Mme Janine Jambu a indiqué que les membres du groupe des député-e-s communistes et républicains ont déposé plusieurs amendements sur la question du logement qui sont tous animés par les mêmes motifs. Ces amendements tendent, d'une part, à affirmer la responsabilité première de l'Etat dans la mise en œuvre du droit au logement et, d'autre part, à proposer la mise en place d'un service public du logement garantissant l'égalité d'accès au logement partout et pour tous, la participation des habitants à sa mise en œuvre et contribuant à l'aménagement durable du territoire urbain et rural. M. Francis Vercamer a estimé que le logement est confronté à des blocages de trois ordres - foncier, financier et procédural - et a dénoncé les procédures lourdes qui freinent la rapidité d'exécution des décisions de construction. L'objectif de cohésion sociale doit permettre d'accompagner les personnes exclues vers le logement. Dans ce but, le groupe UDF a proposé des amendements qui peuvent être regroupés en trois catégories : - les amendements reconnaissant le rôle social important de certaines structures, notamment associatives, qui rénovent les logements à destination des personnes défavorisées ; - les amendements rendant obligatoires des conventions de délégation des aides à la pierre pour les établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) de plus de 50 000 habitants, afin que ces EPCI s'engagent à mettre des ressources foncières à disposition ; - les amendements élargissant le périmètre du logement locatif social afin d'englober les aires d'accueil des gens du voyage, qui sont consommateurs de crédits, et les logements donnés aux harkis, qui ne sont pas considérés comme des logements locatifs sociaux. M. Denis Jacquat a estimé que le logement social est un sujet de plus en plus important et sensible. Le projet de loi propose une approche globale, en traitant aussi bien l'hébergement d'urgence que le logement privé. Le logement social doit être soutenu, notamment dans les quartiers sensibles où il ne faut pas agir seulement sur le bâti mais également développer l'accompagnement social. M. Bertho Audifax a indiqué avoir déposé des amendements concernant les régions d'outre-mer. L'outre-mer subit une discrimination insupportable en matière d'hébergement en étant privé de l'aide personnalisée au logement-foyer touchée en métropole par les bénéficiaires de certains hébergements d'urgence. De nombreuses femmes et leurs enfants se retrouvent à la rue faute de construction d'hébergement d'urgence. La Réunion dispose ainsi de six fois moins d'hébergements d'urgence que la métropole. Les amendements relatifs à l'outre-mer devraient être examinés avec plus d'attention. Ils sont aujourd'hui rejetés dans tous les projets de loi, au motif qu'ils n'ont jamais un lien suffisant avec eux. Mme Béatrice Vernaudon a fait observer que le projet de loi ne s'appliquera pas aux collectivités du Pacifique sud puisqu'elles disposent de la compétence législative en matière de logement social. Cependant, elles sont confrontées aux mêmes problèmes sociaux que la métropole et les départements d'outre-mer. En outre, en Polynésie, elles doivent gérer une absence de ressources foncières disponibles, ce qui conduit à bâtir des logements dans les collines. Le coût en est d'autant plus élevé. Par ailleurs, la très lourde taxation des matériaux de construction, qui doivent tous être importés, est également problématique. Enfin, la construction de logements collectifs pourrait compenser ces manques, mais les Polynésiens n'ont jamais été habitués à y vivre. En réponse aux intervenants, Mme Françoise de Panafieu, rapporteure, a fait valoir que tout le monde est d'accord pour légiférer dans le sens du droit de chacun d'avoir un logement, en zone urbaine comme en zone rurale. Mais, depuis les années 1990, la France a construit moins de 50 000 logements sociaux par an quand il en aurait fallu 80 000 pour maintenir un seuil de réponse minimale aux besoins les plus importants. Le gouvernement a décidé d'engager la construction de 500 000 logements sociaux d'ici 2009 pour combler le retard et satisfaire les nouveaux besoins, car il y a à ce jour une pénurie de 175 000 logements sociaux, hors zones couvertes par l'Agence nationale de rénovation urbaine. Le but de la loi relative aux libertés et responsabilités locales n'est pas d'imposer des obligations aux EPCI ; il s'agit plutôt de débloquer des fonds, de les transférer aux collectivités qui ont un vrai projet et de mettre en place un système d'incitation dans le cadre de démarches volontaristes. L'accueil des gens du voyage est un véritable souci. On comprend l'exaspération des collectivités face aux « envahissements » non encadrés. Cependant, le projet de loi vise plus à développer l'habitat durable et n'inclut donc pas l'accueil des gens du voyage. Il convient en effet de répondre en priorité à la crise du logement. Le projet de loi ne traite pas non plus directement des régions d'outre-mer. Il conviendra par contre que le futur projet de loi « habitat pour tous » prenne mieux en compte les spécificités de l'outre-mer. La rapporteure s'est engagée à relayer les inquiétudes et propositions de M. Bertho Audifax, afin d'insérer des dispositions spécifiques à l'outre-mer dans ce futur projet de loi, et a rappelé que l'hébergement et l'accompagnement social sont liés. Le développement des maisons relais, prévu par le projet de loi, va dans ce sens : 107 millions d'euros sont programmés et la création de 4 000 places prévue sur cinq ans. Ces structures sont adaptées aux personnes qui ont besoin d'un double accompagnement, vers le logement et dans leur vie quotidienne. CHAPITRE IER En matière d'accueil et d'hébergement d'urgence, le projet de loi s'articule autour de deux axes : l'augmentation du nombre de places grâce avec une programmation pour les années 2005 à 2009 (articles 39 et 39 bis) et l'organisation de la transition entre les structures d'hébergement ou de logement temporaire, tels les résidences sociales et les centres d'hébergement et de réinsertion sociale (CHRS), et le logement social ordinaire (article 40). Mme Janine Jambu a présenté un amendement tendant à créer un service public national et décentralisé du logement relevant de la responsabilité de l'Etat et chargé de la mise en œuvre du droit au logement pour tous. Elle s'est exprimée en faveur d'une opposabilité réelle du droit au logement. Comment le droit au logement pourrait-il être opposable dans une ville comme Neuilly-sur-Seine qui ne dispose pas de logements sociaux ? Suivant l'avis défavorable de la rapporteure, la commission a rejeté l'amendement. Article 39 L'article 39 du projet de loi est un article de programmation. Entre 2005 et 2009, il prévoit l'augmentation du nombre de places d'hébergement d'urgence et de logement temporaire, par création ou par transformation de places existantes. Il fixe par ailleurs le montant des engagements financiers de l'Etat pour les cinq prochaines années et en précise l'affectation. Une étude nationale du dispositif d'accueil et de réinsertion sociale a été réalisée en 2003. Elle a mis en évidence la saturation des structures. Les taux d'occupation sont aujourd'hui proches de 100 % pour deux raisons concomitantes : l'explosion du nombre de demandeurs d'asile et la difficulté pour les personnes hébergées à sortir du dispositif, notamment vers un logement social. Elle fait ainsi ressortir que 25 à 30 % des publics accueillis en centres d'hébergement et de réinsertion sociale (CHRS) sont susceptibles d'accéder à un logement autonome, ce qui représente environ 8 à 10 000 personnes accueillies et autant de places. 1. L'hébergement d'urgence et de réinsertion : état des lieux Selon une enquête effectuée par l'INSEE du 15 janvier au 15 février 2001 auprès de personnes utilisant des services de restauration ou d'hébergement gratuits, on peut estimer à 86 000 le nombre de personnes sans domicile fixe vivant en France métropolitaine. Il s'agit plus précisément de 63 500 personnes privées de domicile, des 16 000 enfants les accompagnant, ainsi que de 6 500 personnes logées dans les centres d'accueil ou d'hébergement provisoires. Parallèlement, en 2003, 61 993 personnes ont déposé une demande d'asile conventionnel et 26 989 une demande d'asile territorial en France, soit 88 982 personnes au total. Dans ce cadre, si, jusqu'en 1999, le dispositif d'hébergement permettait globalement de satisfaire l'ensemble des besoins, la forte progression des demandes d'asile depuis cette date a entraîné l'engorgement de l'ensemble du dispositif. Le parc destiné à l'hébergement d'urgence et d'insertion compte en effet 90 000 places, qui se décomposent comme suit, selon une enquête auprès des directions départementales des affaires sanitaires et sociales, en date du 15 septembre 2004 : Nombre de places
Nombre de places et crédits budgétaires affectés à
* dont 51 millions d'euros en décret d'avance ** dont 15 millions d'euros en décret d'avance Les crédits de fonctionnement de ces hébergements relèvent principalement du ministère de l'emploi, du travail et de la cohésion sociale. Les crédits d'investissement de ces structures relèvent quant à eux partiellement du ministère en charge du logement. On distingue clairement hébergement d'urgence et d'insertion, comme le montre le schéma suivant :   Source : ministère en charge du logement et de la ville - mars 2004 a) Le dispositif généraliste d'urgence Il s'agit du premier stade de l'intervention publique : l'objectif est d'apporter une solution immédiate à des demandes urgentes. Toute personne se retrouvant à la rue a droit à l'hébergement, sans que des conditions de ressources ne lui soient imposées. La personne hébergée n'a pas d'obligations. En contrepartie, elle n'a pas de bail et ne bénéficie pas du droit au maintien dans les lieux. Il s'agit là d'un accueil à titre transitoire, dans l'attente d'une solution plus pérenne : logement temporaire, puis logement autonome, notamment avec le dispositif mis en place par le plan départemental d'action pour le logement des personnes défavorisées (PDALPD). L'accès à ces structures d'accueil se fait de deux façons : soit la personne s'y rend directement, soit elle est orientée par un service social. La régulation de l'offre est assurée au niveau local ou départemental, par une instance créée à cet effet. Ce dispositif est organisé autour des centres d'hébergement d'urgence, mais passe également par la mobilisation de nuitées d'hôtel. Ces centres ou ces places d'hôtel ne sont pas, pour la plupart, conventionnés à l'aide sociale. Juridiquement, au regard du code de l'aide sociale et de la famille, ils ne sont donc pas stricto sensu, des établissements sociaux, même s'ils en assurent une partie des missions. Ils sont financés sur des crédits d'intervention du ministère de l'emploi, du travail et de la cohésion sociale et, pour certains, par l'allocation de logement temporaire (ALT). Pour être financées, ces structures doivent répondre à certaines conditions d'ouverture (les capacités d'accueil doivent, dans la mesure du possible, être disponibles toute l'année pour répondre à l'urgence) et être mobilisables pour une durée minimale de cinq ans, afin d'optimiser l'utilisation des fonds publics. Les centres d'hébergement d'urgence sont financés sur la ligne d'urgence du ministère de l'emploi, du travail et de la cohésion sociale. Ils accueillent, pour une durée d'une nuit à quelques mois, les personnes ou familles sans abri. Des associations ou des collectivités locales, par l'intermédiaire d'un centre communal d'action sociale, assurent généralement la gestion de ces structures. A défaut de places dans les structures d'hébergement, ou afin d'éviter l'éclatement de familles avec enfants, qui ne peuvent être accueillies en urgence, les directions départementales de l'action sanitaire et sociale (DDASS) disposent d'un budget spécifique sur une ligne budgétaire d'urgence. Ce budget leur permet de financer des nuitées dans des hôtels qui acceptent d'accueillir un certain nombre de personnes à la rue. Ce dispositif est cependant coûteux, tout en n'étant qu'un palliatif, puisqu'il ne résout par les problèmes au fond. Il n'est mobilisé qu'en l'absence d'autres solutions mieux adaptées. b) Le dispositif généraliste d'insertion Il compte environ 30 000 places en centres d'hébergement et de réinsertion sociale (CHRS). Ces centres sont régis par les articles L. 312-1 et L. 345-1 du code de l'action sociale et des familles. Ils sont gérés à 90 % par des associations et à hauteur de 10 % par les centres communaux d'action sociale (CCAS). Pour la tarification, ils obéissent aux règles budgétaires, financières et comptables définies aux articles 155 à 162 du décret n° 2003-1010 du 22 octobre 2003. Enfin, les modalités d'admission, de participation et de rémunération éventuelle des bénéficiaires sont régies par le décret du 3 juillet 2001. Les personnes hébergées peuvent participer aux frais d'hébergement et d'accompagnement, en proportion de leurs ressources. Les personnes sans revenus sont intégralement prises en charge par l'aide sociale de l'État. Toutes disposent d'un reste à vivre pour leurs dépenses courantes. La mission d'accompagnement social est prise en charge intégralement par l'aide sociale de L'Etat. On parle plus spécifiquement d'hébergement d'insertion puisque les personnes sont accueillies pendant une période suffisamment longue et bénéficient d'un accompagnement social soutenu. Comme le souligne l'avis précité du Conseil économique et social, « il se préoccupe essentiellement des personnes en situation de rupture familiale, de précarité, voire en détresse sociale et psychologique, mais aussi, depuis ces dernières années, d'une proportion relativement importante d'étrangers en attente du statut de réfugié ou de régularisation administrative ». 39 % des CHRS accueillent majoritairement des familles ; 11 % des personnes accueillies ont moins de 3 ans, 33 % sont âgés de 3 à 17 ans. Selon les derniers résultats statistiques connus(89) sur les personnes accueillies au 1er janvier 1998, 60 % étaient au chômage ou inactives, 25 % étaient salariées, 15 % dans d'autres situations. c) Le dispositif spécifique aux demandeurs d'asile Jusqu'en 1999, le flux des demandeurs d'asile est resté à peu près stable, légèrement supérieur à 20 000 par an. En 1999, une très importante augmentation a eu lieu, avec 30 900 dossiers déposés (+ 37,8 %). De 1998 à 2003, le nombre de dossiers de demandeurs d'asile déposés a augmenté en moyenne de près de 6 000 par an, passant de 22 375 à 52 190 demandes. A partir de 2002, le rythme de cette hausse s'est ralenti : 1 103 demandes supplémentaires ont été enregistrées entre 2002 et 2003. Cet afflux de demandeurs d'asile a progressivement engorgé les dispositifs spécialisés, puis commencé à rejaillir sur les autres structures d'urgence. Pour répondre aux besoins de demandeurs d'asile sans solution d'hébergement, deux types de dispositifs existent : - les places en centres d'accueil des demandeurs d'asile (CADA) qui font partie du dispositif national d'accueil (DNA) ; - les « places d'urgence » gérées au niveau national ou au niveau déconcentré par les directions départementales de l'action sanitaire et sociale. Cet accueil d'urgence prend des formes variées : places en foyers de travailleurs migrants, hôtels ou structures ad hoc. Les quelque 30 000 places d'hébergement réservées aux demandeurs d'asile sont aujourd'hui insuffisantes. Elles se répartissent entre différentes structures d'hébergement dont : - 16 640 places en centres d'accueil des demandeurs d'asile (CADA) et dans le cadre du dispositif AUDA (accueil d'urgence des demandeurs d'asile dans le parc de la SONACOTRA). Les CADA assurent l'hébergement et le suivi social et administratif des demandeurs d'asile en cours de procédure. Ils les accompagnent donc, notamment, dans leurs démarches de demande d'asile auprès de l'OFPRA et de la commission de recours des réfugiés (CRR). Ce sont juridiquement des centres d'hébergement et de réinsertion sociale (CHRS), régis à ce titre par les articles L. 312-1 et L. 345-1 du code de l'action sociale et des familles. Le dispositif d'accueil d'urgence des demandeurs d'asile (AUDA) a quant à lui été mis en place en novembre 2000 en région parisienne pour trouver une solution d'hébergement pour les demandeurs d'asile de la région parisienne, qui totalise plus de 50 % des flux de demandeurs d'asile et dont les capacités d'hébergement pérenne en CADA ne sont pas suffisantes. Il totalise aujourd'hui 1 200 places. Il a également pour objectif d'assurer un hébergement accompagné, toutefois cet accompagnement est moins important qu'en CADA. Il est également mobilisé pour répondre à des crises ponctuelles liées à des afflux de demandeurs d'asile sur certains points du territoire ou à des opérations particulières (évacuation de squats par exemple). - 10 113 places d'hôtel. Ces deux derniers dispositifs ont été mis en place par les services déconcentrés du fait de l'engorgement du dispositif national d'accueil (DNA). Il a donc été fait appel, pour la mise à l'abri de ces populations, constituées en très grande majorité de familles, à des hébergements d'urgence financés sur l'article 60 du chapitre 46-81 du budget du ministère de l'emploi, du travail et de la cohésion sociale. La forme la plus répandue reste la nuitée d'hôtel. Presque la totalité des départements y a recours et Paris est le premier département concerné. Toutefois, les autres formes d'hébergement d'urgence en centres collectifs ou dans d'autres structures se développent comme alternative à l'hôtel, qui se révèle une forme peu adaptée à l'accueil des demandeurs d'asile. Enfin, rappelons que, lorsqu'ils obtiennent le statut de réfugiés, les demandeurs d'asile peuvent être accueillis dans des centres provisoires d'hébergement (CPH), où des moyens sont déployés pour faciliter leur insertion en France. Hébergement des demandeurs d'asile
(1) Pour le DNA, le montant intègre les 1028 places de CPH et le centre d'accueil pour mineurs isolés demandeurs d'asile de 33 places. (2) Crédits en baisse en 2004 compte tenu de la reprise d'un excédent sur subvention 2003. (3) Compte tenu de la variété des solutions d'hébergement, le nombre de places, il s'agit d'une estimation calculée sur la base d'un coût moyen à la place de 16,77€ par jour. Source : ministère de l'emploi, du travail et de la cohésion sociale. 2. Le logement temporaire et le logement adapté : résidences sociales et maisons relais Contrairement à l'hébergement, le logement temporaire permet au bénéficiaire de bénéficier d'un véritable statut d'occupation : la personne est titulaire d'un bail ou d'un titre d'occupation et bénéficie d'une garantie de maintien dans les lieux. Ce statut ouvre le droit aux aides personnelles au logement (APL). En contrepartie de ces droits, le locataire est tenu de respecter certaines obligations : payer son loyer et ses charges, assurer son logement contre les risques (incendie, dégâts des eaux,...). Les occupants de logements temporaires peuvent bénéficier des aides des fonds de solidarité logement (FSL), pour l'accès comme pour le maintien dans le logement. Selon les tensions locales sur le marché du logement, certaines personnes accèdent rapidement à un logement définitif, d'autres restent plusieurs années dans ce type de structure. L'investissement est financé par le ministère chargé du logement, tandis que le financement du fonctionnement est assuré par le ministère de l'emploi, du travail et de la cohésion sociale. Modalités du logement temporaire   (1) MEL : Ministère chargé du logement (2) MAS : Ministère chargé des affaires sociales Source : ministère en charge du logement et de la ville - mars 2004 a) Les résidences sociales Les résidences sociales sont des structures d'hébergement collectif de type logement-foyer : chambres ou logements individuels, avec des espaces et services collectifs facultatifs (restauration, blanchisserie, salle de réunion,...). Créées par les décrets n° 94-1128 et n° 94-1130 du 23 décembre 1994 instaurant une nouvelle catégorie de logements-foyers, elles sont régies par les articles R. 353 et suivants du code de la construction et de l'habitation. Elles ont pour objectif de répondre aux besoins en logement temporaire des personnes isolées ou des familles éprouvant des difficultés particulières pour accéder à un logement décent ou indépendant, ou pour s'y maintenir (cas des personnes expulsées sans solution de relogement) et qui entendent ensuite accéder ou réaccéder à un logement ordinaire. Comme le rappelle le Conseil économique et social dans son avis, « le fait d'être logées dans ces résidences confère à ces personnes des droits plus importants qu'aux personnes hébergées ». En effet, les personnes ou les ménages qui y sont accueillis ont un statut de résident et disposent d'un titre d'occupation (ils signent un contrat d'une durée d'un mois renouvelable). La durée d'occupation ne doit pas en principe excéder deux ans. Ils paient, en fonction de leurs moyens, une « redevance ». L'article 194 de la loi n° 2000-1208 du 13 décembre 2000 relative à la solidarité et au renouvellement urbains a renforcé la protection des résidents dans les logement-foyers ou les résidences sociales. Le résident est désormais protégé par un contrat écrit qui précise les éléments constitutifs de la redevance. Le logement étant considéré comme un « domicile », le statut d'occupation du résident se rapproche de celui du logement ordinaire. La signature du contrat par la personne logée vaut acceptation du règlement intérieur de l'établissement annexé au contrat. La résiliation du contrat par le propriétaire ou le gestionnaire est limitée à l'inexécution par la personne logée d'une obligation lui incombant au titre de son contrat, ou en cas de manquement grave et répété au règlement intérieur. Le contrat peut également être résilié en cas de cessation totale d'activité de l'établissement, ou encore au cas où la personne logée cesse de remplir les conditions d'admission dans l'établissement. Ces résidences sociales sont la plupart la propriété d'organismes HLM qui ont bénéficié de financements aidés par l'État (prêt locatif à usage social, ou prêt locatif aidé d'intégration). Elles sont l'un des outils du plan départemental d'action pour le logement des personnes défavorisées (PDALPD). Pour leur réhabilitation ou la transformation de locaux d'un opérateur social, elles peuvent également bénéficier de primes à l'amélioration des logements à usage locatif et à occupation sociale (PALULOS). La gestion de ces résidences est par contre le plus souvent assurée par une association ayant conclu un contrat de location avec l'organisme. Leurs crédits de fonctionnement relèvent donc du ministère de l'emploi, du travail et de la cohésion sociale, qui verse une aide à la gestion locative sociale (AGLS) instituée par la circulaire n° 2000-452 du 31 août 2000. En 2003, l'aide à la gestion locative sociale s'élevait à 7,033 millions d'euros. En 2004, elle s'élevait à 7,717 millions d'euros. La création de ce type de logements est conditionnée par la définition préalable d'un « projet social » auquel tous les partenaires intéressés doivent être associés : propriétaire, gestionnaire, acteurs impliqués au niveau local (associations, partenaires financiers : caisses d'allocations familiales, fonds d'action sociale, conseil général). Le projet doit définir le type de public accueilli (spécialisation ou large public) et les moyens mis en œuvre pour accompagner les personnes vers l'autonomie. L'orientation des personnes vers ces établissements est assurée par les services de l'État, le conseil général, les communes, les services sociaux ou encore par des associations. b) Les maisons relais Les maisons relais, modalité particulière de résidence sociale, ont remplacé en 2003 les pensions de famille. Structures de 10 à 30 places, elles permettent d'offrir, contrairement aux résidences sociales, un logement plus durable, à des personnes isolées très désocialisées, trop fragilisées pour intégrer un logement autonome. Un « hôte » ou « couple d'hôtes » est gestionnaire de la structure et assure l'animation et la régulation de la vie quotidienne dans la maison. Les maisons-relais ont été créées par la circulaire du 10 décembre 2002, mais relèvent également des articles R. 353 et suivants du code de la construction et de l'habitation, en tant que résidences sociales. Le propriétaire et le montage financier sont les mêmes que pour les résidences sociales. Le gestionnaire signe une convention de location avec le propriétaire. L'investissement est financé par le ministère en charge du logement, par le biais de prêts locatifs aidés d'intégration. Le ministère de l'emploi, du travail et de la cohésion sociale finance les hôtes. L'équilibre d'exploitation est assuré par les redevances et des aides des collectivités et institutions concernées par le projet. Les résidents peuvent bénéficier de l'aide personnalisée au logement (APL) en fonction de leurs ressources. L'objectif, pour 2003, de créer 1 000 places a été aisément atteint. En effet, 61 maisons relais, réparties sur l'ensemble du territoire, ont été labellisées, permettant le financement de 1 028 places. En 2004, 993 places supplémentaires ont été également financées sur une base identique, prioritairement dans les départements déficitaires en structures de ce type. Au total, fin 2004, il y aura 1 899 places en maisons relais. En 2004 toujours, la direction générale des affaires sociales a mené une enquête auprès de l'ensemble des résidents : il apparaît que 66 % sont des hommes. 56 % sont célibataires et 86 % vivent seuls en maisons relais. Bien que vivant majoritairement seuls, ils déclarent quand même, dans 62 %, des cas avoir gardé des liens avec leur famille et plus particulièrement avec leurs enfants (73 %). Leurs parcours professionnels sont très souvent chaotiques et instables. Leur niveau de qualification est souvent faible : 51 % des résidents n'ont aucune activité, 29 % sont bénéficiaires de l'allocation adulte handicapé et 24 % du RMI. Le concept de maisons relais semble tout à fait correspondre à leurs attentes. La présence de l'hôte qui leur « apporte un réconfort » est primordiale, ainsi que le fait d'avoir un logement autonome et bien équipé. Ils soulignent enfin l'intérêt de pouvoir participer à des activités communes au sein de la maison relais. Nombre de places en résidences sociales
Source : ministère de l'emploi, du travail et de la cohésion sociale Le tableau suivant récapitule les différentes sources de financement des structures d'accueil. Financement des structures d'hébergement
 Source : ministère en charge du logement et de la ville - mars 2004 3. Le projet de loi : renforcer l'offre et sanctuariser les crédits L'article 39 du projet de loi vise à atteindre en 2009 une offre d'hébergement d'urgence et de logements temporaires de 100 000 places, grâce à la création de 9 800 places supplémentaires. Les investissements portent prioritairement sur l'offre de places pérennes, ce dont on peut se féliciter. L'affirmation parallèle d'un objectif volontariste en termes de développement de logements sociaux est également une réponse aux besoins des personnes accueillies dans le dispositif d'hébergement. Un des effets attendus de cette augmentation de l'offre, qui ne peut qu'être progressive, est un desserrement de la filière d'hébergement. En d'autres termes, il s'agit moins de gonfler indéfiniment les capacités disponibles d'hébergement que d'en améliorer la fluidité. Compte tenu des délais de mise en œuvre de la production de logements sociaux, il apparaît toutefois judicieux d'aménager la transition sur trois ans en consolidant le dispositif d'hébergement, c'est-à-dire : - en augmentant sensiblement l'offre d'hébergement d'insertion ; - en augmentant l'offre pour les demandeurs d'asile afin de répondre à la croissance des besoins que connaît actuellement la France ; - en pérennisant une partie du financement de l'hébergement d'urgence, qui jusqu'alors a dû être financé par le recours à des décrets d'avance. Enfin, et ce n'est pas le moindre de ses avantages, l'ensemble de ces premières mesures devrait avoir comme première conséquence de diminuer le recours aux places d'hôtels ou, à tout le moins, d'en stabiliser la mobilisation. a) Pour l'hébergement d'urgence 1 800 places de centres d'hébergement et de réinsertion sociale (CHRS) seront créées, dont 500 par transformation. Le choix a été fait de privilégier la création de places pérennes avec un accompagnement social adapté aux publics accueillis et un financement pérenne par dotation globale de fonctionnement qui permettra de sécuriser les associations. 4 000 places de centres d'accueil des demandeurs d'asile (CADA) seront créées, pour moitié par transformation de 2 000 places d'urgence pour demandeurs d'asile (AUDA) et pour moitié par création de 2 000 nouvelles places. Sur les 4 000 places de centres d'accueil des demandeurs d'asile (CADA) supplémentaires prévues au plan, 2 000 résulteront donc de la transformation de places d'urgence. Il est prévu que les transformations concernent principalement une partie des places d'urgence mise à disposition depuis 2000 par la SONACATRA et depuis 2002 par l'Association pour la formation technique de base des Africains et Malgaches (AFTAM). Ces places d'urgence ne répondent actuellement pas exactement à leur objectif puisqu'elles compensent en année pleine la pénurie de places de centres d'accueil des demandeurs d'asile (CADA). Ces transformations permettront donc de consolider ces places et d'améliorer les prestations d'accompagnement offertes aux demandeurs d'asile. La programmation de places supplémentaires ne concerne par ailleurs que les places de centres d'accueil des demandeurs d'asile (CADA) car il apparaît que, au regard des obligations découlant des engagements internationaux de la France, ce dispositif offre les meilleures garanties pour assurer la protection et l'accompagnement des demandeurs d'asile dans leurs procédures. La nouvelle législation, les moyens supplémentaires obtenus par l'Office français de protection des réfugiés et apatrides (OFPRA) et la commission de recours des réfugiés devraient favoriser un raccourcissement des délais de traitement des dossiers. Conjointement avec l'augmentation significative du nombre des places de centres d'accueil des demandeurs d'asile (CADA) depuis 2002, cela devrait permettre à terme à la majorité des demandeurs d'asile demandant un hébergement de bénéficier d'une place en centre d'accueil des demandeurs d'asile (CADA). A l'inverse, les dispositifs d'urgence devraient être à l'avenir avant tout destinés à une mise à l'abri temporaire et exceptionnelle des personnes. b) Pour le logement adapté Probablement dans l'espoir que le plan ambitieux de relance de la construction sociale produira rapidement tous ses effets, la programmation ne porte pas sur les résidences sociales en général, mais uniquement sur les maisons relais. Dans ce cadre, 4 000 places de maisons relais seront créées. Les tableaux ci-dessous récapitulent la répartition de l'offre supplémentaire et des crédits de 2005 à 2009. Nombre de places supplémentaires en hébergement d'urgence et logement adapté
Crédits affectés à l'hébergement d'urgence et au logement adapté En millions d'euros valeur 2004
Les places d'hiver sont des places supplémentaires (qui s'ajoutent au plus de 90 000 places d'hébergement ouvertes toute l'année) ouvertes du 1er novembre au 31 mars pour un total d'environ 8 000. La rapporteure partage l'inquiétude du Conseil économique et social et estime aussi que « l'État ne doit pas se borner à initier des projets. Si l'impulsion politique est nécessaire et l'implication de partenaires justifiée, il ne faudrait pas qu'à la faveur des lois de décentralisation la charge des programmes engagés au niveau national finisse par être intégralement supportée par les collectivités, au-delà de 2007. Assurer, financièrement s'il le faut, la cohésion sociale au niveau national, comme le Plan et ce projet de loi en témoignent, relève de la responsabilité de l'État ». 4. Les modifications apportées par le Sénat Estimant à juste titre que les maisons-relais ne relèvent pas de l'hébergement d'urgence puisqu'elles constituent une forme d'habitat adapté à un certain type de population, sans limitation dans le temps, les sénateurs ont adopté un amendement de réécriture de l'article 39 déposé par M. Thierry Repentin, tendant à mettre en adéquation le contenu de cet article avec l'intitulé du chapitre auquel il est rattaché et qui traite uniquement de l'accueil et de l'hébergement d'urgence. Le gouvernement a donné un avis favorable à cet amendement. Le nouvel article 39 ainsi rédigé ne comporte plus de référence ni de ligne budgétaire relative aux maisons relais. N'est conservé au sein de l'article 39 que ce qui relève effectivement de l'hébergement d'insertion et d'urgence, c'est-à-dire l'accueil d'urgence et les places d'hiver, les centres d'hébergement et de réinsertion sociale et les centres d'accueil des demandeurs d'asile. Les objectifs et le financement de la programmation de ces dispositifs sont identiques, seul le montant total des créations (5 800 places contre 9 800) et du financement quinquennal (3 938 millions d'euros contre 4 045 millions d'euros) varie, ainsi que résumé dans les tableaux suivants. Nombre de places supplémentaires en hébergement d'urgence
Crédits affectés à l'accueil et à l'hébergement d'urgence En millions d'euros valeur 2004
* Suivant l'avis défavorable de la rapporteure, la commission a rejeté un amendement de M. Bertho Audifax prévoyant l'extension aux départements d'outre-mer de l'allocation personnalisée au logement foyer. La commission a ensuite examiné un amendement de Mme Martine Billard visant à supprimer les places d'hiver de la programmation. Mme Martine Billard a souligné que les associations dénoncent le manque de places d'urgence également hors période d'hiver. L'expérience malheureuse de la canicule montre que l'été n'est pas une saison sans risque. Vivre dans la rue déstructure les personnes en situation de précarité, quelle que soit la saison. Il convient donc de pérenniser l'ensemble des places d'hébergement. M. Denis Jacquat a estimé que l'amendement soulève le problème des centres d'hébergement et de réinsertion sociale (CHRS) qui sont saturés, notamment en raison du nombre de personnes d'origine étrangère ayant demandé l'asile politique en France et attendant une réponse. M. Georges Colombier a estimé que certaines personnes ne souhaitent pas être hébergées en été et que les places d'hiver ont donc toute leur utilité. La rapporteure a rappelé que le projet de loi crée 1 800 places en CHRS et qu'il permet d'éviter le placement dans les hôtels. L'incantation est facile mais les places d'hiver ont une utilité, rappelée par M. Georges Colombier. La commission a rejeté l'amendement. Puis la commission a adopté l'article 39 sans modification. chapitre ier bis (nouveau) Suite aux modifications introduites à l'article 39 supprimant les dispositions de programmation relatives aux maisons relais, le Sénat a adopté un amendement de conséquence de M. Bernard Seillier, avec l'avis favorable du gouvernement. Cet amendement crée une nouvelle division après le chapitre Ier du titre II du présent projet de loi, intitulée « Plan pour l'habitat adapté ». Ce nouveau chapitre regroupe les dispositions relatives aux maisons relais (article 39 bis) et les dispositions relatives aux commissions d'attribution des logements locatifs sociaux visées aux articles L. 441-1 et suivants du code de la construction et de l'habitation (articles 39 ter, 39 quater et 40). Avant l'article 39 bis (nouveau) Suivant l'avis défavorable de la rapporteure, la commission a rejeté un amendement de M. Francis Vercamer visant à reconnaître une mission d'utilité publique aux programmes d'aménagement concerté du territoire urbain (PACT). Article 39 bis (nouveau) Faisant suite à la suppression des dispositions de programmation relatives aux maisons relais à l'article 39 du projet de loi, le Sénat a adopté un amendement de conséquence de M. Thierry Repentin, avec l'avis favorable du gouvernement. La programmation des places supplémentaires en maisons relais, ainsi que les crédits affectés, sont identiques à ceux initialement prévus dans le projet de loi. Les tableaux suivants récapitulent cette programmation. Nombre de places supplémentaires en maisons relais
Crédits affectés aux maisons relais En millions d'euros valeur 2004
