DÉLÉGATION POUR L'UNION EUROPÉENNE

COMPTE RENDU N° 69

Réunion du jeudi 4 mars à 9 heures 30

Présidence de M. Henri Nallet

1. Audition de M. James Currie, directeur général à la Commission européenne (DG XI : environnement, sécurité nucléaire et protection civile)

Présentant les grandes lignes de l'action communautaire dans le domaine de l'environnement, M. James Currie a évoqué les incidences sur celui-ci du Traité d'Amsterdam, de l'Agenda 2000 et de l'élargissement.

Le Traité d'Amsterdam introduit l'objectif de développement durable dans les politiques sectorielles ; il étend la procédure de codécision aux questions d'environnement, ce qui a pour effet de placer le Parlement européen sur un pied d'égalité avec le Conseil. Il s'agit là d'un élément important d'approfondissement de la démocratie européenne. Toutefois, la règle de l'unanimité demeure pour toutes les questions fiscales, ce qui ne facilitera pas l'utilisation de la fiscalité en faveur de l'environnement.

Le Traité améliore la transparence des institutions à l'égard des citoyens ; de surcroît, la Communauté a signé, en 1998, la convention de la Commission des Nations Unies pour l'Europe sur l'accès à l'information, la participation du public et l'accès à la justice dans les questions environnementales (Convention d'Aarhus).

L'intégration de l'environnement dans les politiques communes sera par ailleurs renforcée par la mise en _uvre du plan d'action adopté à Buenos-Aires pour lutter contre le réchauffement climatique - et qui prévoit la baisse de 8 % des émissions de gaz à effet de serre par rapport à leur niveau de 1990 - ce qui rend nécessaire une action des Etats membres et de la Communauté, surtout dans le domaine de l'énergie et des transports. S'agissant de la sécurité biologique, si les négociations de Carthagène sur le cadre juridique des mouvements transfrontaliers des OGM ont échoué à cause du blocage des Etats-Unis et des pays du groupe de Miami, le compromis actuellement sur la table est celui proposé par l'Union européenne. Il faut souhaiter que les négociations se poursuivent sur la base de ce texte.

L'environnement se trouve également au c_ur des réformes prévues par l'Agenda 2000. En contrepartie de la décentralisation des décisions relatives à la gestion des fonds structurels, l'accent devra être mis sur l'aspect qualitatif et, par conséquent, sur une application efficace des directives environnementales, de telle sorte que l'argent communautaire soit utilisé en faveur de l'environnement. S'agissant de la PAC, dans laquelle les préoccupations environnementales doivent être renforcées, l'environnement constitue une solution alternative au fonctionnement actuel de la politique agricole, l'éco-conditionnalité des aides, les mesures agri-environnementales ainsi que le soutien aux systèmes étant des moyens susceptibles de la faire évoluer dans un contexte où les aides sont de moins en moins liées à la production. L'environnement fait partie de la solution des problèmes de la PAC.

Quant à l'élargissement de l'Union européenne, il suscite également plusieurs réflexions sur les questions d'environnement. Tout d'abord, la phase actuelle de « screening », examen approfondi de l'intégration de l'acquis communautaire dans les législations des six pays candidats, montre que certains d'entre eux, comme la Hongrie et la Slovénie, sont plus avancés dans ce processus. Il sera sans doute nécessaire de prévoir des phases de transition, d'une durée limitée, pour l'application de certaines directives. La Commission s'efforce de valoriser la capacité d'action des pays candidats eux-mêmes et de les aider à mieux contrôler la mise en _uvre des directives. A cet effet, il y aura lieu de renforcer le réseau des ONG ainsi que le réseau IMPEL, prévu pour la mise en _uvre des directives, et de prévoir l'accès des pays candidats d'Europe centrale et orientale à l'Agence européenne de l'environnement. Enfin, il conviendrait de coordonner les financements de l'Union européenne avec ceux de la Banque mondiale, de la BERD et de la BEI. L'instrument structurel de préadhésion (ISPA), dont la création est prévue par l'Agenda 2000, devrait constituer un véritable fonds de cohésion en faveur des PECO pour accélérer la réalisation des investissements nécessaires à la mise en _uvre de la législation communautaire. Dans le domaine nucléaire, si l'Agenda 2000 exige la fermeture d'un certain nombre de centrales nucléaires dans trois pays d'Europe centrale, tous les aspects de la sécurité nucléaire sont à revoir. Le niveau général de sûreté doit être amélioré dans tous les pays candidats, ce qui suggère la création de normes communes de sûreté des centrales. Il n'existe pas, aujourd'hui, de normes communautaires de sécurité nucléaire. A défaut de celles-ci, l'Union manque de crédibilité à l'égard des pays candidats. Une approche commune de ces questions entre la Commission européenne et les Etats membres est donc nécessaire.

