignent de la solidité du parcours de l'entreprise depuis son introduction en bourse en novembre 1999. L'augmentation de capital et l'émission d'obligations convertibles ont apporté 1,7 milliard d'euros, soit plus de 11 milliards de francs à l'entreprise. Ces moyens significatifs devraient permettre à Thomson Multimedia de financer son développement et notamment d'approfondir son avance dans les activités liées au numérique. Selon les informations fournies par le ministère de l'économie, des finances et de l'industrie, la cession de titres par l'Etat, via Thomson SA, lui rapportera environ 11 milliards de francs au total. Les encaissements effectivement réalisés à ce jour s'élèvent à 9 milliards de francs et ont bénéficié à Thomson SA, actionnaire principal de TMM. Selon les informations fournies à votre Rapporteur par le ministère de l'économie, des finances et de l'industrie, une modification des recettes affectées au compte n° 902-24 devrait être proposée dans le cadre du projet de loi de finances rectificative pour 2000, afin de pouvoir faire « remonter » vers le compte les sommes encaissées au titre de l'ouverture du capital de TMM. · Pour 2001, les recettes du compte devraient s'élever à 26,5 milliards de francs (+ 56,4%). Selon les réponses fournies par le ministère de l'économie, des finances et de l'industrie aux questions de votre Rapporteur : « Les prévisions de recettes pour 2000-2001, estimées à 34,5 milliards de francs, correspondent essentiellement : - à la cession d'une partie de la participation de Thomson SA dans TMM ; - au transfert au secteur privé de la banque Hervet ; - à des versements différés du paiement d'actions acquises par des salariés de France Telecom, Air France, Thomson CSF et Aérospatiale Matra ; - aux suites de privatisations antérieures (clause de retour à meilleure fortune de la SMC, soulte due par Lagardère dans le cadre de la privatisation d'Aérospatiale Matra) ; - à des cessions de participations minoritaires résiduelles ». On remarquera que les prévisions cumulées de recettes du compte, fixées par la loi de finances pour 2000 et prévues par le présent projet, représentent 43,44 milliards de francs. · Parmi les catégories de dépenses autorisées pour le compte n° 902-24, ce sont les dotations en capital qui occupent, de très loin, le premier rang. Ces dotations ou apports ne sont pas exclusivement financés par le biais des recettes de cessions de titres. Certains sont financés par des versements du budget général, à partir du chapitre 54-90 du budget des Charges communes et transitant par les écritures du compte n° 902-24. Ainsi, en 1998, 2,7 milliards de francs ont été versés à la SMC par ce biais. Il en a été de même en 1999, avec un versement de 800 millions de francs au profit de Charbonnages de France (CDF). En 1999, sur les 32,31 milliards de francs de dépenses du compte n° 902-24, 19,91 milliards de francs ont été consacrés aux dotations en capital, contre 11,84 milliards de francs dépensés en achats de titres. Ce dernier montant, inhabituel pour cette catégorie de dépense, s'explique notamment par l'ampleur des mouvements de recomposition de capital dans les industries de défense (opération Aérospatiale-Matra et privatisation de Thomson-CSF). Le tableau ci-après récapitule les dotations en capital versées à des entreprises ou établissements publics depuis 1993, quel que soit leur origine.
En 1999, les principales dotations ont concerné Réseau ferré de France (RFF), avec 12,5 milliards de francs, CDF, avec 3,55 milliards de francs et l'Etablissement public de financement et de restructuration (EPFR) pour trois milliards de francs. En 2000, 7,24 milliards de francs ont été versés au titre des dotations en capital (sur un total de 7,38 milliards de francs de dépenses du compte n° 902-24). Pour l'essentiel, ces dépenses sont constituées par le versement de 7 milliards de francs à RFF effectué le 18 octobre dernier. En réponse aux questions de votre Rapporteur sur les besoins en dotations en capital restant à satisfaire en 2000, le ministère de l'économie, des finances et de l'industrie a fourni le tableau suivant :
S'agissant de 2001, les prévisions des besoins en capital des entreprises publiques n'ont pas été évalués pour ce seul exercice, le ministère fournissant, comme d'habitude, des prévisions confondues pour les deux exercices 2000 et 2001. Il est vrai que pour les comptes d'affectation spéciale, dont les recettes sont reportées d'un exercice à l'autre, le principe d'annualité n'a pas exactement la même importance que pour les crédits du budget général. Selon les informations fournies à votre Rapporteur : « Les besoins en capital des entreprises publiques sont estimés globalement à 37,3 milliards de francs sur les deux années 2000 et 2001, et concernent principalement : - RFF (19 milliards de francs) ; - les défaisances financières (7,3 milliards de francs) ; - Charbonnages de France et EMC (5,6 milliards de francs) ; - GIAT (4 milliards de francs) ; - d'autres apports publics (1,4 milliard de francs). » RFF et l'EPFR apparaissent donc, depuis plusieurs années, comme les principaux destinataires des dotations en capital, financées par des recettes de cessions de titres, avec respectivement 42,5 milliards de francs et 33 milliards de francs versés. Compte tenu des besoins de financement encore à venir pour ces deux établissements, il conviendrait de réfléchir aux implications budgétaires de leur financement à moyen et à long terme, dans la mesure où les recettes de cessions de titres ne sont pas, par nature, pérennes et régulières. · Les dépenses du compte n° 902-24 comprennent également une partie des dépenses relatives aux frais de cessions de titres. Dans son rapport sur l'exécution des lois de finances pour 1999, la Cour des comptes note à cet effet que : « Les frais inhérents aux opérations de privatisations consistent en commissions bancaires, frais juridiques et d'impression, frais de communication et prestations de banques-conseils. La Cour remarque que cette question des frais pose un réel problème de transparence. Il est très difficile de savoir quel est le montant total et par opération des frais afférents aux privatisations et cessions de titres. Le compte n° 902-24 ainsi que le chapitre 37-03 du budget des charges communes ne donnent que des indications partielles, auxquelles il faut ajouter les conventions de partage de frais. » Votre Rapporteur, qui depuis qu'il remplit ces fonctions interroge régulièrement le ministère sur ce thème, partage pleinement cette analyse. S'agissant du compte n° 902-24, les frais liés aux privatisations et cessions de titres enregistrés depuis 1993 sont récapitulés dans le tableau ci-après.
En réponse aux questions de votre Rapporteur portant sur la nature des audits et conseils demandés par l'Etat et sur les commissions versées aux établissements bancaires, le ministère de l'économie, des finances et de l'industrie a apporté les précisions suivantes : « Les principaux points des cahiers des charges consistent notamment à demander aux banques de conseiller l'Etat sur le cadre général du montage d'une opération de privatisation, d'effectuer pour le compte de l'Etat des études d'évaluation. Dans le cas des cabinets d'audit, les cahiers des charges portent en général sur l'évaluation d'un actif, les perspectives stratégiques, les systèmes de gestion et d'information. Les frais et commissions dont on sait dès l'engagement qu'ils pourront être rattachés à une recette du « compte d'affectation des produits de cessions de titres, parts et droits des sociétés » n° 902-24 sont imputés sur ce compte. Dans le cas des opérations de marché, le conseil de l'Etat est en général rémunéré sur les commissions perçues par le syndicat bancaire chargé du placement des titres. Les autres prestations ont été imputées, jusqu'à fin 1999, sur le chapitre 37-03 « Etudes » du budget des charges communes et, depuis le 1er janvier 2000, sur le chapitre 37-75, article 81, du budget du ministère de l'économie, des finances et de l'industrie. Les tableaux ci-joints retracent, depuis le 1er janvier 1997 jusqu'au 31 août 2000, la liste de toutes les interventions d'audits ou de banques-conseils demandées par l'Etat dans le cadre de la préparation d'une opération sur le capital ou la structure d'un groupe public, d'une cession partielle d'actifs ou d'une privatisation.
AUDITS ET CONSEILS DEMANDÉS PAR L'ETAT (CAS n° 902-24)
En tant qu'actionnaire, l'Etat perçoit des rémunérations enregistrées en recettes non fiscales du budget général qui, si elles sont souvent moins importantes que les recettes de cessions de titres n'en sont pas moins négligeables. Le tableau ci-après, qui récapitule l'évolution des dividendes retirés du secteur financier et non financier, ainsi que des intérêts des dotations en capital en témoigne largement.
En 1999, l'ensemble de ces recettes non fiscales s'est élevé à 12,73 milliards de francs et une somme globalement comparable de 12,93 milliards de francs est prévue en 2000 par l'évaluation révisée. En 2001, ces recettes croîtraient de 9,6%, pour atteindre 14,17 milliards de francs. · Pour 2001, les recettes de la ligne 110 s'élèveraient à 5,35 milliards de francs, en forte croissance par rapport à 2000 (+ 22,8%). Cette évolution confirme celle prévue pour 2000. En effet, si la loi de finances initiale tablait sur 3,81 milliards de francs de recettes, l'évaluation révisée est très sensiblement supérieure, avec 4,36 milliards de francs, portant ainsi à 61,2% la progression par rapport à 1999. Le contraste au regard de ce dernier exercice, caractérisé par un tassement des recettes, est particulièrement frappant. Pour 2000, c'est la hausse du produit versé par la Caisse des dépôts et consignations qui explique le ressaut constaté. En effet, le résultat net du groupe Caisse des dépôts en 1999 s'est élevé à 12,5 milliards de francs, en hausse de 95%. Ce résultat s'explique largement par des éléments exceptionnels liés à des OPE. Corrigé de ces éléments, le résultat net reste tout de même de 7,4 milliards de francs. On remarquera également que les bons résultats enregistrés par le Crédit Lyonnais en 1999, avec un résultat net de 3,6 milliards de francs, se traduisent par le versement d'un dividende de 143 millions de francs en 2000. En 2001, c'est surtout l'augmentation du dividende attendu de la Banque de France, qui expliquerait le maintien d'une progression soutenue des recettes de la ligne 110. Ce dividende passerait en effet de 478 millions de francs dans l'évaluation révisée pour 2000 à 1,6 milliard de francs en 2001. L'augmentation du cours du dollar par rapport à l'euro et la remontée des taux courts conduirait en effet à une forte croissance du résultat de la Banque au titre de l'exercice 2000. · Le produit des participations de l'Etat dans les entreprises non financières est retracé par deux lignes, la ligne 116 « Produits des participations de l'Etat dans des entreprises non financières et bénéfice des établissements publics non financiers », et la ligne 407, qui regroupe les intérêts des dotations en capital et des avances d'actionnaires. Le produit de la ligne 116 a été ramené, par l'évaluation révisée pour 2000, à 7,39 milliards de francs, contre 7,83 milliards de francs initialement. Ainsi, cette ligne connaîtrait un tassement de 8,8% par rapport aux résultats de 1999. Pour l'essentiel, comme l'indique le tableau ci-dessous, c'est le versement très faible de GDF (37 millions de francs en 2000, contre 1,34 milliard de francs en 1999) qui explique la baisse d'ensemble. Pour 2001, les recettes de cette ligne devraient encore se réduire, passant à 6,89 milliards de francs (- 6,7%). Les intérêts des dotations en capital et des avances d'actionnaire accordées par l'Etat (ligne 407) sont d'ordinaire stables puisque, pour l'essentiel, les conditions de rémunération sont prévues dans le cadre des contrats de plan conclus entre l'Etat et les entreprises concernées. L'exercice 2000 fait exception, dans la mesure où le versement de GDF n'a pas été effectué et où le versement d'EDF a été diminué de 457 millions de francs dans l'évaluation révisée. II.- LA POURSUITE DE L'AMÉLIORATION DE LA SITUATION DES ENTREPRISES PUBLIQUES Afin de maintenir une possibilité de comparaison sur moyenne période, votre Rapporteur maintiendra son approche par grande catégorie d'entreprises publiques, même si l'application de la nouvelle base 95 de comptes nationaux a conduit l'INSEE à revoir ses classifications. Ainsi, le rapport sur les comptes de la Nation de l'exercice 1998 ne distingue plus les grandes entreprises nationales (GEN) au sein des sociétés non financières. Par commodité, la distinction entre les ex-GEN et les entreprises dites du secteur concurrentiel sera pourtant préservée dans le présent rapport, même s'il est vrai que les conditions de production, de financement et de concurrence des entreprises de la première catégorie ont de plus en plus tendance à se rapprocher de celles de la seconde. Une nouvelle fois, votre Rapporteur souligne à quel point les tentatives de bilan d'ensemble, même par grande catégorie d'entreprises, doivent être effectuées avec prudence, tant la diversité des situations des entreprises les composant est grande. · Le chiffre d'affaires consolidé des ex-GEN a connu une vive progression en 1999 (+6,2%), surtout en comparaison de la croissance de 1998 (+3,2%). Les évolutions d'une entreprise à l'autre sont toutefois particulièrement différenciées, trois sociétés voyant leur chiffre d'affaires se réduire. Il s'agit de Charbonnages de France (- 8,5%), de la Compagnie nationale du Rhône (- 12,8%) et, dans une moindre mesure, de GDF Pour l'essentiel, la croissance du chiffre d'affaires de l'ensemble de la catégorie résulte de celle de celui d'EDF (+8,7%), qui a atteint au total 210,3 milliards de francs, grâce au développement international du groupe. En effet, le chiffre d'affaires de la maison-mère a diminué de 0,4% par rapport à 1998, en raison notamment de la baisse des prix. En réponse aux questions de votre Rapporteur sur le bilan de la politique d'acquisition de compagnies étrangères et/ou de partenariat menée par EDF, le ministère de l'économie, des finances et de l'industrie a fourni les éléments suivants : « Dans le cadre de sa politique de développement à l'international, EDF a investi à ce jour près de 50 milliards de francs de fonds propres, majoritairement en Europe (82%). Cette politique s'inscrit dans le cadre de la préparation d'EDF à la libéralisation du secteur électrique européen, et vise à répondre aux pertes de parts de marché que l'entreprise connaîtra en France. Elle s'est considérablement renforcée depuis 1998, avec les acquisitions de London Electricity (Grande-Bretagne), de 25% d'EnBW (Allemagne) et actuellement la prise de contrôle de Light (Brésil), qui représentent à elles-seules 67% des sommes investies. En 1999 (avant prise en compte de Light, qui était mise en équivalence, et d'EnBW, dont l'acquisition est en cours de finalisation), EDF a réalisé 38,5 milliards de francs de chiffre d'affaires à l'étranger (soit 18% du chiffre d'affaires du groupe) dont 91% en Europe. L'évaluation de la politique de développement international d'EDF mise en _uvre à ce jour reste difficile en raison de son caractère récent. Néanmoins, un premier bilan révèle des résultats encourageants, mais qui restent à confirmer. Sur la vingtaine de sociétés, constituant le portefeuille d'EDF-I, la moitié, représentant deux-tiers des sommes investies, a une rentabilité en ligne ou supérieure aux prévisions effectuées lors de l'acquisition. Par ailleurs, la valorisation du portefeuille d'EDF-I indique que celle-ci s'est accrue par rapport à sa valeur historique. » Par ailleurs, le chiffre d'affaires de La Poste a également connu une progression significative de 7,6% en 1999, provenant notamment de la hausse du chiffre d'affaires du courrier sous l'effet des envois des entreprises dans un contexte de bonne conjoncture économique. LES « EX-GRANDES ENTREPRISES NATIONALES »
DETTES FINANCIÈRES NETTES (en millions de francs)
