PROJET DE LOI

relatif à la réforme de l’asile

NOR : INTX1412525L/Bleue-1

ÉTUDE D’IMPACT

22 juillet 2014

SOMMAIRE

1 - Le constat partagé d’un système de l’asile à bout de souffle devant être réformé 6

1.1 - Des dysfonctionnements liés à la hausse de la demande d’asile, mais aussi structurels 6

1.2 - Une volonté partagée de réformer le dispositif d’asile 6

1.3 - L’évaluation de la politique publique de l’asile par le comité d’évaluation et de contrôle des politiques publiques 7

2 - Le projet de loi transpose également les directives du « paquet asile » créant un régime d’asile européen commun 7

2.1 - Le « paquet asile » comportant trois directives est l’aboutissement des programmes de La Haye et de Stockholm pour un régime d’asile européen commun 8

2.2 - La directive « accueil » 9

2.3 - La directive « procédures » 9

2.4 - La directive « qualification » 10

3 - dispositions relatives aux conditions d’octroi de l’asile et à l’examen des demandes d’asile (articles 1^er à 10) 11

3.1 - Diagnostic, état du droit et nécessité de légiférer 11

3.1.1 - Une protection élargie (articles L. 711-1 à L. 713-2) 11

3.1.2 - Le rôle central de l’Office français de protection des réfugiés et apatrides (OFPRA) en matière d’asile (articles L.721-1 à L.722-6) 12

3.1.3 - Les modalités d’examen des demandes d’asile par l’OFPRA (articles L. 723-1 à 723-5) 14

3.1.4 - Les procédures particulières 16

3.1.5 Une juridiction spécialisée en matière d’asile, la Cour nationale du droit d’asile (articles L. 731-1 à L.741-5) 18

3.2 - Objectifs poursuivis par la réforme 20

3.2.1 - Sécuriser les conditions d’octroi de l’asile (articles 1^er à 4 du projet de loi) 20

3.2.2 - Conforter l’impartialité et la qualité du processus de décision de l’OFPRA (articles 5 et 6 du projet de loi) 20

3.2.3 - Renforcer la garantie des droits dans l’examen des demandes tout en assurant l’efficacité des procédures (article 7 du projet de loi) 21

3.2.4 - Se doter d’outils nouveaux pour assurer des procédures efficaces (article 7 du projet de loi) 23

3.2.5 - Clarifier les procédures d’asile particulières en garantissant les droits des personnes et les nécessités de la politique migratoire (articles 8 et 9 du projet de loi) 24

3.2.6 - Donner à la CNDA les moyens d’accomplir ses missions en toute efficacité 26

3.3 - Impact des mesures 26

3.3.1 - Impact en termes d’égalité entre les femmes et les hommes 26

3.3.2 - Impact pour les personnes handicapées 27

3.3.3 - Impacts juridiques 27

3.3.4 - Impacts économiques et financiers 27

3.3.5 - Impacts sociaux 28

3.3.6 - Impacts administratifs 28

3.3.7 - Impacts sur le fonctionnement de la justice 28

3.4 - Modalités d’application de la réforme 29

3.4.1 - Application dans le temps 29

3.4.2 - Application en outre-mer 29

3.4.3 - Consultations 29

3.4.4 - Textes d’application 29

4 - DISPOSITIONS RELATIVES A L’ENREGISTREMENT DE LA DEMANDE D’ASILE ET AU DROIT AU MAINTIEN SUR LE TERRITOIRE (articles 11 à 14) 30

4.1 - Diagnostic, état du droit et nécessité de légiférer 30

4.1.1 - Un principe d’admission au séjour assorti d’exceptions (articles L. 741-1 à L. 741-5 du CESEDA) 30

4.1.2 - Un caractère suspensif du recours lié à l’admission provisoire au séjour (articles L. 742-1 à L. 742-7 du CESEDA) 31

4.1.3 - Un droit européen qui encadre l’accès à la procédure et le droit au maintien sur le territoire 32

4.1.4 - La nécessité de légiférer 32

4.2 - Objectifs poursuivis par la réforme 33

4.2.1 - Une entrée rapide et simplifiée du demandeur d’asile dans la procédure 33

4.2.2 - Un droit de maintien sur le territoire clarifié 33

4.2.3 - Un dispositif équilibré entre garanties nouvelles et dissuasion des abus de procédure 33

4.3 - Impacts attendus 40

4.3.1 - Impacts en termes d’égalité entre les femmes et les hommes 40

4.3.2 - Impacts sur les personnes handicapées 40

4.3.3 - Impacts juridiques 40

4.3.4 - Impacts outre-mer 41

4.3.5 - Impacts économiques et financiers 41

4.3.6 - Impacts sur l’emploi 41

4.3.7 - Impacts sociaux 41

4.3.8 - Impacts administratifs 41

4.3.9 - Impact sur le fonctionnement de la justice 42

4.4 - Modalités de mise en œuvre 43

4.4.1 - Application dans le temps 43

4.4.2 - Application dans l’espace 43

4.4.3 - Consultations 43

4.4.4 - Textes d’application 43

5 - DISPOSITIONS RELATIVES A LA PRISE EN CHARGE DES DEMANDEURS D’ASILE (Articles 15 à 17) 43

5.1 - Diagnostic, état du droit et nécessité de légiférer 43

5.2 - Orientation et conditions de prise en charge 45

5.3 - Hébergement : un système à double entrée 46

5.3.1 - Statut et obligations des CADA 46

5.3.2 - L’allocation 47

5.4 - Objectifs poursuivis par la réforme 48

5.4.1 - Une plus grande égalité de traitement entre demandeurs d’asile 48

5.4.2 - Une répartition territoriale équilibrée des flux et de l’offre de prise en charge 49

5.4.3 - Un meilleur contrôle du dispositif 50

5.5 - Impacts attendus 52

5.5.1 - Impacts en termes d’égalité entre les femmes et les hommes 52

5.5.2 - Impacts sur les personnes handicapées 52

5.5.3 - Impacts économiques et financiers 52

5.5.4 - Impacts sur le public demandeur d’asile 54

5.6 - Modalités d’application de la réforme 54

5.6.1 - Application dans le temps 54

5.6.2 - Application en outre-mer 54

5.6.3 - Consultations 54

5.6.4 - Textes d’application 55

6 - DISPOSITIONS RELATIVES AU CONTENU DE LA PROTECTION (articles 18 et 19) 55

6.1 - Diagnostic, état du droit et nécessité de légiférer 55

6.1.1 - Un droit au séjour protecteur des bénéficiaires de la protection internationale 55

6.1.2 - Un droit à la réunification familiale centré sur le droit au séjour des membres de la famille 55

6.1.3 - Un droit relatif aux titres de voyage des étrangers placés sous protection internationale absent du CESEDA 57

6.1.4 - Information et accès au droit 58

6.1.5 - La nécessité de légiférer 58

6.2 - Objectifs poursuivis par la réforme 58

6.2.1 - Renforcer le droit au séjour des réfugiés et des protégés subsidiaires et des membres de leur famille (article 18) 59

6.2.2 - Protéger les familles en donnant un fondement législatif au droit à la réunification familiale (article 19) 59

6.2.3 - Garantir le droit de quitter librement le territoire français : la délivrance de titres de voyage (article 19) 60

6.2.4 - Prendre en compte les vulnérabilités (article 19) 60

6.2.5 - Tirer les conséquences de la renonciation au statut de réfugié ou au bénéfice de la protection subsidiaire et du retrait de cette protection (article 18) 61

6.3 - Impacts attendus 61

6.3.1 - Impacts en termes d’égalité entre les femmes et les hommes 61

6.3.2 - Impacts sur les personnes handicapées 62

6.3.3 - Impacts juridiques 62

6.3.4 - Impacts sociaux 62

6.3.5 - Impacts administratifs 62

6.4 - Modalités de mise en œuvre 63

6.4.1 - Application dans le temps et textes d'application 63

6.4.2 - Application dans l’espace 63

6.4.3 - Consultation 63

INTRODUCTION

Le présent document constitue l’étude d’impact du projet de loi relatif à la réforme de l’asile. Cette réforme vise à renforcer les garanties offertes aux demandeurs d’asile, à réduire les délais de traitement de leur demande, à améliorer l’efficacité des procédures d’asile et à limiter le recours abusif à la procédure d’asile pour des fins qui lui sont étrangères.

Elle met en conformité le dispositif législatif national en conformité avec le « paquet asile », finalisé en juin 2013, qui poursuivent le même objectif et approfondissent l’harmonisation engagée depuis plusieurs années des politiques d’asile au niveau européen.

La réforme repose sur quelques principes simples.

Tout d’abord, une affirmation de la volonté de la France de garantir l’exercice effectif du droit d’asile et d’accueillir les personnes persécutées dans des conditions dignes, en garantissant une instruction plus rapide et plus protectrice des demandes et une prise en charge plus complète des personnes.

Ensuite, une simplification et une clarification des procédures, grâce à une réduction du nombre d’acteurs et un renforcement de l’égalité de traitement entre demandeurs.

Enfin, une efficacité accrue, grâce à une répartition territoriale volontariste des lieux d’accueil et d’hébergement, une réduction des coûts, et une orientation directive des demandeurs d’asile.

Les mesures contenues dans ce texte s’organisent autour de trois axes principaux :

Depuis 2007, la France est confrontée à une hausse très forte de la demande d'asile qui conduit à un engorgement du système et à une dégradation des conditions d'accueil des demandeurs d'asile : 35 520 demandes en 2007, 47 686 en 2009, 57 337 en 2011, 61 468 en 2012, 66 251 en 2013.

Malgré les renforts en personnels à l’OFPRA¹ et à la CNDA ces dernières années, cette hausse des demandes d’asile entraîne un allongement des délais d’examen des demandes qui atteint une durée moyenne de 16 mois.

Simultanément, le dispositif de premier accueil des demandeurs d’asile est marqué par des dysfonctionnements liés à la multiplicité des acteurs, à la complexité des procédures et à l’enchevêtrement des compétences. La prise en charge des demandeurs d’asile et leur hébergement ne satisfait pas pleinement aux exigences d’un accueil respectueux de la dignité et des besoins des personnes dans les régions de forte concentration de la demande. Le dispositif juridique d’examen des demandes d’asile fait l’objet depuis plusieurs années de critiques récurrentes en particulier des associations, mais aussi, au plan international, de la part du Haut-commissariat des Nations unies pour les réfugiés et de la Cour européenne des droits de l’homme. Enfin, le départ effectif des étrangers dont la demande d’asile a été définitivement rejetée, qui est à la fois une exigence juridique et une nécessité sur le plan migratoire, n’est pas assuré. A l’inverse, l’intégration des personnes auxquelles la France accorde sa protection n’est pas à la hauteur de ce qui devrait être fait.

Afin de préparer une réforme permettant de relever ces défis, le ministre de l’intérieur a organisé une large concertation, présidée par deux parlementaires, la sénatrice Valérie Létard et le député Jean-Louis Touraine, qui s’est déroulée à partir du 15 juillet 2013 et s’est achevée avec la remise d’un rapport le 28 novembre 2013².

Cette concertation a associé l'ensemble des acteurs du droit d'asile en France, réunis au sein d’un comité de concertation : le Haut-Commissariat des Nations Unies pour les réfugiés (HCR), l’OFPRA, la CNDA, les administrations, des élus ainsi que le secteur associatif qui apporte une contribution essentielle à la mise en œuvre de ce droit.

Elle s’est accompagnée de la mise en place de quatre ateliers thématiques réunissant des experts et des professionnels de terrain portant respectivement sur les procédures d’asile, sur l’accueil, l’orientation et l’accompagnement, sur l’hébergement des demandeurs d’asile et sur l’insertion des bénéficiaires d’une protection internationale.

