Document mis en distribution le 18 octobre 2004  N° 1863 -- ASSEMBLÉE NATIONALE CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958 DOUZIÈME LÉGISLATURE Enregistré à la Présidence de l'Assemblée nationale le 13 octobre 2004. RAPPORT FAIT AU NOM DE LA COMMISSION DES FINANCES, DE L'ÉCONOMIE GÉNÉRALE ET DU PLAN SUR LE PROJET DE loi de finances pour 2005 (n°1800), TOME I RAPPORT GÉNÉRAL (2e partie) PAR M. GILLES CARREZ Rapporteur général, Député. -- SOMMAIRE ____ Pages ___ CHAPITRE I : LES CHOIX BUDGÉTAIRES POUR 2005 : UNE RÉPARTITION ÉQUITABLE DES FRUITS DE LA CROISSANCE I.- DES MARGES DE MANŒUVRE BUDGÉTAIRES RETROUVÉES II.- LA PRIORITÉ DONNÉE À L'ASSAINISSEMENT BUDGÉTAIRE A.- L'URGENCE D'UN ASSAINISSEMENT BUDGÉTAIRE B.- LE BUDGET POUR 2005, NOUVELLE ÉTAPE DU REDRESSEMENT DES FINANCES PUBLIQUES C.- LE RETOUR DU DÉFICIT PUBLIC SOUS LE SEUIL DES 3% DU PIB 2e partie du rapport CHAPITRE II 7 LES RESSOURCES DE L'ETAT EN 2005 : 7 DES RECETTES DYNAMIQUES, PORTÉES PAR LA REPRISE DE L'ÉCONOMIE 7 I.- UN TRÈS NET REDRESSEMENT DES RECETTES FISCALES NETTES 10 A.- UNE CROISSANCE SOUTENUE DE L'IMPÔT SUR LE REVENU 13 B.- UN REBOND SPECTACULAIRE DE L'IMPÔT SUR LES SOCIÉTÉS, CONFORME A SON PROFIL CYCLIQUE 17 C.- UNE LÉGÈRE REPRISE DE LA TIPP 19 D.- UN PRODUIT DE TVA SUIVANT LE DYNAMISME RETROUVÉ DE LA CONSOMMATION 21 E.- LES AUTRES RECETTES FISCALES 22 II.- LA STABILITÉ DES RECETTES NON FISCALES A UN NIVEAU RÉALISTE ET MODÉRÉ 28 A.- LE PRODUIT DES PARTICIPATIONS DE L'ÉTAT 32 B.- LE PRODUIT DES JEUX 35 C.- LES AUTRES ÉVOLUTIONS SIGNIFICATIVES DES RECETTES NON FISCALES 37 III.- DES PRÉLÈVEMENTS SUR RECETTES DYNAMIQUES 45 CHAPITRE III : LES CHARGES BUDGÉTAIRES EN 2005 : LA POURSUITE D'UN ASSAINISSEMENT NÉCESSAIRE, QUI COMMENCE À PORTER SES FRUITS I.- DES CRÉDITS ENCADRÉS PAR LA NORME DE STABILITÉ DES DÉPENSES A.- DES MASSES BUDGÉTAIRES AFFECTÉES PAR LA PRÉPARATION B.- L'ÉVOLUTION DES PRINCIPAUX SUPPORTS BUDGÉTAIRES II.- DES REDÉPLOIEMENTS IMPORTANTS AU PROFIT D'UNE POLITIQUE ÉCONOMIQUE ET SOCIALE VOLONTAIRE A.- LES MOYENS ALLOUÉS AUX PRIORITÉS GOUVERNEMENTALES B.- LES CONTRAINTES QUI PÈSENT SUR LA CONSTRUCTION BUDGÉTAIRE CHAPITRE IV : LE CADRAGE ÉCONOMIQUE POUR 2005 A.- UNE CROISSANCE MONDIALE CONSOLIDÉE B.- LA CONFIRMATION DES TENDANCES OBSERVÉES POUR LA ZONE EURO ANNEXES : SÉLECTION DE DONNÉES ÉCONOMIQUES ET FINANCIÈRES LES RESSOURCES DE L'ETAT EN 2005 : DES RECETTES DYNAMIQUES, PORTÉES PAR LA REPRISE RECETTES BUDGÉTAIRES : LES CHIFFRES-CLEFS (en milliards d'euros)
Rappel des principales hypothèses associées : - croissance prévue du PIB en 2005 : · en valeur : + 4,3% - hausse des prix à la consommation en 2005 (en moyenne) : + 1,8%. Les ressources de l'Etat devraient faire preuve d'un réel dynamisme en 2004 et 2005, portées par le retour de la croissance, et lui surréagissant, comme il est traditionnel, pour s'inscrire dans un rythme de progression de l'ordre de 20% plus rapide que celui de la richesse nationale elle-même. A 234,29 milliards d'euros, les recettes nettes du budget général en 2004 révisées pour tenir compte des tendances observées lors du premier semestre de l'année sont supérieures de 6 milliards d'euros (portant l'augmentation à 7,9% par rapport à l'exécution 2003) aux prévisions de la loi de finances initiale, avec 5,02 milliards d'euros de surplus de ressources fiscales liés à l'ampleur de la reprise économique, 0,23 milliard d'euros de plus-value de recettes non fiscales et des prélèvements sur recettes inférieurs de 0,79 milliard d'euros aux montants anticipés, en raison principalement des retards de consommation des crédits du budget européen qui réduisent la contribution due par la France en 2004. A partir de cette base, le projet de loi de finances évalue la progression spontanée des ressources de l'Etat en 2005 (à périmètre constant) à 15,68 milliards d'euros (+ 6,5%), portée par une hausse des ressources fiscales, à législation et périmètre constants, de 18,15 milliards d'euros, atténuée par des ressources non fiscales en léger repli de - 0,21 milliard d'euros et des prélèvements sur recettes dynamiques progressant spontanément de 2,24 milliards d'euros (en raison de la hausse des versements de la France au budget communautaire). Les changements de périmètre (décrits dans le premier chapitre du présent rapport) réduisent de 2,29 milliards d'euros le niveau des ressources en 2005 (- 3 milliards d'euros s'agissant des recettes fiscales nettes, - 0,17 milliard d'euros pour les recettes non fiscales, et + 0,88 millions d'euros pour les prélèvements sur recettes). En outre, les baisses d'impôts atteignent 4,52 milliards d'euros, dont 2,57 milliards d'euros résultant de mesures antérieures au présent projet de loi, 1,96 milliard d'euros d'allégements supplémentaires proposés dans le projet de loi de finances et 0,47 milliard d'euros proposés dans le projet de loi de cohésion sociale. Enfin, les prélèvements sur recettes au profit des collectivités locales sont majorés de 0,71 milliard d'euros par rapport au montant résultant de l'application des règles d'évolution des dotations. Par conséquent, après ces baisses d'impôts et changements de périmètre, les ressources nettes du budget général devraient s'établir à 242,95 milliards d'euros en 2005, en hausse de 8,66 milliards d'euros (+ 3,7%) par rapport au niveau anticipé pour 2004.