M. James Currie a ensuite évoqué des thèmes connexes. La mise en _uvre des directives environnementales - pour laquelle les résultats de la France ne sont pas bons - constitue un sujet de préoccupation. C'est dans le cadre des villes que le problème de la qualité de l'air devrait être traité. La situation reste préoccupante dans le domaine des produits chimiques : si le système d'approbation des nouveaux produits fonctionne de manière satisfaisante, le contrôle des produits existants est très insuffisant. Des négociations sont en cours pour renforcer la directive 90/220 relative aux OGM, afin de rendre plus transparent le système d'évaluation des risques, d'améliorer les contrôles et la prise de décision et de renforcer les aspects éthiques.

Le Directeur général a conclu en soulignant la nécessité de diversifier les instruments d'action dont dispose la Communauté pour promouvoir de véritables politiques de développement durable, l'action contre le réchauffement climatique ayant montré que des accords industriels peuvent être conclus en complément des outils législatifs.

L'exposé du directeur général a donné lieu à un large débat.

Estimant que l'agriculture avait d'abord pour vocation de produire et de commercialiser sa production, M. François Loncle a demandé à M. James Currie des précisions sur l'affirmation selon laquelle l'environnement serait une solution alternative pour l'agriculture et a souhaité connaître les raisons qui pouvaient être invoquées pour justifier les défaillances de la France dans la transposition des directives européennes.

M. Jean-Bernard Raimond s'est dit surpris par les propos du directeur général sur l'absence de norme communautaire en matière de sécurité nucléaire : à la suite de l'accident de Tchernobyl, de longues discussions avaient eu lieu à Bruxelles, entre les douze Etats qui formaient alors la Communauté, sur le point de savoir s'il convenait de rendre plus exigeantes les normes de sécurité nucléaire en vigueur. Il a donc demandé à M. James Currie des précisions sur ce point.

M. Pierre Brana s'est interrogé sur les chances d'atteindre une réduction de 8 % des émissions de gaz à effet de serre par rapport au niveau atteint en 1990, car la réalisation d'un tel objectif est lié à des réformes dans l'industrie et les transports. A-t-on envisagé, à cet effet, des mesures de répartition des transports entre la route et le rail ? Evoquant la participation des six pays candidats du « premier groupe » à l'agence européenne de l'environnement, il a demandé ce qu'il en était des pays du « deuxième groupe ». Il a souhaité avoir des précisions sur les trois pays candidats pour lesquels la Commission avait demandé la fermeture d'installations nucléaires.

Tout en partageant l'analyse de M. James Currie sur la place des problèmes d'environnement dans la politique européenne, Mme Nicole Ameline a indiqué qu'elle ne pouvait le rejoindre sur les fonctions qu'il semblait vouloir assigner à l'agriculture. Elle l'a interrogé sur sa conception du principe de subsidiarité dans le domaine de l'environnement et s'est déclarée opposée à la création d'un impôt européen. Evoquant les exigences de transparence et de démocratie, elle a jugé fort imprécises les règles communautaires relatives aux zones de protection spéciale et a déploré l'incertitude de leur opposabilité juridique.

