La réforme de la procédure d'examen budgétaire

Communication du Rapporteur général sur la révision des conditions d’examen des fascicules budgétaires
 (Extrait du compte rendu de la réunion de la commission des finances du 26 mai 1999)

La Commission des finances, de l’économie générale et du plan a tout d’abord entendu une communication de M. Didier Migaud, Rapporteur général, relative à la révision des conditions d’examen des fascicules budgétaires.

Le Rapporteur général a rappelé que la Conférence des présidents du mardi 4 mai 1999 lui avait confié, à cet égard, une mission préparatoire. Il a précisé que ses propositions s’inscrivaient dans le cadre des conclusions du groupe de travail présidé par le Président Laurent Fabius sur l’efficacité de la dépense publique et le contrôle parlementaire. Il a souligné que ce groupe de travail s’était notamment prononcé en faveur de la mise en place d’une Mission d’évaluation et de contrôle (MEC), effectivement créée en février 1999 par la Commission, de l’engagement d’une réflexion, actuellement en cours, sur la révision de l’ordonnance organique du 2 janvier 1959 relative aux lois de finances et, enfin, de la révision des modalités d’examen des fascicules budgétaires.
Il a indiqué que cette révision pourrait intervenir, à titre expérimental, sur un nombre limité de budgets, dès le prochain projet de loi de finances, dans le but de valoriser le travail au sein des commissions saisies pour avis et d’éviter les redondances résultant de l’examen des fascicules budgétaires au sein de la Commission des finances et des commissions saisies pour avis, puis en séance publique.
Il a souligné que la réforme devrait se traduire, concrètement, par un approfondissement sensible des travaux menés au sein des commissions saisies pour avis, lesquels reposeraient sur une présentation du budget par le ministre concerné, les interventions des rapporteurs spéciaux et des rapporteurs pour avis, les observations et questions des députés présents et les réponses du ministre aux différents intervenants. Il a souligné que les travaux des commissions saisies pour avis seraient ouverts à l’ensemble des parlementaires, lesquels auraient toute liberté pour s’exprimer et présenter au ministre les questions qu’ils souhaitent.
Il a précisé que les travaux menés au sein des commissions saisies pour avis sur les fascicules faisant l’objet de cette expérience, bénéficieraient des mêmes modalités de publicité que la séance publique, à savoir une retransmission télévisée, un compte-rendu analytique et un compte-rendu intégral, publié au Journal Officiel " débats ", en annexe au compte-rendu de la séance publique au cours de laquelle s’est déroulé l’examen du fascicule budgétaire concerné. Il a par ailleurs fait observer que ces réunions des commissions saisies pour avis pourraient être ouvertes à la presse, ainsi qu’au public. Il a indiqué que, pour des raisons techniques liées à ces mesures de publicité, les réunions des commissions saisies pour avis auraient lieu dans la salle Lamartine.
Le Rapporteur général a souligné que cette réforme du travail en commission serait accompagnée de l’introduction d’une procédure de questions écrites budgétaires, conformément à une proposition présentée en ce sens par le groupe UDF, afin de renforcer la capacité d’expression des députés. Il a estimé que cette procédure pourrait s’inspirer de la formule retenue pour celle des questions écrites signalées : les questions écrites budgétaires pourraient donc être transmises au Gouvernement quinze jours avant l’examen en séance publique du fascicule budgétaire faisant l’objet de la réforme, les députés devant disposer de la réponse lors du débat en séance publique. Il a indiqué que questions et réponses seraient publiées au Journal officiel " débats ", en annexe au compte-rendu de la séance publique au cours de laquelle le budget correspondant a été examiné. Il a ajouté que le nombre de questions écrites budgétaires, ainsi que leur répartition entre les groupes politiques, feraient l’objet d’une décision en Conférence des présidents.
Il a ensuite fait observer qu’en conséquence de ces avancées, l’examen des fascicules budgétaires concernés ferait l’objet, en séance publique, d’un débat plus resserré, centré sur la présentation et l’appréciation politique du budget. Il a indiqué que seuls seraient appelés à intervenir, à ce stade, pour une durée limitée, les rapporteurs des commissions, un orateur par groupe et le ministre.
Il a, par ailleurs, précisé que le principe de la non-simultanéité de l’examen en commission et de la séance publique semblait devoir être établi, afin d’éviter que les députés ne soient simultanément sollicités pour siéger en commission, pour un examen budgétaire approfondi, et en séance publique.
S’agissant du choix des budgets examinés selon cette nouvelle procédure, il a estimé que seul un nombre restreint de fascicules budgétaires devrait être concerné pour le prochain projet de loi de finances, ce qui permettra une mise en œuvre progressive et pragmatique de la réforme, mais a jugé nécessaire que celle-ci implique dès l’origine l’ensemble des commissions saisies pour avis. Il a indiqué, à titre d’exemple, que l’expérimentation retenue pourrait concerner, sous réserve de l’accord des présidents des commissions saisies pour avis et des ministres concernés, les crédits militaires pour la Commission de la défense, le budget de la Coopération s’agissant de la Commission des affaires étrangères, ceux du Logement et/ou de l’Environnement pour la Commission de la production et des échanges, ceux de la Jeunesse et des sports et/ou de la Culture pour la Commission des affaires culturelles, familiales et sociales, et celui de la Justice pour la Commission des lois.
Il a précisé, enfin, que des propositions concrètes pourraient être présentées en Conférence des présidents dans la première quinzaine de juin.

