4 juin 1998

COMPTE RENDU N° 44

Réunion du mercredi 3 juin 1998 à 9 heures 30

Présidence de M. Alain Barrau, Vice-Président

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I. Examen de l'avant-projet de budget général des Communautés européennes pour l'exercice 1999 (Rapporteur : M. Gérard Fuchs)

M. Gérard Fuchs a indiqué à titre liminaire que la Délégation, en statuant dès aujourd'hui sur l'avant-projet de budget communautaire pour 1999, permettra à l'Assemblée nationale de faire connaître sa position en temps utile au Gouvernement, puisque le « Conseil Budget » en fera une première lecture le 17 juillet.

Les dépenses contenues dans cet avant-projet s'élèvent à 96,9 milliards d'euros en crédits pour engagements et à 86,3 milliards d'euros en crédits pour paiements, augmentant ainsi respectivement de 6,47 % et 3,38 % par rapport aux crédits ouverts dans le budget général des Communautés pour 1998. Cette progression des crédits, nettement supérieure à celle des budgets communautaires de 1997 et 1998, recouvre cependant deux évolutions contrastées : les dépenses consacrées aux actions structurelles, regroupées dans la rubrique 2 du budget communautaire, augmentent de 16,6 % en engagements et de 8,9 % en paiements, tandis que l'ensemble des autres rubriques du budget (dépenses agricoles, politiques internes, actions extérieures et dépenses administratives) connaît une progression limitée à 0,56 % en engagements et 0,49 % en paiements par rapport à 1998, ce qui correspond à un recul en termes réels.

Le total des crédits pour paiements ne représente que 1,11 % du P.N.B. des Etats membres, taux nettement inférieur aux plafonds de dépenses autorisés par les perspectives financières arrêtées en 1992. S'agissant des recettes, celles procurées par la T.V.A. représentent 35,2 % du prochain budget, tandis que la ressource assise sur le P.N.B. en assure 48,1 %, l'exercice 1999 confirmant ainsi la montée en puissance de cette dernière.

La forte progression des dotations consacrées aux actions structurelles dans l'avant-projet de budget communautaire pour 1999 résulte de la nécessité de respecter les engagements pris dans ce domaine lors du Conseil européen d'Edimbourg des 11 et 12 décembre 1992 : la Commission a inscrit dans l'avant projet de budget les dotations restant à dépenser au titre de cette programmation, dont l'exercice 1999 constitue la dernière année. L'importance des crédits encore disponibles résulte d'une sous-exécution qui trouve son origine non seulement dans les retards pris dans la mise en oeuvre des programmes et la complexité des réglementations, mais aussi dans le mécanisme de cofinancement des projets par les Etats membres, leur abstention ayant pour effet de leur procurer une double économie.

Pour le Rapporteur, cette forte augmentation des crédits communautaires et la nécessité de tenir compte des capacités réelles d'absorption des dépenses structurelles par les Etats membres conduisent à remettre en cause les dotations proposées par la Commission pour cette rubrique. Il a ainsi proposé un étalement, au delà de 1999, des crédits d'engagement disponibles - auquel les Etats figurant parmi les premiers bénéficiaires des actions structurelles ne manqueront pas de s'opposer - ou, ce qu'il a jugé plus réaliste, une inscription de la totalité des crédits d'engagement sur 1999, assortie d'un étalement des crédits de paiement au delà de cet exercice.

S'agissant des autres rubriques de l'avant-projet de budget communautaire, M. Gérard Fuchs a jugé que celles-ci ne sauraient, en raison des priorités qu'elles recouvrent, faire les frais d'un effort de rigueur auquel l'autorité budgétaire voudrait consentir pour compenser la forte progression des dotations relatives aux actions structurelles et limiter ainsi l'augmentation des crédits globaux pour 1999.

Il a tout d'abord évoqué les dépenses agricoles, regroupées dans la rubrique 1 du budget communautaire : s'il a jugé que leur maintien, ainsi que le propose la Commission pour 1999, à leur niveau prévu dans le budget communautaire pour 1998 est plaidable compte tenu de l'évolution de l'euro par rapport au dollar, de l'amélioration des secteurs bovin et porcin et malgré l'augmentation des dépenses dans le secteur ovin, le Rapporteur a, en revanche, jugé inacceptable une éventuelle réduction des crédits agricoles à ce stade de la procédure budgétaire.

