N^° 1428

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ASSEMBLÉE NATIONALE

CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958

QUATORZIÈME LÉGISLATURE

Enregistré à la Présidence de l'Assemblée nationale le 10 octobre 2013.

RAPPORT

FAIT

AU NOM DE LA COMMISSION DES FINANCES, DE L’ÉCONOMIE GÉNÉRALE ET DU CONTRÔLE BUDGÉTAIRE SUR LE PROJET DE loi de finances pour 2014 (n° 1395),

PAR M. Christian ECKERT,

Rapporteur Général

Député

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ANNEXE N° 36

POUVOIRS PUBLICS

Rapporteur spécial : M. Marc LE FUR

Député

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SOMMAIRE

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Pages

INTRODUCTION 7

PREMIÈRE PARTIE : LA PRÉSIDENCE DE LA RÉPUBLIQUE 11

I. D’IMPORTANTS EFFORTS DE TRANSPARENCE ET DE GESTION, SALUÉS PAR LA COUR DES COMPTES, ONT ÉTÉ ACCOMPLIS SOUS L’ANCIENNE MANDATURE 11

A. LA CONSOLIDATION DU BUDGET DE LA PRÉSIDENCE 12

B. LE RENFORCEMENT DES PROCÉDURES DE GESTION ET LA MAÎTRISE DES COÛTS 15

II. LE PROJET DE BUDGET POUR 2014 PRÉVOIT UNE NOUVELLE RÉDUCTION DE LA DOTATION DEMANDÉE 17

A. LES PRÉVISIONS DE DÉPENSES ÉVOLUENT INÉGALEMENT 19

1. Les charges de personnel continuent à progresser 20

2. Les charges de fonctionnement courant sont en voie d’être maîtrisées 24

3. Un objectif ambitieux de diminution des dépenses de déplacements 26

4. Les investissements et travaux 28

B. LES PRÉVISIONS DE RECETTES 30

1. Une moindre sollicitation de la dotation de l’État 30

2. Les produits divers de gestion 31

3. Les produits exceptionnels 36

DEUXIÈME PARTIE : LES ASSEMBLÉES PARLEMENTAIRES 38

I. L’ASSEMBLÉE NATIONALE 38

A. LA DOTATION DEMANDÉE À L’ÉTAT RESTE INFÉRIEURE AU MONTANT DE 2008 40

B. LE PROJET DE BUDGET POUR 2014 41

1. Les dépenses de fonctionnement 42

2. Les dépenses d’investissement 44

II. LE SÉNAT 45

A. LA DOTATION DEMANDÉE À L’ÉTAT EST INFÉRIEURE AU MONTANT DE 2008 45

B. LE PROJET DE BUDGET POUR 2014 46

1. Le budget du Sénat au titre de sa mission institutionnelle 47

a. Les charges de fonctionnement 47

b. Les dépenses d’investissement 49

2. Le jardin du Luxembourg 50

3. Le musée du Luxembourg 51

III. LA CHAÎNE PARLEMENTAIRE 51

A. LA CHAÎNE PARLEMENTAIRE-ASSEMBLÉE NATIONALE 52

B. PUBLIC-SÉNAT 56

TROISIÈME PARTIE : LE CONSEIL CONSTITUTIONNEL 58

I. AU COURS DES DERNIÈRES ANNÉES, LE BUDGET DU CONSEIL CONSTITUTIONNEL A D’ABORD AUGMENTÉ, PUIS DIMINUÉ SENSIBLEMENT 58

A. LA MISE EN PLACE DE LA QUESTION PRIORITAIRE DE CONSTITUTIONNALITÉ 60

B. LA RÉALISATION D’UN IMPORTANT PROGRAMME DE TRAVAUX 62

II. UNE DOTATION BUDGÉTAIRE AUJOURD’HUI MAÎTRISÉE 64

A. UNE PRÉSENTATION DU BUDGET SUSCEPTIBLE D’ÊTRE AMÉLIORÉE 64

B. LE PROJET DE BUDGET POUR 2014 65

QUATRIÈME PARTIE : LA COUR DE JUSTICE DE LA RÉPUBLIQUE 70

I. UNE JURIDICTION DISCRÈTE À L’AVENIR INCERTAIN 70

II. UN COÛT TRÈS LIMITÉ POUR LE BUDGET DE L’ÉTAT 72

EXAMEN EN COMMISSION 77

ANNEXE : LISTE DES PERSONNES AUDITIONNÉES PAR LE RAPPORTEUR SPÉCIAL 79

L’article 49 de la loi organique du 1^er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF) fixe au 10 octobre la date limite pour le retour des réponses aux questionnaires budgétaires.

À cette date, 100 % des réponses étaient parvenues au Rapporteur spécial.

INTRODUCTION

La mission Pouvoirs publics présente un certain nombre de particularités par rapport aux autres missions budgétaires.

En effet, l’existence de cette mission est explicitement prévue par l’article 7 de la loi organique relative aux lois de finances (LOLF), qui prévoit qu’ « une mission spécifique regroupe les crédits des pouvoirs publics, chacun d’entre eux faisant l’objet d’une ou plusieurs dotations ».

Comme l’a souligné le Conseil constitutionnel dans sa décision du 22 juillet 2001 sur la LOLF, cette spécificité assure la sauvegarde du principe d'autonomie financière des pouvoirs publics concernés, principe qui est une condition du respect de la séparation des pouvoirs. Ce dispositif permet également la mise en œuvre de la règle selon laquelle « les pouvoirs publics constitutionnels déterminent eux-mêmes les crédits nécessaires à leur fonctionnement », règle que le Conseil constitutionnel a réaffirmé dans sa décision du 27 décembre 2001 sur la loi de finances pour 2002. Cette autonomie financière confère aux pouvoirs publics constitutionnels un certain nombre de spécificités, telles que :

–  la non application du principe d’annualité budgétaire,

– la liberté de fixer leurs propres règles comptables – même si celles qui sont adoptées sont très proches des règles applicables à l’État –,

– la liberté d’organiser le dispositif de contrôle interne et de certification de leurs comptes et de choisir.

La mission Pouvoirs publics réunit donc les dotations budgétaires destinées à la Présidence de la République, aux assemblées parlementaire et à La Chaîne parlementaire, au Conseil constitutionnel et à la Cour de justice de la République.

La simple énumération des institutions concernées suffit à expliquer la curiosité que le montant des crédits demandés suscite auprès des parlementaires, des médias ou de l’ensemble de nos concitoyens. Cette curiosité se nourrit à l’évidence de la conviction communément partagée que, à l’abri de l’autonomie financière, la vie et le fonctionnement de ses institutions ne peut que cacher secrets inavouables ou exemples de mauvaise gestion et donc de gaspillage de l’argent public.

Il est de la responsabilité de l’ensemble des responsables politiques de tout faire en sorte pour que cette suspicion, qui participe du climat plus général de défiance entre les Français et la politique, devienne sans fondement.

À cet égard, le Rapporteur spécial ne peut qu’approuver notre collègue Bernard Accoyer, ancien président de l’Assemblée nationale, quand il écrit dans le rapport de la commission spéciale chargée de vérifier et d’apurer les comptes de l’Assemblée ⁽¹⁾ qu’il préside désormais, que l’autonomie budgétaire « n’est pas une latitude que les députés s’accordent à eux-mêmes ou une immunité qu’ils accordent aux fonctionnaires à leur service, mais un devoir constitutionnel au bénéfice de l’ensemble des citoyens. » Il ajoute que « l’autonomie budgétaire n’a ni pour objet ni pour effet de permettre aux députés et aux fonctionnaires à leur service de s’abstraire des principes qui fondent, qu’il s’agisse d’une entreprise, d’une administration ou d’un pouvoir constitutionnel, la régularité de la gestion, la tenue d’une comptabilité sincère et la nécessaire information publique. »

Ses propos, qui ne visent naturellement que la situation de l’Assemblée nationale, sont évidemment transposables à l’ensemble des pouvoirs constitutionnels qui font l’objet du présent rapport spécial.

Le Rapporteur spécial se félicite que cette exigence de transparence et de bonne gestion des deniers publics ait incontestablement été prise en compte au cours des dernières, chaque institution adaptant le mouvement à ses spécificités et le réalisant à son rythme.

Incontestablement, l’évolution la plus remarquable de la période récente sur la question de la transparence concerne la Présidence de la République, sous l’impulsion de l’ancien Président Nicolas Sarkozy. En permettant à la Cour des comptes d’examiner chaque année les comptes de l’Élysée et de rendre publiques ses constatations, celui-ci a rompu avec l’opacité délétère qui prévalait jusque-là. Désormais, les états financiers de la Présidence (compte de résultats et bilan), ainsi qu’un grand nombre d’informations en termes d’organisation interne ou de dépenses budgétaires sont sur la place publique. Seul un tel regard extérieur et indépendant pouvait valider l’efficacité des mesures de réorganisation et de maîtrise des coûts mises en œuvre sous l’impulsion de l’ancien président. En toute impartialité, il convient de reconnaître que ses efforts sont poursuivis par le nouveau président et ses équipes.

De même, sous l’impulsion de Bernard Accoyer puis Claude Bartolone, les assemblées parlementaires se sont attachées à renforcer la qualité de l’information destinée au public concernant leurs budgets ou leurs comptes. Depuis de très nombreuses années ⁽²⁾, elles rendent publics les rapports annuels de leur commission spéciale chargée de la vérification des comptes. Ces rapports, dont le contenu s’est étoffé au fil des années, donnent désormais une information riche sur les comptes d’un exercice, aussi bien s’agissant de l’assemblée concernée au sens strict que des diverses comptabilités annexes (caisses de pensions et fonds de sécurité sociale).

En application des dispositions de la LOLF relatives à la certification des comptes généraux, les pouvoirs publics se sont inscrits dans ce processus de certification de leurs comptes. Les deux assemblées ont d’abord confié cette tâche au Conseil supérieur de l’ordre des experts comptables, dont les conclusions sont également rendues publiques. En 2013, elles ont décidé de changer le dispositif en le confiant désormais à la Cour des comptes. De même, le Conseil constitutionnel s’est lui aussi soumis à cette obligation de certification issue de la LOLF, en choisissant également la formule du recours au Conseil supérieur de l’ordre des experts comptables, même si le document de certification n’est pas rendu public.

Cet effort de transparence et d’enrichissement de l’information du public ne saurait naturellement suffire pour regagner la confiance de nos concitoyens. Il est indispensable qu’il s’accompagne d’un souci réaffirmé de bonne gestion des deniers publics.

À cet égard, il est incontestable que les pouvoirs constitutionnels ont intégré les contraintes budgétaires et ont décidé de participer à leur niveau, qui reste modeste puisque l’ensemble des crédits de la mission ne représente que 0,2 % de l’ensemble des crédits du budget général, à l’effort de maîtrise de la dépense publique et de réduction de nos déficits.

Le Rapporteur spécial ne saurait bien sûr affirmer que toutes les marges de progression aient été explorées et que des économies supplémentaires soient impossibles. Mais, force est de constater que l’effort réalisé est réel. La meilleure preuve est que, tant pour la Présidence de la République, que pour les assemblées parlementaires ou le Conseil constitutionnel et la Cour de justice de la République, la dotation demandée à l’État pour 2014 est inférieure à celle votée pour 2010. Pour les deux assemblées, elle est même inférieure au montant de 2008. Dès lors, il apparaît regrettable que La chaîne parlementaire se distingue de ce mouvement général, puisque la dotation qui lui est consacrée a augmenté, entre 2010 et 2014, de 13,8 %.

PREMIÈRE PARTIE : LA PRÉSIDENCE DE LA RÉPUBLIQUE

Pour 2014, la dotation destinée à la Présidence de la République s’élèvera à 101,7 millions d’euros, ce qui représente une diminution de 1,8 % par rapport à la loi de finances initiale pour 2013. Cette dotation représente ainsi à peine plus de 1 % de l’ensemble des crédits de la mission Pouvoirs publics.

Cette réduction de la dotation demandée à l’État s’explique par les décisions prises par le précédent Président entre 2007 et 2012, tant en matière de maîtrise des coûts que d’amélioration de la gestion. Leurs résultats ont été salués par la Cour des comptes. Le Rapporteur spécial convient volontiers que cet effort est poursuivi par le nouveau Président et ses équipes. Il est vrai que tout retour en arrière est impossible.

Le budget prévisionnel présenté à l’appui du projet de loi de finances pour 2014 est stabilisé, permettant ce nouveau recul de la dotation demandée à l’État.

I. D’IMPORTANTS EFFORTS DE TRANSPARENCE ET DE GESTION, SALUÉS PAR LA COUR DES COMPTES, ONT ÉTÉ ACCOMPLIS SOUS L’ANCIENNE MANDATURE

C’est à l’occasion de l’audience solennelle marquant le bicentenaire de la Cour des comptes en 2007 que M. Nicolas Sarkozy a confirmé sa décision de soumettre au contrôle de la Cour les comptes la gestion de la Présidence de la République, ce qui constituait une première dans l’histoire de notre République.

À ce jour, ce contrôle a donné lieu à la publication de cinq « rapports », qui prennent la forme d’une communication adressée au Président de la République par le Premier président de la Cour des comptes, en juillet 2009, en juillet 2010, en juillet 2011, en décembre 2012 et juillet 2013. Ces cinq documents ont été naturellement rendus publics et sont consultables sur le site de la Cour.

À l’occasion de ses contrôles, la Cour a été amenée à faire des remarques sur la gestion de la Présidence et à formuler des recommandations. Ces remarques et recommandations concernaient d’une part la nécessaire consolidation du budget de la Présidence et, d’autre part, la mise en œuvre de nouvelles procédures de gestion afin de d’alléger les charges et de maîtriser les coûts.

A. LA CONSOLIDATION DU BUDGET DE LA PRÉSIDENCE

Dans un ouvrage qui a fait grand bruit à sa parution en janvier 2007, notre collègue René Dosière pouvait à bon droit parler de « l’argent caché de l’Élysée », tant le budget voté par le Parlement lors de l’examen de la loi de finances était parfaitement virtuel et ne reflétait aucunement la réalité des dépenses effectivement réalisées par ou pour la Présidence de la République. L’écart constaté concernait principalement les personnels mis à disposition par certains ministères ou organismes publics et le coût des déplacements effectués dans les avions relevant du ministère de la Défense.

Dès sa première communication en juillet 2009, la Cour des comptes a noté que la volonté exprimée par le Président de la République de consolider l’ensemble des dépenses de la Présidence s’était traduite dès le budget 2008.

Elle a ainsi constaté que toutes les conventions de mises à disposition de personnels entre la Présidence et les administrations ou organismes d’origine avaient été effectivement signées dès le 1^er janvier 2008. Elles ont toutes été renouvelées au cours de l’été 2012 au début de la nouvelle mandature.

