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La Commission examine le rapport d’information sur l’application de la loi fiscale (Mme Valérie Rabault, rapporteure générale).
Mme Valérie Rabault, rapporteure générale. Depuis 1997 jusqu’en 2012, le rapport annuel sur l’application de la loi fiscale avait pour objet d’indiquer, article par article de chaque loi de finances promulguée, le détail du contenu des textes réglementaires
– décrets, arrêtés, etc. – ou des instructions fiscales correspondants. La mise en ligne du Bulletin officiel des finances publiques – BOFiP – a enlevé de sa pertinence à cette présentation. En effet, depuis la fin de l’année 2012 et la présentation de la doctrine fiscale administrative sous la forme d’une base documentaire en ligne, les instructions fiscales ont été remplacées par une mise à jour permanente des différentes rubriques concernées par une mesure nouvelle. Le précédent rapporteur général, M. Christian Eckert, avait ainsi été conduit à retenir l’an passé un nouveau format pour l’examen de l’application des dispositions fiscales contenues dans les lois de finances. Je vous propose de reprendre ce cadre, en présentant un rapport en deux parties, après une introduction.
Cette dernière dresse un bilan synthétique et statistique des mesures d’application prises ou en attente à la date du 31 mai 2014.
La première partie consiste ensuite en une analyse, au regard de la loi votée, des mesures édictées par l’administration fiscale et, plus généralement, par le Gouvernement en application d’une douzaine de dispositifs importants issus des lois de finances de la fin de l’année 2013. L’intérêt de cette étude est de mettre en lumière les précisions ou la valeur ajoutée apportées par le texte d’application aux dispositions que nous avons votées. Elle porte, par exemple, sur les mesures relatives à l’impôt sur le revenu prises en loi de finances initiale – LFI – pour 2014, telles que la suppression de l’exonération fiscale de la participation de l’employeur aux contrats collectifs de complémentaire santé, ou la réforme des plus-values immobilières.
La seconde partie présente des éléments plus quantitatifs – nombre de bénéficiaires, montants, effets observés… – sur une sélection de mesures adoptées l’année précédente ou auparavant – y compris donc sous la précédente majorité. Pour les plus récentes, il faut bien entendu que les données soient disponibles et j’indique ainsi à M. de Courson, devançant une question qu’il ne manquerait certainement pas de me poser, que nous n’avons pas encore reçu la simulation que doit établir la direction générale du Trésor à partir d’une base de 500 000 ménages : en effet, le temps a manqué pour traiter les déclarations de revenus, qui pouvaient être transmises jusqu’au 10 juin. Mais ont été retenues une vingtaine de dispositions dont, en matière d’impôt sur le revenu, les mesures destinées à accentuer la progressivité de l’imposition, comme la revalorisation de la décote ; en matière de fiscalité de l’épargne et du patrimoine, la réforme de l’impôt de solidarité sur la fortune – ISF – et la question de l’assujettissement des revenus immobiliers des contribuables non-résidents ; en matière d’impôt sur les sociétés, la réforme des régimes de report en avant et en arrière ; la contribution exceptionnelle sur la valeur des stocks pétroliers instituée par la loi de finances rectificative du 17 août 2012 ; en matière de fiscalité locale, l’exonération de la cotisation foncière des entreprises dont bénéficient les auto-entrepreneurs ou encore la réforme de la fiscalité de l’aménagement et de l’urbanisme. Cette partie comporte également un bilan de la procédure de mise en conformité spontanée, engagée au printemps 2013, ainsi que de l’activité de la Brigade nationale de répression de la délinquance fiscale – BNRDF.
Le bilan de l’application des dispositions fiscales au 31 mai 2014 en prend en compte 202, comprises dans la LFI pour 2014, dans la loi de finances rectificative – LFR – votée à la fin de l’année 2013 ou dans des articles qui attendaient encore leur texte d’application au 31 mai 2013 – ce nombre est comparable à celui qui a été constaté les années précédentes. Sur ce total, 145 ont fait l’objet d’un texte d’application ou étaient d’application directe, mais 57, soit 28 %, demeuraient en attente d’un texte d'application.
