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(Application de l’article 120 du Règlement)
La réunion de la commission élargie commence à dix-sept heures.
M. le président Jérôme Cahuzac. Monsieur le secrétaire d’État à l’intérieur et aux collectivités locales, je suis heureux de vous accueillir avec Sébastien Huyghe, vice-président de la Commission des lois constitutionnelles, de la législation et de l’administration générale de la République, qui supplée le président Jean-Luc Warsmann, retenu en séance pour débattre du traitement de la dette sociale. Nous sommes réunis en commission élargie afin de vous entendre sur les crédits consacrés à la mission « Administration générale et territoriale de l’État » dans le projet de loi de finances pour 2011.
Comme vous le savez, la procédure de la commission élargie est destinée à privilégier, non les exposés, lesquels seront prononcés en séance, mais les échanges entre les ministres et les députés par un jeu de questions-réponses.
Je propose donc, dans un premier temps, de donner la parole aux rapporteurs de nos deux commissions – M. Marc Le Fur, rapporteur spécial de la Commission des finances, et M. Jérôme Lambert, rapporteur pour avis de la Commission des lois – pour qu’ils interrogent M. le secrétaire d’État sur son projet de budget. Après les réponses et les précisions qu’il aura apportées, les porte-parole des groupes poseront leurs questions, et enfin les députés qui le souhaitent et qui interviendront dans l’ordre dans lequel ils se feront inscrire.
M. Sébastien Huyghe, vice-président de la Commission des lois. Monsieur le secrétaire d’État, à mon tour de vous souhaiter la bienvenue au sein de cette commission élargie consacrée à l’une des missions budgétaires relevant du ministère de l’intérieur, « Administration générale et territoriale de l’État ». Elle a pour objet d’assurer la présence et la continuité. de l’État sur l’ensemble du territoire de la République, et de mettre en œuvre au plan local les politiques publiques nationales.
En 2011, cette mission participera à l’effort de rigueur, puisque les crédits demandés dans le projet de loi de finances pour 2011 s’élèvent à 2,571 milliards d’euros en autorisations d’engagement et à 2,450 milliards d’euros en crédits de paiement, contre respectivement 2,597 milliards d’euros et 2,595 milliards d’euros en loi de finances pour 2010.
L’administration territoriale de l’État a été particulièrement sollicitée dans le cadre de l’application des premières mesures de la révision générale des politiques publiques – la RGPP. Elle a su faire preuve d’une capacité d’adaptation remarquable, alors que, dans le même temps, lui étaient demandés des efforts budgétaires considérables. Pour elle, le non-remplacement d’un fonctionnaire sur deux est, depuis le début de la législature, une réalité bien tangible.
Monsieur le secrétaire d’État, avant que vous nous présentiez les trois programmes « Administration territoriale », « Vie politique, cultuelle et associative » et « Conduite et pilotage des politiques de l’intérieur » pour 2011, les rapporteurs dont Jérôme Lambert pour la Commission des lois, vont vous poser les premières questions.
M. Marc Le Fur, rapporteur spécial de la Commission des finances, pour la mission « Administration générale et territoriale de l’État ». Monsieur le secrétaire d’État, je tiens d’abord à remercier votre administration d’avoir répondu avec diligence – ce n’a pas toujours été le cas les années précédentes – à l’ensemble des questions que je lui ai posées.
La mission « Administration générale et territoriale de l’État » applique pleinement la consigne nationale de réduction des effectifs puisque le taux de non-remplacement est non pas d’un départ sur deux à la retraite, mais pratiquement de quatre départs sur cinq. Je crois pouvoir dire que le record est détenu par cette administration. La question se pose implicitement de savoir si ce ratio, appliqué successivement en 2009, 2010 et 2011 pourra continuer à l’être, à structures comparables hormis les mutualisations de moyens des différentes directions autour des préfets. Mes déplacements dans les préfectures m’ont permis de me rendre compte que les réductions sensibles d’effectifs n’avaient pas entamé la motivation et j’ai senti la volonté de poursuivre l’effort d’adaptation. Il n’empêche que pareil rythme ne pourra pas être tenu très longtemps sinon en faisant preuve d’imagination.
Je voudrais, monsieur le secrétaire d’État, aborder trois points particuliers.
Premièrement, j’ai insisté dans plusieurs de mes rapports sur les différences importantes qui existaient entre les préfectures, en termes d’effectifs et d’encadrement. Certaines régions sont objectivement défavorisées, en particulier à certains départements d’Île-de-France, au Nord-Pas-de-Calais, à la Bretagne et aux Pays de Loire. Je constate que, pour la première fois, une réorganisation à leur bénéfice figure dans les objectifs. Leurs effectifs ne seront pas augmentés mais ils diminueront un peu moins qu’ailleurs.
En outre, la répartition des effectifs n’est absolument pas corrélée aux résultats obtenus. Des résultats médiocres ne sont pas toujours le fait de préfectures sous-dotées, de même que les meilleurs résultats ne viennent pas toujours des préfectures les mieux dotées en moyens humains. Je reconnais que les résultats ne sont appréciés qu’en fonction des titres délivrés, mais c’est ce qui occupe une bonne partie des personnels. Je salue l’effort accompli.
