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Document E3701
(Mise à jour : 02 février 2010)


Proposition de directive du Parlement européen et du Conseil modifiant les directives 2002/21/CE relative à un cadre réglementaire commun pour les réseaux et services de communications électroniques, 2002/19/CE relative à l'accès aux réseaux et services de communications électroniques ainsi qu'à leur interconnexion, et 2002/20/CE relative à l'autorisation des réseaux et services de communications électroniques.


E3701 déposé le 23 novembre 2007 distribué le 26 novembre 2007 (13ème législature)
   (Référence communautaire : COM(2007) 0697 final du 13 novembre 2007, transmis au Conseil de l'Union européenne le 13 novembre 2007)

Ces trois documents (E 3701, E 3702 et E 3703) ont été présentés par M. Michel HERBILLON , rapporteur, au cours de la réunion de la Délégation du 15 octobre 2008.

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Après le « troisième paquet de libéralisation du marché de l’énergie », le « paquet routier », le « troisième paquet sécurité maritime », avant le « paquet énergie-climat », j’ai l’honneur de vous présenter le « paquet télécommunications ».

L’Europe des « paquets » est en marche !

Vous me pardonnerez cette pointe d’ironie. Je pense néanmoins que la sémantique peut jouer un rôle important dans le développement de la citoyenneté européenne. Pour les spécialistes des arcanes communautaires, il est peut-être commode d’accoler le vocable « paquet » à toute réglementation nécessitant l’adoption simultanée de plusieurs textes, mais ce jargon ne facilite ni la compréhension des enjeux par la population européenne, ni son implication dans les débats. Il participe au contraire au sentiment d’étrangeté et d’extériorité de l’Union européenne.

S’agissant du « paquet télécommunications », il est probablement trop tard pour trouver une appellation plus appropriée, plus parlante, puisque la procédure est déjà bien avancée et que cette terminologie s’est imposée. Je me suis néanmoins ouvert de ce problème auprès des représentants du Gouvernement que j’ai auditionnés et je souhaite qu’à l’avenir la France intervienne systématiquement pour s’opposer au terme « paquet » dans les appellations des propositions de la Commission européenne.

Cet effort de communication aurait été particulièrement louable s’agissant des textes « Télécommunications », dans la mesure où ils visent des activités au centre de la vie quotidienne des citoyens européens :

- l’audiovisuel, et il faut rappeler qu’en septembre 2008, les Français de plus de 15 ans ont passé, en moyenne, 3 h 23 par jour devant leur télévision ;

- l’internet, utilisé – selon Médiamétrie – 30 heures par mois sur le lieu de travail et 20 heures par mois, en moyenne, au domicile par 32 millions de Français, soit 60 % de la population ;

- le téléphone, dont l’usage généralisé est connu de tous.

Les problématiques abordées ne sont certes pas « grand public » au premier abord. Il s’agit de renforcer le marché intérieur en permettant davantage d’harmonisation des pratiques de régulation, de rendre plus flexible et efficace la gestion du spectre radioélectrique et enfin de renforcer la protection des consommateurs et la sécurité des réseaux.

Plus précisément, la proposition de règlement et les deux propositions de directive visent à réviser le cadre règlementaire actuel des réseaux et services de communications électroniques, adopté en 2002 pour succéder au cadre initial, qui avait permis, en 1998, l’ouverture à la concurrence de ces marchés. Ce cadre règlementaire a fait ses preuves : le secrétariat d’Etat à l’industrie et à la consommation estime qu’il présente un bon équilibre entre concurrence et incitation à l’investissement ; le Président de l’ARCEP (Autorité de régulation des communications électroniques et des postes) – M. Paul Champsaur – l’a même qualifié d’« excellent ».

Quelques chiffres illustrent ce constat. En 2003, l’Europe comptait 23 millions d’abonnés haut débit ; ils étaient 100 millions au 1er janvier 2008 et il faut souligner que huit pays de l’Union européenne – dont la France – dépassent les Etats-Unis en terme de pénétration de l’accès Internet haut débit. Dans le même temps, le nombre des abonnés au téléphone mobile est passé de 370 à 495 millions. En France, quelques 150 opérateurs alternatifs sont apparus en quelques années et les prix des communications téléphoniques ont chuté sensiblement. Le secteur des communications électroniques a généré en 2007, en Europe, un chiffre d’affaires de 300 milliards d’euros, soit 2 % du PIB de l’Union. Enfin 50 milliards d’euros ont été investis dans le secteur l’an dernier.