Regrettant que les questions d'environnement soient traitées par les institutions européennes selon une approche plus émotionnelle que rationnelle, M. Gérard Fuchs s'est inquiété de la mise en _uvre du protocole d'accord de Kyoto. Regrettant que la Commission n'ait pas procédé à un raisonnement en termes de coûts-avantages, il s'est demandé s'il convenait de privilégier la fabrication de voitures neuves toujours plus sophistiquées plutôt que l'équipement de dispositifs anti-polluants sur les véhicules en circulation. Dans chaque secteur d'activité, il conviendrait de déterminer le pollueur principal et d'en tirer les conséquences, tout en renforçant les outils dont dispose la Communauté en ce domaine. S'agissant des organismes génétiquement modifiés - question que le Parlement européen a abordé de manière à la fois philosophique et émotionnelle - il a demandé à M. James Currie si la Commission avait l'intention de présenter, dans un but de transparence, un livre blanc comportant un volet de politique industrielle. Ne partageant pas les réticences exprimées à l'égard d'un impôt européen par Mme Nicole Ameline, il a souhaité qu'une fiscalité sur l'énergie se substitue partiellement à une fiscalité sur le travail qu'il juge excessive, avant d'interroger le directeur général sur les intentions de la Commission sur ce point.

Evoquant les propos de M. James Currie sur la PAC et les fonds structurels, M. Jacques Myard a relevé le caractère quelque peu envahissant de la norme environnementale. Soulignant que l'énergie nucléaire était la moins polluante, il a souhaité connaître l'appréciation que la Commission européenne porte sur la mise en cause de cette source d'énergie par certains Etats membres, dont il a rappelé qu'ils étaient responsables de très fortes émissions d'oxyde de carbone.

Evoquant la proposition faite par M. James Currie de confier de plus grandes responsabilités aux régions en contrepartie d'actions significatives de leur part en matière d'environnement, M. Daniel Paul s'est interrogé sur la viabilité d'une telle orientation, compte tenu des inégalités entre les régions.

Rejoignant M. Daniel Paul, M. Alain Barrau s'est demandé si le point de vue exprimé sur cette question par M. James Currie signifiait que la part respective des Etats dans les fonds structurels était définitivement réglée. A propos de l'échec de la conférence de Carthagène, il a noté que l'Union européenne s'est heurtée, une fois encore, à un blocage des Etats-Unis ; il s'est donc interrogé sur les moyens d'action dont disposait la Commission face à cette situation. Il a enfin souhaité connaître les domaines dans lesquels la France n'appliquait pas, ou insuffisamment, les directives touchant à l'environnement.

En réponse aux intervenants, M. James Currie a précisé que l'alternative dont il a fait état ne signifiait pas la remise en cause de la vocation productrice de l'agriculture, mais consistait à mieux utiliser les crédits communautaires, lesquels ont entraîné la surproduction et contribué à la détérioration des sols et de la qualité de l'eau. En découplant les aides et en privilégiant une production de qualité, la Commission a choisi une meilleure approche, qui répond d'ailleurs aux exigences des consommateurs européens. Cette approche est cohérente avec le renforcement du développement rural, l'amélioration de la production agricole et la mise en valeur des aspects agri-environnementaux de la PAC.

S'agissant de la mise en oeuvre des directives environnementales, 18 % des plaintes concernent la France. En particulier, elle ne respecte pas les directives sur l'habitat et la qualité de l'air. La Communauté doit intervenir pour assurer la protection des sites et de la biodiversité ; à défaut, les inégalités de régime seraient génératrices de distorsions et donc d'inéquités.

S'agissant de la sûreté nucléaire, il existe des normes nationales, d'un assez haut niveau d'exigence, dans certains Etats membres, mais il n'y a pas de norme communautaire. Les négociations d'adhésion sont ouvertes avec des pays ayant des installations de type soviétique ; il convient donc, dans l'immédiat, d'assurer leur sécurité puis de les fermer définitivement. Aussi est-ce bien pour des raisons d'efficacité - et non dans le seul souci d'étendre les compétences de la Communauté - qu'il est souhaitable d'extraire de ces normes nationales un corps de règles européen, que les pays d'Europe centrale et orientale pourraient appliquer. Les Etats membres doivent collaborer dans ce sens ; la création, par les autorités de régulation des Etats membres, d'une association dont l'objet est de travailler sur ces normes, est très positive. Il serait donc opportun de définir une approche communautaire pour faciliter les négociations avec les pays candidats.