Deuxièmement, si nous étions inquiets les années précédentes à propos de l’Agence nationale des titres sécurisés, l’ANTS, notamment en raison des difficultés rencontrées en Seine-Saint-Denis. Depuis, nous avons pu prendre sur place la mesure des résultats obtenus – les délais se sont objectivement raccourcis – et de la volonté d’améliorer le service, ce qui représente un plus pour l’usager et pour le contribuable puisque les tâches en question occupent moins de fonctionnaires. La réforme est bien engagée et, au fil des mois, les indicateurs progressent même si subsistent des résultats surprenants, voire très décevants. Sans vouloir stigmatiser personne, les départements d’outre-mer restent à la traîne. Globalement, l’ANTS est un succès, fruit du volontarisme constant du ministre et de son administration, y compris en termes d’aménagement du territoire – il suffit d’aller à Charleville-Mézières pour s’en convaincre.
Troisièmement, le programme « Vie politique, cultuelle et associative » couvre l’organisation des élections. Je souhaiterais que, dans ce domaine aussi, des mesures d’économie soient prises. Est-il nécessaire d’envoyer par courrier l’ensemble des documents à tous les électeurs ? Cette règle peut paraître passablement anachronique et la question mérite d’être posée. La réflexion se poursuit au ministère de l’intérieur pour faire des économies. À cet égard, les réformes de l’organisation territoriale et la création des conseillers territoriaux nous feront faire des économies. Ce n’est pas l’objectif premier mais on aura une élection en moins.
Nous nous sommes aussi interrogés à propos des micro-partis, c'est-à-dire des partis créés par des personnalités, dont des collègues. Ce type d’organisation ne doit pas être montré du doigt car la démocratie ne gagnerait rien à limiter les droits des partis aux grandes organisations. Les micro-partis ont leur légitimité et font l’objet d’un contrôle minimal par rapport à d’autres structures associatives qui pourraient être plus contestables. Il n’empêche que, même s’ils ne reçoivent pas d’argent public, leurs donateurs bénéficient d’avantages fiscaux. Il est à craindre qu’en multipliant les dons à des micro-partis, certains donateurs puissent repousser le plafond de l’avantage fiscal. Où en est la réflexion du Gouvernement en vue d’éviter les excès sans toutefois condamner cette forme d’expression démocratique ?
Pour la première fois cette année, la baisse des crédits de paiement est significative – 145 millions de moins –, due pour l’essentiel à une année électorale 2011 plus terne puisque le seul scrutin prévu est celui des cantonales. Les crédits seront donc moindres qu’en 2010 et a fortiori qu’en 2012. Par ailleurs, la réduction des effectifs ne se traduit guère dans les crédits puisqu’une partie des économies réalisées en ce domaine est redirigée vers les personnels.
Je conclus sur une note optimiste. Mon inquiétude à propos de la délivrance des titres n’est plus de mise. Elle était telle à un moment que j’avais sollicité du précédent président de la Commission des finances une réunion exceptionnelle en juillet de l’année dernière pour faire le point. Le cap difficile est maintenant passé et votre administration, monsieur le secrétaire d’État, mérite un satisfecit.
M. Jérôme Lambert, rapporteur pour avis de la Commission des lois. Monsieur le secrétaire d’État, mes chers collègues, les crédits demandés pour la mission « Administration générale et territoriale de l’État » dans le projet de loi de finances pour 2011 s’élèvent à 2,571 milliards d’euros en autorisations d’engagement et à 2,450 milliards en crédits de paiement, soit une diminution respective de l’ordre de 26 millions et de 145 millions d’euros par rapport à 2010. Cette baisse se concentre sur deux programmes : le programme « Administration territoriale » à cause principalement d’un transfert de plus de 68 millions d’euros vers un nouveau programme relevant de la mission « Direction de l’action du Gouvernement » ; et le programme « Vie politique, cultuelle et associative », lequel est très sensible aux échéances électorales. Ce dernier programme devrait être moins sollicité en 2011 puisqu’en 2010 ont eu lieu les élections régionales qui ont coûté environ 150 millions d’euros au budget de l’État. Les élections cantonales de 2011 sont budgétées pour 90 millions d’euros.
Dans le même temps, le plafond d’emploi de la mission connaîtra une nouvelle réduction, de l’ordre de 700 équivalents temps plein, comme en 2010 et 2009. Cette importante diminution tient principalement au fait que près de 78 % des départs à la retraite ne sont pas remplacés. Le taux de non-remplacement est donc très largement supérieur à un sur deux depuis trois ans. Seuls les personnels des cultes échappent à cet effort. C’est un mauvais record, monsieur le secrétaire d’État. Comme l’a dit notre rapporteur spécial, les chiffres conduisent à s’interroger sur la limite à ne pas dépasser pour conserver une administration en état de bon fonctionnement.
La réforme de l’administration territoriale a connu une étape importante en 2010 avec la mise en place des directions départementales interministérielles. J’ai pu mesurer, à l’occasion d’un déplacement dans la préfecture du Vaucluse, l’engagement des directeurs départementaux pour que cette réforme soit une réussite et l’importance de ce regroupement qui doit dégager des synergies nouvelles entre les agents et les services provenant de ministères différents. D’une manière générale, même si les responsables de l’administration sont tout à fait disposés à appliquer les directives du mieux qu’ils peuvent, des questions se posent encore quand il s’agit de marier pour ainsi dire une carpe et un lapin, des administrations qui ont des cultures différentes. Il est encore trop tôt pour tirer un bilan mais il faudra y regarder d’un peu plus près.