S'agissant de la rubrique 3 du budget communautaire, consacrée aux politiques internes, M. Gérard Fuchs a évoqué les crédits de recherche, qui concentrent 55 % des crédits d'engagement. Rappelant que la dotation budgétaire du cinquième P.C.R.D. restait en discussion, il a mentionné les réserves du Conseil et notamment celles du Gouvernement français, motivées par les conditions d'exécution du précédent programme-cadre. Après avoir rappelé que la Délégation avait soutenu, dans le cadre du rapport de Mme Michèle Rivasi sur le cinquième P.C.R.D., la proposition de dotation faite par la Commission, le Rapporteur, tout en souhaitant que l'on tienne compte, dans la conception et la mise en oeuvre du prochain P.C.R.D., des critiques suscitées par l'exécution du précédent programme a refusé que ces réserves constituent un motif pour en réduire la dotation.

De même, l'augmentation sensible des crédits destinés aux réseaux transeuropéens pour 1999 (+10 %) ne doit pas cacher leur insuffisance par rapport à l'ampleur des besoins ; il est donc difficile d'y dégager une économie.

La rubrique 4 de l'avant-projet de budget communautaire pour 1999 - consacrée aux actions extérieures - fait également l'objet de contraintes liées au respect de la programmation financière pluriannuelle arrêtée lors du Conseil européen de Cannes des 26 et 27 juin 1995 en faveur des programmes de coopération régionales Phare et Meda, respectivement destinés aux pays d'Europe centrale et orientale et aux pays tiers méditerranéens et ce, malgré toutes les réserves qui peuvent être faites sur les conditions de mise en oeuvre de ces programmes.

M. Gérard Fuchs a enfin évoqué la charge croissante de pensions de retraite des fonctionnaires et agents de la Communauté auquel doit faire face la rubrique 5, consacrée aux dépenses administratives.

En conclusion, il a souhaité que la Délégation exprime par une proposition de résolution les préoccupations ainsi exposées.

M. François d'Aubert, regrettant que la question de la fraude au budget communautaire n'ait pas été abordée par le Rapporteur, a rappelé que la Commission européenne a récemment présenté son rapport annuel sur ce sujet en s'en tenant à ses estimations habituelles, de 2,5 % du budget, ce qui lui paraît largement sous-évalué ; toutefois, la Commission admet désormais la contribution de la grande criminalité à cette fraude. M. François d'Aubert a souhaité que la Délégation examine les mesures prises par l'Union européenne contre les fraudes, que ce soit dans le domaine agricole ou en matière de fonds structurels, même s'il s'agit plutôt, dans ce dernier cas, d'une mauvaise utilisation des crédits.

Il a ensuite interrogé le Rapporteur sur : les recettes douanières et les pratiques douanières des différents Etats membres ; la réforme du système de la TVA intra-communautaire ; la consommation des fonds structurels par région, au sein de chaque Etat membre ; les priorités envisagées par la Commission dans le domaine de la recherche. S'il regrette que le cinquième P.C.R.D. ne soit pas encore adopté, il lui semble que l'accent devrait être mis sur des domaines de recherche nouveaux, tels que les biotechnologies, la biologie ou la génétique, et de prendre, comme le fait Mme Edith Cresson, une position ferme sur les centres européens de recherche, dont certains sont un gouffre pour les finances communautaires tout en ayant des résultats incertains.

Mme Nicole Ameline a observé que le budget pour 1999 sera un budget de transition, caractérisé à la fois par le maintien d'une contrainte dans la progression des dépenses et par l'obligation de respecter les engagements d'Edimbourg.

En ce qui concerne les fonds structurels, la sous-exécution des programmes est réelle. Il convient de se demander à quoi l'attribuer, car il sera impossible de défendre des crédits qui ne sont pas dépensés. Une initiative intéressante en vue de simplifier et d'évaluer les procédures avait été prise sous le nom de SEM 2000. Où en est-elle ?