Procédant au réexamen périodique du cadre règlementaire de 2002, la Commission européenne a pourtant déploré, dans une communication de novembre 2007, la position toujours dominante d’un ou de quelques opérateurs sur certains marchés clés, l’absence d’un marché unique des télécommunications ainsi que les divergences croissantes d’approche règlementaire dans l’Union élargie. Elle a donc estimé qu’une réforme s’imposait et ses propositions s’articulent autour de quatre axes :

- une meilleure réglementation, en renforçant notamment les pouvoirs et l’indépendance des autorités de régulation nationales (ARN) et en ajoutant à la panoplie des remèdes la séparation fonctionnelle (c’est-à-dire la filialisation des activités d’un opérateur intégré) comme ultime moyen de résoudre des problèmes persistants d’accès discriminatoire aux réseaux ;

- une nouvelle politique de gestion du spectre, fondée sur le régime d’autorisation générale, la neutralité technologique et de services, le développement du marché secondaire ainsi qu’un certain nombre de mesures d’harmonisation au niveau communautaire ;

- un accroissement des pouvoirs de la Commission, avec l’extension de son pouvoir de veto aux remèdes proposés par les ARN et, par ailleurs, la création d’une Autorité européenne du marché des télécommunications électroniques, au rôle consultatif, qui l’assisterait ;

- la protection des consommateurs et le renforcement de la sécurité et de l’intégrité des réseaux et services de communications électroniques.

Comme on peut l’imaginer, certains domaines abordés par cette nouvelle réglementation peuvent se révéler effroyablement techniques et même si la commune de Maisons-Alfort, dont je suis le maire, accueille sur son territoire le siège de l’Agence nationale des fréquences (ANFR), je n’ai pas la prétention d’appartenir au petit monde des « fréquenciers ». Il m’a donc semblé plus pertinent d’aborder ces documents sous un angle politique en me demandant s’ils satisfont aux exigences :

- du pluralisme et de la diversité culturelle;

- du développement de l’innovation et des investissements ;

- du renforcement des droits et de la protection des consommateurs ;

- et du principe de subsidiarité.

I. PRESERVER LES EXIGENCES RELATIVES AU PLURALISME ET A LA DIVERSITE CULTURELLE

J’ai choisi d’aborder cette question au début de ma communication, afin de bien marquer l’intérêt que la France lui attache et sa grande importance à mes yeux. Je me dois, toutefois, de préciser qu’elle n’est pas la plus discutée au sein des institutions communautaires.

1. Neutralité technologique, neutralité de services et marché secondaire des fréquences

Selon la Commission européenne, le système actuel de gestion du spectre radioélectrique a atteint ses limites, surtout dans le contexte du passage de la télévision analogique au numérique qui va libérer, dans la partie la plus précieuse du spectre, des « fréquences en or » (celles qui ont de gros potentiels, en terme de couverture, de débit et de pénétration) pour de nouvelles utilisations dans le domaine de la radiodiffusion, comme la télévision mobile et pour d’autres applications, comme le haut débit sans fil.

Il n’est pas proposé, bien sûr, de centraliser la gestion du spectre à l’échelle européenne, puisque les fréquences radioélectriques appartiennent au domaine public national et relèvent de la compétence de chaque Etat membre. Néanmoins, la Commission européenne pose ou réaffirme des principes communs pour la gestion du spectre en Europe, afin de simplifier l’accès à ce dernier et de lever les restrictions inutiles à son utilisation :

– le principe de neutralité technologique, qui accorde la liberté d’utiliser n’importe quelle technologie dans une bande de fréquences ;

– le principe de neutralité à l’égard des services, qui donne la liberté d’utiliser le spectre pour n’importe quel service de communications électroniques (ce principe est déjà appliqué dans le secteur des télécommunications où, par exemple, les fréquences 3G ont été attribuées aux opérateurs mobiles, permettant d’offrir des services de voix mais aussi de données) ;

– le développement du marché secondaire des fréquences, permettant aux opérateurs de vendre ou louer à d’autres entreprises leurs droits individuels d’utilisation de radiofréquences.

2. Inquiétudes techniques et mobilisation culturelle

L’énoncé de ces divers principes a suscité des craintes de natures diverses.

Sur le plan technique, tout d’abord, plusieurs professionnels se sont dits inquiets quant aux risques de brouillages et d’interférences liés à la neutralité technologique. Ces risques pourraient aussi empêcher une gestion optimale du spectre à cause des bandes de protection qu’il serait nécessaire d’établir entre des services d’usages différents pour éviter les brouillages.

C’est cependant sur le plan culturel que se sont manifestées les réactions les plus fortes, qui s’attaquent au principe de neutralité à l’égard des services et au marché secondaire des fréquences.

Lors de la réunion à Versailles, les 21 et 22 juillet derniers, des ministres de la culture et de l’audiovisuel, Mme Christine Albanel s’est ainsi montrée soucieuse que la réforme de la gestion du spectre ne soit pas considérée du seul point de vue économique, mais tienne compte de sa contribution aux objectifs d’intérêt général comme la promotion de la diversité culturelle et le pluralisme des médias. Les autorités françaises craignent, en effet, que le dispositif proposé, s’il était insuffisamment encadré, puisse conduire à ne plus pouvoir contrôler l’usage fait des fréquences par les opérateurs, notamment le respect des obligations d’intérêt général associées à ce droit d’usage. De même, un développement incontrôlé du marché secondaire pourrait favoriser les opérateurs de télécommunications, qui disposent de moyens financiers bien supérieurs à ceux du secteur audiovisuel.

