12 mai 1998

COMPTE RENDU N° 40

Réunion du jeudi 7 mai 1998 à 9 heures 45

Présidence de M. Alain Barrau, Vice-Président

__________

I. Audition de M. Detlev Samland, Président de la Commission des budgets du Parlement européen, et de M. Joan Colom I Naval, rapporteur de cette commission sur le renouvellement du cadre financier de l'Union européenne pour la période 2000-2006

Après avoir souhaité la bienvenue à MM. Detlev Samland et Joan Colom I Naval, et s'être réjoui qu'ils participent aux travaux de la Délégation sur les nouvelles perspectives financières de l'Union européenne et l'avant-projet de budget, M. Alain Barrau a remercié MM. Jean-Louis Bourlanges, André Laignel et Hervé Fabre-Aubrespy, membres de la Commission des budgets du Parlement européen, d'avoir répondu à l'invitation de la Délégation. Il a rappelé l'intérêt que celle-ci porte aux questions budgétaires communautaires, qui revêtent une double actualité avec l'élaboration du budget général des Communautés européennes pour 1999 et l'examen des propositions présentées par la Commission, dans le cadre d'« Agenda 2000 », sur le renouvellement du cadre financier de l'Union après 1999.

M. Detlev Samland a évoqué la préparation du budget communautaire pour 1999, pour lequel la Commission des budgets du Parlement européen a désigné Mme Bárbara Dührkop-Dührkop comme rapporteur. Le budget de l'exercice 1999 lui paraît revêtir un caractère de transition entre la programmation financière arrêtée par le Conseil européen à Edimbourg en 1992 - le « Paquet Delors II » - et les prochaines perspectives financières pour 2000-2006. L'élaboration de ce budget communautaire comporte, selon lui, deux principales difficultés : la progression des dépenses consacrées aux actions structurelles ; l'évolution des dotations consacrées aux actions extérieures, compte tenu des décisions prises par le Conseil européen de Cannes en juin 1995 sur les programmes de coopération régionale Phare, Tacis et Meda, qui concernent respectivement l'Europe centrale et orientale, les Etats indépendants de l'ex-U.R.S.S. et les pays tiers méditerranéens.

S'agissant des dépenses relatives aux actions structurelles, figurant dans la rubrique 2 du budget communautaire et représentant plus de 35 % de celui-ci, la Commission prévoit, dans l'avant-projet de budget pour 1999 adopté par le collège des Commissaires le 29 avril dernier, une progression de 16,6 % des crédits d'engagement et de 8,9 % des crédits de paiement par rapport à 1998. Cette augmentation résulte, d'une part, de la nécessité de respecter les engagements pris dans ce domaine par le Conseil européen d'Edimbourg en 1992 et, d'autre part, du transfert des dotations non utilisées au cours des exercices antérieurs, notamment dans les pays les plus riches de la Communauté tels que la France, l'Allemagne, les Pays-Bas, le Royaume-Uni, l'Italie ; ces crédits doivent désormais être exécutés dans la mesure où les perspectives financières et la programmation des fonds structurels arrivent à échéance en 1999.

La sous-utilisation des fonds structurels, particulièrement importante pour les initiatives communautaires et l'objectif 5a, varie selon les Etats membres : si l'Espagne et le Portugal ne disposent plus, pour 1998 et 1999, que de 36 % des dotations qui leur sont destinées dans la programmation 1994-1999, les Etats plus riches disposent en revanche de 46 à 52 % des ressources qui leur ont été affectées. Le remède à apporter à cette large sous-consommation doit être trouvé dans le cadre de la procédure budgétaire pour 1999, mais aussi dans le cadre des prochaines perspectives financières, en ne se bornant pas à réduire les crédits d'engagement et de paiement mais en définissant de nouvelles règles applicables aux actions structurelles. En tout état de cause, il est impossible de contraindre les Etats membres à dépenser les dotations budgétaires communautaires qui leur sont affectées.

S'agissant des dépenses consacrées aux actions extérieures et plus particulièrement des programmes de coopération régionale Phare, Tacis et Meda, M. Detlev Samland a fait observer que seul le dernier d'entre eux fonctionnait bien. Le programme Phare, pourtant essentiel pour la préadhésion, accusait en décembre 1997 une sous-exécution importante tant en crédits d'engagement que de paiement, si bien que les crédits disponibles suffiraient, même en l'absence de dotation nouvelle, à alimenter le prochain exercice. Toutefois, la programmation budgétaire décidée à Cannes en 1995 contraint à une augmentation de près de 30 % par rapport à 1998, avec une dotation pour 1999 de 1,45 milliard d'écus, et ce sans qu'il soit tenu compte des besoins réels des Etats bénéficiaires. Après avoir précisé qu'un constat analogue peut être dressé pour le programme Tacis, pour lequel 30 % des crédits d'engagement ne sont pas exécutés et 25 % des crédits de paiement ne sont pas liquidés, M. Detlev Samland a souligné l'urgence, dans la perspective d'« Agenda 2000 », d'une solution au problème d'exécution budgétaire : les dotations dont bénéficient aujourd'hui ces deux programmes ne représentent que 10 % des sommes que la Commission propose de consacrer à la préadhésion des pays d'Europe centrale et orientale, ces dépenses de préadhésion ne représentant elles-mêmes que 20 % des crédits qu'il est proposé de destiner aux nouveaux Etats membres.