Pour compléter leur analyse de la situation de l’asile les parlementaires ont entendu plusieurs institutions et ont accompli plusieurs visites de terrain. Les inspections générales interministérielles ont été également associées aux travaux.

Le Haut conseil à l’égalité entre les femmes et les hommes (HCEF/fh) a transmis ses observations à l’occasion de cette concertation³. L’ensemble des recommandations concernent les enjeux de l’asile en termes d’égalité entre les sexes, et ont été en grande partie reprises dans le projet de loi.

Le rapport « Létard-Touraine » dresse un état des lieux, définit les grands enjeux de la réforme et propose des orientations de réforme.

Les recommandations du rapport s’articulent autour de sept axes :

Les travaux de la concertation sont une source essentielle d’inspiration de la réforme proposée par le Gouvernement.

Le comité d’évaluation et de contrôle des politiques publiques (CEC) de l’Assemblée nationale a évalué en avril 2014 la politique d’accueil des demandeurs d’asile⁴. Les conclusions de cette évaluation rejoignent largement celles issues de la concertation en ce qu’elle constate de nombreux dysfonctionnements de la procédure, aussi bien en termes de délais que de coûts, dans l’ensemble de la procédure. Elle propose une série de pistes de réforme et d’amélioration, dont certaines rejoignent les mesures proposées par le gouvernement dans ce projet de loi.

Le projet de loi soumis au Parlement comprend plusieurs dispositions transposant trois directives.

Le projet de loi parachève la transposition de la directive 2013/33/UE du Parlement européen et du Conseil du 26 juin 2013 établissant des normes pour l’accueil des personnes demandant la protection internationale (refonte), directive dite « accueil » de 2013. 

Il transpose deux autres directives :

Ces directives s’inscrivent dans le cadre d’un « paquet législatif » européen visant à la refonte de l’ensemble des instruments communautaires en matière d'asile afin de mettre en place un régime d’asile européen commun (RAEC). Elles ont été prises en application de l’article 67 du Traité sur le fonctionnement de l’Union européenne qui prévoit que l’Union développe une politique commune en matière d’asile. Le Parlement a été informé de la négociation de ces directives conformément à l’article 88-4 de la Constitution.

Le premier « paquet asile » de 2004 fixait des « normes minimales » ; le second « paquet asile » définit des normes communes marquant l’approfondissement de l’harmonisation des politiques des Etats membres.

Ces directives sont donc l’aboutissement d’une maturation progressive du régime d’asile européen commun reposant sur :

Dans ce contexte, la Commission a présenté en décembre 2008 un premier paquet législatif composé des propositions de refonte des règlements dits Eurodac⁵ et Dublin⁶ et de la directive « accueil ». En octobre 2009, un second paquet composé des propositions de refonte des directives « procédures » et « qualification » a été présenté.

La directive 2013/33/UE du Parlement européen et du Conseil du 26 juin 2013 établissant des normes pour l’accueil des personnes demandant la protection internationale (refonte) est une refonte de la directive 2003/9/CE du Conseil du 27 janvier 2003 relative à des normes minimales pour l’accueil des demandeurs d’asile dans les États membres, ayant le même objet.

Elle entend garantir un niveau de vie digne aux demandeurs d’asile et promouvoir une plus grande harmonisation des dispositions nationales relatives aux conditions d’accueil, par les dispositions suivantes :

La directive 2013/32/UE du Parlement européen et du Conseil du 26 juin 2013 relative à des procédures communes pour l’octroi et le retrait de la protection internationale est une refonte de la directive 2005/85/CE du 1^er décembre 2005, relative à des normes minimales concernant la procédure d’octroi et de retrait du statut de réfugié.

L’objectif premier de la directive est de garantir l’accessibilité des procédures d’asile, d’améliorer l’équité, la qualité et l’efficacité des procédures et de garantir une application uniforme des mécanismes procéduraux communs.

De nombreuses garanties procédurales accordées aux demandeurs d'asile sont introduites :

La directive 2011/95/UE du Parlement européen et du Conseil du 13 décembre 2011 concernant les normes relatives aux conditions que doivent remplir les ressortissants des pays tiers ou les apatrides pour pouvoir bénéficier d’une protection internationale, à un statut uniforme pour les réfugiés ou les personnes pouvant bénéficier de la protection subsidiaire, et au contenu de cette protection est une refonte de la directive 2004/83/CE concernant les normes minimales relatives aux conditions que doivent remplir les ressortissants de pays tiers ou les apatrides pour pouvoir bénéficier d’une protection internationale. Elle confirme les principes qui sous-tendent la directive de 2004 tout en approfondissant la définition de statuts uniformes de protection au sein de l'Union européenne.

La directive poursuit les objectifs suivants :

Ses principales innovations sont les suivantes :

Les principes fondamentaux de la législation sur l’asile qui ont été posés par la loi du 25 juillet 1952 aujourd’hui codifiée dans le livre VII du code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile (CESEDA), sont les suivants :

Le droit d’asile repose sur un triple fondement : le quatrième alinéa du préambule de la Constitution du 27 octobre 1946, selon lequel «Tout homme persécuté en raison de son action en faveur de la liberté a droit d’asile sur les territoires de la République », la convention de Genève du 28 juillet 1951, qui définit le réfugié comme toute personne qui « craignant avec raison d'être persécutée du fait de sa race, de sa religion, de sa nationalité, de son appartenance à un certain groupe social ou de ses opinions politiques, se trouve hors du pays dont elle a la nationalité et qui ne peut ou, du fait de cette crainte, ne veut se réclamer de la protection de ce pays… », et la protection « subsidiaire » accordée « à toute personne qui ne remplit pas les conditions pour se voir reconnaître la qualité de réfugié (…) et qui établit qu'elle est exposée dans son pays à l'une des menaces graves suivantes : / a) La peine de mort ; / b) La torture ou des peines ou traitements inhumains ou dégradants ; / c) S'agissant d'un civil, une menace grave, directe et individuelle contre sa vie ou sa personne en raison d'une violence généralisée résultant d'une situation de conflit armé interne ou international ».

La protection subsidiaire a été instituée par la loi n° 2003-1176 du 10 décembre 2003 modifiant la loi n° 52-893 du 25 juillet 1952 relative au droit d'asile, qui a procédé à la transposition, par anticipation, de la directive 2004/83/CE du Conseil du 29 avril 2004 concernant les normes minimales relatives aux conditions que doivent remplir les ressortissants des pays tiers ou les apatrides pour pouvoir prétendre au statut de réfugié ou les personnes qui, pour d’autres raisons, ont besoin d’une protection internationale, et relatives au contenu de ces statuts.

La protection (statut de réfugié ou protection subsidiaire) est accordée sans considération des acteurs des persécutions ou des menaces graves, qui peuvent être les autorités de l’Etat, des partis ou des organisations ou encore des acteurs non étatiques, dans le cas où les autorités refusent ou ne sont pas en mesure d’apporter une protection. En outre, la possibilité d’un « asile interne » dans une partie du pays d’origine peut être, sous certaines conditions, un motif de rejet de la demande d’asile.

La directive 2004/83/CE du 29 avril 2004 a été un des éléments constitutifs de la première phase de la politique européenne de l’asile, en définissant les modalités d’évaluation des demandes d’asile et en précisant les conditions relatives aux actes et aux motifs susceptibles d’ouvrir droit à la qualité de réfugié ou à la protection subsidiaire, ainsi que les conditions de cessation, d’exclusion ou de révocation de ces protections.

Sauf lorsqu’elles constituaient un changement majeur dans le droit français (protection subsidiaire et asile interne), les dispositions de cette directive n’ont pas été explicitement reprises dans la loi nationale, soit parce qu’elles reproduisaient des stipulations de la convention de Genève d’application directe, soit parce qu’il était considéré que les pratiques de l’OFPRA et la jurisprudence respectaient pleinement les standards de protection que posait la directive.

Au regard de la jurisprudence de la CJUE⁷, il est cependant préférable de consacrer dans la loi ces dispositions.

La directive « qualification » de 2011 constitue la refonte de la directive 2004/83/CE du 29 avril 2004 : si la directive de 2011 n’apporte pas d’innovations majeures, elle comporte cependant des dispositions qui rehaussent le niveau de protection et doivent être également affirmées en droit interne. Ainsi, par exemple, elle comporte une définition plus précise ou plus contraignante de la notion de « protection » susceptible d’être assurée par les autorités du pays d’origine ou celle de « l’asile interne ».

Depuis la loi du 25 juillet 1952 qui a confié à l’OFPRA le soin de reconnaître la qualité de réfugié sous le contrôle de la Commission des recours des réfugiés, devenue en 2007 la CNDA, l’office est seul qualifié pour reconnaître la qualité de réfugié ou le bénéfice de la protection subsidiaire. Ses décisions sont prises en toute indépendance au seul regard de la convention de Genève de 1951 relative au statut des réfugiés et des dispositions propres à la protection subsidiaire et il ne reçoit aucune instruction. Ce principe dont le respect depuis la création de l’office est unanimement admis, n’est cependant pas, de manière singulière, prévu par les textes.

L’office assure également la protection juridique et administrative des bénéficiaires de l’asile. A cet égard, il est habilité à délivrer des pièces d’état civil aux réfugiés et aux bénéficiaires de la protection et à certifier des actes et documents suppléant l’absence de documents délivrés par le pays d’origine.

L’OFPRA a la forme d’un établissement public doté de la personnalité civile et de l’autonomie financière. Après avoir longtemps relevé de la tutelle du ministre des affaires étrangères, il est, depuis la loi n° 2007-1631 du 20 novembre 2007 relative à la maîtrise de l'immigration, à l'intégration et à l'asile, placé sous l’autorité du ministre chargé de l’asile qui est actuellement le ministre de l’intérieur.

Il est administré par un conseil d’administration qui fixe les orientations générales de l’activité de l’office et dont la composition a été élargie par les lois du 10 décembre 2003 et du 20 novembre 2007 pour comporter actuellement six représentants de l’Etat, un député, un sénateur, un représentant de la France au Parlement européen et un représentant du personnel de l’office. Son président est nommé par décret parmi ses membres. Le délégué en France du Haut-commissariat des Nations Unies pour les réfugiés ainsi que trois personnalités qualifiées nommées par décret assistent aux séances du conseil et peuvent présenter des observations.

Au titre des missions qui sont les siennes, le conseil d’administration fixe la liste des pays considérés comme des pays d’origine sûrs (POS), définis comme « veill(ant) au respect des principes de liberté, de la démocratie et de l’état de droit , ainsi que des droits de l’homme et des libertés fondamentales », qui permet l’application de la procédure d’examen prioritaire aux demandes émanant de leurs ressortissants. Cette possibilité introduite par la loi du 10 décembre 2003 était autorisée par la directive 2005/85/CE du Conseil du 1^er décembre 2005, qui permettait le maintien des dispositions nationales en vigueur à cet égard au 1^er  décembre 2005. La nouvelle directive « procédures » de 2013 ne reconduit pas cette possibilité et la définition des pays d’origine sûrs qu’elle donne dans son annexe I doit s’appliquer pleinement.

Une première liste de 12 pays a été adoptée par la France le 30 juin 2005. Elle a été par la suite modifiée à onze reprises et comprend actuellement 17 pays.

Depuis l’instauration d’une liste de pays d’origine sûrs en 2005 et jusqu’en 2011, la part de la demande en provenance de ces pays au sein de la demande globale a varié entre 5 et 10 %. En 2011, elle était de 7 %, en 2012 de 14,4% et en 2013 de 7%.