* La commission a examiné un amendement rédactionnel de la rapporteure, qui assure un parallélisme entre la rédaction initiale de l'article 39 et celle retenue à l'article 39 bis. La commission a adopté l'amendement. La commission a adopté l'article 39 bis (nouveau) ainsi modifié. Division additionnelle avant l'article 39 ter La commission a adopté un amendement de la rapporteure visant, par cohérence, à placer le chapitre II relatif au parc locatif social avant l'article 39 ter puisque cet article concerne les attributions de logements sociaux, et non pas avant l'article 41. Article 39 ter (nouveau) Avec l'avis favorable du gouvernement, le Sénat a adopté à l'unanimité un amendement de Mme Valérie Létard, rapporteure au nom de la commission des affaires sociales, portant article additionnel après l'article 39 et visant à insérer un nouvel alinéa après le premier alinéa de l'article L. 441-2 du code de la construction et de l'habitation, relatif aux commissions d'attribution des logements locatifs sociaux. Il s'agit d'un amendement de coordination avec la disposition initialement prévue à l'article 40 du projet de loi. En l'état actuel du droit, l'article L. 441-2 du code de la construction et de l'habitation dispose qu'une commission d'attribution est créée dans chaque organisme HLM. Elle est chargée d'attribuer nominativement chaque logement locatif social libre. Elle est composée de six membres qui élisent en leur sein un président. Depuis le vote de la loi n° 2003-710 du 1er août 2003 d'orientation et de programmation pour la ville et la rénovation urbaine, le maire de la commune où sont implantés les logements attribués, est membre de droit des commissions d'attribution et dispose d'une voix prépondérante dans cette commission. Le préfet ou son représentant assiste à toutes les réunions de la commission d'attribution. Lorsqu'un même organisme dispose de plus de 2 000 logements locatifs sociaux sur le territoire d'une commune ou d'un établissement public de coopération intercommunale (EPCI), la collectivité peut demander la création d'une commission d'attribution uniquement compétente sur ce territoire. La modification apportée par le Sénat permet de préciser que la commission doit exercer sa mission d'attribution dans le respect des objectifs fixés à l'article L. 441 du même code. Elle doit donc tenter de satisfaire les besoins en logement des personnes de ressources modestes et des personnes défavorisées, tout en prenant en compte la diversité de la demande constatée localement. La commission doit également favoriser l'égalité des chances des demandeurs et la mixité sociale des villes et des quartiers. La modification apportée par le Sénat permet également de réaffirmer que la commission d'attribution doit exercer ses missions dans le respect des priorités définies à l'article L. 441-1 en faveur des personnes défavorisées et de celles qui rencontrent des difficultés de logement, priorités modifiées par l'article 40 du projet de loi. Cet amendement permet donc d'inscrire dans le code de la construction et de l'habitation l'obligation pour la commission d'attribution de respecter l'objectif de mixité sociale, tout en accueillant les publics prioritaires. * La commission a adopté un amendement rédactionnel de la rapporteure. La commission a adopté l'article 39 ter (nouveau) ainsi modifié. Article 39 quater (nouveau) Avec l'avis favorable du gouvernement, le Sénat a adopté un amendement de Mme Valérie Létard, rapporteure au nom de la commission des affaires sociales, sous-amendé par le gouvernement portant article additionnel après l'article 39 et insérant un nouvel alinéa après le deuxième alinéa de l'article L. 441-2 du code de la construction et de l'habitation relatif aux commissions d'attribution des logements sociaux. Cet amendement prévoit que les commissions d'attribution de logements sociaux comprendront à l'avenir en leur sein un représentant d'une association d'insertion ou de logement des personnes les plus défavorisés agissant sur le territoire de la commune. Ce représentant disposera d'une voix consultative. Les structures associatives œuvrant dans le domaine de l'insertion sociale ou du logement se sont regroupées en unions présentes sur l'ensemble du territoire national (comme l'union régionale des institutions et œuvres privées sanitaires et sociales - URIOPS - ou la Fédération nationale des associations d'accueil et de réinsertion - FNARS). Ces structures pourront être agréées par le préfet et représenter le monde associatif. Ces associations ont une très bonne connaissance des publics prioritaires sur un territoire donné. Il ne s'agit pas, par cet amendement, d'obérer les prérogatives du maire en matière d'attribution des logements mais bien de porter à la connaissance de celui-ci au travers d'une représentation des associations qui gèrent les publics à un moment donné, - exclus du logement - les populations les plus en difficultés et de l'aider à hiérarchiser les priorités d'attribution. C'est une avancée importante en matière d'information des élus locaux. Le sous-amendement du gouvernement a pour objet de préciser que le représentant de l'association au sein de la commission ne pourra pas être opérateur, c'est-à-dire gestionnaire ou bailleur de logements à destination des personnes défavorisées, afin d'éviter que les opérateurs œuvrant dans le logement social soient à la fois juge et partie au sein des commissions d'attribution. Le représentant de ces associations au sein de la commission n'aura une voix consultative et non délibérative car la collectivité, représentée par le maire et l'organisme bailleur, doit rester seule responsable des attributions. Cette nouvelle disposition est d'autant plus bienvenue que, dans le cadre des dispositions adoptées dans le cadre de la loi n° 2004-809 du 13 août 2004 relative aux libertés et aux responsabilités locales, les contingents préfectoraux pourront bientôt être délégués à la collectivité locale. Les associations d'insertion et de logement n'auront donc plus de contact direct avec les préfets mais devront s'adresser aux élus locaux. Il est d'autant plus important qu'elles puissent porter à leur connaissance leurs priorités. * La commission a adopté trois amendements de précision de la rapporteure. La commission a adopté l'article 39 quater (nouveau) ainsi modifié. Après l'article 39 quater (nouveau) La commission a examiné un amendement de M. Francis Vercamer précisant que les personnes en situation d'exclusion, logées dans un habitat adapté, bénéficient d'un accompagnement social de longue durée organisé par l'Etat et mis en œuvre par les organismes ou associations susceptibles d'y contribuer. La rapporteure a souligné que l'amendement est satisfait par la législation existante et vient par ailleurs en contradiction avec la loi relative aux responsabilités locales, qui a attribué aux départements des compétences en matière d'accompagnement des personnes en situation d'exclusion. La commission a rejeté l'amendement. Article 40 L'article 40 du projet de loi vise à modifier l'article L. 441-1 du code de la construction et de l'habitation pour instaurer une priorité d'accès aux logements locatifs sociaux pour les personnes hébergées dans des logements temporaires ; 30 % des personnes accueillies dans le dispositif d'hébergement d'insertion, principalement dans les centres d'hébergement et de réinsertion sociale, présentent les conditions requises pour accéder à un logement social. En l'état actuel du droit, l'article L. 441-1 du code de la construction et de l'habitation dispose notamment qu'un décret en Conseil d'Etat détermine les conditions dans lesquelles les logements sociaux des organismes d'habitations à loyer modéré (HLM) sont attribués par ces organismes. Ce décret doit prévoir qu'il est notamment tenu compte de la composition, du niveau de ressources et des conditions de logement actuelles du ménage, de l'éloignement des lieux de travail et de la proximité des équipements répondant aux besoins des demandeurs. Le décret doit également fixer des critères généraux de priorité pour l'attribution des logements, notamment au profit de personnes en situation de handicap ou de familles ayant à leur charge une personne en situation de handicap, de personnes mal logées, défavorisées ou rencontrant des difficultés particulières de logement pour des raisons d'ordre financier ou tenant à leurs conditions d'existence. L'article 40 du projet de loi vise à compléter cette phrase pour inclure les personnes hébergées ou logées temporairement dans des établissements et logements de transition. Le Sénat n'a pas modifié cet article. * La commission a adopté l'article 40 sans modification. La commission a examiné deux amendements de Mme Martine Billard : le premier visant à ne pas comptabiliser comme logements locatifs sociaux les logements financés par des PLS dans le cadre du dispositif prévu dans la loi relative à la solidarité et au renouvellement urbains imposant aux communes d'avoir au moins 20 % de logements locatifs sociaux ; le second visant à doubler le montant du prélèvement opéré par logement manquant sur les communes soumises à l'obligation de réaliser 20 % de logements locatifs sociaux et qui ne respectent pas cette obligation. Suivant l'avis défavorable de la rapporteure, la commission a rejeté les amendements. La commission a examiné deux amendements identiques de Mme Janine Jambu et Mme Martine Billard tendant à supprimer l'article 60 de la loi n° 2004-809 du 13 août 2004 relative aux libertés et aux responsabilités locales concernant le transfert du contingent préfectoral d'attribution de logements locatifs sociaux aux maires. Mme Janine Jambu a indiqué que plusieurs de ses amendements proposent de revenir sur certaines dispositions de la loi relative aux libertés et responsabilités locales contingentant les aides à la pierre et les FSL. Le gouvernement se désengage et transfère l'effort sur les bailleurs et les collectivités locales. Les inquiétudes exprimées lors du congrès des maires démontrent bien que l'Etat aggrave la situation des communes. Mme Martine Billard a souligné que son amendement vise à supprimer la délégation du contingent préfectoral aux maires. Le contingent préfectoral permet d'apporter des solutions aux personnes les plus en détresse et doit rester entre les mains du préfet. M. Maurice Giro a considéré que si, en France, des logements sociaux ne sont pas construits, c'est en raison des critères d'attribution. M. Denis Jacquat a relevé l'injustice de la gestion des files d'attente. La rapporteure a répondu que la loi relative aux libertés et responsabilités locales ne prévoit pas une décentralisation de la politique du logement mais une gestion déléguée des aides à la pierre. Les maires ne peuvent pas faire le procès d'une loi qui n'est pas encore entrée en vigueur. Par ailleurs, dès à présent, dans le 17e arrondissement de Paris comme dans toutes les communes, le maire peut tout à fait donner son avis sur l'attribution d'un logement. Les fonctionnaires ne peuvent passer outre. Il vaut donc mieux responsabiliser les élus et promouvoir l'accompagnement social des situations les plus difficiles. Mme Muguette Jacquaint n'a pas souhaité remettre en cause le fonctionnement des commissions d'attribution. Le problème est le manque de logements disponibles. Il y a près de 200 villes en France qui refusent de construire des logements sociaux. Cette position est irresponsable et empêche toute mixité sociale. La commission a rejeté les deux amendements. Suivant l'avis défavorable de la rapporteure, la commission a rejeté cinq amendements de Mme Janine Jambu : - le premier visant à abroger l'article 61 de la loi n° 2004-809 du 13 août 2004 relative aux libertés et aux responsabilités locales concernant la possibilité de transfert de l'enveloppe budgétaire des aides à la pierre aux départements et établissements publics de coopération intercommunale ; - le deuxième tendant à abroger l'article 63 de la loi n° 2004-809 du 13 août 2004 relative aux libertés et aux responsabilités locales concernant le conventionnement global ; - le troisième tendant à abroger l'article 64 de la loi n° 2004-809 du 13 août 2004 relative aux libertés et aux responsabilités locales concernant la participation financière des communes à la réalisation de logements sociaux ; - le quatrième tendant à abroger les dispositions du 5° et du 6° du I, du IV et du V de l'article 65 de la loi n° 2004-809 du 13 août 2004 relative aux libertés et aux responsabilités locales, afin de rétablir la responsabilité de l'Etat dans le financement du FSL et des fonds relatifs aux impayés d'eau, de téléphone et d'électricité ; - le cinquième tendant à abroger l'article 66 de la loi n° 2004-809 du 13 août 2004 relative aux libertés et aux responsabilités locales, afin de supprimer la possibilité pour les communes de construire et de rénover les logements étudiants. Chapitre II Article 41 L'article 41 du projet de loi est un article de programmation. Entre 2005 et 2009, il prévoit la construction de 500 000 logements locatifs sociaux. Il fixe par ailleurs le montant des engagements financiers de l'Etat pour les cinq prochaines années et en précise l'affectation. Cette programmation est destinée, d'une part, à répondre aux retards de construction de logements locatifs sociaux cumulés depuis plusieurs années et, d'autre part, à permettre de faire face aux nouveaux besoins. 1. L'offre de logements locatifs sociaux : dispositifs existants et état des lieux En fonction des publics visés, les opérations de construction et d'acquisition-amélioration de logements locatifs sociaux sont réalisées grâce à différents types de prêts « privilégiés », le plus souvent gérés par la Caisse des dépôts et consignations. Le financement des logements par ce type de prêt permet leur conventionnement et ouvre donc droit au bénéfice de l'aide personnalisée au logement pour le locataire. Par ailleurs, la délivrance de la subvention de l'Etat est liée à l'octroi de ce type de prêt. Il ouvre également droit à certains aménagements fiscaux (application de la TVA au taux réduit de 5,5 %, exonération de taxe foncière sur les propriétés bâties, etc.) Il ouvre enfin droit au concours d'autres intervenants, nécessaire au bouclage des opérations. En complément de la subvention d'Etat et du prêt, d'autres types de financement sont ainsi mobilisés : - la participation des employeurs à l'effort de construction (le « 1 % logement ») : les concours à long terme accordés par les collecteurs du 1 % logement ont représenté 553 millions d'euros en 2001 et 652 millions d'euros en 2002. - les subventions des collectivités locales qui sont de plus en plus sollicitées, notamment pour faire face aux surcharges foncières ; - les fonds propres des organismes. a) Les différents types de prêt Ces prêts sont régis par les articles L. 301-1 et R. 331-1 à R. 331-28 du code de la construction et de l'habitation. Leurs caractéristiques principales sont listées dans le tableau suivant : Prêts locatifs à usage social (PLUS), prêts locatifs aidés d'intégration (PLAI), et prêts locatifs sociaux (PLS)
() Exemple d'un ménage avec 2 enfants (revenu imposable N2) :- PLUS : Paris : 37 546 €, reste de l'Ile-de-France : 34 542 €n autres régions : 27 055 € (2) Exemple d'un ménage avec 2 enfants (revenu imposable N2) :- PLAI : Paris : 20 651 €, reste de l'Ile-de-France : 18 998 €n autres régions : 14 962 € (3) Exemple d'un ménage avec 2 enfants (revenu imposable N2) :- PLS : Paris : 48 810 €, reste de l'Ile-de-France : 44 905 €n autres régions : 35 172 € Source : Ministère en charge du logement et de la ville _ Les prêts locatifs aidés d'intégration (PLAI) Depuis le 1er avril 2000, les opérations de construction et d'acquisition-amélioration de logements locatifs très sociaux sont exclusivement réalisées à l'aide des prêts locatifs aidés très sociaux dits « d'intégration » (PLAI). Les logements en PLAI sont destinés aux ménages cumulant difficultés économiques et difficultés sociales (problèmes comportementaux, compositions familiales particulières, difficultés sanitaires, etc.) et qui de ce fait se trouvent souvent exclus des filières classiques d'attribution de logement. Il s'agit de leur offrir une solution de logement pérenne, adaptée à leurs difficultés, avec si nécessaire un accompagnement social, de manière à favoriser leur intégration. Ces prêts sont distribués par la Caisse des dépôts et consignations (CDC) aux organismes HLM et aux sociétés d'économie mixte (SEM). Adossé à la ressource du livret A, le PLAI est un prêt offert au taux de 2,95 %, sur une durée plafonnée à 35 ans. La circulaire n° 97-51 du 29 mai 1997 précise ses modalités d'attribution. L'octroi de ce prêt s'accompagne d'une subvention de l'Etat de 20 % du montant de l'opération dans le neuf (20 % également en acquisition-amélioration). Plan de financement d'un logement PLAI en 2002  Source : ministère délégué au logement et à la ville _ Les prêts locatifs à usage social (PLUS) Ils ont été mis en place par le décret n° 99-794 du 14 septembre 1999 modifiant le code de la construction et de l'habitation et relatif aux subventions et prêts pour la construction, l'acquisition et l'amélioration des logements locatifs aidés, par regroupement des anciens prêts locatifs aidés (PLA) et des anciens prêts locatifs aidés à loyer minoré (PLA-LM), dans un double objectif : - donner aux bailleurs sociaux les moyens, notamment juridiques, de répondre aux exigences de mixité sociale en leur permettant d'accueillir dans les mêmes immeubles des ménages avec des ressources différenciées ; - faire baisser les loyers des opérations neuves et des opérations d'acquisition amélioration. A ce titre, le loyer maximum des logements PLUS est inférieur à celui des anciens prêts locatifs aidés. Ces prêts sont, comme les PLAI, distribués par la Caisse des dépôts et consignations (CDC) aux organismes HLM et aux sociétés d'économie mixte (SEM). Adossé à la ressource du livret A, ils bénéficient d'un taux de 3,45 %, sur une durée plafonnée à 35 ans. La circulaire n° 97-51 du 29 mai 1997 précise les modalités selon lesquelles ils doivent être octroyés. L'octroi de ce prêt s'accompagne d'une subvention de l'Etat de 5 % du montant de l'opération dans le neuf (10 % en acquisition-amélioration). Plan de financement d'un logement PLUS en 2002  Source : ministère délégué au logement et à la ville _ Le cas particulier des prêts locatifs sociaux (PLS) Les prêts locatifs sociaux ont été créés par le décret 2001-207 du 6 mars 2001. Ils financent la construction et l'acquisition-amélioration de logements locatifs sociaux, dits « intermédiaires ». Ils ne donnent pas lieu à l'attribution d'une subvention de l'Etat, ni en acquisition, ni en construction, mais permettent de bénéficier du conventionnement et donc des mêmes avantages fiscaux que les autres prêts « privilégiés ». Ils sont accessibles aux promoteurs privés dans les mêmes conditions que pour les organismes HLM.
* avantage fiscal Source : ministère délégué au logement et à la ville Les prêts locatifs sociaux sont distribués par la Caisse des dépôts et consignations, par le Crédit foncier de France et par Enténial (90), ainsi que par les établissements ayant répondu aux adjudications organisées le 26 février 2003 et le 13 février 2004, par la Caisse des dépôts et consignations, sous l'égide du ministère de l'économie, des finances et de l'industrie. Les taux sont donc variables selon les organismes, comme le montre le tableau ci-après : Taux des prêts locatifs sociaux
Source : ministère délégué au logement et à la ville b) Les crédits budgétaires alloués aux logements locatifs sociaux Les subventions allouées au logement locatif social se répartissent depuis 2003 entre une ligne budgétaire pour les quartiers prioritaires de la politique de la ville (chapitre 65-48/80), et une ligne (chapitre 65-48/10) pour les dispositifs hors zones urbaines sensibles (ZUS). _ Les crédits en zones urbaines sensibles Ce chapitre abrite désormais les subventions consacrées aux opérations de logement locatif social situées dans les zones prioritaires de la politique de la ville. Les projets situés dans ces périmètres font en effet l'objet de modalités de financement particulières, distinctes de celles appliquées au reste du territoire. Ce dispositif entièrement nouveau a été mis en place par la loi n° 2003-710 du 1er août 2003 d'orientation et de programmation pour la ville et la rénovation urbaine et prévoit la mise en commun de tous les moyens financiers pour susciter des projets de rénovation urbaine et restructurer en profondeur les quartiers. Cette mise en commun est effectuée par le biais de l'Agence nationale pour la rénovation urbaine (ANRU). Établissement public à caractère industriel et commercial, l'agence collecte l'ensemble des crédits nationaux et les affecte aux projets proposés par les collectivités territoriales. Ces crédits ne sont pas concernés par le présent projet de loi puisque leur programmation a fait l'objet de la loi n° 2003-710 précitée. _ Les crédits hors zones urbaines sensibles Le chapitre 65-48/10 du budget du ministère en charge du logement abrite désormais l'ensemble des crédits consacrés aux opérations de logement locatif social situées hors zones prioritaires de la politique de la ville. Il a été constitué en 2003 par regroupement des anciens articles du chapitre budgétaire, afin d'améliorer la fongibilité des crédits. Sont ainsi regroupés les articles : - 02 : Amélioration de la qualité de service dans le logement social ; - 10 : Construction et amélioration de l'habitat locatif social ; - 20 : Subventions au titre d'acquisitions foncières pour l'implantation de logements locatifs en Ile-de-France ; - 50 : Aide à la préparation et à la mise en œuvre des opérations d'amélioration de l'habitat ; - 60 : Opérations les plus sociales (démolitions, changements d'usage et réquisitions). Crédits budgétaires affectés aux PLAI et PLUS et montants des prêts PLS (en millions d'euros)
Source : ministère délégué au logement et à la ville Enfin, globalement, au 1er octobre, selon les informations communiquées à votre rapporteure par le ministère, la consommation cumulée depuis le 1er janvier 2004 des crédits votés en loi de finances est la suivante : Consommation des crédits 2004
Source : ministère délégué au logement et à la ville c) Le nombre de logements locatifs sociaux financés L'enquête sur le parc locatif social réalisée par le ministère de l'équipement permet d'étudier annuellement l'offre du parc locatif social au sens large, puisque son champ couvre, outre l'ensemble des organismes HLM, les logements locatifs sociaux des sociétés d'économie mixte (SEM) et des organismes agréés qui assurent la gestion locative de logements sociaux. Cette enquête est réalisée directement auprès des organismes. Au 1er janvier 2003, le parc locatif social français comprenait 4 217 547 logements dont 4 113 540 en métropole (+ 0,9 % par rapport au 1er janvier 2002). La moitié de ces logements sont possédés par des organismes publics (offices publics d'aménagement et de construction - OPAC - ou offices publics d'HLM), 42 % par des sociétés anonymes, 8 % par des sociétés d'économie mixte et 1 % par d'autres types d'organismes. Au cours des six dernières années, le parc social s'est accru de 43 610 logements par an en moyenne en France métropolitaine. Les flux dans le parc locatif social au cours de l'année
(1) l'enquête sur le parc locatif social est réalisée maintenant dans les départements d'outre-mer (2) logements vendus à des particuliers Source : Ministère délégué au logement et à la ville. Série des enquêtes sur le parc locatif social. La répartition est la suivante entre les différents types de logements locatifs sociaux : Nombre de logements financés par type
Source : ministère délégué au logement et à la ville 2. Le projet de loi : développer l'offre et assainir la situation financière a) Le développement de l'offre Selon les termes du projet de loi, 500 000 nouveaux logements locatifs sociaux seront réalisés, au cours des années 2005 à 2009, selon la programmation suivante : Nombre de logements locatifs sociaux financés
* les données relatives au nombre de logements financés en 2004 ne seront disponibles que fin 2004 (pour information, au 1er octobre 2004, 24 589 logements PLUS et PLAI financés, 7 552 logements PLS et 1 384 logements de la Foncière). Ces objectifs sont fixés hors zones urbaines sensibles, couvertes par le programme national de rénovation urbaine prévu par les articles 6 à 9 de la loi n° 2003-710 du 1er août 2003 d'orientation et de programmation pour la ville et la rénovation urbaine, qui font l'objet d'une programmation et de modalités de financement différentes et prévues par la loi n° 2003-710 précitée. L'objectif de cette programmation est double. _ Combler les retards de construction La production moyenne de logements locatifs sociaux a été, pendant la décennie écoulée, de 50 000 par an, alors que le besoin était de 80 000. Il convient donc de combler les retards de construction par une politique du logement volontariste. Selon les informations fournies à votre rapporteure par le ministère délégué au logement et à la ville, un tiers de la programmation prévue par l'article 41 du projet de loi (près de 170 000 logements) correspond au rattrapage de ce déficit de logements locatifs sociaux, qui peut être estimé à 175 000 logements locatifs sociaux, hors quartiers prioritaires de la politique de la ville, couverts par les crédits de l'Agence nationale de rénovation urbaine. _ Assumer les nouveaux besoins L'étude réalisée par l'INSEE en 2002 (91) fournit un élément de cadrage intéressant sur les besoins quantitatifs globaux de construction neuve. Elle met notamment en évidence l'inflexion progressive du flux annuel de nouveaux ménages que le vieillissement de la population devrait entraîner à partir de 2005 dans l'hypothèse de comportements constants. Sous l'hypothèse d'un prolongement des tendances passées en matière de comportements de cohabitation-décohabitation et de renouvellement du parc, les niveaux annuels de construction neuve permettant d'équilibrer les besoins quantitatifs nouveaux seraient de 320 000 entre 2000 et 2004, avant de commencer à s'infléchir à la baisse à 290 000 entre 2005 et 2009. Demande potentielle de logements neufs (en milliers)
Source : INSEE Première - n°875 - décembre 2002 - La demande potentielle de logements - A. Jacquot Hors quartiers prioritaires de la politique de la ville, 20 % des besoins doivent être couverts par le logement locatif social. Selon les informations fournies à votre rapporteure par le ministère délégué au logement et à la ville, les deux tiers de la programmation prévue par l'article 41 du projet de loi correspondent donc à un accompagnement de ces nouveaux besoins de construction. Ces 330 000 logements locatifs sociaux correspondent bien à 20 % des nouveaux besoins sur les cinq prochaines années b) L'assainissement de la situation financière Selon les termes de l'article 41 du projet de loi, les crédits alloués par l'État « à ce programme et aux autres actions financées par la ligne budgétaire consacrée au logement locatif social hors politique de la ville » seront ouverts par les lois de finances des années 2005 à 2009 pour les montants suivants : Crédits affectés à la construction de logements locatifs sociaux (en millions d'euros valeur 2004)
* la comparaison est effectuée avec les crédits ouverts en loi de finances 2004. Il convient de se féliciter que les montants inscrits le soient en « valeur 2004 », ce qui permettra une réactualisation annuelle. Les montants inscrits pour 2005 correspondent à ceux prévus dans le projet de loi de finances 2005. Les montants inscrits comprennent l'ensemble des actions financées par le chapitre 65-48/10 du budget du ministère en charge du logement, c'est-à-dire l'ensemble des crédits voués à la construction et à l'acquisition-amélioration de logements locatifs sociaux, mais également les crédits dédiés à la rénovation (PALULOS), les crédits relatifs à la surcharge foncière, à la démolition, à l'amélioration de la qualité de service aux locataires HLM, aux études habitat, au dispositif de suivi et d'animation des opérations programmées (OPAH, plan de sauvegarde des copropriétés) hors zones prioritaires de la politique de la ville. Depuis trois ans maintenant, la progression de la PALULOS a pu être maîtrisée au profit du développement de l'offre de logements. Cela est dû non seulement au constat partagé d'un forte nécessité d'accroître cette offre, mais aussi au développement des plans stratégiques de patrimoine qui permettent au bailleur de disposer d'orientations claires sur le devenir de son parc : développement, réhabilitation, démolitions, vente, changement d'usage, amélioration de la qualité de service. Ce mouvement devrait se poursuivre. Par ailleurs, les crédits programmés tiennent également compte de la poursuite au rythme actuel des opérations de réhabilitation et de démolition hors du champ d'intervention de l'Agence nationale de rénovation urbaine. Ces deux informations permettent donc d'affirmer que la hausse des moyens financiers prévue par l'article 41 du projet de loi sera entièrement affectée à la construction de nouveaux logements, les autres actions bénéficiant de dotations stables sur la période. Les crédits de paiement inscrits sont supérieurs aux autorisations de programme de près de 400 millions d'euros afin de rembourser, à l'issue du plan de cohésion sociale, la majeure partie de la créance de l'Etat vis-à-vis des organismes HLM qui se montera à environ 500 millions d'euros à fin décembre 2004. Comme ce fut le cas pour le programme national de rénovation urbaine (PNRU), des conventions conclues entre l'Etat, l'Union d'économie sociale du logement (UESL) et l'Union sociale pour l'habitat (USH) détermineront par ailleurs les modalités de contribution du « 1 % logement » et des organismes HLM à ce programme de construction de 500 000 logements. 3. Les modifications apportées par le Sénat Le Sénat a apporté une modification rédactionnelle à l'article 41 du projet de loi en adoptant un amendement du gouvernement qui substitue, dans le premier alinéa de cet article, le terme de logements financés à celui de logements réalisés. Cette modification est utile puisque, dans le budget de l'Etat, la construction de logements locatifs sociaux est comptabilisée à partir du déblocage de la subvention, et non de leur réalisation. * La commission a examiné un amendement de Mme Janine Jambu programmant la construction de 700 000 logements sociaux au cours des années 2005 à 2009 et augmentant en conséquence les crédits alloués par l'Etat à ce programme dans le cadre des futures lois de finances. Mme Janine Jambu a expliqué que la programmation prévue par le gouvernement à cet article constitue en réalité, sous réserve de la levée effective des différents obstacles financiers, fonciers et politiques, un simple rattrapage, qui ne peut suffire à répondre à l'ampleur des besoins car la demande est aujourd'hui gigantesque. Il est donc proposé de porter à environ 140 000 le nombre de logements sociaux construits chaque année et de modifier la répartition, en diminuant notamment la part des logements financés par des prêts locatifs sociaux (PLS) afin de recentrer le dispositif sur les personnes les plus en difficultés et donc sur les logements les plus sociaux. La rapporteure s'est déclarée défavorable, en rappelant tout d'abord que le projet de loi prévoit déjà de consacrer un effort à la construction de logements sociaux. En outre, il ne suffit pas d'être incantatoire dans ce domaine car, du fait notamment de la complexité de montage des dossiers, il faudra mobiliser tous les acteurs pour respecter cet objectif. La commission a rejeté l'amendement. La commission a adopté l'article 41 sans modification. Article 42 L'article 42 modifie deux articles du code de la construction et de l'habitation afin que les conventions de délégation des aides à la pierre prévues par la loi n° 2004-809 du 13 août 2004 relative aux libertés et aux responsabilités locales prennent en compte la programmation du présent projet de loi. La loi n° 2004-809 précitée introduit en effet une réforme fondamentale dans la distribution des aides à la construction de logements locatifs sociaux, dites « aides à la pierre ». Les EPCI et les départements qui le souhaitent pourront passer une convention de délégation avec l'Etat, d'une durée de six ans, et auront en contrepartie en charge la gestion et la répartition des aides à la pierre nationales. Les dispositions relatives aux conventions de délégation entrent en vigueur au 1er janvier 2005. Les premières conventions de délégation seront donc signées début 2005. Selon les informations fournies par le ministère délégué au logement et à la ville à la rapporteure, un certain nombre de collectivités se sont déjà manifestées, mais il n'est pas encore possible de dire précisément combien de collectivités seront effectivement délégataires dès 2005, un grand nombre envisageant plutôt de solliciter la délégation de compétences à compter du 1er janvier 2006. L'article L. 301-3 du code de la construction et de l'habitation, tel que modifié par la loi n° 2004-809 précitée, dispose que, avant d'être délégués aux collectivités compétentes, les financements de l'Etat seront d'abord déconcentrés aux préfets de région, qui auront la charge de répartir les enveloppes régionales qui leur seront attribuées, entre les collectivités délégataires et les départements. Un comité régional de l'habitat (CRH), doté des mêmes prérogatives que les anciens comités départementaux, sera entre autre chargé d'assister le préfet dans sa mission de répartition des crédits entre les départements et les EPCI. Si le département n'a pas conclu de convention de délégation avec l'Etat, le préfet de région transférera les crédits correspondants au préfet de département qui les affectera à des opérations situées hors du territoire des EPCI ayant conclu une convention. Le préfet de département devra alors tenir compte du plan départemental d'action pour le logement des personnes défavorisées (PDALPD) et des programmes locaux de l'habitat (PLH).  Source : avis n° 1423 de M. Serge Poignant, au nom de la commission des affaires économiques de l'Assemblée nationale, projet de loi relatif aux responsabilités locales, 11 février 2004. Le deuxième alinéa de l'article L. 301-5-1, pour les établissements publics de coopération intercommunale (EPCI), et le troisième alinéa de l'article L. 301-5-2 du code de la construction et de l'habitation, pour les départements, disposent que la convention avec la collectivité délégataire doit fixer le montant total des crédits alloués par l'Etat et par la collectivité, en distinguant les crédits en faveur de l'habitat privé et les crédits en faveur du logement social. Puis, le montant des crédits « délégables » est fixé chaque année, en fonction des engagements constatés les années passées et des engagements indiqués dans la convention. L'article 42 du présent projet de loi vise à modifier ces deux alinéas afin de préciser que la répartition annuelle des crédits entre logement social et habitat privé doit tenir compte de la mise en œuvre de la programmation du présent projet de loi. Il n'est pas fait référence à la programmation de l'hébergement figurant à l'article 39 du projet de loi. Celle-ci est en effet d'une nature différente puisqu'il s'agit d'une part de dépenses de fonctionnement, qui ne sont pas prises en compte dans les conventions de délégation et que, d'autre part, la programmation de l'hébergement est exprimée en termes de capacité globale intégrant le stock, et non, contrairement aux conventions de délégations, de flux de places nouvelles. _ Les modifications apportées par le Sénat Les sénateurs ont adopté, avec l'avis favorable du gouvernement, un amendement de M. Dominique Braye, rapporteur pour avis de la commission des affaires économiques, procédant à une rédaction globale de l'article 42. Cet amendement a trois objectifs : - Il vise, en premier lieu, à corriger une erreur de référence dans le projet de loi initial afin que soient correctement visés les articles de programmation du projet de loi qui concernent le logement locatif social (article 41) et la rénovation de l'habitat privé (article 50). - Il clarifie la rédaction de l'article 41 en déplaçant la modification prévue. L'amendement complète le deuxième alinéa de l'article L. 301-5-1, pour les établissements publics de coopération intercommunale (EPCI), et le troisième alinéa de l'article L. 301-5-2 du code de la construction et de l'habitation, pour les départements, par une nouvelle phrase qui précise que la répartition annuelle, mais également la répartition totale, des crédits entre logement social et habitat privé doit tenir compte de la mise en œuvre de la programmation prévue aux articles 41, pour le logement locatif social, et 50, pour le logement privé. - Enfin, l'amendement sénatorial complète l'article 42 par une disposition de coordination modifiant l'article L. 301-3 du code de la construction et de l'habitation relatif au principe de délégation aux collectivités territoriales des aides à la pierre, afin de prévoir que les établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) et les départements délégataires seront systématiquement associés à la définition et à la mise en œuvre locale des programmes en faveur de la construction sociale et de l'habitat privé prévus par le projet de loi. Par ailleurs, comme l'a précisé M. Dominique Braye lors des débats au Sénat, la consultation systématique de ces partenaires, désormais essentielle pour la conduite des politiques locales de l'habitat, n'interdira en aucune manière l'association des autres collectivités locales qui ne seraient pas délégataires. * La commission a examiné trois amendements de M. Francis Vercamer : - le premier posant l'obligation pour les établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) de plus de 50 000 habitants de conclure une convention de délégation des aides à la pierre avec l'Etat ; - le deuxième prévoyant la signature obligatoire de conventions globales de patrimoine entre l'Etat et les organismes d'habitations à loyer modéré (HLM) dans un délai d'un an après la promulgation du présent texte ; - le dernier prévoyant que ces conventions tiennent compte de l'exécution des programmes définis par le présent texte. Suivant l'avis défavorable de la rapporteure, la commission a rejeté les amendements. Elle a ensuite adopté l'article 42 sans modification. Article 42 bis (nouveau) Avec l'avis favorable du gouvernement, le Sénat a adopté un amendement de M. Dominique Braye, rapporteur pour avis au nom de la commission des affaires économiques, visant à modifier le septième alinéa de l'article L. 441-1 du code de la construction et de l'habitation relatif à la délégation du contingent préfectoral au maire ou, avec l'accord de ce dernier, au président de l'établissement public de coopération intercommunale (EPCI) compétent. L'article 60 de la loi n° 2004-809 du 13 août 2004 relative aux libertés et aux responsabilités locales, modifiant l'article L. 441-1 du code de la construction et de l'habitation à compter du 1er janvier 2005, a donné au préfet la possibilité de déléguer, par convention, au maire ou, avec l'accord du maire, au président d'un établissement public de coopération intercommunale compétent en matière d'habitat, tout ou partie du tout ou partie des réservations de logements locatifs sociaux dont il bénéficie pour le logement des personnes les plus défavorisées, ces réservations étant plus couramment désignées sous le nom de « contingent préfectoral ». Ce dispositif donne malgré tout au préfet, représentant de l'Etat dans le département et garant du droit au logement, les moyens de s'assurer que ces dispositions ne peuvent donner lieu à des dérives locales ou s'appliquer au détriment des familles éprouvant des difficultés pour se loger. Le septième alinéa de l'article L. 441-1 du code de la construction et de l'habitation, dans sa rédaction issue de la loi n° 2004-809 précitée, prévoit en effet que la délégation du contingent donne lieu à une évaluation annuelle. Au bout d'un an, si le préfet constate que les objectifs fixés par le plan départemental d'action pour le logement des personnes défavorisées (PDALPD) ne sont pas respectés, il peut se substituer au maire ou au président de l'établissement public de coopération intercommunale (EPCI) défaillant, dans un délai de six mois, et reprendre la main sur son contingent d'attribution de logements locatifs sociaux. Les sénateurs estimant les deux délais cumulés (un an puis six mois) trop longs, ils ont ramené le second délai de six mois à trois