La réforme de la régulation des fonds propres des banques s’organise autour de quatre principes clairement définis :

– l’amélioration de la qualité des fonds propres ;

– le renforcement de la pondération du capital pour les activités risquées ;

– la prise en compte du risque de liquidité ;

– la limitation du risque systémique.

La déclinaison concrète de ces principes doit néanmoins s’efforcer de concilier un durcissement des exigences en capital et un financement efficace et suffisant de l’économie par le canal bancaire.

À cet égard, les économies européenne et américaine ne sont pas dans la même situation, notamment parce que leur niveau d’intermédiation et la structure de leur tissu bancaire présentent des divergences notables.

Ces divergences appellent à une grande prudence quant à la définition de règles rigides qui, en pesant avant tout sur le niveau exigé de fonds propres, affecteront in fine les acteurs économiques, donc les conditions de la croissance, et devront préserver les conditions d’une concurrence équitable entre banques européennes et américaines. À ce titre, les études d’impact prévues pour le premier semestre 2010 seront essentielles.

En tout état de cause, la généralisation de Bâle II – qui ne paraît pas acquise aux États-Unis en dépit des engagements pris – ainsi que l’harmonisation complète des normes comptables et leur révision constituent des préalables indispensables à la mise en œuvre des recommandations du Comité de Bâle.

→ Réaffirmer, comme préalable à une mise en œuvre des recommandations du Comité de Bâle, la généralisation du modèle de Bâle II, la limitation drastique du système bancaire parallèle et l’harmonisation complète des normes comptables, pour autant que celles-ci ne consistent pas en un simple alignement sur les normes US GAAP américaines.

→ S’attacher, dans les études d’impact, à définir leurs conséquences sur le financement de l’économie, notamment des PME, en tenant compte des différences de modèles entre les États-Unis (financement par le marché) et l’Europe (intermédiation bancaire) et des études qui avaient été effectuées notamment pour apprécier l’effet du ratio de solvabilité.

I. Améliorer la qualité des fonds propres et renforcer la couverture des risques

→ Confirmer l’exclusion des titres hybrides innovants (tels que les titres super subordonnés) de la définition des fonds propres « de base » (Tier One) et limiter fortement la proportion de titres hybrides éligibles.

→ Confirmer l’alourdissement de la pondération des opérations de titrisation complexes et des opérations hors bilan.

→ Requérir des établissements une analyse indépendante du risque lié à ces opérations, par un accès à des informations exhaustives sur les caractéristiques des expositions sous-jacentes aux positions de titrisation faisant l’objet d’une notation par un organisme indépendant. À défaut, alourdir la pondération.

→ En matière de titrisation, fixer un seuil général de rétention de chaque tranche d’émission supérieur au seuil de 5 % (10 % par exemple) prévu par la directive européenne, ou appréhender au travers de ces 5 % les tranches les plus risquées.

→ Aboutir à la constitution de règles et d’exigences communes en matière de financement incluant un ratio d’actifs liquides minimum pour faire face à des tensions à court terme (un mois) et un ratio plus structurel encadrant la transformation à moyen et long terme. Il convient néanmoins de veiller à ce que la définition des actifs liquides retenus ne soit pas trop étroite et par conséquent défavorable à l’intermédiation bancaire.

II. Mettre en place des instruments limitant la procyclicité

→ Généraliser les mesures d’encadrement des rémunérations donnant lieu, en cas de non-respect, à une intervention des superviseurs dans le cadre du pilier 2 [2] (exigences supplémentaires ou sanctions).

→ Défendre le principe de coussins de capital contracycliques supérieurs aux exigences minimales, constitués de fonds propres plutôt que de provisions, et incluant notamment des contraintes sur la distribution de dividendes.

III. Analyser les effets économiques et les modalités techniques d’un ratio de levier ou d’endettement

→ Donner une définition large aux actifs, intégrant le hors bilan.

→ Analyser la possibilité de retenir des actifs pondérés selon la philosophie même des règles de Bâle II. En effet, ce ratio, qui a le mérite de la simplicité, ne tient pas compte des risques de contrepartie propres à chaque actif.