· Du point de vue des résultats d'ensemble, les ex-GEN ont continué à réduire leurs pertes, prolongeant le mouvement entamé en 1998. Ainsi, les pertes de la catégorie ont atteint 2,57 milliards de francs en 1999, contre 7,1 milliards de francs l'année précédente. Les pertes de CDF se sont accrues légèrement (- 6 milliards de francs contre - 5,9 milliards de francs en 1998), tandis que GDF et la RATP ont vu leurs bénéfices diminuer (respectivement de 38% et de 94,5%). S'agissant de la RATP, le ministère de l'économie, des finances et de l'industrie a apporté les précisions suivantes : « Le résultat net de la RATP au titre d'un exercice n'était pas significatif compte tenu des modalités d'équilibre le régissant prévues par le décret du 27 novembre 1962, portant approbation d'une convention. Aux termes de ce décret, l'équilibre du compte de résultat de la RATP devait être assuré ex ante par l'indemnité compensatrice (composée à 70% par une dotation budgétaire de l'Etat et à 30% par une dotation budgétaire des départements d'Ile-de-France) et dans l'hypothèse où celle-ci est insuffisante pour combler la perte réalisée, ex post, par l'indemnité compensatrice budgétée au titre de l'exercice suivant. Depuis deux ans, l'entreprise, en raison notamment de l'augmentation du trafic induit par la croissance, dégage un report à nouveau positif. La contractualisation entre la RATP et le STP, entrée en vigueur en 2000, qui met fin au système de l'indemnité compensatrice (qui équilibrait automatiquement les comptes de l'entreprise), aura pour conséquence que le résultat sera désormais un indicateur probant de la performance économique de l'entreprise. Le montant des compensations tarifaires et de subventions forfaitaires ont été calibrées afin de permettre à l'entreprise de dégager 150 millions de francs de marge en 2000 et 200 millions de francs par an entre 2001 et 2003. Le tableau ci-dessous retrace d'une part l'évolution de la dette financière nette et, d'autre part, l'évolution du report à nouveau de la RATP et de l'indemnité compensatrice. (en millions de francs courants)
[Deux] constatations majeures se dégagent du tableau ci-dessus (...) : - le niveau des reports à nouveau de l'entreprise varie nettement selon les exercices. Les exercices comptables 1995 et 1996 se caractérisent par des pertes très importantes par rapport aux prévisions budgétaires initiales. Ces écarts s'expliquent principalement par la très forte baisse du trafic suite aux attentats et aux grèves des transports publics en 1995. Cette diminution conjoncturelle du trafic s'est par ailleurs ajoutée à une baisse structurelle du trafic, de la fin des années 1980 à 1996. L'année 1999 confirme les changements de tendance amorcés en 1997 et en 1998. Le trafic a ainsi crû de 3,1% après 2,8% en 1998 et 2,7% en 1997. La croissance des recettes commerciales (recettes en provenance des voyageurs et compensations tarifaires versées par le STP) a ainsi permis à l'entreprise de dégager un report positif de 23 millions de francs en 1998 et de 27 millions de francs en 1999. - le montant des concours d'équilibre décroît régulièrement depuis 1997 : l'amélioration des résultats commerciaux et l'augmentation des compensations tarifaires versées à l'entreprise par le STP ont permis une diminution de plus de 240 millions de francs par rapport à 1997 des concours de l'Etat, des départements et du STP. Au total, la reprise du trafic et le niveau des résultats pour 1999 sont encourageants. L'évolution des charges ainsi que le système historique de financement de la RATP ne sauraient toutefois être considérés comme entièrement satisfaisants. L'instauration de la contractualisation qui lie à compter de 2000, la RATP et le STP, et dont une des conséquences est la forfaitisation des concours versés à l'entreprise, permettra de responsabiliser l'entreprise sur l'évolution de ses charges et de ses recettes. » Les autres entreprises de la catégorie ont augmenté leurs bénéfices ou réduit leurs pertes dans des proportions variables. Les évolutions ayant le plus d'influence sur les résultats d'ensemble de la catégorie sont à mettre au crédit de la SNCF, qui, pour la première fois sur la période considérée, dégage des bénéfices, et de RFF, qui voit ses pertes diminuer de 24,4%. Parmi les évolutions proportionnellement les plus spectaculaires, on remarquera que La Poste a plus que quintuplé ses bénéfices par rapport à 1998, ces derniers atteignant 1,87 milliard de francs en 1999. Selon les informations fournies à votre Rapporteur : « La Poste a procédé à un début de redressement de ses conditions d'exploitation dans un environnement marqué par une pression concurrentielle croissante. La Poste a atteint en 1999 un niveau d'excédent brut d'exploitation (rapporté au chiffre d'affaires) plus élevé que par le passé (8,5%). Ce niveau traduit en pratique le fait que les produits de La Poste ont bénéficié de l'excellente conjoncture de 1999, alors que l'essentiel de ses charges est fixe ; en tout état de cause, le niveau de rentabilité de La Poste reste inférieur à celui des principales postes européennes. Le poids des charges de personnel, et l'importance du réseau, y sont particulièrement élevés [...]. Les activités de La Poste s'inscrivent dans un contexte de concurrence accrue qui tient tant à l'évolution technologique (avec les nouvelles technologies de la communication), qu'à l'évolution réglementaire (avec la transposition en droit national de la directive européenne décembre 1997 et l'ouverture des marchés postaux à la concurrence qu'elle implique). [...] Face à ces mutations, La Poste s'est donnée comme objectif de se doter d'un réseau européen de transport de colis entre entreprises, l'objectif étant à terme de détenir 10% du marché européen sur ce segment. C'est dans ce cadre que La Poste a pris progressivement une participation majoritaire au capital du réseau allemand DPD. » On observera par ailleurs que La Poste et FedEx ont officialisé leur alliance mondiale dans la livraison express en septembre dernier. Chronopost, la filiale de La Poste spécialisée dans ce domaine bénéficiera à compter de janvier prochain d'un accès direct au réseau mondial du groupe américain. En contrepartie, Chronopost International assurera la collecte et la distribution des colis FedEx en France et en Belgique. Par ailleurs, début novembre dernier, La Poste a repris, pour 332,5 millions d'euros, les activités de messagerie du groupe australien Mayne Nickless en Grande-Bretagne et en Irlande, devenant ainsi l'un des principaux opérateurs du petit colis Outre-Manche et accentuant son internationalisation. · En faisant abstraction des créances de la SNCF sur RFF, les dettes financières nettes des ex-GEN ont diminué de 3,2% en 1999. Pour l'essentiel, cette baisse s'explique par la diminution de la dette de GDF (- 22,8%) et d'EDF (- 10,4%). On rappellera qu'en matière d'endettement, le contrat d'entreprise qui s'achève fin 2000 ne prévoit un objectif qu'au niveau de la maison-mère, qui doit diminuer sa dette financière de 33 milliards de francs sur la période 1997-2000 pour la ramener à 100 milliards de francs. Dans une large mesure, l'évolution de l'endettement des ex-GEN est lié aux cycles d'investissements de ces entreprises. De ce point de vue, lors de sa dernière réunion, le Comité des investissements à caractère économique et social (CIES), chargé de se prononcer sur les programmes d'investissement et de financement des entreprises ou organismes publics des secteurs de l'énergie, des transports et de La Poste, a arrêté les montants reproduits dans le tableau suivant.
Si les entreprises du secteur concurrentiel non financier sont caractérisées par une très grande diversité de situations, l'exercice 1999 a toutefois été marqué par une amélioration sensible des résultats d'ensemble. · En matière d'évolution du chiffre d'affaires d'ensemble de la catégorie, il convient de tenir compte des variations de périmètre intervenant d'un exercice sur l'autre. Ainsi, en faisant abstraction des données concernant Aérospatiale, privatisée en 1999, le chiffre d'affaires de ces entreprises progresse de 11,1% en 1999. L'impact de la reprise économique est donc particulièrement sensible et se traduit notamment par le fait qu'à l'exception d'EMC et du GIAT, toutes les entreprises de cette catégorie voient leur chiffre d'affaires progresser. C'est notamment le cas de France Télécom, principale entreprise de la catégorie, dont le chiffre d'affaires augmente de 10,5%. Comme l'indique l'encadré suivant, qui reproduit les informations fournies à votre Rapporteur, cette progression de l'activité de France Télécom s'accompagne d'une profonde transformation de la physionomie des domaines d'activité de l'opérateur.
Par ailleurs, compte tenu de l'intensification de la concurrence, la construction d'un réseau pan-européen, par la négociation d'alliances ou la réalisation d'opérations de fusions et d'acquisitions, et l'obtention de licences UMTS, revêt une importance stratégique pour le développement et la valorisation de France Télécom. Dans cette optique, Orange, détenteur d'une licence UMTS et troisième opérateur de téléphonie mobile au Royaume-Uni, est apparu comme une cible stratégique pour l'opérateur historique français, d'autant que ce dernier n'avait jusqu'alors pas réussi à pénétrer le marché britannique (à l'exception d'une participation dans le câblo-opérateur NTL), essentiel dans la compétition que se livrent les opérateurs de télécommunications européens. Par décret du 26 mai 2000, une troisième opération d'ouverture du capital de France Télécom a été lancée. Cette opération a permis l'acquisition par France Télécom de l'opérateur Orange, ouvrant ainsi la voie à la constitution d'un pôle regroupant l'ensemble des activités mobiles de France Télécom en Europe. Le financement de cette acquisition d'un montant de 39,5 milliards d'euros a été réalisé pour partie en numéraire (21,4 milliards d'euros) et pour solde (18,1 milliards d'euros) par une augmentation de capital réservée à Mannesmann (société propriétaire d'Orange, détenue à 100% par Vodafone) rétribuant un apport d'actif (actions de la société Orange apportées par Mannesmann). Le décret précité a autorisé le transfert au secteur privé d'une participation minoritaire qui, selon les modalités fixées par l'arrêté du 21 juin 2000, a été réalisé sous la forme d'une cession de gré à gré à Mannesmann de 129.201.742 actions France Télécom nouvelles, au prix unitaire de 140,2 euros, approuvé par la Commission des participations et des transferts dans son avis du 29 mai 2000. Au terme de la transaction conclue avec Vodafone, les actions émises par France Télécom au profit de Mannesmann ont vocation à être rachetées par France Télécom grâce au produit tiré de l'introduction en bourse de la filiale rassemblant l'ensemble des sociétés européennes de téléphonie mobile de France Télécom, et au plus tard d'ici le 31 mars 2002. 15.355.531 actions ont dès le 22 août été rachetées par France Télécom pour satisfaire les contraintes de la régulation britannique qui impose une limite de 10% à la participation d'un opérateur de télécommunications détenteur d'une licence UMTS au capital d'un autre opérateur lui-même détenteur d'une licence UMTS. Cette opération s'est traduite par une dilution de la part de l'Etat dans le capital de France Télécom, cette dernière passant de 62,34% à 55,3%. Enfin, l'introduction en bourse de Wanadoo SA, qui rassemble les activités Internet de France Télécom destinées au grand public et aux PME a rencontré un large succès et rapporté au groupe Wanadoo une trésorerie de 1,9 milliard d'euros, lui donnant les moyens de poursuivre son développement en France et en Europe.
RÉSULTAT NET CONSOLIDÉ (en millions de francs)
· Les résultats nets ont également connu des évolutions encourageantes, avec une progression d'ensemble de 59,5% (en raisonnant à périmètre constant et donc en faisant abstraction des résultats d'Aérospatiale). De plus, à l'exception du GIAT, toutes les entreprises du secteur voient leurs résultats s'améliorer. En réponse aux questions de votre Rapporteur sur les mesures prises pour faire face aux pertes récurrentes du GIAT et sur le plan de charge pour les années à venir, le ministère de l'économie, des finances et de l'industrie a fourni les réponses suivantes : « Le plan de retour à l'équilibre (« PRE ») lancé par GIAT Industries à partir de 1996 visait à revenir à un résultat d'exploitation positif à partir de 1999, à assurer la pérennité de l'entreprise et à aider à la reconversion des personnels de Giat Industries et des bassins d'emplois touchés par les restructurations. Ce plan n'a pas permis le retour à l'équilibre et l'entreprise a dégradé sa marge brute qui est passée de - 7,6% en 1996 à - 9,4% en 1997. Un nouveau plan de restructuration, baptisé « plan stratégique économique et social » a été présenté en juillet 1998 dans le but de rétablir un résultat financier équilibré en 2002. Ce plan prévoit notamment la fermeture de quatre sites, exclusivement dans le domaine des armes et munitions, et la suppression de 3.500 emplois sur la période 1999-2002. Les efforts de rationalisation du PSES pourraient s'avérer insuffisants. L'hypothèse du plan de montée en puissance dès 2001 d'un important contrat de vente de chars Leclerc à l'Arabie Saoudite, ne paraît plus réalisable. Compte tenu de l'exécution de ces deux plans sociaux, l'évolution des effectifs a été la suivante depuis 1995 :
Les perspectives de plan de charge intégrées dans le PSES établi par GIAT Industries tiennent pour l'essentiel à l'achèvement du contrat de 390 chars Leclerc pour les Emirats Arabes Unis et de la livraison de chars Leclerc pour l'état-major de l'armée de terre dans le cadre d'un programme global de 406 chars. GIAT Industries y a par ailleurs pris en compte la livraison de 180 chars Leclerc à l'Arabie saoudite à partir de 2001, ce qui ne constitue cependant plus aujourd'hui une hypothèse crédible. Globalement, sous les hypothèses du PSES, le chiffre d'affaires consolidé de GIAT Industries passerait de 7 milliards de francs en 1998 à 5,4 milliards de francs en 2001 et 3,9 milliards de francs en 2002, si le contrat de chars Leclerc avec l'Arabie Saoudite n'a pas débuté à ce moment-là. » · Enfin, l'endettement des entreprises du secteur concurrentiel a poursuivi sa diminution (- 1,7%). Les situations sont toutefois plus contrastées puisque, si la majorité des entreprises de la catégorie voient leur situation financière s'améliorer, les dettes progressent pour EMC, France Télécom et la SNPE. · La réduction de la taille du secteur bancaire public a été particulièrement sensible ces dernières années, avec la privatisation de la Société marseillaise de crédit (SMC) en 1998, puis, surtout, celle du Crédit Lyonnais en 1999. Seuls deux établissements subsistent dans ce secteur, l'un d'entre eux, à savoir la banque Hervet, étant de surcroît destiné à quitter prochainement le secteur public ; le second, issu du CEPME, est la Banque de développement des PME. Les deux tableaux ci-après récapitulent les évolutions récentes des banques publiques.
On peut ainsi constater que les situations financières de la BDPME et de la banque Hervet restent bonnes. S'agissant de cette dernière, sa cession a été annoncée le 11 juillet dernier par le Ministre de l'économie, des finances et de l'industrie, et devrait avoir lieu à l'automne, dès lors que les conditions de marché le permettront, selon les modalités suivantes : - une part significative du capital, pouvant dépasser la minorité de blocage, sera cédée à un bloc limité et cohérent de partenaires industriels, établissements bancaires ou institutions financières, capables de conforter le développement de la banque Hervet par des accords de coopération ; - la majorité du capital de la banque sera cédée sur le marché dans le cadre d'une offre publique ; - une tranche de l'opération sera réservée aux salariés. · En 1999, l'évolution de l'activité du secteur des assurances, mesurée par l'agrégation des primes d'assurance et de réassurances, s'est traduite par une progression sensible de 9,3%. Aussi bien la Caisse nationale de prévoyance que la Caisse centrale de réassurance ont ainsi vu leur activité progresser.
En ce qui concerne les résultats nets, les situations sont nettement plus contrastées. Ainsi, la CNP a vu ses bénéfices croître fortement (+42,3%). Inversement, le résultat net de la CCR a baissé de 57,2%, notamment en raison d'une succession d'événements naturels de grande ampleur, qui ont conduit à la mise en jeu de la garantie de l'Etat en début de l'année 2000 sous la forme d'une avance de plus de 450 millions d'euros.