Il s'est dit convaincu, par conséquent, de la nécessité d'assouplir la réglementation financière applicable à ces programmes et de réduire les délais d'exécution des dépenses, sauf à compromettre le processus d'élargissement. Pour encadrer la progression des dépenses consacrées aux actions extérieures tout en respectant la programmation budgétaire arrêtée à Cannes en 1995, la Commission se trouve aujourd'hui contrainte de réduire les dotations prévues pour d'autres lignes budgétaires, telles que l'aide aux organisations non gouvernementales, ce qui risque d'être mal compris, puisque ces économies vont servir à abonder des lignes budgétaires dont les crédits ne seront sans doute pas utilisés.

Evoquant les politiques internes, M. Detlev Samland, rappelant l'arrivée à échéance du quatrième programme-cadre pour la recherche et le développement technologique à la fin de l'exercice 1998, a fait part des divergences qui existent aujourd'hui entre la Commission, le Conseil et le Parlement européen sur la dotation budgétaire envisagée pour le cinquième programme-cadre : alors que la Commission avait proposé une enveloppe globale de 16,3 milliards d'écus, le Conseil n'a retenu qu'une dotation de 14 milliards d'écus, tandis que l'Assemblée de Strasbourg a souhaité la porter à 16,7 milliards d'écus. Après avoir relevé que la France et l'Allemagne figurent parmi les Etats membres les plus hostiles à toute augmentation budgétaire, il a fait observer que ce conflit empêche de définir précisément les dotations qui seront consacrées à la rubrique des politiques internes dans la mesure où la recherche y représente 60 %.

Les dépenses administratives, regroupées dans la rubrique 5 du budget communautaire, n'augmenteraient que de 1,3 % par rapport à 1998, selon l'avant-projet de budget de la Commission. M. Detlev Samland a relevé deux problèmes relatifs à cette rubrique.

Il s'agit, tout d'abord, des pensions des fonctionnaires, dont les dépenses augmentent de 6,7 % par rapport à 1998. Rappelant que, conformément au statut des fonctionnaires et des agents des Communautés, les pensions sont en partie financées par des cotisations de ces derniers, lesquelles sont versées au budget communautaire, M. Detlev Samland a noté que si le financement des pensions a longtemps été assuré sans difficulté, l'équilibre est désormais compromis du fait de l'accroissement du nombre de retraités, ce qui conduit à augmenter sensiblement les crédits correspondants. Une étude demandée à la Commission sur l'avenir du financement de ce régime révèle qu'à l'horizon 2015, une très forte part des dépenses administratives sera consacrée aux pensions, ce qui a conduit l'autorité budgétaire à demander à la Commission d'élaborer des propositions de réforme. Souhaitant qu'une solution équitable soit trouvée, il s'est prononcé en faveur de l'insertion, dans la rubrique 5 du budget communautaire, d'une ligne consacrée aux pensions, qui sont actuellement inscrites en totalité au budget de la Commission.

La seconde difficulté relative aux dépenses administratives concerne les bâtiments des institutions communautaires ; à l'issue d'une réflexion entreprise depuis plusieurs années, il est apparu que l'achat des bâtiments occupés par le Parlement européen est plus avantageux pour le contribuable que la location : l'achat, sur dix ans, des bâtiments de Bruxelles et Strasbourg permettrait en effet de réaliser des économies pour un montant évalué respectivement à un milliard d'écus et 100 millions d'écus. Notant que d'autres institutions communautaires telles que le Comité des régions, la Cour des comptes ou la Cour de justice, partagent ce point de vue, il s'est interrogé sur la possibilité de créer, au sein de la rubrique 5 du budget communautaire, une catégorie spéciale regroupant les coûts des loyers et achats de bâtiments.