Le Rapporteur spécial s’interrogeait pour savoir si ces retards pouvaient conduire à minorer, dans les comptes d’un exercice donné, les dépenses de personnel de la Présidence.

Il n’en est rien. Les sommes restant dues par la Présidence aux administrations sont effectivement inscrites en dépenses de l’exercice auquel elles se rattachent en application des principes d’une comptabilité en droits constatés. Elles apparaissent au bilan de la Présidence dans un compte de charges à payer, qui est soldé au fur et à mesure des paiements effectifs.

Le contenu des conventions de mise à disposition

La Présidence a transmis au Rapporteur spécial quatre conventions de mise à disposition, avec les ministères de la défense, de l’éducation nationale, de l’économie et des finances et des affaires étrangères.

Elles sont toutes bâties sur le même schéma. Elles sont conclues pour toute la durée du mandat présidentiel et comporte les dispositions relatives :

– au statut des personnels mis à disposition : ils continuent à faire partie du personnel du ministère d’origine et sont gérés administrativement par lui ; pour l’intégralité de leur mission, ils sont placés sous l’autorité de la Présidence ; le ministère s’engage à assurer le remplacement simultané l’emploi laissé vacant par le départ d’un de ses agents ;

– aux modalités de sélection : sur le fondement de fiches de poste ou d’emploi établies par la Présidence, le ministère présélectionne les candidats qu’il présente à la Présidence qui fait alors son choix ;

– à la décision individuelle de mise à disposition : elle est faite pour une durée de trois ans renouvelable ; cette durée peut être inférieure pour les missions temporaires ;

– à la fin anticipée de la mise à disposition : la mise à disposition peut prendre fin avant l’expiration de sa durée à la demande de l’agent, du ministère ou de la Présidence en respectant un préavis de deux mois (sauf en cas de faute disciplinaire à la demande de la Présidence) ;

– aux conditions de gestion et d’administration du personnel : le ministère continue à assurer la gestion des personnels en étroite collaboration avec la Présidence, qui assure la notation des intéressés suivant les règles en vigueur dans le ministère d’origine ;

– aux congés : les agents bénéficient du régime des congés en vigueur à la Présidence ;

– aux rémunérations : le ministère continue de verser les rémunérations (salaires, primes et indemnités) et les avantages (hors avantages en nature) liés à leur statut dont ils bénéficiaient en son sein ;

– au remboursement : la Présidence s’engage à rembourser les rémunérations énumérées ci-dessus ainsi que les charges sociales ; ce remboursement est effectué trimestriellement sur production d’un relevé établi par le ministère et validé par la Présidence ; le montant correspondant au dernier trimestre est versé le 31 octobre de l’année sur une base estimée et régularisée, le cas échéant au cours du premier trimestre de l’année suivante.

ÉTAT DES PERSONNELS MIS À DISPOSITION

Source : Présidence de la République.

B. LE RENFORCEMENT DES PROCÉDURES DE GESTION ET LA MAÎTRISE DES COÛTS

La lecture de la première communication de la Cour des comptes de juillet 2009 met en évidence les décisions prises par Nicolas Sarkozy pour améliorer les procédures et la gestion de la Présidence, et ce dès l’exercice 2008.

Outre l’établissement d’un bilan d’ouverture au 1^er janvier 2008 et d’un compte de résultats clos au 31 décembre 2008, la Cour se félicite des décisions prises concernant la tenue d’une comptabilité d’engagement, le rapprochement mensuel des engagements, le développement d’une analyse des coûts et la mise en place d’un contrôle de gestion et, surtout, la révision de tous les contrats ou dépenses supérieurs au seuil des marchés publics.

S’agissant du contrôle de gestion par exemple, la Cour note qu’il est devenu opérationnel en 2010 ⁽³⁾. Un chargé de mission a été recruté à cet effet afin d’assurer le suivi et l’évaluation d’une cinquantaine d’indicateurs d’activité et de performance des services, dont les résultats chiffrés sont centralisés chaque mois et servent à l’établissement de tableaux de bord.

C’est dans le domaine de la commande publique que les améliorations les plus sensibles ont été apportées.

Jusqu’en 2008, les commandes de la Présidence, passées au coup par coup, ne donnaient pas lieu à mise en concurrence. Une politique de la commande publique, pour le suivi de laquelle un agent spécialisé dans les procédures d’achat a été recruté, a abouti à une généralisation progressive des appels d’offres soumis à l’examen d’une commission unifiée d’ouverture des plis.

98 marchés d’achats de marchandises et de services ont ainsi été passés entre 2009 à 2012, couvrant plus d’un tiers du poste « Achats et autres charges externes » (hors recours aux avions du ministère de la Défense et dépenses à l’étranger).

Dans ses communications successives, la Cour des comptes fait apparaître les économies générées par cette mise en concurrence des fournisseurs.

Ainsi en décembre 2012, elle cite l’exemple des achats de fleurs (pour lesquels la passation d’un marché à permis une diminution des dépenses de 32 % entre 2009 et 2011), de l’organisation des fêtes de l’arbre de Noël (– 31 % au cours de la même période) ou celui de la restauration administrative (des appels d’offres en 2010 ont permis une réduction de 10 à 20 % sur le prix des denrées, mettant ainsi fin à une situation marquée par « une fidélité manifestée de très longue date à des fournisseurs qui n’avaient jamais été mis en concurrence »).

Cependant, si elle salue les progrès constatés, la Cour des comptes énumère également les domaines où des marges de progrès existent. Dans ses deux dernières communications, celles de décembre 2012 et juillet 2013, elle évoque ainsi :

– les achats de journaux : la Cour a fait observer que la part des abonnements dans ces dépenses était assez faible et que les achats en kiosque étaient payés au tarif grand public, sans remise et sans appel à la concurrence ; une procédure d’appel d’offres a été lancée en 2012, mais a été déclarée infructueuse en raison de prescriptions techniques inadaptées ;

– la gestion du parc de véhicules : depuis qu’elle examine les comptes de la Présidence, la Cour s’étonne que celle-ci n’applique pas le principe selon lequel l’État est son propre assureur et ait confié la couverture des risques, depuis longue date, à la même société d’assurances qui n’a ainsi jamais eu à affronter la concurrence ; elle relève ainsi que le coût des primes d’assurance est sans commune mesure avec la prise en charge réelle des sinistres ; en réponse à une question du Rapporteur spécial, la directrice du cabinet du Président a précisé qu’une première mesure d’économie avait été prise en abandonnant le contrat précédent tous risques par une simple assurance au tiers ; faut-il aller plus loin et revenir, comme la Cour le suggère avec insistance, au principe selon lequel la Présidence serait son propre assureur ? le Rapporteur spécial comprend les hésitations de la Présidence sur ce point, tant il est vrai qu’un sinistre qui mettrait en jeu des dommages humains pourrait se révéler très onéreux ; de plus, l’exemple des préfectures, qui font assurer leur parc par des sociétés d’assurance extérieures, confirme que le principe de l’auto-assurance de l’État connaît de nombreuses exceptions ;

– la restauration à la table du palais : rendue célèbre par le film Les saveurs du Palais, l’intendance qui gère les cuisines et la table du palais assure une très grande diversité de prestations (table du Président, repas des conseillers, plateaux repas, petits déjeuners, repas officiels, cocktails…), en association dans certains cas avec des intervenants extérieurs dans sa communication de juillet 2013, la Cour souligne que « tandis que le fonctionnement du service de la restauration administrative ne cessait de s’améliorer, celui de la restauration au palais demeurait d’une opacité d’autant plus grande que n’avait été mis en place ni comptabilité de stock ni contrôle des prestations très diverses fournies par les cuisines » ; si la Cour a souligné les progrès réalisés en la matière (réduction des effectifs de 61 à 51 agents, lancement des premiers appels d’offre, mise en place d’une comptabilité des stocks et utilisation d’un logiciel permettant un suivi individualisé des prix de revient des prestations), elle considère que des progrès peuvent encore être réalisés.

Le Rapporteur spécial invite les services de la Présidence à accentuer leurs efforts de gestion, notamment dans les domaines pour lesquels la Cour appelle à la réalisation de progrès complémentaires.

Selon les informations transmises par la Présidence au Rapporteur spécial, le déploiement de nouveaux marchés va se poursuivre en 2014, afin de favoriser la diminution des dépenses dans les domaines suivants :

– la conduite des opérations de travaux (entretien courant, mise en conformité des installations et des équipements techniques, amélioration des conditions de travail…) grâce à la mise en place d’un accord-cadre ; les 24 entreprises titulaires de ce marché sont remises en concurrence sur chacune des opérations de travaux par corps d’état spécifique (peinture, menuiserie, plomberie, électricité, chauffage-climatisation et maçonnerie), ce qui garantit systématiquement le meilleur rapport prix/qualité pour la Présidence ;

– la maintenance préventive et l’entretien courant, à travers un marché de maintenance multi-technique passé en lien avec l’UGAP (Union des groupements d’achats publics), avec un prestataire unique qui remplace 38 sociétés dans la configuration précédente ; outre la rationalisation et l’amélioration de la planification des interventions, le gain identifié est de l’ordre de 300 000 euros ;

– les copieurs et imprimantes, dont le coût de maintenance et de consommables devrait être réduit de 170 000 euros, grâce à une optimisation du parc ;

– l'assistance téléphonique en matière bureautique.

Même lorsqu’il ne dégage pas de gains aussi significatifs, l’accroissement du recours aux procédures de mise en concurrence, dans tous les domaines d’activité de la Présidence (achats alimentaires, maintenance des installations techniques de l'ensemble des sites rattachés à l'Élysée, prestations de nettoyage, fourniture du mobilier de réception et d’événements) s’accompagne d’une amélioration de la qualité des prestations fournies et de gains indirects liés à la rationalisation des procédures de gestion (réduction du nombre d’interlocuteurs, raccourcissement des délais…).

II. LE PROJET DE BUDGET POUR 2014 PRÉVOIT UNE NOUVELLE RÉDUCTION DE LA DOTATION DEMANDÉE

Le tableau ci-dessous présente l’exécution du budget de la Présidence pour les exercices 2010 à 2012, ainsi que les budgets prévisionnels présentés à l’appui de la loi de finances pour 2013 et du présent projet de loi de finances pour 2014.

ÉVOLUTION DU BUDGET DE LA PRÉSIDENCE DE LA RÉPUBLIQUE

(en euros)

Pour 2014, on constate une stabilisation du budget prévisionnel de la Présidence, puisqu’il n’augmente que d’à peine 100 000 euros (soit + 0,01 %). Si l’on considère les principaux postes de dépenses, cette stabilisation ne s’explique que par un objectif volontariste de réduction des dépenses liées aux déplacements (– 12,1 %) alors que les autres postes augmentent parfois sensiblement, qu’il s’agisse des charges de fonctionnement courant (+ 1,6 %), des charges de personnel (+ 3,0 %) ou des investissements ou travaux (+ 10,4 %).

Concernant les recettes, cette stabilisation se traduit néanmoins par une diminution sensible de la dotation demandée à l’État (– 1,8 %, soit une diminution de près de 1,8 million d’euros), rendue possible par une évaluation plus sincère des produits divers de gestion (+ 6,4 %) et surtout l’inscription dès le budget initial d’un amortissement des subventions d’investissement antérieurement versées par l’État (pour un montant de 1 750 000 euros).

A. LES PRÉVISIONS DE DÉPENSES ÉVOLUENT INÉGALEMENT

Pour 2014, les dépenses totales de la Présidence s’établiront à 105,5 millions d’euros, en augmentation de 0,01 % par rapport à 2013. En revanche, elles devraient être inférieures de 2,6 % aux dépenses constatées effectivement en 2012.

Cette très légère augmentation s’explique avant tout par un changement de périmètre du budget de la Présidence. En effet, le pavillon de la Lanterne sera affecté à la Présidence en 2014 et les crédits inscrits jusqu’ici dans le budget des services du Premier ministre sont transférés au budget de la Présidence pour un montant de 260 000 euros ⁽⁴⁾.

Sans ce rattachement, les dépenses de la Présidence auraient été en très léger recul par rapport à 2013 (– 0,15 %).

Le budget de la Présidence est traditionnellement présenté en cinq grandes catégories de dépenses. Comme le montre le graphique ci-dessous, les charges de personnel représentent près des deux tiers des dépenses.

RÉPARTITION DES DÉPENSES DE LA PRÉSIDENCE DE LA RÉPUBLIQUE EN 2014

Source : annexe au PLF pour 2014 (Pouvoirs publics).

1. Les charges de personnel continuent à progresser

Le budget prévisionnel pour 2014 concernant les charges de personnel augmente de 3 % par rapport au budget prévisionnel de 2013, qui devrait vraisemblablement apparaître sous doté en fin d’exercice, puisqu’il est inférieur de 2,7 % aux dépenses réelles de 2012 (soit près de 1,9 million d’euros).

L’augmentation prévue en 2014 s’explique par les éléments suivants :

– un rebasage de la dotation pour tenir compte justement de la réalité de la dépense constatée en 2012, soit + 1,25 million d’euros par rapport à 2013 ;

– la progression du GVT (glissement-vieillesse-technicité) positif, l’impact des mesures catégorielles mises en œuvre dans les ministères, la fin du jour de carence pour les congés maladie et la croissance des cotisations et des charges, soit + 1,15 million d’euros par rapport à 2013 ;

– l’impact sur 2014 des réductions d’emplois intervenues en 2013, soit
– 550 000 euros ;

– le transfert de 110 000 euros en provenance des services du Premier ministre au titre du pavillon de la Lanterne.

ÉVOLUTION DES CHARGES DE PERSONNEL

(en euros)

Source : Présidence de la République.

L’allègement de ce poste de dépenses a été entamé par Nicolas Sarkozy, puisque la Cour des comptes rappelle, dans sa communication du 15 juillet 2013, que le personnel a régulièrement décru au cours du précédent quinquennat, passant de 1 051 agents à la fin de 2007 à 882 à la fin de 2011 (soit une réduction de plus de 16 % en quatre ans).

Cet effort a été poursuivi depuis lors puisque les effectifs s’établissaient à 858 à la fin de 2012 et à 854 au 1^er juillet 2013.

La diminution, constatée à partir du nouveau mandat, a porté en particulier sur les membres du cabinet et leurs secrétariats ainsi que la réduction d’environ un tiers (de 89 à 63) des membres du Groupe de sécurité du Président de la République (GSPR).

Hormis une augmentation des effectifs au service financier et du personnel en raison de la création du pôle « achats » en décembre 2012 comme le recommandait la Cour des comptes, il n’y a eu pas d’évolution significative des effectifs entre juillet 2012 et juillet 2013 au sein des services de la Présidence.