En ce qui concerne la loi de finances initiale pour 2014, 68 % des dispositions votés étaient en application au 31 mai 2014 ; ce taux, supérieur à celui qui avait été constaté l’année précédente, atteste de l’effort de célérité accompli par l’actuel Gouvernement. En revanche, la proportion est moins élevée pour les dispositions de la LFR pour 2013, tout en restant dans la moyenne des lois de finances rectificatives – soit 50 %.
Il convient toutefois de rappeler qu'à la différence des décrets ou des arrêtés, les instructions fiscales ne conditionnent pas l'entrée en vigueur d'un mécanisme, du moins dans ses dispositions essentielles ; elles ne font en principe qu’en faciliter l'application, en éclairant l'intention du législateur.
Le rapport présente donc, dans sa première partie, les précisions apportées par les textes d’application aux articles des lois de finances. C’est par exemple le cas en ce qui concerne la taxe exceptionnelle de solidarité sur les hautes rémunérations ou, autres dispositifs issus de la loi de finances pour 2014, le mécanisme visant à lutter contre l’optimisation fiscale par les produits hybrides et le taux réduit de TVA sur les travaux de rénovation énergétique des logements et sur « les travaux induits qui leur sont indissociablement liés ». Sur ce dernier point, le BOFiP détaille depuis le 25 février 2014 la liste des travaux pouvant être considérés comme induits. Pour donner un dernier exemple, relatif cette fois à la fiscalité locale, on découvrira que 90 des 101 départements avaient relevé, au 1er juin dernier, comme la loi de finances pour 2014 le leur permettait, le taux des droits de mutation à titre onéreux – DMTO – sur les cessions immobilières en le portant tous, sauf un – la Côte-d’Or –, de 3,80 % au maximum autorisé, soit 4,50 %.
Dans la seconde partie, nous aurions souhaité mesurer l’effet pour les entreprises de l’abaissement du plafond de déductibilité – à 85 %, puis à 75 % – de leurs charges financières, mais nous avons dû y renoncer cette année, l’administration n’ayant pas prévu de case à cet effet dans les déclarations d’impôt sur les sociétés – cette lacune devrait être comblée l’année prochaine. En revanche, nous avons pu constater que le produit de la contribution exceptionnelle sur la valeur des stocks de produits pétroliers, instituée par la deuxième LFR pour 2012, a été conforme à la prévision à hauteur de 549 millions d’euros. Quant au rendement de l’impôt de solidarité sur la fortune, qui a fait souvent matière à débat dans l’Hémicycle comme dans cette commission, il atteindra cette année 5,3 milliards d’euros, soit un rendement proche de celui qui aurait été obtenu en l’absence de réforme. S’agissant enfin de l’impôt sur le revenu, l’analyse a porté comme je l’ai dit sur les mesures adoptées en loi de finances pour 2013 – abaissement du plafond du quotient familial et du plafond de déduction forfaitaire pour frais professionnels, notamment – pour renforcer la progressivité.
À la fin du rapport figure un premier bilan de la procédure de régularisation des avoirs à l’étranger non déclarés. Engagée en juin 2013, cette procédure repose sur une circulaire fixant en toute transparence les règles fiscales applicables, lesquelles différent selon qu’il y a eu fraude « passive » ou fraude « active ». Les données qui m’ont été transmises ont été arrêtées au 31 mai 2014 : à cette date, 24 200 contribuables s’étaient manifestés auprès de l’administration fiscale. Près de 6 400 dossiers – soit un quart du total – étaient complets et, dans cet ensemble, les montants moyen et médian des avoirs déclarés s’élevaient respectivement à 930 000 euros et à 400 000 euros. Parmi ces dossiers, 1 370 ont pu être complètement traités par l’administration fiscale : les trois quarts concernaient des cas de fraude dite « passive » – liés à des successions ou à des donations – et les avoirs régularisés se sont montés à 1,4 milliard d’euros au total cependant que le montant des droits et pénalités a atteint 383 millions d’euros, soit un taux moyen d’imposition de 27,2 %. À ces sommes s’ajoutent les impositions qui doivent être réglées spontanément par le contribuable au titre de l’ISF ou des droits de succession, ce qui représente 665 millions d’euros pour les quelque 6 400 dossiers complets. Ces montants sont donc loin d’être anecdotiques et démontrent la détermination du Gouvernement à combattre la fraude fiscale.