En conclusion, M. Detlev Samland a estimé que, si la marge de manoeuvre dont dispose le Parlement européen n'a jamais été aussi large, celui-ci a toutefois reconnu, dans sa résolution adoptée le 4 avril dernier sur les orientations budgétaires pour 1999, que l'accroissement du budget communautaire en crédits de paiement devait être approximativement conforme à la progression moyenne des budgets des Etats membres. Cela suppose que le Conseil et le Parlement européen parviennent à un accord sur les fonds structurels, les actions extérieures et les dépenses agricoles et que l'effort d'économies entre les différentes rubriques du budget communautaire soit équilibré. L'intérêt de la pratique inaugurée lors de la procédure budgétaire pour 1998 n'en est que plus grand : bien que non conforme à la lettre des textes communautaires, la procédure selon laquelle la Commission présente une lettre rectificative tardive afin d'affiner les prévisions de dépenses agricoles est de nature à permettre à nouveau de trouver des économies en ce domaine pour le prochain exercice. Si le Parlement européen est prêt à élaborer un budget rigoureux pour 1999, il lui revient maintenant de négocier avec le Conseil afin que soient trouvées, au milieu de ce « champ miné par les décisions prises à Edimbourg et à Cannes », des solutions conformes à l'intérêt des contribuables, des Etats membres et de l'Union européenne.

Après l'exposé de M. Detlev Samland, Mme Nicole Feidt s'est vivement étonnée du faible taux d'engagement des dotations afférentes aux fonds structurels et a demandé quelle était la portée du contrôle du Parlement européen sur l'utilisation de ces fonds.

M. Gérard Fuchs, après avoir souligné la nécessité de tenir compte à la fois des intérêts des contribuables européens et de l'efficacité de l'action de l'Union, a noté que la première préoccupation de certains Etats membres était de comprimer le montant des ressources disponibles, alors que la question essentielle est de savoir comment dépenser de la manière la plus efficace les crédits communautaires. Le faible taux d'utilisation des crédits des fonds structurels s'explique, selon lui, non seulement par l'existence de blocages administratifs et la mauvaise volonté des Etats, mais aussi peut-être par l'inadéquation des objectifs initiaux par rapport aux priorités nouvelles, comme celle relative aux réseaux transeuropéens, qui pourraient utilement bénéficier des dotations non utilisées dans le cadre des fonds structurels.

Prenant l'exemple du processus de paix au Proche-Orient dont l'Union européenne est le principal contributeur, alors que son poids politique est faible, il s'est demandé comment les sommes consacrées aux actions extérieures pourraient être utilisées pour renforcer le rôle politique de l'Union. Jugeant impossible d'appréhender la politique extérieure sous le seul angle budgétaire, il a souligné la nécessité d'une vision commune en ce domaine. De même, si les crédits communautaires de recherche ne sont pas consommés dans une proportion suffisante, alors même que les dépenses de recherche des Etats membres et de l'Union sont d'un niveau inférieur à celles des principaux concurrents, c'est sans doute parce que les objectifs des programmes sont mal ciblés. En conclusion, M. Gérard Fuchs a estimé difficile d'évoquer les questions budgétaires sans que des priorités soient définies par les autorités politiques de l'Union européenne, seule cette démarche permettant de justifier l'action communautaire aux yeux des contribuables européens.

M. Alain Barrau, après avoir félicité M. Detlev Samland pour le rôle personnel qu'il a joué dans le financement d'une nouvelle initiative pour l'emploi dans le budget communautaire pour 1998, a demandé quelles en étaient les perspectives pour 1999 et si, au-delà de leur pérennisation, leur renforcement était envisageable afin que le budget communautaire puisse donner une impulsion à la coopération entre les Etats membres en ce domaine. Estimant que le Parlement européen, et particulièrement sa commission des budgets, avaient obtenu un large pouvoir budgétaire, supérieur à celui dont disposent bon nombre de parlements nationaux - quoique portant sur des sommes moins élevées, comme l'a noté M. Jean-Louis Bourlanges - il l'a interrogé sur les perspectives d'exercice et de développement de ces compétences et sur les modalités possibles d'une coopération entre Parlement européen et parlements nationaux en matière budgétaire.

Dans ses réponses, M. Detlev Samland a précisé que les crédits afférents aux fonds structurels proposés par la Commission pour les prochaines perspectives financières étaient d'un montant voisin de celui de l'enveloppe prévue dans le cadre de l'actuelle programmation financière. Comme le Traité d'Amsterdam prévoit le passage de la procédure de coopération à celle de codécision dans le domaine des actions structurelles, des négociations ont été engagées - bien que ce traité ne soit pas encore entré en vigueur - entre le Parlement européen, le Conseil et la Commission, en vue de définir une position commune sur cette question.

Evoquant les raisons de la sous-utilisation des crédits consacrés aux actions structurelles, M. Detlev Samland a jugé qu'elle résultait tout d'abord du nombre trop élevé de programmes et d'initiatives communautaires ; la gestion des programmes communautaires est en outre d'autant plus lourde que ceux-ci font l'objet de systèmes de contrôle et d'évaluation différents. Il a donc salué la proposition de la Commission de réduire leur nombre. La deuxième cause de sous-consommation des crédits est liée à la procédure de cofinancement par les Etats membres, ces derniers ayant financièrement intérêt à ne pas mettre en oeuvre les programmes retenus ; cette abstention leur procure une économie budgétaire qu'ils considèrent comme une aubaine. La troisième cause réside dans la durée de programmation des fonds structurels : si le système en vigueur garantit aux régions l'accès aux financements de l'Union sur une longue période, il pose également le problème de savoir comment définir à une telle échéance les besoins des régions et leurs priorités de développement, ce qui conduit naturellement à rechercher les moyens d'assouplir le système d'engagement des fonds.