S'agissant des ressources, elle a souligné que le taux de 1,27 % du P.N.B. des Etats membres constitue un plafond de ressources et non un objectif de dépenses : dès lors que les dépenses demeurent en-deçà de ce plafond, il paraît déplacé d'en demander le relèvement.

M. Didier Chouat a demandé si la sous-consommation des fonds structurels constitue une spécificité française ou si des constats identiques peuvent être dressés dans les autres Etats membres. Approuvant la suggestion du Rapporteur de demander l'étalement des crédits de paiement des actions structurelles, il a souhaité être informé des projets financés à l'aide de ces crédits.

M. Maurice Ligot a fait observer que la sous-consommation des crédits vaut aussi bien pour les paiements que pour les engagements, ce qui révèle des difficultés de procédure et d'inscription budgétaire. Il a suggéré que l'on conduise une réflexion sur la capacité des Etats membres à absorber ces crédits et à les affecter à des projets utiles. Cette question lui semble particulièrement pertinente dans la perspective de l'élargissement.

M. Pierre Lequiller a considéré qu'il n'est pas sain d'inscrire dans le budget des dotations dont l'expérience a montré qu'elles ne sont utilisées qu'à hauteur du tiers ou du quart à la date du 31 décembre 1996, c'est-à-dire à mi-parcours. Si les taux de consommation sont faibles d'une manière générale, ils le sont davantage en France que chez nos partenaires. Cette sous-consommation lui paraît liée à la fois à une capacité d'absorption limitée et à une déficience de procédure. Il s'est par ailleurs interrogé sur l'évolution de cette situation depuis le 31 décembre 1996.

Mme Béatrice Marre a souhaité que l'on s'interroge sur les actions à financer, par exemple dans le domaine de l'emploi et de la recherche et non sur les rubriques susceptibles de faire l'objet de réductions de crédits.

M. François Guillaume s'est demandé si les dépenses agricoles, en diminution relative dans l'avant-projet de budget, seront suffisantes pour couvrir les besoins et si les dépenses de restitutions à l'exportation financées par le FEOGA-garantie correspondent bien au montant maximum autorisé par les accords du G.A.T.T., ces derniers prévoyant une diminution de 36 % d'ici l'an 2000 des subventions à l'exportation. Il a noté que la Commission ne saisissait pas toujours les opportunités d'exportation des produits agricoles au seul motif qu'il convient de diminuer ces dépenses de restitutions, ce qui est dommage pour la France, dont l'agriculture a besoin des restitutions pour valoriser ses atouts à l'exportation.

M. Alain Barrau a interrogé le Rapporteur sur l'évolution comparée des dépenses obligatoires et des dépenses non obligatoires dans l'avant-projet de budget communautaire pour 1999 et sur les risques de « glissement » entre ces deux catégories, ainsi que sur l'état d'avancement des propositions de la Commission relatives à une baisse expérimentale de la T.V.A. dans le cadre des politiques de lutte contre le chômage. Constatant que les crédits d'engagement inscrits sous le titre « culture et audiovisuel » étaient en diminution de plus de 12 %, il s'est interrogé sur les raisons de cette baisse, quoique portant sur des montants faibles et touchant un domaine où la compétence communautaire est très partielle. S'il convient de mieux utiliser les crédits des actions structurelles compte tenu des faibles taux d'engagement, il ne faudrait pas réduire la masse disponible à un moment où une réforme est en cours d'examen.

Le Rapporteur a répondu aux différents intervenants.

Le problème de la fraude au budget communautaire ne semble pas avoir connu d'éléments nouveaux depuis l'an dernier ; en ce domaine, la Cour des Comptes européenne effectue un travail utile et des mesures ont été prises par la Commission, dont il est trop tôt pour mesurer les effets. La grande criminalité est prise en considération, à juste titre, par les instances communautaires.

Le dispositif de T.V.A. intracommunautaire repose actuellement sur un régime transitoire ; le passage au régime définitif se heurterait à des problèmes de répartition des recettes dus aux écarts de taux entre Etats membres. Quant à la recette issue des droits de douane, le pays d'entrée n'étant pas le pays de destination, des calculs complexes doivent être effectués ainsi que des compensations, sauf à envisager, mais cela ne correspond pas au stade actuel de la construction communautaire, une affectation de l'ensemble de la recette au budget communautaire.