I.- UN TRÈS NET REDRESSEMENT DES RECETTES FISCALES NETTES Les recettes fiscales nettes devraient faire preuve d'un grand dynamisme en 2004 comme en 2005, après deux années 2002 et 2003 très décevantes. Il faut en effet rappeler (voir le premier chapitre du présent rapport) que les recouvrements d'impôt tendent à surréagir aux fluctuations de la croissance économique : lorsque l'économie ralentit, les produits des impôts ralentissent dans des proportions beaucoup plus importantes (c'est ainsi qu'en 2003, les ressources fiscales ont augmenté 6 fois moins vite que le PIB, lui-même fort peu dynamique) ; à l'inverse, la reprise de l'activité s'accompagne généralement d'un fort rebond des recouvrements fiscaux (entre 1999 et 2001, ces derniers ont ainsi progressé à un rythme deux fois plus rapide que la croissance). Évidemment, à long terme, croissance du PIB et croissance des impôts, hors toute mesure nouvelle affectant ces derniers, se réconcilient pour évoluer au même pas (l'assiette fondamentale des ressources fiscales étant la richesse nationale), et c'est en cela que l'élasticité des recettes fiscales à la croissance est en moyenne égale à un dans la durée. Après avoir subi à la fois le ralentissement de la croissance et l'effondrement de l'élasticité en 2002 et 2003 (cette dernière s'étant révélé nulle la première année et inférieure à 0,2 la seconde), les recettes fiscales devraient nettement se redresser en 2004 et en 2005 sous l'effet du retournement des deux facteurs : la croissance devrait en effet se rétablir près de son niveau potentiel (2,5%) ces deux années, tandis que l'élasticité reprendrait sa progression traditionnelle des scénarios de reprise (1,2 puis 1,5). Ce dernier phénomène est celui auquel les prévisions de ressources sont les plus sensibles, bien qu'il faille rappeler que ces prévisions ne sont en aucune manière établies par l'application ex ante d'une élasticité déterminée au taux de croissance prévu, cette dernière étant plutôt un chiffre synthétique permettant d'apprécier a posteriori la qualité d'ensemble des prévisions établies pour chaque impôt à partir des données qui lui sont propres. A cet égard, les prévisions d'élasticité pour 2004 et 2005 apparaissent cohérentes avec les hypothèses retenues s'agissant de la progression de l'économie française dans son ensemble. L'élasticité retenue pour 2004, 1,2, semble même résolument prudente : lors des précédentes phases de reprise, elle a atteint 1,6 (en 1987), 1,4 (en 1997) et même 2,1 (en 1999). Ce phénomène s'explique aisément : les phases de ralentissement réduisant fortement les assiettes des impôts (en particulier celle de l'impôt sur les sociétés, les bénéfices des sociétés), les phases de reprise font brutalement rentrer à nouveau dans le champ d'imposition des bases qui lui avaient échappé. On constate d'ailleurs que le ressaut de l'élasticité est d'autant plus fort que son niveau était faible l'année précédant la reprise. La prudence de l'évaluation pour 2004 modère ainsi les risques portés par la prévision pour 2005 (dont la base de progression est plutôt « sous-évaluée ») mais ne les annule pas pour autant. En effet, au risque « croissance » lié au choix de l'hypothèse de progression du PIB s'ajoute inévitablement le risque « élasticité ». Pour résumer, si la reprise se confirme, il est inévitable que l'élasticité atteigne un niveau élevé en 2005 (et, à cet égard, 1,5 paraît prudent). En revanche, si la reprise s'essouffle, alors les deux variables de la progression des recettes seront affectées. C'est ce qui est advenu lorsque la France a traversé un « trou d'air » économique en 1998 : la croissance s'est révélée moins robuste qu'anticipé, mais surtout l'élasticité des recettes fiscales s'est réduite à 0,5. Ce dernier phénomène exerce un impact extrêmement fort : un chute de 0,5 point de l'élasticité (1,0 contre 1,5 prévu, par exemple) induit une moins-value fiscale de 5,5 milliards d'euros (1), tandis qu'une croissance moindre qu'anticipé de 0,5 point de PIB (2,0% contre 2,5%), ne réduit les recettes fiscales (à élasticité unitaire) que de 1,5 milliard d'euros. Mais comme croissance et élasticité sont liées, les phases de reprise impliquent le cumul des deux risques dans les prévisions de recettes fiscales. Il n'apparaît pas pour autant possible de les éviter, sauf à fausser artificiellement les données de l'équilibre budgétaire et les rendre incompatibles avec le scénario macroéconomique de référence de la loi de finances. Ces réserves posées, les hypothèses retenues pour la construction du projet de loi de finances pour 2005 suggèrent une progression spontanée des recettes fiscales nettes - à périmètre 2004 et après indexation de l'IR et de la PPE à l'inflation - de 18,1 milliards d'euros (+ 6,3%) après une plus-value tendancielle en 2004 par rapport à 2003 de 11,6 milliards d'euros (+ 5,5%). Comme le montre le tableau ci-après, ce dynamisme est surtout celui de l'impôt sur les sociétés net qui, après avoir diminué de 15% depuis 2001 devrait accélérer en 2004 (+ 4,4%) et bondir en 2005 (+ 17,5%), du fait de l'accélération du bénéfice fiscal et en cohérence avec le profil cyclique de cet impôt très fortement volatile. L'assise de la reprise sur la demande intérieure devrait imprimer parallèlement des rythmes de progression élevés à la TVA nette (+ 6,0% en 2004, + 5,6% en 2005) et le renforcement du pouvoir d'achat se répercuter sur les recouvrements d'impôt sur le revenu (+ 2,8% en 2004 puis + 6,1% en 2005) tandis que la TIPP, affectée par les phénomènes de diésélisation du parc automobile et de ralentissement de la vitesse moyenne de circulation d'automobilistes sensibilisés avec succès aux impératifs de la sécurité routière, devrait se redresser légèrement (+ 0,6% en 2004, + 1,9% en 2005).
A.- UNE CROISSANCE SOUTENUE DE L'IMPÔT SUR LE REVENU
 Comme le montrent le tableau et le graphique ci-dessus, le produit de l'impôt sur le revenu, après avoir opéré une pause en 2004, devrait reprendre un rythme de progression soutenu en 2005, bien que dans des proportions bien moindres que celles constatées lors de la précédente reprise à partir de 1998. La réduction de l'impôt de près de 10% mise en œuvre depuis 2002 par la majorité a à cet égard porté ses fruits : depuis le sommet atteint en 2000, le poids de l'impôt sur le revenu dans la richesse nationale a été allégé de 0,75 point pour atteindre 3,24% du PIB. Au total, le taux moyen d'imposition de l'ensemble des foyers imposés (qui reste stable depuis 2000 à 52% de l'ensemble des foyers fiscaux) a été réduit de 7,8% en 2000 à 7,0% en 2003 comme en 2004.
La croissance spontanée de l'impôt devrait reprendre en 2005 après une année 2004 peu dynamique. Il faut en effet souligner que l'augmentation tendancielle du produit de l'impôt sur le revenu a été rehaussée à 2,8% dans les estimations révisées afin de tenir compte de la plus-value de 1,2 milliard d'euros constatée en 2003 par rapport aux évaluations initiales (« effet de base ») ainsi que du ralentissement moindre qu'anticipé des revenus du travail durant l'année 2003 qui constituait pourtant le point bas du cycle économique. Ce « stock » de départ au pire moment du ralentissement conjoncturel étant moins fragile d'anticipé, le taux de croissance spontané de l'impôt sur le revenu l'année suivant le retour de la croissance, c'est-à-dire 2005, est par conséquent plus modéré que lors des précédentes reprises. En 2005, l'impôt sur le revenu devrait rapporter, à législation constante, 5,5% de plus qu'en 2004 (+ 2,9 milliards d'euros), sous l'effet du rétablissement des sources de revenu des contribuables : les effectifs salariés devraient en effet augmenter de 0,3% en 2004, les salaires bruts de 2,6% et les pensions et retraites de 4,8%, comme le détaille le tableau ci-dessous.