mois. Cette modification permettra de réduire le temps de réaction du préfet lorsqu'un maire ou un président d'établissement public de coopération intercommunale (EPCI) délégataire du contingent préfectoral ne respectera pas les règles établies pour l'attribution des logements en faveur des populations les plus défavorisées dans le département. Elle répond par ailleurs aux craintes que cette délégation du contingent préfectoral avait fait naître au sein des associations œuvrant en faveur des personnes les plus défavorisées et des services sociaux En second lieu, les sénateurs avaient initialement estimé que les établissements publics de coopération intercommunale (EPCI), par ailleurs potentiellement délégataires de la gestion des aides à la pierre et gestionnaires des programmes locaux de l'habitat dans le cadre de la loi n° 2004-809 précitée, n'étaient pas suffisamment associés à ce dispositif de délégation du contingent, puisque, dans le cas où le maire refuserait la sub-délégation, ils ne peuvent disposer d'un outil pourtant essentiel à la conduite de la politique du logement. Pour cette raison, ils avaient inséré un nouvel alinéa après le septième alinéa de l'article L. 441-1, dans sa rédaction issue de la loi n° 2004-809 précitée, afin de prévoir que la délégation du contingent est effectuée au bénéfice de l'établissement public de coopération intercommunale (EPCI), dès lors qu'il a conclu une convention en application de l'article L. 301-5-1 du même code, c'est-à-dire une convention de délégation des aides à la pierre. Dans ce cas, la convention de délégation du contingent prévoit les modalités d'association des communes membres à l'utilisation des droits de réservation sur leur territoire. En l'absence de convention de délégation des aides à la pierre à un établissement public de coopération intercommunale (EPCI), la commune pouvait toujours demander la délégation de ce contingent, dans les conditions précédemment énumérées. Mais, après une seconde délibération, sur proposition du gouvernement, les sénateurs ont supprimé ce deuxième volet de l'amendement de M. Dominique Braye. * La commission a adopté un amendement rédactionnel de la rapporteure. La commission a adopté l'article 42 bis (nouveau) ainsi modifié. Article 42 ter (nouveau) Le Sénat a adopté un amendement du gouvernement portant article additionnel après l'article 42 et visant à modifier les articles 6 et 7 de la loi n° 2003-710 d'orientation et de programmation pour la ville et la rénovation urbaine. La prolongation de trois ans du programme national de rénovation urbaine (PNRU) et une programmation complémentaire de 1,5 milliard d'euros de crédit de l'Etat étaient prévues dans le plan de cohésion sociale. Or le projet de loi initial ne comportait aucune disposition transposant cette décision. Pourtant, la création de l'Agence nationale pour la rénovation urbaine a permis de relancer la dynamique de rénovation urbaine des quartiers les plus défavorisés. Comme le rappelait M. Patrice Gélard, sénateur, lors des débats en séance publique, « les élus locaux se sont mobilisés autour de projets urbains pour transformer leurs quartiers en difficulté dans les 150 à 200 sites les plus grands, les plus difficiles et jugés prioritaires dans la politique de la ville. Ces territoires représentaient le cœur du programme national de rénovation urbaine (PNRU). Cependant, la pertinence du programme national de rénovation urbaine, qui correspond à un véritable enjeu national, et la réponse appropriée apportée par le dispositif de guichet unique dédié créé au travers de l'Agence nationale pour la rénovation urbaine, ont mobilisé bien au-delà des quartiers prioritaires et suscité de véritables projets de transformation en profondeur des autres quartiers en ZUS moins prioritaires mais justifiant néanmoins d'une action forte ». En l'état actuel du droit, pour la période 2004-2008, l'article 6 de la loi n° 2003-710 précitée prévoit une offre nouvelle de 200 000 logements locatifs sociaux, soit par la remise sur le marché de logements vacants, soit par la production de nouveaux logements sociaux dans les zones urbaines sensibles ou dans les agglomérations dont elles font partie. Il comprend également la réhabilitation de 200 000 logements locatifs sociaux et, en cas de nécessité liée à la vétusté, à l'inadaptation à la demande ou à la mise en œuvre du projet urbain, la démolition de 200 000 logements. L'amendement adopté par le Sénat modifie cet article, afin de prolonger le programme national de rénovation urbaine jusqu'en 2011 et de prévoir : - la mise sur le marché de 250 000 logements locatifs sociaux, par construction ou remise sur le marché de logements vacants ; - la réhabilitation de 400 000 logements locatifs sociaux ; - la démolition de 250 000 logements locatifs sociaux. Les objectifs quantitatifs du programme national de rénovation urbaine sont modifiés en tenant compte à la fois des ambitions des projets déjà présentés et approuvés par l'Agence au cours de ses premiers mois de fonctionnement et des moyens de traitement des dossiers par l'Agence et de mise en œuvre des projets par les collectivités. Parallèlement, en l'état actuel du droit, pour la période 2004-2008, l'article 7 de la loi n° 2003-710 précitée dispose que les crédits consacrés par l'Etat à la mise en œuvre du programme national de rénovation urbaine et ouverts par les lois de finances entre 2004 et 2008, sont fixés à 2,5 milliards d'euros, aucune dotation annuelle au cours de cette période ne pouvant être inférieure à 465 millions d'euros. La modification de cet article adoptée par le Sénat prolonge la programmation budgétaire jusqu'en 2011 et prévoit que le budget de l'Etat apportera au total 4 milliards d'euros de dotations à l'Agence nationale pour la rénovation urbaine, soit une hausse de 60 % des crédits. Selon M. Marc-Philippe Daubresse, ministre délégué au logement et à la ville, « ce complément de programmation permettra, avec la prolongation concomitante de la convention avec le 1 % logement, de disposer d'une enveloppe de crédits supérieure à 8,2 milliards d'euros pour permettre la prise en compte, au delà des 160 à 200 quartiers prioritaires, de l'ensemble des projets de rénovation urbaine ». * La commission a adopté un amendement rédactionnel de la rapporteure, après que Mme Janine Jambu a souligné l'intérêt de l'amendement. La commission a adopté l'article 42 ter (nouveau) ainsi modifié. Article 43 L'article 43 du projet de loi vise à étendre les dispositions relatives aux exonérations de taxe foncière sur les propriétés bâties aux départements d'outre-mer et à allonger de quinze à vingt-cinq ans la durée d'exonération de taxe foncière sur les propriétés bâties pour les logements financés au titre de la programmation prévue par l'article 41 du projet de loi. Le coût pour l'Etat est estimé à 60 millions d'euros en 2021 et à 300 millions d'euros de 2026 à 2031. 1. L'état actuel du droit En application des articles 1384 A (logements neufs) et 1384 C (logements acquis) du code général des impôts, les organismes constructeurs et gestionnaires de logements locatifs sociaux, plus communément appelés « bailleurs sociaux », bénéficient à l'heure actuelle d'une exonération de taxe foncière sur les propriétés bâties pendant quinze ans, à compter de l'année qui suit l'achèvement ou l'acquisition de logements locatifs affectés à l'habitation principale et financés à plus de 50 % au moyen des prêts aidés par l'Etat prévus aux articles L. 301-1 et suivants du code de la construction et de l'habitation. La « condition de financement » s'apprécie en tenant compte des prêts aidés, mais également des subventions versées par l'Etat, par l'Agence nationale pour la rénovation urbaine, par les collectivités territoriales et les établissements publics de coopération intercommunale ainsi que des prêts consentis au titre de la participation des employeurs à l'effort de construction. En 2002, les organismes d'habitation à loyer modéré (HLM) ont acquitté 1,2 milliard d'euros au titre de la taxe foncière sur les propriétés bâties ; 3,1 millions de logements sociaux y sont assujettis et ce montant représente 9,6 % des loyers perçus par les organismes. En 2001, 74 % des logements étaient taxés, alors qu'ils n'étaient que 39 % en 1990. En 1991, le produit de la taxe foncière sur les propriétés bâties ne se montait qu'à 0,4 milliard d'euros, recouvrés pour 1,45 million de logements, et correspondait à seulement 5,1 % de la masse des loyers. Ainsi, jusqu'en 2000, on a constaté un alourdissement important de la taxe foncière dans les comptes des bailleurs sociaux pour deux motifs principaux : - le premier, et le plus déterminant, est lié, entre 1989 et 1998, à la sortie simultanée du champ de l'exonération de deux générations de bâtiments bénéficiant de deux régimes d'exemption (vingt-cinq ans pour les logements construits avant le 1er janvier 1973, quinze pour ceux construits après cette date). De ce fait, la part du parc assujetti a doublé en huit ans et la plus grande partie du patrimoine des bailleurs sociaux est maintenant dans le champ d'application de la taxe foncière ; - le deuxième motif de l'augmentation de la taxe acquittée par les organismes tient à la hausse des taux de la taxe foncière plus importante que l'inflation et les loyers, la taxe pesant chaque année davantage sur chaque logement assujetti. L'infléchissement constaté en 2001 provient de différentes mesures prises depuis cette date afin de réduire le poids de la taxe foncière sur les propriétés bâties (TFPB) à la charge des bailleurs sociaux. Deux mesures ont notamment été prises dans le cadre de l'article 42 de la loi de finances n° 2000-1352 du 30 décembre 2000 : - de 2001 à 2006, un abattement de 30 % de la base d'imposition à la taxe foncière sur les propriétés bâties est appliqué aux logements à usage locatif aidés par l'Etat situés en zone urbaine sensible (ZUS). Cette mesure, d'un montant d'environ 106 millions d'euros, réduit en moyenne de 10 % la charge supportée par les organismes HLM ; - un dégrèvement de taxe foncière sur les propriétés bâties est par ailleurs prévu pour les logements vacants depuis plus de trois mois et situés dans un immeuble destiné, soit à être démoli, soit à faire l'objet de travaux de réhabilitation visant à remettre les logements en conformité avec les normes minimales d'habitabilité. Par ailleurs, l'article 90 de la loi de finances n°2001-1275 du 28 décembre 2001 prévoit une prolongation à vingt ans de l'exonération de taxe foncière sur les propriétés bâties pour la construction de logements sociaux satisfaisants aux normes de « haute qualité environnementale » (HQE) (92). 2. Les modifications apportées par le projet de loi initial Dans le cadre de l'article 43 du présent projet de loi, la durée de l'exonération de taxe foncière sur les propriétés bâties sera portée de quinze à vingt-cinq ans pour les logements financés au titre du programme prévu à l'article 41 du projet, ainsi que pour les logements financés dans les départements d'outre-mer. Par ailleurs, les dispositions des articles 1384 A et 1384 C du code général des impôts, ainsi que l'allongement de la durée d'exonération de taxe foncière sur les propriétés bâties sont étendus aux départements d'outre-mer. Article 1384 A du code général des impôts Le I modifie l'article 1384 A du code général des impôts relatif aux exonérations de taxe foncière sur les propriétés bâties pour les logements construits par les bailleurs sociaux. Le 1° de ce paragraphe étend le bénéfice de l'exonération de taxe foncière sur les propriétés bâties à la construction aux logements neufs en Guadeloupe, en Guyane, à la Martinique et à la Réunion. Ces logements à usage locatif doivent, comme en métropole, être affectés à l'habitation principale et être financés à plus de 50 % au moyen d'un des prêts prévus à l'article R. 372-1 du code de la construction et de l'habitation. Les prêts visés sont les prêts aidés par l'Etat accordés dans les départements d'outre-mer pour financer la construction de logements à usage locatif, l'acquisition de logements et d'immeubles destinés à l'habitation en vue de leur amélioration, ainsi que les travaux d'amélioration correspondants, l'acquisition de locaux ou d'immeubles non affectés à l'habitation et leur transformation ou aménagement en logements, l'acquisition de terrains destinés à la construction de logements à usage locatif et la construction de ces logements ou les opérations de démolition et de reconstruction de logements à usage locatif. Le 2° est une disposition de coordination puisqu'il intègre la modification apportée par le 1° dans le calcul de la condition de financement. En métropole, pour les constructions financées dans les conditions prévues aux articles R. 331-14 à R. 331-16 du code de la construction et de l'habitation, c'est-à-dire pour les logements conventionnés, la condition de financement s'apprécie en tenant compte des subventions versées par l'Etat, par l'Agence nationale pour la rénovation urbaine, par les collectivités territoriales et les établissements publics de coopération intercommunale ainsi que des prêts consentis au titre de la participation des employeurs à l'effort de construction. Il en sera de même dans les départements d'outre-mer pour les constructions financées dans les conditions prévues aux articles R. 372-9 à R. 372-12 du code de la construction et de l'habitation, c'est-à-dire construits, acquis ou améliorés avec le concours financier de l'Etat. Le 3° vise à allonger de quinze à vingt-cinq ans la durée d'exonération de taxe foncière sur les propriétés bâties pour la construction de l'ensemble des logements financés au titre de la programmation prévue par l'article 41 du projet de loi, en métropole et outre-mer. Pour bénéficier de la subvention, la décision d'octroi de la subvention ou du prêt aidé devra être prise entre le 1er juillet 2004 et le 31 décembre 2009. La date du 1er juillet 2004 a été retenue afin d'éviter toute rupture de charge. En effet, si la programmation doit être effective au 1er janvier 2005, le montage de dossiers prend un certain temps et les délais entre les décisions de financement et le début de la construction sont souvent importants. Enfin, les bailleurs sociaux auraient sans doute décalé le montage des projets pour pouvoir bénéficier de la mesure, ce qui aurait amplifié la crise actuelle. Il est donc apparu préférable de faire bénéficier de cette mesure les projets financés à partir de juillet 2004. Article 1384 C du code général des impôts Le II procède aux mêmes modifications que le I pour l'article 1384 C du code général des impôts. Cet article est relatif aux exonérations de taxe foncière sur les propriétés bâties pour deux types de logements : - les logements acquis par les bailleurs sociaux en vue de leur location, avec le concours financier de l'Etat ou avec une subvention de l'Agence nationale pour la rénovation urbaine ; - les logements qui sont rénovés au moyen d'une aide financière de l'Agence nationale pour l'amélioration de l'habitat (ANAH) en vue de leur location ou destinés à l'hébergement de personnes défavorisées, par des organismes sociaux agréés par le représentant de l'Etat dans le département. Les organismes visés ne doivent pas se livrer à une exploitation ou à des opérations de caractère lucratif et doivent avoir pour objet, notamment, de contribuer au logement des personnes défavorisées. Le caractère non lucratif s'apprécie au regard des conditions définies par les instructions administratives de la direction générale des impôts du ministère des Finances. Les organismes concernés sont principalement des associations relevant de la loi du 1er juillet 1901. Le 1° étend le bénéfice de l'exonération à l'acquisition de logements neufs en Guadeloupe, en Guyane, à la Martinique et à la Réunion. Le 2° allonge de quinze à vingt-cinq ans la durée d'exonération de taxe foncière sur les propriétés bâties pour l'acquisition de l'ensemble des logements financés au titre de la programmation prévue par l'article 41 du projet de loi, en métropole et outre-mer. Pour bénéficier de la subvention, la décision d'octroi de la subvention ou du prêt aidé devra être prise entre le 1er juillet 2004 et le 31 décembre 2009. 3. Les modifications apportées par le Sénat Les sénateurs ont salué cet allongement, indispensable pour garantir l'équilibre financier des opérations de construction. Mais ils ont aussi, d'une part, précisé les conditions de compensation des pertes de recettes résultant de l'allongement de l'exonération de taxe foncière sur les propriétés bâties, dans une rédaction ensuite modifiée par le gouvernement et, d'autre part, complété l'article 43 du projet de loi par trois importantes dispositions. a) La compensation des pertes de recettes Contre l'avis du gouvernement, qui estimait que les modifications proposées excédent le champ du présent projet de loi, les sénateurs avaient initialement adopté deux amendements de M. Jean-Marie Vanlerenberghe complétant le 3° du I et le 2° du II de l'article 43 afin de prévoir que, pour les logements construits ou acquis et améliorés dans le cadre du programme prévu par le projet de loi entre le 1er juillet 2004 et le 31 décembre 2009, les pertes de recettes générées par l'allongement à vingt-cinq ans de la durée d'exonération de taxe foncière sur les propriétés bâties devront être compensées pendant les dix premières années par le versement d'une allocation de l'Etat égale à ces pertes de recettes. Mme Françoise Férat, sénatrice, s'était également inquiétée de la nouvelle perte importante de ressources fiscales que constituera cet allongement de la durée de l'exonération pour les collectivités territoriales, alors même que le Président de la République a récemment annoncé, lors d'une visite dans le Cantal, qu'une réflexion était engagée afin d'exonérer les agriculteurs de taxe foncière sur les propriétés non bâties et que les collectivités territoriales voient leurs compétences et leurs responsabilités s'accroître considérablement. Il semble paradoxal que cette exonération, décidée par l'Etat, soit en grande partie supportée par les communes. La compensation de perte prévue sur dix ans par les deux amendements initiaux visait donc à rendre l'allongement neutre financièrement. Après une seconde délibération, les sénateurs ont adopté un amendement du gouvernement juridiquement plus encadré puisqu'il prévoit que « les dispositions de l'article L. 2335-3 du code général des collectivités territoriales sont applicables aux pertes de recettes résultant de l'allongement de quinze à vingt-cinq ans » pour l'intégralité des pertes résultant de cet allongement et quelle que soit la collectivité concernée. L'article L. 2335-3 du code général des collectivités territoriales dispose que, lorsque les exonérations de taxe foncière sur les propriétés bâties entraînent pour les communes une perte de recettes substantielle, ces collectivités ont droit à une compensation par l'Etat. b) L'application de l'allongement de la durée d'exonération de taxe foncière sur les propriétés bâties à la rénovation des logements à usage social de l'établissement public de gestion immobilière du Nord-Pas-de-Calais (EPINORPA) Avec l'avis favorable du gouvernement compte tenu des spécificités du logement minier, le Sénat a ensuite adopté à l'unanimité un amendement de Mme Valérie Létard, rapporteure au nom de la commission des affaires sociales, qui ajoute un 3° au II de l'article 43. Cet amendement insère un nouvel alinéa après le premier alinéa de l'article 1384 C du code général des impôts afin d'étendre l'allongement d'exonération de taxe foncière sur les propriétés bâties prévue à l'article 1384 C du code général des impôts aux logements conventionnés de l'établissement public de gestion immobilière du Nord-Pas-de-Calais (EPINORPA) lorsqu'ils sont réhabilités avec l'aide de l'Agence nationale pour l'amélioration de l'habitat. L'article 191 de la loi n° 2000-1208 du 13 décembre 2000 relative à la solidarité et au renouvellement urbains (SRU) a créé cet établissement public régional à caractère industriel et commercial afin qu'il acquière et gère, directement ou indirectement, les immeubles à usage locatif social détenus par Charbonnages de France. Il peut également contribuer au financement de toutes actions en faveur de l'habitat social et du renouvellement urbain dans la région Nord-Pas-de-Calais. Pour financer ses travaux d'amélioration de l'habitat, cet établissement public bénéficie des subventions de l'Agence nationale pour l'amélioration de l'habitat (ANAH). L'EPINORPA n'étant ni un organisme HLM, ni une société d'économie mixte, il était exclu de fait du bénéfice des dispositions de l'article 43 du projet de loi. Or, cet établissement a largement contribué à la mise aux normes des logements dont il avait la charge dans l'ancien bassin minier du Nord-Pas-de-Calais. Il y a encore vingt ans, les trois quarts des 70 000 logements miniers n'avaient ni salle de bains ni chauffage central. A ce jour, il reste encore à réhabiliter plus de 11 000 logements, et quelque 27 000 autres sont concernés par une rénovation complémentaire ou partielle. Ce parc ancien est aussi celui qui pratique les loyers les plus bas. Comme le rappelait Mme Michèle San Vicente lors des débats au Sénat, « près de la moitié de ce patrimoine immobilier est toujours occupée gratuitement par les anciens mineurs ou leurs veuves, et leur pension fait parfois vivre toute la famille, petits-enfants compris ». c) L'application de l'allongement de la durée d'exonération de taxe foncière sur les propriétés bâties aux logements ayant bénéficié d'une subvention de l'Agence nationale d'amélioration de l'habitat entre le 1er juillet 2004 et le 31 décembre 2009 et loués par des associations à des personnes très défavorisées Avec l'avis favorable du gouvernement, le Sénat a également adopté à l'unanimité un amendement de Mme Valérie Létard, rapporteure au nom de la commission des affaires sociales, sous-amendé par le gouvernement(93), qui ajoute un 4° au II de l'article 43. Cet amendement complète le troisième alinéa de l'article 1384 C du code général des impôts. En l'état actuel du droit, le deuxième alinéa de l'article 1384 C du code général des impôts dispose que, sous certaines conditions, les logements réhabilités grâce à une aide de l'ANAH et loués par une association à des personnes très défavorisées sont exonérés de taxe foncière sur les propriétés bâties pendant 15 ans. L'amendement sénatorial permet, pendant la durée du plan de cohésion sociale(94), de porter de quinze à vingt-cinq ans la durée d'exonération de taxe foncière sur les propriétés bâties pour ces logements. d) L'allongement de l'abattement de 30 % de taxe foncière sur les propriétés bâties dans les zones urbaines sensibles jusqu'en 2009 Avec l'avis favorable du gouvernement, le Sénat a également adopté un amendement de Mme Valérie Létard, rapporteure au nom de la commission des affaires sociales, qui crée un III au sein de l'article 43. Ce nouveau paragraphe vise à modifier l'article 1388 bis du code général des impôts, en insérant un paragraphe II bis au sein de cet article, afin d'accorder aux bailleurs sociaux qui concluent avec l'Etat des conventions globales de patrimoine le bénéfice de l'abattement de 30 % de la taxe foncière sur les propriétés bâties jusqu'en 2009, pour leurs logements situés en zones urbaines sensibles. En l'état actuel du droit, l'article 1388 bis du code général des impôts dispose qu'un abattement de 30 % de la base d'imposition à la taxe foncière sur les propriétés bâties est appliqué pour une période de six ans (2001 à 2006) aux logements locatifs sociaux des organismes HLM ou des sociétés d'économie mixte situés en zone urbaine sensible (ZUS). Le bénéfice de cette disposition a été accordé en 2001 aux organismes HLM à la condition, soit qu'ils fassent l'objet d'un plan de redressement auprès de la caisse de garantie du logement locatif social (CGLLS), soit qu'ils aient pris un engagement de gel des loyers. Pour les années suivantes, l'abattement est subordonné à la signature d'une convention de gestion urbaine de proximité entre l'organisme HLM, ou la société d'économie mixte, et le représentant de l'Etat. Cette mesure réduit de 10 % en moyenne la charge de taxe foncière sur les propriétés bâties supportée par les organismes HLM. La modification adoptée par le Sénat vise à éviter de ne favoriser que la construction de nouveaux logements sociaux pendant la période de mise en œuvre du plan de cohésion sociale, en offrant un soutien financier substantiel aux organismes dont le parc est vieillissant et sur lesquels pèsent de lourdes charges d'entretien. Enfin, contre l'avis du gouvernement, les sénateurs avaient initialement adopté un amendement de coordination avec les dispositions précédemment votées au paragraphe III de cet article. Ce nouveau paragraphe IV disposait que la perte de recettes pour les collectivités territoriales résultant de l'abattement de 30 % de la taxe foncière sur les propriétés bâties de 2006 à 2009 était compensée par une majoration à due concurrence de la dotation globale de fonctionnement (DGF). Suite à la seconde délibération sur cet article, et par cohérence avec les dispositions finalement votées aux paragraphes I et II de l'article 43, le paragraphe IV dispose finalement que les pertes de recettes résultant du paragraphe II bis de l'article 1388 bis du code général des impôts sont compensées selon les modalités fixées par le paragraphe IV de l'article 42 de la loi de finances n° 2000-1352 du 30 décembre 2000, quelle que soit la collectivité concernée. Ce paragraphe IV dispose qu'il est institué une dotation budgétaire destinée à compenser ces pertes de ressources pour les communes et les établissements publics de coopération intercommunale dotés d'une fiscalité propre. Le calcul de la compensation est le suivant : pour les communes et les établissements publics de coopération intercommunale avec fiscalité propre, « la compensation versée est égale, chaque année, au produit du montant de l'abattement mentionné au I de l'article 1388 bis par le taux de taxe foncière sur les propriétés bâties voté par la collectivité ou l'établissement public au titre de l'année précédant celle de l'imposition ». Pour les communes qui appartiennent à un établissement public de coopération intercommunale sans fiscalité propre « le taux voté par la commune au titre de l'année précédente est majoré du taux appliqué la même année au profit de l'établissement public de coopération intercommunale ». * La commission a examiné un amendement de M. Bertho Audifax visant à exonérer de la taxe foncière sur les propriétés bâties les logements sociaux construits, entre le 1er janvier 1990 et le 31 décembre 2009, dans les régions d'outremer,. M. Bertho Audifax a expliqué que le parc social réunionnais est relativement jeune, compte tenu notamment de la dégradation importante des logements en raison des conditions climatiques. En contrepartie de cette exonération rétroactive, les bailleurs sociaux auraient l'obligation de réinvestir des sommes équivalentes dans la rénovation du parc. Ces dispositions sont nécessaires pour permettre aux régions d'outre-mer de rattraper leur retard par rapport à la métropole. Tout en comprenant ses motivations, la rapporteure s'est déclarée défavorable à l'amendement, jugeant peu opportun d'instituer ainsi un régime dérogatoire au moment où l'on veut faire rentrer l'outre-mer dans le droit commun. La commission a malgré tout adopté l'amendement. La commission a ensuite adopté l'article 43 ainsi modifié. La commission a examiné deux amendements de M. Francis Vercamer : - le premier visant à prendre en compte les logements attribués par l'Etat aux harkis à leur arrivée en France dans le calcul des 20 % de logements locatifs sociaux visés par l'article 55 de la loi n° 2000-1208 du 13 décembre 2000 relative à la solidarité et au renouvellement urbains (SRU) ; - le second visant à prendre également en compte comme logements locatifs sociaux les emplacements dans les aires permanentes d'accueil des gens du voyage aménagées en application de la loi n° 2000-614 du 5 juillet 2000 relative à l'accueil et à l'habitat des gens du voyage. Suivant l'avis défavorable de la rapporteure, la commission a rejeté les amendements. Article 44 L'article 44 du projet de loi modifie l'article 14 de la loi n° 2003-710 du 1er août 2003 d'orientation et de programmation pour la ville et la rénovation urbaine afin de clarifier le régime des aides de l'Agence nationale pour la rénovation urbaine (ANRU). Il s'agit d'une modification purement technique, destinée à renforcer la sécurité juridique de ce dispositif. A l'heure actuelle, l'article 14 de la loi n° 2003-710 précitée prévoit deux régimes différents en fonction du type de subventions versées par l'Agence nationale pour la rénovation urbaine : - Les montants, les taux et les modalités d'attribution des subventions destinées au financement de la construction de nouveaux logements sociaux, de l'acquisition, de la reconversion, de la réhabilitation ou de la démolition de logements existant, sont soumis aux mêmes conditions que les aides de l'Etat, notamment celles prévues au livre III du code de la construction et de l'habitation, A ce titre, elles peuvent prétendre au conventionnement prévu par le même code, afin de permettre aux locataires de bénéficier de l'aide personnalisée au logement (APL). Les dispositions prévues au livre III du code de la construction et de l'habitation permettent également aux destinataires de ces subventions de bénéficier du régime fiscal favorable auquel sont soumises les aides de l'Etat prévues par le code de la construction et de l'habitation : taux de TVA à 5,5 % et exonération de la taxe foncière sur les propriétés bâties pendant quinze ans. - Les montants, les taux et les modalités d'attribution des subventions accordées par l'Agence nationale pour la rénovation urbaine pour d'autres objets que ceux mentionnés ci-dessus sont fixés par son conseil d'administration, dans le cadre des règles et orientations déterminées par l'Etat (95). Pour le premier type de subventions, deux problèmes se posent : - Si les dispositions générales relatives à la construction et à la réhabilitation de logements locatifs sociaux sont aujourd'hui régies par des décrets, celles relatives aux reconversions et aux démolitions le sont par le biais d'une circulaire(96). Il apparaît donc juridiquement peu sûr de déroger à une circulaire par décret. - L'agence peut aujourd'hui uniquement accorder des majorations de subventions, dans des conditions définies par décret en Conseil d'Etat. Ce décret est paru le 24 septembre 2004(97). Pour résoudre ces difficultés, l'article 44 du présent projet de loi modifie le premier alinéa de l'article 14 de la loi n° 2003-710 avec un double objectif : - seules les subventions à la réalisation et la réhabilitation de logements locatifs sociaux seront soumises aux mêmes conditions que les aides de l'Etat, les montants, les taux et les modalités d'attribution des aides de l'Agence à la démolition de logements sociaux ou privés ou aux reconversions de logements étant quant à elles à l'avenir décidées par délibération de son conseil d'administration ; - l'agence pourra non seulement accorder des majorations de subventions dans des conditions définies par décret en Conseil d'Etat, mais également modifier l'assiette ou les conditions de versement de ces subventions dans les mêmes conditions. Cela lui permettra par exemple d'augmenter la liste des travaux qui sont susceptibles d'être subventionnés ou de verser des acomptes aux opérateurs les plus fragiles. Enfin, les subventions accordées par l'Agence à ce titre resteront assimilées aux aides de l'Etat pour l'octroi des prêts et pour l'application de l'article L. 351-2 du même code, c'est-à-dire pour la mise en œuvre du conventionnement qui permet au locataire de ce type de logement de toucher l'aide personnalisée au logement (APL). _ Les modifications apportées par le Sénat Avec l'avis favorable du gouvernement, les sénateurs ont adopté à l'unanimité un amendement de précision rédactionnelle de Mme Valérie Létard, rapporteure au nom de la commission des affaires sociales, visant à remplacer, dans le premier alinéa de l'article 14 de la loi n° 2003-710 précitée tel que modifié par le présent article du projet de loi, le terme de « réalisation » de logements locatifs sociaux par une expression plus complète et plus correcte juridiquement, puisque le code de la construction et de l'habitation parle de « construction et d'acquisition, suivie ou non de travaux ». Avec l'avis favorable du gouvernement, les sénateurs ont ensuite adopté trois amendements modifiant l'article 11 de la loi n° 2003-710 précitée, dans sa rédaction issue de la loi n° 2004-809 du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales, qui doit entrer en application au 1er janvier 2005. Ces modifications figurant dans le I nouveau au sein de l'article 44 du projet de loi. Le premier amendement, de M. Jean-Paul Alduy, vise à modifier le deuxième alinéa de l'article 11 (1°) qui dispose que le représentant de l'Etat dans le département est le délégué territorial de l'Agence nationale pour la rénovation urbaine. Les sénateurs entendent préciser que le délégué territorial de l'Agence nationale pour la rénovation urbaine pourra subdéléguer ses compétences ou sa signature, par exemple au directeur départemental de l'équipement, dans des conditions définies par décret. Le deuxième amendement, de M. Jean-Paul Alduy, vise à modifier le troisième alinéa de l'article 11 (2°) qui prévoit que les établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) et les départements qui ont conclu une convention de délégation des aides à la pierre avec l'Etat, telle que prévue aux articles L. 301-5-1 et L. 301-5-2 du code de la construction et de l'habitation, ont la possibilité de conclure également une convention avec l'agence nationale pour la rénovation urbaine. Dans le cadre de cette dernière convention, l'Agence leur délègue la gestion des concours financiers qu'elle affecte au titre des projets qu'elle subventionne. Les sénateurs entendent préciser que cette délégation de gestion des concours financiers peut être subdéléguée à des organismes publics ayant vocation à conduire des projets de rénovation urbaine et dotés d'un comptable public, dans des conditions définies par décret. Les organismes visés sont notamment les groupements d'intérêt public (GIP) qui se sont constitués en vue de mutualiser les moyens des collectivités publiques qui mènent des projets de rénovation urbaine. Ces organismes existent par exemple à Rouen ou Rennes. Dans ces deux villes, l'ensemble des partenaires financiers locaux transfère les crédits qu'ils octroient aux projets de rénovation urbaine à un groupement d'intérêt public. En l'état actuel du droit, si les collectivités deviennent délégataires de la gestion des aides de l'agence, elles ne pourront transférer ces crédits au groupement. Le troisième amendement, de M. Jean-Paul Alduy, vise à modifier le dernier alinéa de l'article 11 (3°) qui dispose que le délégué territorial de l'Agence nationale pour la rénovation urbaine signe, au nom de l'Agence, les conventions avec les collectivités. Les sénateurs entendent préciser que le préfet, même s'il a subdélégué sa compétence de délégué territorial de l'agence, est cosignataire des conventions en tant que représentant de l'Etat. * La commission a adopté quatre amendements rédactionnels de la rapporteure. La commission a adopté l'article 44 ainsi modifié. Article 45 L'article 45 du présent projet de loi vise à clarifier le statut des établissements publics fonciers d'Etat, en les distinguant clairement des établissements publics d'aménagement d'Etat. Ces deux types d'établissements sont aujourd'hui régis par les articles L. 321-1 et suivants du code de l'urbanisme. Le code de l'urbanisme liste d'autres types d'établissements publics d'aménagement ou fonciers : les établissements publics fonciers locaux, régis par les articles L. 324-1 à L. 324-10, les établissements publics fonciers d'aménagement et de restructuration des espaces commerciaux et artisanaux, régis par les articles L. 325-1 à L. 325-4 et, enfin, les établissements publics locaux d'aménagement, régis par les articles L. 326-1 à L. 326-7. Les établissements publics d'aménagement et fonciers d'Etat sont les seuls concernés par le projet de loi. Initialement, le code de l'urbanisme ne prévoyait qu'un seul type d'établissement public, l'établissement public d'aménagement, compétent en matière d'intervention foncière et d'aménagement. Or deux types d'établissements se sont mis en place. D'une part, les établissements publics d'aménagement (Euroméditerrannée, Plaine de France, Nanterre-Seine Arche, Le Mantois-Seine Aval, etc.) réalisent essentiellement des opérations d'aménagement, au sens de l'article L. 300-1 du code de l'urbanisme. D'autre part, des établissements publics fonciers, ne réalisant quasiment que des interventions foncières, ont été créés, à une échelle régionale ou interdépartementale. Ces derniers ont été créés par décret, sur la base des dispositions régissant les établissements publics d'aménagement d'Etat. Cet état de fait pose deux difficultés juridiques : - Les pouvoirs publics ont créé par décret une catégorie spécifique d'établissement. Or les compétences des établissements publics fonciers listées dans les décrets de création de chaque établissement sont plus restreintes que celles initialement prévues par les articles L. 321-1 à L. 321-9, puisqu'elles concernent uniquement l'aménagement foncier, ce qui permet d'ailleurs à ces établissements de percevoir une taxe pour financer leurs compétences foncières, la taxe spéciale d'équipement. - Par ailleurs, les aménageurs privés ne pouvant percevoir cette taxe, il existe, selon la Commission européenne, une distorsion de concurrence. D'où la nécessité de distinguer clairement dans la loi les établissements publics fonciers, qui auront une compétence limitée, réduite à la réalisation d'opérations foncières. La ressource principale de ces établissements publics fonciers sera une taxe spéciale d'équipement. 