ii.- ressources affectées

Article 37 : Dispositions relatives aux affectations

Article 38 : Actualisation des taux de la taxe sur les huiles perçue au profit du BAPSA

Article 39 : Versement d’une contribution des organismes collecteurs du 1% logement

Article 40 : Enveloppe normée des concours de l’Etat aux collectivités territoriales

Article 41 : Majoration exceptionnelle de la dotation de solidarité urbaine (DSU)

Article 42 : Évaluation du prélèvement opéré sur les recettes de l’Etat au titre de la participation de la France au budget des Communautés européennes

Article 43 : Équilibre général du budget

	Franc par kilogramme	Franc par litre
Huile d’olive	0,972	0,875
Huiles d’arachide et de maïs	0,875	0,797
Huiles de colza et de pépins de raisin	0,449	0,408
Autres huiles végétales fluides et huiles d’animaux marins dont le commerce et l’utilisation ne sont pas soumis aux règles internationales ou nationales relatives aux espèces protégées	0,764	0,666
Huiles de coprah et de palmiste	0,583	-
Huile de palme	0,534	-
Huiles d’animaux marins dont le commerce et l’utilisation sont soumis aux règles internationales ou nationales relatives aux espèces protégées	0,972	-

(a) Évaluation révisée

La participation des employeurs à l’effort de construction (PEEC) est obligatoire pour ceux qui occupent au minimum 10 salariés, à l’exception de l’Etat, des collectivités locales et de leurs établissements publics administratifs assujettis à la taxe sur les salaires, autres que ceux qui appartiennent à des professions relevant du régime agricole de sécurité sociale.

Depuis le 1er janvier 1992, le taux de la PEEC est fixé à 0,45% du montant des salaires payés au cours de l’exercice écoulé.

Les organismes collecteurs comprennent :

– les 159 comités interprofessionnels du logement (CIL), associations à caractère professionnel ou interprofessionnel ayant pour objet exclusif de promouvoir la construction, l’acquisition, l’amélioration, la remise en état de logements, qui collectent environ 91% des ressources ;

– les 39 chambres de commerce et d’industrie, au deuxième rang des organismes collecteurs, avec moins de 6% de la collecte ;

– les sociétés immobilières filiales de la SNCF et de Renault, les sociétés anonymes de crédit immobilier, les caisses d’allocations familiales et les organismes constructeurs HLM-SEM. Chacune de ces catégories assure moins de 2% de la collecte.

Les CIL et les chambres de commerce sont regroupés, depuis 1997, dans l’Union d’économie sociale du logement (UESL) qui fédère et représente ces collecteurs.

Le total des ressources à long terme résulte, pour chaque exercice, de l’addition de trois éléments :

– la collecte de l’exercice précédent (réalisée en décembre, elle est utilisable avec un exercice de décalage) ;

– les remboursements des prêts à long terme ;

– les sommes incorporées, correspondant à la part du résultat des collecteurs financiers affectée au fonds 1%.

Le total des ressources stables disponibles représente l’assiette de la contribution proposée par le présent article, les « prêts à long terme » étant distingués des « préfinancements », d’une durée égale ou inférieure à trois ans, qui ne sont pas compris dans l’assiette du prélèvement.

Cette assiette correspond, selon l’Agence nationale pour la participation des employeurs à l’effort de construction (ANPEEC), aux montants suivants :

Le principe d’une contribution du « 1% » pour participer au financement des aides publiques au logement n’est pas une nouveauté, le taux de la participation des employeurs, encore de 1% en 1971, ayant été réduit par étapes en contrepartie d’une contribution supplémentaire au Fonds national d’aide au logement (FNAL) qui finance l’allocation de logement sociale (ALS).

La dernière mesure de réduction du taux a été prise en application de l’article 26 de la loi n° 91-716 du 26 juillet 1991, qui a ramené le taux de cotisation des employeurs de 0,65% à 0,45%, réduction compensée par l’augmentation du taux de la contribution au FNAL de 0,2% à 0,4% de la masse salariale plafonnée.

La loi de finances rectificative du 4 août 1995 a institué une contribution exceptionnelle de 1.000 millions de francs en 1995 afin d’abonder le compte d’affectation spéciale n° 902-28 nouveau « Fonds pour l’accession à la propriété », ce qui a permis le recouvrement effectif de 994 millions de francs.

L’article 28 de la loi de finances pour 1996 a créé une contribution annuelle sur les organismes collecteurs de la participation des employeurs à l’effort de construction assise sur les versements des employeurs et les remboursements des prêts consentis de l’année précédente au taux de 6,8%, qui a donné lieu au recouvrement effectif de 942,3 millions de francs.

Les articles 47 de la loi de finances pour 1997 et 45 de la loi de finances pour 1998 ont organisé, dans le cadre de la convention d’objectifs passée entre l’Etat et l’UESL, le prélèvement en 1997 et 1998 de la moitié des ressources stables des collecteurs et son affectation en recettes du compte d’affectation spéciale n° 902-30 « Fonds pour le financement de l’accession à la propriété ». Le prélèvement pour 1997 s’est élevé à 7.724 millions de francs et celui de 1998 pourrait approcher 7.600 millions de francs. Ces sommes ont été affectées, pour l’essentiel, au financement du prêt à taux zéro.

Compte tenu de l’importance de ces montants, la question des rapports entre l’Etat et les collecteurs du 1%, après 1998, a suscité des inquiétudes et mobilisé des énergies.

En décembre 1997, l’Union d’économie sociale du logement a publié une « note de réflexion sur le 1% logement de l’an 2000 » qui, après avoir rappelé le rôle majeur et original du 1% logement, a formulé des propositions pour l’avenir.

Le 25 mars 1998, le Conseil économique et social a adopté un rapport préconisant le renforcement de l’efficacité du 1% logement et l’établissement d’une vraie contractualisation Etat/partenaires sociaux.

La convention du 3 août 1998 s’inscrit dans ces perspectives. Conclue entre l’Etat et l’UESL, elle permet, comme l’expose son préambule, de :

« – clarifier les relations entre l’UESL et l’Etat en remplaçant progressivement la contribution financière de l’UESL à une politique d’Etat par le développement d’actions complémentaires à celles de l’Etat notamment en matière de sécurisation ;

– poursuivre la modernisation du fonctionnement interne du réseau des collecteurs par un renforcement du paritarisme, une rénovation des structures et une amélioration de la productivité. »

La convention prévoit notamment la modernisation des formes d’intervention du 1% logement par :

– la mise en place d’un dispositif de sécurisation de l’accession à la propriété en faveur de l’ensemble des accédants modestes ayant souscrit un prêt à l’accession sociale et des accédants salariés d’entreprises assujetties à la PEEC dont les revenus sont inférieurs aux plafonds de ressources d’éligibilité au prêt à taux zéro lorsqu’ils sont confrontés à une forte réduction de leurs ressources, consécutive principalement à une situation de chômage ou d’éclatement de la cellule familiale ;

– des aides à l’aménagement dans le secteur locatif et dans l’accession à la propriété, sous forme de prêts pour travaux de remise en état, d’entretien et d’amélioration des résidences principales ;

– des aides à l’accès au logement locatif, par le financement d’un dépôt de garantie sous forme d’une avance non rémunérée consentie pour une durée maximale de trois ans ou d’un engagement sur une durée maximale de trois ans envers le bailleur de verser les fonds à la première demande justifiée. Il est également prévu la mise en place de mécanismes de garantie du loyer et charges locatives d’un montant maximal de neuf mois pour une durée d’engagement de trois ans ;

– des aides aux propriétaires privés acceptant un conventionnement avec plafonnement des loyers, afin de financer la construction ou les travaux nécessaires à la remise en location, en contrepartie de réservations pour les salariés.

Pour réaliser ces objectifs, la modernisation des structures doit être poursuivie. Rappelons qu’à la suite de la convention de septembre 1996, et dans le cadre de la loi n° 96-1237 du 30 décembre 1996 relative à l’Union d’économie sociale du logement, l’UESL, société anonyme coopérative, a été créée. Elle regroupe les CIL et les chambres de commerce, soit les collecteurs représentant 97% des ressources stables.

La convention prévoit la transformation des comités interprofessionnels du logement (CIL) en unions d’économie sociale (UES) dans des conditions permettant un renforcement du paritarisme. Un comité paritaire des emplois devra être créé au sein de chacune des UES à l’instar de celui qui existe au sein de l’UESL. Il devra participer à la mise en oeuvre par l’UES et ses filiales des politiques définies nationalement.

En ce qui concerne les autres collecteurs dont le statut ne pourrait évoluer vers celui de l’UES, un comité paritaire des emplois, ayant des compétences équivalentes à celles prévues pour les UES, devra être créé à partir d’un seuil de collecte de 1,5 million de francs. Les UES seront soumises au contrôle de l’ANPEEC et de la Cour des comptes. Le rapport annuel de l’ANPEEC sur le bilan de ses contrôles sera rendu public.

L’UESL s’est engagé dans la convention à continuer à favoriser les regroupements des associés collecteurs et à fixer des normes de frais de gestion.

Enfin la convention prévoit que :

« L’UESL versera à l’Etat, au titre de sa contribution à la politique du logement, les montant suivants :

– 6,4 milliards de francs en 1999 ;

– 5 milliards de francs en 2000 ;

– 3,4 milliards de francs en 2001 ;

– 1,8 milliard de francs en 2002.

Cette contribution s’éteint en 2003.

Les modalités de calcul de la contribution à verser à l’UESL par chacun de ses associés collecteurs sont déterminées par le conseil d’administration de l’UESL. Une convention annuelle entre l’Etat et l’UESL fixe les modalités de versement de ces contributions.

L’Etat s’engage sur la durée de la convention à maintenir le taux de la participation à 0,45% des salaires et à n’effectuer aucun prélèvement sur les associés collecteurs de l’UESL en sus de la contribution prévue au présent article. »

[...]

« La présente convention sera mise en oeuvre à compter du 1er janvier 1999 et expirera le 31 décembre 2003.

Elle fait l’objet d’une évaluation annuelle. »

Le dispositif proposé par le présent article retient davantage l’attention par son architecture générale que par son contenu. En effet, alors que la convention prévoit des versements dégressifs jusqu’en 2002, le présent article fixe une base et un taux pour déterminer la contribution due. Il est clair que, si cette précision est utile pour répartir le poids du prélèvement entre chaque collecteur du 1%, elle n’implique pas que le prélèvement opéré revête un quelconque caractère fiscal. Il s’agit bien entendu d’une recette non fiscale d’un compte d’affectation spéciale.

Le premier alinéa du I prévoit que « chaque organisme habilité au 1er janvier de l’année à recueillir la participation des employeurs à l’effort de construction verse à l’Etat une contribution égale à une fraction du total des sommes reçues au cours de l’année précédente au titre des versements effectués par les employeurs en application de l’obligation prévue à l’article L. 313-1 du code de la construction et de l’habitation et des remboursements des prêts consentis pour une durée de plus de trois années à l’aide desdits versements ».

Cette rédaction reproduit presque à l’identique celle de l’article 45 de la loi de finances initiale pour 1998 et n’appelle aucun commentaire particulier. La définition de l’assiette est la même que celle des prélèvements opérés en 1997 et 1998.

Les trois autres alinéas du I sont directement inspirés du même article et sont d’un sens clair. Ils précisent les modalités de versement et les garanties.

Le II procède, dans son troisième alinéa, à l’affectation du prélèvement en recettes du compte d’affectation spéciale n° 902-30 « Fonds pour le financement de l’accession à la propriété ».