L'effet des mesures nouvelles réduirait le produit de l'IR de 1,8 milliard d'euros en 2004 (hors indexation du barème), en particulier en raison de la baisse de 3% des taux du barème (qui représente un allégement de 1,7 milliard d'euros), et de 1,4 milliard d'euros en 2005. Le tableau ci-après donne le détail des mesures nouvelles exerçant un impact budgétaire en 2005 (voir les commentaires dans le premier chapitre du présent rapport consacré à la description des choix budgétaires pour 2005), en incluant les mesures nouvelles relatives à la revalorisation de la prime pour l'emploi. Une précision peut être utilement apportée : la moins-value liée à la réforme des plus-values immobilières des particuliers est la conséquence d'un phénomène propre à 2004. En effet, cette année, l'impôt sur le revenu bénéficie à la fois de l'ancienne taxation au barème des revenus de plus-values mobilières et immobilières réalisées en 2003 et de la taxation, selon les nouvelles modalités mises en place par la loi de finances initiale 2004, des plus-values mobilières et immobilières dénouées durant l'année 2004. La première taxation, évaluée à partir des émissions donnant lieu à recouvrement par le Trésor Public, devrait rapporter 450 millions d'euros, tandis que la seconde, désormais recouvrée par les recettes des impôts via le réseau des notaires 550 millions d'euros. En 2005 (pour les opérations conclues en 2004), ne subsistera que le second type de taxation, dont le rendement est stabilisé en prévision. La baisse de 450 millions d'euros des recouvrements d'impôt sur le revenu, impactée en mesure nouvelle, est donc une contrepartie purement temporaire à la hausse exceptionnelle constatée en 2004. INCIDENCE DES MESURES NOUVELLES SUR LE PRODUIT DE L'IMPÔT SUR LE REVENU (en millions d'euros)
B.- UN REBOND SPECTACULAIRE DE L'IMPÔT SUR LES SOCIÉTÉS, CONFORME A SON PROFIL CYCLIQUE
 L'impôt sur les sociétés net devrait bénéficier pleinement du retour de la croissance : après avoir diminué de 15% depuis 2001, son produit devrait plus que rattraper les niveaux atteints lors de la phase haute du précédent cycle en progressant spontanément de 4,4% en 2004 et surtout 17,5% (+ 6,5 milliards d'euros) en 2005. La prévision révisée retenue pour 2004 (+ 2,6 milliards d'euros) s'explique par une évolution du bénéfice fiscal 2003 beaucoup plus favorable que prévu, conduisant à réviser le produit brut anticipé (+ 1,1 milliard d'euros), à partir en particulier du niveau constaté des recouvrements au titre du solde dont l'essentiel a été versé en avril, mais surtout les restitutions (- 1,5 milliard d'euros). Il faut en effet remarquer que, durant les cinq derniers exercices, le pourcentage moyen cumulé des remboursements effectués sur le premier semestre s'est élevé à environ 75% des dépenses annuelles. Au 30 juin 2004, les remboursements et dégrèvements atteignaient 5,56 milliards d'euros. Par conséquent, l'application du ratio de 75% aboutit à prévoir un niveau de restitutions annuelles de l'ordre de 7,15 milliards d'euros. Le ministère de l'économie, des finances et de l'industrie a toutefois précisé que, « compte-tenu des informations sur le niveau des demandes en cours, une provision de 500 millions d'euros a été retenue à ce titre, portant ainsi la prévision à 7,60 millions d'euros » pour 2004.
Le mécanisme de recouvrement de l'impôt sur les sociétés par acomptes et solde et s'ajoutant à la très forte croissance anticipée du bénéfice fiscal en 2004, permet d'envisager une progression spontanée de 6,5 milliards d'euros (+ 17,5%) en 2005, totalement cohérente avec les profils de reprises de l'impôt sur les sociétés (qui avait notamment augmenté de 27,4% en 1999) et même prudente, puisque, comme on l'a vu, la base 2004 sur laquelle reposent les prévisions pourrait s'avérer bien meilleure que prévu (la montée en charge de l'impôt sur les sociétés, entre 1997 et 2000, hors mesures nouvelles, s'était faite sur des rythmes de 15 à 20% de croissance annuelle). Comme il a été dit dans le premier chapitre du présent rapport, les mesures nouvelles devraient exercer un impact négatif sur cette évolution spontanée de 1,14 milliard d'euros en 2005. INCIDENCE DES MESURES NOUVELLES SUR LE PRODUIT NET DE L'IMPÔT (en millions d'euros)
C.- UNE LÉGÈRE REPRISE DE LA TIPP
 La TIPP est un impôt qui jouit d'une importante régularité, ces évolutions annuelles, à périmètre et à législation constante, s'opérant dans une fourchette modérée de - 2% à + 2%. Son assise sur une consommation très stable et somme toute peu élastique à l'évolution des prix a pour effet de lisser les effets du cycles économique sur ses recouvrements. Ce phénomène joue à la fois en 2004 comme en 2005, puisque la reprise de l'économie n'imprime qu'un rythme de progression spontané modéré au produit de TIPP (+ 0,6% puis + 2,1%). A cette stabilité d'ensemble viennent cependant s'ajouter les effets de deux changements qui semblent prendre une dimension structurelle depuis quelques années : - la poursuite de la diésélisation du parc automobile (près de 40 % des voitures particulières sont équipées d'un moteur diesel) qui entraîne l'accroissement des livraisons de gazole taxé à 41,69 euros par hectolitres et le rétrécissement du marché des essences relativement plus taxées (63,96 euros par hectolitre pour l'ARS et 58,92 euros par hectolitre pour les supercarburants sans plomb) ; - les changements de comportement des automobilistes qui tendent à diminuer leur vitesse de circulation, notamment sur autoroute, les constructeurs automobiles estimant qu'au-delà de 100 kilomètres par heure, une diminution de la vitesse moyenne de circulation de 10 km/h entraîne une diminution de la consommation de carburant de l'ordre de 10 %. Ces deux types de phénomène jouent en 2004 comme en 2005, puisque la reprise de l'économie n'imprime qu'un rythme de progression spontané modéré au produit de TIPP (+ 0,6% puis + 2,1%), assis sur les perspectives d'évolution des mises à la consommation des produits pétroliers décrites ci-dessous. ÉVOLUTION DE LA CONSOMMATION DE PRODUITS PÉTROLIERS (en millions d'hectolitres)
(a) Prévisions. Source : Ministère de l'économie, des finances et de l'industrie. Le produit de TIPP global ainsi estimé à 25,813 milliards d'euros serait affecté en 2005 : - pour 20,244 milliards d'euros au budget général de l'Etat ; - pour 5,163 milliards d'euros aux départements dans le cadre du financement du RMI/RMA ; - pour 0,406 milliards d'euros aux régions dans le cadre du transfert de compétence organisé par la loi de décentralisation (voir la partie consacrée au changement de périmètre dans le premier chapitre du présent rapport). MESURES NOUVELLES AFFECTANT LE PRODUIT DE LA TIPP EN 2005 (en millions d'euros)
D.- UN PRODUIT DE TVA SUIVANT LE DYNAMISME RETROUVÉ DE LA CONSOMMATION
ÉVOLUTION DE LA TVA NETTE (2004 ET 2005 À PÉRIMÈTRE 2003)  La TVA nette devrait brutalement réagir en 2004 et 2005 à la reprise de la consommation des ménages sur laquelle elle est assise, sa progression spontanée - la consommation des ménages devrait rester soutenue, progressant de 4,2% en 2004 et de 4,1% en 2005 (en valeur) ;
- le produit de la TVA nette devrait surréagir à son assiette économique, l'apparition d'une élasticité supérieure à l'unité résultant d'un phénomène traditionnel en période de reprise soutenue de l'activité : les recouvrements de TVA brute suivent la remontée de la consommation des ménages tandis que les remboursements restent stables. En particulier, le rebond modéré de l'investissement est compensé par une propension moins importante des entreprises à soumettre rapidement leurs demandes de restitutions compte tenu d'une situation de trésorerie en amélioration. MESURES NOUVELLES AFFECTANT LE PRODUIT DE LA TVA NETTE EN 2005 (en millions d'euros)