Le tableau de la page suivante présente l’évolution de la répartition des personnels entre les différents services de la Présidence. Les chiffres concernant la nouvelle mandature intègrent les personnes mises à la disposition de la compagne du Président de la République, Mme Valérie Trierweiler, soit, d’après les informations communiquées par la Présidence, deux chargés de mission et trois assistantes pour les tâches de secrétariat.

Ce tableau confirme que la réduction des effectifs de la Présidence entre le 1^er janvier 2012 et le 1^er juillet 2013 (ils sont passés de 882 à 854) résulte essentiellement de la réduction des fonctionnaires mis à disposition (ils sont passés de 728 à 706), grâce surtout à la restructuration du GSPR (les fonctionnaires sont passés de 86 à 63 et 3 postes de contractuels ont été supprimés).

Le Rapporteur spécial s’interroge dès lors sur la réalité des économies mises en avant par la Présidence, si l’on considère le budget de l’État pris dans sa globalité. En effet, ces fonctionnaires sont reversés dans leur administration d’origine qui supportera désormais leurs coûts.

Cette interrogation est d’autant plus légitime que, depuis quelques années, on observe une évolution dans la structure du personnel affecté à la Présidence. En effet, la part des personnels mis à disposition par les ministères, les organismes publics ou les collectivités locales diminue au profit des contractuels directement recrutés par la Présidence.

Certes, le nombre de contractuels reste inférieur à celui constaté au 1^er janvier 2012 (154), mais il a repris sa progression, passant de 143 à 148 entre le 1^er juillet 2012 et le 1^er juillet de cette année. Au cours de la même période, la part des contractuels dans les effectifs est ainsi passée de 15 à 17 %.

Il est clair que seule une réduction du nombre de contractuels recrutés directement par la Présidence constituerait une économie réelle en matière de dépenses de personnel. Il ne semble pas que ce soit l’évolution qui se dessine.

En effet, en réponse à une question du Rapporteur spécial, la Présidence explique cette évolution par la raréfaction des candidatures en provenance des ministères ou par les difficultés que peuvent rencontrer ces derniers à se séparer de leurs agents et par la nécessité de disposer sur certains postes de compétences spécifiques non disponibles dans les organismes susceptibles de mettre leur personnel à disposition. Cette réponse laisse à penser que le nombre de contractuels pourrait continuer à augmenter à l’avenir.

ÉTAT DES EFFECTIFS PAR SERVICE ET PAR STATUT

Source : Présidence de la République.

La Présidence communique volontiers sur d’autres mesures prises pour maîtriser les dépenses de personnel.

Il s’agit d’une part de la décision prise de réduire de 30 % la rémunération du Président de la République ⁽⁵⁾ et de la révision de la grille de rémunérations des membres du cabinet, introduisant notamment un plafonnement de celles-ci à 13 000 euros par mois.

Le Rapporteur spécial n’entend pas contester cet effort, notamment s’agissant du cabinet. Cela étant, il conviendra de s’assurer à l’avenir que cette vertu affichée ne soit pas entachée par le biais du régime indemnitaire ou par le paiement des heures supplémentaires.

Dans ses communications de décembre 2012 et juillet 2013, la Cour des comptes s’est alarmée de ce dernier point, constatant l’importance de ce poste de dépenses et un certain nombre d’irrégularités dans leur calcul ⁽⁶⁾.

En 2012, ce poste de dépenses a atteint 1,8 million d’euros, indemnisant près de 91 000 heures supplémentaires. 420 personnes en ont bénéficié (soit près de la moitié des personnels), dont 327 fonctionnaires mis à disposition (pour un total de 57 300 heures supplémentaires, soit 175 heures en moyenne par personne) et 93 contractuels (pour un total de plus de 33 300 heures, soit 358 heures en moyenne par personne).

Si elle reconnaît la difficulté de l’exercice en raison de la grande hétérogénéité des services de la Présidence et la diversité des situations statutaires, la Cour n’en regrettait pas moins, en juillet dernier, « qu’il n’avait pas été remédié à ces anomalies ».

Lors de son entretien avec le Rapporteur spécial, la directrice du cabinet du Président s’est montrée tout à fait consciente des efforts à réaliser en ce domaine.

2. Les charges de fonctionnement courant sont en voie d’être maîtrisées

Le tableau ci-dessous présente l’évolution des charges de fonctionnement courant de la Présidence, selon les principaux postes de dépenses.

ÉVOLUTION DES CHARGES DE FONCTIONNEMENT COURANT

(en euros)

Source : Présidence de la République.

Le périmètre des charges de fonctionnement courant a été sensiblement modifié au cours de l’exercice 2012. Ainsi, en application de recommandations de la Cour des comptes, les dépenses du restaurant administratif, auparavant présentées dans un budget annexe, y sont désormais comptabilisées ⁽⁷⁾ (à hauteur de 780 000 euros), ainsi que certaines dépenses (secours du service social, dons et subventions) auparavant traitées en charges exceptionnelles (à hauteur de 200 000 euros). Ceci explique que le budget prévisionnel de 2012 ait été sensiblement dépassé (de 680 000 euros, soit + 3,5 %), malgré une exécution de moitié des dotations aux amortissements et des provisions (« reliquat » de 2,1 millions d’euros).

Dès lors, le Rapporteur spécial s’interroge sur la sincérité des prévisions budgétaires pour 2013 et 2014, en forte baisse par rapport à l’exécution 2012
(– 9,1 %) dans la mesure où les dépenses désormais inscrites sur ce chapitre sont récurrentes (au moins pour les dépenses du restaurant administratif) et que les dotations aux amortissements et les provisions prévues sont largement supérieures aux montants constatés en 2012. De plus, le budget pour 2014 intègre 150 000 euros au titre des charges de fonctionnement du pavillon de la Lanterne, auparavant supportées par les services du Premier ministre.

L’examen des charges de fonctionnement courant offre l’occasion d’étudier plus en détail l’évolution de la gestion du parc automobile de la Présidence.

Les mesures entreprises depuis le 15 mai 2012 pour assurer une plus grande cohérence de la gestion et une diminution des coûts s'ordonnent autour de trois axes principaux :

– la diminution du parc automobile : le parc des véhicules affectés au cabinet a été diminué de 11 véhicules. Corrélativement trois postes de conducteurs ont été supprimés et de nouvelles réductions interviendront en 2013 ;

– la réduction des gammes de voitures : l’ancien véhicule du Président de la République (Renault Velsatis) a été remplacé par un véhicule hybride d’un segment de gamme inférieur (Citroën DS5) et tous les véhicules des membres du cabinet ont été remplacés par des véhicules d’un segment de gamme inférieur ;

– la diminution de la consommation : les véhicules les plus polluants ont été vendus ou restitués (Velsatis, C6, 607), au profit de véhicules hybrides ; la Présidence s’est, en outre, dotée d’une flotte de 6 véhicules entièrement électriques, renforcée en 2013 par l’arrivée de 4 Renault Zoé.

Le parc a donc été réduit depuis le début du quinquennat, puisque le nombre de véhicules est passé de 88 au 15 mai 2012 à 73 au 1^er juillet de cette année.

Plusieurs cessions de véhicules ont été réalisées par le service des domaines en juillet 2012 (11 véhicules vendus, dont 2 Peugeot 607), en septembre (deux véhicules, dont un racheté par l’assurance à la suite d’un accident), en octobre (6 véhicules, dont une Peugeot 607 et 3 Renault Velsatis) et en mars 2013 (3 véhicules). Au total, les produits de ces cessions représentent près de 61 000 euros en 2012 et près de 12 000 euros en 2013.

Par ailleurs, la Présidence a procédé à l’acquisition de 7 nouveaux véhicules (dont 3 Peugeot 508 Hybride) en 2013, pour un montant global de 170 000 euros. Aucun achat n’est encore intervenu cette année.

La Présidence précise que les nouveaux véhicules sont achetés après mise en concurrence entre l’UGAP (Union des groupements d’achats publics) et les constructeurs par un choix sur devis, en s'appuyant sur l'offre la plus économiquement intéressante à produits et équipements équivalents.

3. Un objectif ambitieux de diminution des dépenses de déplacements

S’agissant des déplacements, le budget prévisionnel pour 2014 apparaît singulièrement volontariste, affichant une réduction des crédits de 12,1 % par rapport à 2013 (soit – 2,2 millions d’euros), baisse portant principalement sur les déplacements non diplomatiques (ils diminueraient de 36,7 %, soit une moindre dépense de 1,3 million d’euros).

ÉVOLUTION DES DÉPENSES DE DÉPLACEMENT

(en euros)

Source : annexe au projet de loi de finances pour 2014.

La Présidence espère atteindre ces objectifs grâce aux mesures concrètes mises en œuvre depuis le début du mandat. Une première série de mesures a été annoncée par la directrice du cabinet le 28 juin 2012, précisant les modalités de transport pour les déplacements en train ou en avion. Une deuxième instruction a été prise par le secrétaire général de la Présidence le 28 septembre, afin de préciser les procédures des voyages eux-mêmes. Une note d’octobre 2012 a complété certaines modalités pratiques à partir des premiers constats.

Les mesures prises portent sur :

– le mode de transport : à chaque fois que cela est possible, le moyen de transport le moins onéreux est privilégié ; le recours à l’Airbus 330 est ainsi limité aux longues distances ; le Président utilise prioritairement le Falcon 7X pour les moyennes distances (ex : Rome et Berlin) et le train pour les distances les plus courtes (ex : Bruxelles) ;

– l’utilisation très fortement réduite de moyens supplémentaires de précaution : l’avion « spare », qui accompagnait à vide l’avion du Président sous les précédents mandats, n’est quasiment pas mobilisé ⁽⁸⁾ ; aucun hélicoptère n’est affrété pour suivre le Président lorsqu’il prend le train ;

– le format des délégations : la composition des délégations officielles est resserrée, validée au plus juste par le chef de cabinet avant chaque déplacement ; les équipes de sécurité autour du Président ont également été ajustées aux besoins stricts ; grâce à ces efforts, alors qu’auparavant les délégations officielles comprenaient en moyenne 80 à 90 agents de l’Élysée, elles dépassent désormais rarement 60 personnes ;

– une prise en charge financière strictement limitée : toute personne extérieure à la Présidence accompagnant le Chef de l'État dans ses déplacements rembourse à l'Élysée les dépenses la concernant ; une fiche de procédure sur la participation financière des personnes extérieures à la Présidence de la République a été établie ;

– la durée du déplacement : pour les voyages en Europe, les allers-retours dans la journée sont privilégiés afin d’éviter de financer des nuits d’hôtel ;

– la négociation des tarifs qui intervient en amont des voyages, pour les prestations d’hébergement, de locations de voitures et de restauration sur place ;

– un renforcement des procédures de validation des engagements de dépenses, avec double validation du chef de cabinet et du chef du service financier ;

– l'utilisation, lors des missions individuelles des collaborateurs du Président hors voyage officiel, de la classe économique pour les courts et moyens courriers par avion et de la seconde classe lors des trajets ferroviaires

S’agissant du mode de transport utilisé, les éléments transmis au Rapporteur spécial permettent de nuancer la stricte application de ces directives, notamment sur le choix du mode de transport.

Comme l’indique la Cour des comptes, « l’utilisation du TGV, largement médiatisée, est restée marginale pour les déplacements sur le territoire ⁽¹⁰⁾». En effet, si le recours au train apparaît quasi systématique pour les déplacements à Bruxelles, il n’a concerné que trois déplacements en France, contre 30 pour l’avion. La directrice du cabinet du Président l’a reconnu bien volontiers devant le Rapporteur spécial : le recours au train est fortement tributaire des horaires de la SNCF et de la durée des trajets et l’avion est bien souvent le moyen de transport de loin le plus pratique.

4. Les investissements et travaux

Le budget pour 2014 présente une forte augmentation des dépenses consacrées aux investissements et travaux, comme l’indique le tableau ci-dessous.

ÉVOLUTION DES INVESTISSEMENTS ET TRAVAUX

(en euros)

Source : Présidence de la République.

D’après les informations transmises au Rapporteur spécial, seront notamment financés en 2014 :

– la sécurité des systèmes d'information : la Présidence a identifié trois projets majeurs destinés à renforcer la sécurité des informations échangées, à réduire le risque d'indisponibilité des systèmes d'information et à sensibiliser les utilisateurs aux risques inhérents à l'utilisation de ces différents systèmes. Il s’agit du déploiement d’un nouveau système de téléphonie sur IP (Internet Protocole) pour la téléphonie fixe, de l'intranet sécurisé et du stockage des données via un data center ;

– la sûreté et la sécurité incendie des bâtiments (contrôle des accès, détection des intrusions, restructuration complète du poste central de protection).

Par ailleurs, seront poursuivies la mise en conformité des installations et l'amélioration des installations et des conditions de travail à travers les travaux de remise en état des locaux et des ascenseurs et la refonte de la gestion technique des bâtiments.

Enfin, seront prises en charge les demandes d'équipement 2014 relatives au mobilier de réception, au renouvellement d'équipements informatiques ou techniques (audiovisuel, sécurité, cuisine) et au parc automobile.

S’agissant des travaux d’entretien du patrimoine immobilier affecté à la Présidence, il convient de préciser que celui-ci n’est pas (contrairement aux assemblées parlementaires ou au Conseil constitutionnel) mis à la charge de celle-ci. Il est supporté par le ministère en charge de la culture, les travaux étant conduits par l’Opérateur du patrimoine et des projets immobiliers de la culture (OPPIC).

Ces dépenses ne sont pas négligeables, d’autant que dans sa communication de décembre 2012, la Cour des comptes rappelle qu’un « examen sommaire de l’état du palais de [l’Élysée], établie en février 2008 par un inspecteur général des monuments historiques, avait dressé un constat alarmant, concernant autant la solidité de l’édifice que la sécurité de ses accès et des personnes qui y travaillent. » La Cour indique que cet examen chiffrait à 24 millions d’euros le montant des travaux à entreprendre. Un premier programme portant sur les années 2009-2011 a été lancé dont la Cour chiffre le coût total à environ 30 millions d’euros ⁽¹¹⁾.

L’importance de ce montant résulte du défaut d’entretien des bâtiments depuis de très nombreuses années (qui a justifié une réfection des toitures et d’une partie du gros œuvre de l’Élysée), le recours à des entreprises de haute technicité et des contraintes temporelles (les travaux ne devaient pas perturber le travail du Président et de ses collaborateurs et ont donc été fractionnés sur des périodes correspondant aux absences prévisibles du Président).

Les résidences présidentielles

En 2009, le président Nicolas Sarkozy a annoncé sa décision de renoncer à trois résidences présidentielles : le château de Rambouillet et son parc, le pavillon de Marly-le-Roi et son parc, le pavillon de Souzy-la-Briche.