L’administration territoriale a été particulièrement sollicitée dans le cadre de l’application des premières mesures de la RGPP, la réforme de la délivrance des titres ayant été engagée dès 2009 avec le passage à l’immatriculation à vie des véhicules et au passeport biométrique. Les changements devraient se poursuivre avec l’application des décisions du dernier conseil de modernisation des politiques publiques, qui s’est tenu le 30 juin 2010, et la refonte de la fabrication et de la gestion du permis de conduire, ou encore la mise en place de la carte nationale d’identité électronique dans un délai qui n’est pas encore défini.
L’administration territoriale a su faire preuve d’une capacité d’adaptation remarquable au moment même où lui étaient demandés des efforts budgétaires considérables et réguliers, tant en termes de crédits de fonctionnement que de plafond d’emploi. La nouvelle norme de croissance – zéro valeur – des dépenses du budget général, qu’il lui est proposé d’appliquer sur la période de programmation pluriannuelle 2011-2013, impliquera encore pour la mission AGTE une réduction tendancielle des crédits et des effectifs. Il ne faudrait pas qu’une application trop systématique ou trop dogmatique des choix budgétaires conduise à exténuer notre administration territoriale au point de neutraliser ses efforts en faveur de l’accueil et des relations avec les usagers.
Comme c’est la règle, j’ai posé de très nombreuses questions à vos services et pratiquement toutes ont reçu des réponses satisfaisantes qui figurent dans mon rapport. En vue de la présente réunion, j’ai préparé quelques autres questions.
Est-il envisagé de modifier les indicateurs de performance du programme « Administration territoriale » pour tirer les conséquences de la réforme de l’administration territoriale de l’État ?
Dans la perspective actuelle de diminution des crédits de fonctionnement et d’investissement, ne serait-il pas nécessaire d’autoriser la fongibilité des crédits de la mission AGTE pour donner aux gestionnaires de terrain une marge de manœuvre, à laquelle ils aspireraient ?
Le passage au système d’immatriculation à vie des véhicules était censé alléger les tâches des préfectures. Or un grand nombre d’usagers continuent de s’adresser à elles. Cette tendance s’explique notamment par le fait que certains professionnels accrédités font payer la prestation d’immatriculation, qui coûte alors plus cher que quand on s’adresse à la préfecture, et par les difficultés qu’éprouvent les usagers à entrer en contact avec l’ANTS en cas de difficultés. Je pense en particulier à une affaire qui s’est déroulée en partie dans le Vaucluse dans laquelle des usagers qui avaient payé leur immatriculation à une personne douteuse – la justice est saisie – vont devoir payer une deuxième fois. Quelles sont les pistes d’évolution pour alléger les tâches des préfectures ?
Enfin, l’an dernier, des crédits de la réserve parlementaire ont été imputés sur le programme « Vie politique, cultuelle et associative » à hauteur de 109 000 euros pour la vie associative et de 226 500 euros pour la vie cultuelle. Quelles sont les associations qui ont bénéficié de ces crédits ? À quoi ont servi les crédits destinés à la vie cultuelle ?
M. Alain Marleix, secrétaire d'État à l’intérieur et aux collectivités territoriales. Monsieur le président, monsieur le vice-président, messieurs les rapporteurs, mesdames et messieurs les députés, je vous prie d’excuser mon collègue Brice Hortefeux, ministre de l’intérieur et de l’outre-mer, qui est retenu et qui m’a demandé de le remplacer auprès de vous. Je tiens à saluer le travail des rapporteurs qui ont présenté de façon très exhaustive les objectifs et les crédits de la mission « Administration générale et territoriale de l’État » qui représentent 2 450 millions d’euros au total. Ma présentation liminaire répondra à plusieurs des questions qui m’ont déjà été posées.
Comme je l’avais indiqué l’année dernière, la mission regroupe deux fonctions fondamentales du ministère de l’intérieur : la permanence et la continuité de l’État, d’une part ; la mise en œuvre territoriale, sous l’autorité des préfets, de l’ensemble des politiques publiques, d’autre part. La permanence de ces missions n’exclut pas, bien au contraire, des évolutions quand elles sont nécessaires.
Les préfectures et sous-préfectures connaissent en effet des transformations profondes qui touchent aussi bien les structures que les métiers. Dans un contexte budgétaire et humain contraint, cela constitue un défi qu’il importe de relever en adaptant l’organisation, en rendant les procédures plus efficaces, et en renforçant les relations avec les autres services de l’État.
Les préfectures et sous-préfectures continuent de se moderniser. Les derniers exercices budgétaires les ont conduites à s’adapter au nombre d’emplois mis à leur disposition et à la redéfinition du périmètre de leurs missions.