Les réseaux transeuropéens (télécommunication, énergie, voirie, aéroports, ...) sont partiellement financés par les fonds structurels et, pour le reste, par une ligne budgétaire figurant à la rubrique 3 (politiques internes). Or ces investissements font partie de la politique structurelle. Il conviendrait donc d'en regrouper les crédits avec ceux des fonds structurels et d'y joindre aussi les investissements en matière de recherche et développement. En revanche, le financement des consultants serait sans doute à déplacer.

En ce qui concerne les actions extérieures, l'Union européenne, si elle n'a pas à proprement parler de politique extérieure, y consacre beaucoup d'argent : c'est elle qui fournit 75 % de l'aide d'urgence dans le monde. On peut s'interroger sur l'efficacité de ces aides. Par exemple, l'Union européenne a prévu de consacrer 259 millions d'écus à l'ancienne Yougoslavie, sans disposer des structures politiques et administratives appropriées pour faire en sorte que ces fonds soient dépensés de manière utile aux populations. En dépit des besoins criants, on éprouve des difficultés à utiliser ces crédits. Il convient donc de changer les règles applicables dans ce domaine, afin que l'Union européenne puisse agir efficacement sur place.

En matière d'emploi, un programme doté de 450 millions d'écus sur trois ans a été défini par le Conseil européen extraordinaire de Luxembourg les 20 et 21 novembre dernier. S'il est évident qu'un tel programme ne permettra pas à lui seul de résoudre le problème du chômage, il contribuera à créer un élan qui devra être ultérieurement relayé par les Etats et qui sera d'autant plus utile qu'il est concentré sur quelques actions prioritaires. Il est essentiel que l'Union européenne et ses Etats membres financent ensemble des investissements au profit des petites et moyennes entreprises, notamment des très petites entreprises innovatrices et créatrices d'emplois. Le financement du capital-risque, très développé aux Etats-Unis, où il représente un montant voisin de 85 milliards de dollars par an, demeure insuffisant en Europe, puisqu'il ne porte chaque année que sur 18 millions d'écus, dont la moitié au Royaume-Uni. Les récentes initiatives prises par la Commission en faveur du capital-risque, avec le concours de la Banque européenne d'investissement et du Fonds européen d'investissement, sont très positives.

S'agissant du Parlement européen, il est exact que celui-ci a cherché - avec succès - à accroître son pouvoir par le biais budgétaire, car il est difficile de faire évoluer les traités. Ainsi, alors que des perspectives financières pluriannuelles sont établies depuis 1988, cette notion ne figure pas dans le traité et il n'a pas été possible de l'y introduire lors de la révision d'Amsterdam. Trois points devront être particulièrement débattus au cours de la procédure budgétaire pour 1999. Il s'agit tout d'abord de la question des bases légales dont sont encore dépourvues certaines lignes budgétaires : le précédent gouvernement britannique, relayé par le gouvernement actuel, a intenté un recours contre certaines initiatives communautaires en matière sociale en excipant du défaut de base légale, sur lequel la Cour de justice des Communautés doit se prononcer à l'automne ; en réalité, les institutions communautaires ne sont sans doute pas très loin d'une solution à ce problème. Le deuxième point est lié à la procédure dite « Nottenboom-Bourlanges » qui permet de réaffecter des crédits qui, de toute évidence, ne pourront être engagés avant la fin de l'exercice sur la base de leur affectation originelle ; il est souhaitable que le Parlement européen soit en mesure, à l'instar de certains parlements nationaux, d'interrompre en cours d'exercice l'exécution de certaines dépenses en cas de sous-consommation ou de mauvaise utilisation, de modifier l'affectation des crédits correspondants ou de les mettre en réserve.

Certaines initiatives communautaires font parfois l'objet de curieuses procédures. Ainsi, pour le programme communautaire en faveur du processus de paix en Irlande du Nord, une somme de 200 millions d'écus avait été initialement décidée, à l'initiative de Jacques Delors, puis portée à 300 millions d'écus, sans que l'on sache d'où provenait ce supplément ; ce sont finalement 500 millions d'écus qui ont été dépensés jusqu'en 1998, sans base légale correspondant à ce montant. Pour 1999, le Président de la Commission propose un montant de 205 millions d'écus, mais personne ne sait sur quelle rubrique seront financées ces dépenses. Il serait souhaitable de conférer au budget communautaire, dès le prochain exercice, une plus grande souplesse, ouvrant ainsi la voie à une procédure plus adaptée au cours de la période couverte par les prochaines perspectives financières.