Les deux premières ont été remises à la disposition du ministère de la Culture. Des conventions ont été conclues, avant la fin du premier semestre 2009, entre ce dernier et le Centre des monuments nationaux pour Rambouillet et avec l’établissement public du musée et du domaine de Versailles pour Marly-le-Roi.

Le pavillon de Souzy-la-Briche relevant d’un legs intervenu en 1978, la Présidence a dû, préalablement à toute procédure de dessaisissement, prendre contact avec les éventuels héritiers du légataire, pour convenir si possible d’une réaffectation de cette propriété. Elle a été transférée au service des domaines le 15 septembre 2010, à charge pour celui-ci de procéder à sa cession dès que les conditions seront réunies.

À la suite de ces renoncements, le fort de Brégançon, situé dans le Var, constituait la dernière résidence mise à la disposition du Président de la République. Son utilisation par les différents présidents a été variable, seuls les présidents Pompidou et Giscard d’Estaing s’y rendant régulièrement. Pour sa part, François Hollande ne s’y est rendu que pour un séjour d’une semaine en août 2012.

C’est pourquoi, la Présidence vient d’annoncer la décision du Président de le donner en gestion au Centre des monuments nationaux dans le courant de l'année 2014. Il sera ouvert au public lors de certaines occasions ponctuelles comme les Journées du patrimoine ou lors de visites guidées. La directrice du cabinet du Président, qui avait informé le Rapporteur spécial de cette intention, lui a indiqué que cette ouverture au public nécessitera quelques travaux. Le président conservera néanmoins la possibilité de s’y rendre. Le statut du fort devrait désormais se rapprocher des ex-résidences présidentielles, telles que le château de Rambouillet ou le domaine de Marly-le-Roi, dans les Yvelines, qui sont maintenant ouvertes au public toute l'année.

Le Rapporteur spécial estime qu’il s’agit d’une bonne décision qui a le mérite de ne pas obérer l’avenir. Il se borne à constater que les dépenses de fonctionnement et les travaux nécessaires viendront grever les charges d’un établissement public qui verra ses ressources diminuer en 2014. Par ailleurs, cette décision va permettre de réduire artificiellement les dépenses de la Présidence à partir de l’exercice 2014.

B. LES PRÉVISIONS DE RECETTES

Dans la mesure où le budget pour 2014 est présenté à l’équilibre, les recettes prévisionnelles n’augmentent également que de 0,01 % par rapport à 2013.

Cependant, leur structure évolue légèrement : la part de la dotation est en léger recul (96,3 % au lieu de 98,2 % en 2013), alors qu’augmentent celles des produits divers de gestion (2 % au lieu de 1,8 % en 2013) et des produits exceptionnels (1,7 % au lieu de 0 % en 2013).

1. Une moindre sollicitation de la dotation de l’État

Jusqu’à récemment, l’exécution de la dotation attribuée à la Présidence de la République ne procurait aucune surprise : le montant inscrit en loi de finances initiale (qui était égal à celui présenté dans le projet de loi de finances) était versé intégralement (en un seul versement en début d’année depuis 2009), entraînant une égalité parfaite entre la prévision budgétaire et l’exécution constatée.

En raison de la volonté de la Présidence de participer à l’effort de maîtrise des dépenses publiques, on observe depuis 2011 une différenciation entre la prévision et l’exécution.

Ainsi, la Présidence a restitué au budget de l’État 2 % de la dotation (2 245 974 euros) à la fin de l’exercice 2011.

Lors de la discussion du projet de loi de finances pour 2012 en première lecture à l’Assemblée nationale, un amendement présenté par le Gouvernement en seconde délibération a minoré le montant de la dotation demandée de 2 807 261 euros, le réduisant de 117,7 à 108,9 millions d’euros (soit – 2,5 %).

Après le début du mandant de M. François Hollande, la dotation votée pour l’exercice 2012 a fait l’objet de deux réductions pour un montant total de plus de 6 millions d’euros (soit 5,5 % de la dotation initiale) :

– 47 926 euros ont été annulés par la loi de finances rectificative du 16 août 2012, afin de tenir compte de la réduction de 30 % de la rémunération du Président de la République décidée par celui-ci ;

– 5 981 920 euros ont été annulés par la loi du 5 août 2013 de règlement du budget et d’approbation des comptes de l’année 2012, somme correspondant à des économies réalisées sur différents postes de dépenses.

Le tableau ci-après montre l’évolution de l’exécution de la dotation de la Présidence depuis 2010. Il montre que la dotation effectivement exécutée a fortement reculé entre 2010 et 2012, passant de 112,5 à 102,9 millions d’euros (soit une diminution de 9,6 millions d’euros, soit – 8,6 %).

ÉVOLUTION DE LA DOTATION DE LA PRÉSIDENCE DE LA RÉPUBLIQUE

(en euros)

Source : annexes aux projets de loi de règlement 2010 et 2012 et annexes aux projets de loi de finances pour 2013 et 2014.

Si la dotation votée pour 2013 (103,5 millions d’euros) est supérieure de 0,6 % à la dotation exécutée en 2012. Cependant, comme en 2012, selon les informations transmises au Rapporteur spécial, la Présidence devrait procéder à un reversement d’environ 2 millions d’euros au budget de l’État (sans compter les 250 000 euros représentant la moitié du produit de la vente de vins, cf. ci-après). la dotation demandée pour 2014 (101,7 millions d’euros) est à nouveau en recul de 1,2 % par rapport à la dotation exécutée en 2012 et de 1,8 % par rapport à la dotation votée pour cette année.

Les développements ci-après sur les produits divers de gestion de la Présidence explicitent le montant demandé pour 2014. Si la dotation dépend naturellement des prévisions de dépenses de la Présidence, elle est également tributaire des autres produits pris en compte dans le budget de celle-ci.

2. Les produits divers de gestion

Le projet de budget pour 2014 prévoit une recette à hauteur de 2 075 200 euros, en progression de 6,4 % par rapport à 2013. Ces produits représentent désormais près de 2 % des ressources de la Présidence.

ÉVOLUTION DES PRODUITS DIVERS DE GESTION

(en euros)

Source : Présidence de la République et annexe au projet de loi de finances 2014.

Comme l’indique le tableau ci-dessus, trois types de produits divers représentent plus de 80 % du total :

– les intérêts des deux comptes ouverts auprès du Trésor public à la Recette générale des finances : bien que prévus en diminution sensible, ils représentent 43,4 % des produits divers attendus en 2014 ;

Au 31 décembre 2012, le solde de ces comptes s’élevait à 27,1 millions d’euros. Il s’agit d’un montant important qui s’explique avant tout par l’importance des charges à payer, 12,8 millions d’euros au titre des dettes auprès des administrations (en raison du retard des administrations à facturer le remboursement des rémunérations des personnels mis à disposition et du retard du ministère de la défense à facturer les heures de vol des avions mis à la disposition de la Présidence) et 5,3 millions au titre des dettes auprès des autres fournisseurs.

– les recettes du restaurant :

Elles ont été enregistrées dans les comptes de la Présidence au cours de l’exécution du budget 2012 et figurent désormais dans le budget prévisionnel présenté en appui de la loi de finances initiale ; cette évolution comptable résulte d’une recommandation de la Cour des comptes ; l’intégration de la gestion du restaurant dans le budget de la Présidence s’est faite en deux étapes. La première, en 2009, a consisté en la création d’un budget annexe, seule la subvention d’équilibre apparaissant dans le budget. La seconde, en 2012, par l’intégration complète de la gestion du restaurant, tant en dépenses qu’en recettes.

– le produit locatif et le versement des charges des logements situés quai Branly dans le Palais de l’Alma :

Au 1^er octobre 2013, 58 personnes ainsi, le cas échéant, que leur famille, étaient logées par la Présidence de la République, dont 57 dans les logements situés Palais de l’Alma quai Branly et une à Brégançon. Les logements sont, jusqu’à présent, affectés aux personnels de la Présidence par utilité de service, au regard des astreintes imposées par leurs fonctions ou compte tenu de la nécessité de demeurer à proximité de leur lieu de travail.

Fonctions des personnes logées au Palais de l’Alma

Les 57 personnes logées au Palais de l’Alma se répartissent entre les services suivants :

– Cabinet (3) : le conseiller diplomatique et deux conseillers ;

– État-major particulier (6) : le chef de l’état-major, ses deux adjoints, deux aides de camp et une secrétaire ;

– Groupe de sécurité du président de la République (GSPR) (1) : le responsable de la logistique ;

– Service d’administration et de conservation des résidences présidentielles (14) : le chef du service et son adjoint, le responsable de la cellule travaux et son adjoint, trois agents de service, un jardinier, un peintre, un chauffagiste/climaticien, un tapissier, deux gardiens et le responsable de la gestion des cadeaux présidentiels ;

– Intendance (29) : le chef du service et ses deux adjoints, l’économe comptable, trois maîtres d’hôtel, le chef de la cuisine et son adjoint, six cuisiniers, un pâtissier, quatre maîtres d’hôtel du service privé, cinq argentiers, la chef lingère et trois lingères ;

– Protocole (1) : un agent de cérémonie ;

– Affaires sociales (1) : une assistante sociale ;

– Service de la correspondance présidentielle (1) : une rédactrice ;

– Service médical (1) : une secrétaire médicale.

Source : Présidence de la République.

Les bénéficiaires des logements payent les charges (chauffage, EDF et eau) et les impositions (taxe d’habitation et part de la taxe foncière correspondant au ramassage des ordures ménagères) afférentes à leur logement. Ce sont ces charges qui sont comptabilisées en recettes du budget de la Présidence.

Par ailleurs, une déclaration nominative des avantages en nature dont bénéficient les occupants est adressée chaque année par la Présidence de la République aux services fiscaux. Dès sa première communication en juillet 2009, la Cour des comptes avait constaté que cette déclaration des avantages en nature au titre des logements de fonction « n’était pas en relation avec leur valeur locative et bien inférieure pour les membres du cabinet et les chefs de service à celle qui [était] appliquée aux autres personnels ». L’année suivante, la Cour constatait avec satisfaction que le dispositif avait été revu : tous les avantages déclarés sont désormais référencés sur la valeur locative du logement occupé, affecté d’un abattement de 30 % en cas d’attribution pour nécessité absolue de service et de 60 % pour les personnels à revenus modestes.

Une réflexion est en cours au sein de la Présidence pour faire évoluer le régime actuel en s’inspirant des principes posés par le décret du 9 mai 2012, portant réforme du régime des concessions de logement. Le décret du 19 juillet 2013 a repoussé l’application de la réforme pour les nouveaux occupants au 1^er septembre 2015.

Il est clair que, comme l’a expliqué au Rapporteur spécial la directrice de cabinet du Président, la mise en œuvre de cette réforme va entraîner une modification sensible de la situation des occupants actuels, qui n’acquittent aucun loyer, parfois depuis plus de vingt ans, alors que le palais est situé dans le 7^ème arrondissement de Paris où le montant des loyers est particulièrement élevé.

La Présidence a transmis au Rapporteur spécial le dispositif qu’elle entend mettre en place pour adapter la réforme aux spécificités des occupants du Palais de l’Alma.

Trois modes d’occupation ont été définis. Les deux premiers résultent exclusivement de la nature et des conditions d’exercice des fonctions et non de l’appartenance à un statut. Le troisième s’inscrit dans une dimension plus proche du logement aidé.

Pour les occupants actuels, ces nouvelles dispositions s’appliqueront à partir du 1^er septembre 2015. Elles sont applicables, dès le 1^er novembre 2013, aux nouveaux occupants.

Le tableau ci-après présente le dispositif mis en place.

S’agissant des autres produits, l’existence des participations parentales à la crèche de l’Élysée, évaluées à 75 000 euros en 2014, donne l’occasion d’apporter quelques précisions sur le fonctionnement de celle-ci. Son personnel est composé de huit personnes mises à disposition par l’Assistance publique/Hôpitaux de Paris (AP-HP) et d’une contractuelle. Au 30 septembre, elle accueille 36 enfants (39 sont attendus en 2014). La crèche représentait un coût de fonctionnement de près de 450 000 euros en 2012 (dont 91 % au titre de frais de personnel). Les contributions des parents, assises selon un barème tenant compte des revenus, représentaient 14,4 % de ce coût de fonctionnement en 2012.

Le poste « Autres produits » est particulièrement disparate, puisque y sont comptabilisés les remboursements effectués par les participants aux voyages officiels (66 000 euros en 2012), le remboursement des repas de la Garde Républicaine (22 000 euros en 2012) et un certain nombre de recettes que l’on peut qualifier de « poche » (redevance pour le tournage d’un film, remise a posteriori accordée par Air France,…).

Une recette mérite un plus ample développement.

Il s’agit du remboursement des frais avancés pour le compte du Coordonnateur national du renseignement (CNR), qui ont représenté 54 000 euros en 2012.

Il convient de rappeler que le Coordonnateur national du renseignement est chargé de coordonner l'action et de s'assurer de la bonne coopération des services spécialisés constituant la communauté française du renseignement. Il transmet les instructions du Président de la République aux responsables de ces services, qui lui communiquent les renseignements devant être portés à la connaissance du Président de la République et du Premier ministre, et lui rendent compte de leur activité.⁽¹²⁾ Bien que physiquement présent dans des locaux relevant de la Présidence – il est installé dans le même bâtiment que la crèche –, il relève, comme l’ensemble des personnels placés sous ses ordres, pour sa gestion administrative et financière du Secrétariat général du Gouvernement en vertu d’un décret du 22 mars 2010.

Jusqu’à maintenant, cette recette ne faisait pas l’objet d’une inscription dans le budget prévisionnel associé à la loi de finances initiale. Le montant inscrit sous la rubrique « Autres produits » pour 2014 indique qu’elle l’est désormais, ce dont le Rapporteur spécial se félicite au nom de la sincérité des prévisions de recettes.

Enfin, par convention du 15 octobre 2008, l’utilisation du pavillon de la Lanterne à Versailles, jusque là réservée au Premier ministre, a été transférée au Président de la République. Cette convention, qui s’achevait au 31 décembre 2012, a été reconduite pour 2013. Dans le cadre de celle-ci, la Présidence était remboursée, par les services du Premier ministre, des charges de fonctionnement de ce pavillon. À ce titre, une recette de 172 000 a été enregistrée en 2012 égale aux dépenses effectives engagées par la Présidence (en 2011, c’est l’intégralité des crédits inscrits au budget du Premier ministre – 200 000 euros – qui avait été reversée au budget de la Présidence). La convention ayant été reconduite en 2013, un nouveau remboursement sera effectué d’ici la fin de l’exercice. Il convient de remarquer que, bien que prévue par une convention, cette recette n’apparaissait pas dans les budgets prévisionnels présentés à l’appui des lois de finances successives.

Comme on l’a vu précédemment, cette recette disparaîtra en 2014, puisque les crédits relatifs au pavillon de la Lanterne ont été intégrés dans le montant de la dotation pour un montant de 260 000 euros.