E.- LES AUTRES RECETTES FISCALES · Les autres impôts directs perçus par voie d'émission de rôle (ligne 2 des recettes fiscales) devraient rester stables entre 2004 et 2005 (de 8,25 à 8,22 milliards d'euros). Leur réduction continue depuis 2001 était liée essentiellement au tassement des recouvrements effectués à la suite d'un contrôle fiscal en matière d'impôt sur les sociétés, et se calquait donc sur l'érosion du produit de l'IS. Elle semble s'interrompre au moment où l'impôt sur les sociétés reprend sa progression. EMISSIONS DE RÔLES DES IMPÔTS DIRECTS D'ETAT AUTRES QUE L'IMPÔT (en millions d'euros)
Il faut rappeler que l'article 21 de la loi de finances rectificative pour 2002 décidé de transférer le recouvrement de la taxe sur les salaires et de l'impôt sur les sociétés de la Direction générale de la comptabilité publique (DGCP) à la Direction générale des impôts (DGI), afin de permettre aux redevables professionnels de disposer d'un interlocuteur unique (exception faite de la taxe professionnelle). Le transfert de la taxe sur les salaires est effectif depuis le 1er février 2004 (sur les salaires de janvier) et celui de l'impôt sur les sociétés le sera à compter du 1er novembre de cette même année. Ces opérations se traduisent par un transfert des informations de la DGCP vers le réseau des impôts pour l'initialisation des bases de données nécessaires au recouvrement et au contrôle des redevables. Les modalités de gestion et de recouvrement de la taxe sur les salaires et de l'impôt sur les sociétés deviennent ainsi identiques à celles de la TVA. En particulier, les émissions de rôles disparaissent et sont remplacées par des avis de mise en recouvrement. Pour autant, selon le ministère de l'économie, des finances et de l'industrie, « comme les calendriers de paiement restent inchangés et qu'il s'agit d'impôts acquittés par des versements spontanés, ce transfert n'a pas d'impact budgétaire. Le bilan du transfert de la taxe sur les salaires plaide en ce sens puisque les recouvrements sont actuellement largement conformes, voire légèrement supérieurs, aux montants attendus ». · Les autres impôts directs et taxes assimilées (ligne 4), catégorie en quelque sorte « fourre-tout » des recettes fiscales, devrait retrouver un certain dynamisme - hors mesures nouvelles - en 2004 et en 2005, la progression spontanée de ces ressources atteignant 2,8% puis 2,2%, après une chute de 1,5% puis 0,5% en 2002 et 2003. - La montée en puissance de la cotisation de taxe professionnelle (produit en hausse de 76% en 2003) devrait toucher à son terme en 2004 (+ 7,4% par rapport à 2003) et 2005 (+ 5,6% pour atteindre 1.900 millions d'euros de produit) avec l'arrivée à son terme de la suppression définitive de la part salaires de la taxe professionnelle. Il faut en effet rappeler que cette cotisation, assise sur la valeur ajoutée, est un supplément d'imposition versé par les entreprises dont le chiffre d'affaires hors taxe est supérieur à 7,6 millions d'euros, lorsque la cotisation de taxe professionnelle calculée dans les conditions de droit commun est inférieure à un pourcentage de la valeur ajoutée, fixé à 1,5 % depuis 2001. La réforme de la taxe professionnelle ayant conduit à une diminution conséquente des impositions à la charge des entreprises, le champ des sociétés acquittant la cotisation minimale s'est considérablement étendu. En outre, le fort ressaut observé en 2003 s'explique par le fait que ce sont essentiellement les très grandes entreprises qui, cette année, ont bénéficié de la dernière étape de la suppression de la part salaires, augmentant brutalement les recouvrements de cotisation minimale assise sur leur forte valeur ajoutée. - L'année 2005 voit parallèlement l'extinction de la contribution des institutions financières, créée en 1982 à titre temporaire puis pérennisée en 1985, et qui prenait la forme d'un prélèvement de 1% après abattement de 3.000 euros sur certains frais généraux (charges de personnel ; travaux, fournitures et services extérieurs ; frais de transport et déplacement ; frais divers de gestion, dotations de l'exercice aux comptes d'amortissement) des organismes de crédit (banques et établissements de crédit) et des entreprises d'assurance, de capitalisation et de réassurance. La loi de finances initiale pour 2003 a prévu sa suppression progressive, son taux étant ramené de 1% à 0,8% en 2003 puis 0,4% en 2004 avant sa suppression définitive en 2005. Le coût global de la mesure s'établit ainsi à 420 millions d'euros (produit constaté en 2002), dont 220 millions d'euros impactant l'exercice 2005, le résidu de 50 millions d'euros de produit en 2005 s'expliquant par les émissions passées restant à recouvrer. - La taxe sur les salaires verrait fort logiquement ses recouvrements progresser au même rythme qu'une masse salariale qui suit son profil traditionnel de montée en charge progressive liée à la reprise, soit 2,2% en 2004 comme en 2005, pour atteindre 8.922 millions d'euros (+192 millions d'euros). - Les impôts assis sur le patrimoine devraient bénéficier du retour de la croissance dans les mêmes proportions que celle dont ils avaient pâti durant son ralentissement. L'impôt de solidarité sur la fortune, qui avait subi de plein fouet la morosité des valeurs mobilières en 2003 (produit en baisse de 5,1%), après une période de très forte croissance (+ 24,9% en 2000 notamment) qui avait fait entrer dans son champ un nombre croissant de contribuables, devrait profiter pleinement du redressement des cours boursiers et de l'inflation des actifs immobiliers. Le produit pour 2004, dont la quasi-totalité a déjà été versée, est estimé à 2.650 millions d'euros, en hausse de 13,5% par rapport à 2003. Il faut souligner à cet égard que joue principalement la hausse des actifs immobiliers, estimée à 8% en moyenne en 2003, qui induit une augmentation de 12% des redevables de l'impôt. Or, force est de constater que cet accroissement des effectifs se fait dans les tranches basses du barème, exerçant un impact extrêmement faible sur le produit de l'impôt alors même que son incidence individuelle est souvent dramatique. L'entrée dans l'ISF conduit à taxer des ménages dont le principal patrimoine est souvent la résidence principale, en raison de l'emballement immobilier qui fait grimper la valeur de cette résidence sans « enrichissement » réel pour leurs propriétaires. L'absence de revalorisation du barème de l'impôt en fonction de l'inflation depuis 1997 exerce ainsi un effet tout à fait paradoxal : elle conduit à un élargissement extrêmement vaste du champ des redevables, pour un gain fiscal très modéré, l'essentiel du rendement de l'impôt étant concentré sur les patrimoines les plus élevés. Ce paradoxe, en l'absence de mesure nouvelle, devrait jouer à plein en 2005, l'hypothèse d'une évolution plus faible en 2004 des valeurs boursières (+ 2% du poste « mobilier » de l'ISF) et du ralentissement de la croissance des prix de l'immobilier (+ 3% du poste « immobilier ») conduisant à retenir une hypothèse de croissance modérée du produit de l'impôt (+ 5,6%), pour atteindre 2.800 millions d'euros, alors même que l'augmentation du nombre de redevables devrait s'accentuer. ÉVOLUTION DU PRODUIT DE L'IMPÔT DE SOLIDARITÉ SUR LA FORTUNE (en millions d'euros)  · Les enregistrements, timbres, autres contributions et taxes indirectes, qui sont, depuis 2004, constitués pour près de moitié par les recettes auparavant affectées au FOREC, devraient progresser spontanément de 2,5% en 2005. - Les droits de mutation devraient être extrêmement dynamiques en 2004 (+ 15,0% pour atteindre 8.989 millions d'euros) avant que leur évolution spontanée ralentisse (+ 0,6%) en 2005. ÉVOLUTION DES DROITS DE MUTATION DEPUIS 2001 À PÉRIMÈTRE CONSTANT (en millions d'euros)  La forte hausse prévue pour 2004 s'explique principalement par la hausse de la mortalité en 2003 liée aux phénomènes climatiques. En outre l'effet d'appel liée à la réduction temporaire de 50% des droits pour les donations en pleine propriété consenties quel que soit l'âge du donateur instaurée par la loi de finances initiale pour 2004 devrait se traduire par une nette hausse des recettes, que confirme le niveau cumulé des recouvrements au 30 juin 2004, en hausse de 58%, soit une augmentation des recettes de 240 millions d'euros par rapport au premier semestre 2003. En revanche, aucune corrélation ne semble pouvoir être établie entre les droits de succession et l'évolution du patrimoine immobilier des ménages, comme le montre le tableau ci-dessous EVOLUTION DES DROITS DE SUCCESSION ET DU PATRIMOINE IMMOBILIER