Il est normal que le ministère de l’intérieur participe à l’effort général de maîtrise des finances publiques engagé ces dernières années, avec la mise en œuvre de la RGPP. Ce sera encore le cas en 2011 avec 699 emplois de moins, soit un niveau légèrement moindre que les années précédentes. Ces réductions sont lourdes mais je tiens à préciser que, pour 2012 et 2013, Brice Hortefeux et moi avons obtenu un infléchissement net de la tendance compte tenu des efforts substantiels déjà réalisés. Par ailleurs, là où les tensions sur les effectifs seront proportionnellement plus marquées dès 2011, la réduction sera moindre. Je sais que vous y êtes très attentif, monsieur Le Fur. Le pragmatisme et l’équité doivent assurément présider à la répartition des effectifs.
Pour l’administration centrale, la réduction prévue est de 68 emplois, ce qui signifie que les départs en retraite ne seront pas remplacés en totalité. L’effort demandé est important mais il est nécessaire que les états-majors parisiens montrent l’exemple, le ministère en tête.
Si le ministère de l’intérieur participe à l’effort de réduction des déficits publics, nous préservons aussi ses capacités opérationnelles et, plus largement, ses capacités d’action. Plutôt que de subir la contrainte budgétaire, nous avons fait le choix d’innover. Il s’agit de poursuivre notre effort de modernisation afin de faciliter le travail des agents tout en améliorant la qualité du service rendu au public. Comme vous l’avez souligné, on enregistre déjà des résultats assez remarquables.
L’année dernière, j’avais évoqué sans détour devant la commission élargie les difficultés rencontrées dans la délivrance des nouveaux passeports biométriques et les dysfonctionnements du nouveau système d’immatriculation des véhicules. Je vous avais exposé les mesures prises pour y remédier. Ces efforts ont porté leurs fruits. Dans plus de 80 départements, il faut moins de 10 jours pour obtenir un passeport. De même, 5 à 10 minutes suffisent désormais pour obtenir l’immatriculation à vie d’un véhicule directement chez le concessionnaire, sachant que 20 000 professionnels de l’automobile sont aujourd'hui agréés. Ces professionnels réalisant d’ores et déjà près de la moitié des immatriculations, un usager sur deux n’a plus besoin de se déplacer à la préfecture. Sans doute rencontre-t-on encore quelques problèmes dans le Vaucluse, comme M. Lambert l’a noté.
M. Le Fur a relevé la disparité des délais de délivrance d’une préfecture à l’autre. Nous travaillons à ce sujet, étant entendu qu’il existe une problématique spécifique à l’outre-mer en raison du temps d’acheminement.
Par ailleurs, la mise en œuvre de la carte d’identité électronique devrait pouvoir débuter en 2011, en fonction des souhaits du législateur. L’inscription sur les listes électorales par Internet est également envisagée.
Les nouvelles technologies offrent de réelles perspectives d’amélioration du service rendu mais elles demeureraient insuffisantes si nous n’étions en permanence attentifs à la simplification des procédures elles-mêmes.
Par exemple, de trop nombreux Français rencontraient, il y a peu, des difficultés inacceptables lors de l’établissement ou du renouvellement des titres d’identité. Comme il s’y était engagé, le ministre de l’intérieur a réalisé, à efficacité inchangée de la lutte contre la fraude et l’usurpation d’identité, une simplification sans précédent des procédures, appliquée depuis le 1er mars 2010.
C’est un allégement des formalités administratives pour des millions de Français mais aussi, par voie de conséquence, pour les agents du ministère. Nous sommes en effet soucieux d’associer étroitement les personnels à cette politique de modernisation. Nous leur demandons beaucoup et nous souhaitons continuer à améliorer en conséquence leurs conditions de travail et de rémunération. Nous y consacrerons 13,5 millions d’euros en 2011. La prime de fonctions et de résultats, pour les agents de catégorie A, la nouvelle grille des agents de catégorie B et les revalorisations indemnitaires des agents de catégorie C seront mises en œuvre dès l’année prochaine, voire à partir du 1er décembre 2010 pour la nouvelle grille.
Dans le même temps, l’adaptation du parc immobilier se poursuit. Le PLF prévoit 42 millions d’investissements en 2011 pour les immeubles dont le ministère de l’intérieur assure les charges de propriétaire. Ces investissements sont amplement justifiés par la place stratégique des préfectures et des sous-préfectures au cœur la nouvelle organisation territoriale de l’État.
La révision générale des politiques publiques, vous le savez, a conduit à réformer de façon importante l’administration territoriale de l’État. La nouvelle organisation est en place depuis le 1er janvier dans les départements et régions de province et depuis le 1er juillet dans la région capitale. Elle sera effective dans les départements et régions d’outre-mer, ainsi qu’à Mayotte et à Saint-Pierre-et-Miquelon, le 1er janvier prochain.
Parallèlement, les relations entre préfets de région et préfets de département ont été clarifiées et renforcées. Avec cette réforme d’une ampleur sans précédent depuis 30 ans, l’administration déconcentrée est mieux à même de répondre à ses missions, plus accessible, plus simple, pour un coût de fonctionnement moindre et dans l’objectif d’une qualité de service de haut niveau.
Dans une prochaine étape, nous fixerons des indicateurs de performance précis, ainsi que le suggèrent les deux rapporteurs.
S’agissant de la fongibilité des crédits, les responsables de programmes sont libres de la pratiquer. Au reste, nous les encourageons à le faire.