1. Les différents types d'établissements publics fonciers existants Même si seuls les établissements publics fonciers d'Etat sont concernés par l'article 45 du projet de loi, il convient de rappeler pour information qu'il existe également des établissements publics fonciers locaux. Les établissements publics fonciers d'Etat ont été créés là où les enjeux fonciers sont forts pour l'Etat, au titre de l'aménagement du territoire, tels que l'aménagement de l'estuaire de la Seine, la reconversion du bassin minier au nord de la Lorraine, la reconversion du Nord-Pas-de-Calais, de la Loire, ou encore la forte croissance démographique et la nécessité d'une politique de renouvellement urbain en région Provence-Alpes-Côte d'Azur. D'ailleurs, une directive territoriale d'aménagement (DTA) est en cours d'élaboration sur plusieurs de ces territoires et ces établissements publics fonciers participent activement à la mise en œuvre des actions prioritaires inscrites au contrat de plan de ces régions. D'un autre côté, les établissements publics fonciers locaux ont été créés par la loi n° 91-662 du 13 juillet 1991 d'orientation pour la ville. Ils avaient pour principal objet la diversification de l'habitat. Ils ont vocation à réaliser des interventions foncières sur des périmètres plus restreints, le plus souvent à l'échelle des aires urbaines, et à l'initiative des collectivités territoriales. La pénurie d'acteurs dédiés au foncier plaide en faveur du maintien de ces deux catégories d'établissements publics fonciers, un établissement public foncier à l'échelle régionale n'ayant pas vocation à traiter la totalité de la politique foncière des collectivités territoriales et, inversement, un établissement public foncier local pouvant être plus à même de gérer, par exemple, le volet foncier d'un programme local de l'habitat d'agglomération. a) Les établissements publics d'Etat En l'état actuel du droit, les établissements publics fonciers d'Etat sont une sous-catégorie issue des établissements publics d'aménagements, régis par les dispositions des articles L. 321-1 à L0. 321-9 du code de l'urbanisme. A ce titre, et comme les établissements publics d'aménagement, ce sont des établissements publics à caractère industriel et commercial. Ils disposent d'une autonomie juridique et financière, sous le contrôle de l'Etat. Selon les termes de l'article L. 321-3 du code précité, l'établissement est créé par décret en Conseil d'Etat, après avis des conseils généraux et des conseils municipaux des collectivités incluses dans sa zone d'activité territoriale. Le décret qui crée l'établissement détermine son objet et sa zone d'activité territoriale. Il fixe ses statuts et notamment la composition du conseil d'administration, la désignation du président, celle du directeur, les pouvoirs du conseil d'administration, du président et du directeur. Toujours selon les termes de l'article L. 321-1 précité, les établissements publics fonciers d'Etat sont aujourd'hui compétents pour réaliser, pour son compte ou, avec leur accord, pour le compte de l'Etat, d'une collectivité locale ou d'un autre établissement public, ou pour faire réaliser, des interventions foncières, mais également des opérations d'aménagement. L'intervention de l'établissement sur ces deux grands domaines se réalise sous forme d'études, d'action foncière et de travaux : - Les études visent à préparer les décisions opérationnelles de l'établissement public foncier. - L'action foncière constitue le noyau dur des compétences d'un établissement public foncier. Il peut acquérir des biens pour son compte propre, ou pour le compte des collectivités qui le mandatent, par voie amiable ou par voie d'expropriation. Il peut se voir confier la gestion de zones d'aménagement différé (ZAD), ou se voir déléguer le droit de préemption urbain par les communes. Le montant des acquisitions doit respecter systématiquement l'évaluation des services fiscaux. - Les travaux mis en œuvre par un établissement public foncier peuvent recouvrir plusieurs objectifs : mettre en sécurité les sites dégradés, en améliorer l'image, préparer les terrains à des nouveaux usages. Dans la chaîne de travail de l'aménagement public, la place de l'établissement public foncier se situe donc entre d'une part, les organismes de planification et d'études (services d'Etat, agence d'urbanisme, services d'urbanisme des villes), qui définissent les orientations stratégiques et élaborent les documents de programmation et de planification, et, d'autre part, les aménageurs, qui viabilisent les sites, aménagent les bâtiments, et les commercialisent, dans le cadre de procédures d'aménagement. L'établissement public foncier d'Etat ne peut réaliser des opérations d'aménagement que s'il a reçu au préalable une autorisation ministérielle. Le rôle de l'établissement public foncier d'Etat est donc de faciliter le « passage à l'acte » du projet d'aménagement, qu'il s'agisse d'un projet ponctuel ou d'un projet urbain ou économique de plus grande ampleur, en prenant en charge l'étape essentielle que constitue la maîtrise du foncier support du projet et, si nécessaire, sa remise en état. Un établissement public foncier dispose aujourd'hui de quatre principales sources de financement : - les subventions, avances, fonds de concours, participations apportés essentiellement par l'Etat et les collectivités territoriales et la communauté européenne ; - une ressource fiscale spécifique (la taxe spéciale d'équipement) ; cette taxe est une taxe additionnelle aux impôts locaux, arrêtée par le conseil d'administration, dont le plafond est fixé chaque année en loi de finances ; - les emprunts ; - le produit de la vente et de la gestion des biens. Les établissements publics fonciers d'Etat existants ont été créés dans des zones où les enjeux fonciers sont forts pour l'Etat : - Les perspectives d'aménagement de l'estuaire de la Seine ont conduit, en 1968, à la création de l'établissement public de la Basse-Seine (EBPS) qui est aujourd'hui compétent sur toute la Normandie. - La constitution de la métropole lorraine a conduit à la création, en 1973, de l'établissement public de la Métropole Lorraine (EPML) devenu, en décembre 2001, établissement public foncier de Lorraine, son périmètre de compétence ayant été étendu à la totalité des cantons concernés par la directive territoriale d'aménagement (DTA) sur le bassin minier nord-lorrain, ainsi qu'aux vallées industrielles vosgiennes. - La reconversion industrielle et urbaine du Nord-Pas-de-Calais a conduit à la création, en 1990, de l'établissement public Nord-Pas-de-Calais (EPF NPC), compétent sur l'ensemble de la région. - Les enjeux de reconversion de la Loire et la fermeture des sites de GIAT Industries ont conduit à la création de l'établissement public de l'Ouest Rhône-Alpes (EPORA) en 1998 (Loire et la partie Est du Rhône). - Un cinquième établissement public foncier d'Etat a été créé en décembre 2001 l'établissement public foncier Provence-Alpes-Côte d'Azur (EPF PACA) qui contribue, dans cette région ayant une forte croissance démographique, à la maîtrise de l'extension urbaine, au développement des politiques de renouvellement urbain et à la construction de logements, notamment de logements sociaux. b) Les établissements publics fonciers locaux Créés par la loi n° 91-662 du 13 juillet 1991 d'orientation pour la ville, les établissements publics fonciers locaux (EPFL) ne se sont pas développés comme escompté en raison, notamment, des conditions requises pour leur création. C'est pourquoi l'article 28 de la loi n° 2000-1208 du 13 décembre 2000 relative à la solidarité et au renouvellement urbains a donné aux établissements publics fonciers locaux un nouveau cadre juridique. Ce nouveau dispositif s'articule autour de quatre principes constitutifs : - l'unanimité au moment de la création de l'établissement (par le biais de délibérations concordantes), qui permet aux établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) et aux communes d'accepter librement leur adhésion ; - l'adhésion obligatoire des établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) simultanément compétents en matière de schéma de cohérence territoriale (SCOT), de zone d'aménagement concerté (ZAC) et de programme local de l'habitat (PLH) ; les communes membres de ces intercommunalités, qui se sont dessaisies des trois compétences précitées, ne peuvent en revanche adhérer à l'établissement public foncier local ; - la possibilité pour la région et le département de s'inscrire dès le départ dans le dispositif et de jouer un rôle fédérateur ; - le respect des règles démocratiques grâce à la constitution d'une assemblée générale où tous les membres de l'établissement sont représentés et qui est compétente pour voter la taxe spéciale d'équipement (TSE) et élire le conseil d'administration. Le régime de ces établissements publics fonciers locaux s'inspire de celui des établissements d'Etat, mais leur création est plus facile puisqu'elle peut être effective après décision du représentant de l'Etat dans le département. La compétence de ces établissements est, contrairement aux établissements publics fonciers d'Etat, clairement limitée à la réalisation d'opérations foncières, leur financement étant assuré, entre autres, par une taxe spéciale d'équipement dont le plafond est, depuis l'entrée en application de l'article 193 de la loi n° 2004-809 du 13 août 2004 relative aux libertés et aux responsabilités locales, fixé, pour tous, à 20 euros par habitant. A ce jour, six établissements publics fonciers locaux ont été créés, dont quatre depuis 2000 : l'établissement public foncier - syndicat mixte d'action foncière du Puy-de-Dôme (EPF-SMAC), l'établissement public foncier d'Argenteuil- Bezons, l'établissement public foncier local de la Réunion, l'établissement public foncier local de la région grenobloise, l'établissement public foncier local des collectivités de la Côte d'Or, et, enfin, l'établissement public foncier local de la Haute Savoie 2. Le projet de loi : une base légale pour les établissements publics fonciers d'Etat, des missions et un financement clarifiés L'article 45 du projet de loi modifie à la fois l'intitulé du chapitre Ier du titre II du livre III du code de l'urbanisme et plusieurs articles de ce chapitre, afin de clairement distinguer établissements publics fonciers et d'aménagement. Sa rédaction initiale imprécise a conduit les sénateurs à adopter différents amendements de précision, d'harmonisation et de simplification. Le I modifie l'intitulé du chapitre pour faire apparaître, à côté des établissements publics d'aménagement, les établissements publics fonciers. Article L. 321-1 du code de l'urbanisme Le II complète l'article L. 321-1 du code de l'urbanisme déterminant les modalités de création et les compétences de ces établissements publics par un nouvel alinéa, afin de prévoir que certains de ces établissements publics, c'est-à-dire les établissements publics fonciers, pourront avoir une compétence limitée à la réalisation d'interventions foncières. Cette rédaction semble quelque peu imprécise. Article L. 321-3 du code de l'urbanisme Le III modifie le deuxième alinéa de l'article L. 321-3 du code de l'urbanisme. Actuellement, cet alinéa prévoit que le décret de création d'un établissement public foncier ou d'aménagement est pris en Conseil d'Etat et en Conseil des ministres lorsque leur zone d'activité territoriale s'étend sur plus de 100 communes. L'objet de la modification est de supprimer cette formalité qui oblige à la prise d'un décret en conseil des ministres à chaque modification, même mineure, des statuts. Il s'agit d'une mesure de simplification importante dans la perspective de création de nouveaux établissements publics fonciers. La rédaction retenue ne correspond par contre pas à l'objectif que s'est fixé le gouvernement de simplifier et d'harmoniser les dispositions relatives aux deux types d'établissements publics puisqu'elle prévoit que les établissements publics fonciers seront créés par décret en Conseil d'Etat après avis du conseil régional et des conseils généraux intéressés, c'est-à-dire situés dans sa zone d'activité territoriale, et non après avis des conseils généraux et des conseils municipaux intéressés, comme le premier alinéa de l'article L. 321-3 le prévoit pour les établissements publics d'aménagement. Article L. 321-7-1 (nouveau) du code de l'urbanisme Le IV crée un nouvel article L. 321-7-1 après l'article L. 321-7 du code de l'urbanisme. Cet article prévoit la création d'une taxe spéciale d'équipement destinée au financement des interventions foncières de ces établissements. Cette taxe sera régie par les dispositions de l'article 1607 ter du code général des impôts, article créé par l'article 46 du présent projet de loi. La création d'un régime unique de taxe spéciale d'équipement constitue une avancée importante par rapport au système en vigueur pour les établissements existants, puisque le plafond de la taxe spéciale d'équipement de chaque établissement public foncier d'Etat aujourd'hui existant est fixé chaque année en loi de finances. 3. Les modifications apportées par le Sénat Le Sénat a très largement précisé la rédaction de l'article 45 du projet de loi, sans fondamentalement modifier le fond du texte. Avec l'avis favorable du gouvernement, il a adopté 3 amendements visant principalement à : - clarifier la rédaction de l'article L. 321-1 du code de l'urbanisme tel que modifié par le projet de loi ; - simplifier en les harmonisant les procédures de création des établissements publics prévues à l'article L. 321-3 du code de l'urbanisme tel que modifié par le projet de loi ; - permettre la consultation des collectivités locales avant la création de ces établissements publics ; - supprimer une disposition redondante avec l'article 46 du projet de loi. Article L. 321-1 du code de l'urbanisme Les sénateurs ont adopté un amendement de M. Dominique Braye, rapporteur pour avis au nom de la commission des affaires économiques, sous-amendé par Mme Valérie Létard, rapporteure au nom de la commission des affaires sociales, visant à clarifier la rédaction du paragraphe II du projet de loi initial relatif aux compétences respectives des établissements publics d'aménagement et des établissements publics fonciers. La rédaction retenue, qui fait l'objet du 2° de l'article 45 du projet de loi adopté par le Sénat, distingue plus clairement ces compétences, en remplaçant le premier alinéa de l'article L. 321-1 du code de l'urbanisme par quatre nouveaux alinéas afin de préciser que, désormais, les établissements publics seront compétents, soit en matière d'aménagement, soit en matière foncière. Plus précisément, dans ce nouveau cadre, les établissements publics d'aménagement seront compétents pour réaliser, pour leur compte ou, avec leur accord, pour le compte de l'Etat, d'une collectivité locale ou d'un autre établissement public, ou faire réaliser, toutes les opérations d'aménagement prévues par le code de l'urbanisme et les acquisitions foncières nécessaires aux opérations qu'ils réalisent (deuxième alinéa). Les établissements publics fonciers seront quant à eux compétents pour réaliser, pour leur compte ou, avec leur accord, pour le compte de l'Etat, d'une collectivité locale ou d'un autre établissement public, ou pour faire réaliser des acquisitions foncières et les opérations immobilières et foncières (troisième alinéa). Ces acquisitions et opérations visent à faciliter l'aménagement ultérieur des terrains. Le troisième alinéa, qui a fait l'objet du sous-amendement de Mme Valérie Létard, rapporteure au nom de la commission des affaires sociales, précise que les acquisitions et les opérations immobilières et foncières réalisées par les établissements publics fonciers le seront dans le cadre de programmes pluriannuels adoptés par leur conseil d'administration. Les modifications rédactionnelles adoptées par le Sénat soulignent par ailleurs combien la redéfinition des compétences des établissements publics fonciers s'inscrit dans un contexte de pénurie de terrains destinés à la construction de logements locatifs sociaux. Le troisième alinéa vise donc également à affirmer la priorité que devront accorder les futurs établissements aux opérations destinées à construire de nouveaux logements locatifs sociaux, en lien avec les besoins évalués et définis par les collectivités territoriales. Ainsi, ces programmes pluriannuels devront tenir compte des priorités définies par les programmes locaux de l'habitat (PLH), qui eux-mêmes devront tenir compte des objectifs de construction fixés par l'article 41 du présent projet de loi. Les programmes pluriannuels des établissements publics fonciers devront également spécifiquement lister les objectifs d'acquisitions destinées à la réalisation de logements locatifs sociaux. Par ailleurs, comme l'a rappelé M. Dominique Braye lors des débats au Sénat, il reviendra également au décret constitutif de chaque nouvel établissement « de fixer les missions et d'établir clairement la priorité à accorder au logement ». L'inscription de la priorité accordée au logement locatif social dans le décret constitutif de chaque établissement public foncier est préférable à son inscription dans la loi. Ce dernier choix aurait conduit à se lier les mains pour l'avenir. Or dans quelques années, quand les tensions actuellement observées sur le secteur du logement locatif social auront disparu, ces établissements doivent pouvoir se consacrer à d'autres missions foncières, tel que, par exemple, le développement économique. Il suffira alors uniquement de modifier le décret constitutif. Enfin, comblant une lacune du projet de loi initial, le quatrième alinéa précise que les établissements publics créés avant la promulgation de la loi de programmation pour la cohésion sociale restent soumis aux dispositions de l'article L. 321-1 dans sa rédaction antérieure, sauf si leur statut est modifié pour clarifier leurs compétences et les faire ainsi entrer dans le champ d'application du deuxième ou du troisième alinéa. Un régime particulier est donc clairement prévu pour les cinq établissements publics fonciers d'Etat existants : ils peuvent, soit conserver leur statut d'établissement public foncier et d'aménagement, soit d'opter pour le statut de l'une ou l'autre catégorie d'établissement. Par coordination, les sénateurs ont modifié l'avant-dernier alinéa de l'article L. 321-1 du code de l'urbanisme relatif aux opérations de restructurations urbaines, pour préciser que seuls les établissements publics d'aménagement sont compétents en ce domaine. Article L. 321-3 du code de l'urbanisme Les sénateurs ont ensuite adopté un amendement de M. Dominique Braye, rapporteur pour avis au nom de la commission des affaires économiques, sous-amendé par le gouvernement. La rédaction retenue, qui fait l'objet du nouveau 3° simplifie la rédaction de l'article L. 321-3 du code de l'urbanisme relatif à la création des établissements publics d'aménagement et fonciers, tout en tenant compte des modifications introduites à l'article L. 321-1. Elle précise également les conditions d'association des collectivités territoriales à cette création. Les nouveaux établissements publics d'aménagement et fonciers devront être créés par décret en Conseil d'Etat, après avis du conseil régional et des conseils généraux. L'avis des établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) sera également requis lorsqu'ils sont compétents en matière d'aménagement de l'espace communautaire, d'équilibre social de l'habitat et de développement économique. Cette consultation apparaît indispensable au regard du rôle désormais majeur que jouent ces établissements publics dans l'aménagement local. Enfin, l'avis des conseils municipaux des communes non-membres de ces établissements sera demandé, à la condition qu'elles aient plus de 20 000 habitants. En effet, comme l'a fait remarqué M. Marc-Philippe Daubresse, ministre délégué au logement et à la ville, « un établissement public foncier peut être compétent sur un territoire comportant parfois 600 ou 700 communes. Prévoir la consultation systématique de l'ensemble de ces communes serait extrêmement lourd. Or il ne faudrait pas que ce processus ralentisse la création des établissements publics fonciers ». La limitation de la consultation aux communes de plus de 20 000 habitants semble effectivement pertinente, ce seuil correspondant à celui qui a été retenu dans les directives territoriales d'aménagement (DTA). Article L. 321-7-1 (nouveau) du code de l'urbanisme Par un amendement de M. Dominique Braye, rapporteur pour avis au nom de la commission des affaires économiques, les sénateurs ont adopté un amendement de suppression du paragraphe IV de l'article 45 du projet de loi, qui créait un nouvel article L. 321-7-1 au sein du code de l'urbanisme relatif à la taxe spéciale d'équipement affectée aux nouveaux établissements publics fonciers créés. Ce nouvel article était effectivement redondant avec l'article 1697 ter du code général des impôts, créé par l'article 46 du présent projet de loi. Par ailleurs, l'article L. 321-1 du code de l'urbanisme ne faisant pas mention des recettes de ces établissements publics, il n'est pas nécessaire d'apporter de précision sur cette taxe dans le code de l'urbanisme. Article L. 321-8 du code de l'urbanisme L'amendement de M. Dominique Braye, rapporteur pour avis au nom de la commission des affaires économiques, modifiant l'article L. 321-3 du code de l'urbanisme, procède également, par coordination, à un ajustement à l'article L. 321-8 du code de l'urbanisme. En l'état actuel du droit, l'article L. 321-8 du code de l'urbanisme dispose que dans le cas prévu au deuxième alinéa de l'article L. 321-3, c'est-à-dire lorsque la zone d'activité territoriale de l'établissement public s'étend sur plus de cent communes, les modalités de constitution et de fonctionnement de l'établissement peuvent être dérogatoires. Le deuxième alinéa de l'article L. 321-3 étant remplacé par de nouvelles dispositions dans le cadre du projet de loi, il convient effectivement de faire directement référence aux établissements publics dont la zone d'activité territoriale s'étend sur plus de cent communes. * La commission a adopté trois amendements de la rapporteure : - le premier rédactionnel ; - le deuxième de précision afin d'ouvrir la possibilité de consulter plusieurs régions dans le cas d'un établissement public foncier d'Etat compétent sur un périmètre comprenant plusieurs régions ; - le dernier proposant que seules les collectivités locales dans le périmètre du futur établissement public foncier ou d'aménagement puissent donner un avis sur sa création et que celui-ci soit réputé favorable s'il n'est pas émis dans un délai de trois mois. La commission a adopté l'article 45 ainsi modifié. Article 45 bis (nouveau) Avec l'avis favorable du gouvernement, le Sénat a adopté un amendement de M. Dominique Braye, rapporteur pour avis au nom de la commission des affaires économiques, sous-amendé par le gouvernement, visant à la production annuelle par le gouvernement d'un rapport indiquant les opérations de cession des actifs fonciers et immobiliers de l'Etat partiellement ou totalement destinées à la création de nouveaux logements. Le sous-amendement du gouvernement vise à préciser que le premier rapport sera remis à compter de 2005, une remise avant fin 2004, année de promulgation de la loi, étant impossible compte tenu de l'importance des informations à rechercher et à collecter. Comme l'indique M. Dominique Braye dans son avis sur le projet de loi de programmation pour la cohésion sociale, si l'Etat est, directement ou indirectement, l'un des premiers propriétaires de France, « jusqu'ici, il n'a pas encore réalisé d'inventaire complet de l'immobilier public ». Le rapport de M. Olivier Debains, remis au Premier ministre en décembre 2003 et relatif à la gestion du patrimoine de l'Etat, rappelle que le recensement de l'immobilier public, la connaissance de son affectation et de sa valeur sont loin d'être exhaustifs, en l'absence d'un registre des biens publics. Il constate que la France est en retard par rapport à la majorité des pays de l'Union européenne en matière de gestion de patrimoine immobilier public. Il préconise une véritable politique de valorisation, et, entre autres propositions, la création d'une Agence des propriétés immobilières de l'Etat (APIE), propriétaire unique de l'ensemble des immeubles. On peut malgré tout souligner la création récente et bienvenue d'une délégation à l'action foncière, sous l'impulsion du Comité interministériel d'aménagement et de développement du territoire du 18 décembre 2003, qui avait chargé le ministre de l'équipement de mener une politique de valorisation des actifs de l'Etat. De même, en octobre 2003, un premier inventaire des terrains a été réalisé, uniquement en Ile-de-France par M. Pierre Pommellet, ingénieur général des Ponts et chaussées. Il liste environ 300 hectares de terrains qui pourraient être vendus, et ainsi permettre la construction de nouveaux logements. * La commission a examiné en discussion commune un amendement de la rapporteure visant à préciser que le gouvernement rend compte annuellement des opérations de cession de ses actifs fonciers et immobiliers en vue de construire des logements, notamment sociaux, et un amendement de Mme Martine Billard limitant le champ du rapport annuel aux opérations destinées à la construction des seuls logements sociaux. La rapporteure a expliqué que l'amendement reprend pour partie l'objectif de Mme Billard tout en conservant une vision globale des opérations de cession. Mme Martine Billard a estimé au contraire nécessaire de limiter les opérations de cession des actifs financiers et mobiliers à la construction de logements sociaux, à défaut de quoi, dans une ville comme Paris, qui bénéficie par exemple des terrains de la SNCF, il serait quasiment impossible de construire de nouveaux logements sociaux. La rapporteure a répondu qu'à Paris, dans le cadre de la préparation des Jeux olympiques en 2012, la construction de près de 4 000 logements est prévue dans le XVIIe arrondissement, parmi lesquels il y aura à la fois des logements privés et sociaux, afin d'éviter toute ghettoïsation. M. Denis Jacquat a rappelé qu'en tout état de cause les directions départementales de l'équipement ne donnent aujourd'hui leur accord à la construction de logements sociaux que si des garanties en terme de mixité sociale sont apportées. Après que la rapporteure a rappelé que cet article ne porte que sur le champ du rapport annuel au Parlement, la commission a adopté son amendement. En conséquence, l'amendement de Mme Martine Billard est devenu sans objet. La commission a adopté l'article 45 bis (nouveau) ainsi modifié. Article 46 L'article 46 crée un nouvel article 1607 ter au sein du code général des impôts, afin d'instituer une taxe spéciale d'équipement unique pour les établissements publics fonciers d'Etat dont la création est prévue à l'article 45 du présent projet de loi. Article 1607 ter (nouveau) du code général des impôts Cette taxe sera destinée au financement des interventions foncières des établissements publics fonciers d'Etat (premier alinéa). Selon les termes du deuxième alinéa, son produit sera arrêté chaque année par le conseil d'administration de l'établissement public. Elle ne pourra pas dépasser 20 euros par habitant. Les habitants taxables sont ceux résidant sur le territoire relevant de la compétence de l'établissement public foncier, à la date du dernier recensement publié. La délibération du conseil d'administration arrêtant le produit de la taxe devra être notifiée au ministre de l'économie et des finances. Le troisième alinéa dispose que son montant sera réparti entre les personnes assujetties aux taxes foncières sur les propriétés bâties et non bâties, à la taxe d'habitation et à la taxe professionnelle, « dans les conditions définies au II de l'article 1636 B octies du code général des impôts », c'est-à-dire proportionnellement aux recettes que chacune de ces taxes a procurées l'année précédente à l'ensemble des communes et de leurs groupements situés dans le ressort de l'établissement public foncier d'Etat. Cet alinéa est important puisqu'il définit les modalités de fixation et de recouvrement de la taxe spéciale d'équipement, modalités identiques à celles fixées à l'article 1607 bis du code général des impôts pour les établissements publics fonciers locaux. Enfin, les derniers alinéas précisent que les cotisations de chaque assujetti sont établies et recouvrées comme les impôts directs. De même, les réclamations sont présentées et jugées comme pour les impôts directs. Par ailleurs, les conditions d'application de cet article seront fixées par un décret en Conseil d'Etat. _ Les modifications apportées par le Sénat Les sénateurs ont adopté trois amendements à cet article, les deux premiers modifiant l'article 1607 ter du code général des impôts et le dernier procédant à deux modifications de coordination aux articles 1636 B octies et 1636 C du code général des impôts. Le nouveau paragraphe I reprend les dispositions initiales de l'article 46 en procédant à deux modifications de l'article 1607 ter du code général des impôts : - une modification rédactionnelle au premier alinéa, de coordination avec la nouvelle rédaction de l'article 45, introduite par le biais d'un amendement de M. Dominique Braye, rapporteur pour avis de la commission des affaires économiques, avec l'avis favorable du gouvernement ; - une précision relative aux organismes HLM et des sociétés d'économie mixte, afin de les exonérer de cette taxe additionnelle pour les logements sociaux dont ils sont propriétaires, ainsi que leurs dépendances. L'emploi du terme de « taxe additionnelle » pour évoquer la taxe spéciale d'équipement vise à bien distinguer cette exonération spécifique de taxe spéciale d'équipement de celle qui peut résulter d'une exonération de la base principale d'assujettissement. La taxe spéciale d'équipement étant une taxe additionnelle aux quatre taxes locales (taxe d'habitation, taxe foncière sur les propriétés bâties ou non bâties et taxe professionnelle), ne la paient que les personnes qui paient le montant principal. Inversement, les exonérations éventuelles de l'une des quatre taxes locales induisent une exonération de taxe spéciale d'équipement. En ce qui concerne les logements sociaux, par exemple, les organismes HLM qui bénéficient de l'exonération de taxe foncière sur les propriétés bâties, au titre de leurs logements bâtis depuis moins de 15 ans, bénéficient de fait de l'exonération de taxe spéciale d'équipement. Il s'agit donc ici de viser les autres logements, plus anciens, de ces organismes HLM et sociétés d'économie mixte. Cette exonération vise également les locataires des organismes HLM, qui seraient normalement redevables de cette taxe additionnelle au titre de la taxe d'habitation. Cette précision permet par ailleurs de rétablir le parallélisme des formes entre la taxe spéciale d'équipement des établissements publics fonciers locaux, régie par l'article 1607 bis du code général des impôts, et cette nouvelle taxe. Avec l'avis favorable du gouvernement, cette précision a été adoptée par le biais d'un amendement de Mme Valérie Létard, rapporteure au nom de la commission des affaires sociales insérant un nouvel alinéa après le troisième alinéa de l'article 1607 ter du code général des impôts. Afin d'étendre cette exonération, dans les mêmes conditions, aux sociétés d'économie mixte, les sénateurs ont adopté, contre l'avis du gouvernement, un sous-amendement de M. Jean-Léonce Dupont. Il est vrai que les sociétés d'économie mixte sont exclues du bénéfice de cette disposition à l'article 1607 bis du code général des impôts. Avec l'avis favorable du gouvernement, les sénateurs ont par ailleurs adopté un amendement de M. Paul Girod, rapporteur pour avis au nom de la commission des finances, sous-amendé par le gouvernement, créant un nouveau paragraphe II au sein de l'article 46 du projet de loi. Ce paragraphe modifie l'article 1636 B octies du code général des impôts, par coordination avec les modifications apportées à l'article L. 321-1 du code de l'urbanisme L'article 1636 B octies du code général des impôts prévoit actuellement que les produits des taxes spéciales d'équipement perçues au profit des différents types d'établissements publics fonciers et d'aménagement existants sont répartis entre les taxes foncières, la taxe d'habitation et la taxe professionnelle proportionnellement aux recettes que chacune de ces taxes a procurées l'année précédente à l'ensemble des communes et de leurs groupements situés dans le ressort de ces établissements. L'amendement vise à inclure les nouveaux types d'établissements publics fonciers d'Etat, créés au b de l'article L. 321-1 du code de l'urbanisme. Ce même amendement crée également un nouveau paragraphe III au sein de l'article 46 du présent projet de loi. Ce paragraphe modifie l'article 1636 C du code général des impôts relatif à la fixation des taux des taxes spéciales d'équipement des établissements publics d'aménagement et fonciers d'Etat existants, afin d'inclure les nouveaux établissements publics fonciers créés dans le cadre du projet de loi et régis par le b de l'article L. 321-1 du code de l'urbanisme. * La commission a adopté deux amendements rédactionnels de la rapporteure. Puis la commission a adopté l'article 46 ainsi modifié. La commission a examiné deux amendements de Mme Janine Jambu : - le premier prévoyant l'intégration des charges locatives réelles, et non plus d'un forfait, dans le calcul de l'aide personnalisée au logement (APL) ; - le second précisant que l'APL est due à partir du premier jour de l'occupation, et non plus à partir du premier jour du mois civil suivant celui au cours duquel les conditions d'ouverture du droit sont réunies, ce délai de carence pénalisant les ménages les plus fragiles. Mme Janine Jambu a jugé essentiel de mieux prendre en compte les charges locatives effectives dans le calcul du montant de l'APL. Mme Muguette Jacquaint a également souligné la nécessité de tenir compte de ces charges, qui tendent à augmenter, s'agissant en particulier du chauffage, dans le contexte actuel d'augmentation du prix des ressources énergétiques. Il convient également de répondre à une injustice criante, qui tient à ce que l'APL n'est pas versée lorsque son montant est inférieur à 24 euros, alors même qu'il s'agit là d'un droit, et ce en raison de charges administratives de gestion jugées trop importantes. En réalité, c'est un vol ! En effet, si le versement de l'aide se heurte à des difficultés de gestion, il pourrait par exemple être envisageable de ne la verser qu'une fois par an et non mensuellement. Il y a donc là un signe fort à donner dans ce texte de cohésion sociale. M. Denis Jacquat a souligné que si la somme de 24 euros peut sembler modeste, il s'agit d'une aide importante pour certaines familles. M. Francis Vercamer a également estimé que, dans la mesure où il s'agit d'un droit, il est nécessaire de mettre en œuvre des modalités adaptées de versement, car la situation actuelle n'est pas logique. Suivant l'avis défavorable de la rapporteure, au motif notamment qu'ils constitueraient une charge supplémentaire pour l'Etat estimée à 200 millions d'euros, la commission a rejeté les amendements. Elle a par contre indiqué être favorable à la proposition de Mme Muguette Jacquaint concernant les APL dont le montant est inférieur à 24 euros, un amendement en ce sens étant proposé après l'article 47. Article 47 L'article 47 du projet de loi crée deux 2 nouveaux articles (L. 353-15-2 et L. 442-6-5) et en modifie deux autres (L. 353-19 et L. 472-1-2) afin de permettre aux occupants de bonne foi d'un logement locatif social, dont le bail a été résilié par une décision judiciaire pour défaut de paiement de loyer et de charges, de bénéficier du maintien du versement de l'aide personnalisée au logement (APL) grâce à la signature d'un protocole d'accord avec l'organisme bailleur. 1. Le dispositif de prévention des expulsions existant Le dispositif législatif de prévention des expulsions actuellement applicable date de la loi n° 98-657 du 29 juillet 1998 d'orientation relative à la lutte contre les exclusions. Cette loi a permis de passer d'un traitement « policier » de l'expulsion, alors considérée comme un problème d'ordre public, à un traitement social et préventif, le plus en amont possible, afin d'éviter la phase contentieuse et de limiter, dans les faits, l'expulsion locative pour dettes de loyer aux seuls locataires de mauvaise foi. Dans le parc social, cette loi a permis la mise en place d'une procédure précontentieuse spécifique avant la saisine du juge, mais également l'instauration d'une démarche de prévention placée sous la responsabilité du préfet durant la phase contentieuse pour tous les locataires de l'ensemble du parc et l'obligation de réaliser une charte départementale de prévention des expulsions, afin que l'ensemble des partenaires se mobilise pour réduire sensiblement le nombre des expulsions. a) La procédure précontentieuse L'article 115 de la loi n° 98-657 précitée, aujourd'hui codifié aux articles L. 353-15-1 et L. 442-6-1 du code de la construction et de l'habitation, met en place une procédure précontentieuse spécifique : les bailleurs sociaux (à savoir les organismes HLM pour l'ensemble de leur parc et les sociétés d'économie mixte pour leur parc conventionné) ne peuvent faire délivrer une assignation visant à la résiliation du bail avant l'expiration d'un délai de 3 mois après la saisine de la commission de la section départementale des aides publiques au logement (SDAPL), pour les bénéficiaires de l'aide personnalisée au logement, ou de l'organisme payeur (caisse d'allocations familiales, mutuelle sociale agricole), pour les bénéficiaires d'une aide au logement. Les procédures de maintien de l'aide personnalisée au logement en cas d'impayés sont définies aux articles R. 351-30 et R. 351-31 du code de la construction et de l'habitation et précisées par les circulaires n° 92-77 du 21 octobre 1992 et n° 95-51 du 31 juillet 1995. L'article R. 351-30 prévoit que dans un délai de trois mois après la constitution de l'impayé le bailleur doit saisir la section départementale des aides publiques au logement. Cet article définit également le rôle de celle-ci en matière de recherche de solutions afin de résorber la dette. C'est dans le cadre de ce dispositif qu'elle intervient pour approuver les plans d'apurement qui peuvent être contractés entre le bailleur et le locataire, qu'elle décide de maintenir le versement de l'aide personnalisée au logement sous réserve de la reprise du paiement du loyer et de la bonne exécution du plan d'apurement. Selon les termes de l'article L. 351-14 du code de la construction et de l'habitation, la section départementale des aides publiques au logement peut prendre la décision de maintenir l'aide personnalisée au logement pour une période de trois mois. Les organismes payeurs peuvent faire de même pour les aides au logement. Des dispositions similaires existent en effet pour les allocations de logement. Dans ce cas, c'est la caisse d'allocations familiales (ou la caisse de mutualité sociale agricole) qui intervient en cas d'impayés, en application des articles D. 542-17 et R 831-21-1 du code de la sécurité sociale, portant respectivement sur l'allocation de logement à caractère familial (ALF) et sur l'allocation de logement à caractère social (ALS). Le dispositif prévu au présent article du projet de loi s'inspire de ces dispositions à la différence qu'il s'applique après la résiliation du bail. Il convient de préciser que cette répartition entre différents organismes découle de la création distincte dans le temps des différents types d'aides personnelles au logement, correspondant à des logiques autrefois différentes. Les travaux menés par le gouvernement depuis plusieurs années, qui tendent à l'unification de ces trois aides, n'excluent pas une unification, à terme, des compétences de ces instances en matière de prévention des expulsions. Cette période doit ainsi être mise à profit pour trouver une solution amiable afin d'éviter la saisine du juge. b) L'information du préfet L'article 114 de la loi n° 98-657 précitée a modifié l'article 24 de la loi n° 89-462 du 6 juillet 1989 tendant à améliorer les rapports locatifs, afin d'instituer l'obligation pour l'huissier de justice en charge de l'expulsion de notifier au préfet l'assignation visant à la résiliation de bail au moins deux mois avant l'audience, afin que le préfet saisisse les organismes dont relèvent les aides au logement, le fonds de solidarité logement ou les services sociaux compétents et transmette au juge les informations dont il dispose. Cette phase doit également permettre de diligenter une enquête sociale d'urgence et, si nécessaire, d'élaborer un plan d'apurement de la dette ou rechercher une solution de relogement plus adaptée aux ressources du ménage. c) Une charte de prévention de l'expulsion dans chaque département L'article 121 de la loi du 29 juillet 1998 prévoit qu'une charte pour la prévention de l'expulsion doit être élaborée dans chaque département avec l'ensemble des partenaires concernés dans un délai de deux ans à compter de la promulgation de cette loi. Au 31 décembre 2003, 66 chartes étaient signées. d) Des résultats mitigés Les statistiques relatives à la procédure d'expulsion des ministères de la justice et de l'intérieur donnent quelques éléments de résultats :