M. Jean-Louis Bourlanges a évoqué les problèmes liés à l'utilisation des fonds communautaires. Les retards et la sous-exécution des crédits mettent en évidence un véritable dysfonctionnement administratif que la Commission des budgets du Parlement européen a pu percevoir lors d'une mission en Bosnie : alors que l'Union européenne verse à ce pays beaucoup plus d'argent que les Etats-Unis, elle est incapable de le dépenser, du fait de l'insuffisance de sa présence administrative. Si, dans le discours dominant, il est d'usage de considérer qu'il y a trop de fonctionnaires, un tel alarmisme n'est pas de mise à propos de l'Union européenne, qui emploie environ 12 000 fonctionnaires opérationnels pour gérer un ensemble de 400 millions d'habitants. Il convient en outre d'avoir à l'esprit que, au fil des élargissements, le niveau des administrations nationales au sein de l'Union européenne sera de plus en plus hétérogène. Dès lors, se pose une question de doctrine administrative. Peut-on continuer à gérer les fonds de manière centralisée, avec la lourdeur, les retards et la sous-exécution qui en résultent ? Ou vaut-il mieux, ce qui est la réponse actuelle de la Commission, décentraliser, au risque de se heurter à des problèmes de qualité des administrations et de contrôle de l'utilisation des crédits ? En réalité, la bonne solution consisterait à déconcentrer les procédures, en remodelant la présence administrative de la Commission, notamment dans les Etats candidats à l'adhésion, et donc en revoyant la politique du personnel.

M. Jean-Louis Bourlanges a ensuite suggéré de réfléchir aux conséquences de l'Union économique et monétaire sur la coordination budgétaire, qu'il s'agisse de la contribution du budget communautaire au fonctionnement de l'Union européenne ou de son articulation avec les budgets nationaux. Il est heureux que des normes de progression homogènes des dépenses communautaires et nationales aient été dégagées en vue de l'exercice budgétaire 1999. Il serait toutefois regrettable de laisser cette coordination budgétaire au seul Conseil Ecofin. Ne pourrait-on envisager une conférence annuelle des présidents et rapporteurs des commissions compétentes du Parlement européen et des Parlements nationaux afin d'évaluer les politiques budgétaires menées au sein des Etats membres et de l'Union ? Une telle instance parlementaire a déjà existé, il serait opportun de la réactiver.

Avant de présenter son exposé sur les perspectives financières, M. Joan Colom I Naval, Rapporteur de la Commission des budgets, a regretté l'éparpillement des fonds structurels, leur concentration étant nécessaire pour en assurer l'efficacité, avant de préciser que l'exécution des fonds structurels est voisine de 100 % dans les régions éligibles à l'objectif 1.

Il a rappelé que les perspectives financières s'inscrivent dans le cadre d'une procédure particulièrement complexe, caractérisée par une double lecture du Conseil et du Parlement européen et par l'asymétrie des prérogatives des deux branches de l'autorité budgétaire selon qu'il s'agit de dépenses obligatoires ou non obligatoires, le Parlement européen n'exerçant une compétence de dernier ressort que sur celles-ci dans la limite d'un taux maximum d'augmentation (T.M.A.) défini à partir de l'évolution du P.N.B. en volume de la Communauté et de la variation moyenne des budgets nationaux.

Ce cadre explique qu'entre 1978 et 1987 treize crises financières ont secoué la Communauté, le Parlement européen ayant particulièrement manifesté son pouvoir en rejetant le projet de budget en 1979 et en 1984 alors qu'il était nouvellement élu. Après l'adhésion de l'Espagne et du Portugal et l'adoption de l'Acte unique européen, la Communauté a connu en 1987 une de ses plus grandes crises budgétaires, trois Etats disposant d'une minorité de blocage au sein du Conseil ayant exigé un « changement de cap » de la politique budgétaire communautaire. Le budget pour 1988 a finalement été adopté à l'issue d'un Conseil européen extraordinaire tenu en février 1988 et après que la Commission européenne ait reçu mandat de préparer un « paquet budgétaire » permettant le financement des objectifs inscrits dans l'Acte unique et couvrant les années 1988-1992 : c'est alors qu'a été instituée la ligne directrice agricole, qui encadre la progression des dépenses agricoles, et qu'a été prise la décision de doubler les dotations consacrées aux actions structurelles. Au delà de la mise en place d'une programmation financière pluriannuelle, on a observé une amélioration des relations entre le Conseil et le Parlement européen grâce à des échanges permanents dans le cadre des « trilogues » qui réunissent des représentants de la Commission, du Conseil et du Parlement européen ; par ailleurs, le respect du T.M.A. est désormais considéré de façon globale, ce qui constitue un progrès.