S'agissant du pôle financier public, l'année 2000, au-delà des mutations spécifiques des établissements ci-dessus évoqués, aura été celle de la mise en place du Haut Conseil du Secteur Financier Public et Semi-public, respectant en cela un engagement du Gouvernement. Ce Haut Conseil, dont la création a été en effet décidée par un amendement parlementaire dans la loi relative à l'épargne et à la sécurité financière du 25 juin 1999 (n° 99-532), a en effet pu être installé par M. Laurent Fabius, ministre de l'Economie, des Finances et de l'Industrie, le 4 octobre 2000, dès après la nomination des cinq personnalités qualifiées qui, s'ajoutant aux membres du Haut Conseil du Secteur Public, constituent ainsi le collège du HCSFPSP. Lors de cette séance inaugurale, le Ministre a ainsi déclaré : « S'il est encore parfois marqué par un passé difficile, le secteur public financier est, de fait, un atout pour le futur, parce qu'il sait se restructurer et se moderniser. Ses institutions, en inscrivant leur action dans le long terme, ont contribué à le renforcer. Il s'appuie sur deux grands réseaux populaires (La Poste et les Caisses d'épargne), sur des institutions à l'expertise reconnue (la Caisse des dépôts et consignations, le Crédit foncier de France, la Caisse nationale de prévoyance, la Banque de développement des petites et moyennes entreprises) et bientôt sur une grande banque d'investissement et de financement, CDC-Finance, dans laquelle les Caisses d'épargne devront avoir leur place. (...) Les institutions du secteur financier public sont aussi unies par des relations anciennes et par une culture commune. Des liens industriels et capitalistiques solides se sont noués entre la Caisse des dépôts et les Caisses d'épargne ; ceux qui existent entre la CNP, La Poste et les Caisses d'épargne ont été récemment renforcés ; le Crédit foncier a trouvé un partenaire solide avec les Caisses d'épargne ; celles-ci devraient entrer bientôt de manière significative dans CDC-Finance. Chacune de ces évolutions est synonyme de force, de synergies et d'efficacité. Ainsi, le secteur financier public constitue un ensemble puissant et cohérent au service de la croissance et de la solidarité durable, c'est-à-dire de l'activité et de l'emploi, donc de l'intérêt général. ». Le Ministre a rappelé qu'avec des institutions au nombre réduit, en fonction d'une logique industrielle et sociale forte, et en formant un pôle puissant orienté vers l'intérêt général, le service financier public et semi-public devait remplir les missions aux contours redessinés suivantes : - la protection de l'épargne et des dépôts, mission historique de la CDC, renforcée par l'attribution à cet établissement du monopole des dépôts de notaires ; - la politique de la ville, grâce notamment aux profits exceptionnels de la CDC en 1999 dont 3 milliards de francs ont été affectés à des actions en faveur du renouvellement urbain et sont venus compléter la mobilisation des fonds du livret A ; - la lutte contre l'exclusion bancaire et financière, avec l'action des réseaux de La Poste et des Caisses d'épargne et la mise en place par la CDC de fonds de garantie locaux au profit des entreprises d'insertion ou pour l'accès au crédit des populations les plus fragiles ; - le développement durable, grâce à l'extension des emplois des fonds d'épargne à de nouvelles activités d'intérêt général (transports, équipements de traitement des déchets, prévention des risques d'inondation, lutte contre les nuisances sonores, sécurité dans les tunnels) ; - le soutien aux petites entreprises avec la décision prise récemment de mettre en place un Prêt Créateurs d'Entreprise, qui sera distribué par la BDPME, et de créer un second fonds public de capital risque, auquel la CDC participera et qu'elle animera. TROISIÈME PARTIE Le consortium de réalisation (CDR), structure de défaisance des créances et des participations transférées par le Crédit lyonnais dans le cadre de son plan de restructuration de 1995, a fait l'objet d'appréciations divergentes quant à sa gestion. Si certaines sont sans doute exagérées (extrapolant souvent rapidement des abus ou erreurs ponctuels effectifs), il n'en reste pas moins que le CDR a eu à gérer des actifs particulièrement sensibles et que des cessions réalisées par ses soins ont fait couler beaucoup d'encre. Ces inquiétudes diffuses ont conduit au dépôt d'une proposition de résolution de M. Georges Sarre (n° 2298), tendant à créer une commission d'enquête sur la gestion du CDR, que votre Rapporteur a eu à étudier en juin dernier (). A cette occasion, il avait pu souligner que le CDR faisait déjà l'objet de multiples contrôles externes, qu'il n'est pas inutile de rappeler ici. Parmi les principaux organismes ou missions chargés de contribuer au contrôle du CDR, le premier est l'EPFR, dont ce contrôle constitue l'une des missions essentielles, au titre de la surveillance des intérêts financiers de l'Etat. Le Parlement est associé au contrôle du CDR par l'EPFR, par l'intermédiaire de la présence d'un sénateur et d'un député au sein de son conseil d'administration. Les autres membres du conseil sont deux représentants de l'Etat (dont l'un émane du Trésor) et son président, nommé par décret. Si l'EPFR ne joue qu'un rôle d'orientation dans la gestion du CDR, et ne dispose pas de moyens propres, son secrétariat général étant assuré par la direction du Trésor, il bénéficie en revanche des informations que lui transmet la mission de contrôle. La mission de l'EPFR consiste à se prononcer sur les orientations stratégiques du CDR. Le conseil d'administration de l'EPFR ne se prononce pas systématiquement sur les dossiers individuels de cessions. Toutefois, il a été tenu informé des activités du comité consultatif de contrôle, lui-même chargé de donner des avis sur les dossiers de montants élevés. Outre l'EPFR, la loi du 28 novembre 1995 relative à l'action de l'Etat dans les plans de redressement du Crédit lyonnais et du Comptoir des entrepreneurs a créé, par son article 13, une mission spécifique de contrôle du CDR et de ses filiales, apparentée à une mission de contrôle d'Etat, mais dotée de pouvoirs supérieurs à ceux accordés aux missions de contrôle d'Etat classiques. Le secret professionnel ne lui est pas opposable, notamment par les trois commissaires aux comptes du CDR. Cette mission contribue à alimenter les réflexions du conseil d'administration de l'EPFR. La Commission de privatisation, devenue la Commission des participations et des transferts, et les services du ministère de l'Économie et des Finances interviennent dans les procédures, en application de la loi dite de respiration du secteur public, lorsqu'il s'agit de cessions de participations majoritaires concernant des entreprises dont les effectifs sont significatifs. L'Inspection générale des finances, dans le cadre d'une mission mandatée par le ministre de l'Economie et des Finances utilisant son pouvoir de déclenchement de tout contrôle sur le CDR qu'il jugerait nécessaire, a mis en évidence, en 1997, dans des rapports spécialisés par nature des actifs, de nombreux dysfonctionnements du dispositif initial. Ces rapports ont largement influencé la réforme comptable effectivement mise en _uvre en 1998. Enfin, la Cour des comptes, et plus précisément sa première chambre, a, pour sa part, conduit un lourd programme de contrôle à la fois du Crédit lyonnais, du CDR et de l'EPFR, en y affectant d'importants moyens humains. Le rapport particulier sur les comptes et la gestion du groupe Crédit lyonnais pour les exercices 1994 à 1998 a été transmis à la commission des Finances en septembre 1999. Ce rapport consacre sa première partie à l'historique de la gestion de la crise, et en particulier à la mise en _uvre du second plan de redressement, à partir de 1995. Il chiffre également le coût global, estimé au 31 décembre 1998, de la crise pour l'Etat. En ce qui concerne le CDR, le contrôle de ses comptes et de sa gestion, pour les exercices 1995-1998, en voie d'achèvement au moment de la rédaction du rapport sur la proposition de commission d'enquête précitée, est désormais terminé. Le rapport particulier a été transmis à la commission des Finances en août dernier. Face à la multiplication des contrôles dont a fait et fait toujours l'objet le CDR, d'aucuns ont pu s'interroger sur l'opportunité d'un contrôle supplémentaire par le Parlement. Si votre Rapporteur a, pour sa part, considéré qu'une commission d'enquête parlementaire ne constituait sans doute pas l'outil le mieux adapté pour répondre aux multiples interrogations portant sur la gestion du CDR, il s'est engagé à apporter à la Représentation nationale des précisions supplémentaires, en s'appuyant sur les résultats désormais disponibles de la Cour des comptes et sur les nouvelles dispositions renforçant les pouvoirs des rapporteurs spéciaux. On rappellera, en effet, que l'article 31 de la loi de finances rectificative pour 2000 (n° 2000-656 du 13 juillet 2000) a complété le IV de l'article 164 de l'ordonnance n° 58-1374 du 30 décembre 1958 afin de permettre la levée du secret professionnel des commissaires aux comptes, des agents des services financiers et des autorités publiques de contrôle et de régulation vis-à-vis du rapporteur désigné pour suivre et apprécier la gestion des entreprises publiques. Votre Rapporteur a donc fait parvenir au CDR un questionnaire portant notamment sur les plus importantes plus-values et moins-values enregistrées, sur les conditions de réalisation des trente plus importantes cessions ainsi que sur les frais d'audits, de conseil et de personnel. Il a obtenu ainsi copie de nombreuses pièces, telles que le compte rendu de certaines délibérations du comité consultatif de contrôle (CCC) du CDR et la copie de toutes les « DAS-2 », détaillant les montants versés en honoraires, vacations, commissions, courtages, ristournes et jetons de présence pour les années 1996 à 1999. Votre Rapporteur a également rencontré, le 12 septembre dernier, M. Raymond Lévy, Président du Conseil de surveillance du CDR, ainsi que M. Jean-Arnaud de Lasa, Président du directoire, et il a pu apprécier leur franchise et leur disponibilité. Un bon nombre de pièces et documents qui ont été fournis par le CDR comprennent des données chiffrées qui sont difficilement publiables en raison d'engagements de confidentialité vis-à-vis des tiers. Votre Rapporteur a donc pris soin de « compacter » les données, afin de ne pas mettre le CDR dans une position délicate. Toutefois, dans le cas de certains dossiers ayant fait l'objet d'une large publicité dans la presse, il s'est réservé la possibilité d'utiliser plus en détail les informations fournies, afin d'éclairer au mieux les parlementaires et l'opinion publique sur des dérives ponctuelles extrêmement préoccupantes qui ont pu se produire. I.- LES DÉFAUTS INITIAUX DE LA CONCEPTION DU CDR SONT LARGEMENT RESPONSABLES DES ANOMALIES RELEVÉES DANS LA GESTION, MÊME SI DEPUIS 1998 LA PLUPART DES CORRECTIONS NÉCESSAIRES ONT PU ÊTRE APPORTÉES La mission même du CDR, consistant à gérer les actifs de la « mauvaise banque » du Crédit lyonnais au travers d'environ 10.000 lignes d'actifs, conduisait par construction ce groupe à connaître des pertes importantes. Le problème réside donc avant tout dans les pertes plus importantes que ce qui aurait pu être réalisé ayant découlé d'une mise en place quelque peu désordonnée et d'un contrôle insuffisant durant la période 1995-1997. Les principaux excès alors constatés ont fait l'objet de corrections substantielles et unanimement saluées, même si des progrès peuvent et doivent encore être accomplis dans la gestion des difficiles dossiers dont le CDR continue à avoir la charge. A.- LES FAIBLESSES TECHNIQUES CONSTATÉES DANS LA GESTION DU CDR ONT ÉTÉ PROGRESSIVEMENT CORRIGÉES... Le premier problème auquel a été confronté le CDR a été l'identification précise des actifs transférés par le Crédit lyonnais. Comme le relève la Cour des comptes, le montant des actifs transférés (123,53 milliards de francs) a, en fait, été inférieur à celui qui était initialement prévu (130,21 milliards de francs), notamment du fait du non-transfert de certains actifs à la demande du Crédit lyonnais et sur la base d'une simple lettre du ministre de l'économie et des finances. La Cour juge que : « Le non-transfert au CDR de certaines participations détenues directement par le Crédit lyonnais n'est pas conforme au protocole. En l'absence de régularisation par un acte contractuel, la situation juridique semble incertaine : le protocole manifestant une entente sur la chose et le prix et fixant une date limite au transfert de propriété (60 jours après la réalisation des conditions suspensives définies à l'article 13 du protocole, c'est-à-dire l'agrément du CDR comme société financière et la consultation du comité central d'entreprise du Crédit lyonnais), le transfert de propriété est réputé avoir eu lieu. Plus généralement, cette situation est caractéristique d'un déplacement des « frontières » de la défaisance, le plus souvent au profit du Crédit lyonnais. Elle est inhérente au mécanisme de cantonnement retenu, qui entraîne en permanence des conflits entre la banque qui cède une partie de ces actifs et la structure de cantonnement qui les acquiert ». D'un point de vue pratique, une première consolidation des comptes du groupe a eu lieu au 31 décembre 1995, mais elle était d'une précision limitée. Par ailleurs, de nombreux transferts d'actifs ont eu lieu au cours de l'exercice 1996. De fait, la Cour note que « le premier inventaire exhaustif des actifs à réaliser n'a été achevé qu'en 1997 (au 31 décembre 1996). » La seconde difficulté tient à la définition tardive d'une véritable stratégie, ou plus exactement d'une stratégie visant à obtenir une optimisation effective de la valorisation des actifs. Jusqu'en 1998, la seule stratégie formalisée résidait dans l'objectif de cession de 80% des actifs en cinq ans. Selon la Cour, cet objectif pluriannuel plutôt sommaire « marquait plus une volonté politique de clôturer rapidement l'affaire du Crédit lyonnais, qu'un souci d'économiser globalement les fonds publics. Par ailleurs, l'affichage d'un objectif de cession à court terme était de nature à affaiblir le pouvoir de négociation du CDR et donc à ajouter à la dévalorisation des actifs. En 1996-1997, en l'absence de définition d'une véritable stratégie par la tutelle, l'horizon du CDR était limité au budget annuel qui comprenait un programme de cessions, et qui était décliné en programmes trimestriels présentés au comité consultatif de contrôle. Les « orientations stratégiques » pour 1997 n'avaient également qu'un cadre annuel. » Enfin, et surtout, les organes et procédures de contrôle ont mis du temps à se mettre en place. Ainsi, le rapport précité souligne que « le CDR n'a donc commencé à exister réellement (c'est-à-dire avec l'ensemble des actifs transférés) que début 1996, ses organes de contrôle ne commençant à fonctionner qu'entre mars et mai 1996, soit un an après la signature du protocole. Les actifs ont continué à être gérés par le Crédit lyonnais et ses filiales durant la quasi-totalité de l'année 1995. En définitive, le temps nécessaire à mettre en place le CDR a fait apparaître un inconvénient du choix des pouvoirs publics de transférer à une structure externe la mission de réaliser les actifs compromis : la constitution des structures de défaisance, la procédure du transfert des actifs, puis, dans ce cas particulier, la transformation des structures de cantonnement, ont pris près de deux ans pendant lesquels les conditions n'étaient pas réunies pour procéder à des cessions importantes d'actifs cantonnés. Par ailleurs, ce retard n'a pas été sans conséquences dommageables pour le CDR, dans la mesure où des décisions préjudiciables ont été prises durant la période de transition », soit d'avril 1995 à mai 1996. Ces lacunes dans les procédures de décision et de contrôle ont ouvert la voie à des décisions contestables. Ainsi, comme le note la Cour des comptes, « le comité consultatif de contrôle (CCC) est resté dépendant de la saisine de CDR, parfois tardive au cours des processus de cession. Par ailleurs, dans un cas important examiné par la Cour (affaire ARTEMIS), il a accepté d'entériner après coup une décision déjà prise par le ministre chargé de l'économie et des finances. » Par ailleurs, « ces interventions de nature politique ont pu être constatées dans quelques cas financièrement importants, mais en nombre limité ». Votre Rapporteur reviendra plus loin plus en détail sur les pertes supplémentaires pouvant être directement liées à des interventions d'une telle nature. _ En 1998, à la suite du rapport de l'Inspection générale des finances et de la modification de l'orientation stratégique du CDR, une modification comptable de grande ampleur a été opérée. Elle a eu pour but d'accroître l'autonomie et la responsabilité du CDR. Premièrement, il a été procédé à la transformation, dans les comptes du CDR, des risques latents prévisionnels en provisionnement des actifs. Jusqu'alors, le CDR ne provisionnait pas la diminution de valeur de ses actifs bruts rachetés au Crédit lyonnais, en s'appuyant sur le fait qu'il disposait, à leur égard, d'une garantie instituée par le protocole d'avril 1995. Ces risques latents, qui représentent la principale composante de la charge globale de l'opération de cantonnement, étaient jusqu'alors simplement consignés dans un document extra-comptable appelé « catalogue des risques latents », qui n'avait pas d'incidence sur les comptes ni du CDR, ni de l'EPFR. Ils représentaient, au 31 décembre 1997, un montant total de 40 milliards de francs. Il a fait l'objet, par les commissaires aux comptes, d'une « attestation de conformité ». Ces derniers ont approuvé les comptes du CDR sans réserve sur leur sincérité. Ce montant n'a pas été analysé dans son détail exhaustif par la mission de contrôle, qui n'en avait ni le temps, ni les moyens et n'a pu se livrer qu'à un exercice de contrôle de cohérence. La dotation aux provisions correspondante est venue s'ajouter en 1997 à la créance sur l'EPFR, qui figurait au bilan du CDR en compensation de pertes probables sur des