→ Exclure toute migration vers le pilier 1 de cet instrument tant que les normes comptables internationales et américaines ne sont pas complètement harmonisées, notamment en termes de compensation des positions.

→ Étudier la mise en place d’un outil alternatif et aussi simple de comparaison des crédits et des dépôts.

L’analyse des effets de ce ratio d’endettement doit tenir compte tenu de sa faible efficacité aux États-Unis dans la période récente.

Un tel outil ne doit en effet être envisagé que si son efficacité est garantie. Or, il présente comme inconvénient de potentiellement contraindre l’offre de financement aux entreprises les plus dépendantes de prêts bancaires, y compris le cas échéant par un relèvement des taux d’intérêt. Cet effet est bien entendu plus pénalisant dans les économies intermédiées.

IV. Renforcer l’information sur les risques en privilégiant une gestion du risque systémique par les superviseurs

→ Assurer la transparence la plus complète sur les activités de titrisation et de retitrisation du portefeuille de négociation (pilier 3).

→ Systématiser les tests de résistance européens selon une périodicité régulière (six mois) et une méthodologie harmonisée, et publier leurs résultats au moins pays par pays.

→ Privilégier l’approche « top-down », c’est-à-dire une prévention et un traitement du risque systémique à un niveau macro-prudentiel.

La qualification de profils d’établissements présentant des risques systémiques est peu pertinente, en raison notamment de la multiplicité de critères de définition possibles du caractère systémique (taille, interconnexion, exposition à des facteurs communs de risques…). Le relèvement de leur ratio de fonds propres est relativement inefficace dans la prévention du risque systémique et nécessairement défavorable aux expositions interbancaires plus présentes dans les économies européennes.

→ Plus généralement, maintenir une certaine liberté du superviseur dans l’application des règles de Bâle II, dans le cadre d’une architecture de supervision rénovée et efficace, permettant de compléter des règles fixes de couverture des risques et de provisionnement par des instruments de limitation de certains comportements au travers des piliers 2 et 3, au regard de la situation financière et des conditions du financement de l’économie concernée.

V. Éviter que « Solvabilité II » ne pénalise le financement des entreprises

Compte tenu de la part prépondérante que représente l’assurance-vie dans les placements des ménages (41 % en 2008) et du rôle déterminant que jouent les assureurs français dans l’investissement à long terme en actions (l’équivalent de 40 % de la capitalisation boursière de la place de Paris en 2008), la réforme « Solvabilité II » est susceptible d’exercer un impact fortement dissuasif sur le financement en fonds propres des entreprises cotées et non cotées, d’induire des hausses substantielles de tarifs, de réduire le rendement des placements en assurance-vie, voire de contribuer à une augmentation du chômage.

En outre, la réforme tend à créer un avantage compétitif pour les États-Unis et le Royaume-Uni, qui disposent de nombreux fonds de pension non soumis au nouveau régime et, dès lors, susceptibles de renforcer leur présence au capital des sociétés françaises.

Selon les paramètres retenus pour la détermination de la marge de solvabilité, les exigences en capital seraient nettement renforcées, y compris pour certains segments de l’assurance non-vie (mutuelles de santé, assurance dommages), et les besoins de recapitalisation des assureurs français seraient compris entre 15 et 30 milliards d’euros. Une recapitalisation importante paraît cependant inévitable dès lors que, comme cela est souhaitable, les paramètres de solvabilité seront en partie alignés sur ceux retenus par le Comité de Bâle pour les banques.

Dans ce contexte, le groupe de travail préconise de :

→ Construire une position harmonisée, claire et audible au sein de la communauté des assureurs mutualistes et non-mutualistes ;

→ Défendre, aux niveaux politique et des instances professionnelles, le retour aux pondérations de 32 % pour les actions cotées et 45 % pour les actions non cotées, qui avaient été retenues dans la quatrième étude d’impact du CEIOPS ;

→ Envisager dès à présent les axes d’une réforme de l’épargne en France, afin de mieux l’orienter vers le financement des entreprises en tenant compte des nouvelles contraintes liées à « Solvabilité II ».