Source : ministère de la justice - ministère de l'intérieur * hors Paris La diminution du nombre des contentieux locatifs, des décisions prononçant l'expulsion, des commandements de quitter les lieux, des demandes et décisions d'octroi du concours de la force publique est sensible de 1998 à 1999, mais la remontée est nette depuis 2000. De même, le nombre d'interventions effectives de la force publique, après une petite baisse en 1998, remonte régulièrement depuis 1999. Si, dans l'absolu, les jugements d'expulsion ont augmenté depuis 2000, leur pourcentage par rapport aux assignations est resté stable (75 %). Par contre, depuis 2000, et de manière sensible en 2003, on constate une augmentation du nombre de décisions accordant le concours de la force publique ainsi que celui des interventions effectives de la force publique. On constate que le dispositif de prévention des expulsions n'a pas atteint ses objectifs. Plusieurs éléments peuvent expliquer cette situation. Les bilans d'application et une évaluation menée en 2000 sur le dispositif ont permis de faire quelques constats : - Certains volets du dispositif de prévention ont été lentement et inégalement mis en place selon les départements. Ainsi, les chartes pour la prévention des expulsions ont pris du retard et sont souvent de simples accords formels, sans réel dispositif de suivi. - Certaines sections départementales des aides publiques au logement fonctionnent encore comme de simples chambres d'enregistrement, au détriment de leur rôle de prévention. - L'enquête sociale que doit demander le préfet dès réception de l'assignation est menée de façon très inégale selon les départements. De ce fait, alors même que le juge a désormais la possibilité d'accorder des délais de paiement à tout moment, voire d'office, lorsque le cas du locataire le nécessite, ne dispose pas toujours à temps des informations nécessaires. - L'insuffisance de suivi des locataires, notamment après le jugement, est patente alors qu'ils sont dans une situation d'extrême fragilité. Cette lacune a conduit à l'échec un nombre important de plans d'apurement prononcés par les juges. - L'information et l'implication des locataires sont très insuffisantes. Les ménages en difficulté ont besoin d'une information claire et explicite, d'un réel accompagnement social et d'une assistance juridique, ce dont ils ne disposent pas toujours. Par ailleurs, ce défaut d'information et d'accompagnement conduit souvent les locataires à ne pas être présents lors de l'audience. Or, leur présence est un des facteurs essentiels de réussite de la prévention. e) Des mesures d'amélioration récentes Dans le parc HLM, la circulaire du 13 mai 2004 met en place un dispositif de rétablissement de l'aide personnelle au logement (APL) après résiliation de bail. Cette mesure permet au locataire, devenu « occupant sans titre » puisqu'il n'a pas quitté les lieux après la décision judiciaire d'expulsion, d'éviter l'expulsion par la force publique, lorsqu'il n'est pas de mauvaise foi et s'engage à reprendre le paiement de son loyer. C'est ce dispositif qui est consolidé dans le présent article du projet de loi. Par ailleurs, à l'issue du Comité interministériel de lutte contre les exclusions (CILE) du 6 juillet 2004, et afin de réaffirmer l'importance de la prévention des expulsions, une circulaire interministérielle complétée par un document pédagogique est en cours de finalisation. Ces documents rappelleront et préciseront le rôle et le contenu de l'enquête sociale. Le dispositif Loca-Pass contribue également à réduire les expulsions des ménages en difficulté. Ce dispositif, géré par l'Union d'économie sociale pour le logement (UESL, gestionnaire du 1 % Logement) permet aux jeunes de moins de 30 ans en formation professionnelle, en recherche ou en situation de premier emploi et aux salariés d'une entreprise privée non agricole qui éprouvent des difficultés à payer leur loyer et leurs charges d'être épaulés pendant 3 ans. Enfin, dans le cadre de la mise en place de la loi d'orientation relative aux lois de finances (LOLF), un programme « aide à l'accès au logement » est mis en place au sein du budget du ministère en charge du logement. Un des objectifs retenus pour ce programme est la diminution du nombre des expulsions des locataires de bonne foi. Deux indicateurs de performance permettront de mesurer si l'objectif est atteint : le nombre de jugements d'expulsion rendus pour impayés de loyer et le nombre de demandes de concours de la force publique. 2. Le dispositif prévu par le projet de loi L'article 47 du projet de loi vise à « légaliser » le dispositif de prévention des expulsions initié par la circulaire du 13 mai 2004. Il s'agit de permettre aux « occupants de bonne foi », c'est-à-dire aux locataires dont le bail a été résilié par décision judiciaire pour impayés de loyer et de charges, de bénéficier du maintien du versement de l'aide personnalisée au logement (APL) grâce à la signature d'un protocole d'accord avec l'organisme bailleur. Article L. 353-15-2 (nouveau) du code de la construction et de l'habitation Le I de cet article insère un nouvel article L. 353-15-2 dans la section II du chapitre III, relatif au régime juridique des logements locatifs sociaux conventionnés, du titre V du livre III du code de la construction et de l'habitation. Il s'applique uniquement aux logements locatifs sociaux des organismes HLM conventionnés, c'est-à-dire permettant aux locataires de percevoir l'aide personnalisée au logement (APL). Le premier alinéa du nouvel article L. 353-15-2 du code de la construction et de l'habitation couvre deux cas : - l'occupant de bonne foi, dont le bail a été résilié par une décision judiciaire pour défaut de paiement de loyer et de charges, qui n'est plus juridiquement locataire mais s'est maintenu dans les lieux après cette décision : il pourra à nouveau bénéficier du versement de l'aide personnalisée au logement (APL) après la signature d'un protocole d'accord avec l'organisme bailleur, propriétaire ou gestionnaire du logement. L'objectif de ce protocole est de permettre le rétablissement du bail après apurement de la dette locative. La signature du protocole vaut titre d'occupation, ce qui permet à l'occupant de bénéficier à nouveau de l'aide personnalisée au logement. - Après la résiliation du bail intervenue par décision judiciaire, mais avant la conclusion du protocole, l'occupant de bonne foi pourra également être autorisé à percevoir l'aide personnalisée au logement dans des conditions prévues par décret. Dans le protocole, le deuxième alinéa de cet article précise que l'occupant devra s'engager à payer régulièrement l'indemnité d'occupation et les charges qui avaient été fixées dans la décision judiciaire de résiliation du bail. La décision par laquelle le juge constate la résiliation du bail et prononce l'expulsion fixe en effet toujours le montant de l'indemnité d'occupation due par l'occupant jusqu'à la libération effective des lieux. Son montant correspond, dans la grande majorité des cas, au montant du loyer versé avant la résiliation. Il est regrettable que les pouvoirs publics ne disposent pas de statistiques sur la proportion des occupants qui la paient. Le locataire devra par ailleurs s'engager à respecter le plan d'apurement de sa dette locative, tel qu'approuvé par la section départementale des aides publiques au logement (SDAPL). Ce plan devra être joint au protocole. Parallèlement, l'organisme bailleur s'engagera à renoncer à « la poursuite de la procédure d'expulsion », c'est-à-dire à demander un commandement à vider les lieux, puis, en l'absence de résultat, à demander un recours à la force publique et, enfin, lorsque le locataire refuse malgré tout de quitter les lieux, l'intervention effective de la force publique. Il s'engagera également à consentir un bail au terme du protocole, sous réserve que l'occupant ait respecté ses engagements. En effet, selon les termes du cinquième alinéa, s'il ne respecte pas ses engagements, l'organisme retrouve le droit de faire exécuter la décision judiciaire prononçant ou constatant la résiliation du bail, c'est-à-dire le droit de réaliser l'expulsion sans avoir à repasser devant le juge, en passant par les différentes étapes listées ci-dessus. Par ailleurs, dans ce cas, la fin du protocole implique l'interruption du versement de l'aide personnalisée au logement, puisqu'aucun nouveau bail n'est conclu. Le quatrième alinéa prévoit que le protocole dure deux ans au maximum, mais que, en cas de nouvelle négociation du plan d'apurement, il peut être prolongé d'une année au plus. La renégociation du plan d'apurement concernera les personnes et les familles de bonne foi ayant des difficultés à apurer leurs dettes dans le délai initialement prévu. Article L. 353-19 du code de la construction et de l'habitation Le II de cet article procède à une modification de coordination à l'article L. 353-19 du code de la construction et de l'habitation relatif aux logements conventionnés des sociétés d'économie mixte, afin de prendre en compte la nouvelle procédure instituée par l'article L. 353-15-2, dans les mêmes conditions que pour les organismes HLM. Article L. 442-6-5 (nouveau) du code de la construction et de l'habitation Le III de cet article insère un nouvel article L. 442-6-5 dans le chapitre II du titre IV du livre IV du code de la construction et de l'habitation afin de permettre la signature du protocole, dans les conditions prévues par le nouvel article L. 353-15-2, pour les logements non conventionnés des organismes HLM. La procédure est exactement identique à celle prévue à l'article L. 353-15-2, à l'exception de deux différences : - étant donné qu'il s'agit de logements non conventionnés, c'est-à-dire n'ouvrant pas droit à l'aide personnalisé au logement (APL), ce sont les allocations de logement telles prévues aux articles L. 542-1, L. 755-21 et L. 831-1 du code de la sécurité sociale qui seront à nouveau versées à l'occupant de bonne foi. - la commission de la section départementale des aides publiques au logement n'étant compétente que pour les logements conventionnés, c'est le représentant de l'organisme payeur de l'allocation (caisse d'allocations familiales ou caisse mutualiste agricole) qui approuve le plan d'apurement de la dette locative joint au protocole. Article L. 472-1-2 du code de la construction et de l'habitation Le IV modifie l'article L. 472-1-2 du code de la construction et de l'habitation relatif à l'application de certaines dispositions du code aux sociétés d'économie mixte des départements d'outre-mer, afin que les dispositions prévues par le nouvel article L. 442-6-5 soient applicables à leurs logements, par essence non conventionnés (l'aide personnalisée au logement n'existant pas dans les DOM) et qu'ils puissent, dans les mêmes conditions que les organismes HLM, signer un protocole avec leurs occupants en instance d'expulsion. Le V vise à régulariser par un bail la situation du « stock » des ménages à jour du paiement de leur dépense de logement. Il concerne donc les occupants qui, à la date de publication de la loi, auront déjà apuré leur dette locative et paieront régulièrement l'indemnité d'occupation et les charges prévues par la décision judiciaire d'expulsion, sans avoir pourtant signé de nouveau bail avec l'organisme HLM ou la société d'économie mixte auquel appartient le logement. Les logements concernés sont à la fois les logements conventionnés (permettant de toucher l'aide personnalisée au logement) et les logements non conventionnés (permettant de bénéficier des aides au logement), en métropole et outre-mer. Le champ est donc légèrement plus large que celui des paragraphes I à IV, la différence se limitant aux logements non conventionnés des sociétés d'économie mixte de métropole. Ce paragraphe prévoit que les occupants dans cette situation seront réputés titulaire d'un bail, ce qui leur permettra de percevoir à nouveau l'aide personnalisée au logement ou les allocations de logement. Enfin, la signature d'un nouveau bail entre l'occupant et le bailleur devra intervenir dans les meilleurs délais. 3. Les modifications apportées par le Sénat Les sénateurs ont modifié les paragraphes I, III V de l'article 47 et inséré deux nouveaux paragraphes. Article L. 353-15-2 (nouveau) du code de la construction et de l'habitation Avec l'avis favorable du gouvernement, les sénateurs ont adopté à l'unanimité un amendement de Mme Valérie Létard, rapporteure au nom de la commission des affaires sociales, sous-amendé par le gouvernement et visant à permettre le versement rétroactif de l'aide personnalisée au logement (APL), y compris lorsque le bail a été résilié plus de deux ans avant la signature du protocole. En effet, en l'état actuel du droit, l'article L. 351-11 du code de la construction et de l'habitation dispose que « l'action pour le paiement de l'aide personnalisée au logement se prescrit par deux ans ». Cette prescription est également applicable à l'action intentée par un organisme payeur en recouvrement des sommes indûment payées, sauf en cas de fraude ou de fausse déclaration. Cet amendement modifie le premier alinéa du nouvel article L. 353-15-2 du code de la construction et de l'habitation afin de préciser que cette prescription n'est pas applicable, mais uniquement pour le paiement de l'aide personnalisée au logement, afin que la non-application de la prescription ne s'applique pas également à son recouvrement, ce qui serait catastrophique pour l'allocataire. Les sénateurs ont ensuite inséré un nouvel alinéa après le deuxième alinéa de cet article, sur proposition de Mme Valérie Létard, rapporteure au nom de la commission des affaires sociales et avec l'avis favorable du gouvernement, afin d'associer, en cas de besoin, le fonds de solidarité logement compétent au plan d'apurement. La commission de la section départementale des aides publiques au logement sera chargée de la saisine de ce fonds de solidarité pour le logement (FSL), comme le prévoit l'article 6-2 de la loi n° 90-449 du 31 mai 1990 visant à la mise en œuvre du droit au logement dans sa rédaction issue de la loi n°2004-809 du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales. L'article 6-2 précise par ailleurs que toute décision de refus du fonds doit être motivée. Les fonds de solidarité pour le logement (FSL) La loi n° 90-449 du 31 mai 1990 visant à la mise en œuvre du droit au logement, modifiée par la loi d'orientation n° 98-657 du 29 juillet 1998 relative à la lutte contre les exclusions (LCE), a institué dans chaque département un fonds de solidarité pour le logement (FSL). La loi n°2004-809 du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales a transféré la gestion de ces fonds aux départements et leur a adjoint des compétences en matière de paiement des impayés d'eau, d'électricité et de téléphone. Les FSL accordent des aides financières (prêts et/ou subventions ou cautionnement) aux ménages défavorisés : - pour aider les ménages à se maintenir dans le logement (impayés locatifs ou impayés de charges dans les copropriétés en difficultés), - pour les aider à entrer dans un logement locatif (cautionnement, prise en charge du dépôt de garantie, du premier loyer, des frais d'agence et autres frais d'installation...). Les FSL financent également l'accompagnement social lié au logement (ASLL) assuré par les associations ou d'autres organismes. Les FSL peuvent en outre garantir les associations qui mettent un logement à disposition des personnes défavorisées (par exemple, dans le cadre d'une sous-location ou d'une convention ALT). Organisation - Les FSL sont soit constitués en groupement d'intérêt public, soit constitués d'un comité directeur et d'un gestionnaire (CAF ou association agréée par le préfet). Les aides du FSL sont octroyées par une commission (ayant reçu délégation du conseil d'administration du GIP-FSL ou du comité directeur du FSL), après instruction des dossiers par un secrétariat. Moyens de fonctionnement - Les FSL ne peuvent pas recruter de personnel propre. Ils fonctionnent donc avec les moyens humains et matériels des conseils généraux et de l'État mais aussi grâce à des prestataires. Le gouvernement, qui avait proposé une modification alternative, s'en étant remis à la sagesse du Sénat, les sénateurs ont apporté une précision au troisième alinéa, devenu quatrième alinéa dans la rédaction de l'article L. 353-15-2 issue du Sénat, sur proposition de M. Dominique Braye, rapporteur pour avis au nom de la commission des affaires économiques, afin de préciser que le bail doit être conclu sans délai au terme du protocole si le locataire a respecté ses engagements. Le gouvernement s'en étant remis à la sagesse du Sénat, les sénateurs ont également adopté un amendement de M. Jean-Marie Vanlerenberghe visant à prévoir un accompagnement social du locataire qui s'engage dans un protocole d'accord avec le bailleur. Cette nouvelle disposition, au cinquième alinéa de l'article L. 353-15-2 dans sa rédaction issue du Sénat, précise que l'accompagnement social doit être prévu par le protocole et doit concerner : - la gestion d'un budget, - l'ouverture de l'ensemble des droits aux prestations sociales et à l'aide au logement, - la mobilisation des différents dispositifs d'aide. L'objectif des sénateurs est de compléter le dispositif de prévention prévu par le présent article du projet de loi, afin d'assurer aux locataires qui font l'effort de s'engager dans cette démarche contractuelle un suivi social et pédagogique et de créer ainsi un environnement favorable au succès du plan d'apurement et donc du protocole d'accord. Comme le soulignait Mme Françoise Férat lors des débats au Sénat, « l'accompagnement social d'un ménage confronté à une procédure d'expulsion contribue à lui faire prendre conscience des enjeux auxquels il est confronté lorsqu'une telle procédure est enclenchée. La circulaire du 13 mai 2004 relative à la mise en place d'un dispositif d'urgence visant à la prévention des expulsions faisait référence à cet engagement. L'inscription dans la loi d'une telle démarche paraît donc opportune ». La rapporteure partage cet avis. Les sénateurs ont également modifié le quatrième alinéa, devenu sixième alinéa de l'article L. 353-15-2 dans sa rédaction issue du Sénat, sur proposition de Mme Valérie Létard, rapporteure au nom de la commission des affaires sociales, avec l'avis favorable du gouvernement, afin de prévoir que le protocole peut être prolongé de trois ans au plus, contre une année initialement prévue, en cas de nouvelle négociation du plan d'apurement. Cela permet donc de porter la durée potentielle du protocole d'accord à cinq ans, ce qui correspond par ailleurs à celle du plan de rétablissement personnel approuvé par la commission de surendettement. Même si peu de familles seront concernées par ces renégociations, la durée de prolongation d'un an, initialement prévue, était effectivement sans doute trop courte pour permettre à ces familles en grande difficulté d'apurer leurs dettes. En mettant si rapidement fin aux effets du protocole, on risquait donc de se retrouver dans une situation de blocage. Il convient de rappeler que, dans ce nouveau cadre également, à l'échéance du protocole, c'est-à-dire dans un délai maximum de cinq ans, le bailleur doit signer un nouveau bail avec l'occupant de bonne foi qui a respecté les termes du protocole. Pendant toute la durée du protocole, y compris sa prolongation, l'occupant bénéficie de l'aide personnalisée au logement et le protocole vaut titre d'occupation du logement. Article L. 442-6-5 (nouveau) du code de la construction et de l'habitation Par parallélisme avec les modifications adoptées au nouvel article L. 353-15-2 du code de la construction et de l'habitation pour les occupants touchant les aides personnalisées au logement, les sénateurs ont procédé aux mêmes modifications au nouvel article L. 442-6-5 relatif aux logements non conventionnés des organismes HLM. Ils ont donc adopté cinq amendements. Les sénateurs ont adopté un amendement rédactionnel de Mme Valérie Létard, rapporteure au nom de la commission des affaires sociales, afin de corriger une erreur matérielle dans la première phrase du V de l'article 47. Sur proposition de Mme Valérie Létard, rapporteure au nom de la commission des affaires sociales, ils ont ensuite créé un nouveau VI au sein de l'article 47. Ce nouveau paragraphe insère un nouvel alinéa après le sixième alinéa de l'article L. 442-8-2 du code de la construction et de l'habitation, afin de prévoir la possibilité de signature d'un protocole d'accord entre le bailleur, le locataire et l'occupant dans les cas d'impayés de loyers relatifs aux sous-locations consenties par une association à un ménage défavorisé. En l'état actuel du droit l'article L. 442-8-1 du code de la construction et de l'habitation dispose que les organismes HLM peuvent louer des logements à des associations déclarées « ayant pour objet de les sous-louer meublés ou non à titre temporaire à des personnes en difficulté et d'exercer les actions nécessaires à leur réinsertion et aux autres organismes ayant la même mission et agréés par l'autorité administrative ». Les organismes HLM peuvent également louer des logements : - à des centres communaux d'action sociale, dans le cadre de leurs attributions, afin que ceux-ci les sous-louent à titre temporaire à des personnes physiques ; - à des associations déclarées qui les sous-louent à titre temporaire à des personnes âgées ou à des personnes handicapées ; - à des centres communaux d'action sociale ou à des associations déclarées ayant pour objet de les sous-louer meublés pour une durée inférieure à six mois à des travailleurs saisonniers. Les locataires des organismes HLM peuvent également, après en avoir informé leur bailleur et dans des conditions précisément définies, sous-louer une partie de leur logement à des personnes âgées ou des personnes handicapées adultes. L'article L. 442-8-2 prévoit quant à lui notamment que les sous-locataires sont juridiquement assimilés aux locataires, notamment pour bénéficier des allocations de logement et de l'aide personnalisée au logement. La nouvelle disposition s'insère dans cet article et précise que, lorsque le bail de sous-location est résilié par décision judiciaire pour défaut de paiement de loyers et de charges, un protocole d'accord peut être signé entre le bailleur, propriétaire du logement, l'association locataire du bien et l'occupant en situation d'impayé. La signature du protocole emporte les mêmes droits pour l'occupant qu'en cas de location directe : le protocole vaut titre d'occupation, il donne droit au versement de l'aide personnalisée au logement ou des autres aides au logement. Le gouvernement a émis un avis défavorable sur cette nouvelle disposition, les sénateurs n'ayant pas adopté son sous-amendement visant à exclure le bailleur de la signature du protocole. Le gouvernement estimait que ce dernier n'étant pas signataire du contrat de sous-location, il ne devait pas être partie à la signature du protocole d'accord. Les sénateurs ont estimé que le bailleur devait rester responsable de l'occupation de son parc et qu'il était normal qu'il soit associé au protocole au même titre que les autres parties. Enfin, sur proposition de Mme Michèle San Vicente, et avec l'avis favorable du gouvernement, les sénateurs ont également créé un paragraphe VII au sein de l'article 47. Ce nouveau paragraphe vise à rendre l'ensemble des dispositions de l'article 47 applicables aux baux des logements appartenant à l'établissement public de gestion immobilière du Nord-Pas-de-Calais (EPINORPA) et donc à permettre à cet organisme de conclure des protocoles d'accord avec les occupants de bonne foi de son parc en rupture de paiement de leur loyer et charges. * Mme Martine Billard a indiqué qu'elle déposera plusieurs amendements à cet article d'ici la séance publique car les dispositions de l'article 47 ne vont pas suffisamment loin pour ce qui concerne le secteur privé. La commission a examiné un amendement de Mme Janine Jambu prévoyant que le représentant de l'Etat est également signataire du protocole d'accord conclu entre le bailleur et l'occupant en vue du rétablissement du bail. La rapporteure a fait observer que le préfet participe au dispositif de prévention des expulsions mais qu'il n'y a plus lieu qu'il cosigne le contrat avec le bailleur, l'objectif du projet de loi étant de légaliser ce dispositif contractuel. Suivant l'avis défavorable de la rapporteure, la commission a rejeté l'amendement. La commission a ensuite adopté deux amendements de clarification rédactionnelle de la rapporteure. La commission a examiné un amendement de Mme Janine Jambu visant à réintroduire le représentant de l'Etat dans le dispositif de prévention. Suivant l'avis défavorable de la rapporteure, la commission a rejeté l'amendement. La commission a adopté cinq amendements rédactionnels et de précision de la rapporteure. La commission a ensuite rejeté un amendement de Mme Janine Jambu visant à réintroduire le représentant de l'Etat dans le dispositif de prévention, afin qu'il veille au maintien et au rétablissement de l'APL pour les signataires de protocoles, la rapporteure ayant précisé qu'il était satisfait par la rédaction actuelle. La commission a adopté quatre amendements rédactionnels de la rapporteure. La commission a adopté l'article 47 ainsi modifié. La commission a examiné en discussion commune deux amendements présentés respectivement par M. Gaëtan Gorce et Mme Martine Billard visant à supprimer le délai de carence d'un mois pour le versement des aides personnelles au logement. Suivant l'avis de la rapporteure, la commission a rejeté ces amendements. La commission a également rejeté un amendement de M. Gaëtan Gorce visant à indexer les loyers plafonds de référence sur l'indice du coût de la construction. Article additionnel après l'article 47 La commission a examiné un amendement de Mme Paulette Guinchard-Kunstler visant à ce que l'aide personnalisée au logement puisse donner lieu à un versement trimestriel lorsque son montant mensuel est inférieur aux frais de gestion occasionnés par son traitement administratif. Tout en relevant l'irrecevabilité probable de cet amendement, la rapporteure s'est déclarée favorable à son adoption car la perte de 288 euros par an pour des ménages modestes n'est pas acceptable. Il faut interpeller le gouvernement afin qu'il étudie cette question. Suivant l'avis de la rapporteure, la commission a adopté cet amendement. Article 48 L'article 48 du projet de loi modifie les articles L. 353-15-1 et L. 442-6-1 du code de la construction et de l'habitation afin de garantir le respect du délai de trois mois prévu par ces articles avant l'assignation en vue de l'expulsion. En l'état actuel du droit, ces articles prévoient que l'organisme bailleur -organisme HLM ou société d'économie mixte(98) - qui veut engager une procédure d'expulsion à l'encontre d'un locataire pour défaut de paiement du loyer et des charges doit préalablement saisir la commission de la section départementale des aides publiques au logement (SDAPL) ou l'organisme payeur des aides au logement. La commission de la SDAPL est compétente pour les logements conventionnés (article L. 353-15-1), c'est-à-dire permettant au locataire de percevoir l'aide personnalisée au logement (APL) et les organismes payeurs sont compétents pour les logements non conventionnés (article L. 442-6-1), c'est-à-dire dans lesquels le locataire perçoit une aide au logement. Aux termes de ces articles, l'organisme bailleur ne pourra se faire délivrer une assignation aux fins de constat de résiliation du bail(99), c'est-à-dire débuter la procédure judiciaire d'expulsion, avant l'expiration d'un délai de trois mois après la saisine de la commission de la SDAPL ou de l'organisme payeur, sauf si leur décision intervient avant ce délai. Or ces deux articles ne prévoient ni contrôle ni sanction en cas d'absence de saisine ou de non-respect du délai prescrit. On constate aujourd'hui sur les organismes bailleurs ne respectent pas tous ce délai. Dans ce cadre, la phase précontentieuse de prévention de l'expulsion se trouve automatiquement réduite. L'article 48 du projet de loi vise à rendre la demande d'assignation aux fins de constat de résiliation du bail irrecevable si l'organisme bailleur la formule avant l'expiration de ce délai de trois mois. Le respect de ce délai devient ainsi une véritable formalité substantielle. Le Sénat n'a pas modifié cet article. * La commission a adopté l'article 48 sans modification. Article 49 L'article 49 du projet de loi vise à compléter le dernier alinéa de l'article 24 de la loi n° 89-462 du 6 juillet 1989 tendant à améliorer les rapports locatifs afin de prévoir la notification au préfet des assignations aux fins de constat de résiliation du bail, dans le cas des demandes reconventionnelles, c'est-à-dire des demandes de résiliation de bail faites par le bailleur dans le cadre d'une procédure judiciaire engagée à son encontre par le locataire. En l'état actuel du droit, le deuxième alinéa de l'article 24 de la loi n° 89-462 précitée prévoit que l'huissier de justice mandaté par le bailleur doit notifier au représentant de l'Etat toute demande d'assignation aux fins de constat de résiliation du bail en raison d'une dette locative au moins deux mois avant l'audience, par lettre recommandée, dans une démarche de prévention de l'expulsion du locataire de bonne foi. Ce délai permet au préfet de saisir les organismes dont relèvent les aides au logement, le fonds de solidarité logement ou les services sociaux compétents et de transmettre au juge les informations dont il dispose. Cette phase doit également permettre de diligenter une enquête sociale d'urgence et, si nécessaire, d'élaborer un plan d'apurement de la dette ou rechercher une solution de relogement plus adaptée aux ressources du ménage. L'information du préfet par l'huissier n'est aujourd'hui pas prévue lorsque la demande de résiliation est faite par le bailleur sous forme reconventionnelle, c'est-à-dire, selon les termes de l'article 64 du nouveau code de procédure civile, une demande « par laquelle le défendeur originaire [le bailleur] prétend obtenir un avantage autre que le simple rejet de la prétention de son adversaire ». Ce cas couvre les situations où un bailleur, assigné devant les tribunaux par son locataire, saisit cette occasion pour demander la résiliation du bail pour dette locative. L'article 49 du présent projet de loi complète le dernier alinéa de l'article 24 de la loi n° 89-462 du 6 juillet 1989 tendant à améliorer les rapports locatifs afin de préciser que l'obligation de respect du délai de deux mois est applicable dans les mêmes conditions aux demandes reconventionnelles aux fins de constat ou de prononcé de la résiliation, lorsqu'elles sont motivées par l'existence d'une dette locative. La demande d'assignation aux fins de constat de résiliation de bail s'appuie exclusivement sur la mise en jeu de la clause résolutoire de plein droit contenue dans le bail, devant le juge des référés, alors que la demande d'assignation aux fins du prononcé de la résiliation du bail repose sur l'inexécution d'une obligation du contrat, en l'occurrence le paiement du loyer, et est soumise au juge du fond. La notification au représentant de l'Etat incombe au bailleur auteur de la demande reconventionnelle. Le Sénat n'a pas modifié cet article. * La commission a adopté l'article 49 sans modification. La commission a examiné un amendement de la rapporteure visant à ce que les bailleurs HLM et les bailleurs des sociétés d'économie mixte puissent donner congé à un locataire n'occupant pas effectivement lui-même, ou ne faisant pas occuper par les membres de son foyer fiscal, le logement loué et qui serait absent de son logement plus de quatre mois par an. Mme Martine Billard a indiqué que certaines personnes âgées disposent en effet de plusieurs lieux de résidence dans l'année et n'occupent en conséquence pas leur logement HLM continuellement. Il est toutefois nécessaire de les consulter afin qu'elles soient à même d'opérer un choix, d'autant plus qu'elles peuvent opter in fine pour un logement urbain en raison de la disparition progressive des services publics en milieu rural. La rapporteure a fait observer que le taux de rotation au sein des logements sociaux n'est que de 3 % et qu'il est en conséquence difficile de satisfaire l'ensemble des demandes. Bien entendu une telle procédure ne sera appliquée qu'après avoir convoqué la personne intéressée et recueillie son consentement éclairé. Mme Muguette Jacquaint a relevé l'intérêt que peut revêtir ce dispositif mais a mis en garde contre les risques de dérapages à l'encontre de personnes souvent âgées dont l'absence est motivée par le désir de se rapprocher de leurs enfants. M. Francis Vercamer s'est inquiété de la mention des membres du foyer fiscal du locataire, qui peut poser problème en pratique en raison de la déstructuration des familles qui conduit parfois à ce que plusieurs foyers fiscaux cohabitent sous le même toit. A la suite de cette discussion, la rapporteure a retiré cet amendement en vue d'en proposer une rédaction affinée pour la séance publique. Article 49 bis (nouveau) Les sénateurs ont adopté un amendement de M. Dominique Braye, rapporteur au nom de la commission des affaires économiques visant à modifier la loi n° 84-595 du 12 juillet 1984 définissant la location-accession à la propriété immobilière et l'article L. 261-10 du code de la construction et de l'habitation, afin de permettre une mise en œuvre juridiquement encadrée du prêt social de location-accession (PSLA), créé dans le cadre du projet de loi de finances n° 2003-1311 pour 2004, mais qui n'a pas encore été proposé à des locataires, faute de ce cadre juridique. La modification de la loi n° 84-595 précitée devait en effet intervenir dans le cadre du projet de loi « Un logement pour tous » qu'avait annoncé M. Gilles de Robien, alors ministre en charge du logement. Ce prêt social « location-accession » (PSLA) est un prêt conventionné destiné aux ménages les plus modestes, dont le revenu est inférieur ou égal à 2 SMIC. Ce nouveau prêt bénéficie des mêmes avantages fiscaux que le prêt locatif social (PLS), c'est-à-dire d'une TVA à taux réduit (5,5 %) et d'une exonération de taxe foncière sur les propriétés bâties pendant 15 ans, ce qui représente, selon les informations fournies par le ministère délégué au logement et à la ville, une aide de plus de 15 000 euros par ménage. Ce régime s'applique aux opérations de construction ou d'acquisition de logements neufs réalisées par les promoteurs publics, mais également privés. Pour en bénéficier, les promoteurs doivent conclure une convention avec l'Etat. Le contrat de location-accession comporte deux phases. La première phrase est locative. Dans ce cadre, le logement appartient au bailleur. Le ménage lui verse une « redevance », qui se divise en une fraction locative et une fraction « acquisitive », c'est-à-dire en une forme de loyer, qui permet au ménage de jouir du logement, et une forme d'épargne, qui représente un paiement anticipé du prix du logement. Pendant cette phase, le ménage a la faculté de « lever l'option » sur son logement, c'est-à-dire de l'acquérir. Si le ménage décide de se porter acquéreur, il devient accédant et rembourse un emprunt, qui couvre le prix de vente du logement, déduction faite de la fraction « acquisitive » accumulée pendant la phase locative. Les ménages pourront accéder à la propriété en général après une phase locative de l'ordre de quatre ans. Le prêt social de location-accession, initialement consenti au promoteur, est transféré à l'acquéreur, avec maintien des avantages fiscaux qui lui sont associés. Si le ménage ne veut ou ne peut plus se porter acquéreur, du fait de changements intervenus dans sa situation personnelle par exemple - mariage, divorce, décès, période de chômage - ils doivent pouvoir rester dans le logement en tant que locataires, ce qui n'est pas possible en l'état actuel du droit. Les logements faisant l'objet du prêt social de location-accession (PSLA) sont destinés à des ménages dont les ressources n'excèdent pas les plafonds du prêt à l'accession sociale (PAS), au moment de la signature du contrat de location-accession. En