Permettez-moi maintenant de mettre l’accent sur la place essentielle des sous-préfectures dans l’organisation territoriale de l’État. Les élus de terrain que vous êtes y attachent une grande importance et posent fréquemment des questions écrites ou orales à ce sujet. Sur les 350 sous-préfectures qui forment le réseau actuel, seules quatre – Nogent-le-Rotrou, Vire, Ancenis et Montmorillon – ne sont pas pourvues d’un sous-préfet. Par le passé, ce chiffre a été beaucoup plus élevé. Même Florac, la plus petite sous-préfecture de France, a aujourd'hui son sous-préfet.
Le réseau des sous-préfectures est la traduction de la diversité démographique, géographique et économique de notre pays. Il est capital pour l’aménagement et le développement des territoires. La sous-préfecture est l’échelon de proximité qui permet tout à la fois la coordination et l’animation de l’action de l’État au plus près des citoyens et des élus. Le réseau sera donc maintenu, sans que soient interdits des ajustements ponctuels là où cela semble possible dans le respect du principe d’accès aux services publics.
J’y insiste, le Gouvernement a nommé des sous-préfets dans des villes qui n’en étaient pas pourvues depuis des années, notamment dans le sud-ouest et l’est de la France.
Le défi qui se présente aujourd'hui aux sous-préfectures est leur transformation en administrations de missions, tournées vers le développement des territoires et la sécurité des populations. En d’autres termes, il s’agit de passer d’une administration de guichets à une administration de projets. Le rôle des « sous-préfets développeurs », naguère, était important et apprécié des élus. Aujourd'hui, la sous-préfecture doit être la tête de pont de l’État territorial, comme l’a rappelé un récent CIADT – Comité interministériel pour l'aménagement et le développement du territoire – faisant suite aux Assises des territoires ruraux.
La mise en œuvre de la politiques du logement, de celle de la politique de l’emploi, de celle du Grenelle de l’environnement, sont autant d’opportunités, pour nos sous-préfectures, de contribuer au développement local.
En conclusion, ce projet de budget conforte l’administration territoriale dans ses missions au bénéfice de nos concitoyens, en s’appuyant sur un effort de modernisation jamais démenti et sur un engagement complet des personnels. Il confirme le rôle spécifique du ministère de l’intérieur, pilier de l’État régalien mais aussi animateur des politiques de l’État dans nos territoires.
J’en viens aux autres questions soulevées par MM. les rapporteurs.
Le financement des campagnes électorales, monsieur Le Fur, est en effet un sujet sensible qui a fait l’objet de deux propositions de loi récentes, l’une déposée par M. Jean-Luc Warsmann, président de la Commission des lois, et par son collègue Charles de La Verpillière, l’autre par M. Jean-Marc Ayrault, président du groupe socialiste. Par ailleurs, le Président de la République a confié à M. Jean-Marc Sauvé, vice-président du Conseil d’État, une mission sur les conflits d’intérêts éventuels. Le sujet, certes, est connexe mais il pourrait orienter utilement nos débats en la matière. Le Gouvernement est favorable à un examen rapide de la proposition de loi du président Warsmann. Il a déjà participé à une réunion de travail à ce sujet. En tout état de cause, les dispositions qui pourraient résulter du débat législatif doivent être adoptées définitivement au premier semestre de 2011 si l’on souhaite les appliquer pour les élections législatives de 2012.
En ce qui concerne le passeport biométrique, il faut tout à la fois respecter les délais, respecter les coûts, assurer les relations avec les mairies et prendre en compte les réactions des usagers.
S’agissant des délais, la France est parvenue avec seulement sept autres pays sur les vingt-sept à respecter l’échéance fixée par l’Union européenne. Le déploiement concerne près de 2 100 communes en métropole et dans l’outre-mer et 212 postes consulaires à l’étranger.
Pour ce qui est du respect des coûts, le programme TES – titres électroniques sécurisés – a fait l’objet d’un marché triennal notifié le 26 juin 2008. Il est engagé à plus de 90 % et doit s’achever en juin 2011.
Enfin, en ce qui concerne les relations avec les communes, les performances du dispositif se sont révélées globalement satisfaisantes. Le passeport est délivré en sept jours – parfois moins – dans la majorité des départements métropolitains. L’application est désormais stabilisée. Le nombre d’incidents techniques est faible et le délai de maintenance et de réparation ne dépasse pas la journée, soit moins que l’engagement pris lors de la mise en place du programme.
Le temps de traitement d’une demande de passeport est en diminution. Le recueil de la demande ne représente plus que onze minutes en moyenne : un peu plus de neuf minutes pour l’enregistrement et moins de deux minutes pour la remise du document.
Les usagers ont désormais des réactions globalement positives. Ils ne subissent plus l’engorgement des guichets observé lors du démarrage du programme dans certains départements, notamment en Seine-Saint-Denis. Le délai moyen de remise, je le rappelle, est de sept jours, contre deux à huit semaines précédemment.
S’il est vrai que des disparités subsistent entre départements, elles se résorbent progressivement, sachant qu’il faut tenir compte des délais d’acheminement pour l’outre-mer.