A la suite du Traité de Maastricht, qui assigne de nouveaux objectifs à l'Union européenne, la Commission a préparé le « paquet Delors II », applicable à la période 1993-1999, qui prévoyait un relèvement du plafond des ressources propres et qui a donné lieu à de longues négociations ; le Conseil européen a adopté cette nouvelle programmation à Edimbourg les 11 et 12 décembre 1992 et le Parlement européen l'a ratifié en octobre 1993. L'expérience positive des deux précédentes programmations financières a incité les institutions communautaires à préparer un nouveau « paquet » qui serait, au demeurant, la conséquence logique de la signature du Traité d'Amsterdam.

Dans sa communication « Agenda 2000 », la Commission européenne a malheureusement inversé la méthode : elle a considéré le maintien du plafond des ressources propres de 1,27 % du P.N.B. des Etats membres comme une donnée et, sur cette base, a proposé des perspectives d'action pour l'Union européenne en se fondant sur des prévisions de croissance annuelle du P.N.B. des Quinze de 2,5 % pour la période 2000-2006.

M. Joan Colom I Naval a fait part de ses doutes sur la possibilité de maintenir inchangé le plafond des ressources propres en raison des incertitudes qui pèsent sur les propositions de la Commission. Tout d'abord, même si les hypothèses de croissance peuvent sembler « raisonnables », notamment dans la perspective de l'U.E.M., des simulations révèlent qu'avec une croissance annuelle de l'Union européenne de 1,5 % sur la période 2000-2006, les dépenses excéderont les perspectives financières cinq années sur sept. Des incertitudes résultent également du calendrier et des conditions de réalisation de l'élargissement : par exemple, la Pologne, qui représente actuellement 23 % des dépenses de préadhésion et dont le Premier ministre a demandé l'adhésion de son pays à la PAC dès avant son adhésion à l'Union européenne, aura besoin d'un long délai pour moderniser son agriculture, qui emploie encore 28 % de sa population active.

Il s'est donc prononcé en faveur d'une révision des perspectives financières et du plafond de ressources propres à l'occasion de chaque élargissement, lorsque seront connues les dispositions des traités d'adhésion.

Faisant ressortir, à l'aide de graphiques, l'ampleur des marges subsistant, d'une part, entre les budgets exécutés et les perspectives financières et, d'autre part, entre celles-ci et le plafond des ressources propres, M. Joan Colom I Naval a regretté que les ressources excédentaires du « paquet Delors II », qui se sont élevées à 74,2 milliards d'écus, n'aient pas été mises en réserve et affectées aux dépenses liées à l'élargissement, estimées par la Commission à 75 milliards d'écus : une telle procédure aurait permis de disposer d'ores et déjà des financements nécessaires à celui-ci.

D'autres incertitudes tiennent aux modalités qui seront retenues pour la réforme des politiques communes. Contrairement à la Commission, qui avait prévu de réaliser des économies en réformant la PAC, le Conseil s'apprêterait à rejeter la réforme envisagée pour le secteur céréalier, ce qui représenterait un coût supplémentaire de l'ordre de 3,5 milliards d'écus par an. Pour lui, la réforme de la PAC est indépendante de l'élargissement, son objet étant surtout de la rendre conforme aux règles de l'Organisation mondiale du commerce (O.M.C.). S'agissant des fonds structurels, dont la part relative serait ramenée de 0,46 % du P.I.B. en 1999 à 0,39 % du P.I.B. en 2006, il a douté que les Etats membres acceptent aisément de telles réductions.

M. Joan Colom I Naval a ensuite indiqué plusieurs propositions de modification du projet de cadre financier présenté par la Commission : une clause de révision en fonction des élargissements successifs ; la distinction, dans une septième rubrique des perspectives financières, des dépenses de préadhésion et d'élargissement ; le maintien de la ligne directrice agricole, sous réserve qu'elle couvre à la fois les dépenses agricoles des Etats membres actuels, celles des Etats candidats et une réserve agricole. Il a également fait part de son souhait d'une plus grande flexibilité entre les rubriques de dépenses, revendiquée par le Parlement européen en contrepartie de l'affaiblissement volontaire de ses pouvoirs en matière de dépenses non obligatoires. Il a indiqué que la demande d'inscription des dotations consacrées à la recherche dans la rubrique 2 du budget avait été écartée par le Conseil.

Même si la procédure ad hoc constitue déjà une amélioration par rapport aux procédures en vigueur, il lui paraît nécessaire de modifier celles-ci : au lieu de restituer les fonds non dépensés aux Etats membres, des réserves devraient être constituées afin de parer aux dépenses imprévues. Jugeant souhaitable qu'un nouvel accord interinstitutionnel intervienne dès le début de l'année 1999, il a exprimé le voeu qu'une nouvelle procédure budgétaire simplifiée et propre à éviter les blocages prenne effet dès 2002 et que le système des ressources propres soit révisé avant l'élargissement.