Dernière précision : les 1 370 dossiers traités au 31 mai 2014 concernaient très majoritairement des avoirs détenus en Suisse – 89,3 % des cas –, le Luxembourg et l’Amérique du Nord ne venant que très loin derrière, avec respectivement 6,8 % et 1,8 % des dossiers.
Mme Marie-Christine Dalloz. S’il est bon de débattre d’un rapport d’information sur l’application de la loi fiscale, ce serait encore mieux de pouvoir le faire en en ayant pris connaissance ! Convenez qu’il serait préférable de nous demander de voter l’autorisation de publier un document que nous aurions en main.
Lors de l’examen du PLF, nous avions prévenu le Gouvernement que les départements se jetteraient sur la manne que représentait pour eux le relèvement du taux des DMTO. On nous a répondu qu’il ne s’agissait que d’une faculté, qui ne serait pratiquement pas utilisée. En définitive, 90 départements s’en sont saisis, ce qui est énorme. L’acheteur en fait les frais. Si l’on cumule cette mesure et les dispositions de la loi dite « ALUR », on comprend que le marché de l’immobilier soit atone, ce qui, dès l’automne, jouera sur l’emploi.
Vous nous avez expliqué qu’on ne pouvait pas encore connaître l’effet de la réduction à 85 %, puis à 75 % de la déductibilité des charges financières des entreprises. Faudra-t-il attendre encore un an pour le mesurer, à moins que vous ne puissiez revenir sur le sujet à l’occasion du PLF pour 2015 ?
Les montants tirés de la lutte contre la fraude fiscale sont loin d’être anecdotiques, dites-vous. C’est heureux, car vous avez déjà affecté toutes les recettes escomptées au financement de nouvelles dépenses !
Les projets de décrets de transfert de crédits, qu’on vient de nous remettre, prévoient l’annulation de 52 millions d’euros en autorisations d’engagement et 47 millions en crédits de paiement dans le programme 129 Coordination du travail gouvernemental de la mission Direction de l’action du Gouvernement. Peut-on savoir quelles lignes précises seront affectées ? Cela étant, le fait que ces sommes soient transférées notamment à la mission Défense est pour nous rassurant tout en confirmant les menaces qui pesaient sur ce budget.
M. Charles de Courson. Il est en effet dommage qu’on ne nous ait pas distribué le projet de rapport. Cela nous aurait permis d’affiner nos questions.
Vos prédécesseurs, au prix d’un exercice d’archéologie fiscale, signalaient les mesures qui n’étaient toujours pas appliquées deux, trois, voire quatre ans après que nous les avions votées. La situation s’est-elle améliorée à cet égard ? Je me souviens notamment qu’une mesure concernant les chevaux, inapplicable, n’a jamais pu être mise en œuvre. Ne faudrait-il pas faire le ménage, pour nous débarrasser de semblables dispositions ?
Le Gouvernement rencontre-t-il des difficultés pour appliquer la taxation de 75 % sur les plus hautes rémunérations ? Avez-vous observé des tentatives pour contourner la mesure, ce qui ne serait pas surprenant ?
Au terme d’un long débat, nous avons voté la non-déductibilité de 15 %, puis de 25 % des charges financières des entreprises, en prévoyant des exemptions afin de ne pas ruiner celles qui doivent conserver des stocks importants pendant de longues périodes, ce qui est fréquent quand on commercialise du champagne, mais aussi du chocolat. La mesure a-t-elle rencontré des difficultés d’application ?
Enfin, les déclarations du Gouvernement ne m’ont pas permis de comprendre quel était le produit réel tiré des 24 200 contribuables qui ont déposé des demandes de régularisation. Le montant de 1,4 milliard s’obtient-il par une extrapolation sur la totalité des dossiers ou correspond-il aux 1 370 dossiers traités à ce jour ?