À Paris, la préfecture de police a profité de la mise en œuvre de ce nouveau programme pour réorganiser les procédures d’enregistrement : un pôle spécialisé traite maintenant l’ensemble des instructions-validations de la capitale.
Les performances du dispositif s’avèrent globalement satisfaisantes. Aujourd'hui, cinquante-six départements affichent un délai de mise à disposition des passeports en mairie de moins de sept jours.
En matière de propagande électorale, monsieur Le Fur, le ministère a engagé une réflexion qui pourrait se traduire par des mesures d’économie, notamment en ce qui concerne les quatre grandes affiches. Pour ce qui est des bulletins de vote, la réflexion mérite d’être poursuivie par le Parlement et par le Gouvernement. Nos concitoyens, notamment les personnes âgées et celles qui vivent en milieu rural, sont, on le sait, très attachés à l’envoi des bulletins de vote à domicile. La décision d’une réforme éventuelle mérite donc d’être mûrie.
Enfin, M. Lambert a évoqué l’imputation de crédits de la réserve parlementaire sur le programme « Vie politique, cultuelle et associative ». Ces crédits, comme tous les crédits dits « de réserve parlementaires », ont été inscrits à la demande de la Commission des finances de l’Assemblée nationale pour 315 500 euros et de celle du Sénat pour 20 000 euros. Le Gouvernement se charge de leur inscription et de leur gestion ; mais le Parlement est souverain, et le Gouvernement s’interdit d’examiner le choix des bénéficiaires de ces subventions et d’en juger l’opportunité ou la pertinence. Cette tradition parlementaire s’applique de façon identique aux subventions pour travaux divers d’intérêt local, dont vous connaissez bien le fonctionnement. Pour plus de détails concernant les bénéficiaires, je vous invite donc à interroger les membres de la Commission des finances ici présents.
M. Guénhaël Huet. La réorganisation de l’administration territoriale de l’État réalisée au 1er janvier 2010 représente une modification substantielle. Beaucoup d’élus locaux avaient noté une tendance centrifuge de la part des anciens services extérieurs de l’État. Il était parfois difficile de discerner la cohérence de l’État au niveau territorial et de voir le préfet parvenir à remplir son rôle de représentant de l’État.
Avez-vous pu tirer un premier bilan de la nouvelle organisation territoriale dans les régions et les départements ? Vous semble-t-il que les conditions sont maintenant mieux réunies pour que les préfets de région et de département jouent effectivement leur rôle de représentants de l’État et de patrons des services de l’État ?
M. Thierry Carcenac. Si nous approuvons la réorganisation des ministères et la réforme, nous nous posons des questions quant aux conséquences des fortes réductions des effectifs dans une administration qui se veut une administration de services – laquelle se doit d’apporter des réponses dans des délais relativement brefs.
Sans doute le délai d’instruction des demandes de certains documents est-il réduit, mais on voit toujours, dans les préfectures, des nombres importants de personnes qui, après avoir fait la queue pour se faire remettre un ticket numéroté, attendent d’être servies – il est vrai que lorsqu’elles ont franchi la dernière porte, ces personnes se trouvent face à des représentants d’une administration qui fonctionne très bien Il faut donc faire très attention aux conséquences que les fortes réductions d’effectifs ont pour nos concitoyens.
Par ailleurs, les directions départementales interministérielles accueillent des directeurs issus de différents ministères. Cela se passe bien pour le moment mais cela sera-t-il toujours le cas quand interviendront des mutations et des départs à la retraite ?
En outre, selon la nouvelle organisation, le préfet met en œuvre les politiques gouvernementales en exécution des orientations régionales, si bien qu’il ne se passe presque plus rien dans les départements. En tant que président de conseil général, je suis amené à me rendre à la préfecture de région pour presque tous les dossiers. Nous constatons un appauvrissement des fonctions autrefois dévolues au niveau départemental – par exemple à la direction départementale de l’équipement ou à la direction départementale de l’agriculture. Nous avons affaire aux directeurs régionaux et nous ne disposons de presque plus aucun correspondant sur le terrain. Il faudra trouver des solutions car les élus ne peuvent accepter de se déplacer sans cesse d’un bout à l’autre de leur région.
Où en est l’expérimentation du système Chorus ? Comment sera-t-elle étendue ? À partir de quel moment peut-on espérer une résorption des délais de paiement des factures ?
Enfin, les administrations ont reçu des instructions pour payer des loyers budgétaires pour les mètres carrés qu’elles occupent. Les préfectures étant généralement abritées dans des locaux mis à disposition par les conseils généraux, l’approche semble différente. Compte tenu de la baisse du nombre de vos agents, comptez-vous, dans le cadre des schémas immobiliers départementaux, restituer aux conseils généraux les locaux qui pourraient se trouver disponibles ? À l’heure actuelle, on voit plutôt l’État quitter des locaux qu’il louait et réinvestir les locaux des conseils généraux.
M. Pierre Morel-A-L'Huissier. Ayant été moi-même rapporteur spécial lors de la précédente législature, je salue le travail réalisé par M. Le Fur.
Je vous poserai cinq questions, monsieur le secrétaire d'État.
Quelles sont les prochaines mesures de RGPP qui interviendront dans le cadre de cette mission ?