L’article 53 du projet de loi de finances procède à la clôture de ce compte au 31 décembre 1999. La recette doit servir en 1999 au financement des prêts à taux zéro attribués en 1998 et qui ont fait l’objet d’un financement cette année pour moitié seulement de leur coût. Il en résultera un solde net positif de 3.470 millions de francs sur le compte.

Le II du présent article prévoit également, dans un premier alinéa, que la fraction des ressources stables servant au calcul du prélèvement est fixée à 42,6% en 1999.

Ce taux procède d’une estimation des ressources de 1998 sur la base des résultats (provisoires) de 1997, et doit permettre d’obtenir le prélèvement prévu par la convention sur les associés membres de l’UESL, soit 6.400 millions de francs.

Pour ce calcul, a été prise en compte la somme des ressources stables en 1997 des associés collecteurs membres de l’UESL, soit 6.585 millions de francs de collecte et 8.110 millions de francs de remboursements de prêts. Il a été appliqué un taux de progression de 2% pour la collecte et de 2,25% pour les remboursements afin de déterminer la base théorique du prélèvement de 1999,

soit (6.585 x 1,02) + (8.110 x 1,0225) = 15.009 millions de francs.

L’application du taux de 42,6% à cette somme permet d’obtenir la contribution de 6.400 millions de francs due par les associés membres de l’UESL.

15.009 x 42,6% = 6.394 millions de francs.

A toutes fins utiles, le deuxième alinéa du II plafonne le versement des associés collecteurs de l’UESL à 6.400 millions de francs, conformément à la convention du 3 août 1998.

Pour autant, la contribution des associés non membres de l’UESL, estimée à 200 millions de francs, n’est pas plafonnée. Le même calcul théorique sur les résultats provisoires de 1997 donne le produit suivant :

(284 x 1,02) + (161 x 1,0225) = 454,30 x 42,6% = 193 millions de francs.

Enfin, et par coordination, le III du présent article propose une nouvelle rédaction des deux premiers alinéas de l’article 9 de la loi n° 96-1237 du 30 décembre 1996 relative à l’Union d’économie sociale du logement afin de prévoir que l’Union est habilitée à se substituer à ses associés collecteurs pour les versements des contributions prévues par le présent article.

Il est également proposé des précisions conçues, dans l’esprit des rédacteurs du présent article, pour mieux assurer le recouvrement effectif du prélèvement :

– l’engagement de l’Union d’économie sociale du logement résulte d’une délibération de son conseil d’administration fixant les modalités de contribution des associés collecteurs ;

– il résulte également d’une convention conclue avec l’Etat s’imposant à ces derniers à peine de retrait de leur agrément, approuvée par décret. Les associés collecteurs qui n’auraient pas versé à l’Union les contributions dues par eux en application de l’engagement de substitution de celle-ci resteraient redevables de ces contributions envers l’Etat.

Le rétablissement dans le budget général de l’intégralité du financement du prêt à taux zéro, à compter de 2000 (en 1999 les crédits de paiements correspondant aux prêts engagés en 1998 sont inscrits sur compte d’affectation spéciale n° 902-30), et l’extinction progressive du prélèvement sur les collecteurs du 1% logement sont deux bonnes mesures. En effet, cette orientation devrait permettre de maintenir, sans recours supplémentaire à l’emprunt, les capacités de financement des collecteurs du 1%. Du fait des prélèvements de 1997 et 1998, l’UESL avait dû recourir à un emprunt de 1,5 milliard de francs en 1997 et dispose en 1998 d’une ligne de crédits auprès du Crédit local de France à hauteur de 4,5 milliards de francs, avec faculté d’emprunter jusqu’à 5,5 milliards de francs. Le retour à une situation normale avait donc été précédé effectivement d’une débudgétisation.

*

La Commission a adopté l’article 39 sans modification.

*

La comparaison formelle du présent article et de l’article 32 de la loi de finances pour 1996 permet de remarquer très rapidement que le contrat de croissance et de solidarité conserve le principe du périmètre normé, la prise en compte du « recalage » de la dotation globale de fonctionnement (DGF), et le choix de la dotation de compensation de la taxe professionnelle (DCTP) comme variable d’ajustement.

Le I du présent article maintient la structure du périmètre (ou enveloppe) normé, ainsi que les règles de progression de chacune des dotations qui le constituent.

Les concours de l’Etat dits « actifs », dans la mesure où ils étaient déjà indexés en vertu de dispositions antérieures à la loi de finances pour 1996, continueront donc d’être regroupés dans une enveloppe normée en 1999, 2000 et 2001. Il s’agit des dotations de fonctionnement et d’équipement, des financements des transferts de compétences et de la DCTP.

·   Chacun de ces concours, à l’exception de la DCTP, est, dans un premier temps, indexé conformément à ses règles propres :

– la DGF progresse selon un indice égal à la somme du taux prévisionnel d’évolution des prix à la consommation hors tabac de l’année de versement et de la moitié de la croissance du PIB en volume de l’année en cours. Une telle indexation devrait aboutir à une progression de 2,75% en 1999. Cependant, comme nous le verrons ci-après, l’indexation porte, en application de l’article L.1613-1 du code général des collectivités territoriales, sur le montant « recalé » de la DGF de l’année en cours (1998), pour tenir compte des derniers indices connus et, de plus, en vertu de l’article L.1613-2 dudit code, il doit être procédé à la régularisation du montant de la dotation afférente à l’exercice précédent (1997). Cela se traduit par une croissance de la DGF de 2,78% en 1999, soit le double de la progression de l’an passé. Cette évolution est particulièrement appréciable pour les communes qui ne perçoivent que la dotation forfaitaire, dont le taux de progression, fixé par le Comité des finances locales, est compris entre 50% et 55% du taux de croissance des ressources totales de la DGF : la dotation forfaitaire pourrait ainsi connaître une hausse variant entre 1,39% et 1,53%, après 0,73% en 1998 et 0,65% en 1997 ;

– les autres dotations de fonctionnement progressent selon les règles habituelles, soit comme l’indice de progression de la DGF - c’est le cas de la dotation élu local ⁽²⁾ de la dotation spéciale instituteurs - soit comme les recettes fiscales nettes de l’Etat - et c’est le cas des dotations de l’Etat au Fonds national de péréquation de la taxe professionnelle (FNPTP) et au Fonds national de péréquation qui progressent de 5,88% ;

– les dotations d’équipement incluses dans le périmètre évoluent comme la formation brute de capital fixe (FBCF) des administrations publiques, soit 3,8% : il s’agit de la dotation globale d’équipement (DGE) et des deux dotations d’équipement scolaire ;

– les dotations de financement des transferts de compétences, la dotation générale de décentralisation (DGD), la DGD Corse et la DGD formation professionnelle progressent au même taux que la DGF, soit 2,78%.

Le tableau suivant récapitule l’évolution des dotations sous enveloppe en 1999, en distinguant l’évolution réelle (prenant en compte les ajustements) et l’évolution à structure constante.

Les ajustements pour 1999 portent essentiellement sur :

– la DGF, en raison d’une majoration exceptionnelle de la dotation de solidarité urbaine (DSU), prévue par l’article 41 du présent projet de loi de finances ;

– le FNPTP, grâce à un abondement de 1.733 millions de francs provenant du reversement de l’excédent de fiscalité locale de La Poste et France Télécom ⁽³⁾ ;

– la dotation spéciale instituteurs (DSI), compte tenu de l’intégration des instituteurs dans le corps des professeurs des écoles et donc de la réduction du nombre d’ayants droit ;

– la dotation générale de décentralisation, qui bénéficie d’un apport de 380 millions de francs au titre de la compensation de la perte de produit provoquée par le remplacement de la vignette par la taxe à l’essieu ⁽⁴⁾ ;

– et la dotation de décentralisation formation professionnelle, abondée de 2.669 millions de francs, au titre du solde du transfert aux régions de la compétence relative à la qualification des jeunes de moins de 26 ans.

·   Dans un second temps, on regroupe l’ensemble des concours actifs au sein d’une enveloppe dont l’évolution globale, « à structure constante, de loi de finances initiale à loi de finances initiale », est indexée sur la somme du taux prévisionnel d’évolution des prix à la consommation des ménages (hors tabac) de l’année de versement et d’une fraction du taux d’évolution du PIB en volume de l’année précédente associés au projet de loi de finances de l’année de versement.

Une telle indexation permet une progression de 1,66% de l’enveloppe normée en 1999, soit la somme de l’évolution des prix en 1999 (+1,2%) et de 15% de l’évolution du PIB en 1998 (3,1%).

Outre la prise en compte d’une partie de la croissance, le présent article modifie, de façon marginale et sans incidence financière, la définition de l’indexation retenue par rapport à la définition figurant à l’article 32 de la loi de finances pour 1996, afin d’aligner la rédaction du présent dispositif sur celui du premier alinéa de l’article L. 1613-1 du code général des collectivités territoriales, relatif à l’indexation de la DGF, qui cumule également l’inflation et une fraction de la croissance.

Le II du présent article prévoit que, comme cela était déjà le cas dans le cadre du pacte de stabilité, le calcul de la DGF, d’une année sur l’autre, est effectué à partir du montant de l’année en cours « recalé » pour prendre en compte les derniers taux d’évolution connus.

Ainsi, pour 1999, la DGF est calculée à partir d’une DGF pour 1998 « recalée » , résultant de l’application, au montant définitif de la DGF pour 1997, d’un indice d’actualisation révisé, puisque l’évolution des prix en 1998 devrait être de +0,8% au lieu de +1,3% prévu dans la loi de finances pour 1998. Ce « recalage » conduit à une diminution de 470,4 millions de francs de la DGF pour 1998 servant de base au calcul de la DGF pour 1999.

Il convient de noter que, lors du dépôt du projet de loi de finances pour 1996, ce mécanisme était prévu pour 1996, mais pas pour les deux autres années d’application du pacte de stabilité. L’Assemblée nationale, sur amendement de sa Commission des finances, a cependant décidé de systématiser l’inscription de la DGF recalée de l’année n dans la base de calcul de l’enveloppe normée de l’année n + 1. Il est vrai que la prise en compte du montant recalé de la DGF était favorable aux collectivités locales pour 1996, mais comme l’observait le rapport général du Sénat : « si le recalage de la DGF se fait à la hausse, les collectivités locales seront gagnantes ; s’il se fait à la baisse, elles seront perdantes ... ». Or en 1997 et en 1998, le recalage a été effectué à la baisse...

Le Gouvernement a décidé de reconduire ce mécanisme dans le cadre du contrat de croissance et de solidarité, mais il convient de noter que sa suppression se traduirait par une plus forte baisse de la DCTP, cette dotation ayant de nouveau été choisie comme variable d’ajustement de l’enveloppe normée.

Les indices propres à chaque dotation de l’enveloppe (FBCF, recettes fiscales nettes de l’Etat, somme de l’évolution des prix et de la moitié du PIB) connaissent, en général, une évolution plus favorable que l’indexation retenue pour l’ensemble de l’enveloppe normée ⁽⁵⁾. Il a donc été nécessaire de trouver, en 1996, une variable permettant d’ajuster, au franc près, au taux prévisionnel d’évolution des prix, hors tabac, la progression des concours financiers de l’Etat inscrits dans le périmètre normé du pacte de stabilité ⁽⁶⁾.

La variable d’ajustement retenue fut la DCTP, hors remboursement au titre de la réduction pour embauche et investissement (REI) ⁽⁷⁾. La DCTP, instituée par l’article 6 de la loi de finances pour 1987 et destinée à compenser les pertes de recettes de taxe professionnelle résultant des mesures législatives d’allégement de taxe professionnelle, se compose, en effet, de quatre fractions :

– la compensation de l’abattement de 16% des bases de taxe professionnelle ;

– la compensation du plafonnement des taux de taxe professionnelle ;

– la compensation liée à la réduction de la fraction des salaires ;

– la compensation liée à la REI.