cessions en cours de traitement, mais non encore exigibles vis-à-vis de l'EPFR car non définitivement consommées, conformément au mécanisme comptable antérieur à la réforme. Le nouveau mécanisme comptable mis en place prévoyant que l'EPFR consent un abandon de créance dès lors qu'une dotation aux provisions est constatée, cette créance est devenue en effet « mécaniquement » immédiatement exigible. Au total, l'EPFR a été conduit à consentir en 1998 un abandon de créances de plus de 60 milliards de francs, imputé, négativement, sur le solde du prêt participatif qu'il avait accordé à l'origine au CDR, et creusant brutalement le déficit de sa situation nette. Inversement, pour le CDR, cette opération a conduit à diminuer ses fonds propres, constitués essentiellement du prêt participatif de l'EPFR, et à lui permettre d'afficher des résultats courants positifs, puisque les cessions peuvent dégager plus facilement des plus-values par rapport à la valeur nette des actifs que par rapport à leur valeur brute. Tel a d'ailleurs été le cas en 1999, avec un bénéfice courant de plus de 5 milliards de francs. Ce bénéfice est intégralement reversé à l'EPFR sous forme d'une rémunération additionnelle portée en augmentation de celle de son prêt participatif au CDR. Le résultat net du CDR est donc nul par construction. Cette procédure ne modifie pas le montant des pertes qui seront, in fine, prises en charge par l'Etat via l'EPFR, mais correspond à une anticipation de la constatation comptable de cette charge. En deuxième lieu, le transfert concomitant, du CDR à l'EPFR, de la charge des 2.000 risques dits « non chiffrables » au 31 décembre 1997 a été mis en _uvre, reprenant le schéma d'une opération de transfert analogue déjà mise en place, antérieurement, entre le Crédit lyonnais et le CDR, sous l'appellation de « risques non identifiés ». Les risques « non chiffrables », sur engagements et litiges - qui demeurent gérés par le CDR -, sont ceux pour lesquels il n'était pas possible d'enregistrer une provision dans la situation sociale et consolidée du CDR au 31 décembre 1997. _ Par delà la réforme comptable, une stratégie à moyen terme plus précise a été définie, insistant sur l'objectif de valorisation des actifs, conformément aux souhaits du ministère de l'Economie et des Finances de l'époque. D'un point de vue général, une distinction est opérée entre trois types d'actifs. Pour les « actifs porteurs », la stratégie de « cession opportuniste » consiste dans la recherche de valorisation, « sans refuser de saisir toute opportunité se présentant dès lors qu'elle améliore la rentabilité initialement envisagée ». S'agissant des « actifs non porteurs », qui ne sont pas susceptibles de valorisation à terme, ils doivent être cédés dans les meilleurs délais, dans la mesure où ils sont liquides. Enfin, sur les actifs « qui ne rentrent pas dans la problématique des choix stratégiques en raison des contraintes externes qui contrarient ou retardent leur réalisation » (créances à échéances de remboursement fixées, engagements juridiques à respecter...), ces actifs « contraints » doivent faire l'objet d'une activité de « dépollution » destinée à les rendre cessibles ou remboursables. D'après le plan stratégique 2000-2002, ils représentaient 60% des actifs en portefeuille fin 1998, et 90% des créances. De façon plus individualisée, les orientations de chaque pôle constituant le CDR sont précisées, avec une segmentation du portefeuille d'actifs en blocs homogènes, pour lesquels les orientations générales de la gestion ainsi que l'horizon prévisible de cession ou de remboursement sont fixés. La Cour des comptes relève que la définition de cette stratégie a été inégalement approfondie selon les pôles et que ses effets ne doivent de toute façon pas être exagérés. Elle note ainsi que : « En réalité, l'examen des différents pôles et d'actifs particuliers montre plus une continuité dans le mode de gestion des actifs, qu'une rupture entre une stratégie liquidative de 1995 à 1997 et une stratégie orientée vers la valorisation depuis début 1998 : - Sans être véritablement explicité, l'objectif de valorisation des actifs a été intégré dès 1996 dans l'ensemble des pôles. Deux éléments sont très caractéristiques de ce constat : le rythme lent de cession des participations cotées de CDR-Participations, en dépit de leur excellente liquidité [...] ; la politique de recapitalisation des entreprises en situation difficile menée par CDR-Entreprises en 1995-1996, avant de débuter véritablement les cessions en 1997 [...]. - L'examen de certaines des opérations les plus contestables ou les plus défavorables financièrement, menées de 1995 à 1997, montre qu'elle résulte moins du choix supposé d'une stratégie liquidative à court terme, que du processus de décision interne au CDR ou des interventions des pouvoirs publics [...]. Au total, l'effet le plus positif de la réforme de 1998 tient plus à la formalisation d'une stratégie cohérente dans une optique de moyen terme qu'à une inflexion radicale dans le mode de gestion des actifs effectivement pratiqué dans les pôles, marqué par une assez grande continuité. » _ De fait, le rapport précité fait bien apparaître qu'un des éléments essentiels de l'amélioration de la gestion du CDR et de son contrôle, par delà les réformes techniques, résulte du fait que « composé majoritairement d'industriels, et très marqué par la personnalité de son président, le nouveau conseil de surveillance (principalement dans son rôle de comité cessions-investissements) a acquis une autorité qui dépasse celle d'un conseil d'administration habituel, ou ce qui est prévu par l'avenant n° 12 au protocole du 5 avril 1995. Ses avis ont, en fait, force de décision. » Lors de la rencontre de votre Rapporteur avec les dirigeants du CDR, ces derniers ont souligné que l'engagement qui avait été pris par les pouvoirs publics de ne procéder à aucune intervention politique, à l'occasion de la réforme de 1998, avait été depuis lors scrupuleusement respecté. _ Dans son rapport précité sur la proposition de résolution en vue de la constitution d'une commission d'enquête, votre Rapporteur avait déjà fait état de l'analyse faite par la mission de contrôle en septembre 1999, à la demande de l'EPFR, au sujet des suites données au rapport de l'Inspection générale des finances. Du point de vue de la gestion du CDR, il apparaissait que certaines propositions non négligeables quant à leur incidence n'avaient pas été mises en _uvre. D'une part, et votre Rapporteur y reviendra plus loin lorsqu'il abordera les questions liées à l'avenir du CDR, la simplification et la réorganisation de la structure du groupe n'ont pas été réalisées au fur et à mesure des cessions des actifs. D'autre part, les méthodes de travail continuent à se caractériser par des consultations de comité tardives, voire rétroactives et pas toujours suffisamment documentées, notamment en termes de chiffrage ou d'options à choisir, car les négociations sont en général déjà très avancées lorsque les dossiers sont soumis pour avis. _ Dans son rapport sur la gestion du CDR, la Cour des comptes a également identifié des problèmes persistants. Ces insuffisances concernent tout d'abord le suivi des actifs. En effet, le mode de suivi des actifs ne permet pas de distinguer la valeur des actifs lors de la constitution du CDR, des investissements nouveaux réalisés par le CDR, qui viennent accroître la valeur brute. Cette situation semble particulièrement problématique à CDR-Immobilier. Par ailleurs, des doutes subsistent sur les éléments comptables de base relatifs à certains actifs. Toutefois, cette situation n'est que partiellement imputable au CDR. De fait, par exemple, la comptabilité de certaines sociétés du groupe IBSA était désorganisée lors de l'entrée de ce groupe dans la défaisance. Enfin, le catalogue des actifs ne rend pas compte des liens qui peuvent exister entre différents actifs. La Cour juge que « la mise en place d'une comptabilité analytique centralisée serait un objectif disproportionné, au vu notamment de la durée de vie prévisible du CDR. Cependant, des améliorations du suivi des actifs au niveau de chaque pôle apparaissent nécessaires. » La deuxième source d'inquiétude concerne l'évaluation et le suivi des risques juridiques. Selon la Cour, il apparaît que : « La direction juridique ne semble pas intervenir fréquemment comme conseil juridique, alors que le CDR aurait besoin de la définition d'une véritable politique juridique. Les cessions achevées en 1999 qui ont été examinées ne montrent pas d'intervention de la direction juridique pour s'assurer du respect des intérêts du CDR. Les différents pôles font appel à des cabinets d'avocat (en toute hypothèse, la direction juridique ne saurait les suppléer avec ses effectifs actuels). » Le rapport indique que : « [La compétence des pôles] dans les différents cas d'espèce n'est pas à mettre en doute, mais rien ne garantit la cohérence de l'action menée. Il en va ainsi, par exemple, de la prise en compte des risques communautaires lors des cessions : aucune stratégie générale n'a été définie. » Compte tenu de l'importance que tend à prendre le suivi des contentieux dans un contexte de décroissance du stock d'actifs à réaliser, il paraît nécessaire que l'organisation interne du CDR et les procédures suivies tiennent davantage compte de la nécessité d'une évaluation permanente et coordonnée des risques juridiques. Enfin, l'une des questions les plus sensibles concerne les relations du CDR avec les juridictions judiciaires. D'une certaine manière, le choix de la création d'une grande structure de défaisance, réalisée rapidement et parfois dans une certaine confusion, a fait passer l'objectif de recherche des responsabilités pénales derrière celui de réalisation rapide des actifs transférés. Il n'en reste pas moins qu'à partir de juin 1996, plusieurs audits pénaux ont été menés par des cabinets extérieurs. Le CDR a pu ensuite déposer un certain nombre de plaintes, et surtout fournir des informations plus détaillées au Parquet de Paris ou aux juges d'instruction compétents. Le passage d'une stratégie affichée comme ouvertement liquidative à une stratégie tendant à valoriser au mieux les actifs a permis de rééquilibrer les priorités du CDR et de prendre davantage en considération l'impératif de recherche des responsabilités. La Cour des comptes estime ainsi que le CDR a amélioré sa collaboration avec les juridictions judiciaires, mais que cette politique reste à approfondir, l'examen de la gestion des actifs de CDR-Créances montrant encore une attitude hésitante. Par ailleurs, dans certains cas, « le CDR n'a pas exploité l'ensemble des possibilités de recours contentieux qui s'offraient à lui, afin de défendre au mieux ses intérêts ». B.- ... MAIS ONT FAVORISÉ DANS CERTAINS CAS LA MANIFESTATION D'INTERFÉRENCES POLITIQUES AYANT PESÉ SUR LES RÉSULTATS... Comme l'a relevé la Cour des comptes, mais aussi le rapport de l'Inspection générale des finances, du moins dans ce qui en a été rendu public dans la presse ou dans certains ouvrages, des interventions politiques se sont manifestées en vue d'influencer les décisions du CDR, durant sa période de mise en place. Deux cas ont été notoirement importants de ce point de vue. Lors du transfert des actifs, le pôle CDR-Entreprises a hérité du contrôle 99,5% du holding de tête d'AOM Participations, holding détenant une participation majoritaire dans la société AOM Minerve. On rappellera que le groupe AOM est issu du rapprochement en 1991 de Minerve et d'Air Outre mer, compagnies aériennes toutes deux contrôlées par le groupe Crédit Lyonnais. Parmi les multiples actifs transférés, il ne s'agissait certainement pas d'un « actif pourri », mais bien d'une affaire susceptible d'être valorisée. Les influences politiques se sont avant tout manifestées dans la gestion d'AOM, avec le remplacement du président-directeur général en mai 1996, l'actionnaire principal qui était alors le CDR s'étant laissé dicté une conduite qui a pu apparaître contraire à ses intérêts. Cet « abandon de souveraineté » a conduit le CDR à perdre pour un temps le contrôle d'AOM et à ne pas pouvoir s'opposer avec suffisamment de vigueur à une politique de rapprochement d'AOM et Air Liberté dont il n'est pas certain qu'elle ait été compatible avec les intérêts du CDR, et donc du contribuable. Le rapport de l'Inspection des finances () indique par ailleurs que : « L'opportunité d'une cession d'AOM n'a pas été mise à profit à la fin de l'année 1995 au terme d'un processus pluriannuel de redressement des comptes. Il en est résulté une réduction de la valeur potentielle de cette société, qui sera en définitive à la charge de l'Etat et n'est pas imputable à la période où l'actif a été géré par le Crédit lyonnais mais à la période où l'actif a été géré par le CDR. Sur la base de l'état des risques au 31 décembre 1996, la perte de valeur s'établirait à environ 500 millions de francs. » La cession effective d'AOM n'a ainsi donc eu lieu qu'en 1999, à la suite d'une procédure de recherche d'acquéreur pour l'ensemble des titres détenus dans AOM, lancée le 29 juillet 1998 par l'intermédiaire de la banque-conseil Clinvest. Vingt candidats se sont d'abord présentés et cinq ont été retenus pour le deuxième tour. Réuni le 6 janvier 1999, le comité d'investissement a jugé l'offre de Sair Groupe, allié au groupe Marine Wendel et Alpha, la plus intéressante. Selon les informations transmises à votre Rapporteur par le CDR, la cession d'AOM constitue la dix-septième plus forte moins value en montant enregistrée s'agissant des participations majoritaires (), avec La Cour des comptes revient longuement dans son rapport précité sur le dossier Artémis. Il est vrai que d'un simple point de vue quantitatif, il s'agit d'un dossier d'importance puisqu'il représentait 6% du total des actifs transférés au CDR, soit le deuxième rang après la MGM. Lors du transfert des actifs du Crédit lyonnais, le CDR a recueilli différents actifs logés dans deux sociétés du groupe Pinault : Financière Pinault, qui était la holding de contrôle, non cotée, d'Artémis et Artémis, également non cotée, qui contrôlait les principaux actifs opérationnels du groupe Pinault, et était notamment l'actionnaire principal de Pinault-Printemps-Redoute. Ces actifs représentaient au total 11,9 milliards de francs en septembre 1996, dont une participation de 24,6% dans Artémis (représentant 2.137 millions de francs en valeur nette comptable), 1.584 millions de francs d'obligations émises par Financière Pinault et un crédit de 1.673 millions de dollars à une filiale d'Artémis. Comme le note la Cour, il s'agissait de « bons actifs ». Toutefois, cette participation était captive, puisque concernant une détention minoritaire. En effet, « si, s'agissant des crédits, le CDR pouvait se contenter d'attendre le remboursement (prévu entre 1997 et 2002), la cession de la participation dans Artémis se présentait de manière délicate : - au vu des actifs sous-jacents d'Artémis (notamment Pinault-Printemps-Redoute), cette participation avait une valeur élevée, et un fort potentiel de valorisation à moyen terme ; - toutefois, elle était peu liquide (Artémis n'étant pas cotée en bourse), minoritaire (ce qui ne donnait pas d'influence sur la gestion du groupe) et peu rentable à court terme (Artémis distribuant très peu de dividendes). Pour cette raison, le CDR anticipait le risque que le seul acquéreur intéressé soit l'actionnaire majoritaire lui-même (Financière Pinault, ou une autre société du groupe Pinault), à défaut d'investisseur tiers. Ce risque résultait directement du choix discutable de transférer au CDR les actifs du Crédit Lyonnais dans le groupe Pinault : en effet, pour une grande banque de la place, la détention d'une participation minoritaire peu liquide dans un groupe client s'insérait dans une stratégie globale. Étant l'un des plus importants banquiers du groupe Pinault, le Crédit Lyonnais ne manquait pas d'arguments pour inciter l'actionnaire majoritaire d'Artémis à faciliter la cession de sa participation à un prix favorable. Le CDR était quant à lui dans une situation radicalement différente : n'étant pas destiné à entretenir de futures relations d'affaires avec le groupe Pinault, il se trouvait en position de faiblesse relative par rapport à l'actionnaire majoritaire d'Artémis. » Cette faiblesse s'est d'ailleurs révélée particulièrement préoccupante lorsque le CDR a dû faire face à des pressions politiques multiples l'enjoignant à accepter la première offre de rachat formulée par le groupe Pinault, soit un milliard de francs pour l'ensemble de la participation du CDR dans Artémis ainsi que des obligations Financière Pinault. L'écart par rapport à la valeur estimée de ces actifs était considérable. Comme le rappelle la Cour des comptes, « L'expert indépendant a retenu une fourchette de 2,65-2,95 milliards de francs pour évaluer la participation du CDR dans Artémis (1.500 à 1.700 millions de francs) et les obligations Financière Pinault (1.150 à 1.250 millions de francs). Cette estimation intégrait une importante décote (de plus de 50%) pour tenir compte de l'illiquidité de la participation dans Artémis, et de la nature de holding d'Artémis. La banque conseil, mandatée par Artémis, avait évalué les mêmes actifs entre 1.090 et 1.230 millions de francs (600 à 700 millions de francs pour la participation dans Artémis et 490 à 530 millions de francs pour les obligations Financière Pinault). De son côté, la banque conseil choisie par le CDR, retenait une estimation de 1.950 à 2.900 millions de francs pour la seule participation dans Artémis. » Face à l'ampleur de la moins value qu'aurait entraîné l'acceptation de cette offre, le CDR l'a rejeté en septembre 1996, affirmant avec netteté, lors d'un Comité consultatif de contrôle, vouloir « tout mettre en _uvre dans la recherche d'une solution de désengagement extérieure au groupe Pinault ». Toutefois, l'ampleur des pressions a conduit le président du CDR à demander au ministre de l'Economie et des Finances de fixer les principes devant présider à la cession. Au vu de la lettre du 1er octobre 1996 envoyée par le ministre au président du