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Document E3770 Annexe 8
(Mise à jour : 12 décembre 2009)


Avant-projet de budget rectificatif n° 8 au budget général 2008 - Etat des dépenses par section - Section III - Commission.


E3770 Annexe 8 déposé le 26 septembre 2008 distribué le 29 septembre 2008 (13ème législature)
   (Référence communautaire : COM(2008) 0564 final du 16 septembre 2008, transmis au Conseil de l'Union européenne le 19 septembre 2008)

Mme Valérie ROSSO-DEBORD , rapporteure, a présenté ces documents au cours de la réunion de la Commission du 29 octobre 2008.

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I. / Une grave crise alimentaire frappe de nombreux pays en développement :

La hausse des prix alimentaires intervenue en 2007 et 2008 a eu des conséquences dramatiques dans de nombreux pays en développement ; plusieurs millions de personnes ont vu leur pauvreté s’aggraver. A la fin de l’année 2007 et au début de l’année 2008, de nombreux pays d'Asie et d'Afrique, notamment le Burkina Faso, le Bangladesh, le Cameroun, le Sénégal, la Mauritanie, la Côte d'Ivoire, l’Indonésie, l'Égypte ou le Maroc ont connu des manifestations ou des émeutes liées à ce renchérissement des denrées alimentaires de base.

Le prix du blé sur le marché international a doublé entre février 2007 et février 2008, le prix du riz a atteint son niveau le plus élevé depuis dix ans, d’autres matières premières alimentaires telles que le maïs et le soja ont également connu des hausses de prix considérables. Dans certains pays, les prix du lait et du pain ont plus que doublé.

Face à cette crise, la communauté internationale a réagi. En avril 2008, la Banque mondiale et le FMI ont annoncé conjointement une série de mesures, comprenant l'augmentation des prêts agricoles en Afrique et une aide financière d'urgence aux pays durement touchés comme Haïti. Les Etats occidentaux ont augmenté leur aide alimentaire d'urgence, notamment les Etats-Unis (le Président Bush a ainsi débloqué 200 millions de dollars d'un fonds d'affectation spéciale afin de pouvoir accroître l'aide alimentaire d'urgence et a demandé 350 millions de dollars de crédits budgétaires supplémentaires au Congrès).

Le 20 mai 2008, la Commission européenne a présenté une communication proposant des actions de l’Union Européenne. Le Parlement européen et le Conseil ont tour à tour pris position pour s’engager à apporter une réponse collective à cette crise.

Le Conseil européen des 19 et 20 juin 2008 a approuvé la proposition de la Commission européenne tendant à créer un nouveau fonds de soutien à l’agriculture dans les pays en développement, dans le respect du cadre financier pluriannuel en vigueur.

II. / La Commission européenne propose la création d’un nouvel instrument pour concrétiser la réponse de l’Union européenne à cette crise :

La proposition de règlement présentée le 18 juillet 2008 vise donc à concrétiser la décision du Conseil européen, en créant une « facilité de réponse rapide » pour soutenir l’agriculture dans les pays en développement, permettre à ceux-ci d’augmenter leur production agricole, et apporter une aide à ces pays pour faire face aux conséquences de la hausse des prix alimentaires.

Le Commissaire européen au Développement, M. Louis Michel, a indiqué que cette facilité consistera à mettre à disposition des fonds pour « amplifier l’action de certains opérateurs spécialisés et présents sur le terrain. Il ne s’agit pas de financer des grands projets d’infrastructures mais de sauver la récolte 2008-2009 », qui risque d’être perdue faute d’accès aux fertilisants et aux semences.

Les services de la Commission européenne ont estimé que les besoins de financement à court terme (2008-2009) pour les pays les plus touchés s’élèvent à 18 milliards d’euros. La proposition est fondée sur l’hypothèse que l’Union Européenne assurera 10 % de ces besoins, soit 1,8 milliard d’euros, puisqu’en moyenne l’UE finance 10 % de la coopération au développement au niveau mondial. Comme les instruments existants dont dispose l’UE permettront de contribuer à hauteur de 800 millions d’euros en 2008-2009, le milliard d’euros restant à financer devra être couvert par le nouvel instrument.

La Commission européenne propose que cette facilité soit

- limitée dans le temps (2008-2009),

- financée grâce aux marges disponibles au titre de la Rubrique 2 du budget communautaire, c’est-à-dire financée par des crédits de la Politique agricole commune,

- et complémentaire aux instruments existants de réponse aux situations de crise et de coopération au développement.

Au niveau de la procédure budgétaire, la Commission européenne propose donc que, pour l’année 2008, un montant de 750 millions d’euros soit mis en réserve en attendant l’adoption de la base légale créant la facilité, et que 250 millions d’euros soient inscrits dans le budget 2009.

Le calendrier de mise en œuvre pourrait être le suivant :

- fin novembre 2008 : adoption du dispositif par le Conseil et le Parlement européen ;

- décembre 2008 : premières décisions d’exécution et début des engagements budgétaires ;

- début 2009 : début de la mise en œuvre des premières mesures.

La Commission européenne propose que les sommes soient octroyées aux pays en développement qui en ont le plus besoin, en fonction d’un ensemble de critères objectifs et sur la base d’informations fournies par l’Organisation des Nations unies. Cette aide sera versée par l’intermédiaire d’organisations internationales telles que la FAO ou l’Unicef. Elle prendra la forme d’actions à court terme (achat et distribution de nourriture) et à moyen terme (achat et distribution de semences et d’engrais).