En 2012, 46% des procédures prioritaires reposaient sur le principe de pays d’origine sûr, avec un taux de placement en procédure prioritaire de 91% pour ces demandes. En 2013, ces chiffres s’élèvent respectivement à 33,6% et 91,5%.

L’établissement d’une liste des pays d’origine sûrs fait débat et, lors de la concertation, les associations ont estimé que cette notion méconnaissait la dimension individuelle du risque et que l’inscription de certains pays avait ignoré la situation réelle dans les pays concernés, ce que pouvait corroborer le nombre significatif d’annulations par le Conseil d’Etat⁸.

Pour autant l’expérience montre que ce dispositif a un effet dissuasif fort à l’égard de demandes clairement étrangères à un besoin de protection.

Ainsi la réinscription de l’Albanie et du Kosovo sur la liste des POS, le 16 décembre 2013, a contribué sur les quatre premiers mois de l’année 2014 à une baisse rapide de la demande d’asile de ces deux pays en France : - 16,8% pour l’Albanie (822 premières demandes contre 988 sur la même période en 2013) et - 49% pour le Kosovo (615 premières demandes contre 1 207 précédemment). L’Albanie recule ainsi, au 30 avril 2014, à la 4^ème place du « top ten » des principales nationalités des primo-demandeurs en France et le Kosovo à la 9^ème place, alors que ces deux pays occupaient respectivement le 3^ème (3 288 premières demandes) et le 2^ème rang (3 514 premières demandes) du « top ten » au 31 décembre 2013.

De même, l’inscription de l’Arménie le 6 décembre 2011 a conduit à une baisse de plus de 50% de la demande (1 526 premières demandes en 2012 contre 3 211 en 2011).

Nombre de demandes d’asile enregistrées, de décisions et d’accords rendus par l’OFPRA entre 2007 et 2013

	2007	2008	2009	2010	2011	2012	2013
Total demande d’asile	35 520	42 599	47 686	52 762	57 337	61 468	66 251
Décisions rendues	29 323	31 801	35 331	37 667	42 249	46 020	46 684
Nombre d’accords	3 401	5 153	5 048	5 096	4 630	4 348	5 978
Taux d’accord	11,6%	16,2%	14,3%	13,5%	11%	9,4%	12,8%

Source : OFPRA

Evolution devant l’OFPRA de 2007 à 2013 des délais d’examen et du stock des affaires

		2007	2008	2009	2010	2011	2012	2013
Délai médian		-	108	132	137	175	202	226
Délai moyen constaté		105	100	118	145	174	186	204
Stock*	1ères demandes**	8 248	10 900	14 672	18 800	22 474	24 260	29 895
	Réexamens	-	-	128	136	153	238	302
	Total stock	-	-	14 800	18 936	22 627	24 498	30 197

Source : OFPRA

* nombre de 1^ères demandes en instance, réexamens inclus, hors mineurs accompagnants

** hors apatrides

Les dispositions législatives portant sur les modalités d’examen des demandes d’asile, issues également de la loi de 1952, ont été complétées depuis cette date, en particulier par les lois du 24 août 1993 et du 10 décembre 2003, et sont conformes à la directive 2005/85/CE du Conseil du 1^er décembre 2005 relative à des normes minimales concernant la procédure d’octroi et de retrait du statut de réfugié.

Ces dispositions législatives s’articulent avec un dispositif règlementaire ainsi que des mesures d’ordre interne. C’est le cas du plan d’action pour la réforme de l’OFPRA, conclu à l’issue d’un processus de concertation interne, et mis en œuvre depuis septembre 2013 : ce plan vise en particulier à favoriser une doctrine unifiée, à développer une expertise de l’instruction, à mettre en œuvre un contrôle qualité en lien avec le HCR, à améliorer la formation et à raccourcir les délais de traitement des demandes.

La loi pose le principe de l’incompétence de l’OFPRA à connaître des demandes d’asile présentées par des étrangers dont la demande relève de la compétence d’un autre Etat membre en application du règlement Dublin.

Elle prévoit également que l’office statue par « priorité » dans les cas où l’admission provisoire au séjour a été refusée par le préfet dans les cas énumérés par la loi : lorsque le demandeur a la nationalité d’un pays pour lequel la clause de cessation de la convention de Genève a été mise en œuvre ou d’un pays d’origine sûr, lorsque le demandeur représente une menace grave pour l’ordre public, la sécurité publique ou la sûreté de l’État, lorsque la demande repose sur une fraude délibérée, constitue un recours abusif aux procédures d’asile ou n’est présentée qu’en vue de faire échec à une mesure d’éloignement.

Cette procédure, mise en œuvre à l’initiative de l’autorité préfectorale, ne peut intervenir que sur la base de critères objectifs, extérieurs à la qualité intrinsèque de la demande, dans le respect du principe selon lequel il n’appartient qu’à l’OFPRA de connaître du fond de la demande.

Dans ces différents cas, l’OFPRA statue dans un délai abrégé, fixé par voie règlementaire à 15 jours (délai théorique), mais les modalités et les garanties d’examen apportées par l’office dans le cadre de l’examen individuel de chaque demande, sont les mêmes que celles applicables à tous les demandeurs d’asile.

Au cours de l’année 2012, 14 800 demandes ont été examinées selon cette procédure (soit 31,2% de la demande globale) et 13 254 en 2013 (soit 25,6%).

Cette procédure d’examen, applicable à des cas spécifiques, est autorisée par la directive 2005/85/CE du 1^er décembre 2005. La directive « procédures » de 2013 maintient la possibilité d’une procédure qu’elle qualifie d’« accélérée » dans des cas qui recouvrent ces situations, mais qui vont au-delà en prévoyant en particulier le cas des demandes d’asile « tardives » et des demandes dénuées de pertinence ou visiblement peu convaincantes.

Ce dispositif, jugé conforme à la Constitution par le Conseil constitutionnel dans ses décisions du 13 août 1993 et du 4 décembre 2003, procède de l’idée qu’il est nécessaire de disposer de procédures différenciées en fonction de la nature de la demande et permettant de traiter dans des délais plus rapides, dans le respect des garanties, des demandes pouvant apparaître comme étrangères à un besoin de protection.

Pour autant ces dispositions font l’objet de critiques depuis plusieurs années, exprimées en particulier par la Commission nationale consultative des droits de l’homme (CNCDH), les associations⁹ ainsi qu’au plan international, par la voix du HCR et des comités internationaux de protection des droits de l’homme : le rôle de la préfecture est contesté au motif que les critères de placement en procédure prioritaire sont indissociables de l’appréciation du fond de la demande ; leur utilisation excessive est mise en cause ; et l’insuffisance des garanties, surtout l’absence d’un recours suspensif devant la CNDA contre les décisions de rejet de l’OFPRA prises dans ce cadre, est soulignée.

En outre, phase essentielle de la procédure d’examen, l’audition du demandeur d’asile est en principe la règle et l’office ne peut s’en dispenser que dans des cas limitativement énumérés par la loi. Dans la pratique, l’office convoque de manière très générale. Ainsi, en 2012, le taux de convocation à un entretien par l’OFPRA s’élevait à 94%. Les cas légaux de dispense d’entretien devront cependant être revus à la lumière de la directive « procédures » de 2013 qui limite ces cas, tout en prévoyant des possibilités d’exception pour les demandes de réexamen.

L’audition fait l'objet d'un rapport écrit dont le contenu est défini par décret et qui est transmis au demandeur simultanément à la décision de rejet qui mentionne les voies et les délais de recours.

La directive « procédures » de 2013 comporte deux modifications importantes dans le déroulement de l’entretien. Elle prévoit le droit pour le demandeur – alors qu’il ne s’agissait jusqu’alors que d’une option – à se présenter à l’entretien personnel accompagné d’un conseil juridique, tout en permettant que celui-ci n’intervienne qu’à la fin de l’entretien et que sa présence soit encadrée. Elle prévoit également la possibilité pour le demandeur de faire des commentaires ou d’apporter des précisions sur le rapport d’entretien ou la transcription (le rapport établi par l’OFPRA constitue une « transcription »), les Etats membres ne pouvant se dispenser de cette obligation que dans le cas où il y a à la fois et transcription de l’entretien et enregistrement de ce dernier (enregistrement qui doit être recevable dans les procédures de recours).

La directive « procédures » prévoit également l’obligation d’évaluer si un demandeur nécessite des garanties procédurales particulières justifiant qu’un soutien adéquat lui soit apporté tout au long de la procédure ou qu’il soit exempté de certaines procédures. Si la pratique de l’OFPRA va déjà en ce sens, la loi reste silencieuse sur ces différents aspects.

Enfin, contrairement à ce qui existe dans certains Etats européens et qui est autorisé par la directive « procédures », le droit français ignore certaines procédures comme celle des irrecevabilités qui permettent, dans certains cas de réexamen ou en cas de protection dans un autre pays, de se dispenser d’un examen au fond de la demande. De même, le dispositif de clôture d’examen, autorisé par la directive, en particulier lorsque le demandeur manque délibérément à des obligations de coopération, n’a pas de traduction législative en droit français.

Il existe deux situations particulières en matière de demande d’asile qui obéissent à des régimes spécifiques.

Une décision de refus d’entrée en France au titre de l’asile ne peut être prise que par le ministre chargé de l’immigration, après consultation de l’OFPRA qui procède à l’audition de l’étranger. Et l’étranger qui demande son entrée sur le territoire au titre de l’asile ne peut être maintenu en zone d’attente que le temps nécessaire à « un examen tendant à déterminer si sa demande n’est pas manifestement infondée », conformément à la décision du Conseil constitutionnel du 25 février 1992.

Dans la pratique, l’avis de l’office, s’il est favorable à l’admission, est toujours suivi.

En 2012, 2 227 demandes d’asile ont été présentées à la frontière et le taux global d’admission (qui recouvre d’autres hypothèses d’entrée : décisions de justice ou expiration du délai de maintien en zone d’attente) était de 85,81 % ; en 2013, ces chiffres étaient respectivement de 1 346 demandes pour un taux d’entrée sur le territoire de 75,85 %.

La décision de refus d'entrée au titre de l'asile peut faire l’objet d’un recours en annulation, pleinement suspensif devant le président du tribunal administratif. Ce recours suspensif a été institué par la loi du 20 novembre 2007, à la suite de l’arrêt de la Cour européenne des droits de l’homme, Gebremedhin c/France, du 27 avril 2007.

La directive « procédures » de 2013 autorise qu’une autorité autre que l’autorité responsable de la détermination (en France, l’OFPRA) soit responsable de l’examen d’une demande d’asile présentée à la frontière, lorsqu’il s’agit d’octroyer ou de refuser l’entrée sur le territoire, pourvu que cette décision soit prise sur la base de l’avis motivé de l’autorité responsable de la détermination. Elle n’autorise cette procédure d’asile à la frontière que dans les cas où la procédure accélérée peut être mise en œuvre et, comme le fait également la directive « accueil », l’entoure d’un certain nombre de garanties.

L’article L. 551-3 du CESEDA dispose qu’« A son arrivée en centre de rétention, l’étranger reçoit notification des droits qu’il est susceptible d’exercer en matière de demande d’asile. Il lui est notamment indiqué que sa demande d’asile ne sera plus recevable pendant la période de rétention si elle est formulée plus de cinq jours après cette notification ». Des dispositions règlementaires complètent ces dispositions.