3. Les produits exceptionnels

Pour 2014, le budget prévisionnel prévoit 1,8 million d’euros de produits exceptionnels, alors que jusqu’à maintenant ceux-ci ne faisaient l’objet d’aucune inscription en loi de finances initiales.

Là aussi, le Rapporteur spécial se réjouit de cette prise en compte des recettes attendues dans leur globalité.

La somme inscrite pour 2014 se répartit en deux parties très inégales.

D’une part, 50 000 euros sont inscrits au titre d’un prélèvement sur le montant du produit de la vente aux enchères d’un dixième de la cave que la Présidence a réalisée en mai dernier. Après reversement de la moitié du produit de cette vente au budget de l’État (250 000 euros), 50 000 euros seront en effet prélevés sur la part restant à la Présidence (250 630 euros) pour acquérir de nouveaux millésimes et concourir au renouvellement de la cave.

D’autre part, le budget prévisionnel enregistre pour la première fois un produit exceptionnel au titre « de la quote-part des subventions d’investissement virée au résultat de l’exercice », à hauteur de 1 750 000 euros. Cette écriture comptable résulte d’une recommandation de la Cour des comptes. Elle a été mise en œuvre pour la première fois à la fin de l’exercice 2012 pour un montant de plus de 4 millions d’euros.

En effet, la Cour a considéré que les subventions d’investissement versées chaque année par l’État (égales à la part de la dotation consacrée aux investissements et travaux et inscrites à l’actif du bilan) devaient être amorties au même rythme que les immobilisations qu’elles ont permis de financer, afin de ne pas majorer indûment les fonds propres. C’est pourquoi il a été procédé, en 2012, à une régularisation au titre des amortissements effectués depuis 2008, année de mise en place de la subvention d’investissement. En 2013, le montant de la reprise annuelle sera calculé, en fin d’exercice, en appliquant à la subvention la durée d’amortissement des biens. Pour 2014, et c’est là la nouveauté, ce calcul est réalisé dès le budget initial.

La vente d’une partie de la cave de l’Élysée

C’est en 1947 qu’une cave à vin fut installée en 1947 dans les sous-sols du palais de l’Élysée, sous la présidence de Vincent Auriol. Réaménagée en 1995 afin d’assurer une conservation optimale des vins, elle fut constituée au fil des années, d’achats réguliers et de dons, pour compter plus de 12 000 bouteilles au début de cette année.

Au début de cette année, il a été décidé de mettre en vente environ 10 % de la cave (soit 1 200 bouteilles), afin d’autofinancer le renouvellement de celle-ci avec, comme l’indique le catalogue de la vente, « le souci d’y faire, comme il est de tradition, place tant aux grandes propriétés qu’aux petits vignobles moins réputés, et de faire apprécier aux invités de la Présidence de la République la variété de nos terroirs ».

Les bouteilles mises en vente ont été choisies par la chef sommelière de l’Élysée ; son choix a porté notamment sur des bouteilles qui n’étaient plus en quantité suffisante pour assurer une réception officielle. Parmi les bouteilles proposées à la vente, on compte de belles cuvées en champagnes – Krug, Salon –, en Bordeaux – Petrus, Margaux, Yquem, Latour, Mouton Rothschild, Ausone, Haut-Brion, Angélus, Cheval-Blanc –, en Bourgogne – Domaine de la Romanée-Conti, Pommard, Montrachet, Volnay –, mais aussi des crus moins célèbres dans ces appellations, ainsi que des vins d’autres régions françaises : Côtes-du-Rhône, Alsace et Loire.

La vente a eu lieu les 30 et 31 mai à l’Hôtel Drouot, organisée par la maison de vente Kapandji Morhange. Elle a été un incontestable succès, rassemblant de nombreux acheteurs étrangers notamment par Internet. La plupart des 552 lots ont été adjugés à des prix deux ou trois fois supérieurs aux estimations initiales. Ce succès s’explique en partie par le fait que, sur chaque bouteille, était apposé un macaron attestant sa provenance (cf ci-dessous).

Les lots adjugés pour un montant le plus élevés sont une bouteille de Pétrus 1990 (6 100 euros), deux bouteilles de Château Lafite 1978 (3 800 euros) et une autre bouteille de Pétrus 1985 (2 900 euros). Au total sur les 552 lots mis en vente, 117 ont été adjugés à plus de 1 000 euros.

La vente a rapporté 500 630,66 euros à la Présidence, déduction faite des frais de vente et de la rémunération de l’expert à la charge du vendeur (68 000 euros). La Présidence s’est engagée à reverser à l’Etat la moitié de ce produit (soit 250 000 euros). La part restant à la Présidence est destinée, comme on l’a vu, à financer le renouvellement de la cave (50 000 euros y seront consacrés en 2014).

DEUXIÈME PARTIE : LES ASSEMBLÉES PARLEMENTAIRES

Les dotations concernant les assemblées parlementaires s’élèveront globalement à 876,7 millions d’euros en 2014, ce qui représente 88,6 % des crédits inscrits dans la mission Pouvoirs publics. Ces dotations se répartissent entre l’Assemblée nationale (517,9 millions d’euros, soit 59,1 % du total), le Sénat (323,6 millions d’euros, soit 36,9 %) et La Chaîne parlementaire (35,2 millions d’euros, soit 4 %).

Ce montant ne représente qu’une augmentation de 0,08 % par rapport à 2013. En effet, tant l’Assemblée nationale que le Sénat ont décidé, pour la deuxième année consécutive, de reconduire leurs demandes de crédits au niveau de 2012, consolidant ainsi l’économie adoptée dans les deux assemblées lors de la discussion du projet de loi de finances pour 2012. La légère augmentation pour 2014 concerne Public-Sénat, l’une des deux sociétés de programme constituant La Chaîne parlementaire.

I. L’ASSEMBLÉE NATIONALE

Depuis 2008, sous l’impulsion de Bernard Accoyer, l’Assemblée nationale est engagée dans un processus de maîtrise de ses dépenses et d’amélioration de sa gestion. Ce processus se traduit par une stabilisation de la dotation demandée à l’État depuis trois ans, qui plus est à un montant inférieur de 3 % à ce qu’il était entre 2008 et 2011, et, pour 2014, la reconduction de son budget de 2013.

Parallèlement, elle a adopté une démarche de pleine transparence pour ses documents budgétaires ou financiers. Depuis plusieurs années, le rapport annuel de la commission spéciale chargée de vérifier et d’apurer les comptes (cf. encadré ci-après) est rendu public : il constitue une synthèse du rapport de gestion que les questeurs remettent à la commission spéciale et comporte les états financiers (comptes de résultats et bilans) de l’Assemblée elle-même et de ses comptabilités annexes (caisses de retraites des anciens députés et du personnel, fonds de sécurité sociale).

Pour la première fois en 2013, ce rapport du collège des questeurs sur le règlement des comptes de l’exercice 2012 a été rendu public. Ce document d’une centaine de pages constitue une présentation exhaustive de l’exécution budgétaire de l’exercice. La commission spéciale souligne que, en dépit de cette publicité nouvelle, « le rapport du Collège des questeurs pour le règlement des comptes de l’exercice 2012 a été établi sans changement ni de contenu ni de méthode par rapport aux exercices précédents et qu’il rend compte de façon détaillée et de bonne foi de l’exécution du budget ».

Par ailleurs, les deux assemblées ont décidé de confier à la Cour des comptes la réalisation d’une mission annuelle en vue de la certification de leurs comptes, à compter de l’exercice 2013. Au terme de son examen, la Cour transmettra aux présidents du Sénat et de l’Assemblée nationale un rapport de certification relatif à la conformité des comptes de chaque assemblée à ses référentiels comptables. Les deux conventions, qui ont été signées le 23 juillet dernier, définissent et organisent la mission de la Cour pour le compte de chaque assemblée selon des principes communs.

La procédure budgétaire de l’Assemblée nationale ⁽¹³⁾

Les règles applicables en matière budgétaire reposent sur un principe de base, l’autonomie financière des assemblées parlementaires (affirmé par l’article 7 de l’ordonnance du 17 novembre 1958 relative au fonctionnement des assemblées parlementaires), qui lui-même procède du principe plus général de séparation des pouvoirs.

L’Assemblée nationale prépare son projet de budget annuel sous l’autorité des questeurs. Puis une Commission commune des crédits, composée des questeurs des deux assemblées (six au total) et présidée par un membre de la Cour des comptes, lui-même assisté de deux magistrats de la Cour ayant voix consultative, arrête le montant des crédits nécessaires au fonctionnement de chaque assemblée qui sera inscrit dans le projet de loi de finances au titre de la mission Pouvoirs publics. Un rapport explicatif établi par la commission commune est annexé à ce projet de loi.

Le contrôle de l’exécution du budget relève de la Commission spéciale chargée de vérifier et d’apurer les comptes qui est composée de quinze députés désignés à la représentation proportionnelle des groupes politiques. Depuis la réforme du règlement de l’Assemblée intervenue en 2009, sa présidence est dévolue à un député appartenant à un groupe de l’opposition. Cette commission reçoit du Collège des questeurs un rapport sur le règlement des comptes de l’exercice écoulé, qui depuis cette année est rendu public. Elle établit elle-même chaque année un rapport, qui est publié. La commission spéciale approuve les comptes de l’exercice et donne quitus de leur gestion aux questeurs

La loi organique relative aux lois de finances a institué une procédure de certification des comptes généraux de l’État, confiée à la Cour des comptes et donnant lieu à l’établissement, par cette juridiction, d’un rapport annexé au projet de loi de règlement de l’exercice écoulé. Les comptes de l’Assemblée, faisant partie du budget général de l’État, sont donc compris dans le champ de la procédure de certification, tout en ayant le choix du dispositif qu’elle retient.

C'est pourquoi elle avait décidé de confier à une entité tierce la mission d’audit contractuel de leurs propres comptes en vue de leur certification. Cette tâche était dévolue au Conseil supérieur de l’ordre des experts-comptables, qui est assisté pour l’exécution de cette mission par un cabinet de commissaires aux comptes librement choisi par lui. Le Conseil supérieur et le cabinet accomplissent leur mission en toute indépendance. Le rapport de certification est adressé par le président du Conseil supérieur de l’ordre des experts-comptables au président de la commission spéciale, qui le transmet immédiatement à la Cour des comptes. Il est en outre rendu public.

À compter de l’exercice 2013, cette mission de certification sera confiée à la Cour des comptes, en application d’une convention signée en juillet 2013.

A. LA DOTATION DEMANDÉE À L’ÉTAT RESTE INFÉRIEURE AU MONTANT DE 2008

Entre 2008 et 2011, la dotation de l’État affectée à l’Assemblée nationale avait été fixée à un montant inchangé de 533 910 000 euros. Pour l’exercice 2012, le Président de l’Assemblée et les deux questeurs de la majorité avaient fait adopter un amendement au projet de loi de finances visant à réduire de 3 % (soit une diminution de 16 020 000 euros) la dotation précédemment approuvée par la commission commune des crédits. La dotation a donc été fixée par la loi de finances initiale à 517 890 000 euros.

C’est ce montant qui a été reconduit en 2013 et qui est prévu pour 2014. M. Claude Bartolone, l’actuel Président de l’Assemblée, a pris la décision de principe de maintenir ce montant pour toute la durée de la législature.

ÉVOLUTION DE LA DOTATION DE L’ÉTAT

(en euros)

Source : annexes aux projets de loi de finances.

La décision de l’Assemblée de réduire puis de stabiliser le montant de la dotation de l’État le conduit à procéder pour équilibrer son budget à prévoir des prélèvements sur ses ressources propres. Le tableau ci-dessous présente l’évolution de ces prélèvements depuis 2010.

ÉVOLUTION DES PRÉLÈVEMENTS SUR LES RESSOURCES PROPRES DE L’ASSEMBLÉE NATIONALE

(en euros)

Source : rapports de la commission spéciale chargée de vérifier et d’apurer comptes et annexes aux projets de loi de finances.

Le bilan de l’Assemblée nationale, tel qu’il figure dans le rapport du collège des Questeurs à la commission spéciale chargée de vérifier et d’apurer les comptes relatifs à l’exercice 2012, précise le montant des immobilisations financières sur lesquelles sont susceptibles d’être opérés les prélèvements sur les ressources propres. Consistant en des fonds communs de placement dédiés gérés par deux banques, ces immobilisations sont inscrites à l’actif pour une valeur nette comptable de 145,4 millions d’euros et représentent, au 31 décembre 2012, une valeur liquidative de 270 millions d’euros.

B. LE PROJET DE BUDGET POUR 2014

Le projet de budget pour 2014 s’élève à 537,8 millions d’euros, soit la reconduction du budget de l’année dernière.

Ce montant est inférieur aux dépenses effectives constatées en 2012 (541,7 millions d’euros), qui englobaient les dépenses liées au renouvellement de l’Assemblée. Celles-ci se sont élevées à environ 24 millions d’euros, en raison notamment des frais de licenciement des collaborateurs des députés non élus (17,4 millions d’euros), l’équipement informatique des députés (2,5 millions d’euros) et les charges supplémentaires de pensions des députés non réélus et en âge de liquider leur pension (2 millions d’euros). Ces dépenses ont été partiellement compensées par des moindres dépenses, la baisse d’activité parlementaire pendant la période électorale ayant permis de diminuer sensiblement les dépenses sur les indemnités des personnels (– 5,4 millions d’euros) ou de charges de représentation (– 1,7 million d’euros).

Le graphique ci-dessous présente la répartition du budget par grandes masses de dépenses.

RÉPARTITION DU BUDGET DE L’ASSEMBLÉE NATIONALE

ÉVOLUTION DU BUDGET DE L’ASSEMBLÉE NATIONALE

(en milliers d’euros)

1. Les dépenses de fonctionnement

Les dépenses de fonctionnement s'établissent à 517,9 millions d'euros, ce qui représente une diminution de 3,7 millions d'euros (soit – 0,7 %) par rapport à 2013.

Les charges parlementaires, estimées à 295,3 millions d'euros, représentent sont en diminution de 2,2 millions d'euros (soit – 0,75 %). Cette réduction reflète pour une large part le réajustement à la baisse des charges sociales, des dépenses de voyages et déplacements et des charges de représentation.

Les dépenses d'indemnités parlementaires et les charges sociales (113,7 millions d’euros) représentent 38 % des charges parlementaires. Les charges sociales diminueront de 4,2 % en 2014 (soit un recul de 2,8 millions d’euros). Cette forte diminution tient essentiellement au réajustement à la baisse des dépenses de la Caisse de pensions des anciens députés par rapport aux prévisions initiales de 2013, le taux de renouvellement de l’Assemblée s’étant révélé moins élevé qu’anticipé lors de la préparation du budget pour 2013, induisant donc une révision à la baisse des effectifs réels de pensionnés.