outre, la redevance est plafonnée en fonction des zones qui caractérisent le dispositif d'amortissement fiscal « Robien » (100) en matière de plafond de loyer (zones A, B, C). Les niveaux de loyer correspondent à ceux appliqués au prêt locatif social (PLS). La part acquisitive est, quant à elle, fixée dans le cadre du contrat de location-accession en fonction des capacités financières du locataire-accédant et en accord avec le vendeur. Un premier contingent de 5 000 logements devait être ouvert en 2004. Pour promouvoir ce nouveau régime, le mouvement HLM s'était déclaré prêt à s'engager sur une garantie de rachat en cas d'accident de la vie. M. Marc-Philippe Daubresse, ministre délégué au logement et à la ville, a obtenu à la fin du mois de juin 2004 un arbitrage fiscal important puisque 10 000 prêts de location-accession pourront être débloqués chaque année. Mais cela implique que la sécurisation du risque soit bien prévue dans la loi n° 84-595 précitée, afin que, en cas de changement de situation familiale ou de situation financière, le locataire-accédant ne soit pas pénalisé et puisse notamment conserver le bénéfice de son logement. Le nouvel article 49 bis procède à ces adaptations en modifiant la loi n° 84-595 du 12 juillet 1984 définissant la location-accession à la propriété immobilière (paragraphe I) et, par coordination, l'article L. 261-10 du code de la construction et de l'habitation (paragraphe II) afin de donner un statut spécifique au locataire-accédant d'un logement financé par le PSLA : il complète le contenu du contrat de location-accession afin de prévoir un droit au relogement du locataire-accédant en cas de résolution du contrat, ou s'il ne souhaite pas devenir accédant et précise que l'appréciation des ressources du locataire accédant se fait à la date d'entrée dans les lieux. Enfin, il prévoit que, lorsque la garantie de relogement est mise en oeuvre, les offres de relogement ne sont pas soumises à la procédure d'attribution prévue aux articles L. 441-2 et suivants du code de la construction et de l'habitation. Le I modifie les articles 5, 9, 11 et 24 crée un nouvel article 27-1 au sein de la loi n° 84-595 précitée. Article 5 de la loi du 12 juillet 1984 Selon les termes de cet article, le contrat de location-accession est passé entre le bailleur-vendeur et le locataire-accédant par acte authentique. Le contrat fixe notamment le prix de vente du bien et la durée maximale de la phase locative. Le 10° de cet article précise que le contrat doit clairement indiquer qu'en cas de résolution du contrat ou de non-levée de l'option, il n'existe pas de droit au maintien dans les lieux. La modification de cet article par les sénateurs permet d'exclure les contrats de location-accession passés dans le cadre de PSLA de cette disposition. Article 9 de la loi du 12 juillet 1984 Dans le même objectif, les sénateurs ont également modifié le premier alinéa de l'article 9 de la loi n° 84-595 précitée afin de prévoir le droit au maintien dans les lieux du locataire-accédant qui ne lève pas l'option d'achat du logement qu'il occupe. Actuellement, cet alinéa prévoit que, « lorsque le contrat de location-accession est résilié ou lorsque le transfert de propriété n'a pas lieu au terme convenu, l'occupant ne bénéficie, sauf convention contraire et sous réserve des dispositions figurant à l'article 13, d'aucun droit au maintien dans les lieux ». La modification adoptée prévoit que cette disposition s'applique, sauf stipulations contraires du contrat de location-accession et « sous réserve des dispositions figurant à l'article 13 », c'est-à-dire du droit au maintien dans les lieux lorsque le contrat est résilié par le vendeur pour inexécution de ses obligations. Par ailleurs, la modification adoptée précise également que, lorsque le contrat de location-accession porte sur un logement conventionné, le vendeur est tenu de proposer trois offres de relogement correspondant aux besoins et aux possibilités de l'occupant. Ces offres doivent intervenir au plus tard dans un délai de six mois à partir de la date limite fixée pour la levée d'option. Chaque offre doit être formulée par lettre recommandée avec demande d'avis de réception et fait l'objet d'un examen successif par l'occupant, qui dispose alors d'un délai d'un mois pour répondre. S'il n'accepte pas ces offres de relogement, à l'expiration d'un délai de trois mois à compter de la troisième offre, il est déchu de tout titre d'occupation sur le logement et doit donc quitter le logement. S'il accepte une offre et si le vendeur est un organisme HLM, le relogement ne fait pas l'objet de la procédure d'attribution habituelle, par le biais de la commission d'attribution. A compter de la date limite fixée pour la levée d'option et jusqu'au départ des lieux, l'occupant verse une indemnité d'occupation. Cette indemnité ne peut être supérieure au montant de la « redevance », diminué de la fraction « acquisitive ». Article 11 de la loi du 12 juillet 1984 Les sénateurs ont également complété le deuxième alinéa de l'article 11 de la loi n° 84-595 précitée qui concerne le versement d'une indemnité par l'accédant en cas de non-transfert de propriété du bien. En l'état actuel du droit, les deux premiers alinéas de cet article disposent que, « lorsque le contrat est résilié pour inexécution par l'accédant de ses obligations, le vendeur peut obtenir une indemnité » qui ne peut dépasser 2% du prix du logement. Lorsque le transfert de propriété n'a pas lieu au terme convenu pour une cause autre que l'inexécution de contrat par l'accédant, le vendeur peut également obtenir une indemnité qui ne peut dépasser 1 % du prix du logement. Les sénateurs ont précisé que cette indemnité n'était pas due lorsque le contrat portait sur un logement conventionné. Cela vise uniquement le cas d'un logement financé à l'aide d'un PSLA, seul mode de financement de logement en location-accession faisant l'objet d'une décision d'agrément par le représentant de l'Etat, et non celui d'un logement conventionné classique. Article 24 de la loi du 12 juillet 1984 Les sénateurs ont ensuite supprimé le deuxième alinéa de l'article 24 de la loi n° 84-595 précitée relatif aux conditions de prise en compte de la situation financière de l'accédant par le ou les organismes prêteurs. Cette suppression a pour objet de répondre aux difficultés d'application posées jusqu'à présent par cet alinéa, concernant notamment l'appréciation des conditions de ressources des locataires-accédants. Pour l'obtention d'un prêt à taux zéro ou d'un prêt à l'accession sociale, les conditions de ressources découlent actuellement du revenu fiscal de référence de l'année N-1 (excepté les deux premiers mois de l'année, où c'est l'avis d'imposition N-2 qui est pris en compte). Par conséquent, il n'est pas possible de prendre au moment de la signature du contrat de location-accession un engagement sur le bénéfice de l'un de ces prêts, puisqu'il n'est éventuellement mobilisé que plusieurs années plus tard. Par ailleurs, les établissements de crédit examinent toujours la situation des demandeurs au moment de la demande de prêt et prennent donc en compte les ressources les plus récentes. Le 2ème alinéa était donc de nature à introduire une inégalité vis à vis des autres accédants à la propriété. Par coordination, les sénateurs ont modifié le dernier alinéa de ce même article. Article 27-1 (nouveau) de la loi du 12 juillet 1984 Enfin, après l'article 27 de la loi n° 84-595 précitée concernant les conditions du transfert de propriété de l'organisme vendeur vers l'accédant, ils ont inséré un article 27-1 visant à préciser que, après le transfert de propriété d'un logement qui appartenait initialement à un organisme HLM et a bénéficié d'un prêt social à la location-accession, si l'accédant éprouve des difficultés à rembourser son prêt et revend son logement, il peut demander à être relogé. Dans ce cas, les offres de relogement ne font pas l'objet de la procédure d'attribution classique, notamment par le biais de la commission d'attribution. Le II de l'article 49 bis procède, par coordination, à la suppression des trois derniers alinéas de l'article L. 261-10 du code de la construction et de l'habitation relatif à la vente d'immeubles à construire. L'article 1601-1 du code civil définit la vente d'immeuble à construire comme « celle par laquelle le vendeur s'oblige à édifier un immeuble dans un délai déterminé par le contrat ». Les trois derniers alinéas de l'article L. 261-10 du code de la construction et de l'habitation concernent les dispositions dérogatoires applicables aux contrats de vente à terme ou en l'état futur d'achèvement conclus entre un ou plusieurs organismes HLM ou une société d'économie mixte et un locataire-accédant. L'article 1601-2 du code civil stipule en effet que la vente à terme est « le contrat par lequel le vendeur s'engage à livrer l'immeuble à son achèvement, l'acheteur s'engage à en prendre livraison et à en payer le prix à la date de livraison ». Le transfert de propriété s'opère alors « de plein droit par la constatation par acte authentique de l'achèvement de l'immeuble ; il produit ses effets rétroactivement au jour de la vente ». Dans le cas de contrats de location-accession, une dérogation s'applique puisque le contrat de vente d'immeuble à construire peut : - stipuler que le transfert de propriété est opéré seulement après le paiement intégral du prix ; - prévoir que le paiement peut être effectué par fractions échelonnées, avant et après achèvement de la construction. Si les dispositions relatives à l'accession à la propriété doivent faire l'objet du projet de loi « Habitat pour tous », compte tenu de l'urgence du sujet, il convenait d'insérer ces dispositions dans le présent projet de loi. * La commission a adopté l'article 49 bis (nouveau) sans modification. Chapitre III La pénurie de logements locatifs sociaux entraîne une tension sur l'ensemble du marché du logement, et donc sur le marché privé. Les mesures mises en œuvre par le projet de loi de programmation pour la cohésion sociale ont également pour objectif de détendre le marché privé. C'est en grande partie l'agence nationale pour l'amélioration de l'habitat (ANAH), établissement public à caractère administratif, qui sera chargée de mettre en œuvre ces mesures. Il s'agit de financer la réhabilitation de 200 000 logements à loyers conventionnés ou réglementés et de contribuer à la remise sur le marché de logements vacants. En conséquence, le budget de l'ANAH sera augmenté de 70 millions d'euros en autorisations de programme en 2005 et de 140 M€ à compter de 2006. En outre, afin d'inciter les propriétaires privés à remettre sur le marché leurs logements vacants, le projet de loi prévoit en outre d'exonérer de la contribution sur les revenus locatifs (CRL) pendant 3 ans les logements vacants depuis plus de 12 mois qui sont remis sur le marché par leurs propriétaires, dès lors qu'ils s'engagent à le louer par le biais d'un conventionnement avec l'ANAH à des personnes bénéficiant de revenus modestes. Article additionnel avant l'article 50 Suivant l'avis favorable de la rapporteure, la commission a adopté un amendement de Mme Janine Jambu visant à mettre en place dans un secteur locatif privé un dispositif similaire à celui existant dans le parc social et permettant aux bailleurs qui le souhaitent de signer un protocole d'apurement des dettes locatives avec leur locataire. La rapporteure a précisé qu'il ne s'agirait pas d'une obligation pour le bailleur mais simplement d'une faculté, lorsqu'il estime que son locataire est de bonne foi mais qu'un « accident de la vie » l'a conduit à ne plus payer son loyer pendant un certain temps. Ce dispositif permettra aux bailleurs de récupérer leur créance plus sûrement que par le biais d'une expulsion. Article 50 L'article 50 du projet de loi est un article de programmation. Entre 2005 et 2009, il prévoit la réhabilitation de 200 000 logements à loyer réglementé (intermédiaire) ou conventionné et la poursuite de la remise sur le marché de logements vacants. Il fixe pour ce faire le montant des engagements financiers de l'Etat pour les cinq prochaines années et en précise l'affectation. 1. Le parc privé a encore de gros besoins de réhabilitation Malgré une importante amélioration au cours des 20 dernières années, le parc privé a encore de gros besoins d'amélioration de logements inconfortables. Sur ce sujet, les données les plus récentes sont celles de l'enquête nationale logement de 2002. Une analyse par tranche urbaine montre que l'inconfort de base, c'est-à-dire n'ayant à la fois ni eau, ni WC, ni installations sanitaires, se situe pour plus de 50% en milieu rural ou dans une ville inférieure à 5 000 habitants. Ce parc représentait 26,9 % des résidences principales en 1978, 15 % en 1984, 9,6 % en 1988, 6,2 % en 1992 et 4 % en 1996 et 2,5 % en 2002. Les logements confortables et possédant le chauffage central sont moins de 82 % en secteur rural, alors qu'en moyenne ce pourcentage est de plus de 90,5 %. Le maintien en bon état des immeubles collectifs en copropriété est un enjeu essentiel : 70 % des logements collectifs privés sont en copropriété. De nombreux ensembles immobiliers relativement récents, soumis au régime de la copropriété, rencontrent de graves difficultés sur le plan technique (obsolescence du bâti, dégradations, malfaçons), sur le plan financier (endettement élevé de la copropriété, impayés de charges) ou sur le plan social (paupérisation des occupants). Ces copropriétés, dites « dégradées », nécessitent des travaux importants de réhabilitation, plus particulièrement sur les parties communes. Il en va de même dans les centres anciens où des copropriétés souvent très vétustes nécessitent de gros travaux d'amélioration des parties communes. 2. Le rôle de l'Agence nationale pour l'amélioration de l'habitat L'action de l'Etat en faveur de la réhabilitation du parc privé social se traduit, entre autres, par les subventions accordées par l'Agence nationale pour l'amélioration de l'habitat (ANAH) aux propriétaires bailleurs et, depuis le 3 janvier 2002, aux propriétaires-occupants, sous conditions de ressources. L'Agence nationale d'amélioration de l'habitat, établissement public administratif créé initialement par la loi de finances rectificative pour 1970, a fait l'objet d'une importante réforme dans le cadre du décret n° 2001-351 du 20 avril 2001 pris en application de l'article 185 de la loi n° 2000-1208 du 13 décembre 2000 relative à la solidarité et au renouvellement urbains. Alors que sous le régime antérieur, l'ANAH ne finançait que les travaux engagés par les propriétaires-bailleurs, elle est, depuis le 3 janvier 2002, compétente pour financer les travaux réalisés par les propriétaires-occupants, qui étaient auparavant éligibles à la prime à l'amélioration de l'habitat (PAH) délivrée par le préfet. Cette réforme a conduit à des modifications importantes du régime des aides, tant sur le plan des procédures que sur le plan des conditions de financement. Les nouvelles orientations définies par l'Etat en matière de politique d'amélioration de l'habitat privé ont été prises en compte dans les interventions de l'agence, qui a déterminé, depuis 2002, trois domaines d'action prioritaires : - le développement d'une offre de logements privés à vocation sociale, en particulier dans les secteurs où le marché locatif est tendu ; - l'éradication des logements indignes et des copropriétés dégradées ; - la promotion de la qualité de vie par l'habitat dans le cadre d'un développement durable. La montée en puissance des demandes des propriétaires rend inéluctable l'accroissement de la sélectivité des aides et leur ciblage financier. a) Le financement de l'Agence nationale pour l'amélioration de l'habitat Depuis 1988, date de la budgétisation de la taxe additionnelle au droit de bail, les ressources de l'Agence nationale pour l'amélioration de l'habitat proviennent d'une subvention de l'Etat financée sur les crédits budgétaires votés par le Parlement et du produit de la taxe sur la vacance (10,67 millions d'euros en 2000 ; 11,79 millions d'euros en 2001, 16,89 millions d'euros en 2002 et 24,28 millions d'euros en 2003). Budget de l'Agence
Source : ministère délégué au logement et à la ville En 2003, grâce à ce budget, le montant total des subventions attribuées a été de 415,16 millions d'euros. L'attribution des subventions de l'ANAH a généré, en 2003, 2 685 millions d'euros de travaux et permis l'amélioration de 158 069 logements. Logements subventionnés dans l'ensemble du parc
* propriétaires bailleurs et propriétaires occupants Source : ministère délégué au logement et à la ville Par ailleurs, 17 150 logements ont bénéficié d'une subvention majorée en contrepartie d'un engagement de modération de loyer abondée, pour 1 090 d'entre eux, de la majoration forfaitaire pour la remise sur le marché de logements vacants. La répartition est donnée dans le tableau suivant : Logements subventionnés avec modération des loyers (propriétaires bailleurs)
Source : ministère délégué au logement et à la ville Enfin, les logements subventionnés sont majoritairement situés dans les zones urbaines, au sens de l'INSEE, comme le montre le tableau suivant : Nombre de logements subventionnés
Source : ministère délégué au logement et à la ville b) Les bénéficiaires des aides de l'Agence nationale pour l'amélioration de l'habitat Les aides de l'ANAH s'adressent aux personnes dont la liste est fixée par les articles R 321-12 et R 321-13 du code de la construction et de l'habitation. Il s'agit : - des propriétaires-bailleurs ou de tout autre titulaire d'un droit réel qui loue le logement ; - des propriétaires-occupants ou de tout autre titulaire d'un droit réel occupant le logement ; - des personnes qui assurent la charge effective des travaux dans des logements occupés par leurs ascendants ou descendants, leur conjoint ou leur concubin, lorsque ces derniers ont la qualité de propriétaires ou de titulaires d'un droit réel ; - des organismes HLM, des établissements publics d'aménagement et de certaines sociétés d'économie mixte, lorsqu'ils réhabilitent, en vue de leur revente des logements acquis dans des copropriétés faisant l'objet d'un plan de sauvegarde prévu à l'article L. 615-1 du code de la construction et de l'habitation ; - des syndicats de copropriétaires pour les travaux réalisés sur les parties communes et équipements communs d'un immeuble situé dans une opération programmée d'amélioration de l'habitat (OPAH) visant à la requalification de copropriétés (« OPAH copropriété ») ou faisant l'objet d'un plan de sauvegarde ; - des communes (ou leurs groupements) lorsqu'elles se substituent aux propriétaires défaillants dans leur obligation de réaliser les travaux nécessaires à la sortie d'insalubrité ; - des locataires pour les travaux qu'ils peuvent réaliser en substitution du propriétaire ; - des organismes agréés pour prendre en charge le logement des personnes défavorisées. L'attribution des subventions aux propriétaires-occupants est soumise à des conditions de ressources conformément aux dispositions des articles L 301-2 3° du code de la construction et de l'habitation. c) Le régime financier des subventions _ Pour les propriétaires-bailleurs Le montant de la subvention varie notamment en fonction des engagements de modération des loyers souscrits par le propriétaire. Actuellement, le taux de base de la subvention est de 20 % du coût des travaux subventionnables hors taxes, dans la limite d'un plafond. Dans les zones à loyers tendus, le taux de subvention peut être porté à 50 % lorsque le logement fait l'objet d'une convention APL (aide personnalisée au logement) conclue au titre du 4° de l'article L. 351-2 du code de la construction et de l'habitation entre l'Etat et le bailleur. Cette convention implique impérativement un plafonnement des ressources du locataire et un plafonnement de loyer. Le taux varie de 50 à 70 % lorsque le logement conventionné APL est destiné à des personnes défavorisées telles que définies à l'article 1er de la loi n° 90-449 du 31 mai 1990 visant la mise en œuvre du droit au logement, dans le cadre des programmes sociaux thématiques (PST), ou pour les logements d'insertion privés (LIP). La remise sur le marché de logements vacants constituant un moyen d'augmenter l'offre disponible, à condition que les logements remis en location le soient à un niveau abordable pour la grande majorité des locataires, en particulier dans les secteurs où les besoins en logement sociaux sont les plus importants, une prime complémentaire à la subvention de droit commun existe. Elle est de 3 000 euros par logement pour les logements situés dans les zones A et B (les plus tendues) sous réserve que la vacance soit supérieure à 12 mois consécutifs avant le dépôt du dossier, qu'un minimum de 15 000 euros de travaux subventionnables soit nécessaire et que le loyer soit obligatoirement « maîtrisé », c'est-à-dire soit conventionné soit intermédiaire. La remise sur le marché de logements vacants constitue une part importante de l'activité de l'Agence puisqu'elle a aidé à remettre sur le marché, avec tous les éléments de confort nécessaires, près de 405 800 logements vacants depuis 1992, dont 20 600 en 2003. _ Pour les propriétaires-occupants Le taux de base de la subvention est fixé à 20 %, avec un plafond de travaux de 11 000 euros. Les interventions en faveur des propriétaires-occupants les plus modestes sont plus élevées, puisque le taux est fixé à 35 % pour 13 000 euros de travaux. _ Les dispositifs ciblés sur la lutte contre le logement indigne et les copropriétés dégradées Les actions et les moyens financiers de l'ANAH constituent une pièce maîtresse du dispositif de lutte contre le logement indigne, c'est pourquoi un dispositif financier spécifique est mis en œuvre dans les conditions suivantes : - pour les travaux effectués sur les parties communes des immeubles en copropriété dans le cadre d'une procédure de sortie d'insalubrité ou de péril, le taux de subvention est fixé à 50 % ; les communes qui se substituent aux propriétaires défaillants dans le cadre de ces procédures bénéficiant également systématiquement du taux de 50 %, sans plafond de travaux ; - pour les travaux réalisés sur les parties communes des immeubles en copropriété, le taux de subvention est de 50 % dans le périmètre des plans de sauvegarde et de 35 % dans le périmètre d'une opération programmée d'amélioration de l'habitat (« OPAH copropriété ») ; - les travaux effectués sur les parties privatives des immeubles soumis à une procédure d'insalubrité ou de péril, ou pour les immeubles situés dans le périmètre d'un plan de sauvegarde ou d'une opération programmée d'amélioration de l'habitat (« OPAH copropriété ») font également l'objet de taux majorés variables selon le statut du propriétaire. _ Les interventions spécifiques à caractère social Les travaux d'adaptation du logement ou de l'immeuble aux besoins des personnes âgées et handicapées, les travaux liés à l'éradication du saturnisme, les travaux réalisés par des propriétaires-bailleurs non assujettis à l'impôt sur le revenu ou par des locataires défavorisés au sens de l'article 1er de la loi n° 90-449 du 31 mai 1990 relative à la mise en œuvre du droit au logement, les travaux réalisés par des organismes agréés pour gérer le logement des personnes défavorisées font l'objet d'une subvention de 70 %, pour un montant de travaux maximal de 8 000 euros. _ Les mesures spécifiques en faveur des économies d'énergie Dans le cadre du plan gouvernemental en faveur des économies d'énergie et de lutte contre l'effet de serre, des primes pour économie d'énergie peuvent être attribuées aux propriétaires-occupants et aux propriétaires-bailleurs, sous réserve du respect d'un certain nombre de critères techniques. Elles sont de : - 80 euros pour les fenêtres répondant à des critères de qualité, - 900 euros pour l'installation de chaudières à condensation, - 1 800 euros pour les systèmes de chauffage à énergies nouvelles ou renouvelables. d) Les loyers liés aux subventions de l'Agence La plupart des subventions octroyées par l'Agence aux propriétaires bailleurs le sont à l'heure actuelle dans le cadre d'un engagement de maîtrise des loyers, voire d'un conventionnement APL. Ce type d'engagement permet par ailleurs de bénéficier de subventions majorées. _ Les loyers conventionnés Dans ce cadre, le propriétaire bailleur passe toujours un conventionnement avec l'Etat, ce qui permet à son locataire de bénéficier de l'aide personnalisée au logement (APL). L'Etat fixe les règles d'attribution du logement, les plafonds de ressources et de loyers. - Dans le cadre de programmes sociaux thématiques (PST) : Ces programmes sont destinés à favoriser le logement des personnes défavorisées. Le propriétaire bailleur passe alors une convention avec l'Etat, la collectivité locale et l'ANAH. L'Etat fixe les règles d'attribution, comme en matière de logements locatifs sociaux. - Dans le cadre de logements d'insertion privés (LIP) : Ces logements sont destinés aux personnes défavorisées en dehors de PST. Le propriétaire bailleur passe également une convention. Les plafonds de loyers et de ressources sont définis par l'Etat. - Dans le cadre d'opérations programmées d'amélioration de l'habitat (OPAH) ou de programmes d'intérêt général (PIG) : Les OPAH visent à améliorer l'habitat dans des secteurs déterminés de communes. Les PIG sont décidés par le préfet pour accroître l'offre de logements sur un département. Le propriétaire bailleur passe également une convention. Les plafonds de loyers et de ressources sont définis par l'Etat. _ Les loyers intermédiaires (ou maîtrisés) Dans ce cadre, le propriétaire bailleur ne passe pas de conventionnement avec l'Etat. Il doit malgré tout s'engager à plafonner les loyers qu'il pratique. C'est la commission d'amélioration de l'habitat, émanation locale de l'ANAH, qui fixe ces plafonds, en fonction des besoins locaux, le plus souvent par référence aux plafonds des prêts locatifs sociaux (PLS). _ Les loyers réglementés Il s'agit des loyers pratiqués dans les logements régis par la loi du 1er septembre 1948. Les propriétaires bailleurs de ce type de logements bénéficient également de subventions majorées pour les réhabiliter. En effet, ce parc, souvent très ancien et en très mauvais état, doit faire l'objet de rénovations lourdes et hors de portée des propriétaires qui perçoivent des loyers très faibles. La subvention majorée doit leur permettre de compenser ces faibles revenus. Les logements restent régis par les dispositions de la loi du 1er septembre 1948 après réhabilitation. 3. La programmation prévue par le projet de loi : doubler les objectifs de l'Agence nationale pour l'amélioration de l'habitat Selon les informations fournies à votre rapporteur par le président du conseil d'administration de l'Agence, M. Philippe Pelletier, les objectifs et les moyens financiers pour les atteindre, tels qu'ils figurent à l'article 50 du projet de loi, sont le fruit d'une réflexion commune entre le gouvernement et l'Agence. Ils sont donc à sa portée. a) Les objectifs de réhabilitation et de remise sur le marché de logements vacants L'article 50 du présent projet de loi fixe des objectifs de réhabilitation et de remise sur le marché de logements vacants à l'Agence nationale d'amélioration de l'habitat. Entre 2005 et 2009, elle devra : - financer, en plus de son programme actuel, 200 000 logements à loyers maîtrisés, qu'ils soient conventionnés ou réglementés, ce qui correspond, en moyenne, à un doublement de son rythme actuel d'activité ; - contribuer à la remise sur le marché de logements vacants. Les possibilités de retour sur le marché sont estimées à 100 000 sur les 5 prochaines années. b) Le budget de l'Agence entre 2005 et 2009 L'article 50 du projet de loi donne par ailleurs à l'Agence les moyens financiers de réaliser ses objectifs, en la dotant de crédits supplémentaires conséquents, comme le montre le tableau suivant. Par ailleurs, les montants inscrits dans le projet de loi de programmation pour la cohésion sociale le sont en « valeur 2004 », ce qui permet une revalorisation annuelle des montants en fonction de l'inflation : Subvention d'investissement additionnelle octroyée à l'Agence dans le cadre du programme En millions d'euros valeur 2004
Selon le gouvernement, cette augmentation du budget de l'ANAH permettra à son conseil d'administration de porter la prime liée à la remise sur le marché de logements vacants à 5 000 euros en zone tendue, soit une hausse de 67 % et à 2 000 euros sur le reste du territoire, soit une hausse de 33 %. 4. Les modifications apportées par le Sénat Le Sénat a tenu à préciser que les crédits supplémentaires ouverts en loi de finances au cours des 5 prochaines années le sont « en supplément de ceux qui correspondent à son activité régulière », afin de ne pas obérer la poursuite des actions engagées par l'Agence sur d'autres problématiques, comme le développement durable, par exemple. * Suivant l'avis défavorable de la rapporteure, estimant que cet amendement n'est pas réaliste, la commission a rejeté un amendement de Mme Janine Jambu augmentant les crédits supplémentaires pour l'Agence nationale pour l'amélioration de l'habitat (ANAH) afin qu'elle puisse mener à bien la réhabilitation de 250 000 logements. Puis la commission a adopté l'article 50 sans modification. Article 50 bis (nouveau) Contre l'avis du gouvernement, les sénateurs ont adopté un amendement de M. Claude Biwer visant à compléter l'article L. 351-9 du code de la construction et de l'habitation par un nouvel alinéa afin de prévoir le versement direct de l'aide au logement au bailleur après trois mois d'impayés du locataire. En l'état actuel du droit, l'article L. 351-9 dispose que l'aide personnalisée au logement est versée au bailleur du logement en cas de location. Cet article précise que, dans des cas précisés par décret, elle peut être directement versée au locataire ou au propriétaire du logement. L'amendement adopté par le Sénat vise à préciser que, lorsque « l'aide au logement » est versée au locataire, après trois mois de défaut de paiement du loyer, le bailleur peut demander à l'organisme payeur de lui verser cette aide. Dans ce cas, elle est déduite du montant du loyer dû par le locataire. L'objectif de cet amendement était de rassurer les bailleurs privés les plus modestes et d'éviter le gonflement de la dette locative. Mais cet amendement pose un problème de cohérence : - les aides visées sont les « aides au logement » alors que l'article L. 351-9 du code de la construction et de l'habitation est relatif à l'aide personnalisée au logement ; - par ailleurs, les dispositions qui permettent le versement des aides personnelles au logement directement au bailleur en cas d'impayé existent déjà. Le principe général posé par l'article L. 351-9 du code de la construction et de l'habitation est en effet le versement direct au bailleur et, uniquement dans quelques cas prévus par décret, le versement au locataire. Par ailleurs, en cas d'impayés, le bailleur peut obtenir de l'organisme payeur le versement de cette aide au lieu et place du bénéficiaire. L'article R. 351-31 du même code prévoit que, dans le cas où le bénéficiaire perçoit directement l'APL et se trouve en situation d'impayé, le bailleur peut obtenir de l'organisme payeur le versement entre ses mains de cette aide en lieu et place du bénéficiaire. Ce versement en tiers payant est de droit dès que le bailleur le demande : il ne nécessite par l'accord du locataire. - enfin, pour l'allocation de logement, les articles L. 553-4, pour l'allocation de logement familiale, et L. 835-2, pour l'allocation de logement sociale, du code de la sécurité sociale prévoient aussi la possibilité du versement au bailleur en cas d'impayé. * La commission a examiné un amendement de suppression de l'article de la rapporteure. La rapporteure a indiqué que l'article pose un problème de cohérence : d'une part, les aides visées sont les aides au logement alors que l'article L. 351-9 du code de la construction et de l'habitation est relatif à l'aide personnalisé au logement, d'autre part, des dispositions permettant le versement direct des aides au logement au bailleur en cas d'impayés existent déjà. La commission a adopté l'amendement. La commission a donc supprimé l'article 50 bis (nouveau). Après l'article 50 bis (nouveau) M. Bertho Audifax a retiré un amendement visant à revaloriser le forfait charges de 50 % dans les régions d'outre-mer, après avoir indiqué qu'il évoquerait plus longuement cette problématique en séance publique. Suivant l'avis défavorable de la rapporteure, la commission a rejeté un amendement de Mme Janine Jambu proposant de supprimer le dispositif de l'amortissement Robien, jugé immoral car il favorise les investissements spéculatifs. Article 51 L'article 51 du projet de loi modifie les e, g et h du 1° du paragraphe I de l'article 31 du code général des impôts, relatifs aux dispositifs d'amortissement fiscal en faveur de l'investissement locatif, dits « amortissement Besson », pour les logements acquis entre 1er janvier 1999 et le 2 avril 2003, et « amortissement Robien », pour les logements acquis à compter du 3 avril 2003, ce dernier dispositif ayant été créé par l'article 91 de la loi n° 2003-590 du 2 juillet 2003 Urbanisme et habitat. Les propriétaires hésitent aujourd'hui à louer les appartements dont ils disposent, car ils sont à la fois incertains de la rentabilité de cette décision et inquiets quant au recouvrement des loyers. Comme le souligne le Conseil économique et social dans son avis sur le projet de loi, l'article 51 du projet de loi consistera une « incitation puissante » : à compter du 1er janvier 2005, le taux de la déduction forfaitaire accordée dans le cadre du dispositif d'amortissement fiscal d'aide à l'investissement locatif privé est porté de 6 % à 40 %, en remplacement de l'amortissement « Lienemann ». Cet avantage n'est accordé que si la location est consentie à un organisme sans but lucratif ou à une union d'économie sociale et uniquement si la location est effectuée aux conditions de loyer et de ressources identiques à celles fixées par décret en faveur des locations très sociales. 1. Les dispositifs fiscaux en faveur de l'investissement locatif Le dispositif fiscal en faveur de l'investissement locatif, dit « amortissement Robien », créé par l'article 91 de la loi n° 2003-590 du 2 juillet 2003 Urbanisme et habitat, visait à augmenter l'offre de logements locatifs privés, en assouplissant l'amortissement « Besson », précédemment applicable. a) Les dispositifs antérieurs La loi n° 96-314 du 12 avril 1996 portant diverses dispositions d'ordre économique et financier avait créé un système d'amortissement fiscal pour les investissements locatifs (dit « Périssol ») assez large. Cet amortissement avait une durée de vie limitée et expirait le 31 décembre 1998. A la date d'expiration de ce mécanisme, l'article 96 de la loi de finances pour 1999 a institué un nouveau dispositif d'incitation fiscale à la location connu sous le nom de « statut du bailleur privé », ou « amortissement Besson », codifié à l'article 31 du code général des impôts. Ce mécanisme permettait aux bailleurs qui s'engageaient à louer le logement pendant 9 ans, sous certaines conditions notamment de loyer et de ressources des locataires, de bénéficier : - pour un logement neuf, selon les termes du g du 1° du paragraphe I de l'article 31 du code général des impôts, d'un amortissement de l'investissement permettant au bailleur de déduire de ses revenus fonciers 8 % du prix d'acquisition du logement les cinq premières années et 2,5 % de ce prix les quatre années suivantes. A l'issue des neuf ans, le bailleur avait la possibilité de continuer à déduire 2,5 % de ce prix si les conditions de loyer et de ressources étaient maintenues. Au total, le dispositif permettait à l'investisseur de bénéficier en quinze ans d'un amortissement de 65 % du prix d'achat du logement. - pour un logement ancien, selon les termes du e du 1° du paragraphe I de l'article 31 du code général des impôts, d'un relèvement de 14 à 25 % du taux de la déduction forfaitaire sur les revenus fonciers pendant six ans, puis par période renouvelable de trois ans, si les conditions relatives au locataire étaient maintenues. Au total, on estime que cet amortissement fiscal a permis la construction de 3 000 investissements dans le neuf en 1999, 19 000 en 2000, 25 000 en 2001 et 28 000 en 2002. Ce mécanisme a donc eu une certaine efficacité et a contribué à relancer l'offre locative, dans des proportions néanmoins insuffisantes pour faire face à la demande de logements, notamment dans les zones où le marché tendu, du fait de plafonds de loyer trop faibles. Ces plafonds ne garantissaient pas une rentabilité suffisante de l'investissement, ce qui décourageait les investisseurs. b) L'amortissement « Robien » L'article 91 de la loi n° 2003-590 précitée créé, en remplacement de l'amortissement Besson, à compter du 3 avril 2003, un dispositif plus attractif pour les bailleurs privés qui investissent dans le locatif neuf, mais également ancien. Les principales modifications par rapport au régime « Besson », codifiées au h du 1° du paragraphe I de l'article 31 du code général des impôts, sont les suivantes : - les plafonds de ressources à respecter pour que le dispositif ouvre droit au bénéfice de l'amortissement fiscal sont supprimés ; - les plafonds de loyers, prévus à l'article 2 terdecies de l'annexe III du code général des impôts, sont augmentés et relevés chaque année, au 1er janvier. - à compter du 3 avril 2003, le bénéfice de l'amortissement est étendu aux acquisitions de certains types de logements anciens, qui ne satisfont pas aux critères de décence, prévus à l'article 6 de la loi n° 89-462 du 6 juillet 1989 tendant à améliorer les rapports locatifs, et qui font l'objet d'une réhabilitation permettant de rapprocher, après travaux, leurs caractéristiques de celles d'un logement neuf. Dans ce cas, selon les termes du e du 1° du paragraphe I de l'article 31 du code général des impôts, une déduction forfaitaire de 6 % des revenus fonciers est prévue, contre 14 % dans le cas où le propriétaire qui déclare ses revenus fonciers n'opte pour aucun dispositif d'amortissement. c) L'amortissement « Lienemann » Les personnes qui louent à des locataires très modestes peuvent choisir d'opter pour le dispositif « Lienneman », codifié au quatrième alinéa du e du 1° du paragraphe I de l'article 31 du code général des impôts. Les plafonds de ressources du locataire doivent être inférieurs à ceux du dispositif « Besson » et les plafonds de loyers sont très faibles. La location du logement consentie à un organisme sans but lucratif qui le met à la disposition de personnes défavorisées mentionnées à l'article 1er de la loi nº 90-449 du 31 mai 1990 visant à la mise en oeuvre du droit au permet également de bénéficier de ce dispositif. Dans ces deux cas, la déduction forfaitaire est de 40 % des revenus fonciers, mais le dispositif d'amortissement « Robien » ou « Besson » ne peut être cumulé avec cette majoration. 