Cette disposition a été jugée conforme par le Conseil constitutionnel (décision DC n° 2003-484 du 20 novembre 2003) au motif qu’elle concilie « le respect du droit d’asile… et la nécessité de garantir l’exécution des mesures d’éloignement, qui participe de la sauvegarde de l’ordre public », pourvu qu’il y ait une information effective sur ces droits susceptibles d’être exercés en matière de demande d’asile.

En vertu des textes (notamment les articles R. 553-15 à R. 553-18 du CESEDA), les demandes d’asile présentées en rétention sont traitées selon une procédure prioritaire par l’OFPRA, dans un délai règlementaire de 96 heures. Si la mesure d’éloignement ne peut être exécutée avant l’intervention de la décision de l’office, cette décision, si elle est négative, ne peut faire l’objet d’un recours juridictionnel à caractère suspensif.

Nombre de demandes d’asile en rétention

	2007	2008	2009	2010	2011	2012	2013
Total	1 864	1 894	1 568	1 096	970	963	1 078
Dont : Première demande	1 207	1 209	1 141	766	616	629	788
Réexamens	657	685	427	330	354	334	290

Source : OFPRA

L’arrêt de la Cour européenne des droits de l’homme, IM c/France, du 2 février 2012, a mis en évidence, dans le cas d’espèce, l’automaticité du placement en procédure prioritaire d’une demande d’asile présentée en rétention, « classement, lié à un motif procédural, sans relation ni avec les circonstances de l’espèce, ni avec la teneur de la demande et son fondement ».

La Cour de justice de l’Union européenne a, dans son arrêt du 30 mai 2013, Arslan, C-534/11, consacré la nécessité d’éviter toute automaticité d’un placement en procédure prioritaire. En particulier, cet arrêt considère que le droit de l’Union européenne ne s’oppose pas au maintien en rétention administrative d’une personne y ayant sollicité l’asile s’ « il apparaît, à la suite d’une appréciation au cas par cas de l’ensemble des circonstances pertinentes, que cette demande a été introduite dans le seul but de retarder ou de compromettre l’exécution de la décision de retour et qu’il est objectivement nécessaire de maintenir la mesure de rétention pour éviter que l’intéressé se soustraie définitivement à son retour ».

La directive « procédures » de 2013, en renvoyant à la directive « accueil » de 2013, proscrit dans le même sens le maintien automatique en rétention d’une personne y ayant sollicité l’asile et, si elle autorise la mise en œuvre d’une procédure accélérée aux fins d’examen d’une demande présentée en rétention, elle prescrit en principe, en cas de rejet, un recours juridictionnel suspensif.

3.1.5 Une juridiction spécialisée en matière d’asile, la Cour nationale du droit d’asile (articles L. 731-1 à L.741-5)

Instituée par la loi du 25 juillet 1952, la CNDA, anciennement Commission des recours des réfugiés (CRR), juridiction administrative spécialisée, est chargée de statuer sur les recours de plein contentieux formés contre les décisions de rejet de l’OFPRA, sous le contrôle du Conseil d’Etat, juge de cassation.

Elle statue en formation de jugement collégiale, chaque formation comportant un président, magistrat, et deux assesseurs, l’un nommé par le Haut-commissariat des Nations unies pour les réfugiés (HCR), l’autre par le vice-président du Conseil d’Etat sur proposition des ministres représentés au conseil d’administration de l’OFPRA. Elle peut également statuer par ordonnances dans différents cas : irrecevabilité, non-lieu, désistement ou absence d’élément sérieux susceptible de remettre en cause la décision prise par l’OFPRA.

Le demandeur peut être entendu devant la Cour, assisté d’un conseil qui peut être désigné au titre de l’aide juridictionnelle.

La CNDA a été réformée depuis 2007, par son rattachement administratif et budgétaire au Conseil d'Etat (programme 165 Conseil d’Etat et autres juridictions administratives), avec l'objectif de conforter son autorité et son indépendance, de renforcer sa professionnalisation et d'améliorer son organisation et ses méthodes. Le décret du 16 août 2013 relatif à la procédure applicable devant la Cour nationale du droit d'asile est venu préciser les règles d’organisation de la Cour et son régime procédural¹⁰.

Nombre de recours et de décisions rendues par la Cour entre 2007 et 2013

	2007	2008	2009	2010	2011	2012	2013
Recours	22 665	21 638	25 044	27 445	31 983	36 362	34 752
Décisions rendues	29 154	27 242	20 240	23 934	34 595	37 350	38 540

Source : CNDA

Sur ces 38 540 décisions, 30 231 ont été rendues par des formations de jugement (décisions collégiales) et 8 309 par ordonnances. Parmi ces ordonnances, 6 222 sur le fondement du 5° de l’article R. 733-4 du CESEDA (recours ne présentant pas d’éléments sérieux).

En 2013, le taux d’accord est de 14% devant la Cour (contre 15,2% en 2012).

Evolution de 2007 à 2013 des délais de jugement et du stock des affaires

	2007	2008	2009	2010	2011	2012	2013
Délai prévisible moyen de jugement	10m 1j	10m 3j	15m 12j	14m 28j	9m 5j	8m 7j	6m24j
Délai moyen constaté	-	13m17j	12m20j	12 m 27 j	11m 10j	9m 29j	8m 26j
Stock	22 803	21 046	25 845	29 776	26 613	25 625	21 837

Source : CNDA

Les débats pendant la concertation sur l’asile ont montré un attachement à l’institution de la CNDA, fondé en particulier sur le caractère spécialisé de cette juridiction, et sur la présence du HCR.

Simultanément, il existe un consensus quant à la nécessité de poursuivre la professionnalisation de la Cour et la nécessité de lui donner les moyens de statuer dans des délais plus rapides.

Un des sujets récurrents concernant le contentieux de l’asile est l’absence d’un recours suspensif devant la CNDA dans le cadre des procédures prioritaires. Il se justifie par la nécessité d’encadrer dans des délais courts le traitement des demandes d’asile, qui paraissent étrangères à un besoin de protection.

Ce dispositif n’est pas contraire à la jurisprudence de la Cour européenne des droits de l’homme dans la mesure où l’étranger dispose, à la suite du rejet de sa demande d’asile, d’un recours pleinement suspensif contre la mesure d’éloignement devant la juridiction administrative de droit commun, laquelle contrôle, le cas échéant, que le renvoi dans son pays n’expose pas l’étranger à des risques de traitements contraires à l’article 3 de la Convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales. Il est également compatible avec les dispositions de la directive « procédures » de 2013.

Cependant, l’absence d’un recours suspensif devant la CNDA fait l'objet de critiques récurrentes des associations, de la CNCDH, du HCR et des comités internationaux de protection des droits de l'homme. Cette critique met en cause l’inégalité de traitement, s'appuie sur la part des demandes d'asile concernées par cette procédure (25,6 % en 2013) et sur le taux global d'annulation par la CNDA (14 % en 2013). L’absence de recours suspensif contribue à fragiliser les décisions préfectorales prises à la suite d’une décision de rejet de l’OFPRA, celles-ci étant contestées devant les tribunaux administratifs.

Le projet de loi a pour objet de clarifier les conditions dans lesquelles la qualité de réfugié ou le bénéfice de la protection subsidiaire peut être reconnu, en prenant directement appui sur les dispositions de la directive « qualification » de 2011.

Cette clarification procède à la fois d’une exigence de lisibilité de la règle de droit et de la volonté de marquer l’enracinement européen de la protection.

Option retenue : En ce sens, le projet de loi consacre la reprise de dispositions de la directive, figurant dans sa version initiale de 2004, mais qui n’avaient pas été reprises formellement (tout en étant appliquées par l’OFPRA et la CNDA). Il modifie certaines dispositions pour les rendre plus strictement conformes à la terminologie de la directive et apporte aux dispositions figurant dans le CESEDA les modifications que comporte la directive de 2011.

Ainsi l’article 2 du projet de loi insère dans le CESEDA une définition des actes et des motifs de persécution ouvrant droit au statut de réfugié, en renvoyant aux définitions contenues dans la directive, précise la notion de lien entre les motifs et les actes de persécution ainsi que la notion d’imputabilité. Il précise également les conditions d’exclusion et de cessation du statut de réfugié.

L’article 3 adopte une définition de la protection subsidiaire coïncidant davantage avec celle de la directive et précise les motifs d’exclusion et de cessation de la protection, en suivant les dispositions de la directive.

L’article 4 apporte des précisions, conformes à la directive, sur les modalités d’appréciation de la protection offerte dans le pays d’origine ainsi que sur la notion d’asile « interne ».

Autres options possibles : il est juridiquement préférable d’expliciter les dispositions nouvelles de la directive qui impactent directement des dispositions figurant dans le CESEDA. Ne pas reprendre des dispositions de la directive, qui existaient déjà dans la directive initiale de 2004 et n’avaient pas été reprises dans la loi à l’époque, au motif qu’elles étaient respectées par la pratique de l’OFPRA et de la CNDA, risquerait d’exposer la France à un contentieux en manquement¹¹.

Dans un contexte où l’OFPRA a une place centrale en matière d’asile, et où l’indépendance du processus décisionnel est une exigence fondamentale au regard des enjeux de protection et des engagements internationaux et européens, il est nécessaire de consacrer certaines règles dans la loi.

Option retenue :

Plusieurs séries de mesures concourent à cet objectif.

L’article 5 du projet de loi consacre le principe selon lequel l’OFPRA ne reçoit pas d’instruction relative aux décisions d’attribution de la protection. Cette disposition consolide et donne de la lisibilité à un principe, de fait, respecté depuis la création de l’office mais qui n’a pas toujours été bien compris du fait de la forme d’établissement public sous tutelle ministérielle. Cette clarification dans la loi supprime toute ambiguïté.

Le même article consacre dans la loi l’anonymat des officiers de protection chargés de l’instruction. En effet, afin d’assurer une instruction sereine et impartiale, seuls les signataires des décisions sont identifiables et non les agents instructeurs. En effet, dans le cadre de l’exercice de sa mission, il est primordial que l’officier de protection instructeur soit à l’abri de toute influence extérieure, pression ou menace émanant par exemple de réseaux de proxénétisme (demande d’asile liée à la traite des êtres humains) et autres réseaux criminels.

Pour que l’office puisse prendre ses décisions en toute connaissance de la situation réelle des demandeurs d’asile ou des personnes auxquelles il a accordé l’asile, le même article permet à l’autorité judiciaire de lui transmettre des informations de nature à faire suspecter l’existence d’une fraude ou d’un motif d’exclusion de la protection.

L’article 6 du projet de loi maintient la possibilité pour le conseil d’administration de l’OFPRA de fixer une liste des pays considérés comme des pays d’origine sûrs (entraînant la possibilité d’un examen en procédure accélérée), tout en rénovant les modalités de son adoption.

Ainsi, la définition actuellement donnée des pays d’origine sûrs est supprimée, la définition donnée par la directive 2013/32/UE du 26 juin 2013 est reprise et pour la fixation de la liste, il est renvoyé aux conditions prévues par la directive. De même, la loi prescrit au conseil d’administration de l’OFPRA de veiller à l’actualité et à la pertinence de cette liste. En particulier, sera prévu par voie réglementaire un mécanisme d’urgence permettant de suspendre l’inscription d’un pays sur cette liste en cas d’évolution rapide et incertaine de la situation prévalant dans ledit pays.

Autres options possibles : la directive « procédures » de 2013 autorise, sans l’imposer, l’adoption de listes nationales de pays d’origine sûrs. L’option consistant à supprimer cette possibilité dans la loi, comme demandé par des associations, a été écartée. Ce dispositif a fait preuve de son efficacité. L’essentiel est d’assurer l’objectivité du processus de désignation, ce à quoi tendent les nouvelles dispositions proposées, ainsi que de garantir la prise en compte de situations individuelles particulières, ce que prévoient les nouvelles dispositions sur la possibilité pour l’OFPRA de reclasser une demande en procédure normale.