Avant la mise en oeuvre du pacte de stabilité, cette dotation était censée progresser selon l’évolution prévisionnelle des recettes fiscales nettes de l’Etat, mais elle n’a pas souvent bénéficié du produit de son indexation, qui a servi, en 1992, à financer la dotation de développement rural, puis pour partie, en 1995, à financer le nouveau Fonds national de péréquation.

La DCTP devrait encore servir de variable d’ajustement dans le cadre du contrat de croissance et de solidarité et, en conséquence, subir une baisse de 11,12% résultant de la soustraction suivante :

[ ensemble des autres dotations sous enveloppe, indexées selon leurs règles propres ] – [ enveloppe de 1998 x (inflation prévisionnelle en 1999 + 15% du PIB de 1998) ].

L’adoption d’une structure similaire à celle du pacte de stabilité pour le contrat de croissance et de solidarité conduit à reprendre certaines critiques formulées par les élus locaux à l’encontre de ce dernier.

On ne peut manquer d’observer que le contrat de croissance et de solidarité ne couvre pas toutes les dotations de l’Etat et que le Gouvernement pourrait être tenté, comme l’a été son prédécesseur, d’en profiter pour réduire le montant des dotations hors enveloppe.

De même, la garantie de stabilité financière n’est pas accompagnée d’une garantie de stabilité juridique. Or, la modification des règles de répartition d’une dotation sous enveloppe pourrait avoir des répercussions importantes au niveau de chaque collectivité locale.

Néanmoins, les deux principales critiques exprimées par les élus locaux à l’encontre du pacte de stabilité et, désormais, à l’encontre du contrat de croissance et de solidarité, tel qu’il est proposé par le présent article, portent, d’une part, sur le manque à gagner pour les collectivités locales et, d’autre part, sur l’absence de prise en compte de l’évolution des charges supportées par ces dernières.

Ce manque à gagner correspond à l’écart entre le total des dotations incluses dans l’enveloppe normée et ce même total si les indexations en vigueur avant 1996 avaient été maintenues. Il est donc essentiellement imputable à la décision d’utiliser la DCTP comme variable d’ajustement ⁽⁸⁾.

On a pu remarquer, avec raison, que, pour les collectivités locales, ce mécanisme était apparenté à la souscription d’une police d’assurance (la garantie du pouvoir d’achat des dotations sous enveloppe) moyennant versement d’une prime (le manque à gagner).

Or, lors de son audition par votre Commission, le 17 juin dernier, M. Jean-Pierre Chevènement, ministre de l’intérieur, a chiffré ce manque à gagner entre 4 et 10 milliards de francs pendant la durée du pacte de stabilité.

Cet écart important dans l’estimation du manque à gagner dépend des modalités de calcul retenues ⁽⁹⁾.

En tout état de cause, ces évaluations sont extrêmement hasardeuses, dans la mesure où elles supposent notamment qu’aucune modification des indexations ne serait intervenue pendant trois ans.

Il est évident, cependant, que le pacte de stabilité a constitué un élément de maîtrise des dépenses publiques et que le contrat de croissance et de solidarité poursuit également cet objectif, puisque la DCTP pour 1999 est fixée à 12.038 millions de francs, alors que l’indexation de la DCTP de 1998 sur l’évolution des recettes fiscales nettes de l’Etat (5,88%) aurait conduit à accorder une DCTP de 14.339 millions de francs, soit 2.301 millions de francs supplémentaires.

On peut observer, à ce stade, que lors de l’adoption du pacte de stabilité, le Gouvernement avait accepté de majorer la DCTP de 300 millions de francs pour chacune des années 1996, 1997 et 1998, afin de réduire quelque peu le manque à gagner sur la variable d’ajustement. Il aurait pu paraître opportun de demander la poursuite de cette majoration pour la durée du contrat de croissance et de solidarité, mais on peut également noter que l’article 41 du présent projet de loi de finances propose une majoration exceptionnelle de la DSU, pour un montant de 500 millions de francs, et – surtout – qu’à la différence du pacte de stabilité, le présent dispositif prévoit de partager les fruits de la croissance avec les collectivités locales.

Le manque à gagner est néanmoins d’autant plus vivement ressenti que, parallèlement, les charges des collectivités locales progressent.

Le contrat entre l’Etat et les collectivités locales ne concerne que l’évolution des recettes de ces dernières et ne propose pas de stabiliser parallèlement l’évolution de leurs charges, qui, pourtant sont en hausse continuelle, en raison de certaines décisions prises par l’Etat ou par les instances communautaires.

A titre d’exemples, le rapport du sénateur Joël Bourdin, « Les finances des collectivités locales en 1998 ; état des lieux », évalue à un peu moins de 9,5 milliards de francs le coût total pour les collectivités territoriales des mesures prévues pour 1998, 1999 et 2000 par le protocole salarial du 10 février 1998, relatif à la fonction publique territoriale. Son rapport de l’année précédente estimait que la mise aux normes des services publics d’eau et d’assainissement, pour répondre aux exigences de la directive communautaire n° 91-271 CEE du 21 mai 1991 et de la loi sur l’eau du 3 janvier 1992, nécessiterait 130 milliards de francs d’investissements d’ici 2005. Par ailleurs, le coût des travaux à réaliser pour se conformer à la loi du 13 juillet 1992 relative à l’élimination des déchets, se situerait dans une fourchette oscillant entre 71 et 100 milliards de francs sur la période 1992-2002. Le désamiantage des établissements scolaires exigerait, pour sa part, des dépenses de près de 2 milliards de francs.

A ces exemples, on pourrait ajouter également le coût des mises aux normes des aires de jeux et des équipements sportifs ou encore le financement des emplois-jeunes.

Ces charges pèseront d’autant plus dans les prochaines années qu’il est peu probable que les collectivités locales pourront encore diminuer leurs charges d’intérêt par des renégociations de leur dette (les intérêts de la dette sont passés de 55,7 milliards de francs en 1996 à 42,9 milliards de francs en 1998).

Il convient, toutefois, de souligner que le Gouvernement a pris conscience de ce problème, ce qui l’a conduit à proposer :

– d’une part, la création d’un groupe de travail, composé de représentants de l’Etat et des élus locaux, chargé de « trouver une méthodologie qui permette de mesurer et de limiter les conséquences, sur les budgets locaux, des normes techniques, qu’elles soient d’origine européenne ou nationale » ;

– d’autre part, la constitution d’un groupe de travail au sein du Comité des finances locales, afin d’aboutir à une solution de long terme en ce qui concerne la Caisse nationale de retraite des agents des collectivités locales (CNRACL), une augmentation de la cotisation des collectivités employeurs étant écartée pour 1999.

Le contrat de croissance et de solidarité apporte également des améliorations sensibles au dispositif retenu précédemment dans le cadre du pacte de stabilité.

Ces progrès se sont tout d’abord traduits par la mise en oeuvre d’une véritable concertation pour élaborer le nouveau mécanisme de stabilisation des recettes des collectivités locales. Quatre réunions se sont ainsi tenues entre le Gouvernement et les élus locaux le 22 juin, les 9 et 21 juillet et le 26 août 1998.

On peut certes s’interroger sur la nature juridique de ce « contrat », dans la mesure où, d’une part, les collectivités locales ne constituent pas une entité juridique à proprement parler pouvant engager leur signature et où, d’autre part, le principe de l’annualité budgétaire réduit la portée de la disposition proposée à un engagement politique du Gouvernement. Toutefois, le partage des fruits de la croissance avec les collectivités locales et la décision de moduler la baisse de la DCTP en faveur des collectivités défavorisées prouvent que si « la concertation n’est pas spontanément la pratique du ministère de l’économie, des finances et de l’industrie, elle le devient largement depuis un an ; Bercy écoute et Bercy entend » ⁽¹⁰⁾.

Répondant à une revendication fortement exprimée par les élus locaux depuis trois ans, le contrat de croissance et de solidarité prévoit que l’enveloppe normée évoluera en fonction d’un indice associant, non seulement l’évolution des prix à la consommation hors tabac, mais également une fraction de la croissance du PIB, cette fraction étant égale à 15% en 1999, 25% en 2000 et 33% en 2001.

Une telle indexation (15% en 1996, 25% en 1997 et 33% en 1998) aurait permis aux collectivités locales de bénéficier de 7,5 milliards de francs supplémentaires durant les trois années du pacte de stabilité.

Au titre de 1999, l’indexation retenue accorde un gain de 728 millions de francs aux collectivités locales, par rapport à une enveloppe indexée sur la seule évolution des prix. Compte tenu des règles d’évolution de l’enveloppe normée, cette majoration correspond à une moindre diminution de la DCTP ⁽¹¹⁾.

Il s’agit donc d’un progrès incontestable.

Toutefois, pour tenir compte de la progression des charges évoquées précédemment, ainsi que du rôle joué par les collectivités locales dans l’économie nationale – leurs dépenses d’équipement direct représentent environ 13% de l’investissement national et près des trois quarts de l’investissement public – il serait souhaitable d’augmenter la fraction du PIB composant l’indice d’évolution de l’enveloppe normée. Cette fraction pourrait ainsi être égale à 25% en 1999, 33% en 2000 et 50% en 2001.

Le taux d’évolution de l’enveloppe normée serait alors de 1,975% en 1999 (au lieu de 1,665%), ce qui permettrait de la fixer à 159.465 millions de francs (contre 158.981 millions de francs dans le dispositif proposé par le Gouvernement), soit une progression de 484 millions de francs.

Au titre de 2000, dans l’hypothèse d’une inflation inchangée (1,2%) et d’une croissance du PIB de 2,7% en 1999, l’indexation de l’enveloppe normée serait de +2,091%, alors que le mécanisme proposé par le Gouvernement n’autoriserait qu’une hausse de 1,875%. Le gain, pour les collectivités locales, pourrait ainsi s’élever à 837 millions de francs ⁽¹²⁾.

Le Gouvernement considère que le dispositif proposé par le présent article prend en compte la situation financière respective de l’Etat et des collectivités locales et, en particulier, le fait que les administrations publiques locales ont enregistré une capacité supplémentaire de financement de 17,6 milliards de francs en 1997, soit 0,2 point de PIB et que cette situation devrait perdurer en 1998 et 1999. Toutefois, comme il l’observait lui-même dans son « Rapport sur l’évolution de l’économie nationale et des finances publiques » déposé pour le débat d’orientation budgétaire du mois de mai dernier, cette amélioration résulte, en partie, d’une politique active de désendettement, qui a peu de chance d’être poursuivie, comme cela a été indiqué précédemment. En outre, le rapport précité de M. Joël Bourdin précise que la bonne santé financière des collectivités locales (d’un point de vue global) est aussi imputable à une chute de leurs dépenses d’équipement brut depuis 1993, mais qu’elles vont devoir renouer avec une croissance de leur effort d’équipement, rendue nécessaire par l’importance des mises aux normes envisagées.

L’accroissement de la fraction de PIB prise en compte dans l’indexation de l’enveloppe normée serait aussi un moyen de renforcer la solidarité à l’égard des collectivités défavorisées.

La DCTP, constituant la variable d’ajustement du périmètre normé, baisse tant que l’enveloppe totale des dotations progresse moins vite que les principales d’entre elles, indexées sur la formation brute de capital fixe, l’évolution des recettes fiscales nettes de l’Etat ou encore la somme de l’évolution des prix et de la moitié du PIB. En période de forte croissance, la DCTP a donc de fortes probabilités de subir une baisse importante. Tel est le cas cette année où, à structure constante, elle régresse de 11,12%.