En tout état de cause, la question des ressources sera examinée plus en détail dans le cadre du rapport sur le renouvellement du cadre financier de l'Union européenne après 1999. On notera toutefois que la part des droits de douanes dans l'avant-projet de budget est en baisse, alors que celle de la ressource fondée sur le P.N.B. est en augmentation constante, pour atteindre aujourd'hui 48 % des recettes, ce qui constitue une évolution positive, l'assiette du P.N.B. constituant une meilleure clé de répartition entre Etats que l'assiette de la T.V.A.

A propos de la politique de recherche communautaire, la proposition de résolution défend une position dynamique, puisqu'elle soutient le projet de dotation établi par la Commission, comme l'avait fait le rapport d'information de Mme Michèle Rivasi sur le Vème Programme Cadre de Recherche et Développement, ce qui est loin de correspondre à la position du Gouvernement français. Il convient, en revanche, comme le propose la France, de réfléchir à une réforme du fonctionnement du P.C.R.D. afin d'aboutir à une simplification des procédures en faveur des entreprises et à une réduction du nombre de programmes.

S'agissant des dépenses agricoles, la proposition de résolution défend l'idée, déjà expérimentée l'an dernier, de la présentation à l'automne d'une lettre rectificative par la Commission européenne dans l'hypothèse où il y aurait lieu de procéder à une actualisation des dotations.

Les dépenses obligatoires représentent désormais plus de 50 % des engagements et cette proportion pourrait augmenter à l'avenir compte tenu de la proposition faite par la Commission, pour les prochaines perspectives financières, d'imputer une partie des dépenses structurelles au FEOGA-garantie. Le débat sur les incidences de la distinction entre les dépenses obligatoires et les dépenses non obligatoires pourrait être repris à l'occasion de la négociation du prochain accord interinstitutionnel.

Dans le domaine de la culture et de l'audiovisuel, si l'effet d'affichage lié à la baisse des crédits est regrettable, la mise en oeuvre d'actions expérimentales en matière culturelle, dans l'attente de l'élaboration d'une proposition de programme global, a conduit la Commission à proposer une baisse significative des dotations par rapport au budget 1998 ; en outre, l'exécution du programme MEDIA I consacré à l'industrie européenne de l'audiovisuel a donné lieu à des critiques.

Le Rapporteur a ensuite apporté des précisions sur les conditions d'exécution des actions structurelles. Tout d'abord, les quatre pays bénéficiant du fonds de cohésion, à savoir l'Espagne, le Portugal, l'Irlande et la Grèce, ont réalisé un rattrapage incontestable, conformément à l'objectif de ce fonds. En second lieu, la consommation des crédits de paiement s'est accélérée depuis la date du 31 décembre 1996 correspondant à la moitié de la période d'exécution 1994-1999. Les taux d'exécution les plus élevés sont ceux de l'Irlande, du Portugal, du Royaume-Uni, de l'Espagne et de la Grèce. A l'inverse, la France, l'Italie et l'Allemagne connaissent un rythme de consommation inférieur à la moyenne communautaire : soucieux de respecter le critère de 3 % de déficit budgétaire, ces pays n'ont pas dégagé tous les cofinancements nécessaires à la consommation des crédits communautaires.

Le rythme de consommation des crédits par type de fonds est contrasté : le FEOGA-orientation et le Fonds européen de développement régional (FEDER) atteignent des taux de consommation des crédits extrêmement élevés (99,5 % et 99,7 %) pour la période 1994-1997. Le programme SEM 2000 ayant été mis en place l'année dernière, il est encore impossible de procéder à un bilan de sa mise en oeuvre. Celui-ci devra être effectué au cours de la prochaine programmation pluriannuelle.