La question du réchauffement climatique, est particulièrement ardue : quel est le coût des mesures à prendre ? Qui doit en subir la charge ? Selon quelle répartition ? Les objectifs pouisuivis sont-ils réalistes ? En matière de transport, si la Communauté doit définir les normes, c'est au niveau local, dans les villes, que les contrôles de leur application doivent être effectués. Nos partenaires, en particulier les Etas-Unis, qui sont responsables de 25 % des émissions - et le seront à hauteur de 35 % dans moins de dix ans - doivent ratifier et mettre en oeuvre le protocole de Kyoto. Au-delà de leur coût industriel, les mesures que prévoit ce protocole donnent une chance aux industries européennes, qui sont les plus compétitives en matière de technologies environnementales. Cet aspect de la question n'est d'ailleurs pas ignoré par les industriels américains.

S'agissant de la réforme des fonds structurels, l'impératif de cohésion doit demeurer la justification de l'intervention européenne, l'objectif étant de permettre aux régions les plus pauvres d'atteindre la moyenne européenne. Mais, en outre, ces fonds ne doivent pas pouvoir être utilisés en méconnaissance des exigences environnementales : il est donc légitime d'établir un lien entre les uns et les autres. L'impact des fonds structurels ne se limite pas aux régions qui en sont directement bénéficiaires, mais s'étend à la totalité du territoire des Etats, ce qui renforce encore la cohésion. La réforme des fonds structurels doit répondre à deux objectifs : une plus grande concentration des aides ; un renforcement de la vie locale et régionale par la possibilité donnée aux acteurs locaux de jouer un rôle dans le développement des régions.

2. Rapport d'information de M. Gérard Fuchs sur le programme de travail de la Commission européenne pour 1999 (documents E 1186, E 1187 et E 1188)

M. Gérard Fuchs a observé que, si la Délégation a déjà émis, dans le passé, des observations sur le programme de travail de la Commission, c'est la première fois qu'elle est saisie de ce document au titre de l'article 88-4 de la Constitution, ce qui permettra à l'Assemblée nationale de se prononcer par la voie d'une résolution. Le programme de travail se compose de trois textes, relatifs respectivement à la définition des priorités politiques, la présentation des initiatives législatives nouvelles et la liste indicative des actions envisagées.

Le Rapporteur a insisté pour que le programme de travail soit, à l'avenir, soumis plus tôt à l'Assemblée Nationale, afin que celle-ci puisse se prononcer dès la fin de novembre et qu'un tel examen ait lieu dans tous les parlements nationaux des Etats membres avant le débat au Parlement européen. Une telle procédure permettrait aux parlements de donner des indications et des impulsions à la Commission européenne.

Abordant l'examen de la proposition de résolution, la Délégation a adopté sans modification les points 1 et 2 (approbation du recours aux dispositions de l'article 88-4), avant de préciser, à la demande du Président Henri Nallet et de M. Pierre Brana, la rédaction du point 3 (demande d'une transmission plus rapide à l'avenir et organisation d'un débat à l'Assemblée Nationale). Au point 4 (organisation de débats analogues dans les autres parlements nationaux), elle a exprimé le souhait, à l'initiative de M. Alain Barrau, que la Conférence des organes spécialisés dans les affaires communautaires (COSAC) soit saisie de cette question.

La Délégation a adopté sans modification les points 5 (approbation des objectifs de la Commission pour 1999), 6 (rôle autonome de l'Union européenne sur la scène internationale) et 7 (efforts de régulation face à la mondialisation). Sur proposition du Président Henri Nallet, elle a modifié la rédaction du point 8 (politique européenne de l'emploi), afin de marquer son approbation des progrès réalisés en ce domaine, tout en soulignant la nécessité de renforcer la coordination des politiques économiques.