Plus alarmistes encore, les responsables de Canal +, auditionnés par votre rapporteur, ont estimé que la réforme de la gestion du spectre pourrait conduire à la fin des mécanismes de soutien à la création liés à l’usage des fréquences, à la remise en cause du modèle économique des opérateurs audiovisuels et à « l’effondrement » de la valorisation des principaux groupes de ce secteur.

3. L’existence de dérogations

Il faut ici le dire clairement : les objections et les inquiétudes ont été prises en compte aussi bien par le Conseil que par le Parlement européen.

Certes, les principes de neutralité technologique et de neutralité à l’égard des services demeurent, de même que le marché secondaire des fréquences. Mais les autorités françaises reconnaissent que ces principes sont nécessaires pour rendre la gestion du spectre plus flexible et efficace. Elles souhaitent simplement que la gestion du spectre soit abordée de façon pragmatique, en conciliant les principes de neutralité avec la complexité de la gestion de cette ressource rare. Cette conciliation implique l’édiction de dérogations aux principes posés et c’est justement dans cette voie que se sont engagées les institutions communautaires.

En ce qui concerne les problèmes d’interférences et de brouillages, même le Royaume-Uni, réticent à l’origine à toute intervention, s’est rendu compte, comme le note avec humour le Président de l’ARCEP, que « la Manche est petite » et qu’une harmonisation européenne au niveau des frontières s’avère nécessaire. Le texte accorde donc aux Etats la possibilité de prévoir des restrictions pour éviter les interférences nuisibles. De plus, si, pour la Commission européenne, la neutralité technologique s’appliquait à l’égard des types de réseau de radiocommunications (faisceaux hertziens, mobile, satellite), le Conseil et le Parlement ont adopté une approche restreinte à la neutralité à l’égard des types de technologies (WiFi, UMTS, Wimax).

Quant au pluralisme et à la diversité culturelle, les textes en discussion précisent que les Etats membres peuvent faire valoir des dérogations pour réaliser un objectif d’intérêt général, ce qui englobe – et je cite ici le texte – « la promotion de la diversité culturelle et linguistique et le pluralisme des médias ». Le Parlement européen, lors de la première lecture de ces documents, le 24 septembre dernier, a aussi rajouté dans la liste des objectifs d’intérêt général, la promotion de la cohésion sociale, régionale ou territoriale. Il a, enfin, précisé que les opérations réalisées sur le marché secondaire des fréquences devront être conformes aux plans nationaux d’allocation des fréquences.

4. La question du « dividende numérique »

Cette question sera abordée rapidement car elle ne figure pas, à proprement parler, dans les dispositions du « paquet Télécommunications ». Elle est néanmoins liée très étroitement à la gestion du spectre radioélectrique et le Parlement européen a d’ailleurs adopté un rapport d’initiative sur le sujet.

Le passage progressif, d’ici la fin de l’année 2012, de la télévision terrestre analogique au numérique va libérer une quantité significative du spectre dans l’Union européenne, ce qui devrait notamment autoriser le développement de l’Internet à très haut débit accessible en fixe comme en mobilité, ainsi que l’émergence d’une offre de contenus audiovisuels numériques.

Je me limiterai ici à quelques observations :

– au niveau communautaire, il semble impossible d’envisager une réglementation contraignante compte tenu des structures très disparates des Etats membres et du fait qu’un certain nombre d’entre eux ont déjà fixé les grandes orientations de la répartition du dividende numérique sur leur territoire. Une coordination et une harmonisation européennes devraient toutefois être mises en œuvre pour éviter les interférences dans les zones frontalières ;

– au niveau national, la commission du dividende numérique, présidée par notre collègue sénateur Bruno Retailleau, a remis ses recommandations au Premier ministre fin juillet et ce dernier devrait prendre très prochainement – à la suite de la présentation du plan « Numérique 2012 » par le chef de l’Etat, la semaine prochaine – des décisions sur le schéma d’arrêt de la diffusion analogique, ainsi que sur le schéma de réutilisation des fréquences libérées. Je souhaite attirer l’attention sur le fait que, selon certaines enquêtes, l’arrêt de la diffusion analogique pourrait poser des difficultés à 20 % des personnes concernées. Un dispositif de communication et d’accompagnement social sera donc un impératif ; le groupement d’intérêt public « France Télé numérique », créé en 2007, vise à y répondre. Une attention politique particulière devra être portée à ses travaux. Le Président de la République pourrait, à cet égard, annoncer dans quelques jours des aides pour les foyers les plus modestes, comme la subvention à l’achat de décodeurs TNT.