M. Jean-Michel Boucheron s’est interrogé sur le point de savoir si les rapporteurs spéciaux et pour avis pourraient intervenir lors de l’examen en séance publique des fascicules budgétaires concernés par la réforme.

M. Raymond Douyère a souhaité savoir si les propositions présentées par le Rapporteur général étaient encore amendables. Il a fait observer que celles-ci faciliteraient peut-être la tâche des ministres, mais pas celle des rapporteurs spéciaux et des rapporteurs pour avis. Il s’est étonné, enfin, qu’il ne soit pas tiré profit de cette réforme pour accélérer les travaux en séance publique, jugeant opportun que pendant que les commissions saisies pour avis procèdent à l’examen des fascicules budgétaires faisant l’objet de la réforme, des débats en séance publique puissent être tenus sur d’autres thèmes.

Après avoir repris à son compte les interrogations de M. Raymond Douyère sur la nature des propositions de réforme, M. Jean-Jacques Jégou a souhaité savoir si le Rapporteur général pouvait préciser la durée prévisible des travaux au sein des commissions saisies pour avis, ainsi que les gains de temps susceptibles de résulter de la réforme lors de l’examen en séance publique des fascicules budgétaires concernés.

En réponse aux intervenants, le Rapporteur général a précisé que les rapporteurs pour avis, ainsi que les rapporteurs spéciaux, pourraient bien entendu s’exprimer lors de l’examen, en séance publique, des fascicules budgétaires faisant l’objet de la réforme, mais en disposant d’un temps de parole plus réduit.
Après avoir convenu que la réforme réclamerait des efforts accrus de la part des rapporteurs spéciaux, le Rapporteur général a fait valoir que ses propositions se traduiraient, au sein des commissions saisies pour avis, par des débats plus denses. Il a, par ailleurs, considéré que les propositions présentées n’auraient pas pour effet de faciliter la tâche des ministres, lesquels devraient se voir publiquement soumis, en commission, à un " feu croisé " de questions. Compte tenu de la perspective de débats approfondis au sein des commissions saisies pour avis, il a jugé que la réforme envisagée se traduirait par une revalorisation du travail des commissions permanentes, des rapporteurs spéciaux et pour avis et, plus généralement, du débat budgétaire.
S’agissant de la non-simultanéité de l’examen budgétaire en commission et de la séance publique, il a fait observer que cette proposition visait à éviter les écueils qui avaient conduit, en 1975, à l’échec de la procédure dite de commission élargie expérimentée sous la présidence du Président Edgar Faure.
De manière plus générale, il a souligné que les mesures envisagées seraient mises en œuvre dans le cadre d’une expérimentation et pourraient être ajustées ex ante en fonction des observations des présidents de groupes et de commissions, actuellement consultés, puis en fonction des résultats constatés lors de l’examen du prochain projet de loi de finances. Il a précisé, à cet égard, que si l’expérimentation envisagée ne concernerait tout d’abord qu’un nombre restreint de fascicules budgétaires, l’objectif était d’étendre la réforme au plus grand nombre de fascicules, indiquant cependant que certains budgets, ne serait-ce qu’en raison de l’actualité, seraient susceptibles de faire l’objet d’un examen plus traditionnel.
S’agissant des questions écrites budgétaires, il a précisé que les réponses seraient apportées dans un délai rapide, afin d’être disponibles lors de l’examen en séance publique du fascicule budgétaire concerné et publiées au Journal officiel " débats ".
Abordant la question de la durée des travaux au sein des commissions saisies pour avis, il a noté que celle-ci devrait correspondre à la durée actuelle des discussions budgétaires en séance publique, soit, en règle générale, pour les budgets envisagés, de l’ordre de 3 à 4 heures, ajoutant que les présidents des commissions concernées seraient amenés à gérer avec souplesse l’organisation de ces travaux.
Répondant à Mme Nicole Bricq, le Rapporteur général a précisé que les questions aux ministres prendraient une forme orale au cours de la réunion de la commission saisie pour avis ou une forme écrite, étant alors centralisées quinze jours avant le débat en séance publique par les groupes politiques.
Répondant à M. Michel Inchauspé, le Rapporteur général a indiqué que les travaux des commissions saisies pour avis feraient l’objet d’un compte-rendu analytique, puis d’un compte-rendu intégral publié en annexe au Journal officiel " débats " relatant la discussion du fascicule budgétaire en séance publique.