M. Christophe Castaner. J’aimerais soulever la question de l’acceptabilité de l’impôt par les citoyens. Vous avez recensé 202 dispositions fiscales votées et fait état, pour la loi de finances pour 2014, d’un taux d’application effective de 68 %. Sans tomber dans l’archéologie fiscale, à laquelle nous appelle M. de Courson, j’ai en tête un rapport de 1830, dans lequel un ministre expliquait au roi que l’impôt, pour être utile, doit être lisible. Jugez-vous nos textes compréhensibles quand ils opèrent une distinction, pour ne citer que cet exemple, entre la restauration assise et la restauration debout ?
D’autre part, le nombre excessif de nos outils fiscaux ne conduit-il pas à une limitation des recettes budgétaires ? Puisque 80 % de la ressource proviennent de la TVA, de l’impôt sur le revenu, de l’impôt sur les sociétés et de la taxe intérieure de consommation sur les produits énergétiques – TICPE –, ne vaudrait-il pas la peine de se concentrer sur les impôts les plus rentables ? Allons plus loin : la qualité d’une fiscalité n’est-elle pas inversement proportionnelle au nombre de dispositions sur lesquelles elle s’appuie ?
Mme la rapporteure générale. Madame Dalloz, monsieur de Courson, vous disposerez l’an prochain du projet de rapport d’information lorsque la Commission en débattra.
Les estimations dont nous disposions lors du débat sur la déductibilité des charges financières faisaient état de deux milliards d’euros, à partir des résultats des entreprises en 2011. La nouvelle estimation – qui n’est toujours qu’une estimation, j’insiste sur ce point – est de 1,7 milliard d’euros, la différence de 300 millions d’euros s’expliquant par le fait que le calcul a, cette fois, été fait à partir des résultats effectifs des entreprises en 2012. Cela étant, le Gouvernement ayant déposé dans le cadre de la loi de finances un amendement visant à réduire le montant des charges qui n’étaient plus totalement déductibles, il se peut que le montant soit un peu inférieur à 1,7 milliard. Mais, je le répète, les formulaires de déclaration devraient être adaptés dès l’année prochaine de manière à permettre une véritable traçabilité sur le sujet.
Quant au relèvement des droits de mutation à titre onéreux – DMTO –, je rappelle que sa durée est limitée à deux ans – de mars 2014 à mars 2016.
Pour ce qui est de la fraude, il faut bien faire la distinction entre ce qui relève de l’estimation et ce qui se trouve déjà dans les caisses de l’État. Je précise donc que, au 31 mai 2014, 24 000 dossiers ont été ouverts, dont 6 400 étaient complets. On sait ainsi que 665 millions d'euros d’imposition ont été encaissés au titre de l’ISF, des droits de succession ou de donation, pour les 6 400 dossiers complets. Parmi ces 6 400 dossiers, le traitement de 1 370 d’entre eux était achevé au 31 mai 2014, ce qui a permis de faire entrer une recette de 191 millions d’euros au titre de l’impôt sur le revenu ; additionné aux 665 millions d’euros d’ISF et droits de succession, cela donne près de 850 millions d’euros sur les premiers mois de 2014, soit le montant annoncé par le Gouvernement pour toute l’année 2014 en loi de finances initiale – et le Gouvernement table en réalité sur des recettes supérieure sur l’ensemble de l’année.
M. Charles de Courson. Ne pourrait-on faire une estimation de ce que vont rapporter les 24 000 dossiers en extrapolant à partir des 6 400 déjà complets, qui en représentent environ le quart ?
Mme la rapporteure générale. Le Gouvernement a fait le choix de la prudence, en indiquant seulement ce qui est déjà entré dans les caisses au titre de l’ISF, des droits de succession et de l’impôt sur le revenu.
M. Charles de Courson. Le quart des dossiers ne serait donc pas représentatif du reste ?
Mme la rapporteure générale. Nous n’avons aucun moyen de le déterminer. On sait que 90 % des dossiers traités concernent des avoirs détenus en Suisse, mais il se peut que l’administration se soit saisie en priorité des dossiers les plus importants, de sorte qu’une extrapolation serait hasardeuse...
Pour ce qui est de l’« archéologie fiscale », un tableau remontant jusqu’à la loi de finances rectificative pour 2010 figurera dans le rapport à la page 153 – j’en remets un exemplaire à M. de Courson en avant-première. Vous y trouverez, le détail, article par article, des dispositions qui ne sont pas encore mises en application.