II. MIEUX PRENDRE EN COMPTE LES DEFIS DE l’INVESTISSEMENT ET DE L’INNOVATION

1. Le déploiement de la fibre optique

Le déploiement de la fibre optique est un enjeu industriel et culturel très important pour les prochaines années. L’arrivée de la fibre doit permettre un accès à très haut débit à l’internet, autorisant ainsi le développement de nouveaux services. A la différence des potentialités ouvertes par le dividende numérique en termes de mobilité, ce réseau filaire répondra aux besoins d’une utilisation fixe, en offrant de nouvelles possibilités en matière de simultanéité de l’usage. Au-delà des perspectives économiques et culturelles résultant de ces innovations, il y aurait d’ailleurs une réflexion à mener sur les fins d’une société disposant d’une hypertrophie de moyens…

Pour l’heure, l’Union européenne enregistre un certain retard dans ce domaine : elle compte un peu plus d’un million de connexions à fibre optique, contre 3 millions aux Etats-Unis et 8 millions au Japon. Les investissements à consentir sont considérables : France Télécom-Orange m’a indiqué avoir investi 270 millions d’euros pour la période 2007-2008, mais des estimations évaluent à 300 milliards d’euros sur quinze ans le coût de la construction de la totalité des réseaux européens.

2. Une dynamique initiale insuffisante

Les autorités françaises considèrent que les principes et les objectifs du cadre réglementaire actuel des télécommunications sont toujours valides et ne constituent pas un obstacle au déploiement de la fibre optique, notamment grâce au concept de la concurrence par les infrastructures qui, en assurant le succès du dégroupage ces dernières années, a permis une diversification de l’offre et une concurrence effective. Elles admettent néanmoins que la réforme proposée fait preuve d’une insuffisance de vision prospective.

Ce constat est surtout dressé par les opérateurs de télécommunications. Les représentants du groupe France-Télécom-Orange ont critiqué la nature essentiellement institutionnelle de la réforme et l’absence de dynamique nouvelle. Ils estiment que les textes ne fournissent pas aux régulateurs la norme qui leur permettrait – mieux qu’aujourd’hui – d’orienter les acteurs du marché vers des investissements concurrentiels dans les réseaux à très haut débit. Cette lacune, et les incertitudes qui en découlent, constitueraient des freins à l’investissement.

Il convient de préciser que ce débat se déroule sur fond de conflit entre les opérateurs historiques et les nouveaux entrants sur le marché. Ces derniers dénoncent les entraves à la concurrence résultant de la primauté des ex-monopoles dans la détention des infrastructures. Les opérateurs historiques, en revanche, ne souhaitent pas que leurs efforts d’investissements dans les réseaux profitent directement à leurs concurrents.

3. Une évolution positive

Le Parlement européen a souhaité prendre en compte la question des investissements et a donc introduit les notions de segmentation géographique des marchés réglementés et de partage du risque entre les opérateurs pour renforcer l’incitation à investir.

La segmentation géographique prévoit que les règles qui régissent l’accès au réseau s’appliquent de façon différenciée selon l’état de la concurrence dans la zone considérée.

La notion du partage du risque vise à favoriser la conclusion de contrats entre opérateurs – en lieu et place de la régulation – de sorte que les opérateurs souhaitant disposer d’un accès s’engagent sur un volume et une durée, prenant par là même une part du risque de l’investissement initial, alors que la norme actuelle privilégie plutôt l’utilisation « accès par accès » d’un réseau existant.

La Commission européenne a également accepté de s’engager dans cette voie. Elle vient de lancer, le 18 septembre, une consultation publique qui devrait déboucher sur une recommandation début 2009.

Cette recommandation pourrait reprendre la notion de segmentation géographique. S’agissant de l’avantage à accorder aux investisseurs, elle semble encore hésiter entre le partage du risque retenu par le Parlement européen et la prime de risque, qui se traduirait par une majoration (entre 8 et 12 %) des prix d’accès aux réseaux.

Les discussions vont donc encore se poursuivre dans les prochains mois, d’autant que la segmentation géographique est une notion à manier avec prudence : les autorités françaises jugent qu’elle pourrait figer une situation insuffisamment concurrentielle que le marché aurait résorbée naturellement. Il conviendrait donc de prévoir que la pertinence d’une segmentation géographique relève de la compétence des régulateurs nationaux.

III. SOULIGNER LES AVANCEES EN FAVEUR DES CONSOMMATEURS

1. Combler une lacune

Cet aspect de la réforme du cadre règlementaire des télécommunications mérite d’être valorisé car il illustre les avancées concrètes que l’Europe est susceptible d’offrir aux citoyens européens. Il est d’autant plus intéressant que le cadre actuel, adopté en 2002, comporte peu de dispositions en matière de droit des consommateurs et que cette lacune apparaît de plus en plus nettement dans un contexte marqué par l’extension des marchés et l’accroissement de la concurrence.

Par ailleurs, on sait que la question des droits des consommateurs est devenue le cheval de bataille de la commissaire en charge de la société de l’information, Mme Viviane Reding. Après avoir fait adopter, en 2007, un premier règlement sur les appels vocaux en itinérance, elle multiplie les initiatives : une nouvelle proposition de règlement présentée fin septembre tend à compléter le dispositif sur l’itinérance en imposant le tarif à la seconde, en plafonnant le prix des SMS (actuellement, les prix des SMS en itinérance peuvent être dix fois plus élevés que ceux des SMS nationaux) et en exigeant plus de transparence sur les coûts des transferts de données ; de plus, Mme Reding souhaite engager, avec le soutien total de la présidence française, un débat sur l’extension du service universel au haut débit, pour que l’ensemble des territoires bénéficient de cette couverture à un prix abordable (en moyenne, plus de 90 % de la population urbaine, mais seulement 71 % de la population rurale, avait accès au haut débit dans l’Union européenne en 2007). Ces diverses propositions suscitent de vives réactions, mais il nous appartiendra de les examiner plus tard car elles ne font pas partie du champ de la révision du paquet Télécommunications. Ce dernier propose, d’une part, d’améliorer la protection des consommateurs et, d’autre part, de renforcer la protection de la vie privée et de la sécurité.