Les options consistant à confier la désignation des pays d’origine sûrs au directeur général de l’OFPRA ou au contraire au ministre de l’intérieur ont été écartées et il est considéré que le processus actuel de désignation par l’instance collégiale du conseil d’administration de l’office est un gage d’indépendance et de professionnalisme.

La directive « procédures » de 2013 apporte plusieurs modifications aux dispositions qui figuraient dans la directive initiale 2005/85/CE du 1^er décembre 2005 concernant les modalités d’examen des demandes d’asile. Certaines ont un caractère impératif (règles nouvelles en matière d’audition ou s’agissant de la prise en compte des personnes ayant des besoins de garanties procédurales particulières…), d’autres ont un caractère facultatif (procédures accélérées…).

Le projet de loi s’attache, dans le respect des normes européennes, à assurer, dans les modalités d’examen, un juste équilibre entre garanties des droits et efficacité, afin de garantir des délais d’examen rapides et d’apporter des réponses aux demandes d’asile manifestement étrangères à un besoin de protection. C’est en particulier au regard de cet objectif que le projet de loi prévoit une procédure accélérée pour certaines demandes d’asile, cette procédure pouvant s’appliquer dans des cas plus nombreux que ce que prévoit le droit actuel, mais qui sont conformes à la directive.

Option retenue : quatre séries de mesures s’inscrivent dans cet objectif :

Premièrement, le projet de loi maintient, tout en le rénovant profondément, le dispositif d’examen prioritaire de certaines demandes d’asile, désormais dénommé « procédure accélérée ».

La procédure accélérée pourra être mise en œuvre soit de plein droit en vertu de la loi (cas de provenance d’un pays d’origine sûr ou d’une demande de réexamen recevable), soit par décision de l’OFPRA au vu, en particulier, de critères inhérents au contenu de la demande (le demandeur n’a soulevé que des questions sans pertinence, la demande est visiblement peu convaincante…), ce qui constitue une innovation mais est autorisé par la directive, soit par décision de l’autorité administrative sur la base de critères autorisés par la directive et qui ont été redéfinis pour garantir qu’il s’agisse de critères extérieurs à la qualité intrinsèque de la demande (en particulier refus de donner ses empreintes, demande d’asile tardive, demande présentée en vue de faire échec à une mesure d’éloignement, ordre public).

Ces dispositions se conjuguent avec une garantie nouvelle fondamentale qui est la possibilité pour l’OFPRA de reclasser en « procédure normale » la demande initialement classée en procédure accélérée par application de la loi ou sur l’initiative de l’autorité préfectorale, chaque fois que cela lui apparaît nécessaire au vu de la demande individuelle, pour assurer un examen approprié.

Conséquence de cette disposition, le classement en procédure accélérée ne pourra plus être contesté que devant le juge de l’asile, à l’occasion du recours au fond contre la décision de rejet.

Deuxièmement, le projet de loi prévoit des dispositions au bénéfice des personnes se trouvant dans une situation particulière, notamment de vulnérabilité.

Ainsi, il est prévu que l’OFPRA puisse statuer par priorité sur les demandes présentées par des mineurs ou par des personnes vulnérables. Il est également prévu la possibilité d’aménager les modalités d’examen des demandes pour assurer l’exercice de leurs droits par ces personnes ainsi que la possibilité de déroger à l’application de la procédure accélérée, dans ces mêmes circonstances.

Troisièmement, le projet de loi définit les modalités d’instruction de la demande d’asile, en assurant l’effectivité de certaines dispositions figurant dans la directive « qualification » de 2011. Ces dispositions participent d’une double exigence de respect des directives et de lisibilité de la procédure d’examen. Elles précisent les obligations de coopération qui incombent au demandeur et les modalités d’évaluation des craintes de persécution ou d’atteintes graves.

Quatrièmement, le projet de loi revoit les conditions de l’entretien. Il transpose des dispositions obligatoires de la directive « procédures » de 2013, limitant les cas de dispense d’entretien, et prévoit les modalités de participation d’un conseil à l’entretien. Si le droit à ce conseil est obligatoire en vertu de la directive, celle-ci autorise les Etats membres à la réglementer. Le choix a été donc fait de réserver cette assistance soit à un avocat, soit à un représentant d’une association de défense des étrangers ou des demandeurs d’asile pour assurer la qualité de cette assistance. Et, comme le permet la directive, il est prévu, pour préserver la dimension individuelle de l’entretien (qui s’inscrit dans une procédure administrative et non juridictionnelle), que ce conseil n’intervient qu’à la fin de cet entretien. Un décret en Conseil d’Etat fixera les cas et les conditions dans lesquels, conformément aux obligations fixées par la directive, l’entretien fera l’objet soit d’un enregistrement sonore, soit sera suivi d’un recueil de commentaires.

Autres options possibles : s’agissant des dispositions facultatives de la directive « procédures » de 2013, une option, défendue par certaines associations, consisterait, à ne pas prévoir de procédures accélérées et à examiner toutes les demandes dans les mêmes conditions. Cette option ne peut pas être retenue. Il y a nécessité de disposer de procédures différenciées en fonction de la nature de la demande et de disposer d’outils adaptés pour traiter rapidement des demandes paraissant manifestement abusives.

D’autres sous options ont été examinées, l’une consistant à ne reconnaître qu’à l’OFPRA le soin de classer en procédure accélérée. Cette option a été écartée dans la mesure où elle pouvait entraîner une confusion entre des problématiques de séjour et des questions de protection (exemple : appréciation de la menace à l’ordre public). Il est apparu nécessaire de prévoir des cas automatiques, définis par la loi, ayant une vertu de message clair, et des cas à l’initiative de l’autorité administrative, fondés sur des circonstances dont elle a connaissance, mais qui sont étrangères à toute appréciation du fond de la demande.

La sous option consistant à donner un caractère liant à l’orientation en procédure accélérée, par l’autorité administrative, a été également écartée : elle est juridiquement fragile au regard des dispositions de la directive sur les compétences de l’autorité responsable de la détermination et elle n’est pas compatible avec l’objectif de renforcer les garanties et la prise en compte de situations individuelles.

Une autre sous option a été envisagée, consistant à prévoir des cas d’application en deçà de ce que prévoit la directive. Cette option a été écartée : il a été considéré nécessaire, dès lors que les garanties sont renforcées, d’utiliser pleinement dans un souci d’efficacité les différentes possibilités que la directive autorise.

Le projet de loi a pour objet d’introduire dans le droit français des procédures nouvelles qui sont prévues par la directive 2013/32/UE du 26 juin 2013 qui concernent l’irrecevabilité, le retrait implicite d’une demande d’asile et le traitement des demandes de réexamen.

Ces procédures permettront de traiter plus rapidement et plus efficacement certaines situations spécifiques qui ne justifient pas un examen au fond analogue à celui qui est diligenté de manière générale.

S’articulant avec des dispositions spécifiques sur le droit au maintien sur le territoire, elles permettront d’apporter des réponses rapides à certains abus de procédure.

Le recours à ces instruments nouveaux se justifie également par la nécessité de s’inscrire pleinement dans le droit européen et d’appliquer non seulement les garanties nouvelles qu’il prévoit mais aussi d’utiliser résolument les instruments d’une gestion adaptée des demandes qu’il permet. Cela participe du nécessaire approfondissement de l’harmonisation des politiques d’asile.

Option retenue : trois séries de dispositions sont prévues :

Les irrecevabilités : le projet de loi permet à l’OFPRA de ne pas examiner au fond certaines demandes lorsque l’intéressé a obtenu une protection dans un pays de l’Union ou dans un pays tiers. Les cas d’application sont strictement définis et sont pour l’OFPRA d’application facultative, permettant ainsi de réserver les obligations constitutionnelles.

Le retrait ou renonciation à une demande : dans les cas énumérés par le projet de loi, exprimant principalement un manquement caractérisé à l’obligation de coopération du demandeur, l’OFPRA pourra clôturer la demande et l’étranger perdra dès lors et sauf exceptions son droit à l’examen de la demande et au maintien sur le territoire.

Les demandes de réexamen : leur régime juridique est clarifié par le projet de loi qui met en place une procédure de recevabilité qui, dans le respect des principes posés par la jurisprudence, permet d’écarter de l’examen au fond des demandes dénuées d’éléments ou de faits nouveaux.

Les régimes juridiques applicables aux demandes d’asile présentées à la frontière ainsi qu’à celles présentées en rétention sont consolidés dans le projet de loi pour être mis en pleine conformité avec les dispositions des directives 2013/32/UE et 2013/33/UE/ du 26 juin 2013 et les exigences découlant de la jurisprudence de la CEDH et de la CJUE.

Les garanties accordées aux personnes faisant l’objet de ces mesures sont renforcées, notamment en ce qui concerne les modalités d’examen de ces demandes. Simultanément, afin d’éviter que ces garanties ne puissent conduire à un affaiblissement de la capacité de l’Etat à contrôler les entrées sur le territoire et l’exécution des mesures d’éloignement, des modalités procédurales adaptées sont prévues.

Options retenues :

Dispositions relatives à l’examen des demandes d’asile à la frontière :

Le principe de la compétence du ministre chargé de l’immigration en matière de refus d’entrée au titre de l’asile est maintenu compte tenu de la nature de cette décision. Mais l’avis rendu par l’OFPRA lie désormais le ministre, ce qui constitue une garantie nouvelle. De même, les cas dans lesquels une demande peut être rejetée à la frontière sont précisément définis conformément à la directive et dans le respect de la jurisprudence du Conseil constitutionnel du 25 février 1992.

Le projet de loi ne modifie pas les règles relatives au contentieux de l’asile à la frontière, qui reste de la compétence de la juridiction administrative.

Dispositions relatives à l’examen des demandes d’asile présentées en rétention :

Le projet de loi maintient le principe selon lequel la demande d’asile doit être présentée dans un délai de cinq jours à compter de la notification des droits susceptibles d’être exercés en matière de demande d’asile (art. L. 551-3 du CESEDA). Cette disposition est essentielle pour éviter des demandes d’asile tardives présentées en cours ou en fin de rétention pour faire échec à une mesure d’éloignement.

En revanche, d’une part, le maintien en rétention et l’application de la procédure accélérée ne sont possibles que si la demande d’asile a pour objet de faire échec à une mesure d’éloignement, d’autre part, l’OFPRA a toujours la possibilité, au vu des circonstances de l’espèce, de reclasser en procédure normale, enfin le juge administratif, s’il est saisi en ce sens peut contrôler l’appréciation faite du caractère dilatoire de la demande et, s’il estime que la demande d’asile n’a pas pour objet de faire échec à une mesure d’éloignement, ordonner que l’intéressé soit autorisé à se maintenir en France jusqu’à la décision de la CNDA.. Ces nouvelles dispositions ont pour objet de mettre fin au caractère automatique de l’examen d’une demande d’asile présentée en rétention selon une procédure accélérée, proscrits par les jurisprudences de la CEDH et de la CJUE et non conformes aux directives « procédures » et « accueil ».

Ce dispositif concilie le principe de la compétence de la CNDA comme juge de fond de toutes les décisions en matière d’asile et la nécessité d’assurer un traitement rapide compatible avec les délais très contraints de rétention, délais dans lesquels il faut assurer l’examen par l’OFPRA (cinq jours pour solliciter l’asile + 96 heures minimum pour l’examen par l’office), l’exercice du recours (48 heures), le jugement (72h), puis, le cas échéant, les formalités de départ, récupération des laissez-passer et du billet de transport (formalités ne pouvant être accomplies que postérieurement à la décision définitive de rejet).