CDR, la Cour indique que les principes retenus étaient les suivants : - appel d'offre d'une durée de six mois (contre quatre mois dans le projet dont l'avait saisi le président du CDR) ; - prix de réserve de 1,5 milliard de francs (supérieur à celui proposé par le CDR, mais correspondant au dernier état de l'offre oralement formulée par M. Pinault) ; - clause de complément de prix s'étendant à la revente d'actifs sous-jacents et garantissant « convenablement des intérêts du CDR ». De fait, un projet de protocole avec le groupe Pinault a été finalisé début novembre 1996, prévoyant une tentative de cession par appel d'offres pour une durée limitée à six mois, le CDR ayant, en cas d'échec, l'obligation de vendre au groupe Pinault pour 1,5 milliard de francs. Par une lettre du 12 novembre 1996, le ministre de l'Economie et des Finances a approuvé ce dispositif. Comme le note la Cour : « Cette lettre n'était pas formellement une décision (la signature du protocole avec le groupe Pinault était de la compétence des dirigeants du CDR), mais en avait la portée, et a été interprétée en ce sens par le CDR. La position préalable du ministre a également largement prédéterminé l'avis positif rendu par le « comité consultatif de contrôle » du CDR le 26 novembre 1996. » Surtout, le schéma retenu était à l'évidence préjudiciable aux intérêts patrimoniaux du CDR. La Cour juge ainsi qu'« il était dangereux pour le CDR de fixer une date butoir pour trouver un acquéreur autre que le groupe Pinault, compte tenu de la difficulté prévisible d'une telle négociation » et qu'« en cas d'échec de la vente à un tiers, le prix fixé, de 1,5 milliard de francs, était inférieur de 1,2 milliard de francs à l'estimation de l'expert indépendant, ce qui était très faible. Par ailleurs, ce prix n'était pas susceptible de réactualisation alors que les actifs sous-jacents se valorisaient constamment. Une clause de complément de prix était certes prévue, mais elle ne pouvait s'appliquer qu'en cas de cession par Artémis d'une partie de ses actifs, ce qu'aucune anticipation sur la stratégie future du groupe Pinault ne permettait d'assurer. » La recherche d'acquéreur pendant les six mois prévus dans le protocole fut infructueuse, les actifs concernés étant par nature peu attractifs pour un investisseur extérieur (puisque minoritaires). Pourtant, le 28 mai 1997, le ministère de l'Economie et des Finances a suscité une vente des actifs en question à l'EPFR, afin d'éviter une cession pour 1,5 milliard de francs peu compatible avec les intérêts patrimoniaux du CDR. La date de cette décision n'est pas sans signification et indique que les conditions politiques particulières du moment ont permis au ministère de faire prévaloir, in extremis, des considérations de saine gestion qu'il n'avait pas été auparavant en mesure d'imposer. Cette vente a été contestée par le groupe Pinault et a finalement donné lieu à une médiation, conclue en juin 1998 par la cession au groupe Pinault de la participation du CDR dans Artémis et des obligations financières Pinault, pour un montant de 3,85 milliards de francs, majoré de 100 millions de francs au titre des intérêts sur ces obligations. La conclusion de la Cour des comptes sur l'ensemble de cette affaire mérite d'être citée in extenso : « Les actifs du CDR dans le groupe Pinault, qu'on pouvait difficilement considérer comme compromis, ont été dévalorisés par le simple fait du transfert à une structure de défaisance, placée dans une position fondamentalement différente de celle d'une banque de la place. Compte tenu de cette erreur initiale, le CDR s'est trouvé dans une situation très difficile pour réaliser la cession de ses actifs dans le groupe Pinault. La signature du protocole de novembre 1996 est de loin la phase la plus critiquable. Elle a porté un préjudice grave aux intérêts du CDR et donc de l'Etat. Le reste de la procédure, plutôt bien conduit par le CDR, découle directement du protocole : la cession à l'EPFR, en mai 1997, était très opportune mais fragile juridiquement. La médiation finale a abouti à un résultat bien meilleur que le « prix de réserve » de 1,5 milliard de francs prévu par le protocole de 1996. » · Comme votre Rapporteur l'avait indiqué dans son rapport précité relatif à la proposition de création d'une commission d'enquête, l'analyse des résultats des cessions fait apparaître que, sur les 81% d'actifs cédés, soit environ 145 milliards de francs (en valeur brute lors du transfert initial), le taux de récupération a oscillé, annuellement, entre un minimum de 70% en 1996 et même 59% en 1998, et un maximum de 91% en 1999. Ces taux de récupération, qui en moyenne ne se sont donc pas révélés aussi faibles que l'on aurait pu le craindre, correspondent malgré tout à des pertes chiffrées en dizaines de milliards de francs. Il faut toutefois noter que des résultats aussi globalisés ne peuvent à l'évidence pas servir d'indicateurs de la qualité de la gestion des actifs du CDR. En effet, si, généralement, les cessions se traduisent par des pertes, ce qui apparaît une conséquence quasi-inéluctable du contexte qui a présidé à sa création, le CDR a néanmoins réalisé des plus-values, parfois très significatives (à l'instar de celle de 1,1 milliard de francs en 1997 sur des titres Total ou de 0,7 milliard de francs la même année sur Aventis-Rhône Poulenc). Ces plus-values peuvent résulter de l'orientation favorable de l'économie en général et, pour les cessions de titres, des cours de la Bourse, dont le dynamisme lui a permis, par exemple, de céder en 1998 ses titres Bouygues en bourse à un prix très supérieur à la valeur inscrite au bilan. Dans d'autres cas, certaines cessions ont fortuitement bénéficié d'évolutions également favorables de la politique industrielle française. C'est cette dernière qui permet de comprendre pourquoi la cession des titres d'Aérospatiale, en 1999, a pu dégager une plus-value de 1,85 milliard de francs, à la faveur de la création d'EADS, alors que ces titres étaient, jusqu'alors, considérés comme illiquides et donc provisionnés. Enfin, le taux de récupération sur les cessions devrait normalement aller, sur les exercices à venir, en décroissant, puisque les actifs demeurant à céder ne sont pas, par nature, les plus faciles à vendre. Par ailleurs, une fois les titres principaux cédés, le CDR conservera un grand nombre de lignes de créances bancaires, qui font, pour beaucoup, l'objet de contentieux. Leur traitement ne peut qu'être long, difficile, et sans doute peu rentable. L'évolution des actifs à réaliser est récapitulée dans le tableau ci-dessous.
· Afin d'obtenir des informations plus précises, votre Rapporteur a demandé au CDR de lui fournir, pour chaque catégorie d'actifs (créances, immobiliers, titres, entreprises), sur l'ensemble de la période 1996-1999, d'une part, les vingt-cinq cessions avec la moins-value la plus forte en proportion et celles en montant, et, d'autre part, les vingt-cinq cessions avec la plus-value la plus forte en proportion et celles en montant. Votre Rapporteur est bien conscient que ces données sont sensibles, dans la mesure où les protocoles de cessions comprennent, dans de nombreux cas, des clauses de confidentialité. Une agrégation des données a donc été opérée et est présentée dans le tableau ci-après. On observera l'importance quantitative des moins-values concernant les créances, qui s'expliquent par l'ampleur des pertes résultant du dossier Métro Goldwyn Mayer (MGM, avec 10,57 milliards de francs de pertes par rapport à la valeur d'entrée, soit une moins-value de 56,3% par rapport à celle-ci ()), selon les informations chiffrées fournies par le CDR. Cette perte est révélatrice des risques considérables pris par le Crédit Lyonnais dans le cadre de sa stratégie d'expansion et d'acquisition d'actifs très diversifiés.
· On rappellera que le CDR a constitué en son sein cinq filiales, spécialisées par domaine de compétences : - CDR-Créances, qui traite l'ensemble du portefeuille de crédit hérité des filiales bancaires transférées (SDBO, Banque Colbert, Abacus, Avenue Banque, SBT-Batif et IBSA). C'est dans ce pôle qu'a été réglé le dossier MGM, source majeure de perte comme on a pu le constater ; - CDR-Participations, qui traite le portefeuille des participations minoritaires dans des sociétés cotées ou non, héritées essentiellement de Clinvest et Clindus ; - CDR-Entreprises, qui traite les participations majoritaires héritées principalement d'Altus, parmi lesquelles on retrouve les actifs du groupe Mallart (lesquels ont été au c_ur du rapport de 1997 de l'Inspection générale des finances) ; - CDR-Immobilier, qui constitue la continuation de l'Omnium immobilière de gestion (OIG), créée dans le cadre du premier plan de redressement du Crédit Lyonnais pour céder les immeubles et certaines créances rattachées ; - et CDR-Finance, qui exerce la fonction de « banque » du groupe. Celle-ci est désormais la seule entité du groupe à disposer de l'agrément d'établissement de crédit. Ce dernier pôle n'exerce guère de fonction de gestion des actifs du CDR. Votre Rapporteur a souhaité connaître les principales caractéristiques des procédures de cessions mises en _uvre dans chacun des quatre pôles gestionnaires. Un résumé des réponses qui lui ont été apportées figure dans l'encadré ci-après.
L'importance des actifs encore détenus par chaque pôle est également très variable. En termes de valeur nette comptable, les deux principaux pôles détenteurs d'actifs au 31 décembre 1999 sont CDR-Créances (39% du total) et CDR-Immobilier (29%). Ils sont suivis par CDR-Participations (17%) et CDR-Entreprises (12%). Selon le rapport annuel du CDR pour 1999, la répartition du portefeuille détenu est la suivante : - créances : 6,6 milliards de francs (37% du total) ; - titres : 5,7 milliards de francs (32% du total) ; - immeubles : 5,6 milliards de francs (31% du total). · La Cour des comptes a procédé, dans son rapport précité, à une analyse détaillée de la gestion de chacun des pôles du CDR, qui fait apparaître dans certains cas des problèmes, quoique d'inégale importance. S'agissant de CDR-Entreprises (successeur de l'ancienne société Altus Finance), le portefeuille transféré était caractérisé par une extrême hétérogénéité et les opérations de cession n'ont véritablement commencé qu'en 1997. Le jugement de la Cour sur la stratégie de CDR-Entreprises est favorable : « La stratégie de CDR-Entreprises depuis la mise en place de la défaisance, a constamment intégré l'objectif de valorisation. En toute hypothèse, dans le contexte de la crise du Crédit Lyonnais, il était difficilement concevable que le CDR dépose le bilan d'une série de sociétés industrielles (avec les conséquences sociales qui en auraient découlé). L'éventualité de la liquidation ou de la vente « à la casse » n'a été étudiée que dans très peu de cas. D'un point de vue strictement patrimonial, le résultat a été convaincant dans un certain nombre de cas, la restructuration conduisant à une forte hausse de la valeur de l'actif. Lorsqu'un échec est également probable, CDR-Entreprises n'a pas remis en cause sa stratégie initiale pour envisager une cession plus rapide. » Par ailleurs, le suivi des actifs ne semble pas appeler d'observations particulières. Pour CDR-Immobilier, les appréciations sont plus nuancées. La Cour note tout d'abord que : « La comptabilité extrêmement complexe de CDR-Immobilier ne permet que très difficilement de suivre la gestion et l'activité du pôle depuis 1995. » Surtout, la gestion pratique des dossiers a pu parfois s'éloigner des principes mis en avant dans les procédures de cessions. Ainsi, « il apparaît que plusieurs dossiers, parmi les plus importants, ont été suivis, dans leur phase de cession ou de commercialisation par une personne seule. Autrement dit, les dernières étapes du dossier, c'est-à-dire le choix d'un acheteur ou d'un locataire, la négociation du prix et des conditions de vente - ou de location - ont été menées, en dehors de la présence de tout collaborateur du CDR-Immobilier (tel que le responsable du service Assistance maîtrise d'ouvrage, ou le directeur financier). Parmi les dossiers étudiés par la Cour, ces remarques sont tout particulièrement valables pour les opérations suivantes : - processus de cession d'un vaste ensemble de bureaux, commerces et logements au centre de Paris (février 1999) ; - location des lots de tête d'une nouvelle galerie commerciale à un groupe de distribution (juin 1996). Il apparaît très nettement, au vu des procédures de mise en vente et de commercialisation des actifs contenues dans le manuel de procédure et décrites plus haut, que la pratique de CDR-Immobilier sur ces dossiers particulièrement importants n'a pas respecté ces normes. » En ce qui concerne la stratégie suivie, les orientations stratégiques de novembre 1998 ont introduit un changement. Ainsi, la stratégie précédente (octobre 1996) prévoyait une réalisation des deux tiers des actifs d'ici à fin 1998, quel que soit le contexte économique. Depuis, il a été procédé à l'introduction d'une distinction entre les actifs « porteurs de valorisation à terme » et les actifs non porteurs de perspectives de rendement et de valorisation. Par delà la stratégie affichée, l'impact de ce changement doit être nuancé selon la Cour : « Tout d'abord, le changement de stratégie n'a eu qu'un impact concret limité. On peut considérer que l'objectif de valorisation était de fait pris en compte bien avant 1998. C'est bien dans une optique de valorisation que certains actifs, notamment hôteliers, ont été conservés et ont fait l'objet d'investissements très importants. Ensuite, le renforcement de cette optique de valorisation semble être interprété de façon assez large par CDR-Immobilier. En effet, le maintien des actifs dans le bilan en vue de leur valorisation est un choix stratégique qui concerne désormais un volume très important d'actifs. » En ce qui concerne le bilan des cessions, il est possible de rapporter le produit total des cessions passées et à venir (respectivement 7 milliards de francs et 6,7 milliards de francs, soit 13,7 milliards de francs) au prix de revient total de ces actifs pour le CDR (42,9 milliards de francs). Ce montant de 42,9 milliards de francs est la somme de la valeur des actifs reçus (30,2 milliards de francs), des investissements et dépenses diverses (10,6 milliards de francs), et des dépenses prévisionnelles futures (2,1 milliards de francs). La différence est égale à 29,2 milliards de francs, qui est la perte prévisionnelle de CDR-Immobilier fin 1998. Pour CDR-Participations, la Cour relève la grande différence entre les titres cotés, pour lesquels l'essentiel consiste dans une gestion opportuniste des aléas boursiers, et les participations minoritaires non cotées, qui posent un problème aigu de liquidité. Du point de vue technique, « le suivi des participations à CDR-Participations ne suscite pas de critique. Il est facilité par la taille réduite du portefeuille et de la structure, ce qui permet une attention approfondie pour chaque dossier. » En ce qui concerne le bilan d'ensemble et de la stratégie suivie, la Cour estime que « si le changement de stratégie de début 1998 est explicitement évoqué par CDR-Participations, dans les faits, on n'observe pas véritablement d'inflexion majeure. CDR-Participations n'a jamais eu véritablement une stratégie de cession rapide. La réduction seulement progressive d'un portefeuille important de titres cotés ne posant aucun problème de liquidité en est la meilleure preuve. S'agissant des titres non cotés, sous réserve du cas très particulier de l'affaire Artémis (...), CDR-Participations n'a pas toujours eu une politique suffisamment active de recherche d'acquéreur. » Enfin, la Cour est sévère vis-à-vis de CDR-Créances. Elle estime que les objectifs de CDR-Créances sont trop imprécis et que « faute d'indications claires, les dossiers sont parfois gérés trop passivement, notamment dans la recherche de solutions négociées. » Par ailleurs, elle note que « l'attitude face aux infractions pénales est hésitante. La volonté des dirigeants de CDR-Holding est, depuis 1998, orientée vers une plus grande rigueur. Toutefois, les dossiers n'en portent pas encore la marque. Ils reflètent au contraire une réticence sensible à la procédure. La coordination entre les gestionnaires d'actifs et les juristes semble, sur ce point, encore insuffisante. » Le rendement économique semble par ailleurs par trop négligé, dans la mesure où « les implications économiques des choix de gestion sont rarement présentées. Le coût d'entrée des actifs dans le cantonnement et les investissements nouveaux ne sont pas considérés comme des éléments de décision, alors qu'ils exercent une influence déterminante sur le coût de la défaisance. Ces paramètres ne sont pas même indiqués sur les documents de synthèse : parfois ils sont inconnus des gestionnaires et des services comptables. » Enfin, les contrôles internes sont très allégés, les décisions du comité des risques n'étant pas toujours appliqués et le système comptable du pôle est fragile. La cour conclut ainsi son analyse de la gestion opérée par CDR-Créances : « Malgré les difficultés causées, dès l'origine, par un transfert d'actifs qui n'avait pas été préparé, et les délais nécessaires à la prise en charge initiale d'entreprises disparates et partiellement sinistrées, on peut regretter qu'après quatre ans de fonctionnement, ce pôle n'ait pas adopté une attitude plus offensive, et surtout des objectifs plus lisibles, afin de mieux orienter son action. L'organisation interne du pôle, qui révèle des lacunes dans le dispositif de contrôle de l'application des procédures et des décisions du comité des risques, doit également être mise en cause. » II.- L'ÉVOLUTION DES FRAIS DE FONCTIONNEMENT Depuis 1996, les frais généraux du CDR ont constamment diminué. On observera toutefois que la rapidité de cette baisse a été nettement plus sensible en 1998 (- 29,3%) et en 1999 (- 25%) qu'en 1997, où elle avait été relativement modeste (- 9,5%). Comme l'indique le tableau ci-dessous, les frais généraux ont ainsi atteint un total de 800 millions de francs en 1999, contre 1.067 millions de francs en 1998.