Quelle sera l’évolution du contrôle de légalité ? Connaîtra-t-il une orientation spécifique dans certains domaines de l’activité des collectivités locales ?
On assiste aujourd'hui à une fusion des interventions au titre de la DGE – dotation globale d’équipement – et au titre de la DDR – dotation de développement rural. Pour quelles raisons ? Quelles incidences cela pourra-t-il avoir sur les collectivités locales ?
Qu’en est-il des inventaires que le ministère de l’intérieur a demandé de mener avec précision en préfecture à l’installation et au départ de chaque préfet ?
Enfin, on a appelé mon attention sur la situation des conjoints des préfets, qui donnent souvent de leur temps au service de l’activité du préfet sans disposer du statut et du régime particuliers dont bénéficient les conjoints de certains autres fonctionnaires. Existe-t-il une réflexion en la matière ?
M. Michel Hunault. L’examen du projet de loi de finances pour 2010 avait déjà été pour moi l’occasion de rendre hommage à l’action des préfets et sous-préfets et à leur rôle indispensable dans la crise économique et financière que le pays traverse. Je voudrais réitérer cet hommage, redire l’importance de ces hommes pour la cohésion sociale et territoriale de notre pays, et souligner leur rôle irremplaçable au regard de l’immensité de la tâche qui est la leur aujourd’hui – alors qu’année après année, les crédits et les personnels ne cessent de diminuer du fait de la RGPP, on demande de plus en plus à l’État.
Le rapport budgétaire pointant une fois de plus un redéploiement des crédits et des missions, je voudrais que cette discussion soit l’occasion de les conforter dans leurs missions. Par leur engagement au service de l’État, ces hommes et ces femmes font honneur à leurs fonctions.
M. Guénhaël Huet. J’ai omis, monsieur le secrétaire d’État, de vous interroger à propos de l’incidence sur l’activité des photographes indépendants de l’installation en mairie de stations biométriques afin de faciliter la délivrance des passeports biométriques. À ce sujet, nous avions obtenu des garanties de la part de Michèle Alliot-Marie, alors ministre de l’intérieur : elle nous avait indiqué que les mairies pouvaient refuser les appareils photographiques qui équipent les stations biométriques, ce qui permettrait à une profession fragilisée par les évolutions technologiques de continuer son activité. Pouvez-vous nous réitérer les assurances de Mme Alliot-Marie sur ce point ?
M. Alain Marleix, secrétaire d'État à l’intérieur et aux collectivités territoriales. La réforme de l’administration territoriale de l’État dans le cadre de la RGPP s’appuie sur les principes fondateurs rappelés par le Premier ministre, le 16 novembre 2009, devant les préfets et les préfigurateurs des directions départementales interministérielles, les DDI . À cette occasion, M. Fillon a déclaré « Il faut d’abord des principes clairs : le pilotage des politiques publiques est désormais régional, et sa mise en œuvre se fait à l’échelon départemental, au plus près du terrain, au contact des administrés. » Désormais, le cadre de l’action territoriale de l’État est clairement régional. C’est dans cette perspective qu’il faut lire les textes, notamment le décret relatif aux pouvoirs des préfets et à l’organisation des services de l’État dans les régions et les départements.
Le niveau régional constitue donc le point d’ancrage de la réforme. Cependant le ministère de l’intérieur ne perd pas de vue que le niveau départemental demeure le niveau privilégié de mise en œuvre de la plupart des politiques publiques, notamment celles qui affectent directement nos concitoyens et les collectivités, et qui ont de ce fait particulièrement besoin de la vitalité des administrations déconcentrées, de la disponibilité de personnels qualifiés, et d’horaires d’ouverture et de délais de traitement convenables. Nous ne perdons pas une occasion de rappeler que le niveau départemental doit conserver autant de substance qu’en requièrent les différentes missions concernées. L’équilibre des territoires, les actions concourant à la cohésion sociale, la sécurité sanitaire et économique, l’interface avec les politiques locales sont ainsi les domaines privilégiés de l’administration territoriale de l’État à l’échelon départemental.
Monsieur Huet, monsieur Carcenac, si vous observez ici ou là des anomalies au regard du processus normal de la réforme, je vous invite, messieurs les députés, à le faire savoir au ministre en charge de la politique publique en cause, afin qu’il juge de la pertinence de la localisation de telle ou telle compétence. Si vous aviez l’amabilité de nous tenir au courant, nous pourrions vous aider et contribuer ainsi à une bonne gestion.
Vous avez, monsieur Morel-A-L’Huissier, évoqué des points importants, notamment le problème du contrôle de légalité. Celui-ci doit être envisagé du point de vue de la RGPP. Je suis particulièrement attentif au recentrage du contrôle de légalité sur les actes présentant les enjeux les plus forts, notamment ceux relatifs à la commande publique, à l’urbanisme et à l’intercommunalité. Dans cette perspective, j’ai eu l’occasion de présenter, le 17 novembre 2009, une ordonnance portant simplification de l’exercice du contrôle de légalité, qui a réduit le champ des actes soumis à l’obligation de transmission dans le domaine de la voirie et dans celui de la fonction publique territoriale. Nous avons par ailleurs adressé aux préfets deux circulaires les incitant à concentrer le contrôle sur les actes présentant de forts enjeux dans les domaines de l’urbanisme et de la commande publique. La réduction du nombre des actes soumis à l’obligation de transmission et la mise en œuvre d’une stratégie locale de contrôle prioritaire conforme à ces orientations visent à renforcer l’efficacité des services en charge du contrôle de légalité.