C’est à la seule condition d’un encadrement très strict des délais de recours et de jugement que ces nouvelles garanties peuvent être prévues sans mettre en péril l’exécution de mesures légales d’éloignement et encourager les demandes d’asile dilatoires en rétention.

Le recours suspensif devant la CNDA a été envisagé. Les délais qui lui sont nécessaires pour statuer et les contraintes de son fonctionnement (centralisation géographique de la Cour nécessitant des déplacements et des escortes…) ne permettent pas de retenir cette option. Il a été également proposé de prévoir la compétence de la CNDA, tout en instituant un système de vidéo-audience qui aurait permis à la Cour de traiter ces recours dans un délai restreint de cinq jours. Cela aurait toutefois nécessité le financement de l’équipement de tribunaux administratifs à proximité des principaux centres de rétention (Rennes, Strasbourg, Bordeaux, Marseille, Lyon…), une mise en œuvre avant le 1^er juillet 2015, date limite prévue pour l’entrée en vigueur du dispositif, et, de nouveau, des contraintes en termes de déplacements des personnes retenues et d’escortes. De plus, le délai envisagé de 5 jours pour statuer ne paraît pas conciliable avec les délais inhérents à la rétention.

Le projet de loi consacre la place de la CNDA dans le système d’asile et confirme sa compétence de juge de plein contentieux pour toutes les décisions de l’OFPRA (exception faite des demandes d’asile en rétention), qu’il s’agisse de décisions de rejet ou d’irrecevabilité.

Il est cependant essentiel que la Cour s’inscrive dans l’objectif de réduction des délais de procédure qui constitue l’axe essentiel de la réforme de l’asile. A cet effet il est nécessaire d’encadrer ses délais de jugement, de revoir les procédures d’aide juridictionnelle et de poursuivre la professionnalisation de la juridiction.

La garantie nouvelle que constitue la généralisation du caractère suspensif du recours devant la Cour, y compris pour les demandes d’asile traitées en procédure accélérée, n’est envisageable que si, en contrepartie, la juridiction se prononce dans des délais très rapides. Faute de cet équilibre, le recours suspensif devant la CNDA, que n’impose ni la jurisprudence de la CEDH, ni la directive « procédures » de 2013, ne pourra être retenu.

Option retenue : il est prévu d’instaurer un délai d’examen différencié des recours. La Cour disposera d’un délai de cinq mois pour statuer sur les recours formés contre les décisions de l’OFPRA. Dans des cas limitativement énumérés par la loi (procédures accélérées, ou demandes irrecevables), ce délai est ramené à un mois. La Cour statuera alors à juge unique en audience publique dès lors qu’elle estime que le placement en procédure accéléré ou le classement en demande irrecevable était justifié. Simultanément le régime de l’aide juridictionnelle est simplifié : son octroi est de plein droit.

Autres options : l’option consistant à ne pas prévoir une procédure de recours particulière pour les demandes relevant de la procédure accélérée et maintenir le dispositif actuel, la Cour appréciant les cas dans lesquels elle juge en formation collégiale ou par ordonnances, n’a pas été retenu. Il est en effet impératif, pour des raisons de lisibilité et d’efficacité, que certaines demandes soient résolument orientées vers un circuit court préalablement défini par le législateur et ne relevant pas des seules appréciations des autorités de détermination.

. Plusieurs dispositions de cette partie renforcent la protection des femmes.

Ainsi, l’article 2 du projet de loi transpose les dispositions de la directive « qualification » de 2011 qui précisent les motifs de persécutions fondés sur l’appartenance à un groupe social et souligne la nécessité de prendre en considération les aspects liés au genre.

L’article 7 prévoit la possibilité pour l’OFPRA d’aménager les modalités d’examen des demandes d’asile présentées notamment par des personnes vulnérables.

Ces dispositions pourront bénéficier à des femmes se trouvant dans des situations de violences (victimes de traite, victimes de viol et violences…). Elles peuvent conduire en particulier à l’adaptation des entretiens (entretien par un officier de protection du même sexe spécialement formé à cette problématique). D’ores et déjà, ces dispositions sont appliquées à l’OFPRA où il existe des référents thématiques dédiés aux problématiques comme la traite, les violences faites aux femmes et l’orientation sexuelle, ainsi qu’une formation à l’accueil des récits de souffrance émanant en particulier de victimes de viols.

Le présent texte dans ses articles 8 et 9 ne comporte aucune disposition spécifique au handicap.

Ces dispositions parachèvent la transposition de la directive 2011/95/UE du 13 décembre 2011 concernant les normes relatives aux conditions que doivent remplir les ressortissants des pays tiers ou les apatrides pour pouvoir bénéficier d’une protection internationale, et assurent la transposition de deux autres directives : la directive 2013/32/UE du 26 juin 2013 relative à des procédures communes pour l’octroi et le retrait de la protection internationale et la directive 2013/33/UE du 26 juin 2013 établissant des normes pour l’accueil des personnes demandant une protection internationale.

Elles modifient le livre VII relatif au droit d’asile du CESEDA. Elles modifient également certaines dispositions du livre II de ce code sur l’entrée en France (article 8) et du livre V sur les mesures d’éloignement (article 9). Elles modifient certaines dispositions du code de justice administrative concernant la CNDA et les modalités d’intervention du juge administratif en cas de demande d’asile en rétention ainsi que de la loi du 10 juillet 1991 relative à l’aide juridique (articles 9 et 10).

Un certain nombre de garanties nouvelles introduites dans la loi vont impacter le fonctionnement de l’OFPRA et de la CNDA. Ainsi en est-il de la présence d’un conseil juridique lors de l’entretien à l’OFPRA qui pourra donc allonger la durée de celui-ci entraînant une baisse de la productivité. Cette intervention est cependant encadrée pour en limiter les effets négatifs.

Par ailleurs, l’extension du recours suspensif devant la CNDA aux procédures accélérées est susceptible d’entraîner un allongement de la durée de maintien en France des personnes concernées et, par suite, du bénéfice des prestations d’accueil. Cela étant, cette extension ne devrait pas augmenter de manière substantielle le nombre de recours, l’expérience montrant qu’une très grande part des décisions négatives de l’OFPRA fait déjà l’objet d’une contestation contentieuse. Enfin, le caractère automatique de l’aide juridictionnelle est prévu.

Cependant, l’ensemble des mesures prévues par le projet de loi concourt à la réduction globale des délais d’examen et contribuera de ce fait à la réduction des coûts afférents. Ainsi, l’extension des procédures accélérées et la mise en place de nouvelles procédures applicables à des situations particulières (clôture, irrecevabilité, réexamens) vont limiter les délais de procédure et de maintien sur le territoire.

De même, les délais encadrant désormais les jugements de la CNDA notamment dans le cadre de procédures accélérées permettront de réduire la durée totale de maintien sur le territoire des demandeurs d’asile concernés. De même, le nouveau régime d’aide juridictionnelle constitue une mesure de simplification et contribuera à l’accélération des délais d’instruction.

A terme, l’ensemble de ces mesures devraient également dissuader les personnes dont la motivation est étrangère à un besoin réel de protection, de solliciter l’asile et par conséquent de réduire la charge pesant sur les autorités administratives de détermination d’une protection.

En outre, la modification de l’article L. 721-3 du CESEDA a pour effet de supprimer les droits de chancellerie afférents aux pièces délivrées par l’OFPRA en matière d’état civil. Se fondant sur les constations formulées par la Cour des comptes à l’occasion d’un contrôle de l’établissement public, il a été décidé de mettre fin à une procédure dont le produit, à tarif inchangé, se limite à 21 000 € potentiellement. Ainsi en 2013, 3 126 certificats de coutume avaient été délivrés et 10 % des demandeurs s’étaient spontanément acquittés de ce droit soit un rendement de 1 900€. Appliqué partiellement, ce droit de chancellerie concerne des personnes protégées disposant généralement de faibles revenus. Cette mesure de simplification administrative n’entraîne donc pas une perte de recettes importantes pour le budget de l’Etat.

Ces dispositions renforcent les droits des demandeurs d’asile, en ce qui concerne les conditions d’octroi de l’asile et en ce qui concerne les modalités d’examen des demandes, une attention particulière étant apportée aux personnes en situation de vulnérabilité.

Ces dispositions donnent aux autorités les moyens de mieux accomplir leurs missions. Les dispositions portant en particulier sur les procédures accélérées et les demandes de réexamen simplifient les procédures administratives, allègent les tâches des autorités administratives et clarifient les compétences respectives de l’OFPRA et de l’autorité préfectorale.

L’amélioration des garanties apportées dans le processus d’examen des demandes d’asile renforcera l’autorité des décisions administratives prises à la suite d’un rejet d’une demande d’asile.

L’article 9 du projet de loi (institution d’un recours suspensif contre les décisions négatives de l’OFPRA en cas de demande d’asile en rétention) aura un impact sur le fonctionnement des juridictions administratives de droit commun, en particulier les tribunaux administratifs.

Il est toutefois difficile d’évaluer précisément l’impact de cette nouvelle procédure. En 2013, 1 078 demandes d’asile ont été présentées alors que le demandeur était placé en rétention administrative en vue de l’exécution d’une mesure d’éloignement. Et, depuis 2007, le nombre de demandes d’asile présentées en rétention a diminué de près de moitié (1 864 en 2007 et 1 078 en 2013). De plus, ces données statistiques ne sauraient correspondre au nombre de recours susceptibles d’être exercés dans le cadre de la nouvelle procédure. D’une part, une protection au titre de l’asile peut être accordée dès le stade de l’examen par l’OFPRA. D’autre part, le nouveau dispositif prévoit expressément que, lors de l’examen de la demande, l’OFPRA peut considérer nécessaire l’examen de la demande selon la procédure normale, ce qui implique la fin de la rétention : dans ce cas, les décisions négatives de l’OFPRA prises à l’encontre des personnes libérées relèveront des voies de recours de droit commun (compétence de la CNDA). Enfin, le juge des libertés et de la détention peut mettre fin à la rétention avant même que l’OFPRA ait statué sur la demande : là encore, en cas de décision négative de l’OFPRA, le recours éventuel sera porté devant la CNDA selon les modalités de droit commun.

Compte tenu de l’ensemble de ces éléments, l’impact, réparti nécessairement entre plusieurs tribunaux administratifs, devrait être bien inférieur au nombre de demandes d’asile présentées en rétention chaque année.

Les dispositions concernant les conditions d’octroi de l’asile (articles 2 et 3) ainsi que celles relatives à l’OFPRA (article 5) ont vocation à s’appliquer immédiatement. Les autres dispositions s’appliqueront aux demandes d’asile présentées à compter d’une date qui sera fixée par décret en Conseil d’Etat et qui ne pourra être postérieure au 1^er juillet 2015. Cette date est dictée par celle relative à la transposition des directives 2013/33/UE et 2013/32/UE du 26 juin 2013.

L’ensemble de ces dispositions ont vocation à s’appliquer en Outre-mer, à l’exception de celles concernant la mise en œuvre du règlement Dublin III, lequel ne s’applique que sur le territoire européen de la République française, et de celles concernant le régime contentieux en matière d’asile en rétention (article 9) : dans cinq départements ou collectivités d’outre-mer, ce régime ne sera pas applicable.