La suggestion consistant à étaler les crédits d'engagement relatifs aux fonds structurels sur plusieurs programmations n'est pas dépourvue d'intérêt, mais pourrait se révéler difficile à mettre en oeuvre ; elle pose en effet le problème du chevauchement de deux programmations sur plusieurs exercices, tandis que l'hypothèse consistant à ajouter les crédits transférés aux enveloppes financières des nouveaux programmes 2000-2006 rendrait particulièrement complexe l'évaluation des programmes 1994-1999 ; c'est pourquoi l'étalement des crédits de paiement lui semble préférable.

La prochaine programmation du budget communautaire devra reposer sur un élément déterminant, à savoir la capacité d'absorption des fonds communautaires par les pays concernés. A ce titre, la Délégation aura un rôle central à jouer, en veillant à ce que les dépenses communautaires atteignent un niveau optimal et servent effectivement à réduire les disparités au sein de l'Union européenne.

A l'issue d'un débat auquel ont pris part Mme Béatrice Marre, MM. Yves Dauge, François Guillaume, Alain Barrau et le Rapporteur, la Délégation a décidé de déposer la proposition de résolution suivante :

« L'Assemblée nationale (...)

1. rappelle que le rôle du budget général des Communautés européennes est de permettre la mise en oeuvre, au niveau de l'Union européenne, de politiques et d'actions que chaque Etat membre, isolément, ne saurait conduire avec la même efficacité ;

2. se félicite, à cet égard, du rôle reconnu à l'Union européenne lors du Conseil européen de Luxembourg des 20 et 21 novembre 1997 en faveur de l'emploi, de la compétitivité et de la croissance ;

3. reconnaît que l'avant-projet de budget général des Communautés européennes pour l'exercice 1999 propose, par rapport aux crédits ouverts dans le budget général des Communautés européennes pour 1998, une progression globale des crédits pour engagements et pour paiements importante, en rupture avec les augmentations des dépenses communautaires prévues dans les budgets généraux des Communautés européennes pour 1997 et 1998 ;

4. considère, cependant, que cette augmentation globale des crédits communautaires pour 1999, proposée par la Commission européenne, est imputable à la progression, conformément à la lettre de l'accord interinstitutionnel du 29 octobre 1993 sur la discipline budgétaire et l'amélioration de la procédure budgétaire, des crédits d'engagement consacrés aux actions structurelles qui visent à réduire les inégalités à l'intérieur des Etats membres et entre eux ;

5. constate que les dotations de l'ensemble des autres rubriques de l'avant-projet de budget communautaire pour 1999 ont fait l'objet, à l'inverse, de la part de la Commission européenne, d'une approche qui conduit à leur stagnation, voire à leur régression, par rapport à 1998 ;

6. souhaite un effort de recherche d'économies équilibré entre les différentes rubriques du budget communautaire ;

7. estime que la nécessité de respecter les engagements inscrits dans l'accord interinstitutionnel du 29 octobre 1993 sur les dépenses consacrées aux actions structurelles ne saurait, sous peine de favoriser une gestion financière laxiste, exonérer ces dernières d'un effort de rigueur tant en matière de sélection que de gestion des projets développés dans ce domaine d'intervention communautaire ;

8. juge donc souhaitable un étalement des crédits d'engagement disponibles en matière d'actions structurelles au delà de 1999 ou le transfert d'une partie de ceux-ci au bénéfice d'autres actions en faveur de l'aménagement du territoire ou de l'emploi ; estime, à défaut, nécessaire un étalement, sur les exercices ultérieurs, des crédits de paiement consacrés aux actions structurelles en fonction des profils d'exécution des différents objectifs ;

9. prend acte de la proposition de la Commission européenne de maintenir pour 1999 les dépenses agricoles à leur niveau fixé dans le budget général des Communautés européennes pour 1998 ;

10. invite cependant le Gouvernement à s'assurer que la Commission européenne n'a pas sous-estimé les coûts agrimonétaires qui résulteront du passage à la monnaie unique ;

11. estime inopportun d'envisager, à ce stade de la procédure budgétaire communautaire pour 1999, des économies supplémentaires sous la ligne directrice agricole, compte tenu des aléas qui pèsent sur la prévision des dépenses agricoles et pour préserver les possibilités du plein emploi des restitutions autorisées par le GATT ; juge préférable de procéder, le cas échéant, à une actualisation des dotations prévues pour la rubrique agricole à l'occasion de la présentation, à l'automne prochain, d'une lettre rectificative par la Commission européenne ;