La diminution est encore plus forte si l’on prend en considération les deux ajustements dont avait bénéficié la DCTP de 1998, c’est-à-dire un abondement de 450 millions de francs destiné à neutraliser la régularisation négative de la DGF pour 1996 et la majoration de 300 millions de francs accordée depuis 1996 par le Gouvernement.

De telles évolutions sont particulièrement ressenties par les collectivités les plus démunies.

Le Gouvernement propose donc un nouveau mécanisme péréquateur, tendant à moduler la réduction de DCTP en faveur des communes éligibles à la dotation de solidarité urbaine (DSU), des départements attributaires de la dotation de fonctionnement minimale (DFM) et des régions bénéficiant du Fonds de correction des déséquilibres régionaux. Les collectivités, qui remplissent cette condition au titre de l’année précédant le versement de la DCTP, supporteront une diminution de cette dotation réduite aux deux tiers de sa diminution moyenne. En 1999, la baisse de DCTP des collectivités bénéficiant, en 1998, des mécanismes de solidarité précités sera donc de 7,41%, à structure constante (mais elle sera, en réalité, de 9,31% si l’on se réfère au montant effectif de la DCTP attribuée en 1998).

Seront concernés en 1999 :

– 679 communes de plus de 10.000 habitants et 101 communes de 5.000 à 9.999 habitants éligibles à la DSU ⁽¹³⁾ ;

– 28 départements bénéficiaires de la DFM, ce qui suppose, soit que leur potentiel fiscal par habitant est inférieur d’au moins 40% au potentiel fiscal moyen de l’ensemble des départements, soit que leur potentiel fiscal par kilomètre carré est inférieur d’au moins 60% au potentiel fiscal moyen par kilomètre carré de l’ensemble des départements ;

Il convient de préciser que les collectivités de Mayotte et de Saint-Pierre-et-Miquelon sont également concernées par le mécanisme de modulation de la DCTP, alors que les départements bénéficiaires, l’année précédente, du dispositif de garantie d’attribution dégressive ne verront pas leur DCTP modulée (les Côtes d’Armor, en particulier) ;

– 14 régions attributaires du Fonds de correction des déséquilibres régionaux, c’est-à-dire les régions dont le potentiel fiscal par habitant est inférieur d’au moins 15% au potentiel fiscal moyen par habitant de l’ensemble des régions.

Cet effort de solidarité est particulièrement louable, mais peut s’avérer insuffisant pour les collectivités défavorisées, qui devraient enregistrer, malgré tout, en 1999, une baisse de 7,41% de leur DCTP. Il semble donc opportun de limiter la diminution de leur DCTP à la moitié (au lieu des deux tiers) de la diminution moyenne de cette dotation et d’étendre cette modulation aux communes éligibles à la fraction « bourg-centre » de la dotation de solidarité rurale, situées en zone de revitalisation rurale.

Il apparaît également souhaitable d’effectuer un effort spécifique pour les communes urbaines particulièrement démunies. Il pourrait ainsi être proposé d’éviter toute baisse, à structure constante, de la DCTP des communes de plus de 10.000 habitants figurant dans la première catégorie du classement effectué grâce à l’indice synthétique de charges et de ressources et qui, par ailleurs, ressentiraient particulièrement cette diminution en raison de l’importance de cette dotation dans leurs ressources. Ces modifications conduiraient à accroître quelque peu la baisse de DCTP supportée par les collectivités non concernées par le dispositif de modulation institué par le présent article (qui devaient déjà subir une réduction moyenne de 19,3% par rapport à la DCTP effectivement perçue en 1998), mais c’est le propre de tout mécanisme péréquateur que de faire peser sur les plus riches le poids de la solidarité envers les plus pauvres.

Le contrat de croissance et de solidarité constitue, en tout état de cause, un progrès évident par rapport au pacte de stabilité. Il ne faut pas oublier, par ailleurs, qu’il s’insère dans le cadre d’une approche globale des relations financières entre l’Etat et les collectivités locales, associant à la réforme des dotations de l’Etat, la réforme de la fiscalité locale (modification de la base de la taxe professionnelle, révision des valeurs locatives) et la maîtrise de l’évolution des charges supportées par les collectivités locales.

*

La dotation globale de fonctionnement (DGF) des communes comprend, depuis 1994, deux composantes principales : une dotation forfaitaire et une dotation d’aménagement. Alors que la dotation forfaitaire est allouée à toutes les communes, la dotation d’aménagement répond à un objectif de solidarité nationale en faveur de l’intercommunalité et des communes, urbaines comme rurales, défavorisées ou devant faire face à des charges très importantes. La dotation d’aménagement regroupe donc trois composantes principales : la DGF des groupements, la dotation de solidarité urbaine (DSU) et la dotation de solidarité rurale (DSR).

STRUCTURE SIMPLIFIÉE DE LA DGF DES COMMUNES
Première composante : la dotation forfaitaire Cette dotation, attribuée à l’ensemble des communes, progresse d’un taux, fixé par le Comité des finances locales, compris entre 50% et 55% du taux de croissance des ressources totales de la DGF.
Seconde composante : la dotation d’aménagement Cette dotation, attribuée aux groupements de communes et aux communes défavorisées, est égale à la différence entre l’ensemble des ressources affectées à la DGF des communes et le montant de la dotation forfaitaire. Elle regroupe trois dotations principales :
	la DGF des groupements : Son montant, réparti entre quatre catégories de groupements de communes, est déterminé par le Comité des finances locales en tenant compte de la nécessité d’assurer la stabilité des budgets des structures intercommunales et de la progression souhaitable des dotations de solidarité en faveur des communes.
	la dotation de solidarité urbaine (DSU)
	la dotation de solidarité rurale (DSR) : Elle est réservée aux communes de moins de 10.000 habitants et elle comporte deux fractions : - la fraction « bourgs-centres » ; - la fraction « péréquation » attribuée aux communes ayant un faible potentiel fiscal.

La DSU a été créée par la loi n° 91-429 du 13 mai 1991 après que le Président de la République, François Mitterrand, eut incité le Gouvernement, à la suite de la multiplication des incidents dans les « banlieues », à mettre en oeuvre une réforme « qui retire quelque chose à ceux qui ont beaucoup pour donner davantage à ceux qui n’ont rien » ⁽¹⁴⁾.

En conséquence, le dispositif initial de la DSU prévoyait de financer cette dotation par une contribution spécifique des communes les plus riches. Toutefois, ce mécanisme de financement n’a pas permis de dégager des ressources suffisantes pour atteindre les montants fixés par le législateur pour 1992 et 1993. Par ailleurs, les règles d’éligibilité prévues par la loi du 13 mai 1991 se sont avérées critiquables, en raison notamment des effets de seuil.

Une première réforme de la DSU fut donc réalisée par la loi n° 93-1346 du 31 décembre 1993, qui a introduit, en particulier, le mécanisme de l’indice synthétique de charges et de ressources pour le calcul de l’attribution revenant à chaque commune.

Ce mécanisme permet de calculer, pour chaque commune susceptible de bénéficier de la DSU (essentiellement les communes de plus de 10.000 habitants) ⁽¹⁵⁾, un coefficient dont la valeur exprime :

– le rapport entre le potentiel fiscal moyen par habitant des communes de 10.000 habitants et plus et le potentiel fiscal par habitant de la commune ;

– le rapport entre la part des logements sociaux de la commune dans le total des logements de la commune et la part correspondante dans les communes de 10.000 habitants et plus ;

– le rapport entre la proportion de bénéficiaires de prestations logements (y compris leur conjoint et les personnes à charge vivant habituellement au foyer) dans la commune et cette même proportion dans les communes de plus de 10.000 habitants ;

– le rapport entre le revenu imposable moyen par habitant des communes de 10.000 habitants et plus et le revenu par habitant de la commune.

Une nouvelle réforme s’avéra nécessaire peu de temps après (loi n° 96-241 du 26 mars 1996), afin de modifier, entre autres, la structure et la pondération de l’indice synthétique.

Actuellement, l’éligibilité à la DSU est déterminée en classant les 905 communes de 10.000 habitants et plus selon la valeur décroissante de l’indice synthétique : les trois premiers quarts de ce classement bénéficient de la dotation, soit 679 communes en 1998 (auxquelles s’ajoutent 101 communes de 5.000 à 9.999 habitants).

On peut donc constater que les critères retenus pour accorder la DSU sont peu sélectifs. Cette constatation est renforcée par la comparaison de la valeur moyenne de chacune des composantes de l’indice synthétique et des valeurs individuelles de la dernière commune éligible (pour chaque critère).

L’attribution peu sélective de la DSU est néanmoins partiellement compensée par l’utilisation d’un coefficient linéaire aux valeurs de 2 à 0,5, majorant la valeur de l’indice synthétique et permettant de moduler fortement cette dotation en faveur des communes les plus défavorisées. Ainsi, en 1998, la dotation la plus élevée atteignait 385,62 francs par habitant, alors que la plus faible n’était que de 17,21 francs par habitant.

Le tableau suivant montre que les crédits alloués à la DSU ont évolué favorablement depuis sa création.

Cette progression est imputable à plusieurs facteurs :

– l’inclusion progressive dans la DSU des sommes prélevées sur les départements contributeurs au mécanisme de solidarité financière entre les départements au titre de l’ancienne dotation particulière de solidarité urbaine (DPSU) ⁽¹⁶⁾, ainsi que d’une partie des ressources dégagées par la suppression par étape de la DGF de la région Ile-de-France ;

– la volonté du Comité des finances locales, dans l’exercice des pouvoirs qu’il détient en ce qui concerne la répartition de la dotation d’aménagement de la DGF, entre la DSU et la dotation de solidarité rurale, de privilégier la DSU ;

– la décision de renforcer le soutien aux communes urbaines défavorisées par un abondement important des crédits de la DSU en 1996 (l’article 3 de la loi du 26 mars 1996 avait fixé le montant de la DSU à 57% du solde de la dotation d’aménagement, après prélèvement de la DGF des groupements).

Cette progression des crédits n’est cependant pas suffisante pour permettre aux communes bénéficiaires de faire face aux charges particulières qu’elles supportent : en 1998, la dotation moyenne par habitant était de 95,22 francs.

Dans ces conditions, une nouvelle majoration des crédits de la DSU s’avère effectivement indispensable.

Le présent article prévoit de majorer exceptionnellement la DSU d’un montant de 500 millions de francs au titre de chacune des trois années du contrat de solidarité et de croissance entre l’Etat et les collectivités locales, dont les règles sont proposées dans le cadre de l’article 40 du présent projet de loi de finances. Cependant, conformément à ce que le Premier ministre a annoncé en juillet dernier, le montant total de la DSU répartie en 1999 devrait être supérieur de près d’un milliard de francs à celui de la DSU 1998, soit une hausse de l’ordre de 40 à 45%, compte tenu de la forte progression de la DGF en 1999 et des modalités de répartition que le Comité des finances locales retiendra probablement, s’il se tient à ses orientations antérieures.

Comme votre Rapporteur général l’a indiqué dans le cadre de l’examen de l’article 40 du présent projet de loi de finances, la DGF pour 1999 progresse de 2,75%, à structure constante, par rapport à 1998, puisque son montant est arrêté en fonction d’un indice égal à la somme du taux prévisionnel d’évolution de la moyenne annuelle des prix de la consommation des ménages hors tabac de l’année de versement de la DGF et de la moitié du taux d’évolution du produit intérieur brut en volume de l’année précédente.