M. Michel Inchauspé s’est alors interrogé sur l’absence de compte-rendu des travaux de la Mission d’évaluation et de contrôle créée en février dernier.

Le Président Augustin Bonrepaux a indiqué qu’avaient été pris en compte, lors de la mise en place de la Mission d’évaluation et de contrôle, les risques de divergence entre un éventuel compte-rendu succinct, établi immédiatement après la réunion de la mission, et le compte-rendu intégral, soumis à des règles formelles plus strictes, qu’il a été décidé d’établir systématiquement. Il a estimé que, pour autant, l’expérience de l’année écoulée laissait suggérer que l’établissement d’un compte-rendu succinct pouvait être souhaitable. Il a également fait part de sa satisfaction quant à l’implication des rapporteurs spéciaux concernés par les sujets évoqués jusqu’ici devant la mission et a déclaré apprécier à sa juste valeur le travail supplémentaire qu’ils avaient effectué.
Il a ensuite indiqué que la réforme de la procédure budgétaire impliquait que les membres de la Commission des finances soient informés des réunions à caractère budgétaire des commissions saisies pour avis, les rapporteurs spéciaux devant avoir achevé à cette occasion la traditionnelle " note de présentation " du fascicule budgétaire concerné. Il a précisé que la Commission des finances devrait, en tout état de cause, se réunir pour procéder au vote des crédits, les débats pouvant alors être plus succincts du fait du caractère approfondi du débat intervenu au sein de la commission saisie pour avis.
Répondant à M. Jean-Jacques Jégou, le Président Augustin Bonrepaux a rappelé que le vote formel de la Commission des finances sur chaque fascicule budgétaire restait indispensable, l’article 117 du règlement de l’Assemblée nationale n’ayant pas été modifié.

M. Alain Rodet s’est inquiété de la réglementation du temps de parole au cours de la réunion de la commission saisie pour avis.

Le Rapporteur général a indiqué que la conduite des débats relevait naturellement de l’autorité du président de chaque commission, mais qu’une configuration plausible pourrait voir se succéder les interventions du ministre, du rapporteur spécial et du rapporteur pour avis, les interventions des porte-parole des groupes politiques et, ultérieurement, des interventions et questions spontanées émanant des députés présents. Il a précisé, en conclusion, que les détails de la réforme de la procédure budgétaire seraient soumis à la Conférence des présidents au cours du mois de juin.

Organisation de la discussion du projet de loi de finances pour 2000
 (Conférences des Présidents des 22 et 29 juin 1999)

1. Cinq budgets (affaires étrangères, défense, jeunesse et sports, justice et logement) intéressant chaque commission saisie pour avis seront examinés selon une procédure expérimentale comportant :
— un examen approfondi en commission à l'occasion de réunions auxquelles participeront les ministres concernés, le rapporteur spécial de la commission des finances, les rapporteurs des commissions saisies pour avis, les porte-parole des groupes et tous les députés intéressés et qui donneront lieu à des mesures de publicité analogues à celles de la séance publique ;
— la mise en œuvre d'une procédure de questions écrites budgétaires, un quota de 22 questions par budget concerné étant affecté aux groupes selon la répartition suivante : Soc. : 8, RPR : 5, UDF : 3, DL : 2, C : 2, RCV : 2 ;
— une discussion solennisée en séance publique, le mardi ou le mercredi après-midi, dans laquelle interviendront, chacun pour cinq minutes, les rapporteurs des commissions, un membre du Gouvernement et un orateur par groupe en explications de vote (l'appel des crédits et des amendements se faisant ensuite dans les conditions habituelles).
2. La Conférence des Présidents a décidé que la discussion des autres fascicules budgétaires sera organisée sur soixante et onze heures (soit dix-sept heures pour les commissions, trente-neuf heures pour les groupes et quinze heures pour les interventions d'ordre général du Gouvernement).
Ces discussions se dérouleront en deux phases selon les modalités traditionnelles, l'une consacrée aux interventions d'ordre général, l'autre aux questions des députés et aux réponses du Gouvernement.