12. soutient la proposition de la Commission européenne de consacrer une dotation d'au moins 150 millions d'euros à l'initiative européenne pour l'emploi ;

13. soutient, compte tenu des enjeux en termes de compétitivité et d'emploi qui s'attachent à ce domaine, la proposition de dotation retenue par la Commission européenne en matière de recherche et développement technologique ; souhaite vivement que le Gouvernement adopte une attitude plus ouverte dans la discussion sur la dotation globale du cinquième programme-cadre de recherche, de développement technologique et de démonstration (1998-2002), tout en reconnaissant que cette ouverture doit être subordonnée à des progrès significatifs en matière de définition des objectifs et de gestion ;

14. estime indispensable, au regard de leur effet positif sur l'emploi et la croissance, de promouvoir les réseaux transeuropéens et se félicite, à cet égard, de l'augmentation, proposée par la Commission pour 1999, des crédits d'engagement y afférents ; considère toutefois que le niveau des dépenses communautaires envisagées dans ce domaine demeure encore dérisoire par rapport à l'ampleur des besoins et juge souhaitable qu'une partie des dépenses structurelles non engagées soit affectée à ce poste dans les conditions évoquées au point 8 ;

15. prend acte de la progression de la dotation proposée, conformément aux décisions du Conseil européen de Cannes des 26 et 27 juin 1995, pour le programme de coopération Phare destiné aux pays d'Europe centrale et orientale ;

16. s'inquiète, cependant, de l'ampleur des difficultés rencontrées dans la mise en oeuvre du programme Phare, qu'elle juge d'autant plus préoccupantes que celui-ci constitue l'instrument financier privilégié de la stratégie déployée à l'égard des Etats candidats à l'adhésion à l'Union européenne ; souhaite qu'il y soit rapidement remédié ;

17. estime que l'affectation de crédits en matière d'actions extérieures ne saurait se satisfaire d'une logique d'affichage et de saupoudrage sans définition préalable de priorités politiques communes, seule susceptible de permettre à l'Union européenne de jouer un rôle international à la mesure des concours financiers qu'elle octroie aujourd'hui et du poids économique qui est le sien ;

18. insiste sur les exigences d'une gestion financière saine et efficace, incluant notamment de nouveaux efforts de lutte contre la fraude, dans tous les domaines d'intervention du budget communautaire ;

19. attend du Gouvernement qu'il prenne en considération ces observations dans la préparation du Conseil budget du 17 juillet prochain et lui demande de faire rapport aux assemblées des résultats de celui-ci, après la première lecture du projet de budget général des Communautés pour 1999 par le Conseil. »

II. Examen de la proposition d'acte communautaire E 1072

M. Alain Barrau a indiqué que la Délégation avait été saisie en urgence par le Gouvernement d'une demande d'examen de la proposition de règlement établissant des mesures de rétorsion commerciale à l'égard de la Turquie : ce texte a pour objet d'établir un contingent et de suspendre certaines concessions tarifaires accordées à la Turquie, en réaction aux mesures d'interdiction d'importation de bovins vivants et de restrictions à l'importation de viande bovine prises par ce pays depuis 1996. Les mesures de rétorsion concerneront l'importation dans la Communauté des noisettes, des pastèques et de certaines tomates transformées. M. Alain Barrau s'est demandé si le préjudice subi par l'Union européenne ne resterait pas supérieur à celui que supporterait la Turquie du fait de ces mesures.

Il s'est élevé contre le caractère précipité de l'inscription de ce texte à l'ordre du jour du Conseil des Ministres de l'Union européenne ; les conditions d'examen qui sont imposées à la Délégation sont incompatibles avec les exigences du travail parlementaire. Il a donc souhaité que le recours à la procédure d'urgence reste exceptionnel.

Compte tenu de ces observations, il a proposé à la Délégation, qui l'a suivi, de ne pas s'opposer à la levée de la réserve d'examen parlementaire.