Elle a adopté dans la rédaction proposée par son Rapporteur les points 9 (financement prioritaire des réseaux transeuropéens), 10 (projet d'un système européen de navigation par satellite), 11 (création de l'euro), 12 (lutte contre le dumping social et fiscal), 13 (renforcement du marché intérieur et rôle des services d'intérêt général), 14 (programmation financière dans le cadre d'Agenda 2000), 15 (intégration de Schengen à l'Union européenne), 16 (amélioration de la PESC), 17 (élargissement de l'Union), 18 (nécessité des réformes institutionnelles) et 19 (réforme interne de la Commission).

Elle a adopté le point 20 (suivi du programme de travail), compte tenu de corrections rédactionnelles proposées par M. Pierre Brana et après que M. Alain Barrau se fut félicité de l'originalité d'une procédure qui aboutit à faire contrôler par les Etats membres l'application de ce programme de travail.

A l'issue de ce débat, l'ensemble de la proposition de résolution a été adopté dans le texte suivant :

« L'Assemblée nationale,

- Vu l'article 88-4 de la Constitution,

- Vu le programme de travail de la Commission pour 1999 [COM(98) 604 final / n° E 1186, COM(98) 609 final / n° E 1187, SEC(98) 1901 final /n° E 1188],

1. Se félicite de ce que le Gouvernement, conformément à l'engagement pris lors du débat du 17 décembre 1998, ait décidé de soumettre à la Délégation le programme de travail de la Commission européenne pour 1999 ;

2. Considère, en effet, que ce texte d'orientation global peut permettre au Parlement, à travers le vote d'une résolution, de réagir aux priorités proposées et de suggérer, le cas échéant, au Gouvernement de soutenir des priorités complémentaires ou différentes ;

3. Demande, en conséquence, que la transmission de 1999 marque le début d'une procédure régulière qui, pour trouver sa pleine efficacité, devra être engagée à l'avenir au plus tôt après le dépôt du programme de la Commission et donner lieu à un débat en séance publique à l'Assemblée Nationale ;

4. Souhaite que des démarches parallèles puissent être conduites dans les Parlements des autres Etats membres de l'Union européenne, afin que les Parlements nationaux accroissent leur rôle dans la détermination des orientations de l'Union, et demande que la Conférence des organes spécialisés dans les affaires communautaires (COSAC) soit saisie de cette proposition ;

5. Sur le fond, affirme son plein accord avec les six objectifs généraux présentés comme étant ceux de l'Union européenne, à savoir :

- une économie forte capable de créer davantage d'emplois ;

- une union économique et monétaire stable ;

- une solidarité économique, sociale et régionale accrue ;

- une plus grande sécurité à l'intérieur de l'Union européenne ;

- une gestion transparente et efficace des affaires européennes au service des citoyens ;

- un rôle de partenaire fort et fiable sur la scène internationale ;

6. Considère cependant que la formulation de l'objectif de politique internationale doit être précisée : l'Union ne doit pas viser seulement à être un partenaire, elle doit aussi se doter des capacités diplomatiques et militaires nécessaires pour jouer un rôle autonome en cas de crise ;

7. Souligne son plein accord avec l'idée que la maîtrise des modalités actuelles de la mondialisation exige des efforts nouveaux de régulation, qui sont une des justifications de l'existence et du rôle de l'Union ;

8. En ce qui concerne les grandes priorités pour 1999, se félicite de ce que que soient déjà prises en compte les possibilités nouvelles ouvertes par le Traité d'Amsterdam en matière d'emploi. Souligne cependant la nécessité de renforcer la coopération des politiques économiques telle que prévue par le Traité de Maastricht, qui peut conduire à une relance de la croissance indispensable face aux incertitudes financières mondiales de la période ;