Source : INSEE et Ministère de l'économie, des finances et de l'industrie. Le projet de loi de finances pour 2005 prévoit, comme il a été indiqué dans le premier chapitre du présent rapport, un allégement des droits de succession en ligne directe et au profit du conjoint survivant et le relèvement de l'abattement en faveur des personnes handicapées, évalué à 630 millions d'euros. On peut rappeler à cet égard que, selon des données établies par échantillonnage en 2000, le taux d'imposition moyen des successions (rapport des droits nets sur la part assujettie aux droits) est aujourd'hui de 15,9 %, le patrimoine net moyen étant de 99.700 euros, tandis que le patrimoine net médian s'élève à 55.200 euros. En outre, l'exonération des droits sur les reprises de fonds de commerce et de clientèle de proximité instaurée par l'article 14 la loi pour le soutien à la consommation et à l'investissement devrait réduire de 60 millions d'euros le produit des mutations à titre onéreux de fonds de commerce, soit de 38% de son produit 2004. Les droits de mutation devraient dès lors rapporter 8.636 millions d'euros en 2005 (- 1,7% par rapport à 2004). - Les droits sur les tabacs affectés au budget général s'inscrivent en baisse de 43% pour atteindre 1.358 millions d'euros, en raison de l'affectation de 1.090 millions d'euros de produits supplémentaires à la CNAM prévue par la loi portant réforme de l'assurance maladie et faisant l'objet de l'article 42 du présent projet. Le montant total du produit du droit de consommation sur les tabacs est en effet estimé à 9.250 millions d'euros pour 2004 et à 9.450 millions d'euros pour 2005. La moins-value de 191 millions d'euros prévue pour 2004 par rapport aux prévisions initiales s'explique principalement par une baisse des consommations de cigarettes de l'ordre de 21,5 % entre 2003 et 2004. Rappelons que la hausse Pour l'année 2005, les prévisions de recettes reposent sur une stagnation des consommations, une stabilité des prix et une fiscalité constante. Elles sont cependant supérieures à celles de l'année 2004. En effet, la hausse des prix des tabacs du 20 octobre 2003 a engendré un fort recul des consommations de tabacs dans les deux derniers mois de 2003, qui ont, du fait du décalage entre consommation et prise en charge comptable, impacté assez nettement les recettes du début d'année 2004. Ce phénomène ne devrait pas se reproduire en 2005. II.- LA STABILITÉ DES RECETTES NON FISCALES A UN NIVEAU Les recettes non fiscales devraient se stabiliser en 2004 et en 2005 à un palier de près de 35,5 milliards d'euros (loin de l'étiage de 32,7 milliards d'euros atteint en 2003), évaluation proche du maximum historique de 35,4 milliards d'euros constaté en 2002. · Les estimations révisées pour 2004 confirment la pertinence de l'évaluation de la loi de finances initiale (36,01 milliards d'euros désormais prévus contre 35,77 milliards d'euros anticipé lors du vote du budget), bien que ces montants globaux dissimulent d'importantes révisions par recettes particulières dont principalement : - le versement d'un dividende plus faible que prévu (- 408 millions d'euros soit 924 millions d'euros désormais anticipés pour 2004) de la Caisse des dépôts et consignations, le dividende exceptionnel lié à la cession d'Eulia-CDC Ixis aux Caisses d'épargne étant compensé par l'absence en 2004 des bénéfices générés par des actifs cédés en 2003 ; cependant, ce mouvement est partiellement atténué par la réévaluation de la contribution représentative de l'impôt sur les sociétés versée par la CDC (+ 170 millions d'euros pour atteindre 338 millions d'euros) ; au total, les versements de la CDC en 2004 devrait être inférieurs de 238 millions d'euros aux prévisions initiales ; - l'ajustement de la prévision du produit de la cession du patrimoine immobilier de l'Etat (nouvelle ligne 211) de 500 millions d'euros à 100 millions d'euros (- 400 millions d'euros), en raison des retards pris dans la mise en œuvre du programme de cessions ; - le prélèvement sur la COFACE est de même réévalué à la baisse (- 400 millions d'euros) tandis que le fonds de roulement du FOREC versé à l'Etat en raison de sa budgétisation s'est révélé plus faible qu'anticipé (- 324 millions d'euros). Ces moins-values sont cependant plus que compensées par : - le dynamisme relatif des dividendes des entreprises publiques (+ 105 millions d'euros par rapport aux prévisions initiales), du produit des jeux (+ 67 millions d'euros) et de celui des amendes (+ 150 millions d'euros) ; - surtout, le versement exceptionnel du produit de l'amende due par EDF suite à la décision de la Cour de justice des Communautés européennes du 16 décembre 2003 (voir plus bas), soit 1.224 millions d'euros imputés en 2004 sur la ligne 899 des recettes non fiscales.
· En 2005, le redressement des recettes non fiscales devrait se confirmer. Si l'évaluation proposée, à 35,63 milliards d'euros, est en légère diminution par rapport à 2004 (- 271 millions d'euros), elle reflète cependant une hausse de 1,01 milliard d'euros à périmètre constant et en corrigeant l'année 2004 du versement de l'amende due par EDF, évènement exceptionnel. Cette plus-value anticipée s'explique par : - l'effet de rattrapage par rapport à 2004 du produit des cessions du patrimoine immobilier de l'Etat, la moins-value liée aux retards dans la mise en œuvre du programme de cession en 2004 (400 millions d'euros) étant compensée par une recette escomptée de 700 millions d'euros (+ 600 millions d'euros par rapport à 2004) en 2005 ; - un prélèvement sur la COFACE supérieur de 400 millions d'euros aux versements prévus pour 2004 (pour atteindre 1.400 millions d'euros); - le versement exceptionnel à l'Etat par la Banque de France au titre du culot d'émission des billets privés de cours légal après le passage à l'euro (+ 400 millions d'euros) ; - le dynamisme des frais d'assiette et de recouvrement perçus par l'Etat au titre de la collecte des impôts locaux qui accompagne celui du produit des impositions locales prévues pour 2005 (+ 3,9%, soit + 125 millions d'euros pour l'Etat). Ces recettes dynamiques permettraient ainsi de compenser : - la baisse globale des dividendes des participations de l'Etat (- 482 millions d'euros) principalement liée à celle des dividendes de la CDC (- 578 millions d'euros au total dont la CRIS) après l'intervention du versement exceptionnel de 2004 dû à la cession d'Eulia-CDC Ixis ; - la réduction des prélèvements sur les fonds d'épargne gérés par la CDC (- 417 millions d'euros).