2. Améliorer la protection des consommateurs

Ce premier volet comporte des dispositions visant notamment à :

- accroître la transparence des informations transmises par les prestataires de services aux consommateurs : il est ainsi prévu d’imposer aux opérateurs l’obligation de publier des informations comparables, actualisées et aisément accessibles sur les conditions de fourniture et les tarifs ;

- renforcer le droit à la portabilité des numéros, en limitant à un jour ouvrable le délai de transfert d’un numéro de téléphone après changement d’opérateur de téléphonie fixe ou mobile : ce sujet suscite de fortes réserves au Conseil où une majorité d’Etat membres estime que ce délai est trop court pour les services mobiles ;

- faciliter l’utilisation et l’accès des communications électroniques pour les utilisateurs handicapés ;

- accorder un meilleur accès aux services d’urgence.

3. Développer la protection de la vie privée et de la sécurité

Dans ce domaine, plusieurs avancées sont à signaler :

– les fournisseurs de services devront informer leurs abonnés et les autorités de régulation nationales de toute violation de la sécurité entraînant la destruction accidentelle ou illégale de leurs données personnelles, leur perte, leur divulgation ou l’accès non autorisé. Afin d’assurer davantage d’efficacité à cette obligation, le Parlement européen a souhaité qu’une autorité compétente puisse évaluer la gravité de la violation ;

– l’envoi de « pourriels » à des fins de prospection directe ne pourra être autorisé que si les abonnés ont donné leur consentement préalable. Ce dispositif a été étendu aux SMS par le Parlement européen. La France souhaiterait aller plus loin encore, en incluant un mécanisme visant à engager la responsabilité des opérateurs.

S’agissant des questions liées à la protection des droits d’auteur et aux téléchargements illégaux, il est prévu de mieux informer les utilisateurs de leurs obligations légales au travers des informations contractuelles données par les opérateurs.

Certains parlementaires européens ont saisi cette occasion pour engager un débat sur les modalités de la lutte contre le piratage et pour proposer de restreindre la surveillance des actions des internautes. Leur intention évidente est d’empêcher la mise en œuvre du mécanisme de « riposte graduée » choisi par la France et qui donnera lieu à l’examen prochain du projet de loi « création et Internet » à l’Assemblée nationale. Il s’agit du désormais fameux « amendement n° 138 » ou « amendement Bono », prévoyant qu’« aucune restriction ne peut être imposée aux droits et libertés fondamentaux des utilisateurs finaux d’internet sans décision préalable des autorités judiciaires » (alors que le projet français vise à créer une haute autorité indépendante extrajudiciaire). Comme on le sait, le Président de la République a écrit à la Commission européenne pour lui demander de ne pas retenir cet amendement dans la proposition modifiée qu’elle doit présenter dans les prochains jours, mais le cabinet de Mme Reding s’y est refusé, provoquant, selon certaines sources, un débat au sein de la Commission européenne..

Selon l’analyse faite par les autorités françaises, l’amendement ne constituerait pas un obstacle juridique empêchant la mise en œuvre de la riposte graduée. Il est surtout perçu comme un problème politique et la voie de sortie consistera peut-être dans le retrait de toutes les dispositions ayant un lien, de près ou de loin, avec le droit d’auteur, y compris celles figurant dans la proposition initiale de la Commission européenne. La compétence des Etats membres dans les modalités de la lutte contre le piratage serait ainsi réaffirmée, ce qui reflète une position majoritaire au Conseil.

IV. RESPECTER LE PRINCIPE DE SUBSIDIARITE

Ce dernier point, de nature institutionnelle, est manifestement celui qui a le plus fortement mobilisé les énergies au sein du Conseil et du Parlement européen. On peut aussi rappeler que, le 7 juillet dernier, lors de la réunion des Présidents de la COSAC, ici à l’Assemblée nationale, le Président de la Commission des affaires européennes du Parlement hongrois avait appelé l’attention des participants sur les problèmes de subsidiarité soulevés par la réforme des télécommunications.

La Commission européenne a effectivement cherché à étendre sensiblement ses compétences dans ce domaine, mais elle s’est heurtée à l’opposition conjuguée des Etats membres et du Parlement européen, qui vont la contraindre à limiter ses ambitions, résolvant ainsi les problèmes de subsidiarité.

1. Le refus de la création d’une Autorité européenne du marché des communications électroniques

Selon la Commission européenne, la mise en œuvre des règles de l’Union à l’aide de 27 systèmes règlementaires nationaux distincts présenterait deux inconvénients majeurs : la segmentation artificielle des marchés sur une base nationale et un manque total de cohérence dans la façon dont les règles communautaires sont appliquées.