Le projet de directive sur les fonds alternatifs « non-UCITS  », un des plus controversés de ces dernières années, a été déposé le 29 avril 2009 et pourrait être définitivement adopté durant l’été. Les débats se sont surtout focalisés sur le champ de la directive, l’éventualité d’un passeport pour les gestionnaires de pays tiers, le renforcement de la réglementation des dépositaires, l’application des principes d’encadrement des rémunérations édictés par le G20, le caractère indépendant de l’évaluateur du fonds et la possibilité de fixer des limites au levier des fonds dans certaines circonstances.

La question la plus importante, notamment au regard de la crédibilité de ce futur label « alter-UCITS », reste le traitement des gestionnaires de pays tiers. La grande majorité du Conseil est attachée à l’absence d’extension du passeport et au maintien des régimes nationaux actuels de placement privé, selon le principe de subsidiarité.

Le groupe de travail préconise de :

→ Réserver le passeport aux seuls fonds établis ou gérés en Europe et appliquer aux autres entités les régimes nationaux de placement privé.

→ Envisager une clause de révision de la directive cinq ans après sa transposition.

→ Être ferme sur l’inclusion de principes d’encadrement des rémunérations, qui sont dans l’absolu légitimes et pourraient d’ailleurs être étendus aux fonds de gestion classique de type UCITS.

→ Prévoir un régime précis et sécurisé de responsabilité des dépositaires de fonds, proche du régime français, qui permette d’aplanir les divergences nationales d’interprétation sur l’obligation de restitution des fonds.

Il convient tout d’abord de renforcer la fiabilité des statistiques de finances publiques dans la zone euro. Les importantes révisions des statistiques de finances publiques grecques en 2004, puis en 2009, ont conduit à une certaine suspicion à cet égard. À la suite de la révision des statistiques grecques en 2004, diverses mesures ont été prises. Cependant, la proposition de la Commission européenne de modifier le règlement du Conseil concernant la qualité des données devant être transmises dans le cadre de la procédure relative aux déficits excessifs (règlement n° 3605/93), qui aurait quasiment donné à Eurostat des pouvoirs d’audit, n’a été que partiellement mise en œuvre.

En outre, les dérivés de crédit que sont les contrats d’échange de défaut, en anglais credit default swaps (CDS), doivent être davantage réglementés. S’il n’existe pas de consensus sur l’existence éventuelle d’un effet déstabilisant des CDS sur les spreads souverains, un tel rôle a pu être évoqué dans le cas de la crise grecque. On peut à cet égard rappeler que dans la déclaration de Pittsburgh, les vingt chefs d’État et de gouvernement se sont engagés à ce que, le 31 décembre 2012 au plus tard, tous les marchés dits « OTC »[3], qui comprennent les CDS, soient organisés et transparents.

         I. Améliorer la transparence des statistiques de finances publiques des États membres de l’union européenne

Les importantes révisions des statistiques de finances publiques grecques au cours de la dernière décennie ont conduit à une certaine suspicion sur leur fiabilité. Cette suspicion paraît contribuer de façon significative au niveau élevé des taux d’intérêt grecs. Il faut absolument éviter que cette suspicion s’étende aux autres États de la zone euro.

À la suite de la révision des statistiques grecques en 2004, diverses mesures ont été prises :

– adoption d’un « Code de bonnes pratiques des statistiques européennes »[4], reposant sur le principe de l’autoréglementation ;

– création en 2008 (par une décision du Parlement européen et du Conseil) du Conseil consultatif européen pour la gouvernance statistique (CCEGS).

 En revanche, la proposition de la Commission européenne de modifier le règlement du Conseil concernant la qualité des données devant être transmises dans le cadre de la procédure relative aux déficits excessifs (règlement n° 3605/93), qui aurait quasiment donné à Eurostat des pouvoirs d’audit[5], n’a été que partiellement mise en œuvre, le règlement n° 2103/2005 du Conseil accordant à Eurostat des pouvoirs de contrôle plus limités[6].