9. Rappelle l'intérêt qui s'attache, notamment pour l'emploi, au développement des réseaux transeuropéens et souhaite que cette priorité bénéficie enfin des financements nécessaires ;

10. Se félicite de la stratégie envisagée de mise en place d'un système européen de navigation par satellite (GNSS), mais déplore l'absence de toute évocation des conditions de son financement ;

11. Salue la mise en place de l'euro au 1^er janvier 1999, qui fait de l'Union européenne une zone de stabilité monétaire et permet un abaissement des taux d'intérêt, mais rappelle, cependant, que l'appréciation du niveau de ceux-ci doit être faite après déduction de la hausse des prix ;

12. Estime, par ailleurs, que cette mise en place va accroître la concurrence entre les onze Etats de la zone et exige, en conséquence :

· la définition d'un programme de transposition rapide dans le droit européen des principales dispositions de la Charte sociale européenne, afin d'éviter tout dumping social entre les Onze ;

· la définition d'un calendrier pour les rapprochements fiscaux envisagés - notamment la décision d'une taxation minimale des revenus de l'épargne - afin d'éviter une spirale de détaxation qui se ferait au détriment des revenus du travail ;

13. Renouvelle son soutien à la réalisation du marché intérieur européen au sein duquel doit être garantie une concurrence effective. Rappelle, cependant, que deux limites doivent impérativement être prises en considération pour cette concurrence :

· la taille et la situation des entreprises des autres pays, lorsque celles-ci sont en compétition directe avec les entreprises de l'Union ;

· l'existence de services d'intérêt général, reconnus pour la première fois par le Traité d'Amsterdam et dont il serait souhaitable que la Commission, en liaison avec les gouvernements des Etats membres, définisse plus précisément les domaines et le rôle ;

14. Soutient la nécessité de l'adoption dans les délais prévus de la programmation financière pluriannuelle définie dans Agenda 2000, étant entendu que cette programmation :

· doit distinguer clairement entre les dépenses liées à l'élargissement et les dépenses des politiques existantes à 15 ;

· doit veiller à ce que ces politiques, qui appelleront des réformes de méthode, ne soient pas mises en danger dans leurs objectifs ;

· doit faire en sorte que les transferts effectifs de richesse au sein de l'Union soient clairement liés au revenu par habitant de chaque pays ;

15. Souligne que les adaptations juridiques rendues nécessaires par le Traité d'Amsterdam en matière de circulation des personnes doivent être réalisées le plus tôt possible, tant en ce qui concerne l'intégration de Schengen dans l'Union européenne que le transfert de certaines matières du troisième pilier vers le premier ;

16. Exprime le souhait que la mise en _uvre des nouvelles règles de fonctionnement de la PESC et le rapprochement en cours sur les questions de défense permettent à l'Union européenne d'affirmer de façon enfin efficace ses positions, que ce soit au Proche-Orient ou dans l'ex-Yougoslavie. Cette efficacité doit pouvoir se constater, y compris lorsque les positions de l'Union diffèrent de celles des Etats-Unis ;

17. Réaffirme son accord à l'objectif d'un élargissement de l'Union aux Etats européens dotés d'institutions démocratiques et en paix avec leurs voisins, dès lors que les mesures préparatoires nécessaires auront été prises ;

18. Renouvelle, cependant, avec force l'expression de sa détermination qu'une réforme des institutions, visant à accroître leur efficacité et donc le champ de la décision à la majorité, intervienne avant l'arrivée de tout nouveau membre ;

19. Soutient la Commission dans ses objectifs de réforme inte rne, permettant de mieux définir ses besoins réels, compte tenu, notamment, d'une prise en compte sérieuse du principe de subsidiarité. Exprime le souhait que la création prévue d'une structure autonome d'enquête antifraude voie le jour rapidement. Espère que de meilleures règles d'accès des citoyens aux documents européens seront bientôt précisées ;

20. Demande au Gouvernement de veiller à l'application de ce programme de travail par la Commission et d'informer le Parlement des modifications de priorités qui pourraient apparaître en cours d'exercice ».