Les frais de secrétariat parlementaire, qui comprennent les frais de rémunération et de charges sociales des collaborateurs (y compris ceux des groupes politiques) s’établiront à 161,8 millions d’euros (soit 54,8 % des charges parlementaires), ce qui représente une augmentation de près de 700 000 euros (soit + 0,4 %).

Le crédit pour la rémunération des collaborateurs des députés progresse de 1,6 %, pour atteindre 110,6 millions d'euros, sous l'effet de la décision prise par le Bureau de l’Assemblée le 10 octobre 2012 de supprimer toute possibilité de transfert du crédit collaborateur vers l'indemnité représentative de frais de mandat (IRFM) et de réduire de 10 % le montant de celle-ci afin d'améliorer les rémunérations des collaborateurs. Cette amélioration se traduit par la revalorisation de la prime d'ancienneté et la mise en place d’une prime de stabilité. Les frais de secrétariat des groupes politiques sont maintenus à montant de 10,1 millions d’euros. Les montants inscrits au titre de l’IRFM ont été sensiblement diminués pour tenir compte de la baisse de 10 % évoquée précédemment.

Les charges de personnel, qui représentent un peu plus du tiers des crédits de fonctionnement (33,8 % en 2014), devraient s'établir à 175,0 millions d'euros, soit une hausse de 820 000 euros (+ 0,5 %) par rapport au budget de l'année 2013.

Les charges de rémunération représentent près des trois quarts de l'ensemble des charges de personnel. Elles sont en diminution de 1,4 million d'euros (soit – 1,1 %), par rapport au budget 2013. Cette diminution s’explique par la stabilisation en valeur du point d'indice de la fonction publique, la forte diminution du nombre de points à rémunérer du fait d'un nombre important de départs de personnels non remplacés et la diminution du montant des indemnités versées au titre des travaux supplémentaires fondée sur un maintien à l'identique du rythme de l'activité parlementaire en 2013 et 2014.

Les charges sociales et diverses s’établissent à 49,7 millions d’euros, en augmentation de 2,2 millions d'euros (soit + 4,7 %). L’essentiel de cette hausse est imputable à l’augmentation du montant de la contribution à la Caisse de retraite des personnels, résultant de l’hypothèse d’une revalorisation du montant des retraites en 2014 de 1,75 % et d’une augmentation du nombre des ressortissants de caisse (+ 2,5 %).

Les achats de biens et fournitures, 8 millions d’euros, devraient augmenter de 1,5 %. Cette évolution s’explique essentiellement par la progression attendue des achats de fluides (eau, gaz, vapeur, climatisation et carburant), qui constituent traditionnellement plus de la moitié de ce type de dépenses. Les autres dépenses ont été reconduites ou sont en légère diminution.

Les dépenses de services extérieurs diminueront de – 11,5 % (soit
– 2,2 millions d’euros environ), pour atteindre 33,4 millions d'euros. Les principales économies portent sur les frais d'affranchissement du courrier (notamment du fait de la mise en place, par le Collège des questeurs d'un forfait annuel d'affranchissement), les dépenses d'entretien et réparation sur biens immobiliers, les coûts d'impressions parlementaires (en raison des efforts entrepris pour rationaliser les volumes d'impressions), les charges de locations immobilières (du fait de la renégociation du bail de location de l'immeuble du 110 rue de l'Université), la production d'images télévisuelles et les frais d'hébergement du site Internet.

Par ailleurs, en raison d’une réforme de la nomenclature budgétaire, les dépenses de maintenance et d'études ayant pour objet d’accroître le patrimoine informatique de l’Assemblée nationale (maintenance évolutive sur les logiciels par exemple) seront comptabilisées en dépenses d’investissement (soit un transfert entre les deux sections de 850 000 euros).

Les dépenses exceptionnelles ont été évaluées à 30 000 euros en 2014. Comme chaque année, une dotation de fonctionnement est allouée aux dépenses imprévues. En 2014, elle a été fixée à 2,3 millions d'euros et permettra de prendre en compte les conséquences d'une activité parlementaire plus soutenue que celle envisagée sur plusieurs postes (notamment les frais de déplacements des députés, les achats de fluides, les rémunérations des personnels et les frais d'hébergement).

2. Les dépenses d’investissement

Pour l'année 2014, les dépenses d’investissement ont été estimées à 19,9 millions d'euros, en hausse sensible de 3,7 millions d'euros (soit + 23,1 %) par rapport au budget 2013. Si l’on fait abstraction de l’augmentation de la dotation pour dépenses imprévues (3,5 millions d'euros en 2014, au lieu de 1,2 en 2013) et du transfert en provenance de la section de fonctionnement, le budget d'investissement proprement affiche une hausse de 550 000 euros.

S’agissant des travaux immobiliers, les opérations envisagées concernent principalement la rénovation et l’extension des installations techniques (2,6 millions d’euros), la mise aux normes et l’amélioration de la sécurité incendie du Palais Bourbon (1,3 million d’euros), la rénovation des accès pour améliorer la sécurité des bâtiments (0,9 million d’euros), la rénovation des locaux (1,7 million d'euros), la valorisation du patrimoine (notamment la restauration des murs d'enceinte de l’hémicycle ; 1,6 million d'euros) et la mise aux normes des locaux pour les personnes en situation de handicap (0,5 million d'euros).

La dotation pour dépenses d’investissement imprévues est fixée à 3,5 millions d'euros. Elle a pour objet, dans le cas où le rythme de l'activité parlementaire le permettrait, d’assurer le financement de travaux de rénovation supplémentaires concernant notamment la toiture de l’hémicycle, l’étanchéité de la cour d’honneur et la climatisation de divers bâtiments.

II. LE SÉNAT

Il est de tradition républicaine qu’une assemblée parlementaire ne procède pas à un examen approfondi du budget de l’autre assemblée. Le Rapporteur spécial se contentera donc de quelques remarques générales, renvoyant pour plus de précisions au rapport de la commission commune des crédits figurant dans l’annexe au projet de loi de finances relative à la mission Pouvoirs publics.

A. LA DOTATION DEMANDÉE À L’ÉTAT EST INFÉRIEURE AU MONTANT DE 2008

Entre 2008 et 2011, sur décision de M. Gérard Larcher, son président de l’époque, la dotation de l’État affectée au Sénat avait été fixée à un montant inchangé de 327 694 000 euros. Pour l’exercice 2012, le Président du Sénat et les questeurs avaient proposé un amendement au projet de loi de finances visant à réduire de 3 % (soit une diminution de 10 008 000 euros) la dotation précédemment approuvée par la commission commune des crédits ⁽¹⁴⁾. La dotation a donc été fixée par la loi de finances initiale à 323 584 600 euros (en recul de 1,3 par rapport à 2011).

C’est ce montant qui a été reconduit en 2013 et qui est prévu pour 2014.

Depuis l’exercice 2011, la dotation affectée au Sénat ainsi que le budget de celui-ci sont répartis en trois actions : le Sénat au titre de sa mission institutionnelle, le jardin du Luxembourg et le musée du Luxembourg. Au-delà de la stabilité globale de la dotation, la répartition de celle-ci a quelque peu évolué au cours des dernières années, comme le montre le tableau ci-après.

RÉPARTITION DE LA DOTATION DE L’ÉTAT

(en euros)

Source : annexes aux projets de loi de finances.

La décision du Sénat de stabiliser le montant de la dotation de l’État le conduit à procéder pour équilibrer son budget à opérer des prélèvements sur ses ressources propres. Le tableau ci-dessous présente l’évolution de ces prélèvements depuis 2010.

ÉVOLUTION DES PRÉLÈVEMENTS SUR LES RESSOURCES PROPRES DU SÉNAT

(en euros)

Source : rapports de la commission spéciale chargée du contrôle des comptes et de l’évaluation interne et annexes aux projets de loi de finances.

Le bilan du Sénat, tel qu’il figure dans le rapport de la commission spéciale chargée du contrôle des comptes et de l’évaluation interne relatif à l’exercice 2012, précise le montant de la réserve spéciale d’intervention sur laquelle sont susceptibles d’être opérés les prélèvements sur les ressources propres. Cette réserve est inscrite à l’actif pour une valeur nette comptable de 101,9 millions d’euros. Il convient de rappeler que l’essentiel des immobilisations financières du Sénat sont inscrites aux bilans des deux caisses de retraites (sénateurs et personnel) pour un total global de 1 286,7 millions d’euros (dont 1 141,3 millions viennent en couverture des engagements de retraite). Il est à noter que le document publié par la commission spéciale ne mentionne aucune valeur liquidative, contrairement aux informations publiées à l’Assemblée nationale.

B. LE PROJET DE BUDGET POUR 2014

Pour 2014, le budget prévisionnel du Sénat s’établira à 347,0 millions d’euros, en progression de 3,1 % par rapport à celui de 2013 (soit une augmentation de 10,5 millions d’euros). Cette augmentation est imputable à l’évolution du budget du Sénat stricto sensu en raison d’un important programme de travaux immobiliers.

Le tableau ci-après présente l’exécution et l’évolution du budget du Sénat, entité par entité et pour l’ensemble consolidé.

1. Le budget du Sénat au titre de sa mission institutionnelle

La dotation de l’État qui est versée au Sénat au titre de sa mission institutionnelle est fixée en 2014 à 311,6 millions d’euros (soit une augmentation de 0,02 % par rapport à 2013).

Avec un prélèvement sur les ressources propres prévu à 23,5 millions d’euros, les crédits dont disposera le Sénat pour ses missions institutionnelles s’élèveront en 2014 à 335,1 millions d’euros (hors reports de crédits), soit une progression de 3,4 % par rapport à 2013 (alors que l’augmentation n’était que de + 0,13 % entre 2012 et 2013).

La poursuite de l’effort d’économies au titre de la dotation de l’État mérite d’être soulignée car l’année 2014 comporte la double singularité d’être une année de renouvellement sénatorial et un exercice au cours duquel les opérations immobilières lourdes lancées en 2012 ont le plus fort impact sur les charges d’investissement.

a. Les charges de fonctionnement

Les charges nettes de la section de fonctionnement ressortent à 316,7 millions d’euros pour une prévision de 317,9 millions d’euros en 2013
(– 0,35 %) et des dépenses effectives de 308,6 millions d’euros en 2012 (+ 2,6 %). Les recettes d’exploitation sont estimées à 4,5 millions d’euros contre 4,6 millions d’euros en 2013 (6,1 millions d’euros réalisés en 2012).

ÉVOLUTION DU BUDGET DU SÉNAT

(en milliers d’euros)

Le renouvellement sénatorial engendre un surcoût budgétaire estimé à près de 5 millions d’euros, au titre principalement des indemnités de préavis et de fin de contrat dues aux assistants/collaborateurs des sénateurs non réélus. En tenant compte de ces dépenses exceptionnelles, les autres dépenses de fonctionnement diminuent de 0,5 %.

Le Rapporteur spécial s’en tiendra aux postes de dépenses les plus importants.

Les crédits relatifs aux indemnités parlementaires et aux traitements des personnels, charges de sécurité sociale et de prévoyance comprises, s’élèvent à 170,4 millions d’euros (53 % des charges de fonctionnement), contre 172,8 en 2013, soit une diminution de 1,4 %.

Les crédits relatifs aux indemnités versées aux sénateurs augmentent de moins de 0,5 %, pour s’établir à 31,1 millions d’euros. Cette hausse a pour seule cause la prévision du versement éventuel d’allocations d’aides au retour à l’emploi de sénateurs qui ne seraient pas renouvelés, 152 900 euros sont budgétés à cet effet. Toutes les autres indemnités, dont les montants unitaires ont été réduits les années précédentes, restent identiques.

Les dépenses de rémunération ont été calculées selon l’hypothèse du gel de la valeur du point de la fonction publique. Compte tenu, par ailleurs, d’une baisse notable de la masse indiciaire permise par une évolution démographique favorable et la limitation du nombre de recrutements, les crédits relatifs aux rémunérations du personnel titulaire et stagiaire poursuivent la baisse déjà constatée en 2012 et 2013. Ils diminuent de 2,3 % pour atteindre 96,6 millions d’euros en 2014, contre 98,9 en 2013. Les crédits prévus pour le personnel contractuel et temporaire (6,2 millions d’euros) augmenteront de nouveau en 2014 (+ 2,3 %, après + 0,9 % en 2013).

Les charges de sécurité sociale et de prévoyance des sénateurs demeurent à un niveau pratiquement inchangé, soit 11,1 millions d’euros (- 0,15 %). Ces mêmes charges diminuent de façon plus marquée pour les personnels titulaires et stagiaires, soit – 2 %, ce qui s’explique principalement par la diminution de la masse indiciaire et des dépenses de rémunérations. En revanche, les charges contributives de sécurité sociale au titre du personnel retraité (près de 2,4 millions d’euros) augmentent de nouveau en 2014 (+ 5,0 %, après + 9,9 % en 2013), en raison du nombre attendu de départs en retraite.

Les aides à l’exercice du mandat parlementaire s’élèveront à 107,3 millions d’euros (soit + 3,4 % par rapport à 2013). Cette évolution s’explique quasi exclusivement par une forte évolution de la dotation versée à l’association de gestion des assistants de sénateurs (AGAS). Si cette dotation de 67,5 millions d’euros évolue mécaniquement chaque année du fait du complément salarial d’ancienneté, dont le surcoût annuel peut être estimé à 1 million d’euros son montant est inévitablement plus élevé en 2014 du fait du renouvellement sénatorial qui va provoquer le versement d’indemnités de préavis et de licenciement aux assistants/collaborateurs des sénateurs qui ne seraient pas réélus.

b. Les dépenses d’investissement

Pour 2014, les dépenses d’investissement devraient atteindre 18,4 millions d’euros, soit presque le triple des crédits inscrits en 2013 (6,2 millions d’euros). Pour l’essentiel, ces dépenses concernent des travaux immobiliers (13,2 millions d’euros, soit près de 72 % du total).

Après l’annulation de cinq opérations pluriannuelles d’investissement à l’automne 2011, les priorités retenues pour 2014 sont les suivantes :

– poursuite des opérations de modernisation technique et de mise aux normes (précâblage informatique, modernisation des équipements électriques, groupes froid, rénovation du réseau téléphonique, du système de sécurité incendie et de la vidéosurveillance), du déploiement du réseau Wifi et de l’évolution du système d’information du Sénat ;

– transformation en bureaux et salles de réunion de l’immeuble du 77 rue Bonaparte ;

– restructuration et mise aux normes d’accessibilité du 64 boulevard Saint-Michel.