Une telle hausse (l’indice de progression est le double de celui de l’an dernier) pourrait d’autant plus être favorable à la DSU que le Comité des finances locales, dans le cadre de ses compétences en matière de répartition de la DGF, a la possibilité de favoriser cette composante de la dotation d’aménagement, dont les règles de répartition sont fixées par l’article L. 2334-13 du code général des collectivités territoriales. Il a ainsi successivement le pouvoir :

– de privilégier la dotation d’aménagement dont le montant est égal à la différence entre l’ensemble des ressources affectées à la DGF des communes et le montant de la dotation forfaitaire, en se prononçant en faveur d’une croissance de la dotation forfaitaire plus proche de 50% que de 55% du taux de croissance des ressources totales de la DGF ;

– d’accentuer la solidarité nationale en faveur des communes défavorisées en décidant de restreindre, au sein de la dotation d’aménagement, la progression de la dotation par habitant de chaque catégorie de groupements de communes ;

– de donner la priorité à la DSU sur la dotation de solidarité rurale, en attribuant à la première 55% du solde de la dotation d’aménagement après prélèvement de la DGF des groupements (la loi du 26 mars 1996 a prévu que le Comité des finances locales doit répartir ce solde de manière à ce que chacune de ces deux dotations en reçoive 45% au moins et 55% au plus).

Les choix opérés par le Comité des finances locales ces dernières années peuvent raisonnablement laisser penser que la DSU profitera largement de la progression de la DGF en 1999 et verra donc ses crédits majorés d’un montant compris entre 400 et 500 millions de francs, à l’issue de la réunion du comité consacrée à la répartition de la DGF, qui se tiendra au premier trimestre 1999.

Souhaitant accompagner et renforcer l’évolution favorable de la DSU en 1999, le Gouvernement propose d’augmenter les crédits de cette dotation de 500 millions de francs au titre de chacune des années 1999, 2000 et 2001. Il s’agit là d’un effort conséquent, dans la mesure où, en 1999, la majoration exceptionnelle équivaut à 22% des crédits mis en répartition au titre de la DSU de 1998.

La dernière phrase du présent article précise, par ailleurs, que la majoration exceptionnelle n’est pas prise en compte dans le montant de la DGF pour l’application des règles du contrat de solidarité et de croissance. Cela signifie :

– d’une part, que la majoration annuelle de 500 millions de francs ne sera pas retenue lors de la détermination du montant de la DGF de l’année suivante ; cette somme viendra donc simplement abonder la DSU sans être susceptible d’une indexation sur l’évolution des prix et du PIB, comme cela est déjà le cas de l’abondement annuel de 40 millions de francs provenant des ressources dégagées par la diminution de la DGF de la région d’Ile-de-France ;

– d’autre part, que cette majoration ne se traduira pas, par une réduction corrélative et d’un montant équivalent de la variable d’ajustement de l’enveloppe normée des dotations de l’Etat aux collectivités locales, c’est-à-dire la dotation de compensation de la taxe professionnelle (DCTP). Dans ces conditions, l’Etat ne peut pas être accusé de reprendre d’une main ce qu’il donne de l’autre. On peut rappeler, à ce stade, que l’article 40 du présent projet de loi de finances prévoit un dispositif destiné à atténuer les réduction de DCTP supportées par les communes éligibles à la DSU ⁽¹⁷⁾.

En conclusion, on observera que la majoration de près d’un milliard de francs de la DSU en 1999 profitera essentiellement aux communes bénéficiaires figurant parmi les plus démunies, grâce à l’utilisation du coefficient linéaire évoqué précédemment et qui permet d’assurer une dégressivité dans le montant des dotations, en fonction du rang de classement des communes par le biais de l’indice synthétique de ressources et de charges.

Ce classement ne devrait d’ailleurs pas être bouleversé par les conséquences de la réforme de la base de la taxe professionnelle sur le potentiel fiscal des communes. En effet, on a vu précédemment ⁽¹⁸⁾ que la suppression de la part salaires de la taxe professionnelle devrait se traduire par une stabilité des situations au sein de la DSU, tant pour l’éligibilité à la dotation que pour les montants de chaque commune, du fait de l’homogénéité des évolutions moyennes et de l’influence limitée à moins de 10% de la part salaires de la taxe professionnelle dans les paramètres pris en compte pour l’éligibilité et la répartition de la DSU.

En tout état de cause, l’effet péréquateur de la DGF devrait de nouveau être accentué prochainement, puisqu’à la demande du Gouvernement, le Comité des finances locales va créer un groupe de travail pour étudier les moyens de renforcer la péréquation au sein de cette dotation, qui représente, en 1998, 67,5% de l’enveloppe normée du pacte de stabilité entre l’Etat et les collectivités locales, et dont le récent rapport d’information de notre collègue M. Edmond Hervé sur la fiscalité locale ⁽¹⁹⁾ rappelle qu’elle réduit de 40% les inégalités de potentiel fiscal par habitant entre communes de métropole.

*

La Commission a adopté l’article 41 sans modification.

Les dépenses agricoles et les actions structurelles représentent plus de 80% des crédits du budget communautaire. En n’y apportant aucune modification, pour des raisons, il est vrai, très différentes selon la rubrique concernée, le Conseil « budget » s’est de fait interdit d’agir en vue de contenir réellement la dépense communautaire.

· S’agissant des dépenses agricoles, il est normal qu’aucune modification ne soit intervenue. En effet, le calcul des crédits de la rubrique 1 a été effectué de façon très rigoureuse par la Commission européenne, puisque le niveau retenu de 40,44 milliards d’euros est presque égal à celui inscrit dans le budget pour 1998. Ainsi, la marge sous la ligne directrice agricole passe de 2,83 milliards d’écus en 19998 à 4,75 milliards d’euros dans le projet de budget pour 1999.

Le Conseil a donc décidé de reprendre les prévisions de la Commission européenne dans l’attente de la présentation par celle-ci d’une lettre rectificative à l’automne, afin de tenir compte des prévisions actualisées des besoins et de l’impact budgétaire des décisions prises lors du Conseil agriculture des 22-26 juin dernier.

· En revanche, pour les actions structurelles, le statu quo décidé par le Conseil ne répond pas aux préoccupations exprimées par notre Assemblée, ni aux orientations qu’elle a définies.

La croissance des crédits consacrés à la rubrique 2 s’élève en effet à 16,6% en crédits pour engagements et à 9% en crédits pour paiements. Les causes de ce fort ressaut sont complexes et il n’est sans doute pas inutile d’y revenir.

Les perspectives financières adoptées pour la période 1993-1999 à Edimbourg, connues sous le nom de « Paquet Delors II », sont caractérisées par un volontarisme certain en matière d’actions structurelles. En effet, la perspective de l’UEM imposait d’aller plus loin dans la voie de la réduction des écarts de développement entre les Etats membres.

Le premier témoignage de ce volontarisme réside dans le volume des financements consacrés à ces actions. Par rapport au « Paquet Delors I » (1988-1992), les dotations budgétaires qui leur sont consacrées ont triplé, avec un montant total, sur la période, de près de 205 milliards d’écus. Par ailleurs, au fur et à mesure de l’avancement des perspectives, les crédits progressent fortement d’un exercice sur l’autre, passant de 22,2 milliards d’écus en 1993 à 39 milliards d’écus en 1999.

Cette forte croissance des dotations a entraîné un accroissement du poids relatif de la rubrique 2 dans le budget communautaire, poids qui est passé de 15,6% des dépenses constatées en 1993 à 36% du total des crédits pour paiements inscrits dans le projet de budget pour 1999.

Mais, ce volontarisme s’est aussi traduit par l’adoption de mécanismes spécifiques concernant la fixation des crédits relatifs aux actions structurelles.

L’accord interinstitutionnel du 29 octobre 1993 prévoit qu’en la matière, le Parlement européen et le Conseil s’engagent à respecter les dotations en crédits pour engagements prévues dans les perspectives financières en inscrivant dans le budget le montant des plafonds prévus. Le particularisme de cette règle est évident si l’on rappelle que le paragraphe 19 du même accord précise que, pour les autres rubriques et dans un souci de bonne gestion financière, il convient de ménager des marges sous les plafonds.

De surcroît, le paragraphe 10 de l’accord interinstitutionnel stipule que « les deux branches de l’autorité budgétaire s’engagent à autoriser le transfert, sur des années ultérieures, en augmentation des plafonds correspondants de dépenses, des dotations non utilisées au cours de l’exercice précédent s’agissant de la rubrique 2 ». C’est donc une rebudgétisation automatique des crédits pour engagements non utilisés qui est prévue.

Aux conséquences de ces particularités s’agissant des règles mêmes de fixation des plafonds de dépenses, se sont ajoutés les effets d’une sous-consommation chronique des crédits.

Ce problème a été particulièrement aigu en début de période, en raison des difficultés de mise en oeuvre des nouveaux règlements concernant les actions structurelles. La nouvelle programmation a ainsi pris des retards du fait de la complexité des circuits de décision, résultant de la multiplicité des intervenants. L’opacité des règles d’éligibilité a de surcroît pu rendre difficile la mise en oeuvre des projets. Enfin, et peut-être surtout, la règle de l’additionnalité, imposant que les interventions communautaires soient complétées par un montant égal de crédits nationaux, a conduit, dans bien des cas, les Etats membres « riches » à limiter les projets retenus, afin de maîtriser leurs dépenses publiques. L’économie a d’ailleurs pu être double, puisque les crédits pour paiements du budget communautaire relatifs à la rubrique 2 ont connu de ce fait une progression moins rapide, limitant ainsi les contributions des Etats membres.

Les évolutions sont cependant assez erratiques d’un exercice à l’autre. Après une forte sous-consommation en 1994 et 1995, l’année 1996 a été marquée par une certaine amélioration. En 1997, une « rechute » a été constatée, avec un taux de consommation des crédits de 95,6%, soit une sous-consommation d’environ 1,4 milliard d’écus. Sur l’ensemble de la période 1994-1997, le taux moyen de consommation des crédits s’est établi à 94,8%.

Cette sous-consommation a des conséquences directes sur la définition des plafonds de la rubrique 2, en raison de la particularité déjà mentionnée des règles posées en la matière par l’accord interinstitutionnel du 29 octobre 1993.

Ainsi, la procédure d’adaptation des perspectives financières aux conditions d’exécution a pour objet de rebudgétiser sur les années ultérieures les dotations non utilisées concernant les actions structurelles, ce transfert s’ajoutant aux plafonds de dépenses prévus pour ces années. L’augmentation des plafonds pour 1999 représente ainsi 1,433 milliard d’écus pour les actions structurelles et 101 millions d’écus pour le fonds de cohésion.

Le cumul d’un particularisme procédural et de la sous-exécution des crédits explique donc la très forte croissance des crédits en matière d’actions structurelles, laquelle réduit à l’extrême la marge de manoeuvre sur les autres rubriques du budget tout en induisant une augmentation non négligeable des dépenses communautaires.

Si la position du Gouvernement était très proche de celle exprimée par l’Assemblée nationale, force est malheureusement de constater que la France est restée isolée sur ce dossier lors du Conseil budget de juillet dernier. Il est pourtant légitime de s’interroger sur la pertinence d’une programmation financière marquée par un volontarisme outrancier qui, certes, respecte certains engagements politiques, mais qui risque de poser de graves problèmes dans la gestion des crédits et la sélection des projets retenus.

La décision du Conseil de ne pas remettre en question les propositions de la Commission européenne en matière d’actions structurelles a conduit à rechercher des économies sur les trois rubriques restantes, à savoir les politiques internes, les actions extérieures et les dépenses administratives. L’effort d’ensemble reste cependant marginal, dans la mesure où ces rubriques étaient déjà très contraintes dans l’avant-projet de budget. Par ailleurs, parallèlement à la procédure budgétaire proprement dite, la question des bases légales a très largement occupé les instances communautaires depuis juillet dernier et des progrès substantiels sont intervenus.