A.- LE PRODUIT DES PARTICIPATIONS DE L'ÉTAT L'ensemble des revenus que l'État tire de ses participations dans les sociétés financières et non financières devrait diminuer de 22% en 2005 pour se limiter à 1.934 millions d'euros après 2.487 millions d'euros en 2004.
· Cette moins-value anticipée de 420 millions d'euros résulte principalement d'une réduction des versements de la Caisse des dépôts et consignations (CDC). - Le produit des participations de l'Etat dans les entreprises financières (ligne 110), qui, en raison de la forte diminution du périmètre du secteur public financier depuis 1998, reflète essentiellement le dividende versé par la CDC, devrait s'inscrire en baisse de 417 millions d'euros en 2004 (par rapport aux évaluations initiales) puis de 339 millions d'euros supplémentaires en 2005.
Il convient de remarquer que 2003 est la troisième année où les prévisions initiales du dividende de la CDC se sont avérées trop optimistes. Il avait été en effet nécessaire de revoir cette recette à la baisse de près de 100 millions d'euros en 2003 en raison de résultats moins bons qu'attendu liés en particulier à la dégradation, non prévue au moment où ont été élaborées les évaluations recettes du projet de loi de finances initiale pour 2003, des marchés financiers de la fin de l'année 2002. Un phénomène comparable joue en 2004. La loi de finances initiale prévoyait le versement d'un très fort dividende de 1.332 millions d'euros, dont une partie devait être représentative du gain lié à la cession des participations de la CDC dans Eulia (environ 50% du capital) et CDC Ixis (environ 44% du capital) aux Caisses d'épargne. Or, d'une part, ce dernier « quasi-dividende » exceptionnel pour cession d'actifs s'est limité à 397 millions d'euros, tandis que la forte révision à la baisse du résultat net consolidé de la Caisse attendu pour 2004 (estimé à 1.581 millions d'euros), en raison principalement del'absence de bénéfices auparavant générés par des actifs cédés en 2003 et 2004, devrait permettre le versement d'un dividende de 527 millions d'euros seulement (soit un tiers du résultat anticipé). - La contribution volontaire représentative de l'impôt sur les sociétés (CRIS) versée par la CDC depuis 1961 et légalisée par l'article 41 de la loi de finances pour 1990 qui dispose qu'elle est « calculée de façon à ce que son montant soit équivalent à celui qui résulterait de l'application de l'impôt sur les sociétés au taux normal », devrait partiellement atténuer l'impact de la baisse du dividende en 2004, la plus-value par rapport aux prévisions initiales (+ 170 millions d'euros) tenant compte du résultat exceptionnel réalisé à la suite de la cession des participations dans Eulia et CDC Ixis. En revanche, elle devrait diminuer de 140 millions d'euros en 2005, conformément aux prévisions d'évolution du résultat net du groupe.
· Les dividendes tirés des participations de l'Etat dans les entreprises non financières devraient fortement accélérer en 2004 et 2005 (+ 27,8 puis + 18,2% à périmètre constant) sous l'effet du redressement des résultats des entreprises publiques dans un environnement économique dynamique. Les révisions des prévisions pour 2004 (+ 115 millions d'euros) sont principalement liées aux résultats meilleurs qu'anticipé de France Télécom (3,73 milliards d'euros de bénéfices nets en 2003 après les pertes abyssales (- 20,91 milliards d'euros) de l'année noire 2002) et de GDF.
En 2005, la reprise économique constatée en 2004 devrait porter ses fruits : les résultats des entreprises publiques repartiraient à la hausse, permettant le versement de 1.417 millions d'euros de dividendes à périmètre constant. Cependant, l'affectation des dividendes des sociétés autoroutières à l'AFIT (voir le premier chapitre du présent rapport), évalués à 137 millions d'euros en 2004 puis 285 millions d'euros en 2005, ramène la prévision du produit des participations de l'Etat à 1.132 millions d'euros. Les jeux, dont le produit recueilli par le budget général est réparti entre trois lignes de recettes différentes (ligne 114 pour les versements effectués par la Française des jeux, ligne 314 pour le produit des jeux dans les casinos et ligne 315 pour le Pari mutuel), constituent une ressource particulièrement sûre pour l'Etat, dont le dynamisme constant est peu sensible à l'évolution économique d'ensemble. Leur produit devrait accélérer de 8,1% en 2004 puis de 6,1% en 2005, comme l'illustrent les tableaux et graphiques ci-dessous, pour atteindre 3.075 millions d'euros.
 - Les produits des jeux exploités par la Française des jeux (ligne 114) devraient atteindre 1.487 millions d'euros en 2004 puis 1.576 millions d'euros en 2005, la révision, à la hausse de 86 millions d'euros, l'estimation pour 2004 tenant compte de recettes finalement plus élevées que prévu en 2003 (rebasage) et du fort dynamisme dont ont fait preuve ces recettes au second semestre 2003 et au premier semestre 2004, tandis qu'il est fait, pour 2005, l'hypothèse d'une progression de 6% de ces recettes, due pour l'essentiel à un effet volume en relation avec la mise en place du jeu « Euro million ». - Le produit des prélèvements sur le pari mutuel urbain (PMU) au profit du budget général, rehaussé de 86,5 millions d'euros en 2004 par l'affectation des droits auparavant affectés à la section A « Fonds national de développement des adductions d'eau » du compte d'affectation spéciale n° 902-00 « Fonds national de l'eau » et au compte d'affectation spéciale n° 902-20 « Fonds national pour le développement de la vie associative » en contrepartie de la budgétisation de ces comptes, n'a pas été révisé pour 2004, les résultats enregistrés à mi-année confirmant le dynamisme de cette ressource (+ 3,2% ). Il est fait pour 2005 l'hypothèse d'une croissance de cette recette de 6,7% pour atteindre 446 millions d'euros en liaison avec l'augmentation du chiffre d'affaires du PMU estimée à + 6% ou + 7%. - L'évaluation des prélèvements 2004 sur le produit des jeux dans les casinos faite en loi de finances initiale pour 2004 a pour sa part été légèrement révisée à la baisse dans le cadre du projet de loi de finances pour 2005 au vu des résultats en exécution enregistrés au cours des premiers mois de l'année. En revanche, il est fait l'hypothèse d'une progression de cette recette en 2005, de l'ordre de 6%. C.- LES AUTRES ÉVOLUTIONS SIGNIFICATIVES DES RECETTES · La Caisse des dépôts et consignations gère, pour le compte de l'Etat, l'essentiel des dépôts d'épargne bénéficiant d'avantages fiscaux (livret A, CODEVI, LEP, etc.) diffusés par les Caisses d'épargne, La Poste et divers réseaux bancaires. Les sommes collectées sont employées principalement pour consentir des prêts à taux bonifiés dans le cadre de missions d'intérêt général (logement social, politique de la ville et soutien aux PME), l'excédent des dépôts sur les prêts octroyés étant placé sur les marchés financiers. Les résultats dégagés par les prêts et les placements sont affectés à des fonds de réserve. En contrepartie de la garantie que l'Etat apporte à l'ensemble de l'épargne réglementée, le Gouvernement est autorisé à effectuer, par décret, des prélèvements sur ces fonds de réserve, à la trésorerie desquels sont adaptés les montants des prélèvements. Les prévisions des prélèvements sur les fonds gérés par la Caisse des dépôts et consignations (ligne 812, 813 et 814 dont les règles sont récapitulées dans l'encadré ci-dessous) figurant dans la loi de finances pour 2004 s'appuyaient sur des estimations de résultats des fonds d'épargne établies à la fin de l'été 2003. La situation dégradée des marchés financiers conduisait à ne pas anticiper de prélèvements en 2004 sur les résultats des fonds d'épargne de la Caisse nationale d'épargne directement adossés aux livrets réglementés (FRGCNE et FRGLEP), et à limiter à 264 millions d'euros le prélèvement prévu sur les résultats des autres Fonds d'épargne (FRGCE). Le solde du prélèvement proposé en projet de loi de finances initiale, évalué à 1.350 millions d'euros, devait s'imputer intégralement sur le stock des « intérêts compensateurs » du FRFL. Des résultats définitifs du FRGCE meilleurs que prévu en 2003 ont permis, dans le respect des dispositions légales et réglementaires en vigueur, de procéder au prélèvement de 629 millions d'euros sur les réserves de ce fonds en mai 2004. Par ailleurs, le prélèvement sur les « intérêts compensateurs » du FRFL, initialement prévu en une fois en 2004, sera étalé sur deux années, et représenteront une recette de 682 millions d'euros en 2004 et de 715 millions d'euros en 2005. Au total, les prélèvements sur les fonds gérés par la CDC au titre de la rémunération de la garantie accordée par l'Etat passeraient de 1.614 millions d'euros à 1.197 millions d'euros en 2005.