Par ailleurs, de nombreux États membres ont recouru à des pratiques comptables contestables (soultes, titrisation, recettes exceptionnelles…), même si elles n’étaient pas nécessairement contraires aux règles d’Eurostat.

Il est donc nécessaire d’aller plus loin.

PROPOSITIONs AU NIVEAU de l’Union européenne :

→ Garantir la convergence des normes comptables publiques des États membres et renforcer leur stabilité et leur intégrité.

→ Envisager une double évolution des fonctions actuellement exercées par Eurostat, tendant à :

– l’ériger en autorité indépendante des normes comptables publiques, dotée de pouvoirs d’audit et de contrôle budgétaire. Indépendante des services de la Commission, cette autorité serait dirigée par un collège désigné conjointement par le Président du Conseil européen, le Président de la Commission et le Président du Parlement européen ;

– garantir la transparence de son processus décisionnel, afin de renforcer la légitimité de sa « jurisprudence ».

→ Dans le cadre de la modification du règlement (CE) n° 479/2009 relatif à la qualité des données statistiques dans le contexte de la procédure concernant les déficits excessifs, doter Eurostat de véritables pouvoirs d’audit des statistiques nationales relatives aux finances publiques, en prévoyant :

– l’accès par Eurostat à l’ensemble des informations demandées concernant l’évaluation de la qualité des données (en particulier les comptes des administrations publiques et les questionnaires statistiques utilisés pour l’élaboration des comptes nationaux) ;

– la suppression de la restriction actuelle du pouvoir de contrôle d’Eurostat au domaine purement statistique ;

– des visites plus fréquentes dans le cadre de la procédure de déficit excessif ;

– l’obligation pour les États membres d’appliquer des procédures internes (certification…) permettant à des experts de se prononcer sur la sincérité des données transmises à Eurostat.

→Adapter les indicateurs statistiques relatifs aux finances publiques en  demandant au Conseil consultatif européen pour la gouvernance statistique (CCEGS) un rapport sur les pratiques d’optimisation actuellement utilisées par les États membres dans le cadre du « SEC 95 »[7], et sur les moyens de les réduire.

II. – Réglementer davantage les CDS sur dettes souveraines

Les contrats d’échange de défaut (CDS), ont été mis en cause dans la spéculation contre la dette publique grecque. Il n’existe pas cependant de consensus sur l’existence éventuelle d’un effet déstabilisant des CDS sur les spreads souverains. Ils jouent en outre un rôle utile, en tant qu’instruments de couverture et indicateurs de risque, et leur interdiction totale devrait être dans la mesure du possible évitée.

Propositions au niveau de l’Union européenne et du G20 :

Adopter (dans le cas de l’Union européenne, dans une directive dédiée aux marchés de produits dérivés ou dans le cadre de la future directive sur le « post-marché ») des mesures tendant notamment à :

→ Interdire le recours à des CDS souverains lorsque le titre de dette sous-jacent n’est pas concomitamment détenu (CDS « nus »), afin de limiter la spéculation.

→ Améliorer la transparence, en particulier par la publication d’informations quotidiennes sur les sous-jacents et les volumes échangés (les seules données actuellement disponibles sont hebdomadaires), centralisées dans une base de données européenne aisément accessible pour les régulateurs.

→ Exiger que les contrats standardisés libellés en euros passent par des chambres de compensation centralisée (CCP) situées dans la zone euro, disposant du statut d’établissement de crédit et interopérables, afin de réduire les risques de contrepartie du vendeur et de l’acheteur.

→ Afin de permettre le bon fonctionnement des CCP, renforcer la standardisation des CDS dans la perspective d’une meilleure intégration de ces produits dans les marchés organisés, et mieux prendre en compte les risques spécifiques générés par la compensation des dérivés de crédit dans les normes internationales existantes de gestion des risques des CCP et dans la future directive européenne sur le post-marché.