Les crédits prévus pour la rubrique 4 ont été modifiés de façon assez inhabituelle, puisque si les crédits pour paiement ont été réduits de 208,7 millions d’euros par rapport à l’avant-projet de budget, les crédits pour engagements ont, quant à eux, progressé de 108,2 millions d’euros. Au total, les premiers diminueraient donc de 3,1% par rapport au budget 1998, tandis que les seconds augmenteraient de 4,6%.

S’agissant des crédits pour engagements, l’essentiel du mouvement s’explique par la décision du Conseil de renforcer le programme Phare, à destination des pays d’Europe centrale et orientale des 150 millions d’euros qui avaient été prélevés en 1997 au profit du programme MEDA (coopération avec les pays tiers méditerranéens). Le Conseil a ainsi décidé de rétablir l’enveloppe prévue sur la période 1995-1999 pour Phare lors du Conseil européen de Cannes des 26 et 27 juin 1995.

A l’inverse, les crédits pour paiements ont fait l’objet d’une réduction de 208,7 millions d’euros (soit - 3,1%) par rapport aux propositions de la Commission européenne inscrites dans l’avant-projet. Si l’effort d’économie a touché la plupart des lignes, on notera cependant que le Conseil a su maintenir les dotations visant des actions particulièrement sensibles, telles que l’aide alimentaire ou humanitaire, ainsi que la coopération avec les républiques issues de l’ancienne Yougoslavie. La principale réduction touche le programme Phare (– 72 millions d’écus). Elle correspond à la volonté exprimée par le Conseil de procéder « à des inscriptions budgétaires réalistes et correspondant aux possibilités d’exécution sans pour autant entraver des politiques importantes de la Communauté ».

Votre Rapporteur général ne peut que s’en féliciter et rappeler que la résolution de l’Assemblée nationale sur l’avant-projet de budget mentionnait l’ampleur des difficultés rencontrées dans la mise en oeuvre du programme Phare.

Les rubriques 3 et 5 du budget communautaire assurent près de 63% des économies s’agissant des crédits pour paiements et supportent la totalité des compressions budgétaires en crédits pour engagements.

·   En matière de dépenses administratives, le Conseil a suivi les orientations du Conseil Ecofin du 19 mai 1998, ce qui l’a conduit à s’inspirer de la rigueur budgétaire imposée également au plan national aux Etats membres. Pour l’essentiel, les économies réalisées découlent d’un refus des créations d’emplois proposées par la Commission, sauf en ce qui concerne certains besoins liés à l’élargissement ou à la mise en oeuvre du traité d’Amsterdam.

Au total, la progression des dépenses administratives est ainsi ramenée de 3% dans l’avant-projet de budget à 1,6% dans le projet de budget.

S’agissant du Parlement européen, le Conseil a repris intégralement l’état prévisionnel, en hausse de 0,9%, conformément aux traditions de courtoisie entre les deux institutions.

La Commission s’est vu accorder 110 emplois nouveaux en 1999, uniquement afin de couvrir les besoins découlant de l’élargissement. La progression des dépenses a ainsi été ramenée à 1,6%, soit un montant limité si l’on tient compte de la forte croissance des dépenses de pensions (+ 6,6%). S’agissant de celles-ci, une étude a été commandée à la firme KPMG afin d’évaluer l’évolution future de la charge des retraites sur le budget communautaire.

L’institution connaissant la principale progression des dépenses est le Conseil (+ 5,1%). Dans l’exposé des motifs du projet de budget, celui-ci note que « sans tenir compte des dépenses “Amsterdam”, les dépenses relatives au fonctionnement normal augmentent de 3.091.000 euros, soit 0,97% ».

·   Comme c’est souvent le cas, ce sont les politiques internes (rubrique 3) qui ont fait l’objet des principales coupes de la part du Conseil. Les crédits pour engagements ont été réduits de 477 millions d’euros et les crédits pour paiement de 256 millions d’euros, conduisant à une baisse des dépenses par rapport au budget 1998 de respectivement 5,3 et 1,3%. Il est probable que le Parlement européen entendra rétablir les dotations en cause, au moins pour partie.

Parmi les principales économies, on notera que les crédits consacrés à la recherche et au développement technologique diminuent de 170 millions d’euros en crédits pour engagements, et de 80,9 millions d’euros en crédits pour paiements.

Le Conseil a arrêté le 23 mars 1998 une position commune en vue de l’adoption d’une décision du Parlement européen et du Conseil relative au cinquième programme-cadre non nucléaire, qui prévoit un montant global maximum de participation de la Communauté européenne de 12.740 millions d’euros pour la période 1994-1999, dont 3.100 millions d’euros pour 1999. Le même jour, le Conseil est parvenu à un accord politique sur le cinquième programme-cadre nucléaire, qui comporte un montant de référence financière pour l’ensemble du programme de 1.260 millions d’euros, dont 300 millions d’euros pour l’année 1999.

En conséquence, le Conseil a décidé d’allouer pour la sous-section B6 du budget pour 1999 une dotation globale en crédits d’engagements de 3.400 millions d’euros. La répartition de cette enveloppe entre les différents titres a été faite conformément à la ventilation observée dans l’avant-projet de budget présenté par la Commission.

S’agissant des réseaux transeuropéens, la résolution précitée de l’Assemblée nationale avait insisté sur le caractère essentiel de ces actions, au regard de leur effet positif sur l’emploi et la croissance, tout en jugeant dérisoire le montant qui y est affecté. Votre Rapporteur général ne peut donc que regretter que les dotations aient été réduites par le Conseil. Les crédits pour engagements ont, en effet, été diminués de 38 millions d’euros, ramenant de 10,2% à 3,4% la progression par rapport à 1998, tandis que les crédits pour paiements ont fait l’objet d’un abattement de 22 millions d’euros, avec pour effet de conduire à une progression de seulement 15,5% par rapport à 1998, contre 21,1% dans l’avant projet.

On rappellera qu’un arrêt rendu le 12 mai dernier ⁽²²⁾ par la Cour de justice des Communautés européennes posait avec acuité la question des bases légales. L’origine de la décision remonte à 1996, le Conseil ayant saisi la Cour d’une décision de la Commission européenne concernant l’octroi de 6 millions d’écus de subventions à des projets de lutte contre l’exclusion sociale, alors que ce programme, dit « Pauvreté 4 », n’avait pas été adopté par le Conseil et était donc dépourvu de base légale. La Commission faisait valoir que, compte tenu des montants engagés, ces actions faisaient partie des « actions non significatives » ne nécessitant pas une décision normative du Conseil. La Cour de justice n’a pas retenu cette argumentation. Bien au contraire, elle a estimé que rien ne permettait d’exclure qu’une action communautaire significative n’engendre que des dépenses limitées, ni que ses effets soient limités dans le temps. Elle a indiqué qu’« admettre le contraire reviendrait par ailleurs à permettre à la Commission de tenir en échec l’application du principe de l’adoption préalable d’un acte de base ». Cette décision, si elle ne tranche pas définitivement la question, car la Cour n’a pas défini avec précision les critères des actions significatives, constitue une avancée importante, freinant les tentations permanentes de la Commission européenne, qui a une fâcheuse tendance à engager des dépenses sans base légale, tout particulièrement en matière de politiques internes.

Dès le 10 juin dernier, réagissant à cet arrêt, la Commission avait annoncé un réexamen des lignes budgétaires dépourvues de base juridique, assorti d’un gel des crédits . Le 24 juin, le Commissaire en charge du budget, M. Erkki Liikanen avait dressé un premier bilan de cet examen. Il apparaissait alors que la base juridique était susceptible de faire défaut pour pas moins de 80 projets représentant 850 millions d’écus (près de 1% du budget communautaire).

Le nombre de lignes a, par la suite, été réévalué à cent, pour un montant de 920 millions d’écus, lors du « trilogue » Parlement-Conseil-Commission réuni le 17 juillet en prélude au Conseil budget. A cette occasion, la Commission a fait le constat suivant :

– 56 lignes peuvent être débloquées après vérification, pour un montant de près de 394 millions d’écus ;

– 19 autres lignes sont partiellement débloquées, pour un montant global de 166,9 millions d’écus. Les dépenses ne peuvent toutefois concerner que les actions explicitement prévues à l’origine, ces actions souffrant souvent de défauts de conception, soit en relevant de plusieurs actes de base, soit que l’acte de base ne couvre que partiellement les dépenses engagées ;

– 13 lignes reposent sur une base légale dont l’adoption est toujours pendante au Conseil (pour un montant de 261,5 millions d’écus). Ces lignes restent formellement suspendues, mais l’exécution des contrats en cours avant le 10 juin serait autorisée ;

– 8 lignes (21,9 millions d’écus) n’ont aucune base légale et leur suppression est inéluctable ;

– 3 lignes posent un problème particulier, puisque la base légale proposée n’est pas approuvée par le Conseil, mais est, de plus, contestée devant la Cour de justice.

A l’occasion de ce trilogue, les autorités budgétaires ont approuvé les propositions de la Commission. Elles ont co-signé une déclaration commune qui constitue la base d’un futur accord interinstitutionnel. Ce projet a été communiqué à l’Assemblée nationale par le Gouvernement.

Il y est tout d’abord rappelé que l’exécution des crédits inscrits au budget pour toute action communautaire requiert l’adoption préalable d’un acte de base.

La définition d’un acte de base est la suivante : « un acte législatif de droit dérivé qui donne un fondement juridique à l’action communautaire et à l’exécution de la dépense correspondante inscrite au budget. Cet acte doit revêtir la forme d’un règlement, d’une directive ou d’une décision. Les recommandations et les avis, ainsi que les résolutions et déclarations ne constituent pas des actes de base. »

On remarquera cependant que le projet d’accord autorise que soient exécutées sans acte de base certaines actions énumérées limitativement.

Il s’agit tout d’abord des projets pilotes, de nature expérimentale, visant à tester la faisabilité d’une action et son utilité. Les crédits d’engagement y afférents ne peuvent être inscrits au budget que pour deux exercices budgétaires. Leur montant total ne peut cependant dépasser 32 millions d’euros.

Par ailleurs, les crédits relatifs à des actions préparatoires, destinées à préparer des propositions en vue de l’adoption de futures actions communautaires, peuvent être financés sans base légale. Ces actions préparatoires peuvent revêtir des formes variées. Les crédits d’engagements les concernant ne peuvent être inscrits au budget que pour trois exercices budgétaires au maximum, la procédure législative devant être menée à son terme avant l’expiration du troisième exercice. Les moyens mis en oeuvre ne sauraient correspondre, quant à leur volume, à ceux envisagés pour le financement de l’action définitive elle-même. Ainsi, le montant total des lignes nouvelles concernées ne peut dépasser un montant de 30 millions d’euros par exercice budgétaire et le montant des crédits effectivement engagés au titre des actions préparatoires ne peut excéder 75 millions d’euros.

S’agissant des crédits relatifs aux « actions de nature ponctuelle, voire permanente », menées par la Commission en vertu de tâches qui découlent de ses prérogatives sur le plan institutionnel autres que son droit d’initiative législative, ainsi que de compétences spécifiques qui lui sont attribuées directement par le traité, le projet d’accord indique que sont autorisées les actions figurant sur une annexe actuellement provisoire. Cette dernière pourra éventuellement être complétée dans la présentation de l’avant-projet de budget avec l’indication des articles en cause et des montants concernés.