2. Le jardin du Luxembourg

Les crédits prévus en 2014 pour le jardin du Luxembourg, qui fait partie du domaine immobilier du Sénat ouvert au public, s’élèveront au total à près de 12 millions d’euros, soit une baisse de 4,3 % par rapport à 2013 (soit une diminution de 540 000 euros).

La section de fonctionnement (11,5 millions d’euros) est en recul de 4,3 % et la section d’investissement (492 000 euros) en diminution de 3,9 %.

Avec un total de 9,7 millions d’euros, les dépenses de rémunération et les charges de sécurité sociale et de prévoyance représentent environ 80 % du budget du jardin du Luxembourg. Les crédits correspondant aux traitements des personnels titulaire et stagiaire sont en diminution (– 2,9 %). Cette évolution est principalement due à l’effet de l’admission à la retraite de personnel et à la suppression de l’indemnité de chauffage.

Les produits divers de gestion courante sont d’un faible montant, soit 160 000 euros, en hausse néanmoins de 18,5 % par rapport au budget de 2013, s’alignant ainsi sur les sommes réellement perçues en 2012 par le Sénat au titre des redevances versées par les exploitants titulaires de concessions dans le jardin du Luxembourg.

Le Rapporteur spécial s’interroge sur le fait que la gestion du jardin du Luxembourg soit aujourd’hui confiée au Sénat. S’il en connaît parfaitement les raisons historiques, force est de constater que le lien avec l’activité parlementaire du Sénat est ténu. Un transfert de la gestion à la Ville de Paris permettrait de mettre un terme à une situation qui revient à faire supporter par l’ensemble des contribuables français la gestion d’un jardin de près de 25 hectares (soit un coût de 480 000 euros à l’hectare) qui n’est utilisé principalement que par les habitants de la capitale.

3. Le musée du Luxembourg

Le Sénat a repris la gestion du musée en 2000, avec la volonté de mettre en œuvre un ambitieux programme d’expositions. Le bâtiment, jusqu’alors affecté au ministère de la culture, lui a été affecté par la loi du 1^er août 2003 d’orientation et de programmation pour la ville et la rénovation urbaine.

Depuis le 13 juillet 2010, sur décision de M. Gérard Larcher, alors président du Sénat, la gestion du musée est confiée à l’établissement public de la Réunion des musées nationaux et du Grand Palais des Champs-Élysées, dans le cadre d’un contrat de délégation de service public d’une durée de huit ans.

Depuis la signature de ce contrat, la gestion du musée ne coûte rien au Sénat, puisque la redevance versée par le délégataire est supérieure aux charges supportées par le Sénat.

Les charges supportées par le Sénat s’élèveront à 140 000 euros en 2014, en recul de 23,5 % par rapport à 2013. Elles seraient en revanche très sensiblement supérieures aux dépenses constatées en 2012 (49 000 euros)⁽¹⁵⁾.

La somme de 230 000 euros inscrite en produits pour 2014 correspond à la part fixe de la redevance annuelle due par le délégataire.

Au total, la gestion du musée devrait se révéler excédentaire de 80 000 euros en 2014.

III. LA CHAÎNE PARLEMENTAIRE

La Chaîne parlementaire a été créée par la loi du 30 décembre 1999, qui a modifié la loi du 30 septembre 1986 relative à la liberté de communication. L’article 45-1 de cette dernière prévoit, en effet, que « l'Assemblée nationale et le Sénat produisent et font diffuser, sous le contrôle de leur bureau, par câble et par voie hertzienne, un programme de présentation et de compte rendu de leurs travaux. Ce programme peut également porter sur le fonctionnement des institutions parlementaires et faire place au débat public, dans le respect du pluralisme des groupes constitués dans chacune des assemblées. »

L’article 45-2 dispose que La Chaîne parlementaire remplit une mission de service public, d'information et de formation des citoyens à la vie publique, par des programmes parlementaires, éducatifs et civiques. Elle comporte les émissions des deux sociétés de programme, l'une pour l'Assemblée nationale (LCP-AN), l'autre pour le Sénat (Public Sénat), chargées de concevoir et de programmer des émissions de présentation des travaux de leur assemblée respective ainsi que des émissions d'accompagnement et d’en assurer la production et la réalisation. Le même article précise que les sociétés de programme, ainsi que les émissions qu'elles programment, ne relèvent pas de l'autorité du Conseil supérieur de l'audiovisuel (CSA).

Sur le plan financier, l’article 45-2 indique que chaque société de programme conclut annuellement avec l'assemblée dont elle relève une convention précisant les modalités d'exécution de sa mission, ainsi que le montant de la participation financière dont elle est dotée par cette assemblée. C’est cette dotation qui est inscrite au sein de la mission Pouvoirs publics.

Le tableau ci-dessous présente l’évolution de cette dotation pour les deux sociétés de programme depuis 2010. Il montre que, sur la période 2010-2014, la dotation attribuée à LCP-AN n’a augmenté que de 8,8 % (soit environ 1,3 million d’euros), alors que celle attribuée à Public Sénat a progressé de 18,8 % (soit 2,9 millions d’euros supplémentaires). La part de Public Sénat dans la dotation globale de La Chaîne parlementaire passera ainsi de 50,5 % en 2010 à 52,7 % en 2014.

RÉPARTITION DE LA DOTATION DE LA CHAÎNE PARLEMENTAIRE

(en euros)

Source : annexes aux projets de loi de finances.

A. LA CHAÎNE PARLEMENTAIRE-ASSEMBLÉE NATIONALE

Le contrat d’objectifs et de moyens conclu entre LCP-AN et l’Assemblée nationale le 12 décembre 2012 a figé le montant de la dotation attribuée à la chaîne pour la période 2013-2015. C’est pourquoi, cette dotation reste fixée à 16,6 millions d’euros pour 2014, soit le même montant qu’en 2013. Il est à noter que ce montant représente une diminution de 3,1 % par rapport à 2012.

Le Rapporteur spécial se félicite que l’effort d’économie et de maîtrise des dépenses que s’est imposé l’Assemblée nationale soit également supporté par sa chaîne parlementaire.

Pour 2014, le budget prévisionnel de la chaîne s’établit à 16,9 millions d’euros, en recul de 1,4 % par rapport au budget arrêté pour 2013. Le tableau ci-dessous présente l’exécution et l’évolution du budget depuis 2012. Il illustre le poids particulier des charges de personnel et des coûts de diffusion sur la télévision numérique terrestre (TNT), qui représentent respectivement 33,7 % et 26,5 % du budget pour 2014.

ÉVOLUTION DU BUDGET DE LCP-AN

(en euros)

(1) Les dépenses de coproduction, qui sont comptablement des investissements, ont été intégrées au poste « Antenne, achats de programmes et coproductions ».

Source : LCP-AN.

Les différents postes de dépenses appellent les commentaires suivants.

La progression des charges liées aux personnels permanents s’explique essentiellement par le recrutement d’un webmaster chargé de renforcer la stratégie numérique de la chaîne. Il est à noter que ce recrutement est gagé par le montant du crédit d’impôt compétitivité emploi (CICE) dont va bénéficier LCP-AN en 2014 (50 000 euros) et par le fait que ce coût salarial sera compensé par une réduction du recours à des sous-traitants. Cette augmentation des dépenses de personnel s’explique également par l’augmentation générale des salaires de 1,5 % décidée à la fin de 2012 et par des évolutions catégorielles touchant principalement la rédaction.

Au 31 décembre 2012, LCP-AN employait 70 salariés, dont 33 journalistes. L’effectif salarié moyen sur l’année était de 66 équivalent temps plein correspondant aux salariés permanents de la chaîne et avaient été dénombrées plus de 3 000 journées d’intervention d’intermittents ou de journalistes pigistes (représentant 10 équivalents temps plein).

Les coûts directs de production interne de la chaîne devraient augmenter sensiblement en 2014 (+ 8,9 % par rapport à 2013). Le budget consacré aux émissions enregistrées sur le plateau de la chaîne devrait être stabilisé (+ 0,6 %) en raison d’une gestion plus serrée des sommes dédiées aux journaux d’information et des économies générées par la refonte de la grille, qui prévoit notamment une plus grande linéarité des programmes et la réduction du nombre d’émissions récurrentes. En revanche, le budget consacré aux dépenses liées aux opérations spéciales augmentera fortement (+ 59,5 %), en raison de la couverture des élections municipales et européennes.

Le budget consacré à l’antenne, aux achats de programme et aux coproductions tient compte de la nouvelle grille appliquée dès la rentrée audiovisuelle 2013-2014. La chaîne propose une programmation documentaire quotidienne. Un rendez-vous hebdomadaire en soirée est en outre instauré autour d’une œuvre (documentaire, fiction, cinéma) suivie d’un débat, en prise avec des enjeux politiques, historiques, sociaux ou internationaux. Les dépenses liées aux achats de programmes devraient donc augmenter de 21,7 % par rapport à 2013 (soit + 39 400 euros), tandis que les coproductions seraient en recul de 21,9 % (soit – 116 000 euros). Par ailleurs, le montant des droits versés aux sociétés de gestion collective des droits d’auteurs et droits voisins ⁽¹⁶⁾ en raison des accords conclus avec en 2012, devrait augmenter de 13,2 % en 2014 (soit environ + 23 000 euros).

Le poste exploitation, qui avait subi la plus forte hausse au cours des dernières années, en raison principalement du coût croissant de la diffusion sur la TNT, est désormais stabilisé (à près de 4,5 millions d’euros) depuis 2012, grâce à un accord avec France Télévisions. En revanche, le lancement de la TV connectée constitue un chantier prioritaire ⁽¹⁷⁾ : une montée en charge complète est prévue en 2014, une somme de plus de 82 000 euros étant inscrite à ce titre dans le budget de l’année prochaine.

En diminution constante depuis 2009, les dépenses de communication avaient progressé en 2012, pour l’essentiel en raison d’achats d’espaces publicitaires en lien avec l’actualité électorale. En 2014, elles devraient se réduire de 2,8 %.

L’audience de LCP-AN

Au-delà de l’analyse strictement budgétaire, le Rapporteur spécial ne peut pas ne pas s’interroger sur l’audience d’une chaîne intégralement financée par des crédits publics telle que l’est LCP-AN.

D’après les informations transmises par la chaîne, LCP-AN a, au cours de la saison 2012-2013, stabilisé ses succès d’audience de la saison précédente, marquée par les rendez-vous électoraux de l’élection présidentielle et des élections législatives.

La chaîne enregistre une part d’audience moyenne de 0,4 %, qui signifie que 12,9 millions de téléspectateurs la regardent chaque semaine, pour une durée d’écoute qui augmente régulièrement pour atteindre 17 minutes.

La saison 2012-2013 a été marquée par des succès d’audience liés à l’actualité parlementaire.

Ainsi, durant deux mois (du 8 novembre au 20 décembre 2012), LCP-AN a retransmis l’ensemble des auditions organisées par la commission des lois sur le projet de loi ouvrant le mariage aux couples de personnes de même sexe, en intégralité sur son canal LCP24h/24 (ADSL) et en différé sur la TNT (23 heures d’antenne au total). Par ailleurs, elle a mis en place un dispositif sur mesure, adapté aux contraintes du canal TNT partagé avec Public-Sénat, afin de retransmettre l’intégralité des débats en première lecture du texte. Cela a représenté 105 heures d’antenne (dont 70 heures sur l’ADSL), regardées par 2,6 millions de téléspectateurs la première semaine et 3,8 millions la seconde. Le dispositif a été reconduit pour la deuxième lecture (du 17 au 19 avril 2013) : LCP-AN a retransmis plus de 48 heures de débats sur ses deux canaux, débats suivis par 4,5 millions de téléspectateurs.

De même, LCP-AN s’est organisée pour diffuser les auditions réalisées par la commission d’enquête constituée après l’éclatement de l’« affaire Cahuzac ». Ces retransmissions ont également rencontré des succès d’audience. Ainsi, celle de M. Cahuzac le 26 juin 2013 a enregistré une part d’audience de 1,55 % en moyenne.

Le Rapporteur spécial ne peut que se féliciter des efforts déployés par LCP-AN pour rendre compte de manière aussi complète que possible des principaux événements de l’activité de l’Assemblée nationale. Il en va de la notoriété de la chaîne et du bon usage de l’argent public. Cependant, ces succès d’audience mettent en évidence le paradoxe de LCP-AN, puisqu’ils résultent de la retransmission « brute » d’images que l’Assemblée nationale met gratuitement à sa disposition, sans « valeur ajoutée » particulière de la part de la chaîne.

À cet égard, son attention a été attirée sur l’atout que pourrait constituer la diffusion exclusive, sur le canal TNT de LCP-AN, des questions au Gouvernement, aujourd’hui simultanément diffusées sur France 3 et la chaîne parlementaire. Dans la mesure où la première semble prête à renoncer à cette diffusion, l’exclusivité qui serait consentie à LCP-AN constituerait une « locomotive » pour ses autres programmes et fidéliserait un public nouveau sur son canal sur la TNT.

Les dépenses liées à Internet et aux nouveaux supports vont fortement diminuer l’année prochaine (– 33,3 %, soit – 60 000 euros), en raison de l’embauche d’un webmaster. Une partie des prestations assurées par une société extérieure pour la maintenance et la mise à jour du site Internet de la chaîne devrait, en effet, être assurée par ce nouveau salarié.

Les frais généraux augmenteront de 4,3 % en 2014, notamment en raison d’une augmentation des dépenses de loyer et de charges locatives, qui s’élèveront à 494 000 euros, soit plus de la moitié des frais généraux.

Les investissements devraient diminuer de près des deux tiers par rapport au budget 2013, pour s’établir à 315 000 euros. Conformément à l’objectif n° 22 du contrat d’objectifs et de moyens, LCP-AN affectera prioritairement à ses investissements, les économies réalisées en matière de dépenses de fonctionnement. Un plan d’investissements actualisé sera établi d’ici la fin de l’année. D’ores et déjà, il est prévu de financer en 2014 des investissements liés à la stratégie numérique de la chaîne, à la refonte du site Internet et des applications mobiles.

B. PUBLIC-SÉNAT

Pour les raisons déjà évoquées concernant le Sénat, le Rapporteur spécial ne fera que quelques développements rapides sur la chaîne Public Sénat.

Le rapport de gestion de la chaîne, tel qu’il est annexé au rapport de la commission spéciale chargée du contrôle des comptes et de l’évaluation interne sur les comptes du Sénat pour 2012, donne quelques éléments financiers sur l’exécution de son budget.

En 2012, les ressources d’exploitation de la chaîne se sont élevées à près de 17,3 millions d’euros, composés à 99,4 % par la dotation versée par le Sénat (17,1 millions d’euros) à laquelle se sont ajoutés 106 000 euros de recettes propres (dont 80 000 euros de produits de parrainage) et près de 40 000 euros de transferts de charges. À ces ressources courantes, il convient d’ajouter 34 000 euros de produits financiers (principalement issus des placements de la chaîne) et 1,1 million d’euros de produits exceptionnels (dont 950 000 euros de reprises des subventions d’investissement des exercices antérieurs).