Ces disparités sont admises par tous. On sait ainsi que, dans certains pays (l’Espagne, par exemple), les prestations d’accès à la boucle locale accordées par l’opérateur historique à ses concurrents sont franchement dégradées – en ce qui concerne les délais – par rapport à celles que cet opérateur s’accorde pour construire ses propres services de détail. Une autre illustration des difficultés de coordination a été donnée par l’Allemagne où le régulateur a décidé une pause règlementaire, afin de laisser à Deutsche Telekom toute liberté pour déployer son réseau très haut débit, sans consultation de la Commission ni des autorités règlementaires des autres Etats membres. Cet exemple traduit, une nouvelle fois, la grande tolérance des régulateurs allemands envers leurs entreprises nationales. Dans le domaine de l’énergie, cette attitude explique en partie la panne d’électricité géante subie en novembre 2006 à la suite d’une défaillance de l’opérateur E-on ; cela a d’ailleurs incité la Commission européenne à proposer parallèlement un renforcement de la coordination dans le « troisième paquet énergie », qui a donné lieu à un rapport d’information de notre collègue André SCHNEIDER .

En matière de télécommunications, il existe bien le Groupe des régulateurs européens (GRE), mais travaillant par consensus, il lui est difficile de remettre en cause les méthodologies de certains régulateurs nationaux et la coopération tend à éviter les sujets les plus conflictuels.

La Commission européenne a donc proposé d’instituer une Autorité européenne ayant un rôle essentiellement consultatif auprès d’elle, pour tout ce qui concerne la réglementation des marchés et la gestion du spectre radioélectrique. Cette agence devait aussi reprendre les fonctions de l’Agence européenne chargée de la sécurité des réseaux et de l’information (ENISA).

La majorité des Etats membres considère qu’il importe de maintenir le rôle central des régulateurs nationaux, tout en renforçant les coopération et en améliorant la transparence et l’efficacité des mécanismes décisionnels du Groupe des régulateurs européens. Le Conseil demeure donc opposé à la création de toute nouvelle entité communautaire, jugée trop dépendante de la Commission européenne et disposant de compétences trop étendues, liées à la gestion du spectre ou à la sécurité des réseaux. Un débat se poursuit néanmoins sur la nécessité de doter le Groupe des régulateurs européens d’un secrétariat d’au maximum 25 personnes.

Le Parlement européen rejette aussi l’idée d’une Autorité européenne mais se montre disposé à aller plus loin que le Conseil dans l’institutionnalisation du GRE. Il propose donc la mise en place d’un « Organe des régulateurs européens des télécommunications » (ORET ou BERT en anglais), chargé d’émettre des avis et des recommandations destinés à la Commission et aux régulateurs nationaux. Le financement de cet organe a donné lieu à de nombreuses discussions : la Commission européenne souhaite un financement intégralement communautaire, mais les députés européens ont opté pour un financement mixte (budget communautaire et financement par les régulateurs nationaux), sans préciser à ce stade la part respective de chacun.

2. Les restrictions au droit de veto de la Commission européenne

La Commission européenne proposait, par ailleurs, d’étendre ses pouvoirs dans le cadre de la procédure d’analyse du marché, en se dotant d’un droit de veto sur les remèdes préconisés par les régulateurs nationaux à l’encontre des opérateurs puissants sur le marché.

Le Parlement européen – sur le rapport de Mme Catherine Trautmann – envisage d’encadrer ce droit de veto en exigeant un avis préalable favorable de l’ORET.

Encore une fois, le Conseil se montre plus ferme face aux tentatives d’élargissement des compétences de la Commission européenne. Une majorité d’Etats membres souhaite préserver l’équilibre institutionnel existant et donc laisser aux régulateurs nationaux une certaine marge de manœuvre dans les choix et l’application des remèdes, afin de tenir compte des spécificités nationales. Le compromis élaboré par le Conseil se contente dès lors de donner à la Commission européenne la possibilité de publier des recommandations lorsqu’elle n’est pas satisfaite des remèdes envisagés par une autorité de régulation nationale ; l’ARN devant se justifier si elle s’écarte des préconisations de la Commission.

3. L’encadrement du recours à la séparation fonctionnelle

La Commission européenne souhaite enfin donner aux régulateurs nationaux la possibilité d’imposer aux opérateurs intégrés – avec l’approbation préalable de la Commission – la séparation fonctionnelle des activités de fourniture en gros de services d’accès. Il s’agit d’assurer l’égalité d’accès des prestataires de services à la boucle locale en ordonnant à l’entreprise dominante de filialiser ces activités (la séparation est fonctionnelle, mais pas patrimoniale puisque l’entreprise conserve la propriété globale des divisions chargées des infrastructures et des services). Selon la Commission européenne, la séparation fonctionnelle ne serait demandée qu’à titre de mesure exceptionnelle, pour remédier à des discriminations persistantes auxquelles l’ensemble des autres mesures coercitives n’apporte pas de solution.