Source : Ministère de l'économie, des finances et de l'industrie. · Les prélèvements sur NATEXIS et la COFACE devraient rester stables en 2004 et 2005 : - s'agissant du prélèvement sur l'excédent de trésorerie du compte de la procédure de garantie de taux d'intérêt géré par NATEXIS-Banques populaires, l'évaluation pour 2004 n'est pas révisée, la trésorerie accumulée les années précédentes, égale à 895 millions d'euros début 2004, à laquelle s'ajoute le bénéfice dégagé en 2004 par les opérations de couvertures de taux mises en place en début d'année 2003, permettant de prélever les 520 millions d'euros prévus ; après ce rattrapage en 2004, le prélèvement devrait diminuer en 2005 à 230 millions d'euros qui correspondent au résultat que les couvertures de taux opérées en 2003 devraient dégager en 2005 ; - l'excédent de trésorerie du compte de l'Etat à la COFACE étant moins élevé qu'anticipé, il a été nécessaire de revoir à la baisse de 400 millions d'euros les reversements de la COFACE, qui devraient cependant se rétablir à 1.400 millions d'euros en 2005. · Les recettes en atténuation de la charge de la dette inscrites sur la ligne 806 s'établiraient à 2.508 millions d'euros, en hausse de 2,6% par rapport au montant révisé pour 2004.
Il faut souligner que l'évaluation initiale n'est qu'approximative, le rendement de cette catégorie de recettes étant très volatil. En effet, il dépend des modalités de gestion de ses liquidités par le Trésor (dépôt sur le compte tenu par la Banque de France, prise en pension de titres, dépôt sur le marché interbancaire de la zone euro ou auprès d'Etats membres de la zone euro) et du niveau des recettes de coupons courus encaissées lors de l'émission des titres d'emprunt de l'Etat. Le placement des fonds du Trésor permet, au prix d'une immobilisation temporaire des liquidités, d'obtenir sur celles-ci une rémunération supérieure à celle procurée par le compte du Trésor auprès de la Banque de France. Les recettes de coupons courus représentent les intérêts versés par les acquéreurs de titres d'Etat, courant de la date de souscription à la prochaine échéance du titre. L'évaluation ex ante des recettes de coupons courus dépend de nombreux paramètres (niveau des taux d'intérêt, choix des lignes qui constituent les émissions, choix des dates d'adjudication et des dates d'échéance, etc.). · Les prévisions sur la nouvelle ligne de recettes non fiscales 211 « Produit de la cession d'éléments du patrimoine immobilier de l'Etat » ont été fortement ajustées en 2004 (100 millions d'euros désormais attendus au lieu des 500 millions d'euros initialement prévus). L'assouplissement du cadre juridique applicable au domaine de l'Etat nécessaire à une gestion plus fluide du parc domanial public, l'installation d'une commission chargée d'impulser les cessions et l'affirmation de l'autorité du ministère de l'économie, des finances et de l'industrie dans la vente des biens immobiliers de l'Etat - une approche par ministère se révélant peu incitatrice -ont en effet induit des retards dans le programme de cessions prévus pour 2004. Ces retards devraient cependant être partiellement comblés en 2005, permettant d'anticiper un produit de 700 millions d'euros. Cette prévision repose sur un volume de cessions en cours ou à venir qui devrait être plus important que ce qui a été observé les années précédentes, conformément à l'objectif du Gouvernement de mettre en place au niveau de l'Etat une politique immobilière plus ambitieuse et plus dynamique. Votre Rapporteur général souligne combien cette politique de cessions répond à un indispensable souci de rationalisation et de valorisation durable du patrimoine immobilier de l'Etat afin d'établir les bases d'une économie plus saine de ce secteur de ses actifs. Il faut en effet rappeler que l'occupation des immeubles de l'État par les administrations est de fait quasi gratuite et celles-ci, se considérant propriétaires des locaux qu'elles occupent, ne sont pas incitées aujourd'hui à dynamiser leur gestion immobilière. La rationalisation de ce secteur suppose donc une professionnalisation de la filière. Comme le souligne avec raison le ministère de l'économie, des finances et de l'industrie, « il conviendrait d'inciter les ministères à jouer durablement le jeu d'une gestion dynamique par l'activation de dispositifs d'incitation différenciés en fonction de chaque situation. Cette évolution permettrait d'alimenter à son tour un volume de cessions pertinentes, de sorte que le parc immobilier de l'État soit ajusté aux besoins réels des administrations, tant en surface qu'en valeur. En termes de cessions, ce ne sont d'ailleurs pas les immeubles occupés qui sont privilégiés. Les immeubles de l'État qui sont vides aujourd'hui ou qui le deviendront demain et dont le maintien dans le parc immobilier de l'État ne serait plus justifié, devront faire l'objet de cessions dont le produit pourra être affecté à la réduction du déficit. S'agissant des immeubles occupés, il s'agit d'inciter les administrations à adapter les surfaces aux effectifs qu'elles emploient et à intégrer cette composante physique dans la définition de leur stratégie globale de réforme, libérant ainsi des surfaces coûteuses, ou devenues superflues et par conséquent cessibles ou reprenables par d'autres administrations ». Les principes, incontestables, de cette réforme sont des gisements d'économies d'une ampleur considérable, et il apparaît essentiel d'accélérer sa mise en œuvre. A cet égard, la mise en place durant l'été 2004 d'une mission interministérielle de valorisation du patrimoine immobilier de l'Etat (MIVPIE) placée auprès du ministre d'Etat, ministre de l'économie, des finances et de l'industrie, et du secrétaire d'Etat au budget est un pas décisif dans la bonne direction. Rappelons en effet que la MIVPIE aura pour principaux objectifs d'identifier dès 2004 les biens immobiliers de l'Etat cessibles et de déterminer les outils qui dynamiseront la gestion immobilière de l'Etat. Elle s'appuie pour ce faire au sein du ministère de l'économie, des finances et de l'industrie sur les équipes du service des domaines, de la direction du budget, et de la sous-direction de l'immobilier de la direction du personnel et de la modernisation de l'administration. Selon le ministère de l'économie, des finances et de l'industrie, « la mission s'appuiera également sur un comité d'orientation composé des représentants (directeurs administratifs et financiers, secrétaires généraux) des principaux ministères concernés. Le premier comité se réunira cet automne pour la première fois. Cette structure aura une fonction d'impulsion et d'arbitrage, et permettra de relayer l'effet d'aiguillon de la mission dans les ministères. Les travaux d'identification des biens cessibles immédiatement ou à brève échéance (locaux vides) sont largement entamés, et certaines opérations sont d'ores et déjà en discussion au niveau