On remarquera que la structure de ces frais est particulière, avec une proportion des honoraires presque systématiquement supérieure aux frais de personnels. Cette asymétrie s'explique par un certain nombre de facteurs, parmi lesquels on mentionnera : - le nombre de sociétés à consolider et la complexité de la comptabilité, entraînant des honoraires élevés de commissariat aux comptes ; - le recours à la sous-traitance pour la gestion comptable et administrative de certaines sous-filiales (ainsi à CDR-Immobilier pour les SNC ou SCI portant des immeubles) ; - le nombre et l'importance des contentieux, qui génèrent des honoraires d'avocat ; - le recours à des conseils extérieurs (banques d'affaires, etc) pour la cession des participations minoritaires et majoritaires, ou d'actifs immobiliers ; - le choix d'externaliser l'audit interne. Dans son rapport précité, la Cour des comptes estime que : « L'importance quantitative des frais de fonctionnement du CDR n'a pas de quoi surprendre si on considère le volume total d'actifs à gérer (186 milliards de francs initialement en valeur d'entrée). Ainsi, les frais généraux consolidés (hors dotation aux amortissements) représentaient 1,65% du total des actifs à céder en moyenne annuelle en 1997 (en valeur d'entrée), 1,63% en 1998 et 1,66% en 1999. Pour les établissements de financement spécialisés français, le ratio frais généraux/total de bilan (en moyenne annuelle) était d'un ordre de grandeur comparable, à 1,43% en 1998, la comparaison avec le CDR trouvant bien sûr ses limites dans les spécificités marquées de l'activité de ce dernier. » Ce jugement d'ensemble n'est toutefois pas incompatible avec des appréciations plus nuancées sur certains points précis, davantage s'agissant des honoraires versés que s'agissant des dépenses de personnel. · Les frais de personnel pris dans leur ensemble ont diminué de 12% en 1997, de 17,2% en 1998 et de 19,3% en 1999. Ces derniers résultats découlent notamment, selon le rapport 2000 de l'EPFR, des plans sociaux 1998 (départs en fin d'année) et 1999 (départs répartis dans l'année), ainsi que de la cession de certaines filiales employant du personnel. A la fin de 1999, les effectifs du groupe (périmètre consolidé) étaient de 397 personnes, dont 328 pour la holding et pour les cinq pôles. Une baisse supplémentaire des effectifs de 11% est prévue en 2000. D'un point de vue général, la Cour des comptes note que la gestion des ressources humaines au CDR est complexe. D'une part, il a dû intégrer des collaborateurs issus de multiples sociétés, anciennes filiales du Crédit Lyonnais, qui ne relevaient pas toutes de la même convention collective. D'autre part, la nécessité de réduire le personnel de manière quasi-continue parallèlement à la décroissance du stock d'actifs a pu affecter les salariés de filiales transférées du Crédit Lyonnais et vouées à disparaître. Aussi, des rapprochements progressifs des normes sociales applicables aux salariés ont été opérés, tandis qu'un plan social permet l'accompagnement des inévitables départs. Du point de vue des rémunérations, en dehors des cadres dirigeants, la Cour n'a pas noté de situations particulières. Elle précise que : « La grille de rémunérations est fondée sur celle de la convention collective AFB et sur celle du Crédit Lyonnais. La part variable des rémunérations est assez faible (plafond de 6,7% de la masse salariale brute en 1999) et peu concentrée (75% du personnel en bénéficie). Les critères d'attribution ont été intégrés à un accord annuel d'entreprise signé fin 1998. Afin de conserver les compétences nécessaires au fonctionnement du CDR, 34 cadres bénéficient, en 1999, d'un bonus de fidélisation, qu'ils percevront à condition de rester au CDR jusqu'à l'issue d'une période de deux ans (définie par un avenant au contrat de travail). Il ne s'agit pas de cadres dirigeants mais du niveau immédiatement inférieur. Le montant de bonus est plafonné à trois mois acquis par année, soit entre 60.000 et 375.000 francs suivant le salarié concerné. » · S'agissant des cadres dirigeants du CDR, la Cour note que : « Le nombre de rémunérations élevées (supérieures à 800.000 francs bruts) est particulièrement important (20 en 1999) compte tenu de la taille de l'entreprise. Cette situation résulte pour partie de l'existence des pôles, qui multiplie les fonctions de direction. S'agissant des dirigeants et cadres dirigeants, la Cour relève que les rémunérations prises individuellement sont relativement élevées pour une entreprise publique. S'agissant des avantages en nature, la Cour a relevé que les voitures de fonction et cartes de crédit professionnelles sont en nombre très limité, et qu'il n'existe ni logements de fonction ni logements aidés. Les jetons de présence perçus par des salariés du CDR qui exercent des mandats d'administrateur non à titre personnel, mais pour représenter le CDR, doivent être reversés au CDR. » Votre Rapporteur spécial a reçu du CDR les informations précises qu'il avait demandées, s'agissant de la rémunération des dirigeants du CDR, qu'il s'agisse des membres du Conseil de surveillance ou de ceux du comité exécutif. · Le point le plus contestable de la gestion du CDR relevé en la matière par la Cour réside dans les conditions de départ de certains cadres. Elle précise ainsi que : « Plusieurs cas ont été relevés, dans lesquels des cadres ont quitté le CDR en bénéficiant d'indemnités élevées, versées dans des conditions contestables. A l'occasion de leur licenciement, les intéressés ont perçu, en complément des indemnités conventionnelles, des dommages et intérêts disproportionnés par rapport au préjudice réel qu'ils étaient en situation d'invoquer. Dans trois cas, les bénéficiaires des indemnités ont retrouvé immédiatement une fonction dans des sociétés filiales ou participations du CDR. Deux d'entre eux ont immédiatement occupé des fonctions rétribuées de mandataire social. Les dommages et intérêts qui leur ont été alloués excèdent au total 4 millions de francs. Lorsque deux des salariés du CDR ont pris des fonctions de direction dans une filiale dont l'actionnaire était leur ancien employeur, ils se sont placés dans des situations génératrices de conflits d'intérêt. Il est tout à fait anormal que les dirigeants du CDR aient accepté de telles situations. » Davantage que les dépenses de personnel, ce sont les honoraires qui apparaissent comme le plus susceptibles d'attirer des critiques. De 1996 à 1999, les dépenses d'honoraires ont représenté le premier poste de dépenses, s'agissant des frais généraux. Leur évolution a pourtant été assez différenciée selon la période considérée. Ainsi, les honoraires sont passés de 465 millions de francs en 1995 (soit 34,1% du total des frais généraux) à 831 millions de francs en 1996 (soit 50% de ce total). En 1997, ces honoraires ont été ramenés à 756 millions de francs. Toutefois, ils ont continué à représenter la même proportion des frais généraux, soit 50%. Ces simples chiffres permettent de mieux apprécier le jugement de la Cour des comptes sur ce point, lorsqu'elle signale que « la période 1995-1997 a été marquée par une dérive des dépenses d'honoraires. » Elle note également que « l'effort de réduction des frais généraux, qui était une priorité fixée par le ministère de l'économie et des finances en février 1998, a porté ses fruits en 1998 et 1999. » En effet, entre 1997 et 1999, les honoraires ont été réduits de 58% et ne représentent désormais que 39,6% du total des frais généraux. Si les résultats d'un contrôle accru sont donc patents, il n'en reste pas moins que certaines questions peuvent continuer à se poser. · Comme l'a déjà noté votre Rapporteur, le poids des dépenses d'honoraires résulte très largement du choix initial d'externaliser une bonne partie des tâches du CDR. Outre son coût, ce choix n'est pas sans poser des problèmes techniques dans certains cas. Ainsi, la Cour des comptes relève que, malgré la création d'un service d'audit interne à la fin de 1996, de fait, « les missions d'audit proprement dites sont externalisées auprès d'un cabinet d'audit international. » Si la qualité des rapports rendus n'est pas en cause, ni d'ailleurs les relations contractuelles avec ce cabinet, redéfinies chaque année, la Cour estime que « l'externalisation de l'audit interne est un choix qui ne va pas de soi » et que « la création d'un véritable service d'audit interne, quitte pour lui à s'appuyer sur des intervenants extérieurs de manière ponctuelle, aurait permis d'étoffer la direction générale, de multiplier le nombre de cadres ayant une vue transversale du CDR (alors que les pôles sont relativement cloisonnés), et contribué à la fonction de « mémoire » qui pose un problème croissant au CDR : avec le flux continu de départs, avec au contraire, l'apparition de contentieux nouveaux nécessitant une bonne connaissance des débuts de la défaisance et des recherches sur les agissements de filiales du Crédit Lyonnais antérieurement à 1995. Il est d'ailleurs symptomatique que le CDR ait dû insister sur la continuité des équipes du cabinet sous-traitant. » · Plus problématique semble la question de la rémunération des commissaires aux comptes. Sur ce point, votre Rapporteur a reçu du CDR les données figurant dans le tableau ci-après.
Les montants versés sont importants, même s'ils ont tendance à diminuer globalement sur la période. Le rapport précité de la Cour des comptes apporte d'intéressantes précisions. Tout d'abord, il est indiqué que « le taux horaire appliqué en 1997 était de 773 Francs H.T./heure (soit au total 41.081 heures). Ce taux doit être considéré comme élevé par rapport aux tarifs du marché, qui sont compris entre 450 et 600 francs H.T./heure approximativement. » Malgré ce tarif élevé, le CDR s'est révélé insatisfait de la qualité du travail fourni. La Cour relève, parmi ces critiques, portant sur les modalités d'intervention des commissaires aux comptes : « faiblesse ou absence de documents de synthèse résumant les observations des commissaires aux comptes ; budgets insuffisamment détaillés ; concertation insuffisante avec le CDR sur l'organisation des travaux. » A partir de 1998, le CDR a donc engagé des négociations afin d'obtenir une première réduction des honoraires puis, en 1999, a même invoqué un temps la possibilité de ne pas renouveler le mandat d'un des commissaires aux comptes arrivant à expiration. La Cour note qu' « in fine, [le CDR] a accepté de maintenir les mandats en cause, mais a obtenu une réduction des budgets prévus (- 23% en 1999 à 19,3 millions de francs, La conclusion d'ensemble de la Cour sur l'ensemble de cette question est sévère : « La complexité comptable du CDR est indéniable, et le degré d'expérience des membres des cabinets affectés au commissariat aux comptes du CDR est plus élevé que ce que l'on constate habituellement. Cela ne justifie cependant pas : - des taux horaires aussi éloignés de la moyenne du marché ; - la production très tardive des documents de synthèse ; - le maintien de tous les mandats existants. La relative normalisation comptable du CDR depuis le passage au « nouvel environnement comptable » et la décroissance rapide de sa taille de bilan doivent à l'évidence conduire à une réduction forte des budgets. Depuis 1998, le CDR a obtenu d'importants résultats en la matière. Cette politique doit être poursuivie. » Votre Rapporteur partage pleinement cette conclusion. · Enfin, toujours s'agissant des honoraires versés à des prestataires extérieurs, il apparaît que tous les problèmes de suivi des prestations n'ont pas été forcément résolus. Ainsi, la Cour note, s'agissant de CDR-Créances, que « les moyens de contrôle des honoraires mis en _uvre par CDR-Créances sont insuffisants. Les factures ne font pas référence à un document contractuel fixant les conditions de l'intervention du cabinet, ni à une lettre de mission, contrairement à ce qu'exigent les normes du groupe. Lorsqu'ils ont été demandés au cours du contrôle, les contrats ou lettres de mission n'ont pu être produits. Dans ces conditions, les gestionnaires vérifient avec une rigueur fluctuante la réalité des prestations facturées et personne ne surveille les règles de tarification. » Par ailleurs, votre Rapporteur a souhaité mieux connaître le détail des honoraires versés. Pour ce faire, il a demandé et obtenu du CDR la copie des DAS-2 pour les exercices 1996 à 1999, ainsi que des données récapitulant, par année et par cabinet, en précisant l'objet des frais de conseils, les honoraires versés. Les deux approches ne sont pas identiques puisque, pour répondre à la seconde question, le CDR a été contraint de passer par la comptabilité afin de déterminer les tiers en consultant le grand livre pour chaque compte sélectionné, et, ensuite, de rechercher l'objet précis en consultant les factures et le mode de sélection en consultant le dossier de l'actif et en interrogeant un gestionnaire. Selon le CDR, « cette approche est différente de celle des DAS-2 qui recensent les versements et identifient le prestataire sans fournir d'information spécifique sur la nature et l'objet de la prestation. Le numéro du compte qui a enregistré la charge correspondante et l'exercice de rattachement n'y sont pas indiqués. » Les listes fournies à votre Rapporteur comprennent les honoraires des banques conseil, des commercialisateurs, des cabinets d'avocats et de conseil, des experts et de l'ensemble des intermédiaires intervenant dans le processus de cession des actifs. Les listes fournies ne reprennent donc pas : - les honoraires de gestion d'actifs qui concernent principalement les frais de contentieux, - les honoraires non liés aux actifs, qui comprennent essentiellement les frais de gestion des structures (comptabilité, commissariat aux comptes) et les audits et conseils non liés aux actifs (organisation, mise en place d'outils comptables). Compte tenu du caractère nominatif des données fournies, votre Rapporteur a, une fois encore, précédé à un « compactage » permettant d'obtenir le résumé des données figurant dans le tableau ci-après.
La décroissance d'ensemble des honoraires liés aux cessions d'actifs est donc significative. Les données font apparaître des différences entre les pôles du CDR s'agissant de la proportion entre les honoraires versés de plus d'un million de francs et ceux de moins d'un million de francs. Ces différences sont largement liées au nombre et à la nature des actifs gérés par chacun des pôles. Ainsi, les écarts sont relativement faibles pour les honoraires versés par CDR-Immobilier et, dans une moindre mesure, par CDR-Participations. Inversement, la part des honoraires supérieurs à un million de francs est significativement plus grande pour CDR-Créances et CDR-Entreprises, les écarts des honoraires versés par ce dernier pôle, s'agissant des honoraires supérieurs à un million de francs, étant d'ailleurs particulièrement marqués. On remarque de plus, pour CDR-Entreprises, qu'un prestataire a, à lui seul, reçu 119,5 millions de francs d'honoraires pour deux affaires, soit 41,8% du total des honoraires versés par ce pôle sur l'ensemble de la période. Enfin, concernant CDR-Participations, votre Rapporteur note, que dans le dossier Artémis-Financière Pinault, la banque d'affaires Goldman Sachs a reçu 11,16 millions de francs, en rémunération de son entremise pour la mise sur le marché international de la participation dans Artémis et des obligations Financières Pinault. La consultation a eu une durée de six mois et plus de 60 investisseurs ont été sollicités. Il n'en reste pas moins que la cession de ces actifs a, comme on l'a vu précédemment, été conclue à l'issue d'une médiation du Premier président de la Cour d'appel de Paris, en raison du caractère particulièrement inhabituel de cette affaire. III.- UNE ADAPTATION NÉCESSAIRE DES STRUCTURES À LA RÉDUCTION DE LA TAILLE DU CDR Dans son rapport sur la proposition de création d'une commission d'enquête, votre Rapporteur s'était interrogé sur le maintien d'une structure juridique encore bien complexe, contrairement aux recommandations de la mission de l'IGF. Sa simplification aurait normalement dû accompagner tant la réforme de la stratégie opérée en 1998 que la diminution du volume des actifs à céder. Il n'est en effet pas certain que la mise en place de ce que le CDR appelle le « compactage » des structures - qui consiste à faire disparaître les structures devenues sans activité et à simplifier l'organigramme - ait été, en pratique, suffisante dans la mesure notamment où elle n'affecte pas les structures des pôles eux-mêmes. · L'organigramme du CDR et de ses pôles fait apparaître une grande complexité. Le périmètre de consolidation fait en effet état d'un nombre de sociétés particulièrement important. Il permet également de constater que la réduction progressive du nombre de ces dernières n'a pas été très rapide. Toutefois, l'exercice 1999 s'est traduit par une diminution plus significative que précédemment du nombre de sociétés consolidées, comme l'indique le tableau ci-dessous.