Après l'exposé de M. Joan Colom I Naval, M. Gérard Fuchs s'est demandé quelle procédure de révision des perspectives financières pourrait être mise en place si les hypothèses de croissance ne s'avéraient pas exactes. Il s'est inquiété, en raison du silence de la Commission, de savoir comment l'on pourrait faire face à des « chocs asymétriques » : certes, l'article 103 A du Traité C.E. autorise le Conseil à accorder une assistance financière communautaire à un Etat membre en difficulté, mais aucune indication n'est donnée sur le rattachement budgétaire de cette aide, même s'il est vrai que la réponse n'est pas nécessairement de nature budgétaire. Faut-il, à cet effet, mettre en réserve les crédits budgétaires non dépensés ? Le report automatique de ces crédits est une solution séduisante, mais qui risque d'être refusée par les Etats membres. Il aurait jugé positif que les perspectives financières intègrent des objectifs à long terme, comme l'intégration d'actions communes dans le domaine spatial et celui de la défense.

S'étant, en revanche, félicité de l'idée consistant à distinguer les dépenses destinées aux Etats candidats de celles consacrées aux Etats membres, il a souhaité que ce projet fasse l'objet d'un large soutien. Evoquant la question des contributions nettes au budget communautaire, il a douté qu'elle disparaisse après les élections allemandes, car elle n'est pas soulevée seulement par l'Allemagne ; en outre, le problème du « chèque britannique » devra également être traité. Il a jugé plus opportun, au demeurant, de concentrer la réflexion sur la question des nouvelles sources de financement communautaire.

Mme Béatrice Marre a souhaité des précisions sur la proposition faite par M. Joan Colom I Naval de mettre en place une réserve agricole financée par la ligne directrice agricole.

M. Yves Dauge a demandé si la détermination du niveau du plafond des ressources propres obéissait à des paramètres techniques ou politiques.

M. Alain Barrau s'est interrogé, pour sa part, sur l'éventualité d'un dépassement du plafond de 1,27 % du PNB, dès lors qu'il serait insuffisant pour financer toutes les dépenses au cours de la période couverte par les nouvelles perspectives financières.

Dans ses réponses, M. Joan Colom I Naval a rappelé que l'établissement du plafond des ressources propres avait été établi par une décision du Conseil en 1992, en fonction d'une évaluation assez aléatoire des besoins de la Communauté. Faisant état de l'impossibilité politique de dépasser ce plafond, dont la modification implique une décision unanime du Conseil et que semble avoir intégré la Commission dans ses propositions, il a précisé que la position du Parlement européen consiste à accepter ce plafond sous réserve de l'établissement d'une clause de révision des dépenses et des ressources propres. Faisant part des doutes du Parlement européen sur l'opportunité d'engager les institutions communautaires pour une durée de sept ans, il a fait observer que les choix qui seront faits lieront la Commission qui sera nommée pour succéder à celle qui est en place, de même que le Parlement européen qui sera élu en 1999, et même celui de 2004. C'est pourquoi un équilibre doit être trouvé, reposant à la fois sur un accord politique sur les grandes masses financières et une certaine flexibilité, de nature à préserver les pouvoirs de la prochaine Commission et des futurs parlementaires.

En ce qui concerne les chocs asymétriques, il a estimé nécessaire pour y faire face, d'aller au-delà des dispositions de l'article 103 A du Traité, qui, dans certaines circonstances liées à des événements exceptionnels, permet au Conseil statuant à l'unanimité sur proposition de la Commission, d'accorder une aide financière communautaire à un Etat membre : la part des dépenses publiques que représente, pour chaque Etat membre, sa contribution au budget communautaire étant très faible, il suggère le transfert, au profit de celui-ci, d'une part importante de la T.V.A.

Il a suggéré en outre un assouplissement de la procédure budgétaire, afin de faciliter la révision des perspectives financières qu'imposera l'élargissement. Il s'est prononcé pour un report et une mise en réserve hors plafond du solde budgétaire de l'exercice précédent, en soulignant le caractère stérile des longues discussions, à la Commission, au Conseil, au Parlement européen, qui entourent la restitution aux Etats membres des sommes non dépensées et qui représentent parfois moins d'un millième de leur budget.

Favorable à la création d'une rubrique regroupant l'ensemble des dépenses liées à l'élargissement, M. Joan Colom I Naval s'est étonné du refus opposé par la Commission, qui a préféré instituer des sous-plafonds consacrés à la préadhésion au sein de chaque rubrique et envisage de déplacer le financement de certaines actions sous de nouvelles rubriques, ainsi celui de l'objectif 5b sous la ligne directrice agricole, propositions dont la simplicité de gestion ne lui paraît pas évidente.