Les charges d’exploitation se sont élevées, quant à elle, à près de 18,3 millions d’euros, comprenant notamment 5,3 millions d’euros de charges de personnel (à la fin de 2012, la chaîne employait 52 personnes en équivalent temps plein sur des postes permanents, dont 32 journalistes), 4,5 millions d’euros de frais de diffusion sur la TNT et plus de 7,3 millions d’euros d’autres charges d’exploitation (en recul pour la deuxième année consécutive) et un peu plus de 1 million d’euros de dotations aux amortissements.

En tenant compte du résultat financier et du résultat exceptionnel, Public Sénat a enregistré un résultat net bénéficiaire de 15 345 euros en 2012.

Pour 2013, le budget de la chaîne s’élève à 18,1 millions d’euros, dont 17,6 millions pour l’exploitation et 0,5 million pour les investissements. La dotation versée par le Sénat, maintenue au niveau de 17,9 millions d’euros, ne suffit pas à couvrir les charges d’exploitation. Cependant, la chaîne peut bénéficier d’un reliquat de crédits de 405 000 euros, somme qui avait précédemment été attribuée à la chaîne pour réaliser un projet de déménagement auquel le Sénat n’a finalement pas donné suite.

Il convient de rappeler que le rapport de la commission commune des crédits, qui figure dans le « bleu » Pouvoirs publics en annexe au projet de loi de finances pour 2013, avait appelé à « une attention particulière […] consacrée à la mise en œuvre d’un plan d’économies sur les frais généraux et les dépenses de communication et de programme afin que le budget d’exploitation reste équilibrée ». Cette remarque est rappelée dans le rapport pour 2014.

Pour 2014, le budget de la chaîne s’établira à 18,3 millions d’euros en ce qui concerne les dépenses d’exploitation (en intégrant 260 000 euros de dépenses diverses) et de 524 000 euros de dépenses d’investissement.

La dotation versée par le Sénat s’établira à 18,6 millions d’euros, en progression de 712 000 euros par rapport à 2013 (soit + 4 %). Cette augmentation résulte :

– de la mise en œuvre du contrat d’objectifs et de moyens signé en décembre 2012 entre la chaîne et le Sénat, prévoyant notamment le maintien en volume de la dotation versée par le Sénat jusqu’en 2015 ⁽¹⁸⁾ ; en tenant compte d’une prévision d’inflation de 1,75 %, cela représente une augmentation de 312 000 euros ;

– de la revalorisation des loyers que la chaîne verse au titre des locaux qu’elle occupe au Sénat (200 000 euros) ;

– de la suppression des mises à disposition gratuites de fonctionnaires du Sénat, qui impliquent des recrutements de remplacement (200 000 euros).

TROISIÈME PARTIE : LE CONSEIL CONSTITUTIONNEL

La dotation demandée par le Conseil constitutionnel pour 2014 s’établit à 10,8 millions d’euros, en recul de 1 % par rapport à celle demandée pour 2013. C’est la cinquième année consécutive que le Conseil exprime une demande de dotation en diminution, sans que ce processus n’efface les augmentations constatées au cours des trois années précédentes.

En 2014, la dotation destinée au Conseil constitutionnel représentera seulement 1,1 % des crédits de la mission Pouvoirs publics.

I. AU COURS DES DERNIÈRES ANNÉES, LE BUDGET DU CONSEIL CONSTITUTIONNEL A D’ABORD AUGMENTÉ, PUIS DIMINUÉ SENSIBLEMENT

Comme le montre le graphique ci-dessous, la dotation et les dépenses réelles du Conseil constitutionnel ont sensiblement augmenté depuis 2007. La dotation a ainsi augmenté de 72 % entre 2007 et son point haut de 2009, avant d’entamer un processus de réduction à partir de 2010 : la dotation demandée pour 2014 a ainsi reculé de 13,5 % par rapport à celle de 2009. Pour leur part, les dépenses réelles ont augmenté de 75,2 % entre 2007 et 2012.

Cette augmentation s’explique, de manière tout à fait légitime, par les effets conjugués de la mise en place de la question prioritaire de constitutionnalité (QPC) et d’un important programme de travaux de rénovation des locaux occupés par le Conseil.

ÉVOLUTION DE LA DOTATION ET DES DÉPENSES DU CONSEIL CONSTITUTIONNEL
DEPUIS 2007

Source : annexes aux PLR 2006 à 2012 ; annexes au PLF 2013 et 2014.

Le tableau ci-dessous précise la répartition de ces dépenses par action.

ÉVOLUTION DU BUDGET DU CONSEIL CONSTITUTIONNEL DEPUIS 2010

(en euros)

A. LA MISE EN PLACE DE LA QUESTION PRIORITAIRE DE CONSTITUTIONNALITÉ

Instituée par l’article 61-1 de la Constitution issue de la révision constitutionnelle du 23 juillet 2008, organisée par la loi organique du 10 décembre 2009 et entrée en vigueur au 1^er mars 2010, la question prioritaire de constitutionnalité (QPC) permet à tout citoyen de faire constater par le Conseil constitutionnel, saisi sur renvoi du Conseil d’État ou de la Cour de cassation, qu’une disposition législative, qui est invoquée à son encontre à l’occasion d’une instance devant une juridiction, porte atteinte aux droits et libertés que la Constitution garantit.

Ce que certains ont qualifié à raison de « révolution juridique » a conforté le Conseil constitutionnel dans son rôle de protecteur des droits et libertés.

Le succès de la QPC se traduit naturellement dans la place grandissante qu’elle occupe dans les décisions prises par le Conseil.

Si l’on s’en tient aux décisions relevant du contrôle de constitutionnalité, la QPC représente désormais 81 % des décisions prises en 2012 et 79 % au cours du 1^er semestre de cette année. Du 1^er mars 2010 au 30 juin 2013, le Conseil a pris 285 décisions QPC, soit environ 30 % de l’ensemble des décisions de contrôle de constitutionnalité prises depuis sa création.

Il convient de noter que le Conseil statue, en matière de QPC, en moyenne dans un délai de 70 jours, soit sensiblement moins que le délai de trois mois, imparti par la loi organique du 10 décembre 2009. On souhaiterait retrouver une telle célérité dans d’autres types de jugement.

Outre cette multiplication des décisions prises, la QPC s’est également traduite pour le Conseil par la nécessité d’adapter ses moyens humains et ses locaux.

Le Conseil a commencé à s’adapter à la QPC dès la fin 2009, lorsque les modalités d’application de la révision constitutionnelle se sont précisées.

Il a ainsi anticipé une première vague de travaux d’adaptation sur les budgets 2010-2011 permettant de mettre en œuvre immédiatement cette révision, avec notamment la création d’une salle de retransmission publique des séances, la création d’une salle des avocats, la conception d’un logiciel de greffe et la mise en place d’un plan de reprise d’activité informatique nécessaire à la sécurisation des données.

Dans un second temps, avec la rétrocession de locaux par le ministère de la culture (cf. ci-dessous), il a entrepris la création d’espaces dédiés aux séances publiques. Ces travaux ont été budgétés en 2012 et 2013.

Parallèlement, le Conseil a poursuivi l’adaptation de ses effectifs au regard des besoins générés par la QPC : six postes ont été créés en 2011 puis à nouveau six autres en 2012, représentant au total 9,4 équivalent temps plein. Les effectifs n’ont pas varié de façon durable depuis. Le coût total des postes ainsi dus à la QPC est estimé en 2014 à 565 000 euros.

De même, la publicité des séances a entraîné un besoin de modifier le dispositif de la Garde républicaine, qui assure la sécurité du Conseil. Le coût de la convention de remboursement des personnels est estimé à 150 000 euros supplémentaires.

Il est clair que, compte tenu du mode de fonctionnement du Conseil, il n’est pas simple de dissocier le coût direct entraîné par la QPC du coût global de fonctionnement. Le Conseil évalue cependant à 215 000 euros les coûts directs de la QPC en 2014, dont 151 000 euros de coûts informatiques, constitués par des contrats de prestation (hébergement de la vidéo, contrats de maintenance, licences logicielles spécifiques, développement…), 45 000 euros de coûts récurrents d’acquisitions d’ouvrages et d’abonnements à des bases de données sur les domaines juridiques abordés depuis la mise en œuvre de la révision constitutionnelle, et 19 000 euros de coût divers (maintenance de la salle d’audience et de ses accessoires, fluides, taxes).

Ainsi, le budget du Conseil constitutionnel propre à la QPC peut être présenté de la façon suivante :

B. LA RÉALISATION D’UN IMPORTANT PROGRAMME DE TRAVAUX

Le Conseil constitutionnel siège dans l’aile Montpensier du Palais-Royal depuis sa création.

Cette affectation résulte d’une décision du 13 juin 1959 portant attribution des locaux situés dans l’immeuble du Palais royal, 2 rue de Montpensier, au Conseil constitutionnel et à la Cour arbitrale de la Communauté puis à nouveau réaffectés en partie au Conseil d’État en 1960.

Un arrêté du 10 janvier 1962 a procédé à une nouvelle répartition des lieux, affectant les 3^ème, 4^ème et 5^ème étages au ministère de la culture, lequel a quitté par étapes successives, de 1976 à 1985, l’aile Montpensier, gardant toutefois un appartement de fonction au 4^ème étage avec accès par le n° 8 rue de Montpensier, des locaux à l’entresol, une imprimerie en rez-de-chaussée et l’usage de l’escalier avec une sortie par le n° 8 de la rue Montpensier.

Peu à peu, ces locaux ont été restitués au Conseil, en 2008 (un local situé au 4^ème étage, quatre petits bureaux à l’entresol ainsi que l’escalier du 8, rue de Montpensier), en 2010 (l’ancien bureau de l’administrateur du Palais-Royal au Centre des monuments nationaux, enclavé dans les locaux du Conseil) et 2011 (l’ancienne imprimerie du ministère au rez-de-chaussée).

En janvier 2012, le Conseil a signé avec France Domaine une nouvelle convention d’utilisation des locaux, entièrement refondue, qui tient compte de ces restitutions successives. Cette convention, qui se substitue à l’arrêté de 1962, définit précisément le périmètre des locaux affectés au Conseil et précise notamment les conditions financières de cette affectation. Le Conseil ne verse aucun loyer, mais prends en charge l’entretien et les travaux.

Outre l’aménagement des locaux récupérés, le Conseil a dû mettre en œuvre un important chantier de rénovation et de mise aux normes, en raison de l’absence de travaux pendant des décennies. Ces travaux de rénovation ont également porté sur la rénovation des façades sur le jardin et la cour d’honneur du Palais-Royal.

Enfin, comme on l’a vu, d’importants travaux ont été réalisés pour mettre en place les espaces nouveaux dédiés à la QPC.

Le tableau ci-dessous récapitule les principaux travaux immobiliers menés au Conseil constitutionnel.

(en euros)

II. UNE DOTATION BUDGÉTAIRE AUJOURD’HUI MAÎTRISÉE

Avant d’évoquer plus en détail le projet de dotation pour 2014 et donc le budget prévisionnel du Conseil, le Rapporteur spécial souhaiterait faire des remarques préalables sur la présentation qui en est faite dans les documents budgétaires.

A. UNE PRÉSENTATION DU BUDGET SUSCEPTIBLE D’ÊTRE AMÉLIORÉE

Le Conseil constitutionnel est, depuis la loi de finances pour 2007, la seule institution relevant de la mission Pouvoirs publics à présenter son budget prévisionnel, qui sous-tend la demande de dotation, par actions ⁽¹⁹⁾.

Cette présentation a été expliquée lors de son adoption comme une conséquence de la loi organique relative aux lois de finances (LOLF). Il n’est pas sûr qu’elle soit parfaitement conforme à l’esprit de la loi organique s’agissant de la mission Pouvoirs publics, qui présente certaines particularités qui la distinguent des autres missions.

En effet, l’existence de cette mission est explicitement prévue par l’article 7 de la loi organique, qui prévoit qu’« une mission spécifique regroupe les crédits des pouvoirs publics, chacun d’entre eux faisant l’objet d’une ou plusieurs dotations ». Or, les dotations constituent des unités budgétaires dérogatoires, présentées par nature et non par objectifs de dépenses. Elles retracent des dépenses qui, notamment parce qu’il est difficile de les soumettre à des indicateurs de performance, ne peuvent faire l’objet de programmes et donc logiquement d’actions, qui relèvent d’un niveau inférieur de la nomenclature budgétaire.

La répartition des dépenses du Conseil entre les différentes actions apparaît assez dénuée de sens et vraisemblablement difficile à opérer. Elle dépasse sans doute les capacités d’une comptabilité analytique aussi sophistiquée soit-elle.

À titre d’illustration, l’existence d’une action Contrôle des normes et d’une action Élections conduit le Conseil constitutionnel à répartir entre ces deux actions les dépenses relatives aux membres (qui sont composées à 97 % de leurs indemnités et des charges sociales afférentes), ce qui suppose d’être en mesure de répartir le « temps de travail » des membres entre ces deux activités lors des années électorales. Cet exercice s’avère périlleux puisque l’on constate que, pour le budget prévisionnel de 2007, c’est 48 % des dépenses liées aux membres qui avaient été inscrits au sein de l’action Élections. Pour 2012, ce pourcentage était tombé à moins de 15 %.

Le Rapporteur spécial suggère donc que, à l’avenir, le budget du Conseil fourni à l’appui du projet de loi de finances soit présenté par nature de dépenses comme celui des autres pouvoirs publics. Cela ne devrait soulever aucune difficulté, dans la mesure où dans une réponse du Conseil au questionnaire budgétaire, celui-ci précise qu’il dispose d’une « nomenclature interne […], entrée en service en 2011 et très proche des normes comptables de l’État ».

À cet égard, le Rapporteur spécial remercie vivement les services du Conseil de lui avoir transmis les deux budgets prévisionnels de 2013 et 2014 selon une telle présentation.

B. LE PROJET DE BUDGET POUR 2014

Le budget prévisionnel du Conseil constitutionnel pour 2014 s’établit à près de 10,8 millions d’euros, en recul de 1 % par rapport à celui de 2013 (soit une réduction de 112 000 euros). La dotation demandée à l’État étant égale par construction au montant des dépenses prévisionnelles, son évolution est identique entre les deux exercices.

Le tableau ci-après présente l’évolution du budget du Conseil, présenté par nature de dépenses. La présentation par action figure dans le « bleu » Pouvoirs publics, annexé au projet de loi de finances.

ÉVOLUTION DU PROJET DE BUDGET DU CONSEIL CONSTITUTIONNEL

(par nature de dépenses)

(en euros)