2. Les améliorations du dispositif proposées par le projet de loi Le A du I l'article 51 du projet de loi insère un alinéa après le troisième alinéa du e du 1° du paragraphe I de l'article 31 du code général des impôts afin de relever le taux de la déduction forfaitaire de 6 à 40 %, sous un certain nombre de conditions. En effet, pour bénéficier de cette disposition, le propriétaire bailleur devra : - louer son bien par le biais d'un « organisme sans but lucratif », en pratique une association d'insertion ou de logement des personnes défavorisées, ou d'une « union d'économie sociale ». Dans le dispositif « Lienemann », la location intermédiée était une faculté, et non une obligation. Elle le devient dans le nouveau dispositif. Les articles 19 bis et suivants de la loi n° 47-1775 du 10 septembre 1947 portant statut de la coopération définissent le statut des unions d'économie sociale. Celles-ci sont « des sociétés coopératives qui ont pour objet la gestion des intérêts communs de leurs associés et le développement de leurs activités ». L'article 19 bis de la loi précitée dispose : « Dans ces unions, 65 % au moins des droits de vote doivent être détenus par des sociétés coopératives, des mutuelles régies par le code de la mutualité, des organismes de mutualité agricole, des sociétés d'assurance à forme mutuelle, des sociétés d'assurances mutuelles et unions de mutuelles régies par le code des assurances, des associations déclarées régies par la loi du 1er juillet 1901 ou par les dispositions applicables dans les départements du Bas-Rhin, du Haut-Rhin et de la Moselle, des unions ou fédérations de ces sociétés ou associations ». Ainsi, on peut considérer que les unions d'économie sociale sont des formes de groupements d'intérêt économique constitués entre entreprises de l'économie sociale. Il s'agira en pratique des unions d'économie sociale « d'insertion », et par exemple d'un certain nombre de PACT (programmes d'aménagement concerté du territoire) qui ont le statut d'unions d'économie sociale. Ces organismes devront avoir préalablement été agréés par le préfet pour pouvoir effectuer ce type de prestation. Ils devront mettre le logement à la disposition de personnes défavorisées mentionnées à l'article 1er de la loi n° 90-449 du 31 mai 1990 visant à la mise en oeuvre du droit au logement, c'est-à-dire « toute personne ou famille éprouvant des difficultés particulières, en raison notamment de l'inadaptation de ses ressources ou de ses conditions d'existence ». - louer son bien aux conditions de loyers et de ressources du dispositif actuel en faveur des locations très sociales, les revenus du locataire étant appréciés à la date de conclusion du bail. - ne pas louer ce bien à un membre du foyer fiscal, un ascendant ou un descendant. Le périmètre d'application de ce nouveau dispositif est plus large que l'ancien dispositif « Lienemann », puisqu'il s'applique à tout type de logements, et non uniquement les logements anciens. Les logements concernés par cette nouvelle disposition sont ceux acquis à compter du 1er janvier 2005, qu'ils soient : - acquis neufs ou en état futur d'achèvement ; - mis en construction, une déclaration d'ouverture de chantier devant avoir été déposée après le 1er janvier 2005 ; - affectés à un usage autre que l'habitation et que le propriétaire transforme en logement ; - anciens et que le propriétaire réhabilite en vue de leur conférer des « caractéristiques techniques voisines de celles des logements neufs ». Il s'agit dans ce dernier cas des logements anciens qui ne satisfont pas aux critères de décence prévus à l'article 6 de la loi n° 89-462 du 6 juillet 1989 tendant à améliorer les rapports locatifs déjà inclus dans le dispositif « Robien » classique. Le B du I de cet article vise à modifier le quatrième alinéa du e du 1° du paragraphe I de l'article 31 du code général des impôts afin de clore le dispositif de majoration du taux de la déduction forfaitaire à 60 % prévu par le dispositif Lienemann, à compter du 31 décembre 2004, le dispositif « Robien très social » entrant en vigueur au 1er janvier 2005. Il vise également à organiser la sortie de ce dispositif, en complétant le cinquième alinéa du e du 1° du paragraphe I de l'article 31 du code général des impôts. Une sortie « en sifflet » est organisée puisque, à l'issue de la période de trois ans en cours au 1er janvier 2005, le propriétaire qui avait opté pour le dispositif antérieur, peut bénéficier, qu'il y ait ou non changement de titulaire du bail, d'une déduction forfaitaire majorée de 40 %, à la condition de respecter des plafonds de loyer et de ressources. Il s'agit donc de faire bénéficier le bailleur du régime « Besson-ancien », défini au deuxième alinéa du e. Ce dispositif n'est pas fondé sur un amortissement fiscal du logement. Les plafonds de ressources et de loyers du régime « Besson-ancien » sont définis aux articles 2 duodecies et 2 duodecies A de l'annexe III au code général des impôts. Ces plafonds correspondent à des niveaux intermédiaires, par rapport aux plafonds sociaux du dispositif « Lienemann « et aux plafonds de loyers du dispositif « Robien », plus proches du marché. Le C du I comporte des dispositions de coordination rédactionnelle. - Le II comporte également des dispositions de coordination. Il intègre le relèvement du taux de la déduction forfaitaire prévu au paragraphe I aux quatrième et septième alinéas des g (« dispositif Besson ») et h (dispositif Robien). - Enfin, afin de prendre en compte le relèvement de la déduction forfaitaire prévu au paragraphe I, le III procède au même type de modification au c du 2 de l'article 32 du code général des impôts, relatif à l'exclusion des dispositifs d'amortissement du bénéfice de la déclaration de revenus en régime « micro-foncier »(101). 3. Les modifications adoptées par le Sénat Les sénateurs ont apporté deux modifications rédactionnelles à l'article 51 du présent projet de loi : - un amendement rédactionnel de cohérence de M. Dominique Braye, rapporteur pour avis au nom de la commission des affaires économiques, au A du paragraphe I de l'article, afin de rétablir le parallélisme avec la rédaction retenue pour le dispositif Robien concernant les critères de décence des logements anciens réhabilités ; - un amendement de Mme Valérie Létard, rapporteure au nom de la commission des affaires sociales, au C du I de cet article, visant à corriger des erreurs de référence. Situation post-réforme en matière d'investissement locatif sous conditions
Source : ministère délégué au logement et à la ville * La commission a adopté l'article 51 sans modification. La commission a examiné un amendement de Mme Martine Billard visant à empêcher les ventes spéculatives « à la découpe », ces immeubles ayant été souvent acquis par des fonds de pension qui cherchent à spéculer sur le marché de l'immobilier. La rapporteure a précisé qu'elle partage entièrement l'inquiétude de Mme Billard à ce sujet, mais l'amendement présenté comporte des imperfections sur le plan juridique. Elle a conseillé à Mme Billard de se rapprocher de M. Patrick Bloche qui semble avoir présenté un amendement poursuivant le même objectif dans le cadre du projet de loi de finances pour 2005. Suivant l'avis défavorable de la rapporteure, la commission a rejeté cet amendement. La commission a ensuite examiné un amendement de Mme Martine Billard interdisant qu'un bailleur donne congé à un locataire moins de six ans après l'acquisition d'un bien occupé. Suivant l'avis défavorable de la rapporteure, la commission a rejeté cet amendement. Article 51 bis (nouveau) Avec l'avis favorable du gouvernement, les sénateurs ont adopté à l'unanimité un amendement de M. Paul Girod, rapporteur pour avis au nom des la commission des finances, portant article additionnel après l'article 51 et visant à exonérer les unions d'économie sociale de l'impôt sur les bénéfices des sociétés pour leurs activités en faveur du logement des personnes défavorisées. Cet amendement insère un nouvel alinéa après le 4° ter du 1 de l'article 207 du code général des impôts relatif aux exonérations d'impôt sur les bénéfices des sociétés. En l'état actuel du droit, sont déjà exonérés les offices publics d'habitations à loyer modéré (OPHLM) et les sociétés d'habitations à loyer modéré (SA d'HLM), ainsi que les offices publics d'aménagement et de construction (OPAC), pour les opérations faites en application de la législation sur les habitations à loyer modéré. Les sociétés anonymes de crédit immobilier (SACI) bénéficient également de ces dispositions pour leurs activités en lien avec le locatif social. Les activités visées sont la construction, l'acquisition, l'attribution et la gestion de logements locatifs sociaux conventionnés, ainsi que certaines activités annexes (notamment de crédit à ces organismes HLM). Les unions d'économie sociale sont exclues de ce champ. Les articles 19 bis et suivants de la loi n° 47-1775 du 10 septembre 1947 portant statut de la coopération définissent le statut des unions d'économie sociale. Celles-ci sont « des sociétés coopératives qui ont pour objet la gestion des intérêts communs de leurs associés et le développement de leurs activités ». L'article 19 bis de la loi n° 47-1775 précitée dispose que ses unions regroupent: « des sociétés coopératives, des mutuelles régies par le code de la mutualité, des organismes de mutualité agricole, des sociétés d'assurance à forme mutuelle, des sociétés d'assurances mutuelles et unions de mutuelles régies par le code des assurances, des associations déclarées régies par la loi du 1er juillet 1901 ou par les dispositions applicables dans les départements du Bas-Rhin, du Haut-Rhin et de la Moselle, des unions ou fédérations de ces sociétés ou associations ». Or, les unions d'économie sociale sont souvent maîtres d'ouvrage en matière de logements locatifs à vocation sociale. Elles peuvent également se constituer en agences immobilières à vocation sociale. Le choix de créer une union d'économie sociale, plutôt qu'une association, est souvent dicté par l'Etat qui, comme le souligne M. Paul Girod dans son avis rendu sur le présent projet de loi « considère ces structures comme plus encadrées sur le plan comptable et donc plus aptes à recevoir des subventions publiques. Largement financées par l'Etat et les collectivités locales, ces structures ne sont pourtant pas considérées fiscalement comme elles devraient l'être. Concrètement, les coûts d'exploitation des logements sociaux créés par les unions d'économie sociale sont ainsi artificiellement accrus en raison de la fiscalité qui leur est applicable. Celle-ci freine la constitution des réserves qui leur permettraient de faire face aux risques auxquels doit faire face toute structure ayant en charge une large propriété immobilière à vocation sociale. Elle empêche que soient créés par voie d'autofinancement des logements sociaux nouveaux ». L'amendement sénatorial vise donc à introduire une quatrième catégorie d'organismes dans la liste des organismes exonérés en lien avec le logement à vocation sociale. Dans ce nouveau cadre, les unions d'économie sociale dont la gérance est désintéressée pourront être exonérées d'impôt sur les bénéfices des sociétés « pour leurs activités effectuées, dans le cadre du conventionnement prévu par l'article L. 3512 du code de la construction et de l'habitation, en faveur du logement des personnes défavorisées mentionnées à l'article 1er de la loi n° 90449 du 31 mai 1990 visant à la mise en oeuvre du droit au logement ». Cette modification est bienvenue, les unions d'économie sociale étant souvent des partenaires importants des organismes HLM, qu'elles accompagnent dans le renouvellement urbain et dans toutes les actions menées avec les populations en difficulté. * La commission a adopté l'article 51 bis (nouveau) sans modification. Article 52 L'article 52 du projet de loi vise à modifier le III de l'article 234 nonies du code général des impôts afin d'exonérer de la contribution sur les revenus locatifs (CRL) les logements vacants remis sur le marché avec une subvention de l'Agence nationale pour l'amélioration de l'habitat et loués dans le cadre d'un conventionnement avec l'Agence, c'est-à-dire en respectant les plafonds de loyers et de revenus des locataires qu'elle fixe. L'article 234 nonies du code général des impôts crée une contribution annuelle sur les revenus retirés de la location de locaux situés dans des immeubles de plus de 15 ans, dite « contribution sur les revenus locatifs » (CRL). Son taux est de 2,5 % du montant des recettes nettes. Selon les termes de l'article 234 undecies du même code, ces recettes nettes s'entendent « des revenus des locations augmentés du montant des dépenses incombant normalement au bailleur et mises par convention à la charge du preneur, et diminués du montant des dépenses supportées par le bailleur pour le compte du preneur », c'est-à-dire du locataire. Le produit de la contribution sur les revenus locatifs est d'environ 500 millions d'euros. Le paragraphe III de l'article 234 nonies liste un certain nombre de locaux exonérés de contribution : ceux appartenant aux organismes HLM, aux sociétés d'économie mixte, aux associations qui contribuent au logement des personnes défavorisées et les logements pour lesquels le montant annuel du loyer n'excède pas 1 830 euros. L'article 52 du projet de loi complète la liste prévue au paragraphe III de l'article 234 nonies du code général des impôts par un 11°, afin d'exonérer les logements vacants depuis plus de douze mois « de manière continue » du paiement de cette contribution. Les logements concernés doivent être loués dans le cadre d'une convention conclue à compter du 1er juillet 2004 avec l'Agence nationale d'amélioration de l'habitat, « en application du 4° de l'article L. 351-2 du code de la construction et de l'habitation », c'est-à-dire sous condition de ressources et de loyers. Le conventionnement permet par ailleurs au locataire de bénéficier de l'aide personnalisée au logement. L'exonération est applicable durant trois ans, jusqu'au 31 décembre de la troisième année suivant celle de la conclusion du bail. Les sénateurs n'ont pas modifié cet article. * La commission a adopté l'article 52 sans modification. Article additionnel après l'article 52 Après avoir adopté un sous-amendement de précision de la rapporteure, la commission a adopté l'amendement de M. Jacques Houssin visant à prévoir la participation au conseil d'administration de l'ANAH de représentants des collectivités locales, ce conseil d'administration étant désormais constitué à parts égales, d'une part, des représentants de l'Etat, des communes, des EPCI et des conseils généraux et, d'autre part, des représentants des professionnels ainsi que des représentants des propriétaires et locataires. Article additionnel après l'article 52 Suivant l'avis favorable de la rapporteure qui a estimé qu'il fallait « moraliser » les locations meublées, la commission a adopté un amendement de M. Jacques Houssin visant à renforcer la protection du locataire d'un bien meublé, notamment en prévoyant l'existence d'un bail écrit. Article additionnel après l'article 52 La commission a examiné un amendement de la rapporteure visant à ce qu'un décret puisse prévoir des dérogations à la règle de surface minimum de 9 m² d'un logement, dans le cas où le logement concerné est mis en location par l'intermédiaire d'une association d'insertion par le logement ou d'un CROUS, cela afin de remettre sur le marché, notamment à destination des étudiants, des chambres de service aujourd'hui considérées comme « non décentes » au regard de la réglementation. Mme Martine Billard a demandé si ces loyers seraient encadrés. Mme Muguette Jacquaint a fait remarquer que ces logements risquaient de voir leurs loyers fortement augmenter après réhabilitation. La rapporteure a estimé qu'il faut faire confiance aux CROUS et aux associations d'insertion qui encadrent cette procédure. De plus, des plafonds de loyers existent déjà. Cette nouvelle mesure permettra de remettre sur le marché des logements et évitera de nombreuses locations non déclarées. Mme Janine Jambu a suggéré de prévoir que le Parlement soit destinataire d'un bilan annuel sur ce type de locations afin de mesurer son incidence positive sur le nombre de logements remis sur le marché. La commission a adopté l'amendement. Article additionnel après l'article 52 La commission a adopté un amendement de la rapporteure visant à étendre la déduction d'impôt relative aux primes d'assurance à celle couvrant le risque de détérioration d'un logement loué. Article additionnel après l'article 52 La commission a adopté un amendement de la rapporteure visant à harmoniser les dispositions applicables au bailleur et au locataire ainsi qu'aux locations régies par la loi du 1er septembre 1948, en généralisant la prescription quinquennale en matière de loyer et de charges. Article 52 bis (nouveau) Avec l'avis favorable du gouvernement, les sénateurs ont adopté un amendement de M. Dominique Braye, rapporteur pour avis au nom de la commission des affaires économiques, portant article additionnel après l'article 52 et visant à permettre aux organismes HLM de gérer des logements pour le compte de tiers, en qualité de syndics ou d'administrateurs de biens. Cet amendement compléte les articles L. 421-1 (relatif aux offices publics d'aménagement et de construction - OPAC), L. 422-2 (relatif aux sociétés anonymes d'HLM) et L. 422-3 (relatif aux sociétés anonymes coopératives d'HLM) du code de la construction et de l'habitation, afin de permettre à ces différents organismes de faire de la gestion pour le compte de tiers. Il crée par ailleurs un article L.442-11 au sein du code de la construction et de l'habitation, afin de prévoir les conditions de cette prise en gestion. Cette proposition est issue du rapport d'information de M. Marcel-Pierre Cléach, sénateur, au nom de la commission des affaires économiques, sur le logement locatif privé. Les organismes HLM peuvent déjà gérer des immeubles appartenant à des personnes morales et interviennent également dans les copropriétés dégradées. Leur compétence est reconnue pour gérer des patrimoines spécifiques. Mais surtout, si le propriétaire qui donne son bien en gérance en vertu de ces nouvelles dispositions souhaite retrouver la jouissance de son bien, les organismes HLM disposent d'une capacité de relogement que n'a pas un syndic ou un administrateur de biens privés. Le I complète les cinquième et sixième alinéas de l'article L. 421-1 du code de la construction et de l'habitation, article qui liste les compétences des offices publics d'aménagement et de construction (OPAC). Selon les termes du 1° de ce paragraphe, les OPAC pourront donc, à l'avenir, après accord du maire de la commune d'implantation, gérer, en qualité de syndics et d'administrateurs de biens : - des logements situés dans le périmètre d'une opération programmée d'amélioration de l'habitat (OPAH) ; - des logements appartenant à des personnes privées et vacants depuis plus d'un an. Ils pourront également réaliser des prestations de services pour le compte de syndicat de copropriétaires d'immeubles faisant l'objet d'un plan de sauvegarde ou situés dans le périmètre d'une OPAH (2°). Le II complète le premier alinéa et insère un nouvel alinéa après le sixième alinéa de l'article L. 422-2 du code de la construction et de l'habitation afin de donner les mêmes compétences aux compétences des sociétés anonymes HLM. Le III complète l'article L. 422-3 du code de la construction et de l'habitation relatif aux compétences sociétés anonymes coopératives de production HLM par deux nouveaux alinéas, afin de leur donner également les mêmes compétences. Le IV insère un nouvel article L. 442-11 au sein du code de la construction afin de prévoir que les logements pris en gérance par les organismes HLM dans le cadre des opérations programmées d'amélioration de l'habitat ou de la vacance devront « respecter les normes minimales de confort et d'habitabilité mentionnées à l'article 6 de la loi n° 89-462 du 6 juillet 1989 tendant à améliorer les rapports locatifs et portant modification de la loi n° 86-1290 du 26 décembre 1986 ». Cet article dispose que « le bailleur est tenu de remettre au locataire un logement décent ne laissant pas apparaître de risques manifestes pouvant porter atteinte à la sécurité physique ou à la santé et doté des éléments le rendant conforme à l'usage d'habitation » et fait référence à la notion de logement décent, définie dans le décret n° 2002-120 du 30 janvier 2002. Ces logements devront être attribués selon les règles fixées pour l'attribution des logements locatifs sociaux. Enfin, comme les logements locatifs sociaux, leur loyer ne pourra excéder un plafond fixé par l'Etat. Comme le soulignait M. Marc-Philippe Daubresse, ministre délégué au logement et à la ville, « dans le contexte actuel de crise du logement et de mobilisation très volontariste du Gouvernement à travers le plan de cohésion sociale, le dispositif proposé par M. Braye est tout à fait intéressant, d'autant que les organismes d'HLM n'entreront pas en concurrence avec les gestionnaires privés. En effet, ce dispositif ne concerne que les logements hors marché, soit laissés vacants depuis plusieurs années, soit abandonnés et nécessitant des travaux très importants dans le cadre d'une opération programmée de l'amélioration de l'habitat ». * La commission a adopté l'article 52 bis (nouveau) sans modification. Article 52 ter (nouveau) Le gouvernement et Mme Valérie Létard, rapporteure au nom de la commission des affaires sociales s'en étant remis à la sagesse du Sénat, les sénateurs ont adopté un amendement de M. Thierry Repentin, portant article additionnel après l'article 52 et visant à permettre aux collectivités locales d'utiliser les fichiers fiscaux relatifs aux logements vacants. Cet amendement insère un nouvel alinéa après le troisième alinéa de l'article L. 135 B du livre des procédures fiscales relatif aux informations transmises par l'administration fiscale aux services de l'Etat, aux collectivités locales et aux établissements publics administratifs. Cet article dispose que les services de l'Etat, les collectivités locales et les établissements publics à caractère administratif peuvent se faire communiquer par l'administration fiscale les éléments d'information que celle-ci détient au sujet des valeurs foncières déclarées à l'occasion des mutations intervenues dans les cinq dernières années et qui sont nécessaires à l'exercice de leurs compétences en matière de politique foncière et d'aménagement. Il prévoit également que « les communes et l'administration peuvent se communiquer mutuellement les informations nécessaires au recensement des bases des impositions directes locales ». Il dispose que les informations transmises sont couvertes par le secret professionnel, et soumises aux dispositions de la loi nº 78-17 du 6 janvier 1978 modifiée relative à l'informatique, aux fichiers et aux libertés. L'exploitation de ces fichiers doit donc se faire dans le respect de la confidentialité des données et selon les modalités d'utilisation qui sont fixées par la Commission nationale informatique et libertés, la CNIL. Avec cette modification sénatoriale, l'administration fiscale sera tenue de transmettre aux collectivités qui en font la demande les informations nominatives dont elle dispose sur la vacance des logements. Il s'agit, selon les termes de Mme Michèle San Vicente, sénatrice, de « mettre à leur disposition un moyen supplémentaire pour inciter les propriétaires à louer leur bien immobilier ». Cette modification constitue donc un outil supplémentaire dans la lutte contre la vacance des logements et pour la mobilisation du parc privé. Rappelons que, selon l'INSEE, au 1er janvier 2002, la France comptait 2 millions de logements vacants, soit 6,8 % du parc total de logements et 8,2 % des résidences principales. Une telle disposition permettra aux collectivités locales de mener des actions ciblées de lutte contre la vacance des logements et de déterminer les raisons qui amènent les propriétaires à ne pas louer. Elles pourront proposer des solutions d'accompagnement à ces propriétaires réticents. Mais, si elle partage la préoccupation des sénateurs, la rapporteure s'inquiète malgré tout des possibles atteintes aux libertés personnelles induites par la rédaction retenue, la notion d'« informations nominatives » étant très large et pouvant recouvrir, en sus du nom et de l'adresse du propriétaire, sa profession, ses revenus ou d'autres données à caractère personnel, inutiles à l'atteinte de cet l'objectif de lutte contre la vacance. En conséquence, il conviendrait de restreindre la transmission au nom et à l'adresse du propriétaire du bien vacant. * La commission a adopté un amendement de la rapporteure précisant les informations relatives au propriétaire d'un bien vacant susceptibles d'être transmises dans le cadre de la politique de lutte contre la vacance. La commission a adopté l'article 52 ter (nouveau) ainsi modifié. Article 52 quater (nouveau) Avec l'avis favorable du gouvernement, les sénateurs ont adopté un amendement de M. Dominique Braye, rapporteur pour avis au nom de la commission des affaires économiques, portant article additionnel après l'article 52 et visant à repousser d'un an la date d'entrée en application des nouvelles règles comptables relatives aux copropriétés. Cet amendement modifie le dernier alinéa du paragraphe III de l'article 75 de la loi n° 2000-1208 du 13 décembre 2000 relative à la solidarité et au renouvellement urbains. L'entrée en application de cette disposition avait déjà été décalée d'un an en 2003, dans le cadre de l'article 89 de la loi n° 2003-590 du 2 juillet 2003 urbanisme et habitat, et portée au 1er janvier 2005. Ces règles comptables sont prévues à l'article 14-3 de la loi n° 65-557 du 10 juillet 1965 fixant le statut de la copropriété des immeubles bâtis et ont été introduites par la loi n° 2000-1208 précitée. Elles doivent s'appliquer aux comptes du syndicat de copropriété et obligent le syndic à établir un budget prévisionnel et à tenir une comptabilité séparée pour chaque copropriété. Or le décret fixant ces règles n'est pas encore paru. Dans la mesure où il n'est pas publié près de quatre ans après le vote de la loi n°2000-1208 précitée, il paraît en effet difficile de demander aux gestionnaires des copropriétés de s'adapter avant le 1er janvier 2005 aux dispositions qu'il prévoit, cela supposant, par ailleurs, une formation spécifique du personnel des syndics et le développement de nouveaux logiciels de gestion comptable. M. Marc-Philippe Daubresse, ministre délégué au logement et à la ville, a indiqué au Sénat que « le décret d'application sera publié d'ici à la fin de l'année, mais sans le principe des quatre sous-comptes de comptabilité qui me semble ubuesque dans la situation où nous sommes ». L'entrée en application de ces nouvelles règles au 1er janvier 2006 apparaît donc opportune. * La commission a adopté l'article 52 quater (nouveau) sans modification. Article 53 1. La lutte contre l'habitat indigne a) Le programme de lutte contre l'habitat indigne Le ministère en charge du logement a mis en place, en coordination avec d'autres ministères, un programme de lutte contre l'habitat indigne dont l'objectif est de traiter les logements ou locaux d'hébergement dont les conditions d'habitation présentent des risques de santé publique et constituent un facteur d'exclusion pour leurs occupants. Cette lutte revêt le plus souvent un caractère d'urgence sanitaire, sociale et urbaine. Ce programme s'appuie notamment sur les dispositifs juridiques relatifs à l'insalubrité et, accessoirement, au péril. Ces dispositifs sont inscrits dans le code de la santé publique, mais également dans le code de la construction et de l'habitation. La loi n° 2000-1208 du 13 décembre 2000 relative à la solidarité et au renouvellement urbains a profondément refondu les dispositifs de police administrative relatifs aux immeubles et îlots insalubres des articles L.1331-26 et suivants du code de la santé publique et a introduit des dispositions relatives aux droits des occupants et des dispositions pénales dans la procédure des immeubles menaçant ruine, aux articles L.511-1 et suivants du code de la construction et de l'habitation. Cette loi a aussi créé une police spéciale de la sécurité des établissements d'hébergement, recevant du public. Elle a institué un régime commun à ces trois polices d'hébergement et de relogement des occupants de bonne foi lorsque les locaux concernés sont interdits à l'habitation à titre temporaire et définitif. Enfin, elle a codifié l'interdiction de diviser par appartements les immeubles frappés d'un arrêté d'insalubrité ou de péril. Cette loi avait donc déjà pour objectifs : - d'améliorer l'efficacité et la sécurité des procédures ; - de renforcer les dispositifs opérationnels et les moyens d'action des autorités publiques ; - d'affermir les obligations et sanctions à l'égard des propriétaires de logements insalubres et notamment des bailleurs vis-à-vis de leurs locataires ; - d'améliorer la protection des occupants. b) Les améliorations apportées par la loi n° 2003-710 du 1er août 2003 d'orientation et de programmation pour la ville et la rénovation urbaine De nouvelles mesures tendant à renforcer l'arsenal législatif existant ont été votées dans le cadre de la loi n° 2003-710 du 1er août 2003 d'orientation et de programmation pour la ville et la rénovation urbaine. Cette loi introduit deux procédures concernant les copropriétés : - la possibilité pour le maire de prescrire la réalisation, dans un délai imparti, des travaux de remise en état de fonctionnement ou de remplacement des équipements communs d'un immeuble collectif, lorsque la sécurité des occupants est menacée ou que leurs conditions d'habitation sont gravement compromises ; - lorsque dans une copropriété, en raison de graves difficultés financières ou de gestion, un propriétaire est dans l'incapacité d'assurer la conservation de l'immeuble ou que la sécurité des occupants est gravement menacée, le président du tribunal de grande instance peut prononcer « l'état de carence » de ce propriétaire, qui permet son expropriation dans les conditions fixées par le code de l'expropriation. c) Les nouvelles dispositions de loi n° 2004-806 du 9 août 2004 relative à la politique de santé publique De nouvelles dispositions ont également été votées dans le cadre de cette loi, après avoir été conjointement élaborées par les ministères chargés du logement et de la santé : - l'allongement du délai de réalisation des travaux palliatifs en cas de présence des occupants. Au vu du risque sanitaire, cet allongement permet de soustraire les familles au risque d'intoxication ; - l'extension des travaux palliatifs à ceux visant à assurer la pérennité de la protection ; - l'amélioration des mesures de prévention au travers, notamment, de leur généralisation à l'ensemble du territoire national (par la suppression du zonage des risques qui ne permettait auparavant pas de faire de la prévention hors des zones considérées comme « à risque »), de leur extension aux nouveaux baux de location (par une meilleure information du locataire) et d'une meilleure prise en compte du risque d'exposition au plomb dans les parties communes des copropriétés ; - renforcement du rôle et de la responsabilité du propriétaire, par le biais de nouvelles obligations (nécessité de rechercher un hébergement pour les occupants pendant les travaux, le préfet n'intervenant qu'en cas de défaillance du propriétaire, obligation d'annexer un constat de risque d'exposition au plomb (CREP) au bail de location, obligation de travaux en cas de CREP positif, sans attendre la notification préfectorale, obligation d'information des occupants et des personnes amenées à réaliser des travaux dans l'immeuble en cas de CREP positif) ; - meilleure protection des populations lors des chantiers, en permettant au préfet leur arrêt s'ils entraînent un risque trop important d'accessibilité au plomb ; - recentrage des interventions de l'Etat sur les situations les plus graves par l'extension du CREP aux facteurs de dégradation du bâti, permettant ainsi un repérage des logements insalubres et le déclenchement éventuel de la procédure d'insalubrité. Ces mesures devraient notamment conduire à améliorer l'articulation entre les dispositifs de lutte contre le saturnisme et contre l'insalubrité et permettre aux services de l'Etat de concentrer leur action sur les situations sanitaires les plus graves. Cette présentation, qui ne se veut pas exhaustive, des dispositions existant en matière de lutte contre l'habitat indigne, montre clairement que le législateur a voulu renforcer le dispositif au cours des dernières années, pour permettre aux services de l'Etat, aux collectivités et aux propriétaires, d'améliorer la prise en charge de ce problème. La multiplication des textes impose aujourd'hui une certaine harmonisation et simplification. En effet, des difficultés sont apparues à leur mise en application, entraînant des risques contentieux, ou bien certains dispositifs n'ont pas été modifiés par coordination, alors que cela aurait été nécessaire. Enfin, de nouvelles questions se sont posées, notamment au plan opérationnel. 