Le 23 juillet 2009, nous avions, avec Brice Hortefeux, adressé aux préfets une circulaire leur demandant d’opérer dès 2010 la centralisation en préfecture du contrôle de légalité et du contrôle budgétaire. L’objectif était de renforcer les capacités d’expertise en regroupant les compétences et en professionnalisant les agents par domaine, étant entendu que le sous-préfet d’arrondissement demeure l’interlocuteur des élus et le responsable du contrôle de légalité par délégation du préfet.
La centralisation du contrôle de légalité est aujourd’hui effective dans plus de 80 départements, et la manière dont cela s’est passé jusqu’à présent nous laisse augurer d’une réforme rapide et réussie. Pour une fois, il nous est remonté du terrain assez peu de critiques de cette centralisation en préfecture.
En ce qui concerne les missions des préfectures, la directive nationale d’orientation 2010-2015, document à la fois stratégique et opérationnel, est diffusée au moment où les préfectures engagent ces transformations essentielles. Elle fixe le cadre des réformes visant à placer le réseau des préfectures et des sous-préfectures au cœur de l’État local dans les régions et les départements, intégrer les mandats de réforme de la RGPP et répondre aux évolutions de la demande sociale. Il s’agit d’affirmer, dans un contexte de transformation profonde de l’administration territoriale de l’État, les valeurs du ministère de l’intérieur et des préfectures : continuité, présence, autorité de l’État. Trois facteurs majeurs structurent l’évolution du réseau : l’affirmation de l’échelon régional et l’organisation interministérielle au niveau départemental ; une implication plus étroite des collectivités locales dans la délivrance des titres tels que le passeport biométrique ; la relation avec les partenaires économiques et le renforcement de la lutte contre la fraude.
Parallèlement, les missions traditionnelles des préfectures et des sous-préfectures – fonction de représentation des sous-préfectures, sécurité, immigration, intégration, contrôle de légalité – seront profondément rénovées. La réussite de ces transformations essentielles tant pour nos concitoyens que pour les élus et pour les agents de l’État tient en grande partie à la capacité du ministère à développer une gestion des ressources humaines attentive au dialogue social et à la valorisation des compétences de chacun.
La « deuxième vague » de la RGPP voit la poursuite de l’effort de modernisation et des actions engagées précédemment. Le chantier de modernisation de la gestion des titres sera étendu à la carte nationale d’identité et au permis de conduire. L’accent sera mis sur trois préoccupations fortes : l’amélioration de la qualité du service public – il s’agit essentiellement de la réduction des délais de traitement – ; la modernisation de l’administration centrale et des fonctions support ; enfin la simplification de la relation entre l’État et les citoyens, et la proposition de nouveaux services aux administrés.
Vous avez évoqué, monsieur Huet, le problème posé aux photographes indépendants par la mise en place du nouveau passeport biométrique et les garanties qui avaient été apportées à ce sujet par le précédent ministre de l’intérieur. Je vous rappelle que si l’administré fournit une photographie d’identité prise à l’extérieur, il bénéficie d’une réduction de trois euros sur le montant de la taxe à laquelle est soumise la délivrance d’un passeport. Il s’agit de veiller à concilier la liberté de choix du citoyen et le respect de l’activité professionnelle des photographes.
La fusion de la DGE et de la DGR est effectivement, monsieur Morel-A-L'Huissier, une mesure importante de la loi de finances. Elle vise à créer une dotation d’équipement de nos territoires ruraux plus fongible et susceptible d’être mise en œuvre plus rapidement par le préfet du département. La mise en place de cette dotation fait suite aux conclusions du CIADT.
Monsieur Carcenac, quand les préfectures et sous-préfectures occupent des bâtiments appartenant aux conseils généraux, l’État assure les charges de propriété : il y consacre quarante millions d’euros par an. L’équilibre ainsi trouvé entre l’État et les conseils généraux ne pourrait être remis en cause qu’avec beaucoup de prudence, compte tenu de la complexité des relations entre ces entités. C’est l’application stricte des conventions signées entre 1982 et 1983, dans le cadre de la décentralisation, pour la mise à disposition des conseils généraux aux préfectures.
Les inventaires en préfecture, monsieur Morel-A-L'Huissier, sont signés par l’entrant et le sortant, avant d’être envoyés au secrétaire général du ministère dans les trois mois de la prise de fonction, l’Inspection générale de l’administration étant chargée des contrôles obligatoires.
Le statut d’agent occasionnel du service public est reconnu aux conjoints des préfets. À la demande du Président de la République, une réflexion est en cours pour aller plus loin : on peut imaginer un accompagnement particulier à la recherche locale d’un emploi, voire un dispositif de rétribution, à l’image de ce qui existe dans le corps diplomatique, adapté à la carrière préfectorale.
La réunion de la commission élargie s’achève à dix-huit heures quinze.
Le Directeur du service
des comptes rendus des commissions,
Michel Kerautret