Examen des budgets selon la procédure expérimentale (examen en commission et discussion en séance publique) :
affaires étrangères, défense, jeunesse et sports, justice, logement.

Organisation de la discussion du projet de loi de finances pour 2001
 (Conférences des Présidents des 27 juin et 18 octobre 2000)

1. Six budgets (économie et finances, enseignement supérieur, intérieur, jeunesse et sports, logement et ville) seront examinés selon la procédure expérimentale mise en œuvre l'an dernier :
— un examen en " commissions élargies ", auxquelles participeront les ministres concernés, le rapporteur spécial de la commission des finances, les rapporteurs des commissions saisies pour avis, les intervenants officiellement désignés par les groupes et les autres députés intéressés et qui donneront lieu à des mesures de publicité analogues à celles de la séance publique ;
— la mise en œuvre d'une procédure de questions écrites budgétaires, dont les réponses aux auteurs seront transmises préalablement aux réunions des commissions élargies. Un quota de 22 questions par budget est attribué aux groupes selon la répartition suivante : Soc : 8, RPR : 5, UDF : 3, DL : 2, C : 2, RCV : 2 ;
— une discussion solennisée en séance publique dans laquelle interviendront les rapporteurs des commissions, chacun pour cinq minutes, un membre du Gouvernement, pour dix minutes, et un orateur par groupe en explications de vote, chacun pour dix minutes (l'appel des crédits et des amendements se faisant ensuite dans les conditions habituelles).
2. La Conférence des Présidents a décidé que la discussion des autres fascicules budgétaires sera organisée sur soixante-dix heures (soit dix-sept heures pour les commissions, trente-neuf heures pour les groupes et quatorze heures pour les interventions d'ordre général du Gouvernement).
Ces discussions se dérouleront en deux phases selon les modalités traditionnelles, l'une consacrée aux interventions d'ordre général, l'autre aux questions des députés et aux réponses du Gouvernement.

Examen des budgets selon la procédure expérimentale (examen en commission et discussion en séance publique) :
économie et finances, enseignement supérieur, intérieur, jeunesse et sports, logement, ville.

Organisation de la discussion du projet de loi de finances pour 2002
 (Conférence des Présidents du 26 juin 2001)

1. Sept budgets (recherche et technologie, logement, culture, affaires étrangères et coopération, jeunesse et sports, justice, économie et finances) seront examinés selon la nouvelle procédure mise en oeuvre ces deux dernières années :
– un examen en " commissions élargies ", auxquelles participeront les ministres concernés, le rapporteur spécial de la commission des finances, les rapporteurs des commissions saisies pour avis, les intervenants officiellement désignés par les groupes et les autres députés intéressés et qui donneront lieu à des mesures de publicité analogues à celles de la séance publique ;
– la mise en oeuvre d’une procédure de questions écrites budgétaires, dont les réponses aux auteurs seront transmises préalablement aux réunions des commissions élargies. Un quota de 22 questions par budget est attribué aux groupes selon la répartition suivante : Soc : 8, RPR : 5, UDF : 3, DL : 2, C : 2, RCV : 2 ;
– une discussion solennisée en séance publique dans laquelle interviendront les rapporteurs des commissions, chacun pour cinq minutes, un membre du Gouvernement, pour dix minutes, et un orateur par groupe en explications de vote, chacun pour dix minutes (l’appel des crédits et des amendements se faisant ensuite dans les conditions habituelles).
2. La Conférence des présidents a décidé que la discussion des autres fascicules budgétaires sera organisée sur soixante-cinq heures (soit seize heures pour les commissions, trente-six heures pour les groupes et treize heures pour les interventions d’ordre général du Gouvernement).
Ces discussions se dérouleront en deux phases selon les modalités traditionnelles, l’une consacrée aux interventions d’ordre général, l’autre aux questions des députés et aux réponses du Gouvernement.

Examen des budgets selon la procédure expérimentale (examen en commission et discussion en séance publique) :
affaires étrangères et coopération, culture, économie et finances, jeunesse et sports, justice, logement, recherche et technologie.