2. L'article 53 du projet de loi C'est pourquoi l'article 53 du présent projet de loi propose d'autoriser le gouvernement à simplifier par ordonnance les dispositions régissant l'intervention de la collectivité publique sur les immeubles inhabitables par nature, insalubres ou menaçant ruine, ainsi que sur les logements de ces immeubles, afin de les rendre plus rapidement opérationnelles et d'améliorer leur sécurité juridique, sans modifier les droits des propriétaires et occupants de bonne foi. L'objectif est également de mieux lutter contre les agissements des « marchands de sommeil ». a) La première ordonnance Elle visera à : - simplifier et harmoniser les divers dispositifs de police administrative en matière de lutte contre l'insalubrité, d'immeubles menaçant ruine et d'établissements recevant du public à usage total ou partiel d'hébergement ; - renforcer le caractère opérationnel, tant en ce qui concerne les travaux que l'hébergement et le relogement et clarifier en la matière les responsabilités respectives entre le maire et le préfet ; - mieux préserver les droits des occupants et propriétaires de bonne foi ; - aménager et compléter le régime des sanctions pénales. _ Le traitement de l'habitat insalubre Si la loi n° 2000-1208 du 13 décembre 2000 relative à la solidarité et au renouvellement urbains a refondu les dispositifs de police administrative relatifs aux immeubles et îlots insalubres (articles L. 1331-26 et suivants du code de la santé publique), elle n'a pas modifié les articles relatifs aux périmètres insalubres (article L. 1331-23 du même code) ou aux locaux inhabitables (articles L. 1336-3 et L. 1331-24 du même code) . Il apparaît nécessaire, compte tenu des conditions d'habitat totalement indignes visées par ces articles, d'en renforcer les conditions de mise en œuvre et les effets de droit et d'aligner celles-ci sur les dispositions prévues aux articles L. 1331-26 et suivants du code de la santé publique. Harmonisation des procédures A ce titre il est prévu dans l'ordonnance de : - redéfinir les moyens d'action pour rendre plus efficace l'action publique contre l'occupation des locaux inhabitables par nature (articles L. 1336-3 et articles L.1331-24 du code de la santé publique) ; - préciser, dans tous les arrêtés visés, les modes d'information des propriétaires, de publicité des actes de procédure, notamment lorsque les propriétaires sont inconnus ; - renforcer le droit des occupants concernés par les procédures des articles L. 1331-23, 1331-24 et 1336-3 du code de la santé publique, en mentionnant explicitement le droit à relogement et en reprenant les dispositions relatives au droit des occupants dans les arrêtés et les mises en demeure visées par ces textes ; - préciser les personnes à qui doivent être notifiés les arrêtés ou mises en demeure (organismes payeurs des allocations de logement, procureur de la République, etc.) Un certain nombre de précisions de procédure seront également apportées aux articles L. 1331-26 et suivants du code de la santé publique : délais ou précisions rédactionnelles propres, par exemple, à mieux assurer le droit à l'hébergement et au relogement des occupants. A l'article L. 1331-28 du code de la santé publique, le délai maximum dans lequel le relogement des occupants devra être effectué sera porté de six mois à un an, tant pour tenir compte des difficultés locales du relogement que pour éviter les situations ou l'occupant se trouve sans droits dans des lieux interdits à l'habitation, sans qu'un relogement lui ait été proposé. Dans ce même article, l'arrêté d'insalubrité précisera également la date à laquelle le propriétaire ou le gestionnaire des logements devra avoir fait connaître au préfet l'offre de relogement faite aux occupants, de façon à laisser le temps à la collectivité publique d'assurer le relogement des occupants en cas de carence du propriétaire. A l'article L1331-29 du code de la santé publique et afin d'éviter les expulsions d'occupants de bonne foi de locaux insalubres interdits définitivement à l'habitation, il sera précisé que les occupants ne pourront être expulsés que si des offres d'hébergement ou de relogement leur ont effectivement été proposées, soit par le propriétaire ou le gestionnaire des logements, soit par la collectivité publique. Travaux de sortie d'insalubrité ou travaux d'urgence En matière de travaux de sortie d'insalubrité, ou de travaux d'urgence, plusieurs dispositions sont étudiées afin notamment de : - permettre au préfet de déléguer au maire l'exécution des travaux nécessaires pour empêcher l'occupation des locaux interdits à l'habitation (article L. 1331-28 du code de la santé publique) - déroger à l'interdiction de diviser en logements des immeubles frappés d'un arrêté d'insalubrité (ou de péril), en application du premier alinéa de l'article L. 111-6-1 du code de la construction et de l'habitation, lorsque les travaux les concernant sont déclarés d'utilité publique dans le cadre d'un périmètre de restauration immobilière, pris en application des articles L. 1313-4 et suivants du code de l'urbanisme. . Travaux d'office En cas de défaillance des propriétaires, sachant que le maire, en tant qu'agent exécutant des mesures prises par l'Etat, assure l'exécution des travaux d'office, il est proposé de clarifier le partage des compétences entre le maire et le préfet à l'article L. 1331-29 du code de la santé publique, sur les bases suivantes : - lorsque les locaux sont occupés par des personnes entrées par voie de fait et que le propriétaire a obtenu à son profit un jugement d'expulsion, non suivi d'exécution du fait du refus du concours de la force publique, le préfet procèdera à l'exécution d'office des travaux, sachant que ceux-ci ne seront pas mis à la charge du propriétaire (alignement de cette mesure sur une disposition votée en matière de saturnisme dans la loi n° 2004-806 du 9 août 2004 relative à la politique de santé publique à l'article L. 1334-4 du code de la santé publique) ; - la répartition des travaux d'office entre le maire et le préfet pourra être précisée par convention entre la commune et l'Etat Il est également proposé de prévoir la saisine du juge des référés pour autoriser la démolition d'un immeuble lorsque sa démolition a été prescrite et n'a pas été exécutée et de faciliter les travaux d'office dans les immeubles sous statut de copropriété, en évitant l'obligation pour la collectivité publique d'effectuer les travaux d'office aux lieux et place du syndicat de copropriétaires, lorsque seuls certains copropriétaires sont défaillants. La disposition nécessaire sera introduite à l'article L. 1331-29 du code de la santé publique et prévoira que, lorsque les travaux prescrits portent sur les parties communes d'un immeuble en copropriété, la collectivité publique peut se substituer aux copropriétaires qui, après mise en demeure, n'ont pas versé au syndicat des copropriétaires les sommes relatives aux dépenses rendues nécessaires par les travaux prescrits. La collectivité répond dans ce cas en lieu et place des dits copropriétaires aux appels de fonds fixés par le syndicat. La collectivité publique est subrogée dans les droits et actions du syndicat jusqu'à concurrence des sommes versées. Cette disposition facilitera grandement les travaux dans les immeubles concernés, permettra de les accélérer et protégera, également, les droits des copropriétaires de bonne foi. Enfin, cette procédure permettra à la collectivité publique de n'engager que le montant financier correspondant à la quote-part nécessaire, sachant que la subrogation à son profit du privilège spécial détenu par le syndicat de copropriétaires assure la garantie de remboursement de la créance. Sanctions pénales L'ordonnance devra compléter les sanctions pénales prévues à l'article L. 1336-4 du code de santé publique et les harmoniser avec les dispositions actuelles du code pénal. _ Les immeubles menaçant ruine Les dispositions relatives à ces immeubles sont prévues par les articles L. 511-1 et suivants du code de la construction et de l'habitation. L'ordonnance devra achever la modernisation des procédures du péril engagée par la loi SRU. La suppression de l'actuel mécanisme d'homologation Cette homologation de l'arrêté de péril pris par le maire délivrée par le tribunal administratif est aujourd'hui nécessaire au traitement du péril, en cas de non réponse des propriétaires ou de non réalisation des travaux prescrits. Elle est prévue par un texte datant de 1898 et permet de poursuivre la procédure : prononcer une interdiction temporaire ou définitive d'habiter, exécuter les travaux d'office. Outre que cette homologation n'apporte pas de sécurité particulière à l'arrêté de péril - un arrêté, même homologué par le tribunal administratif peut être attaqué et annulé par le même tribunal- le délai moyen d'examen de l'arrêté par le tribunal (entre un an et plus de deux ans, selon les départements) est incompatible avec le danger lié à la sécurité du bâtiment et les risques encourus, notamment par les occupants. Aussi est-il prévu de remplacer cette procédure par une autorisation qui sera demandée par le maire au juge des référés pour prononcer une interdiction temporaire ou définitive d'habiter ou exécuter les travaux d'office, en cas de non-contestation de l'arrêté de péril, de non-réponse, de non-exécution des travaux prescrits - ce qui recouvre de très nombreuses situations. La faculté pour le maire d'ordonner l'évacuation et la fermeture des immeubles menaçant ruine et d'interdire les lieux à l'occupation à titre temporaire ou définitif lors de la prise de l'arrêté de péril Si l'état de solidité du bâtiment ne permet pas de garantir la sécurité des occupants, le maire pourra compléter son arrêté d'une interdiction temporaire ou définitive d'habiter et d'utiliser les lieux, applicable à la date limite prévue pour l'exécution des travaux prescrits, et emportant obligation de relogement temporaire ou définitive des occupants, s'il y en a. L'association des propriétaires des immeubles voisins des immeubles menaçant ruine à la procédure Actuellement, les propriétaires voisins ne sont pas partie à la procédure, bien qu'ils puissent en subir des effets néfastes. Leur seul recours est de saisir le juge judiciaire pour mise en cause de la responsabilité du propriétaire de l'immeuble menaçant ruine. Aussi est-il proposé que l'expert désigné par le maire dresse également le constat de l'état des bâtiments mitoyens. Dès sa notification et jusqu'à la réalisation des travaux prescrits, l'arrêté municipal sera affiché par les services de la commune sur l'immeuble concerné afin d'informer les propriétaires des fonds voisins. Sur autorisation du juge des référés, le maire pourra faire procéder d'office, et aux frais du propriétaire, aux travaux prescrits et, le cas échéant, à la mise en œuvre des mesures strictement nécessaires pour assurer la solidité des immeubles mitoyens pendant l'exécution des travaux. L'alignement des mesures de simplification opérationnelles des travaux sur celles de l'insalubrité Les simplifications listées ci-dessus pour la sortie d'insalubrité seront étendues aux travaux sur les immeubles menaçant ruine : en matière de travaux d'office dans les immeubles en copropriété ou d'exonération de remboursement par le propriétaire des travaux effectués d'office lorsque les locaux concernés locaux sont occupés par des personnes entrées par voie de fait. L'alignement du régime des arrêtés de péril imminent sur celui des arrêtés de péril ordinaire La loi SRU n'a pas modifié le régime du péril imminent et des doutes demeurent quant au régime juridique applicable. Aussi pour assurer la sécurité des actes et garantir le droit des éventuels occupants, sont explicitement prévus les renvois et précisions nécessaires. Sanctions pénales Cette ordonnance devra compléter les sanctions pénales prévues à l'article L. 511-6 du code de la construction et de l'habitation et les harmoniser avec les dispositions actuelles du code pénal. _ L'hébergement et le relogement Les dispositifs sont prévus aux articles L.521-1 à L.521-3 du code de la construction et de l'habitation et sont issus de la loi SRU. Il est prévu de clarifier sensiblement le régime existant, qui s'est révélé insuffisamment opérationnel sur plusieurs points. L'inclusion explicite des situations d'insalubrité et de danger dans le droit des occupants et les obligations de relogement Les articles L. 521-1 à L. 521-3 du code de la construction et de l'habitation relatif aux droits des occupants et aux obligations de relogement devront faire explicitement référence aux situations d'insalubrité (articles L. 1331-23, L. 1331-24 et L. 1336-3 du code de la construction et de l'habitation) et aux situations de danger dans les établissements d'hébergement recevant du public (articles L. 123-1 et suivants du code de la construction et de l'habitation). La clarification des responsabilités entre le maire de la commune et le préfet, tant en ce qui concerne l'hébergement provisoire que le relogement définitif Les principes suivants s'appliqueront : - l'hébergement et le relogement définitif des occupants, en cas de carence du propriétaire ou de l'exploitant des locaux d'hébergement, sont à la charge de l'autorité compétente pour prendre la mesure de police, c'est-à-dire le maire en matière de péril et de sécurité des établissements d'hébergement recevant du public et le préfet en matière d'insalubrité. Dans ce dernier cas, il sera mis fin à l'ambiguïté actuelle de la formule selon laquelle c'est à la personne publique qui a pris l'initiative de la procédure de proposer le relogement. - cependant, lorsque l'insalubrité n'est pas diffuse et ponctuelle, mais concerne un quartier ou des zones d'une agglomération et lorsque son traitement s'inscrit dans un projet d'aménagement, il est proposé que le relogement soit à la charge de la collectivité territoriale compétente en matière d'aménagement. La modification du régime indemnitaire L'indemnité est due par les propriétaires ou gestionnaires défaillants lorsque le relogement définitif a été assuré sous l'égide d'une collectivité publique par un organisme logeur (HLM, résidence sociale ou association spécialisée). En premier lieu, et compte tenu des difficultés de relogement auxquelles sont confrontées les collectivités locales et de la modicité extrême du montant de l'indemnité due par des propriétaires ou exploitants de locaux que l'autorité publique doit interdire définitivement à l'habitation, il est proposé d'augmenter sensiblement le montant de cette indemnité et la décompter, non par personne relogée mais par ménage relogé. En second lieu, il est proposé que cette indemnité soit versée à la collectivité publique, l'organisme HLM, la société d'économie mixte ou l'organisme à but non lucratif qui a procédé au relogement, et ce pour inciter ces organismes à procéder au relogement. Enfin, pour éviter les abus liés aux refus de relogement que les occupants opposent parfois, il est proposé que, après refus par l'occupant de trois offres de relogement définitif, le propriétaire, l'exploitant ou la collectivité publique en charge du relogement puisse saisir le juge d'instance qui statuera en forme de référé sur la pertinence de l'offre de relogement et autorisera, le cas échéant, l'expulsion de l'occupant. Les conditions de relogement définitif Elles seront précisées, tout comme la charge due par le propriétaire. Il est en effet fréquent qu'un relogement définitif s'impose, alors même que l'arrêté ne prévoit qu'une interdiction temporaire d'habiter. Dans ce cas, à défaut d'avoir assuré l'hébergement des occupants, la charge du propriétaire ou de l'exploitant ne portera que sur la durée de cet hébergement provisoire. Sanctions pénales Cette ordonnance devra compléter les sanctions pénales prévues à l'article L. 521-4 du code de la construction et de l'habitation et les harmoniser avec les dispositions actuelles du code pénal. b) La seconde ordonnance Elle devra être publiée dans un délai de seize mois. Elle a pour objet de créer un dispositif de séquestre immobilier spécial permettant à la collectivité publique qui a assuré des travaux d'office de récupérer tout ou partie de la créance due. L'objectif est de lutter contre les marchands de sommeil, en créant un mécanisme fortement dissuasif vis à vis de propriétaires ou gestionnaires de logements particulièrement indélicats, qui jouent systématiquement des changements de raison sociale ou de statut de propriété, des procédures judiciaires ou administratives, pour échapper à toute responsabilité réelle, tout en poursuivant leur activité en toute impunité, alors que la collectivité publique a assuré, en leurs lieux et places, les travaux d'office, l'hébergement ou le relogement des occupants, sans aucune garantie d'être remboursée. Le mécanisme proposé est issu de travaux menés à partir de deux dispositifs existants : le séquestre judiciaire du code civil et le séquestre administratif édicté par l'Etat dans des circonstances exceptionnelles. Ce type de séquestre s'attache au bien indépendamment des changements de statut de son propriétaire ou de l'exploitant. La mise sous séquestre d'un immeuble ou d'un fonds de commerce ne constitue pas une sanction et est totalement indépendante des poursuites et sanctions pénales encourues par les intéressés. Le dispositif étudié repose sur les bases suivantes. Le champ est celui des immeubles ou fonds de commerce affectés à l'hébergement qui ont fait l'objet de travaux de sortie d'insalubrité, de péril ou de sécurité, suite à la défaillance du propriétaire ou de l'exploitant, de la part de la commune ou de l'Etat. Le propriétaire n'a pas honoré la créance née de ce fait. Le champ ne concerne donc pas les immeubles qualifiés d'insalubres irrémédiables et interdits définitivement à l'habitation. Les fruits de l'immeuble séquestré, c'est-à-dire le plus souvent les éventuels loyers, sont administrés au bénéfice de la collectivité publique créancière. Le séquestre est prononcé par arrêté du préfet, sur saisine et rapport justifié de la collectivité publique demanderesse, pour une durée limitée (a priori, un maximum de trois ans) et non renouvelable. Le préfet nomme l'administrateur du séquestre, dont il précise les missions, en application des dispositions générales prévues. L'arrêté de mise sous séquestre est notifié au propriétaire ou au gestionnaire des logements et fait l'objet de mesures de publicité ainsi que d'un affichage sur la façade de l'immeuble. Il est notifié aux locataires et occupants des locaux placés sous séquestre, avec mention du service chargé de l'administration du séquestre et de la gestion locative. Il est également transmis aux organismes payeurs des aides personnelles au logement, le cas échéant, au syndic de la copropriété, à l'administrateur judiciaire de la société mise en règlement ou en liquidation judiciaire ou à l'administrateur provisoire du syndicat de copropriétaires concerné. Il est publié à la conservation des hypothèques ou au livre foncier dont dépend l'immeuble. L'administrateur du bien placé sous séquestre établit contradictoirement un état des lieux avec le propriétaire, portant selon le cas, soit sur les seules parties communes de l'immeuble, soit, également sur les parties à usage privatif. A défaut de présence du propriétaire, l'état des lieux est effectué par un huissier de justice. L'administrateur assure, à compter de la date de prise d'effet du séquestre, la gestion locative du bien et se substitue au propriétaire dans les relations avec les locataires et occupants des locaux. L'arrêté préfectoral pourra préciser que la mission de l'administrateur inclut la remise en état des logements et les travaux nécessaires pour éviter l'accessibilité au plomb. Les fruits du séquestre, déduction faite des charges locatives non récupérables, des charges de copropriété, ainsi que des frais afférents à l'administration du séquestre (assurances, notamment) sont déposés par l'administrateur sur un compte de la Caisse des dépôts et consignations. Pour assurer sa mission, l'administrateur peut percevoir une indemnité fixée par le préfet dans des conditions qui seront précisées. Les fruits nets du séquestre, consignés, sont affectés au remboursement de la créance due par le propriétaire ou l'exploitant. Chaque année, l'administrateur devra rendre compte de sa gestion au représentant de l'Etat dans le département, et, le cas échéant, au maire de la commune à l'origine de la demande de mise sous séquestre. A l'échéance du séquestre, le préfet prononce par arrêté la mainlevée du séquestre, arrêté qui fera l'objet des publicités idoines. A ce moment, un compte rendu final des comptes sera effectué et les comptes certifiés par un commissaire aux comptes. Ces documents seront communiqués au maire de la commune à l'origine de la demande de séquestre. Au vu de ces documents, le représentant de l'Etat dans le département donnera quitus à l'administrateur du séquestre. Si le séquestre concerne à la fois un immeuble et le fonds de commerce utilisé à des fins d'hébergement qui lui est attaché, le bail commercial sera suspendu pendant la durée du séquestre. Si le séquestre ne concerne que le fonds de commerce utilisé à des fins d'hébergement, le bail commercial ne pourra être résilié par le bailleur. La mise sous séquestre d'un immeuble ne fera pas obstacle à l'inscription d'une hypothèque sur l'immeuble par un tiers créancier. Si après remboursement de la créance ayant justifié le séquestre, le résultat net de la gestion fait apparaître un solde créditeur, celui-ci sera restitué au propriétaire ou à l'exploitant des locaux d'hébergement. Si le résultat net de la gestion fait apparaître un solde débiteur, la collectivité publique créancière fera valoir ses droits selon les procédures civiles d'exécution de droit commun. Si, à la mainlevée du séquestre et au quitus des comptes, un solde créditeur apparaît et que le propriétaire ou l'exploitant a disparu, les fonds disponibles seront consignés à la Caisse des dépôts et consignations par les soins de l'administrateur du séquestre. Les modalités d'application du séquestre, et, notamment, les conditions de saisine du représentant de l'Etat dans le département, d'instruction de l'arrêté de séquestre, de prise d'effet et de mainlevée du séquestre, ainsi que le contenu de l'arrêté de séquestre seront précisées par décret en Conseil d'Etat. La rapporteure se félicite des indispensables clarifications au droit en vigueur qu'apporteront ces ordonnances. 3. Les modifications apportées par le Sénat Sur proposition de M. Dominique Braye, rapporteur pour avis au nom de la commission des affaires économiques, et avec l'avis favorable du gouvernement, les sénateurs ont adopté un amendement de suppression de la précision indiquant que les ordonnances permettent au Gouvernement de prendre des mesures de nature législative. En vertu de l'article 38 de la Constitution, les ordonnances ont, par définition, vocation à modifier des règles à valeur législative. Ils ont ensuite adopté deux amendements de précision permettant d'inclure dans l'objet des ordonnances les dispositions visant à : - faciliter le traitement d'urgence des situations d'insalubrité. Cet amendement du gouvernement vise à prévoir explicitement la possibilité pour l'ordonnance de réviser les procédures relatives à l'insalubrité, afin que la première ordonnance ne soit pas rejetée par le Conseil d'Etat comme dépassant le cadre de l'habilitation. - permettre l'application par le maire de la commune concernée des mesures d'urgence prises par le préfet en application de l'article L. 13114 du code de la santé publique, et le recouvrement des sommes ainsi engagées. Cet amendement de M. Jack Ralite, sénateur, adopté avec l'avis favorable du gouvernement, vise également à prévoir explicitement la possibilité pour l'ordonnance de revenir sur ces mesures. Comme l'a souligné M. Ralite, « lors du débat sur le projet de loi relatif à la politique de santé publique, le Parlement a modifié l'article L. 13-11-4 du code de la santé publique, qui permet au préfet de prendre des mesures d'urgence lorsque les situations présentent un danger immédiat pour la santé publique. Dans leur majorité, ces situations relèvent de problèmes d'habitat insalubre, notamment de coupures d'eau potable. La question de l'intervention des maires dans ce dispositif n'a pas été complètement réglée à l'occasion de ce débat, pour des raisons essentiellement juridiques de clarification des compétences respectives. A la lumière des premiers mois de mise en oeuvre du nouvel article L. 13-11-4 du code de la santé publique, il semble indispensable de régler cette question de l'implication des maires dans les dispositifs d'urgence ». En l'état actuel du droit, en cas d'urgence, notamment en présence d'un danger imminent pour la santé publique, le préfet peut ordonner l'exécution immédiate de mesures, telles que les règles prescrites par l'hygiène ou prévues par le code de la santé publique. Dans le cadre de l'ordonnance, le préfet, saisi par le maire, pourra faire injonction à un logeur de faire rétablir l'eau, par exemple, dans un immeuble d'habitation. Il sera également possible pour le maire de faire appliquer d'office cette mesure en cas de carence. * La commission a adopté deux amendements de la rapporteure visant à : - ouvrir le dispositif de séquestre immobilier spécial aux copropriétés pour lesquelles les maires auront prescrit des travaux de sécurité et auront dû effectuer des travaux d'office du fait de la carence du propriétaire ; - intégrer dans le champ de l'habilitation l'aménagement de la loi n° 70-612 du 10 juillet 1970 tendant à faciliter la suppression de l'habitat insalubre. La commission a adopté l'article 53 ainsi modifié. La commission a examiné un amendement de M. Patrick Beaudouin prévoyant l'obligation pour le maire de contrôler la décence des logements d'habitation. La rapporteure a indiqué qu'elle partage la préoccupation de l'auteur mais que cet amendement serait difficile à mettre en œuvre et pourrait même être contre-productif, en permettant aux locataires lésés d'engager des procédures contre les maires restés inactifs. La procédure judiciaire actuellement en vigueur paraît plus efficace. Elle permet aux locataires de se faire assister par des associations spécialisées et de bénéficier d'une aide juridictionnelle. Mme Martine Billard a souligné que la situation actuelle est insatisfaisante car de nombreux locataires ne disposent d'aucun moyen pour contraindre leur propriétaire à faire les travaux nécessaires, les procédures judiciaires étaient trop onéreuses et l'aide juridictionnelle trop limitée. La commission a rejeté cet amendement. La commission a rejeté un amendement de M. Yvan Lachaud prévoyant que les logements construits ou rénovés dans le cadre du programme mis en place par la présente loi doivent respecter les dispositions relatives à l'accessibilité des personnes handicapées et associer dans ce but les commissions communales d'accessibilité à sa définition, la rapporteure ayant rappelé que la législation actuelle prévoit déjà une telle obligation. Chapitre IV (Nouveau) L'article L. 330-1 du code de la consommation, tel que modifié par la loi n° 2003-710 du 1er août 2003 d'orientation et de programmation pour la ville et la rénovation urbaine dispose que « la situation de surendettement des personnes physiques est caractérisée par l'impossibilité manifeste pour le débiteur de bonne foi de faire face à l'ensemble de ses dettes non professionnelles exigibles et à échoir ». Dans le cadre de la loi n° 2003-710 du 1er août 2003 d'orientation et de programmation pour la ville et la rénovation urbaine, instaurant une procédure de rétablissement personnel, le traitement des situations de surendettement a évolué. En cas de surendettement, les particuliers peuvent désormais bénéficier, selon leur situation, soit d'un plan d'apurement, soit de la procédure de rétablissement personnel. Ils doivent, dans tous les cas, saisir la commission de surendettement, dont le secrétariat est assuré, dans chaque département, par la Banque de France. Le dossier est examiné par la commission selon le schéma suivant.  1. La procédure classique de surendettement Si le dossier est recevable pour bénéficier d'un plan d'apurement, il suivra le cheminement décrit ci-après. Tout au long de la procédure, la personne surendettée pourra se faire assister par toute personne de son choix, notamment par un avocat ou une association de consommateurs. a) Examen de la recevabilité par la commission La personne surendettée peut demander à être entendue par la commission pour faire valoir ses arguments. Les personnes qui siègent dans les commissions de surendettement sont définies à l'article L. 331-1 du code de la consommation. La présidence est assurée par le préfet, représentant de l'Etat, et la vice-présidence par le trésorier payeur général. Le directeur des services fiscaux du département y siège également de droit. Ces trois personnes peuvent se faire représenter par un seul et même délégué. La commission compte aussi parmi ses membres un représentant local de la Banque de France, une personne désignée sur proposition de l'Association française des établissements de crédit et des entreprises d'investissement, et une autre sur proposition des associations familiales ou de consommateurs. Les deux parties (créanciers et débiteurs) sont ainsi représentées. La réforme créant le dispositif en rétablissement personnel a introduit également deux nouvelles personnalités qui sont amenées à siéger au sein de la commission : - une personne justifiant d'une expérience dans le domaine de l'économie sociale et familiale ; - une seconde personne justifiant d'un diplôme ou d'une expérience dans le domaine juridique. Leurs voix ne sont que consultatives. b) Si le dossier est déclaré recevable par la commission La personne surendettée est inscrite au fichier des incidents de paiement (FICP). Elle peut saisir la commission afin qu'elle demande au juge d'exécution la suspension des poursuites dont elle fait l'objet. c) La commission établit un état du passif La personne surendettée peut contester l'état du passif dans les vingt jours qui suivent la notification adressée par la commission. Pour cela, elle doit adresser une lettre en recommandé avec accusé de réception à la commission en indiquant les créances contestées et le motif. Dans ce cas, la commission doit saisir le juge d'exécution afin de vérifier les créances. d) Négociation du plan conventionnel de redressement Le plan peut comporter : - des mesures de report ou de rééchelonnement des dettes ; - la réduction ou la suppression du taux d'intérêt ; - des mesures de consolidation de la dette, la création de garantie ou la substitution de garanties existantes. La durée totale du plan d'apurement ne peut excéder dix années (sauf en cas de remboursement de prêts immobiliers constituant la résidence principale afin d'éviter sa vente). La personne surendettée peut refuser de signer le plan. S'il lui est impossible de respecter le plan sur toute sa durée, la personne surendettée peut saisir à nouveau la commission et demander la renégociation de son plan d'apurement. e) En cas d'impossibilité de négocier un plan ou de refus du plan par la personne surendettée En cas d'impossibilité de négocier un plan (échec de la phase amiable) ou de refus de signer le plan établi, la commission peut, à la demande de la personne surendettée, formuler des recommandations. Cette demande doit être faite par lettre recommandée avec accusé de réception, dans les quinze jours suivant la notification de l'échec de la phase amiable. f) Les recommandations de la commission La commission peut notamment recommander tout ou partie des mesures suivantes : - rééchelonner le paiement des dettes de toute nature (sous certaines conditions) ; - prescrire que les sommes correspondant aux échéances reportées ou rééchelonnées porteront intérêt à taux réduit (pouvant être inférieur au taux légal) ; - réduire le montant de la fraction des prêts immobiliers en cas de vente amiable ou forcée de l'immeuble (sous certaines conditions) ; - si l'insolvabilité n'est pas irrémédiable mais se caractérise par l'absence de ressources ou de biens saisissables de nature à permettre d'apurer tout ou partie des dettes, elle peut recommander la suspension de l'exigibilité des créances autres qu'alimentaires pour une durée maximale de deux années ; - à l'issue de cette période, si l'insolvabilité demeure, la commission peut recommander l'effacement partiel des dettes ; - aucun nouvel effacement ne peut intervenir dans une période de huit ans pour des dettes similaires. La durée maximale des recommandations ne peut excéder dix années. Les dettes fiscales font l'objet d'un rééchelonnement dans les mêmes conditions que les autres dettes. Les mesures recommandées sont transmises au juge de l'exécution pour homologation et ainsi rendues obligatoires. g) Quels sont les biens qui peuvent être saisis ? En cas de saisie, certains biens doivent être laissés à la disposition de la personne surendettée. Ces biens sont ceux qui sont nécessaires à la vie quotidienne : - vêtements, literie, linge de maison ; - objets et produits nécessaires aux soins corporels et à l'entretien des lieux ; - denrées alimentaires ; - objets de ménage nécessaires à la préparation et à la conservation des aliments ; - appareils nécessaires au chauffage ; - tables et chaises permettant de prendre les repas en commun ; - meubles pour ranger le linge ; - objets ménagers, machine à laver le linge ; - livres et autres objets nécessaires à la poursuite des études ou à la formation professionnelle ; - objets d'enfants ; - souvenirs à caractère personnel ou familial ; - animaux d'appartement ou de garde ; - animaux destinés à la subsistance du saisi ainsi que les denrées nécessaires à leur élevage ; - instruments de travail nécessaires à l'exercice personnel de l'activité professionnelle ; - poste téléphonique permettant l'accès au service téléphonique fixe. Si la situation de la personne surendettée est appréciée comme étant « irrémédiablement compromise », son dossier sera orienté vers le juge de l'exécution dans le cadre de la procédure de faillite civile, qui permet le « rétablissement personnel ». 2. Le rétablissement personnel La procédure se déroule selon le schéma suivant :  La procédure de rétablissement personnel est lourde de conséquences pour les créanciers et pour les débiteurs. Elle est cependant, dans certaines situations, le seul moyen pour les ménages de reprendre une vie sociale et économique normale, ce qui est de leur intérêt mais aussi de celui de la société. Ne peuvent être liquidés les biens meublants nécessaires à la vie courante et les biens non professionnels indispensables à l'exercice de l'activité professionnelle du débiteur, comme par exemple un véhicule ou un ordinateur. Article 53 bis (nouveau) Avec l'avis favorable du gouvernement, les sénateurs ont adopté un amendement de Mme Valérie Létard, rapporteure au nom de la commission des affaires sociales, portant article additionnel après l'article 53 et visant à intégrer les dépenses de logement, de nourriture et de scolarité dans le « reste à vivre » des ménages en situation de surendettement. Cet amendement modifie le deuxième alinéa de l'article L. 331-2 du code de la consommation relatif à la mission de la commission de surendettement. Cet alinéa dispose le montant des remboursements résultant du plan de redressement est fixé de manière « à ce qu'une partie des ressources nécessaire aux dépenses courantes du ménage lui soit réservée par priorité ». Cette part de ressources, également appelée « reste à vivre » ne peut être inférieure au revenu minimum d'insertion dont disposerait le ménage. L'amendement adopté par les sénateurs vise à préciser que le « reste à vivre » doit intégrer les dépenses de logement, de nourriture et de scolarité, dans la limite d'un plafond. Les modalités d'intégration de ces dépenses seront fixées par décret. Comme l'a précisé Mme Valérie Létard, rapporteure au nom de la commission des affaires sociales, lors de la séance publique, « l'objet de cet amendement est double. Pour les ménages surendettés qui n'ont pas encore de dette locative, il convient d'éviter de les mettre dans une telle situation, car cela engendrerait pour elles des difficultés supplémentaires. Pour ceux qui sont déjà endettés auprès de leurs bailleurs, il s'agit d'éviter que leur situation empire ». Cette disposition permet également de protéger les locataires d'un risque d'expulsion pour impayés de loyers et de charges. Malgré tout, le calcul du « reste à vivre » doit intègrer les dépenses de logement dans la limite d'un plafond, afin d'éviter tout abus. Les dépenses alimentaires et de scolarité, également essentielles, ont été à juste titre également intégrées. M. Jean-Jacques Hyest, président de la commission des lois du Sénat, s'est malgré tout inquiété d'une modification aussi rapide de la loi n° 2003-710 précitée, les possibilités d'appréciation de la situation de chaque ménage surendetté par la commission de surendettement étant déjà larges et un conseiller en économie sociale et familiale devant donner son avis dans ce domaine, afin d'indiquer ce qui est nécessaire pour le ménage. * La commission a adopté l'article 53 bis (nouveau) sans modification. Article 53 ter (nouveau) Avec l'avis favorable du gouvernement, les sénateurs ont adopté un amendement de Mme Valérie Létard, rapporteure au nom de la commission des affaires sociales, portant article additionnel après l'article 53 et visant à rendre les créances des bailleurs prioritaires. Cet amendement insère un nouvel article L. 333-1-1 au sein du code de la consommation afin de prévoir que, dans le cadre des procédures de traitement des situations de surendettement, les créances des bailleurs sont réglées prioritairement aux créances des établissements de crédits et aux crédits à la consommation, tels que définis aux articles L. 311-1 et suivants du code de la consommation. L'objectif est de rassurer les bailleurs et de sécuriser le paiement des loyers et des charges, afin d'inciter les bailleurs à louer leur bien, y compris aux personnes les plus modestes, et à remettre leurs logements vacants sur le marché. Mme Valérie Létard, rapporteure au nom de la commission des affaires sociales, a tenu à souligner qu'à côté des bailleurs, qui exercent une mission que l'on peut qualifier de « service public », « il existe des sociétés de crédit qui ont, elles, dans le cadre d'une démarche commerciale, le choix de leurs clients. (...) il paraît évident que la créance de logement, quelle qu'elle soit, doit être prioritaire ». Mme Françoise Férat, sénatrice, a tenu à préciser que « le bailleur est le créancier le plus mal traité alors qu'il est le moins responsable de la mise en situation de surendettement et qu'il est le moins pourvu de moyens de se prémunir des risques. Il n'a pas accès aux fichiers de la Banque de France et les informations qu'il peut légalement recueillir sur la solvabilité du locataire sont limitées. En outre, s'agissant d'un bailleur social, toute sélection du risque en fonction des caractéristiques du candidat, revenu ou autre, est contraire à sa vocation ». Si le bailleur est effectivement pénalisé par le système, le locataire l'est aussi puisqu'il est incité à régler d'autres dettes avant de payer son loyer. Dans ce cadre, son maintien dans le logement est compromis. * La commission a adopté l'article 53 ter (nouveau) sans modification. Article 53 quater (nouveau) Le gouvernement s'en étant remis à la sagesse du Sénat, les sénateurs ont adopté à l'unanimité un amendement de M. André Lardeux portant article additionnel après l'article 53 et visant à interdire la facturation par les banques des frais d'inscription au fichier des incidents de paiement. Cet amendement modifie le deuxième alinéa de l'article L. 333-4 du code de la consommation relatif au fichier national des incidents de paiement (FICP). Le premier alinéa de l'article L. 333-4 du code précité prévoit qu'un fichier national recense les informations sur les incidents de paiement liés aux crédits accordés aux personnes physiques « pour des besoins non professionnels ». Il précise que ce fichier est géré par la Banque de France et est soumis aux dispositions de la loi nº 78-17 du 6 janvier 1978 relative à l'informatique, aux fichiers et aux libertés. Le deuxième alinéa de cet article dispose que les établissements de crédit ainsi que les services financiers de La Poste sont tenus de déclarer à la Banque de France ces incidents de paiement. L'amendement sénatorial précise que les frais afférents à cette déclaration ne peuvent être facturés aux personnes physiques concernées. En effet, il semble que certaines banques facturent ces frais jusqu'à 40 euros, alors que les personnes redevables sont déjà dans une situation financière extrêmement difficile. * La commission a adopté l'article 53 quater (nouveau) sans modification. 89 () Source : Direction de la recherche, des études, de l'évaluation et des statistiques - DREES. 90 () ex-Comptoir des entrepreneurs. 91 () « La demande potentielle de logements » par A.Jacquot ; INSEE Première n°875 décembre 2002. 92 () Le décret précisant les conditions d'application de cette mesure fait actuellement l'objet de consultations officielles. 93 () Précision rédactionnelle. 94 () La décision de subvention de l'Agence doit intervenir entre le 1er juillet 2004 et le 31 décembre 2009. 95 () Ces aides peuvent toucher l'ensemble des problématiques de la rénovation urbaine (les actions de restructuration urbaine par exemple) dès lors que le conseil d'administration estime qu'elles sont indispensables à la réussite du projet de rénovation urbaine. 96 () Circulaire n° 2001-77 du 15 novembre 2001 relative à la déconcentration des décisions de financement pour démolition et changement d'usage de logements locatifs sociaux. 97 () Décret n° 2004-1005 du 24 septembre 2004 pris pour l'application du premier alinéa de l'article 14 de la loi n° 2003-710 du 1er août 2003 d'orientation et de programmation pour la ville et la rénovation urbaine et relatif aux majorations des subventions accordées par l'Agence nationale pour la rénovation urbaine. Il prévoit par exemple la possibilité d'augmenter les taux des subventions destinées à l'amélioration des logements locatifs sociaux. 98 () Les dispositions prévues à l'article L. 353-15-1 s'appliquent en effet aux logements conventionnés appartenant à un organisme HLM ou gérés par lui ainsi qu'aux logements conventionnés des sociétés d'économie mixte, par le biais de l'article L. 353-19 qui étend l'application des dispositions du L. 353-15-1 à ces logements. Les dispositions de l'article L. 442-6-1 s'appliquent aux logements non conventionnés appartenant à un organisme HLM ainsi qu'aux logements des sociétés d'économie mixte dans les départements d'outre-mer, par le biais de l'article L. 472-1-2 qui étend l'application des dispositions du L. 442-6-1 à ces logements. 99 () Un acte établi par un huissier qui informe le destinataire qu'un procès est engagé contre lui et qui l'invite à se présenter devant le tribunal. 100 () Voir article 51 du projet de loi pour explications sur le dispositif d'amortissement Robien. 101 () Ce régime fiscal permet aux contribuables dont les revenus fonciers bruts annuels sont inférieurs à 15 000 euros de faire une déclaration simplifiée, le revenu imposable correspondant aux revenus fonciers bruts minorés d'une déduction forfaitaire de 40%. © Assemblée nationale | ||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||