Outre les consultations requises pour certains départements ou collectivités d’outre-mer à raison des adaptations prévues par le projet de loi (notamment la non application dans cinq départements ou collectivités d’outre-mer du régime contentieux en matière d’asile en rétention), ces dispositions ont nécessitéla consultation du Conseil supérieur des tribunaux administratifs et des cours administratives d’appel (CSTA) ainsi que du Conseil national de l’aide juridique (CNAJ). Le CSTA a rendu un avis favorable le 10 juin 2014. Le CNAJ a rendu un avis favorable le 27 juin 2014.

Ces dispositions s’accompagneront de dispositions réglementaires qui en préciseront les modalités d’application et complèteront la transposition des dispositions des directives 2013/33/UE et 2013/32/UE du 26 juin 2013.

Directement inspirée de la jurisprudence du Conseil d’Etat, la législation relative à l’admission au séjour des demandeurs d’asile n’a pas varié dans ses grandes lignes depuis 1993.

L’actuel titre IV du livre VII du CESEDA prévoit que tout étranger qui, se trouvant sur le territoire français et n’étant pas déjà admis à séjourner en France, souhaite déposer une demande d’asile doit précéder celle-ci d’une demande d’admission provisoire au séjour auprès du préfet territorialement compétent, dans sa région de domiciliation. Ceux déjà admis au séjour peuvent déposer leur demande d’asile directement auprès de l’OFPRA, sans passer par la préfecture.

Le CESEDA pose un principe général du droit à l’admission provisoire au séjour de tous les demandeurs d’asile et du droit à l’examen de leur demande par l’OFPRA et la CNDA, assorti d’exceptions précisément énumérées, fondées sur des critères objectifs extérieurs à la qualité intrinsèque de la demande et mis en œuvre par l’autorité préfectorale.

Ainsi, peuvent ne pas être admis au séjour le demandeur :

Dans ces cas, le préfet notifie un refus de séjour et le demandeur dispose d’un délai réduit pour remplir son dossier de demande d’asile devant l’OFPRA et doit se présenter à nouveau en préfecture pour que celle-ci transmette son dossier à l’OFPRA. Dans le cas d’une procédure « Dublin », le demandeur est placé sous convocation, le temps d’organiser son transfert vers l’Etat membre responsable de sa demande.

Le droit actuel relatif à l’admission au séjour des demandeurs d’asile se caractérise par un régime juridique peu lisible dès lors que le droit de se maintenir sur le territoire est en réalité déconnecté du droit à obtenir une autorisation provisoire de séjour : un refus d’admission au séjour ne signifie pas que le demandeur perde son droit au maintien sur le territoire.

Par ailleurs, les délais actuels d’accès à la procédure sont très variables sur le territoire. Selon les éléments communiqués par les préfectures, ces délais atteignaient en moyenne 22 jours en 2012 entre la première présentation d’un demandeur et sa réception à fin d’examen de son dossier d’admission au séjour¹².

Enfin, dans le schéma actuel, rien n’oblige juridiquement un demandeur d’asile déjà admis à séjourner en France à un autre titre (ou ne nécessitant pas de titre de séjour comme les mineurs) à se présenter devant les services préfectoraux avant de saisir l’OFPRA. Il n’y a donc pas de point d’entrée unique dans la procédure d’asile.

Seuls les demandeurs d’asile « admis provisoirement au séjour » bénéficient en cas de rejet de leur demande par l’OFPRA d’un recours pleinement suspensif devant la CNDA qui entraine de fait la prolongation de leur admission au séjour. Environ 70% des demandeurs sont admis provisoirement au séjour et bénéficient ainsi du droit de se maintenir sur le territoire en cas de recours devant la Cour. Suite à la notification de cette décision de la Cour, s’il s’agit d’un rejet du recours, la préfecture étudie alors le dossier pour vérifier que la personne ne dispose pas d’un droit au séjour à un autre titre, puis, le cas échéant, prend une obligation de quitter le territoire français (OQTF).

Selon les estimations réalisées par l’inspection générale de l’administration (IGA) en 2013, aujourd’hui le délai de procédure pour les personnes admises au séjour au titre de l’asile est de 766 jours jusqu’à la notification de la décision de la CNDA.

Le rapport d’information sur l’évaluation de la politique d’accueil des demandeurs d’asile a constaté également une durée des procédures excessive comme le montre le schéma suivant :

Source : Rapport d’information de l’Assemblée Nationale sur l’évaluation de la politique d’accueil des demandeurs d’asile, présenté par Mme Jeanine Dubié et M. Arnaud Richard, du 10 avril 2014.

Ceux non admis au séjour, pour lesquels la France est l’Etat responsable de l’examen de la demande, voient leur demande examinée par l’OFPRA, dans le respect des mêmes garanties d’examen, mais de manière prioritaire dans des délais courts (15 jours). Ils ne bénéficient pas d’un recours suspensif devant la CNDA. La mesure d’éloignement peut alors être mise en œuvre par le préfet. L’OQTF est susceptible d’un recours dans les conditions de droit commun devant le tribunal administratif, l’éloignement ne pouvant intervenir tant que le juge administratif n’a pas statué.

L’absence de caractère suspensif du recours devant la CNDA en cas de procédure prioritaire fait l’objet de critiques récurrentes de la part du secteur associatif, mais aussi de la part de la CNCDH qui considérait dans son avis en date du 11 décembre 2013 « qu'il est impératif d'instituer un recours suspensif de plein droit dans le cadre de l'ensemble des procédures d'asile ».

Avec la directive « procédures » de 2013, les étapes d’accès à la procédure sont clairement distinguées. La directive distingue nettement entre :

L’entrée dans la procédure doit en conséquence être très rapide. L’article 6 relatif à l’accès à la procédure laisse toutefois les Etats membres décider de l’organisation en matière d’enregistrement de la demande : celle-ci peut être faite par l’autorité de détermination ou toute autre autorité publique compétente « en vertu du droit national ».

Par ailleurs, une fois la demande d’asile enregistrée, la directive n’impose pas de régime de droit au séjour, mais prévoit le droit au maintien sur le territoire. Elle ne permet de déroger au droit de se maintenir sur le territoire que dans des cas limitativement énumérés (articles 9 et 41), comme la présentation d’une demande de réexamen (sous certaines conditions) ou en cas d’extradition. De plus, dans certains cas (article 46), le recours peut ne pas être de plein droit suspensif : dans cette hypothèse, une juridiction doit être compétente pour statuer sur le droit au maintien du demandeur sur le territoire de l’Etat membre.

La directive n’instaure donc pas un recours systématiquement suspensif dans tous les cas de refus de protection, mais exige a minima une procédure juridictionnelle permettant, pour certaines catégories de décisions négatives, à une juridiction de décider si le demandeur peut rester sur le territoire dans l’attente de l’issue du recours en matière d’asile.

La transposition de la directive « procédures » de 2013, notamment sur les aspects relatifs à la fin du droit au maintien sur le territoire, nécessite des modifications du titre IV du livre VII du CESEDA actuellement consacré au droit au séjour des demandeurs d’asile et comportant un chapitre sur l’admission au séjour et un autre sur la durée du maintien sur le territoire.

La réforme du système d’asile doit tendre à simplifier le parcours du demandeur d’asile et lui permettre d’accéder le plus rapidement possible à la procédure.

L’objectif est de créer un point unique d’enregistrement de sa demande et d’entrée dans la procédure d’asile (que la personne dispose ou non déjà d’un titre de séjour). L’organisation territoriale du premier accueil sera simplifiée afin de limiter le nombre des acteurs, et mieux coordonner leurs interventions. Cette réforme doit permettre à la France de se conformer aux nouvelles obligations européennes en matière d’enregistrement de la demande d’asile, à savoir permettre l’enregistrement de la demande dans les trois jours suivants sa présentation auprès de l’autorité administrative compétente.

Le projet de loi a pour objet de simplifier le régime du droit au maintien sur le territoire en mettant fin à la distinction entre « admission au séjour » et « refus d’admission au séjour ». Cette mesure apportera une plus grande lisibilité ou cohérence au dispositif. Cette simplification sera aussi de nature à permettre une finalisation plus rapide des démarches nécessaires à l’enregistrement de la demande par les autorités administratives compétentes.

Le projet de loi tend à apporter des garanties nouvelles aux demandeurs en étendant les cas de recours suspensif devant la CNDA ; en particulier, le demandeur disposera d’un droit à se maintenir sur le territoire s’il exerce un recours juridictionnel alors que sa demande a été examinée selon une procédure accélérée.

De plus, en s’appuyant sur les possibilités offertes par la directive « procédures » de 2013, le projet de loi détermine les cas dans lesquels les demandeurs perdent leur droit à se maintenir sur le territoire. Cette mesure tend à clarifier le droit et dissuader les détournements de procédures, tels que les cas de demandes de réexamens multiples déposées à la seule fin de prolonger un séjour en France.

Options possibles

Compte tenu des contraintes mais aussi des possibilités laissées par le droit européen, plusieurs options ont été discutées dans le cadre de la concertation.

Option 1

Une possibilité aurait été de considérer que les attestations de dépôt de dossiers auprès de l’OFPRA valent autorisation de séjour, cette option permettant la suppression du passage en préfecture et le transfert des compétences liées au séjour à l’OFPRA.

Cela impliquerait également que l’office procède à la mise en place de la procédure « Dublin » et voit augmenter en conséquence significativement le nombre de demandes qu’il aurait à traiter (+ 5 900 demandeurs d’asile placés sous procédure Dublin en 2013).

Cette hypothèse a été loin de faire consensus lors de la concertation car elle modifie fondamentalement la nature des missions exercées par l’office. Elle n’est pas, par ailleurs, sans poser un certain nombre de difficultés matérielles pour sa mise en œuvre. Ainsi, pour assurer ce report de charge vers l’OFPRA, cela nécessiterait un renforcement significatif des moyens de l’office (tant en personnel qu’en locaux) ainsi qu’une formation des agents à des compétences nouvelles.

Pour toutes ces raisons, il est ressorti de ces discussions qu’il était préférable de ne pas mélanger les problématiques liées au séjour et celles relevant de la protection.

Option 2 : Hypothèse retenue

L’autre hypothèse envisagée pendant la concertation a été le maintien de la distinction entre des compétences administratives liées au séjour et celles relatives à l’examen au fond de la demande d’asile. Cette hypothèse implique toutefois, pour répondre aux exigences européennes en termes de délais, une amélioration et une simplification du dispositif en vue d’une plus grande efficacité des procédures.

L’hypothèse retenue, tout en conservant une séparation entre les préoccupations liées au séjour et celles relatives à la protection, crée un point d’entrée unique pour l’enregistrement de la demande : les services de l’autorité administrative. Cet enregistrement donne lieu à la délivrance d’une attestation de demande d’asile, permettant au demandeur de se maintenir sur le territoire. Cette attestation qui est commune et unique pour toutes les procédures, y compris les personnes placées sous procédure Dublin, aura une durée de validité variable en fonction de la procédure qui sera mentionnée sur l’attestation. L’OFPRA ne pourra être saisi qu’une fois la demande enregistrée auprès de l’autorité administrative compétente.

L’attestation permettant le droit de maintien sera renouvelée en cas de recours devant la CNDA, y compris lorsque l’intéressé a vu sa demande examinée en procédure accélérée. Le recours devient donc suspensif dans ce cas.

Cette option présente la nouveauté que la décision de placement en procédure accélérée est déconnectée de l’examen relatif au droit du maintien sur le territoire.