interministériel. Elles vont effectivement sensiblement augmenter l'importance habituelle des flux de cession et transferts immobiliers ». · En dernier lieu, les recettes diverses (ligne 899) devraient retrouver un niveau proche des tendances à long terme en 2005 (1.080 millions d'euros) après des recouvrements exceptionnels en 2004 liés principalement au reversement (non anticipé en loi de finances initiale) de 1.224 millions d'euros par EDF de l'aide constituée de l'impôt sur les sociétés non acquitté lors du reclassement en 1997 des droits concédant sur le réseau d'alimentation général (RAG). Cette recette est en effet, en comptabilité budgétaire, comptabilisée au titre de l'exercice d'encaissement (c'est-à-dire 2004), bien qu'elle ont minoré le déficit public pour 2003 au sens du Traité de Maastricht, les droits étant nés à la suite d'une décision communautaire de décembre 2003. La Commission européenne avait en effet ouvert, le 16 octobre 2002, une procédure formelle d'examen relative aux provisions créées pour le renouvellement du réseau d'alimentation général. A partir de 1987, EDF a commencé à appliquer à son réseau d'alimentation général (RAG) les règles spéciales établies en France pour les biens mis en concession publique qui doivent être retournés gratuitement à l'Etat à la fin de la concession (2). A ce titre, l'entreprise publique a inscrit à son compte de résultat pour les exercices 1986 à 1997 des provisions complémentaires pour le renouvellement du réseau de 8,67 milliards d'euros, en sus des provisions normales pour amortissement. Ces provisions ont réduit son revenu annuel imposable, de sorte qu'EDF a payé à l'Etat un impôt sur les sociétés moins élevé, tout en versant un dividende minoré. La question de la propriété du réseau d'alimentation n'était en effet alors pas clarifiée. Si la loi n° 97-1026 du 10 novembre 1997 a clairement précisé qu'EDF est propriétaire du RAG depuis 1956, imposant une série d'ajustements comptables et de reclassements de manière à neutraliser les enregistrements comptables - devenus dès lors irréguliers - de la période 1987-1997, la Commission européenne a cependant considéré que cette régularisation n'a pas totalement annulé l'allégement fiscal dont EDF aurait bénéficié, quelque 2,15 milliards d'euros de provisions n'ayant pas été soumis à l'impôt en 1997. Par conséquent, dans sa décision du 16 décembre 2003, l'autorité communautaire a jugé qu'EDF avait bénéficié d'une aide d'État incompatible avec le marché intérieur et exiger le remboursement de cette aide évaluée à 0,89 milliard d'euros, assorti d'intérêts portant le reversement à 1,22 milliard d'euros. Il faut remarquer que la France conteste la qualification d'aide d'Etat en soulignant tout d'abord que l'absence de dotation aux provisions pour le renouvellement du réseau d'alimentation n'aurait de toute façon pas conduit EDF à payer l'impôt sur les sociétés, les reports fiscaux de l'entreprise ayant toujours été fortement déficitaires sur la période, tandis que la rémunération de l'Etat n'étant pas définie comme un pourcentage déterminé du résultat d'EDF, il n'est pas possible de considérer que l'absence de provisions sur le RAG aurait entraîné une rémunération plus importante de l'actionnaire. En outre, le Gouvernement avance que la réforme comptable de 1997 peut s'analyser à bien des égards comme une dotation complémentaire en capital, et les opérations contestées étant intervenues avant la libéralisation du marché de l'électricité, l'avantage éventuel qu'en aurait tiré EDF ne présente pas les caractéristiques d'une rupture de concurrence. Il appartiendra à la Cour de Justice des Communautés européennes de trancher la question. DÉCOMPOSITION DES RECETTES NON FISCALES DIVERSES (ligne 899) (en millions d'euros)
(1) Excédent du compte du produit de la redevance sur les débits de tabac. (2) Versements retracés en ligne 814 des recettes non fiscales à partir de 2001. Source : Ministère des finances, de l'économie et de l'industrie. III.- DES PRÉLÈVEMENTS SUR RECETTES DYNAMIQUES Les prélèvements sur recettes progresseraient de 2,41 milliards d'euros en 2005 - à périmètre constant -, soit une forte augmentation de 3,9% qui comporte une forte dimension de rattrapage : - tout d'abord, le ressaut du prélèvement au profit de l'Union européenne (+ 1,16 milliard d'euros) prévu pour 2005 n'est qu'un rattrapage par rapport à 2004 : en effet, l'évaluation pour 2004 a été revue de 0,94 milliard d'euros à la baisse au regard de l'ampleur de la sous-consommation des crédits communautaires en 2003 qui a généré un niveau de reports à 2004 plus élevé que prévu, et donc allégé le montant des contributions dues par les États membres pour financer le budget européen 2004. Dès lors, on peut remarquer que le niveau du prélèvement sur recettes au profit de l'Union européenne en 2005, à 16,57 milliards d'euros, est très proche du versement effectif en 2003, 16,4 milliards d'euros, les mouvements contraires en 2004 et 2005 masquant une réelle stabilité de la contribution de la France, d'autant plus remarquable qu'elle intervient dans une période marquée au niveau européen par la montée en puissance des dépenses de l'élargissement ; - les prélèvements sur recettes au profit des collectivités locales devrait connaître pour leur part un fort accroissement - à périmètre constant - de 1,24 milliard d'euros (+ 2,7%) conformément au choix du Gouvernement de faire bénéficier pleinement les collectivités des fruits retrouvés de la croissance en prolongeant en 2005 les dispositions du contrat de croissance et de solidarité (le mécanisme d'évolution de l'enveloppe dite normée assure ainsi une évolution égale à l'inflation et un tiers du taux de croissance du PIB en 2004, soit 2,63%), tout en renforçant les moyens de la péréquation. Là aussi, le phénomène de rattrapage est réel après une année 2004 marquée par une progression moins dynamique des concours de l'Etat (+ 1,8%) en raison de l'assise de la valorisation de l'enveloppe normée sur une année 2003 caractérisée par une très faible croissance. 1 () Simulations réalisées à partir du niveau anticipé des recettes fiscales pour 2005. 2 () Article 39, 1-5°, al. 25 à 29 du code général des impôts : la possibilité de constituer des « provisions pour renouvellement de biens appartenant à autrui » est ouverte aux entreprises soumises à une obligation contractuelle de renouvellement de biens amortissables dont elles assurent l'exploitation. Le montant maximal de la provision, dont la déduction est étalée sur la durée réelle d'utilisation des biens concernés telle que prévue par un plan de renouvellement dûment établi, est égal à la différence entre le coût estimé de remplacement des biens à la date de clôture de l'exercice et son prix de revient dans les comptes de l'entreprise, affectée d'un coefficient progressif. © Assemblée nationale | |||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||