Il a récusé la notion d'Etats membres « contributeurs nets », en soulignant que 47 % des dépenses d'investissement de la Communauté reviennent aux entreprises de ces Etats, comme le montrent, par exemple, la réalisation de l'aéroport d'Athènes et l'édification du Pont de Lisbonne, confiées à des entreprises allemandes, ou la construction de trains à grande vitesse, dévolue à des entreprises françaises et allemandes. Si l'on met à part l'incidence des prélèvements agricoles et douaniers, l'un des Etats membres devient bénéficiaire net alors qu'il est aujourd'hui considéré comme contributeur net, tandis que la situation des autres Etats considérés comme tels devient beaucoup moins évidente de ce point de vue. En conséquence, il lui paraît préférable d'éviter ce genre de controverse et de s'orienter vers un système permettant de recueillir la contribution des citoyens des Etats membres. Il a donc préconisé l'institution d'une contribution proportionnelle aux revenus des citoyens, tout en ayant conscience qu'une telle mesure constituerait une atteinte aux prérogatives des Parlements nationaux.

Sur la question des Etats contributeurs nets, M. Detlev Samland a estimé que le problème résidait du côté des dépenses et non des ressources ; or, à cette question, la proposition consistant à plafonner, en termes de pourcentage de son PIB, la contribution nette versée par un Etat membre, n'apporte pas de réponse ; aucune réponse n'est donnée non plus à la question de savoir qui doit financer l'écrêtement des contributions nettes. Pour lui, les vraies questions qu'il convient de se poser sont plutôt celles-ci : que veut-on faire de l'Union européenne ? Quelles ressources veut-on y apporter ? Que peut-on demander aux Etats membres ? Comment organiser la gestion des fonds disponibles ? Malheureusement, l'on a pris ces questions à l'envers en définissant d'abord les moyens financiers, pour déterminer ensuite les politiques que l'on pouvait conduire dans ce cadre.

*

* *

II. Nomination de rapporteurs d'information

M. Alain Barrau a évoqué les conditions dans lesquelles la Délégation pourrait poursuivre ses travaux sur la mise en oeuvre de la Convention d'application des Accords de Schengen. Ces travaux consistent, traditionnellement, à examiner les projets d'actes et les actes du Comité exécutif Schengen, dans la mesure où ils contiennent des dispositions de nature législative, et à élaborer des rapports d'information destinés à approfondir les différents aspects de l'application de la Convention, en fonction des souhaits exprimés par les membres de la Délégation. Il a indiqué que la commission des affaires étrangères avait confié à M. François Loncle un rapport d'information sur le bilan et les perspectives des Accords de Schengen.

Il a donc proposé, en accord avec le Président de la Délégation, que celle-ci effectue les travaux suivants : dresser le bilan de la coopération policière et douanière transfrontalière, mise en place dans le cadre de l'application de la Convention, M. Jean-Marie Bockel étant candidat pour un rapport d'information sur ce thème ; examiner les effets de l'intégration de « l'Acquis de Schengen » dans l'Union européenne - prévue par le Traité d'Amsterdam - le Président Henri Nallet ayant souhaité approfondir ce point ; procéder à l'examen des actes du Comité exécutif Schengen, deux séries d'actes avaient été adoptés lors des deux derniers comités exécutifs, qui se sont réunis les 15 décembre 1997 et 21 avril 1998.

M. François Loncle a proposé à la Délégation, qui l'a suivi, de lui exposer, le moment venu, une synthèse des travaux qu'il aura effectués pour la Commission des affaires étrangères et qui revêtent un caractère complémentaire de ceux de la Délégation.

Après les interventions de MM. Gérard Fuchs, Jean-Marie Bockel, François Loncle et Alain Barrau, la Délégation a désigné les rapporteurs d'information suivants :

- le Président Henri Nallet, sur l'intégration de l'Acquis de Schengen dans l'Union européenne et sur les actes du Comité exécutif ;

- M. Jean-Marie Bockel, sur le bilan de la coopération transfrontalière et l'application des accords bilatéraux.

La Délégation sera appelée à désigner d'autres rapporteurs en fonction des nouvelles candidatures qui pourront être présentées.

III. Questions diverses

M. Alain Barrau a rappelé que le document E 1057, déjà examiné par la Délégation le 30 avril 1998, constitue la conclusion définitive de l'accord textile avec le Vietnam signé le 17 novembre 1997 et mis en application à titre provisoire depuis le 1er janvier 1998. Conformément au souhait exprimé par M. Maurice Ligot, il a donné à la Délégation les nouveaux éléments d'information qu'il avait recueillis sur les incidences de cet accord pour la France.

A l'issue de son exposé, il a proposé à la Délégation, qui l'a suivi, de considérer que cet accord, qui ne fait qu'entériner l'ouverture commerciale limitée faite au marché vietnamien, n'appelait pas un examen plus approfondi.