La taxation à 75 % des rémunérations très élevées ne pose pas de problème d’application ; je confirme simplement le report de quinze jours de sa date d’exigibilité.
Pour ce qui est des charges financières, nous ne disposons pas d’une répartition par secteur ou par taille d’entreprises, mais nous chercherons à obtenir cette information – que nous vous transmettrons dès que possible, fût-ce après la publication du rapport –, car certaines activités – dont le champagne, seul cité par la doctrine administrative – supposent effectivement le maintien de stocks importants sur de longues durées.
Monsieur Castaner, sur les 202 dispositions fiscales prises en compte, 4, soit 2 % seulement, étaient d’application directe après la prise d’un décret ou d’un arrêté, ce qui signifie que toutes les autres nécessitent, pour entrer en vigueur, un texte d’application plus détaillé.
M. Charles de Courson. Je découvre avec stupéfaction, dans le document que vient que me remettre Mme la rapporteure générale, le commentaire dont l’administration a assorti l’article 47 de la LFR pour 2010 soumettant – à mon initiative – les sacs de caisse en plastique non biodégradable à la taxe générale sur les activités polluantes – TGA – : « Après consultation en 2013 des acteurs des différents secteurs concernés, un projet de décret visant à mettre en œuvre la TGAP sur les sacs de caisse en matière plastique a été rédigé par les services de la Direction générale des douanes et droits indirects et de la Direction générale de la prévention des risques. Cependant, à l’issue de cette vaste concertation menée tant avec les professionnels du secteur qu’avec les administrations concernées, il ressort que l’outil fiscal n’est pas le plus approprié, d’une part pour réduire l’usage des sacs de caisse à usage unique en matière plastique, d’autre part pour développer la filière industrielle bioplastique ». Je trouve extraordinaire que l’administration s’arroge ainsi le droit de bloquer l’application de ce que les représentants du peuple français ont voté. Quelle insolence, mes chers collègues !
Mme la rapporteure générale. Vous comprenez mieux pourquoi il pourrait sembler préférable que vous ne disposiez pas du rapport avant que la Commission ne se réunisse, monsieur de Courson : ce serait vous fournir de trop nombreuses tentations d’appeler l’attention de notre commission sur tel ou tel point ! Plus sérieusement, nous avons fait figurer dans ce document les réponses telles que nous les avons reçues, afin que chacun puisse se faire son opinion. Peut-être sera-t-il utile d’établir ultérieurement des statistiques sur les raisons pour lesquelles certaines dispositions ne sont pas mises en application.
M. Jean Launay. La préservation des crédits de la défense constitue une préoccupation trop largement partagée pour qu’on en fasse un sujet de polémique, madame Dalloz. Le président de la commission des Finances a fait procéder à une audition spéciale, à huis clos, du ministre de la Défense, et les commissaires, tous groupes politiques confondus, ont fait part de son souhait de voir sanctuariser ce budget – pas seulement en 2014, mais pour toute la durée la loi de programmation militaire. Pour ma part, je fais de ce projet de décret une lecture plus positive que la vôtre, n’y voyant qu’une mise en œuvre de cette garantie.
M. Marc Le Fur. Je veux souligner que d’habitude, nous disposons du rapport avant de nous prononcer sur le principe de sa publication.
M. Dominique Baert, président. Cela n’a pas toujours été le cas – je dirai même que cela ne l’a jamais été pour ce type de rapport-ci, cher collègue. En tout état de cause, Mme la rapporteure générale avait signifié, avant votre arrivée, son intention de faire en sorte que ce rapport vous soit dorénavant communiqué pour la réunion de la Commission.
M. Marc Le Fur. Je ne doute pas de la bonne volonté de notre rapporteure générale.
En application de l’article 145 du Règlement, la Commission autorise la publication du rapport d’information sur l’application de la loi fiscale.
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Informations relatives à la Commission
La Commission a procédé à la création d’une mission d’information sur le nouveau système européen de comptabilité nationale et sur le concept de déficit structurel et désigné Mme Karine Berger et M. Olivier Carré comme co-rapporteurs de cette mission d’information.
La Commission a procédé à la création d’une mission d’information sur la contribution de La Poste au maintien de missions de service public dans les territoires et a désigné M. Jean Launay comme rapporteur de cette mission d’information.