On rappellera que sont consolidées les sociétés qui détiennent des actifs à réaliser et qui sont contrôlées exclusivement par CDR, ou dans lesquelles CDR est directement ou indirectement actionnaire de référence. En revanche, les sociétés contrôlées destinées à être cédées sont exclues du périmètre de consolidation. _ Ainsi, les opérations de compactage consistent à faire disparaître toutes les sociétés contrôlées par le CDR qui n'ont pas vocation à être cédées à l'extérieur. Il s'agit pour le groupe de mettre fin à l'existence de sociétés devenues sans utilité, de simplifier l'organigramme et de diminuer les coûts de gestion liés au maintien des entités juridiques. Selon les informations fournies par le CDR, « les opérations de compactage initiées par les pôles impliquent la plupart des unités fonctionnelles du groupe : des procédures ont été mises en place permettant de choisir les modalités juridiques les plus appropriées (fusion, dissolution, liquidation amiable), d'intégrer les contraintes fiscales et d'éviter une dégradation des risques du groupe, tout en limitant les coûts. » Dès l'origine, l'ampleur de la tâche de compactage était évidemment très variable selon les pôles et le résultat actuel de ces opérations s'en ressent. Ainsi, s'agissant de CDR-Immobilier, le cantonnement institué par le protocole de 1995 a conduit au transfert d'un nombre considérable de titres de sociétés contrôlées précédemment par les multiples composantes du groupe Crédit Lyonnais (CLSA, Altus, SBT Batif, SDBO, Banque Colbert, etc.). Ce périmètre disparate, qui n'avait plus alors d'autre sens que celui de l'histoire des cédants, reflétait, surtout en matière immobilière, les usages de segmentation (une opération de promotion = une société ad hoc) et les contraintes fiscales (sociétés de promotion vente, sociétés patrimoniales, sociétés marchands de biens, etc.). Début 1997, CDR-Immobilier était ainsi à la tête d'un ensemble de plus de 660 sociétés dont 172 seulement étaient consolidées, et près de 500 non consolidées, soit qu'elles fussent, au moins en première analyse, destinées à être vendues en l'état, soit qu'elles ne détenaient plus d'actifs significatifs à vendre. Au total, le périmètre juridique de CDR-Immobilier a été ramené à 522 sociétés en 1998 et à 391 sociétés en 1999. Pour 2000, les prévisions fournies font état de 233 sociétés. La réduction du nombre de structures a également été une tâche complexe pour le pôle CDR-Créances. Comme le note le CDR en réponse aux questions de votre Rapporteur, ce pôle « détient des participations dans lesquelles [il] n'est pas toujours le seul actionnaire, ou dans lesquelles des procédures lourdes aussi bien civiles que pénales l'opposent à ses associés ou anciens associés. Cette difficulté est particulièrement pénalisante pour toutes les sociétés du groupe IB SA, dans laquelle CDR-C est actionnaire à hauteur de 39% environ, et où des saisies ont été pratiquées sur des parts sociales, et où des droits d'agrément de nouveaux associés ne peuvent être purgés qu'après la nomination d'un mandataire ad hoc par le Tribunal de commerce lorsque les associés, majoritaires, refusent de convoquer les Assemblées d'Associés afin d'y procéder. Cela explique la lenteur avec laquelle des sociétés, vidées de leurs actifs, sont liquidées ou fusionnées afin d'alléger le dispositif juridique et financier du groupe. Néanmoins, certaines opérations d'envergure ont pu être menées à bien et notamment le regroupement, au sein de la même entité, de la plupart des banques et établissements financiers cédés par le Crédit Lyonnais en 1995. Ces opérations complexes de restructuration se sont déroulées tout au long de l'année 1996. » A la fin de l'exercice 1999, le stock de sociétés contrôlées majoritairement était de 186. Les prévisions transmises font état d'une réduction devant se poursuivre, avec 142 sociétés fin 2000, 98 fin 2001 et 26 fin 2002. Pour CDR-Entreprises, au fur et à mesure des cessions des filiales et des cessions de fonds de commerce, il a été procédé à un compactage par liquidation, dissolution par confusion de patrimoine ou par fusion absorption suivant les particularités juridiques et fiscales de la société à dissoudre. Selon le CDR, « les opérations de compactage ont réellement démarré à partir de 1998 et se sont traduites par une réduction du nombre de : - 26 sociétés en 1998, - 14 sociétés en 1999. Compte tenu de l'importance des comptes à suivre dans la société absorbante, le pôle CDR-E procède à un « nettoyage approfondi » des comptes de la société absorbée. Certes, cette nouvelle approche a pour conséquence de ralentir le nombre de sociétés compactées chaque année, mais en contrepartie permet une meilleure lisibilité des bilans qui facilite grandement la consolidation du groupe CDR. Au 31 décembre 1999, le pôle CDR-E comptait 40 sociétés sans activité en cours de liquidation dont 17 en liquidation judiciaire. » Enfin, le compactage semble beaucoup plus avancé pour CDR-Participations puisqu'il a été indiqué à votre Rapporteur qu'« à ce jour, toutes les filiales détenues en direct par CDR-Participations ont été compactées au moyen d'opérations de fusion absorption. » Ce compactage peut être jugé dans l'ensemble insuffisamment rapide et responsable du maintien d'une trop grande complexité de l'organigramme du groupe CDR. Cette complexité n'est d'évidence pas sans impact sur certains coûts de gestion, dans la mesure où, comme l'indique le rapport de la Cour des comptes, « le catalogue des actifs ne rend pas compte des liens qui peuvent exister entre différents actifs. » _ L'activité du CDR est destinée, par nature, à se réduire puis à disparaître. En témoigne l'évaluation prévisionnelle du stock d'actifs à réaliser, en valeur nette comptable. Ce dernier devrait passer de 9 milliards de francs en 2000 à 4,4 milliards de francs en 2001, puis se réduire à 2,3 milliards de francs en 2002. A cette date, il s'agira majoritairement de créances (2 milliards de francs). Toutefois, comme le note la Cour des comptes, « le CDR continuera à gérer après cette date une masse considérable de contentieux et d'engagements hors bilan. Par ailleurs, les objectifs sont fixés en valeur nette comptable, ce qui donne une mauvaise idée du volume d'actifs restant quand les provisions pour dépréciation sont élevées ». En effet, si le ratio valeur nette/valeur d'entrée reste constant à son niveau de fin 1999, 2,3 milliards de francs d'actifs en valeur nette correspondraient à 5,1 milliards de francs en valeur d'entrée. L'essentiel réside avant tout dans la transformation inévitable des fonctions du CDR, passant progressivement de la réalisation d'actifs à la gestion des contentieux et des risques juridiques. Le nombre de ces contentieux en cours est particulièrement impressionnant : 2.000 au total, dont plus de 80% pour le recouvrement contentieux à CDR-Créances. Par ailleurs, 90 procédures pénales sont en cours. La Cour note que « ces chiffres ne sont d'ailleurs pas définitifs, des contentieux continuant à apparaître. Au cours de 1999, le CDR a reçu 24 nouvelles assignations pour un montant global de plusieurs milliards de francs. Durant la même période, 75 décisions au fond ont été rendues par différentes juridictions sur des affaires intéressant le CDR ». Le rapport 1999 du CDR indique que 40% des dossiers en cours n'ont pas dépassé le stade de la première instance. Outre l'aspect quantitatif, certaines procédures en cours pourraient s'avérer particulièrement pénalisantes pour les résultats du CDR, comme dans le cas des poursuites engagées en Californie dans le cadre de l'affaire Executive Life. Il apparaît donc essentiel que la réorganisation du CDR tienne prioritairement compte de l'aspect juridique des missions qui lui sont assignées. _ Le rapport 2000 de l'EPFR indique qu'une réforme de l'organisation interne du CDR est envisagée, avec une structure conduite par un directoire léger et des chefs de départements, afin de permettre une unification du management. Les cinq pôles qui constituent actuellement le CDR pourraient ainsi être supprimés et remplacés par une organisation en départements opérationnels et fonctionnels regroupant les activités suivantes : - départements opérationnels : gestion active, gestion liquidative, recouvrements de créances ; - départements fonctionnels : gestion financière, contrôle et risques, comptabilité-back-office ; - départements juridiques : conseil juridique, litiges et contentieux. Cette réorganisation plus fonctionnelle apparaît davantage conforme aux missions résiduelles du CDR, l'organisation par pôle étant désormais moins justifiée et susceptible de continuer à maintenir des coûts de gestion inconsidérés. Cette transformation s'accompagnerait d'une réduction des effectifs de CDR qui passeraient de 340, début 2000, à environ 70, fin 2002. Cette réduction serait rendue possible par la diminution des actifs cantonnés et une large externalisation des fonctions support (comptabilité et back-office). Votre Rapporteur estime que l'accroissement de l'externalisation implique qu'un contrôle plus étroit des prestataires de service soit mis en place, afin que les dérives constatées durant la première période de l'existence du CDR ne se reproduisent pas. Le conseil d'administration de l'EPFR a d'ailleurs indiqué, de ce point de vue, qu'« il n'avait pas d'objections à l'égard de la stratégie présentée par le CDR mais a insisté sur la nécessité de contrôler les frais de gestion et de poursuivre l'adéquation des moyens aux besoins, ainsi que de recourir aux cessions en bloc en fonction de l'équilibre entre coûts de structure et de portage et la valeur des actifs résiduels. » Le nouveau dispositif sera mis en place de façon progressive. Les premiers regroupements interviendront dès l'automne 2000 pour s'achever dans le courant du second semestre 2001. La politique de personnel vise à combiner la décroissance programmée des effectifs avec le maintien des cadres et des spécialistes de qualité et de la « mémoire » des dossiers, dans les départements opérationnels. Enfin, la question de l'adossement du CDR, à moyen terme, à une structure financière plus solide a été posée (la Caisse des dépôts et consignations ayant été évoquée avec insistance). Il appartient au Gouvernement de se prononcer rapidement sur cette éventualité. Dans sa séance du 14 novembre 2000, la Commission des Finances, de l'Economie générale et du Plan, en formation élargie, a entendu M. Laurent Fabius, ministre de l'Economie, des finances et de l'Industrie et Mme Florence Parly, secrétaire d'Etat au budget, sur les comptes spéciaux du Trésor et les entreprises publiques. Au cours de sa séance du même jour, la Commission des Finances, de l'Economie générale et du Plan a examiné les articles 37 à 41 relatifs aux comptes spéciaux du Trésor. Article additionnel après l'article 36 Modification des lignes de recettes et de dépenses Texte de l'article additionnel : A compter du 1er janvier 2001, les 2ème et 3ème alinéa du II de l'article 60 de la loi de finances pour 1984 (loi n° 83-1179 du 29 décembre 1983) relatif au compte d'affectation spéciale n° 902-19 intitulé « Fonds national des haras et des activités hippiques » sont remplacés par les dispositions suivantes : En recettes : - le produit du prélèvement institué par l'article 51 de la loi n° 47-520 du 21 mars 1947 modifiée ; - les recettes diverses ou accidentelles. En dépenses : - les subventions pour le développement des activités hippiques ; - les subventions de fonctionnement et d'investissement à l'établissement public des Haras nationaux ; - les dépenses diverses ou accidentelles. Observations et décision de la Commission : La Commission a examiné l'amendement (n° II-171) du Gouvernement ayant pour objet de supprimer certaines lignes de recettes et un chapitre de dépenses du compte n° 902-19 « Fonds national des haras et des activités hippiques ». _ La réforme des Haras nationaux a été finalement concrétisée par le décret n° 99-555 du 2 juillet 1999 fixant l'organisation de l'administration centrale du ministère de l'agriculture et de la pêche et par le décret n° 99-556 du même jour portant création et organisation de l'établissement public Les Haras nationaux, qui ont profondément modifié les missions des Haras. Au titre du premier décret, il a été créé au sein de la direction de l'espace rural et de la forêt une sous-direction du cheval en charge de concevoir, d'orienter, de contrôler la mise en _uvre et d'évaluer la politique du cheval, des activités équestres et des courses. Elle assure la tutelle de l'établissement public Les Haras nationaux. L'article 2 du décret 99-556 précise les missions de l'établissement public. Ce dernier a pour mission de promouvoir et de développer l'élevage des équidés et les activités liées au cheval en partenariat notamment avec les organisations socioprofessionnelles, les collectivités locales et les associations. Il entreprend toutes actions, notamment scientifiques, techniques, économiques et culturelles, nécessaires à l'accomplissement de ses missions. Les objectifs poursuivis à travers la transformation des haras nationaux en établissement public sont principalement de bien différencier les activités régaliennes et le service de la monte publique et, par ailleurs, d'assurer un véritable partenariat avec les socioprofessionnels tant au sein du conseil d'administration de l'établissement public que des conseils d'orientation qui sont parallèlement mis en place. Cette réforme doit permettre par ailleurs, tout en évitant les doublons au sein des structures administratives de l'Etat, de remédier aux critiques émises par les diverses instances de contrôle et les professionnels sur l'ancien service des haras souvent considéré comme étant « juge et partie » sur de nombreux aspects réglementaires. _ S'agissant des conséquences de cette réforme sur le fonctionnement du compte, il convient de noter que, depuis la publication des décrets précités, le compte spécial du Trésor n'est plus alimenté que par les prélèvements sur le pari mutuel urbain (PMU) et le pari mutuel sur les hippodromes (PMH), la Direction de l'espace rural et de la forêt du Ministère assurant la gestion du compte. Le produit des services rendus par les haras nationaux (ligne 03 de recettes du compte) et le produit des ventes d'animaux, sous-produits et matériel (ligne 04) est désormais affecté directement au nouvel établissement public à caractère administratif. Ces lignes ont été maintenues depuis, mais ne sont dotées que pour mémoire. L'amendement présenté propose donc de tenir compte du décret précédent pour le « toilettage » des lignes de recettes du compte. Il est également prévu de modifier l'objet des dépenses du compte en remplaçant « les dépenses des haras nationaux, hormis celles de personnels », par « les subventions de fonctionnement et d'investissement à l'établissement public des Haras nationaux ». On rappellera que ces subventions sont versées à cet établissement en remplacement des dépenses de l'ancien service des haras. * * * La Commission a adopté un sous-amendement rédactionnel (n° II-173) présenté par votre Rapporteur, puis a adopté l'amendement ainsi modifié. Article 37 Comptes d'affectation spéciale. Opérations définitives. Texte du projet de loi : Le montant des crédits ouverts aux ministres, pour 2001, au titre des services votés des opérations définitives des comptes d'affectation spéciale, est fixé à la somme de 20.467.299.500 F. Exposé des motifs du projet de loi : Les crédits de paiement applicables aux comptes d'affectation spéciale (opérations à caractère définitif) figurent au tableau annexe du III de la partie «Analyses et tableaux annexes» du présent projet de loi. Ce tableau fournit les éléments de comparaison entre les crédits ouverts en 2000 et ceux prévus pour 2001. La justification de l'écart est présentée dans l'annexe «Services votés-Mesures nouvelles» relative aux comptes spéciaux du Trésor. Observations et décision de la Commission : La Commission a adopté l'article 37 sans modification. * * * Article 38 Comptes d'affectation spéciale. Opérations définitives. Texte du projet de loi : I. Il est ouvert aux ministres, pour 2001, au titre des mesures nouvelles des opérations définitives des dépenses en capital des comptes d'affectation spéciale, des autorisations de programme s'élevant à la somme de 60.611.284.000 F. II. Il est ouvert aux ministres, pour 2001, au titre des mesures nouvelles des opérations définitives des comptes d'affectation spéciale, des crédits de paiement s'élevant à la somme de 61.483.687.000 F ainsi répartie :