Enfin, le projet d’accord vise les crédits destinés au fonctionnement de chaque institution, au titre de son autonomie administrative.

La légère réduction des dépenses trouve son exacte contrepartie du côté des recettes, puisque le budget communautaire est, par définition, voté en équilibre.

Comme l’indique le tableau ci-après, c’est la ressource PNB qui a, comme d’habitude, joué le rôle de variable d’ajustement, avec une réduction de 468,5 millions d’euros.

Le tableau ci-après fait, quant à lui, apparaître, par grande catégorie de ressources propres, les montants imputés à chaque Etat.

La France reste le deuxième contributeur, loin derrière l’Allemagne il est vrai, cette dernière assurant plus du quart des recettes du budget communautaire.

·   Pour la première fois, l’évaluation révisée du prélèvement sur recettes au profit des Communautés européennes ne fait l’objet d’aucun changement par rapport aux prévisions initiales.

Aucune modification majeure des conditions d’exécution ne semble nécessiter une révision de l’évaluation inscrite en loi de finances.

D’une part, le budget initial adopté par le Parlement européen s’établissait à un niveau supérieur en crédits de paiement (environ 600 millions d’écus de plus) au projet de budget pour 1998, qui avait servi de base à l’évaluation de la loi de finances. D’autre part, du fait de moins-values sur les ressources douanières, l’excédent disponible de l’exercice 1997 s’est établi à un niveau légèrement inférieur aux prévisions.

Toutefois, le surcoût résultant de ces facteurs devrait être compensé par la perspective de non-utilisation des trois réserves inscrites au budget communautaire (réserves monétaires du FEOGA, d’aide d’urgence et pour garantie de prêts), ainsi que par les conséquences du budget rectificatif et supplémentaire (BRS) n° 1/1998 qui, outre l’intégration du solde disponible de l’exercice 1997, prévoit une actualisation des ressources propres tendant à diminuer la contribution française.

L’impact exact de ce BRS, dont la procédure d’adoption n’est pas achevée, ainsi que le niveau de la sous-utilisation des réserves ne pourront toutefois être connus avec précision avant la fin de l’exercice.

La contribution pour 1998 reste donc évaluée à 91,5 milliards de francs. Comme l’indique le tableau ci-après, elle conduit à une progression de 4,2% par rapport aux résultats d’exécution de 1997, soit un rythme sensiblement inférieur à celui observé lors de ce dernier exercice.

ÉVOLUTION DES PRÉLÈVEMENTS SUR RECETTES AU PROFIT DES COMMUNAUTÉS EUROPÉENNES (En millions de francs)
	Estimations en loi de finances initiale	Estimations révisées	Versements effectués	Pourcentage d’évolution annuelle
1981	23.300	22.993	21.403	+ 26,8
1982	25.790	27.646	27.074	+ 26,5
1983	27.310	28.840	29.895	+ 10,5
1984	31.034	31.460	32.509 (a)	+ 8,7
1985	33.775	35.545	38.017 (b)	+ 16,9
1986	42.660	46.340	45.767	+ 20,4
1987	46.336	49.481	50.015	+ 9,2
1988	54.770	64.618	64.481	+ 29
1989	64.492	61.438	61.212	- 5,1
1990	63.500	60.200	56.132	- 8,3
1991	70.750	75.685	74.723	+ 33,2
1992	84.250	77.000	72.613	- 2,8
1993	83.480	78.000	76.992	+ 6
1994	90.800	90.800	82.536	+ 7,2
1995	88.000	83.000	78.222	- 5,2
1996	89.000	81.200	80.428	+ 2,8
1997	87.000	88.000	87.839	+ 9,2
1998	91.500	91.500	-	+ 4,2 (c)
PLF 1999	95.000	-	-	+ 3,8 (d)
(a) Dont une avance intergouvernementale remboursable de 1.569 millions de francs. (b) Dont une avance intergouvernementale non remboursable de 2.959 millions de francs. (c) Estimation révisée 1998 / Versements effectifs 1997. (d) Évaluation proposée 1999 / Estimation révisée 1998.

·   Pour 1999, le montant du prélèvement communautaire s’élèverait à 95 milliards de francs, soit 3,8% de croissance par rapport à l’évaluation révisée pour 1998.

Cette estimation est fondée sur le projet de budget établi par le Conseil en première lecture le 17 juillet dernier, ainsi que sur des hypothèses de taux de change et de report de l’excédent disponible à l’issue de l’exercice 1998.

Le chiffrage peut être décomposé de la manière suivante :

– au titre des ressources propres traditionnelles (RPT) ⁽²³⁾, pour lesquelles les Etats-membres ne versent en cours d’année que ce qu’ils perçoivent effectivement aux frontières extérieures de l’Union, indépendamment de l’évaluation figurant dans le budget communautaire, le montant retenu correspond exactement à la prévision inscrite en recettes du projet de loi de finances, soit 10,9 milliards de francs.

– au titre des ressources propres PNB et TVA (y compris la correction accordée au Royaume-Uni), pour lesquelles le montant inscrit au budget communautaire sera automatiquement versé par douzièmes au cours de l’exercice 1999, est retenu le montant figurant dans le projet de budget du Conseil, converti sur la base d’un taux de change de 6,60 F/écu (la parité définitive ne sera connue qu’à la fin de l’exercice 1998), soit 86,4 milliards de francs ;

– sur la base du projet de budget du Conseil, le prélèvement sur recettes s’élèverait donc à 97,3 milliards de francs. Il convient toutefois de prendre également en compte l’excédent disponible à la fin de l’exercice 1998 (résultant de la sous-consommation des crédits de paiement et des plus/moins values sur les recettes), qui permettra d’alléger les ressources propres PNB appelées au cours de l’exercice 1999. Sur la base d’un excédent 1998 estimé à 2 milliards d’écus, se traduisant des versements de ressources propres diminués de 2,3 milliards de francs, l’évaluation du prélèvement sur recettes est ainsi ramenée à 95 milliards de francs.

*

La Commission a adopté l'article 42 sans modification.

*

(en millions de francs)	Ressources		Dépenses ordinaires civiles	Dépenses civiles en capital	Dépenses militaires	Dépenses totales ou plafonds des charges		Soldes
A.Opérations à caractère définitif
Budget général
Montants bruts	1.752.213		1.670.325
A déduire : Remboursements et dégrèvements d'impôts	306.670		306.670
Montants nets du budget général	1.445.543		1.363.655	78.030	243.524	1.685.209
Comptes d'affectation spéciale	50.006		19.590	26.973		46.563
Totaux pour le budget général et les comptes d'affectation spéciale	1.495.549		1.383.245	105.003	243.524	1.731.772
Budgets annexes
Aviation civile	8.714		6.584	2.130		8.714
Journaux officiels	1.080		898	182		1.080
Légion d'honneur	113		106	7		113
Ordre de la Libération	5		4	1		5
Monnaies et médailles	1.382		1.337	45		1.382
Prestations sociales agricoles	93.947		93.947	''		93.947
Totaux des budgets annexes	105.241		102.876	2.365		105.241
Solde des opérations définitives (A)								-236.223
B.Opérations à caractère temporaire
Comptes spéciaux du Trésor
Comptes d'affectation spéciale	73					46
Comptes de prêts	5.495					5.408
Comptes d'avances	374.461					374.500
Comptes de commerce (solde)						-56
Comptes d'opérations monétaires (solde)						420
Comptes de règlement avec les gouvernements étrangers (solde)						40
Solde des opérations temporaires (B)								-329
Solde général (A+B)								-236.552

La structure du tableau d’équilibre est quasiment inchangée depuis 1974. Elle n’a pas été affectée par la réforme des documents budgétaires intervenue en 1996. On doit se réjouir d’y voir à nouveau portée une ligne retraçant les totaux relatifs aux budgets annexes. L’intégration au tableau d’équilibre d’une ligne similaire, retraçant les totaux relatifs aux opérations temporaires des comptes spéciaux du Trésor, serait également utile, sans alourdir outre mesure la présentation de l’ensemble du tableau.

Instrument synthétique permettant d’appréhender les conditions de l’équilibre financier, le tableau d’équilibre témoigne des choix politiques opérés par le Gouvernement : mettre en œuvre une stratégie de croissance durable, favorable à l’épanouissement d’une société du travail ; réformer et simplifier la fiscalité pour soutenir l’emploi, faire progresser la justice sociale, développer la dimension écologique de l’économie et favoriser l’innovation ; maîtriser la dépense publique au profit de priorités clairement identifiées.

En 1999, les ressources nettes du budget général atteindraient 1.445,6 milliards de francs, sauf modification intervenant au cours du débat parlementaire, comme dans les lois de finances pour 1998 (+ 1,6 milliard de francs), 1997 (+ 1 milliard de francs) ou 1996 (+ 2 milliards de francs).

Les ressources nettes du budget général sont obtenues après déduction :

– des prélèvements sur recettes, qui ne figurent pas dans le tableau d’équilibre mais sont retracés dans l’état A annexé. En progression de 15 milliards de francs, soit + 5,9%, par rapport à l’évaluation initiale pour 1998 et de 16,4 milliards de francs, soit + 6,4%, par rapport à l’évaluation révisée pour 1998, ils s’élèveraient en 1999 à 271 milliards de francs. Ce montant se partage entre les prélèvements sur recettes au profit des collectivités locales, à hauteur de 176 milliards de francs, et le prélèvement sur recettes au profit des communautés européennes, à hauteur de 95 milliards de francs ;

– des remboursements et dégrèvements, pour un montant de 306,7 milliards de francs. Leur croissance serait sensible par rapport à l’évaluation initiale pour 1998 (+ 9,8%) mais quasi nulle par rapport à l’évaluation révisée pour 1998 (+ 0,1%). La réalisation de cette prévision supposera une franche rupture de tendance avec les évolutions constatées les années précédentes.

Les recettes avant prélèvements se décomposent en :

– 1.533,3 milliards de francs de recettes fiscales nettes, en hausse de 73,5 milliards de francs par rapport à l’évaluation révisée pour 1998. Cette progression est due pour l’essentiel à l’« effet de l’évolution spontanée » au sens de la méthode classique d’évaluation des recettes. La contribution la plus importante provient de la TVA nette, qui progresserait de 22,9 milliards de francs, les évolutions de l’impôt sur le revenu (+ 16,2 milliards de francs) et de l’impôt sur les sociétés net de remboursements et dégrèvements (+ 12,4 milliards de francs) étant équivalentes. On doit noter le rendement satisfaisant de l’impôt sur les sociétés, malgré la diminution de 15% à 10% du taux de la majoration temporaire instituée par la loi n° 97-1026 du 10 novembre 1997 portant mesures urgentes à caractère fiscal et financier ;

– 183,2 milliards de francs de ressources non fiscales, dont 16 milliards de francs de « recettes d’ordre » venant en atténuation des charges de la dette. Les ressources non fiscales enregistrent un fort impact des mesures de « rebudgétisations » décidées par le Gouvernement afin de clarifier la présentation du projet de loi de finances et d’améliorer la sincérité des comptes publics : la budgétisation du fonds de concours recueillant la contribution de La Poste aux retraites de ses agents fonctionnaires augmente les recettes du titre 5 de 14,8 milliards de francs environ ; la suppression du prélèvement au profit des fonds de concours ouverts au titre des crédits d’article 6 de la loi du 31 juillet 1949 augmente de 6,7 milliards de francs le montant des ressources inscrites au titre 3.