III. / La proposition recueille l’assentiment des Etats membres dans son principe mais la question de son financement n’est pas réglée :

Sur le fond, la proposition de la Commission européenne a été bien accueillie tant par les Etats membres que les experts et par les membres du Parlement européen.

Ainsi, M. Gay Mitchell, rapporteur du Parlement européen (commission du développement) a-t-il soutenu le principe de l’initiative de la Commission, également saluée par le Directeur général de la FAO (Organisation des Nations unies pour l’alimentation et l’agriculture) et par le Directeur exécutif du programme alimentaire mondial des Nations unies.

Mais la question du financement de ce nouvel instrument pose problème.

En tout état de cause, il y a unanimité entre les Etats membres pour rejeter la solution proposée par la Commission de financer cet instrument en puisant dans la Rubrique 2 du budget.

En effet, si les fonds non utilisés de la Rubrique 2 sont aisés à estimer à ce stade pour l’année 2008, leur estimation pour l’année 2009 est très délicate car elle dépend d’hypothèses sur l’évolution des marchés agricoles dans les prochains mois.

De plus, comme le règlement budgétaire prévoit que les fonds inutilisés de la PAC doivent être rendus aux Etats membres, plusieurs d’entre eux, notamment les « contributeurs nets » au budget, tiennent à récupérer effectivement ces sommes.

La présidence française a donc travaillé activement pour recenser avec les Etats membres et la Commission européenne toutes les autres options possibles. Certaines options ont déjà été écartées, comme par exemple l’utilisation du Fonds européen de développement (FED) car elle impliquerait une augmentation des contributions nationales à ce fonds et des procédures trop longues.

Les travaux au sein du Conseil font apparaître trois pistes possibles :

- opérer des redéploiements au sein de la Rubrique 4 du budget qui finance les « Actions extérieures » de l’Union ;

- utiliser des crédits d’un instrument existant, l’Instrument de flexibilité ;

- et utiliser des crédits puisés dans la Réserve d’aide d’urgence.

Il est également envisagé d’étendre le dispositif sur une durée de trois ans au lieu de deux, afin de parvenir plus aisément à mobiliser l’intégralité du milliard demandé, sachant que ce montant d’un milliard recueille l’approbation de la quasi-totalité des Etats membres, étant donné l’ampleur des besoins.

De nombreux Etats, notamment l’Allemagne, la Suède, la Grande-Bretagne, la République tchèque, l’Irlande, la Finlande et la Grèce, penchent pour la solution des redéploiements au sein de la Rubrique 4. Toute la difficulté, quelque soit l’option ou les options choisie(s), sera de trouver les fonds nécessaires le plus rapidement possible sans porter atteinte aux autres actions prioritaires extérieures de l’Union européenne, parmi lesquelles l’aide apportée au Kosovo et à la Géorgie.

M. Reimer Böge, rapporteur de la commission des budgets du Parlement européen (saisie pour avis) a également fait valoir que, puisqu’il s’agit d’un instrument d’assistance directe aux pays tiers, son financement doit provenir de la Rubrique 4 du budget européen. Les représentants des groupes politiques du Parlement européen ont apporté leur soutien à cette position du rapporteur.

Le Conseil des ministres du 21 novembre prochain tranchera sur cette question du financement de la facilité. Il n’est pas exclu que, pour éviter que cet instrument ne fasse concurrence au financement des autres priorités extérieures de l’Union, les Etats décident de combiner les trois sources de financement possibles et (ou) d’étaler le dispositif sur trois ans au lieu de deux.

Le Parlement européen est « co-décideur » sur ce texte. Il est prévu que ce texte soit adopté en plénière également au mois de novembre.

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L’exposé de Mme Valérie ROSSO-DEBORD a été suivi d’une courte intervention du Président Daniel GARRIGUE , qui a souligné combien le problème du financement de cet instrument illustre un problème de fond, qui est celui du manque de souplesse et de réactivité dans la structure du budget communautaire et que, face à cette situation, il est toujours difficile de trouver une réponse quand la politique agricole commune doit être maintenue et que le secteur des relations extérieures est aussi très sollicité..

Sur proposition de la rapporteure, la Commission a adopté les conclusions suivantes :

« La Commission chargée des affaires européennes approuve la création d’une facilité de réponse rapide à la flambée des prix alimentaires dans les pays en développement.

Elle considère en effet que l’Union européenne se doit d’apporter une aide aux pays les plus durement touchés par les conséquences de cette hausse des prix, et ce, même si la crise financière mondiale a pu faire quelque peu oublier l’urgence de la crise alimentaire.

La Commission appelle les Etats membres et le Parlement européen à trouver le plus rapidement possible un accord sur le mode de financement de ce nouvel instrument, car un accord trop tardif remettrait en question son utilité même.

La Commission exprime son soutien à la Présidence française dans la recherche d’un compromis entre les Etats membres sur l’utilisation de toutes les sources possibles de financement, tout en soulignant que cet objectif ne doit pas être atteint au détriment du financement des autres actions prioritaires de l’Union déjà engagées en direction des pays tiers. »