L’option de la séparation fonctionnelle a déjà été mise en œuvre au Royaume-Uni ; trois autres pays – l’Italie, la Pologne et la Suède – envisageraient d’y recourir pour empêcher que leurs opérateurs historiques passent sous le contrôle d’entreprises étrangères. Cet instrument est jugé inutile en France par l’ARCEP, qui considère avoir réussi à imposer à l’opérateur historique des offres de gros satisfaisantes pour la concurrence, mais elle reconnaît que ce n’est pas le cas dans tous les Etats membres.

Dans ces conditions, le Conseil et le Parlement européen ont accepté de mettre le remède de la séparation fonctionnelle à la disposition d’autorités de régulation nationales confrontées à la persistance de pratiques discriminatoires. Les parlementaires européens ont néanmoins tenu à réaffirmer qu’il s’agirait d’une mesure exceptionnelle, devant être avalisée par l’ORET (Organe des régulateurs européens), que le Parlement souhaite créer.

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Le Parlement européen a voté les textes télécommunications, le 24 septembre dernier, en première lecture.

Le Conseil des ministres doit les examiner le 27 novembre. L’objectif est de parvenir à un accord politique.

La présentation, qui vient d’être réalisée, montre bien néanmoins qu’il subsiste des divergences entre le Conseil et le Parlement européen en ce qui concerne le droit de veto de la Commission sur les remèdes proposés par les régulateurs nationaux ou encore sur la question de l’entité alternative à l’Autorité européenne. Un accord politique au Conseil ne pourra donc pas être totalement en ligne avec la position du Parlement.

Dans ces conditions, la présidence française cherche à incorporer dans le compromis du Conseil un certain nombre d’amendements des parlementaires, afin que ces derniers soient disposés à voter la réforme, en seconde lecture, avant la fin de la législature, en mars ou avril 2009. La tâche de la France dans ce dossier n’est pas aisée car, à vrai dire, aucun Etat membre ne considère que cette réforme soit urgente, ce qui rend plus difficile l’obtention de concessions. Le secrétaire d’Etat à la consommation, M. Luc Chatel, a donc prévu une quinzaine de réunions de travail lors de ce semestre et il compte sur la « flexibilité » de la Commission européenne pour lui faciliter la tâche.

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L’exposé de M. Michel HERBILLON , rapporteur, a été suivi d’un débat.

M. Christian PAUL . Comme chacun l’a compris, le débat ne se limite pas à l’avenir du téléphone et porte sur celui de la société numérique, ce qui concerne la vie quotidienne des citoyens et le développement des territoires. Aussi souhaiterais-je réagir sur quatre points figurant dans la proposition de conclusions. Au préalable, il est intéressant de s’interroger sur la nécessité ou non d’étoffer les règles européennes. Ces dernières peuvent venir rappeler des principes fondamentaux mais il faut aussi que les parlements nationaux puissent intervenir afin d’éviter que la règle européenne ne soit mauvaise.

Le principe de neutralité est bon dans sa conception mais d’application difficile. Il conduit à disposer d’un réseau neutre et ouvert, évitant les effets de rente, mais il faut être conscient qu’il peut être évoqué par des géants industriels pour tailler des croupières aux opérateurs historiques. Aussi ne faut il pas être naïf.

Le déploiement de la fibre optique est stratégique pour les départements. Je redoute toutefois que l’Etat n’accorde pas un euro de subvention à ces actions. Aussi cela pose t il la question du partage des investissements entre les réseaux privés et ceux d’initiative publique car le marché ne peut pas tout financer. Il n’ira pas dans les zones blanches c’est à dire rurales et périurbaines.

M. Michel HERBILLON , rapporteur. Je partage ce point de vue, cela pose t il un problème par rapport à la rédaction des conclusions ?

M. Christian PAUL . Pourrions nous évoquer dans les conclusions la question du partage du risque entre opérateurs privés ou entre réseaux privés et réseaux d’initiative publique ?

M. Michel HERBILLON , rapporteur. Cette proposition ne me pose pas de problème.

M. Christian PAUL . Sur le dividende numérique, je suis en phase avec les conclusions de Mme Viviane Reding, mais il est exact que cette question ne figure pas dans le « paquet télécommunications ».

Sur le point 5 des conclusions, j’ai un désaccord de fond avec le rapporteur qui me conduit à faire deux remarques. La première est qu’il est inapproprié de revendiquer des solutions nationales pour réglementer le téléchargement, problème qui dépasse largement les frontières. D’autre part, si l’amendement adopté par le Parlement européen à une très forte majorité de 573 voix contre 74 ne pose pas de problème juridique, pour quelles raisons le Président de la République en demande t il le retrait ? Je crois qu’il est important de rappeler les termes de l’amendement du Parlement européen pour lequel « aucune restriction ne peut être imposée aux droits et libertés fondamentaux des utilisateurs finaux d’internet sans décision préalable des autorités judiciaires ». J’aurais souhaité que les précautions rappelées par le Parlement européen soient reprises dans les conclusions de notre Commission.