La Commission a désigné M. Alain Fauré comme co-rapporteur, aux côtés de Mme Laure de la Raudière, d’une mission d’information commune avec la commission des Affaires économiques, dont le bureau a déjà approuvé le principe, sur les monnaies virtuelles.
La Commission a désigné M. Christophe Caresche, rapporteur du projet de loi portant diverses dispositions d’adaptation au droit de l’Union européenne en matière économique et financière (n° 2148).
La Commission a désigné M. Yann Galut, rapporteur pour avis du projet de loi, adopté par le Sénat après engagement de la procédure accélérée, autorisant l’approbation de l’accord entre le Gouvernement de la République française et le Gouvernement des États-Unis d’Amérique en vue d’améliorer le respect des obligations fiscales à l’échelle internationale et de mettre en œuvre la loi relative au respect des obligations fiscales concernant les comptes étrangers (dite « loi FATCA ») (n° 2179).
La Commission a reçu en application de l’article 12 de la LOLF :
– un projet de décret de transfert de crédits d’un montant de 52 058 000 euros en autorisations d’engagement (AE) et 47 196 000 euros en crédits de paiement (CP), du programme 129 Coordination du travail gouvernemental de la mission Direction de l’action du Gouvernement à destination du programme 144 Environnement et prospective de la politique de défense de la mission Défense et du programme 176 Police nationale de la mission Sécurité.
Les annulations se répartissent de la façon suivante :
- Programme 129 : 52 058 000 euros en AE et 47 196 000 euros en CP.
Les ouvertures se répartissent de la façon suivante :
- Programme 144 : 49 829 000 euros en AE et 44 967 000 euros en CP.
- Programme 176 : 2 229 000 euros en AE et CP.
Ce mouvement correspond au financement de différents programmes interministériels coordonnés par le secrétariat général de la défense et de la sécurité nationale (SGDSN) ;
– un projet de décret de transfert de crédits d’un montant de 0 euro en autorisations d’engagement AE et 3 928 327 euros en crédits de paiement, dont 0 euro en titre 2 et de 0 équivalent temps plein travaillé (ETPT), du programme 302 Facilitation et sécurisation des échanges de la mission Gestion des finances publiques et des ressources humaines à destination des programmes 146 Équipement des forces et 178 Préparation et emploi des forces de la mission Défense.
Les annulations se répartissent de la façon suivante :
- Programme 302 : 3 928 327 euros en crédits de paiement.
Les ouvertures se répartissent de la façon suivante :
- Programme 146 : 3 509 009 euros en CP.
- Programme 176 : 419 318 euros en CP.
Ce décret a pour objet de solder la contribution de la direction générale des douanes et droits indirects au financement du dispositif des hélicoptères basés en Polynésie ;
– un projet de décret de transfert de crédits d’un montant de 4 663 195 euros en autorisations d’engagement (AE) et en crédits de paiement (CP), du programme 105 Action de la France en Europe et dans le monde de la mission Action extérieure de l’État à destination du programme 178 Préparation et emploi des forces de la mission Défense.
Ce mouvement correspond au remboursement par le ministère des Affaires étrangères et du développement international de prestations de formations dispensées en 2013 par le ministère de la Défense à des stagiaires étrangers et à la provision des onze douzièmes des dépenses pour la gestion 2014.
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Membres présents ou excusés
Commission des finances, de l'économie générale et du contrôle budgétaire
Réunion du mardi 22 juillet 2014 à 17 heures
Présents. - M. Éric Alauzet, M. François André, M. Dominique Baert, M. Christophe Caresche, M. Christophe Castaner, M. Romain Colas, M. Charles de Courson, Mme Marie-Christine Dalloz, M. Christian Estrosi, M. Alain Fauré, M. Yann Galut, M. Marc Goua, M. Jean-François Lamour, M. Jean Launay, M. Dominique Lefebvre, M. Marc Le Fur, Mme Christine Pires Beaune, Mme Valérie Rabault
Excusés. - M. Guillaume Bachelay, M. Gilles Carrez, M. Pierre Moscovici, M. Thierry Robert, M. Gérard Terrier
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