La structure de l’état A serait modifiée pour tenir compte de ces mouvements de rebudgétisation : une ligne 0067 serait créée dans la partie de l’état A relative aux recettes fiscales, où serait imputé le produit de la taxe générale sur les activités polluantes proposée par l’article 30 du projet de loi de finances ; de même, une ligne 0508 aurait vocation à recueillir la contribution de La Poste aux charges de pension de ses agents, dans la partie de l’état A relative aux ressources non fiscales.

Les recettes à caractère définitif des comptes d’affectation spéciale s’élèveraient, en 1999, à 50 milliards de francs, soit une diminution de 11 milliards de francs par rapport à l’évaluation initiale pour 1998. La quasi totalité de cette diminution est imputable à la politique retenue par le Gouvernement en matière d’ouverture du capital des entreprises publiques. Les recettes du fonds pour le financement de l’accession à la propriété sont, pour leur part, en diminution de 800 millions de francs. Enfin, les recettes du Fonds pour l’aménagement de l’Ile-de-France progressent de 580 millions de francs.

Les ressources des budgets annexes, sans incidence sur la construction de l’équilibre budgétaire, augmenteraient de 1,5%, suivant ainsi une tendance établie de longue date.

En définitive, il est proposé de fixer à 1.495,6 milliards de francs le montant total des ressources nettes du budget de l’État, hors budgets annexes. La progression de ces ressources ressortirait ainsi à 6,2% par rapport à la loi de finances pour 1998, pourcentage en lui-même peu significatif, du fait des opérations de rebudgétisation qui entraînent des « effets de structure » importants.

Le projet de loi de finances pour 1999 propose de fixer à 1.685,2 milliards de francs le plafond des dépenses nettes du budget général. Leur progression par rapport à la loi de finances pour 1998 représente 84,7 milliards de francs, soit une augmentation de 5,3%. Là encore, les rebudgétisations opérées dans le présent projet rendent la comparaison directe des deux agrégats annuels peu pertinente. Si l’on défalque du montant inscrit au tableau d’équilibre le montant de 45,6 milliards de francs correspondant aux dépenses réintégrées au budget général, la progression des dépenses de ce budget, entre 1998 et 1999, s’élève à 39,1 milliards de francs en valeur absolue, soit + 2,3% en valeur relative. La progression en volume des dépenses du budget général, à périmètre constant, ressort ainsi à 1%.

Au sein des dépenses ordinaires civiles, la charge nette de la dette connaîtrait une évolution particulièrement modeste, marquée par une augmentation limitée à 2,4 milliards de francs soit 1%. En revanche, les crédits de personnels (rémunérations, pensions, charges sociales) s’accroîtraient de 41,4 milliards de francs (+ 6,8%) ; cette sensible revalorisation s’explique essentiellement, d’une part, par les conséquences en 1999 de l’accord salarial dans la fonction publique signé en février 1998, d’autre part par l’impact de la rebudgétisation des crédits de pension de La Poste, qui pèse sur ce poste pour 14,8 milliards de francs. Enfin, l’augmentation des dépenses d’intervention traduit la montée en puissance de dispositifs législatifs adoptés en 1997 et 1998, qui marquent clairement la volonté du Gouvernement actuel de renforcer la justice et la solidarité : emplois-jeunes, réduction du temps de travail, lutte contre l’exclusion et prise en charge de l’allocation de parent isolé (qui constitue un changement de périmètre) participent de cet effort budgétaire nécessaire à la cohésion de la Nation.

Les dépenses civiles en capital progresseraient de 8,1% pour atteindre le niveau de 78 milliards de francs. La rupture avec le déclin tendanciel constaté ces dernières années, opérée dans la loi de finances pour 1998, se trouve ici confirmée, même si les dépenses en capital du budget général ne recouvrent pas l’ensemble de l’effort civil d’investissement de l’État.

Les dépenses militaires augmentent de 5,3 milliards de francs, montant qui est dû entièrement au retour des crédits pour dépenses en capital au niveau fixé par la loi de programmation militaire 1997-2000. Pour leur part, les crédits de dépenses ordinaires sont quasiment stables, ce qui dénote une bonne maîtrise de l’impact financier de la professionnalisation des armées.

Le plafond des charges définitives nettes serait égal à 1.731,8 milliards de francs, en augmentation de 70,3 milliards de francs (soit 4,2%) par rapport à la loi de finances pour 1998. En effet, les charges définitives des comptes d’affectation spéciale s’inscrivent en nette diminution (– 14,5 milliards de francs) du fait d’un produit estimé des cessions de titres publics inférieur en 1999 à ce qu’il était en 1998. Par ailleurs, le retour du financement du prêt à taux zéro sur les crédits du budget général – seuls les crédits « services votés » restant inscrits sur le CAS n° 902-30 – induit un effet de structure de 3,1 milliards de francs, qui diminue à due concurrence le montant des charges définitives des comptes d’affectation spéciale et majore d’autant les crédits du budget général. Pour un montant moindre, d’autres crédits sont également transférés des comptes d’affectation spéciale vers le budget général.

Le plafond des charges des opérations temporaires serait fixé à 380,4 milliards de francs en 1999, au lieu de 376,3 milliards de francs en 1998. Pour près de 300 millions de francs, une partie de cette évolution est due aux frais de fabrication des pièces en euro (compte n° 906-04 « Émission des monnaies métalliques »). L’essentiel de l’évolution tient, cependant, à l’augmentation de 4,2 milliards de francs des dépenses prévues sur le compte d’avances sur le produit des impositions locales, plus modérée que d’habitude. En effet, le dynamisme des émissions et recouvrements d’impôts locaux (+ 4,6% estimés) est partiellement compensé par l’effet de la réforme de la taxe professionnelle proposée par l’article 29 du présent projet de loi, qui devrait jouer dès 1999 à hauteur de 2,8 milliards de francs du fait des modalités de versement de la taxe (acompte de fin d’année).

Le déficit des opérations à caractère définitif s’élèverait à 236,2 milliards de francs. Compte tenu du déficit des opérations temporaires, égal à 329 millions de francs, le déficit général du budget de l’État s’établirait, en 1999, à 236,6 milliards de francs.

Le déficit de l’État s’inscrirait ainsi en recul de 21,3 milliards de francs par rapport à la loi de finances pour 1998. Il ne représenterait plus que 2,68% du PIB, amenant le déficit de l’ensemble des administrations publiques à 2,3% du PIB environ, soit un niveau sensiblement inférieur à la limite imposée par le traité de Maastricht et par le pacte de stabilité et de croissance.

Le mouvement de baisse tendancielle du déficit, qui avait manqué d’être interrompu en 1998 du fait de la non reconduction d’un expédient artificiel, le versement de la soulte France Télécom, est à nouveau fermement engagé.

Un usage constant sous la V^e République veut que, grâce à une interprétation « souple » de l’article 31 de l’ordonnance organique de 1959, ni le tableau d’équilibre ni les documents budgétaires annexés au projet de loi de finances ne comportent d’évaluation du « montant des ressources d’emprunt et de trésorerie ».

Assurément, il n’apparaît ni opportun ni réaliste de prétendre effectuer une prévision de l’ensemble des besoins de trésorerie, c’est-à-dire des mouvements de fonds à très court terme. L’incertitude sur les montants nécessaires à l’équilibre quotidien de la trésorerie, l’interdiction du découvert non financé et les délais d’adoption des lois de finances ne permettraient, en aucun cas, la détermination a priori d’un plafond pour ces ressources.

En matière de ressources d’emprunt, l’article 15 de l’ordonnance organique tempère le caractère absolu des dispositions de l’article 31. Le deuxième alinéa de cet article 15 dispose que « les émissions d’emprunt sont faites conformément aux autorisations générales données chaque année par les lois de finances ». Le paragraphe II, alinéa 1, du présent article a pour objet d’accorder au ministre de l'économie, des finances et de l'industrie, pour l’année 1999, une telle autorisation générale. Celle-ci porte sur le court, le moyen et le long terme, et les emprunts peuvent avoir deux objets : la couverture de l’ensemble des charges de trésorerie, le renforcement des réserves de change.

L’autorisation générale d’emprunt proposée par le présent article est, assurément, très classique. Elle est aussi, dans le présent projet, tout à fait exceptionnelle. En effet, pour la première fois, l’autorisation n’est pas demandée pour des emprunts libellés en francs, mais pour des emprunts libellés en euros. Ainsi, l’article d’équilibre du projet de loi de finances pour 1999 tire les conséquences concrètes des conclusions du Conseil européen de Madrid, les 15 et 16 décembre 1995, où les chefs d’Etat et de gouvernement des États membres avaient décidé qu’à compter du début de la troisième phase de l’union économique et monétaire, l’instrument monétaire dans lequel serait libellée la dette nouvelle des États membres serait l’euro et non plus les monnaies nationales.

Le programme d’émission de l’État – qui n’a en lui-même aucune portée juridique – constitue le cadre général conçu par le ministre chargé du budget pour assurer la couverture du besoin de financement ; il est publié au tout début du mois de janvier. Ce programme d’émission a longtemps été écarté des informations fournies au Parlement dans le cadre du débat budgétaire. Votre Rapporteur général se réjouit de constater que, comme l’année précédente, et suite à sa demande expresse, une évaluation des ressources d’emprunt a été portée à sa connaissance, sous la forme d’un tableau de financement de l’État.

Pour autant, le tableau de financement présenté ci-dessous ne saurait constituer un engagement du Gouvernement quant au montant ou à la nature des ressources d’emprunt qui y sont portées, pour l’année 1999.

(en milliards de francs)

Depuis la loi de finances pour 1991, l’autorisation générale d’emprunt est complétée par un ensemble d’autorisations relatives à des opérations dites « de gestion active » de la dette de l’État. Ces opérations, réalisées sur le marché secondaire de la dette, sont énumérées au paragraphe II, alinéa 2, du présent article. En effet, la politique de modernisation de la dette de l’État, engagée à partir du milieu des années quatre-vingt, a rendu nécessaire des interventions du Trésor sur les marchés. La concentration des émissions sur un faible nombre de lignes, très liquides mais « pesant » parfois plus de 100 milliards de francs, a pour corollaire des charges d’amortissement variant considérablement d’année en année, et de mois en mois. La gestion active de la dette permet de lisser l’échéancier des titres à amortir et d’optimiser le profil de trésorerie de l’État.

Le paragraphe III du présent article a pour objet, conformément aux dispositions de l’article 18 de la loi n° 98-546 du 2 juillet 1998 portant diverses dispositions d’ordre économique et financier, d’autoriser le ministre de l'économie, des finances et de l'industrie à procéder à la conversion en euros des obligations du Trésor et des bons du Trésor en francs et en ECU composant le stock de dette de l’Etat.

Au mois de juillet 1997, le ministère de l'économie, des finances et de l'industrie a fait part de l’intention du Gouvernement de convertir en euros la dette de l’Etat dès le début de janvier 1999. Cette conversion ouvrira aux autres émetteurs français la possibilité de procéder également à la conversion en euros de leur dette. Plusieurs grands émetteurs, comme la Caisse d’amortissement de la dette sociale, ont déjà indiqué qu’ils procéderaient aussitôt que possible à cette conversion.

Les derniers paragraphes du présent article reprennent des dispositions traditionnelles, qui ont pour objet d’autoriser le ministre de l'économie, des finances et de l'industrie :

– à accorder la garantie de l’Etat pour le refinancement en devises d’emprunts communautaires ;

– à prévoir la stabilisation des charges d’emprunts en devises des établissements spécialisés dans le financement à moyen et long terme des investissements. Cette garantie est la contrepartie des encouragements donnés, depuis le milieu des années soixante-dix, à ces établissements pour couvrir une partie de leurs besoins en capitaux sur les marchés internationaux afin de faciliter le financement de la balance des paiements.

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