Exposé des motifs du projet de loi : Les autorisations de programme et les crédits de paiement applicables aux comptes d'affectation spéciale (opérations à caractère définitif) figurent dans le tableau annexe du III de la partie «Analyses et tableaux annexes» du présent projet de loi. Ce tableau fournit les éléments de comparaison entre les crédits ouverts en 2000 et ceux prévus pour 2001. La justification de l'écart est présentée dans l'annexe «Services votés-Mesures nouvelles» relative aux comptes spéciaux du Trésor. Observations et décision de la Commission : Les autorisations de programme (AP) demandées pour six comptes d'affectation spéciale s'élèvent à 60,61 milliards de francs en 2001, contre 22,78 milliards de francs en 2000. On observera tout d'abord que la suppression du Fonds d'investissement des transports terrestres et des voies navigables (n° 902-26), proposée par l'article 22 du présent projet, se traduit par une diminution des mesures nouvelles en matière d'AP (ces dernières s'élevaient à 4,33 milliards de francs en 2000). Pour autant, la croissance d'ensemble est particulièrement forte puisqu'elle représente 166% par rapport à 2000. Elle s'explique, d'une part, par la progression attendue des dépenses du compte d'affectation des produits de cessions de titres, parts et droits de sociétés (n° 902-24), dont les mesures nouvelles en matière d'AP passeraient de 16,795 milliards de francs en 2000 à 26,4 milliards de francs en 2001. D'autre part, et surtout, la création du Fonds de provisionnement des charges de retraite et de désendettement de l'Etat (n° 902-33), proposée par l'article 23 du présent projet, conduit à une très importante majoration des AP. Les 32,496 milliards de francs de recettes prévues pour 2001 au titre de l'encaissement des redevances UMTS trouvent ainsi leur exacte contrepartie en AP. Les crédits de paiement (CP) relatifs aux mesures nouvelles de dépenses ordinaires civiles à caractère définitif s'élèvent à 872,4 millions de francs, contre 1,79 milliards de francs en 2000. Pour l'essentiel, ces mesures nouvelles concernent : - le Fonds national de l'eau (n°902-00), pour 269,4 millions de francs ; - le compte de soutien financier de l'industrie cinématographique et de l'industrie audiovisuelle (n° 902-10), à hauteur de 256,8 millions de francs ; - le Fonds de modernisation de la presse quotidienne et assimilée d'information politique et générale (n° 902-32), pour 160 millions de francs ; - le compte d'affectation des produits de cessions de titres, parts et droits de sociétés (n° 902-24), pour 100 millions de francs. Enfin, les crédits de paiement relatifs aux mesures nouvelles des dépenses civiles en capital représentant 60,611 milliards de francs, contre 21,839 milliards de francs en 2000. Les causes de cette forte progression sont les mêmes que celles précédemment évoquées à propos des mesures nouvelles en matière d'autorisations de programme, à savoir la progression des recettes, et donc des crédits, du compte n° 902-24, et la création du nouveau compte n° 902-33 « Fonds de provisionnement des charges de retraites et de désendettement de l'Etat ». * * * La Commission a adopté l'article 38 sans modification. Article 39 Comptes spéciaux du Trésor. Opérations à caractère temporaire. Services votés. Texte du projet de loi : I. Le montant des crédits ouverts aux ministres, pour 2001, au titre des services votés des opérations à caractère temporaire des comptes d'affectation spéciale, est fixé à la somme de 500.000 F. II. Le montant des découverts applicables, en 2001, aux services votés des comptes de commerce, est fixé à 1.814.000.000 F. III. Le montant des découverts applicables, en 2001, aux services votés des comptes de règlement avec les gouvernements étrangers, est fixé à 308.000.000 F. IV. Le montant des crédits ouverts au ministre de l'économie, des finances et de l'industrie, pour 2001, au titre des services votés des comptes d'avances du Trésor, est fixé à la somme de 365.298.000.000 F. V. Le montant des crédits ouverts au ministre de l'économie, des finances et de l'industrie, pour 2001, au titre des services votés des comptes de prêts, est fixé à la somme de 1.522.000.000 F. Exposé des motifs du projet de loi : Le tableau annexe du III de la partie «Analyses et tableaux annexes» du présent projet de loi donne la répartition par catégorie de compte : - des découverts applicables aux services votés des comptes de commerce et des comptes de règlement avec les gouvernements étrangers ; - des crédits applicables aux services votés des comptes d'affectation spéciale (opérations à caractère temporaire), des comptes d'avances du Trésor et des comptes de prêts. Ce tableau fournit les éléments de comparaison entre les dotations de 2000 et celles demandées pour 2001. La justification des écarts est présentée dans l'annexe «Services votés-Mesures nouvelles» relative aux comptes spéciaux du Trésor. Observations et décision de la Commission : I. - Les paragraphes I, IV et V du présent article concernent les services votés au titre des opérations temporaires des comptes dotés de crédits. Pour ceux-ci, le vote du Parlement a le même effet que celui sur le budget général. L'évaluation de leurs recettes et de leur plafond de dépenses figure à l'article d'équilibre. Le montant figurant au V du présent article est complété par ceux demandés à l'article 41 (compte de prêts). Les comptes d'avances du Trésor ne font pas l'objet de mesures nouvelles. II.- Les paragraphes II et III traitent des comptes fonctionnant dans la limite d'un découvert. Traditionnellement, aucun découvert n'est demandé au titre des comptes d'opérations monétaires. Le compte d'émission des monnaies métalliques (n° 906-04) est le seul qui bénéficie d'une évaluation de sa charge nette. Par ailleurs, pour chacune des autres catégories de comptes à découvert, la charge nette est présentée à l'article d'équilibre. Le découvert représente le déséquilibre de trésorerie en cours d'exercice. Il n'affecte pas le budget, mais pèse sur le besoin de financement à court terme du Trésor. Le présent article établit le plafond global de ce découvert, s'agissant des services votés, à 2.122 millions de francs. Le montant total des découverts autorisés pour 2001 est donc identique à celui voté en 2000. * * * La Commission a adopté l'article 39 sans modification. * * * Article 40 Comptes d'affectation spéciale. Opérations à caractère temporaire. Mesures nouvelles. Texte du projet de loi : Il est ouvert aux ministres, pour 2001, au titre des mesures nouvelles des opérations temporaires des comptes d'affectation spéciale, un crédit de paiement de dépenses ordinaires de 48.000.000 F. Exposé des motifs du projet de loi : Le crédit de paiement demandé concerne le chapitre d'avances du compte d'affectation spéciale n° 902-32 « Fonds de modernisation de la presse quotidienne et assimilée d'information politique et générale ». Observations et décision de la Commission : Le présent article a pour objet de modifier le partage entre les opérations à caractère définitif et les opérations temporaires réalisées par le compte n° 902-32 « Fonds de modernisation de la presse quotidienne et assimilée d'information politique et générale ». _ Ce Fonds a été créé par l'article 62 de la loi de finances pour 1998 (n° 97-1269 du 30 décembre 1997). Il a pour objet de recevoir, en recettes, le produit de la taxe sur certaines dépenses de publicité (« hors médias ») et de retracer, en dépenses, les actions d'aide à la modernisation de la presse d'information politique et générale. Ces dépenses comprennent, d'une part, des avances remboursables et, d'autre part, des dépenses d'études et subventions, toutes ces dépenses étant destinées au financement des projets de modernisation présentés par les agences de presse et par les entreprises de presse éditrices d'au moins une publication quotidienne ou assimilée relevant de la presse d'information. Les recettes du compte se sont élevées à 140,8 millions de francs en 1998, à 157,2 millions de francs en 1999 et à 160,1 millions de francs en 2000. Une part très faible de ces recettes a été consommée. Ainsi, aucune dépense n'a été constatée en 1998 et seulement 0,18 million de francs ont été consommés en 1999. En 2000, selon les informations fournies à votre Rapporteur par le ministère de l'Economie, des Finances et de l'Industrie, les dépenses effectivement décaissées se sont élevées, au 12 octobre, à 28,27 millions de francs pour le chapitre 2, qui retrace les dépenses d'études et de subventions. On rappellera que les crédits non consommés durant les exercices précédents ont été reportés sur les exercices ultérieurs. _ La mise en place effective du Fonds de modernisation de la presse quotidienne a été particulièrement longue, puisqu'il a fallu plus de deux ans pour que des dépenses soient véritablement décaissées. Il est vrai que la publication du décret d'application a été des plus tardives, puisqu'il date du 5 février 1999 (n° 99-79). Ce décret prévoit que peuvent faire l'objet d'une aide au titre du Fonds les actions de modernisation permettant d'atteindre un ou plusieurs des objectifs suivants : - augmenter la productivité des entreprises et des agences de presse, notamment par la réduction des coûts de production, l'adaptation des moyens et la recherche de la qualité ; - améliorer et diversifier la forme rédactionnelle des publications, notamment par le recours aux nouvelles technologies d'acquisition, d'enregistrement et de diffusion de l'information ; - assurer, par des moyens modernes, la diffusion des publications auprès des nouvelles catégories de lecteurs. Des projets peuvent être présentés conjointement par plusieurs publications ou agences de presse. L'article 9 du décret précité précise que : « les critères d'attribution des aides accordées au titre du fonds sont : a) la situation de l'entreprise ; b) l'ensemble des aides publiques dont elle est susceptible de bénéficier ; c) la nature et la qualité du projet ; d) la contribution du projet à la modernisation de l'entreprise ; e) son coût net pour celle-ci ; f) l'effet du projet sur l'emploi. Il est tenu compte, pour l'attribution des aides, de la nature et des caractéristiques de la catégorie de publications à laquelle appartient l'entreprise. Les aides accordées au titre du fonds prennent la forme d'avances remboursables et de subventions. Les avances remboursables sont versées net de frais de gestion. Pour la détermination de l'assiette de l'aide, sont prises en considération les dépenses liées au projet de modernisation et strictement nécessaires à la réalisation de celui-ci, d'après le coût net hors taxes des dépenses suivantes : a) investissements corporels ou, le cas échéant, achats en crédit-bail et dépenses de location au titre des cinq premières années de mise en _uvre du projet ; b) travaux immobiliers ; c) investissements incorporels ; d) investissements immatériels et notamment dépenses de logiciels ; e) études, actions de recherche et développement et de conseil, actions de formation professionnelle et autres dépenses externes directement liées au lancement, à la mise en place ou à la réalisation du projet ». Le montant total de l'aide accordée à un projet, sous forme de subventions et d'avances, ne peut dépasser 40% du montant des dépenses éligibles. Toutefois, le plafond peut être porté à 50% des dépenses éligibles pour les projets collectifs, associant plusieurs titres. En ce qui concerne les montants de la subvention susceptible d'être accordée à un projet de modernisation, il convient de distinguer : - la presse quotidienne d'information politique et générale plafonnée à 12 millions de francs et à 30% des dépenses comprises dans l'assiette de l'aide ; - la presse hebdomadaire régionale d'information politique et générale et les agences plafonnées à 2 millions de francs et à 30% des dépenses comprises dans l'assiette de l'aide. Par ailleurs, s'agissant du montant de l'avance remboursable susceptible d'être accordée, il est plafonné : - à 18 millions de francs et 30% des dépenses comprises dans l'assiette de l'aide, pour la presse quotidienne d'information politique générale ; - à 3 millions de francs et à 30% des dépenses comprises dans l'assiette de l'aide, pour la presse hebdomadaire d'information politique générale et les agences de presse. Le délai de remboursement des avances est fixé par la convention conclue entre l'Etat et le bénéficiaire qui prévoit par ailleurs l'échéancier de remboursement en fonction de l'importance du projet, du montant de l'avance et des facultés de remboursement des bénéficiaires et des pénalités applicables. Chaque avance doit être entièrement remboursée dans les dix ans suivant son versement. Selon les informations fournies à votre Rapporteur par le Service juridique et technique de l'information et de la communication de la Direction du développement des médias : « Il convient de préciser que la politique d'aide à la presse qui a été mise en place dans le cadre du compte d'affectation spéciale se situe dans une logique de projet. En effet, il est exclu pour les pouvoirs publics que les aides de ce fonds se transforment en contribution à la gestion des entreprises de presse. Il s'agit au contraire de prise en compte de véritables projets de développement [...] ». _ Le montant total des aides accordées (mais pas encore entièrement décaissées à la dernière date disponible s'agissant des dépenses du compte) par le Comité d'orientation en 2000 s'élève à 176,2 millions de francs. Le tableau ci-après récapitule les aides décidées par le Comité d'orientation en 2000.
L'encadré ci-après détaille les informations fournies s'agissant de la nature des projets financés, par « famille » de presse.
_ Il apparaît que l'essentiel des interventions du Fonds de modernisation de la presse prend la forme de dépenses d'études et de subventions. Aussi, le présent article propose d'adapter la répartition des crédits de dépenses du compte en ramenant les avances remboursables (opérations temporaires) de 69 millions de francs en 2000 à 48 millions de francs en 2001, tandis que les dépenses d'études et subventions (opérations à caractère définitif) passeraient de 90 à 112 millions de francs. * * * La Commission a adopté l'article 40 sans modification. Article 41 Comptes de prêts. Mesures nouvelles. Texte du projet de loi : Il est ouvert au ministre de l'économie, des finances et de l'industrie, pour 2001, au titre des mesures nouvelles des comptes de prêts, une autorisation de programme et des crédits de paiement s'élevant respectivement à 1.000.000.000 F et 1.970.000.000 F. Exposé des motifs du projet de loi : Le tableau annexe du III de la partie «Analyses et tableaux annexes» du présent projet de loi fournit les éléments de comparaison entre les crédits ouverts en 2000 et ceux demandés pour 2001. La justification des écarts est présentée dans l'annexe «Services votés-Mesures nouvelles» relative aux comptes spéciaux du Trésor. Observations et décision de la Commission : Une autorisation de programme d'un milliard de francs est demandée pour le chapitre 03 « Prêts du Trésor à des Etats étrangers en vue de faciliter l'achat de biens d'équipements » du compte de prêt n° 903-07 « Prêts du Trésor à des Etats étrangers et à l'Agence française de développement ». On rappellera qu'en 2000, une autorisation de programme au titre des mesures nouvelles ayant le même objet avait été votée, à hauteur de 1,45 milliards de francs. Par ailleurs, 1,97 milliards de francs sont demandés pour les crédits de paiement au titre des mesures nouvelles des comptes de prêts (contre 850 millions de francs en 2000). Ainsi, 1,117 milliard de francs de crédits de paiement sont demandés en mesures nouvelles pour le compte précité, dont 367 millions de francs au titre du chapitre 03 et 750 millions de francs au titre au chapitre 02 « Prêts à l'Agence française de développement pour des opérations de développement économique et social dans des Etats étrangers ». Par ailleurs, 853 millions de francs sont demandés au titre du fonctionnement du compte n° 903-17 « Prêts du Trésor à des Etats étrangers pour la consolidation de dettes envers la France ». * * * La Commission a adopté l'article 41 sans modification. * * * La Commission a adopté, sur proposition du Rapporteur spécial, les articles 37 à 41 sans modification et vous demande d'émettre un vote favorable à leur adoption. AMENDEMENT ADOPTÉ PAR LA COMMISSION Sous-amendement (n° II-173), présenté par M. Dominique Baert, Dans le premier alinéa de cet amendement, substituer aux mots : « 2ème et 3ème alinéa », les mots : « deuxième à dixième alinéas ». ____________ N° 2624.- Rapport de M. Dominique Baert, rapporteur spécial, au nom de la commission des finances, sur le projet de loi de finances pour 2001.- Annexe 43 : Comptes spéciaux du Trésor et entreprises publiques. - Cliquer ici pour retourner au sommaire général - Cliquez ici pour retourner à la liste des rapports et avis budgétaires - Cliquez ici pour retourner à la liste des discussions budgétaires
() On rappellera que les opérations des comptes de commerce, des comptes de règlement avec les gouvernements étrangers et des comptes d'opération monétaire ne sont prises en compte par le tableau d'équilibre du projet de loi de finances qu'en ce qui concerne leur charge nette. () Michèle Pappalardo, Les comptes de commerce du ministère de la défense, RFFP n° 32, p. 79, 1990. () Voir le rapport n° 1861, annexe n° 43. () Décrite en détail p. 62 à 65 du précédent rapport de votre Rapporteur (n° 1861, annexe 43). () En octobre 1999, il avait été procédé à une augmentation de capital lors de l'introduction en bourse de TMM. () On se reportera utilement au rapport n° 2529, Le consortium de réalisation : une gestion efficace ? () Cité par F. Calvi et T. Pfister in Le repas des fauves, p. 183, Albin Michel, 2000. () La moins value étant déterminée en rapprochant le prix de cession du prix d'entrée de l'actif dans le groupe CDR. () Rappelons que la MGM était devenue propriété du Crédit Lyonnais en mai 1992. La cession, concernant cette perte, a été autorisée par le Conseil d'administration en juillet 1996, et autorisée par décret du Premier ministre du 7 octobre 1996. | |||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||