M. Michel HERBILLON , rapporteur. Le vote du Parlement européen ne s’assimile pas à ce stade aux Tables de la loi. La question est de savoir si ce dispositif ne s’oppose pas au consensus établi par le rapport Olivennes sur la riposte graduée. Le souhait des autorités françaises d’établir ce dispositif est il compatible avec l’amendement du Parlement européen ? Le désir français de créer une autorité extrajudiciaire sera au cœur du prochain débat lors de l’examen du projet de loi « création et Internet ». Je suis disposé à rajouter au point 5 la référence à une nécessaire coordination au niveau européen pour que les conclusions proposées fassent l’objet d’un consensus.

M. Christian PAUL . Il faut se donner les moyens du consensus. Sur le fond, il est probable que le projet de loi qui viendra en discussion transgressera les clivages politiques. Aussi aurait il été intéressant de rappeler quelques principes fondamentaux tels que le rôle de l’autorité judiciaire. Cette demande de voir rappeler ce principe dans les conclusions n’est pas mineure.

M. Gérard VOISIN . Je rappelle que Christian PAUL est le vice-président de la région Bourgogne. Je rends hommage au travail sur le haut débit effectué par cette collectivité. Je m’étonne que nous parlions exclusivement de la fibre optique au moment où d’autres techniques sont en train de voir le jour.

M. Christian PAUL . La fibre optique constitue l’avenir du très haut débit mais son coût en limite le déploiement, ce qui implique le recours à d’autres moyens tels que l’hertzien ou le satellite. Nous essaierons dans ce domaine d’aller le plus loin possible mais il est important que Bruxelles ne s’oppose pas aux initiatives publiques.

A l’issue de ce débat, la Commission a adopté – MM. Christian PAUL et Jérôme LAMBERT votant contre – les conclusions suivantes :

« La Commission,

Vu l’article 88-4 de la Constitution,

Vu la proposition de directive du Parlement européen et du Conseil modifiant les directives 2002/21/CE relative à un cadre règlementaire commun pour les réseaux et services de communications électroniques, 2002/19/CE relative à l’accès aux réseaux et services de communications électroniques ainsi qu’à leur interconnexion, et 2002/20/CE relative à l’autorisation des réseaux et services de communications électroniques (COM [2007] 697 final/n° E 370),

Vu la proposition de directive du Parlement européen et du Conseil modifiant la directive 2002/22/CE concernant le service universel et les droits des utilisateurs au regard des réseaux et services de communications électroniques, la directive 2002/58/CE concernant le traitement des données à caractère personnel et la protection de la vie privée dans le secteur des communications électroniques et le règlement (CE) n° 2006/2004 relatif à la coopération en matière de protection des consommateurs (COM [2007] 698 final/n° E 3702),

Vu la proposition de règlement du Parlement européen et du Conseil instituant une Autorité européenne du marché des communications électroniques (COM [2007] 699 final/n° E 3703),

1) souligne que la réforme du cadre règlementaire des télécommunications ne peut se réduire aux seules infrastructures et doit aussi prendre en considération les services diffusés ; dès lors, les principes de neutralité technologique et de neutralité à l’égard des services, ainsi que le marché secondaire des fréquences, nécessaires pour rendre la gestion du spectre radioélectrique plus flexible et efficace, doivent être assortis de dérogations garantissant le pluralisme et la diversité culturelle ;

2) juge que le déploiement de la fibre optique constitue un enjeu économique et culturel très important pour l’Europe et insiste pour qu’un mécanisme de partage des risques entre les opérateurs privés ou entre les réseaux privés et les réseaux d’initiative publique soit institué rapidement en vue de développer les investissements dans ce secteur ;

3) considère avec intérêt la notion de segmentation géographique des marchés règlementés, à condition que la détermination des zones à règlementer relève de la compétence des régulateurs nationaux du fait de leur connaissance précise du marché ;

4) se félicite des progrès envisagés en matière de protection des consommateurs et de renforcement de la sécurité ;

5) affirme que les modalités de la lutte contre les téléchargements illicites relèvent de la compétence des Etats membres et d’une nécessaire coordination au niveau européen ;

6) s’oppose à la création d’une Autorité européenne des télécommunications, mais estime nécessaire de renforcer les structures du Groupe des régulateurs européens et d’améliorer ses processus décisionnels en abandonnant la règle du consensus pour un vote à la majorité qualifiée ou à la majorité simple selon les domaines concernés ;

7) souhaite davantage d’harmonisation des pratiques nationales de régulation, ce qui peut justifier un droit de veto de la Commission européenne sur les solutions préconisées par les régulateurs nationaux à l’encontre des opérateurs puissants sur le marché, à condition que ce pouvoir soit strictement encadré par un avis du Groupe des régulateurs européens ;

8) estime de la même manière que la séparation fonctionnelle peut être mise à la disposition des autorités de régulation nationales pour mettre fin à la persistance de pratiques discriminatoires, mais il ne peut s’agir que d’une mesure exceptionnelle de dernier ressort dont la mise en œuvre doit être encadrée par les régulateurs européens. »