En conséquence, le projet de loi procède à la réécriture du titre IV du livre VII du CESEDA, qui comprend dorénavant trois chapitres :

En conformité avec la directive « procédures » de 2013, le droit au maintien sur le territoire est supprimé dans des cas limitativement énumérés :

- l’OFPRA a pris une décision d’irrecevabilité ou une décision de clôture ;

- l’étranger n’a introduit une première demande de réexamen, qui a fait l’objet par l’OFPRA d’une décision d’irrecevabilité, qu’en vue de faire échec à une mesure d'éloignement prononcée ou imminente ;

- l’étranger présente une autre demande de réexamen après le rejet définitif d’une première demande de réexamen ;

- l’étranger fait l’objet d’une extradition ou d’une procédure mentionnée au paragraphe 2 de l’article 9 de la directive « procédures ».

Dans ces cas, dès lors qu’il a été préalablement vérifié qu’il n’y pas de risque de refoulement de l’intéressé contraire aux engagements internationaux de la France, la préfecture pourra retirer l’attestation de demande d’asile et prendre une OQTF.

4.2.4 - Le choix d’un recours de plein droit suspensif contre la décision de transfert en application du règlement Dublin III

Le règlement (UE) n° 604/2013 du Parlement européen et du Conseil du 26 juin 2013 établissant les critères et mécanismes de détermination de l’État membre responsable de l’examen d’une demande de protection internationale introduite dans l’un des États membres par un ressortissant de pays tiers ou un apatride (refonte) s’est substitué au règlement « Dublin II » ¹³ et s’applique depuis le 1^er janvier 2014. D’application directe, le règlement « Dublin III » qui précise un certain nombre de dispositions du règlement antérieur (notamment clarification des critères de détermination au chapitre III, articles 7 à 15, regroupement des clauses dérogatoires au chapitre IV et fixation d’un délai maximal pour la présentation des requêtes aux fins de reprise en charge : articles 23 et 24), innove sur plusieurs points (en particulier, par l’encadrement du recours à la rétention : article 28 et par la mise en place d’un mécanisme d’alerte rapide, de préparation et de gestion de crise : article 33) et renforce les garanties offertes aux demandeurs d’asile : droit à l’information (article 4), entretien individuel (article 5), notification de la décision de transfert et droit à un recours effectif (articles 26 et 27).

Plus précisément, le règlement Dublin III impose aux Etats membres l’obligation de créer dans leur droit national un « recours effectif » susceptible d’être exercé dans un « délai raisonnable » contre toute décision de transfert d’un demandeur d’asile vers l’Etat membre responsable de son examen, assorti d’un effet suspensif ainsi que l’accès à l’aide juridictionnelle et l’assistance d’un interprète. Toutefois, l’article 27, paragraphe 3, du règlement Dublin III laisse le choix aux Etats membres, en termes d’effet suspensif du recours, entre trois possibilités :

« 3. Aux fins des recours contre des décisions de transfert ou des demandes de révision de ces décisions, les États membres prévoient les dispositions suivantes dans leur droit national : « a) le recours ou la révision confère à la personne concernée le droit de rester dans l’État membre concerné en attendant l’issue de son recours ou de sa demande de révision ; ou « b) le transfert est automatiquement suspendu et une telle suspension expire au terme d’un délai raisonnable, pendant lequel une juridiction, après un examen attentif et rigoureux de la requête, aura décidé s’il y a lieu d’accorder un effet suspensif à un recours ou une demande de révision ; ou « c) la personne concernée a la possibilité de demander dans un délai raisonnable à une juridiction de suspendre l’exécution de la décision de transfert en attendant l’issue de son recours ou de sa demande de révision. Les États membres veillent à ce qu’il existe un recours effectif, le transfert étant suspendu jusqu’à ce qu’il ait été statué sur la première demande de suspension. La décision de suspendre ou non l’exécution de la décision de transfert est prise dans un délai raisonnable, en ménageant la possibilité d’un examen attentif et rigoureux de la demande de suspension. La décision de ne pas suspendre l’exécution de la décision de transfert doit être motivée. »

Autrement dit, soit un recours pleinement suspensif, soit un sursis à exécution systématique de la décision de transfert, le temps nécessaire à une juridiction de décider d’office s’il y a lieu d’accorder un effet suspensif au recours, soit un référé-suspension à caractère suspensif à l’initiative du requérant.

En l’état du droit interne, aucun des recours existants ne répond de manière satisfaisante aux nouvelles exigences du règlement « Dublin III ». En effet, en l’état du droit, les personnes faisant l’objet d’une décision de transfert peuvent exercer une pluralité de recours administratifs ou juridictionnels, recours qui ne revêtent pas en principe un caractère suspensif et qui ne sont pas assortis des autres garanties prévues par le règlement « Dublin III » :

- en premier lieu, un recours administratif selon le droit commun (dans le délai de deux mois) : soit un recours gracieux devant l’autorité préfectorale qui a pris la décision de transfert, soit un recours hiérarchique devant le ministre de l’intérieur, soit encore de façon concomitante ces deux recours. Toutefois, ces recours administratifs qui ne revêtent pas un caractère suspensif et ne sont assortis d’aucune des autres garanties prévues par le règlement « Dublin III » (aide juridictionnelle et interprétariat), ne peuvent en tout état de cause être regardés comme correspondant au recours « effectif » exigé par ce règlement dès lors que son article 27, paragraphe 1, impose une voie de recours ouverte contre la décision de transfert « devant une juridiction » ;

- en deuxième lieu, un recours pour excès de pouvoir selon le droit commun (dans le délai de deux mois), éventuellement à la suite d’un recours administratif. Là encore, ce type de recours, juridictionnel, ne revêt pas un caractère suspensif et n’est assorti d’aucune des autres garanties prévues par le règlement « Dublin III » (aide juridictionnelle et interprétariat). En particulier, le quatrième alinéa de l’article 3 de la loi n° 91-647 du 10 juillet 1991 ne mentionne pas la procédure de remise « Dublin » prévue à l’article L. 531-2, premier alinéa, du CESEDA. Si le Conseil d’Etat, saisi dans le cadre d’un litige portant sur une décision de transfert de la question de la conformité aux droits et libertés garantis par la Constitution des dispositions du deuxième alinéa de l’article 3 de la loi n° 91-647 du 10 juillet 1991, en vertu desquelles les personnes de nationalité étrangère sont admises au bénéfice de l’aide juridictionnelle sous la condition qu’elles résident habituellement et régulièrement en France, n’a pas renvoyé cette QPC au Conseil constitutionnel faute du caractère sérieux de la question soulevée (CE 12 juin 2013, n° 367004), le règlement « Dublin III » impose l’accès à l’aide juridictionnelle s’agissant du recours effectif à mettre en place contre toute décision de transfert (article 27, paragraphes 5 et 6) ;

- en troisième lieu, ce recours pour excès de pouvoir peut être assorti d’un référé-suspension sur le fondement de l’article L. 521-1 du CJA. Mais, là encore, même si le juge des référés doit se prononcer « dans les meilleurs délais », la saisine du juge des référés dans le cadre de ce référé accessoire ne revêt pas un caractère suspensif et n’est assortie d’aucune des autres garanties prévues par le règlement « Dublin III » (aide juridictionnelle et interprétariat).

- en quatrième lieu, un référé-liberté sur le fondement de l’article L. 521-2 du CJA. Selon une jurisprudence ancienne du Conseil d’Etat, les décisions de transfert sont justiciables de la procédure de référé-liberté (voir, par exemple, CE juge des référés 20 mai 2010, Ministre de l'immigration, de l'intégration, de l'identité nationale et du développement solidaire c/ M. et Mme Othman, n° 339478, T. p. 639). Toutefois, d’une part, même si le juge des référés doit se prononcer dans un délai court (48 heures), la saisine du juge des référés dans le cadre de ce référé ne revêt pas un caractère suspensif et n’est assorti d’aucune des autres garanties prévues par le règlement « Dublin III » (aide juridictionnelle et interprétariat). D’autre part, l’office du juge du référé-liberté, qui a pour objet le prononcé de toute mesure de sauvegarde en cas d’atteinte grave et manifestement illégale à une liberté fondamentale (en l’occurrence, le droit d’asile), peut être regardé comme ne répondant pas exactement aux exigences en matière de recours « effectif » imposées par le règlement « Dublin III ». En effet, son article 27, paragraphe 1, dispose que la personne concernée doit disposer « d’un droit de recours effectif, sous la forme d’un recours contre la décision de transfert ou d’une révision, en fait et en droit, de cette décision devant une juridiction », ce qui implique sans doute un office du juge allant au-delà de la seule censure des atteintes graves et manifestement illégales ;

- enfin, un recours devant le « juge des 72 heures » prévu au III de l’article L. 512-1 du CESEDA. En effet, la décision de transfert est également justiciable de cette procédure juridictionnelle particulière dans le cas où une décision de transfert est notifiée en même temps qu’une décision de placement en rétention ou d’assignation à résidence : dans ce cas de figure, il appartient à la personne concernée qui entend contester une mesure de transfert, accompagnée d’un placement en rétention administrative ou d’une assignation à résidence dont il est l’objet, de saisir le juge administratif sur le fondement des dispositions du III de l’article L. 512-1 du CESEDA d’une demande tendant à leur annulation, assortie le cas échéant de conclusions à fin d’injonction (CE avis contentieux 29 octobre 2012, Ayari, n° 360584, p. 370 ; Sect. 30 décembre 2013, M. Bashardost, n° 367533).

De plus, le Conseil d’Etat a jugé que cette procédure spéciale, qui présente des garanties au moins équivalentes à celles des procédures régies par le livre V du CJA et qui correspond au souhait du législateur d’assurer, dans l’intérêt d’une bonne administration de la justice, l’examen dans de brefs délais de la légalité de ces mesures par le juge administratif avant la saisine du juge judiciaire en cas de prolongation de la rétention administrative, est exclusive de celles prévues par ce même livre V, en particulier de la procédure de référé-liberté (CE Sect. 30 décembre 2013, M. Bashardost, précité).

Cette procédure juridictionnelle répond aux exigences du règlement « Dublin III » en termes de recours « effectif » dès lors, notamment, que le recours en question revêt un caractère suspensif de l’exécution de la mesure d’éloignement (décision de transfert) et que le III de l’article L. 512-1 du CESEDA prévoit le concours d’un interprète et la désignation d’office d’un avocat. Mais cette procédure n’est susceptible de s’appliquer qu’en cas de notification simultanée d’une décision de transfert et d’une décision de placement en rétention ou d’assignation à résidence : les personnes placées en procédure « Dublin » qui ne font pas l’objet d’une telle mesure de surveillance, ne peuvent actionner le juge des 72 heures.

En premier lieu, il importe de rappeler que le règlement « Dublin III » implique un traitement accéléré ou rapide des demandes d’asile, notamment pour déterminer l’Etat membre responsable de leur examen et pour l’effectivité même de cet examen, dans l’intérêt tant des demandeurs d’asile que des États participants au règlement « Dublin ». Cette célérité dans le traitement des demandes d’asile a encore été rappelé récemment par la Cour de justice de l’Union européenne (CJUE 10 décembre 2013, Shamso Abdullahi c. Bundesasylamt, C‑394/12) : « le législateur de l’Union a adopté le règlement n° 343/2003 en vue de rationaliser le traitement des demandes d’asile et d’éviter l’engorgement du système par l’obligation, pour les autorités des États, de traiter des demandes multiples introduites par un même demandeur, d’accroître la sécurité juridique en ce qui concerne la détermination de l’État responsable du traitement de la demande d’asile et ainsi d’éviter le «forum shopping», l’ensemble ayant pour objectif principal d’accélérer le traitement des demandes dans l’intérêt tant des demandeurs d’asile que des États participants ».

Si le règlement « Dublin III » impose un recours « effectif » ou suspensif contre toute décision de transfert, l’agencement même de ce recours ne doit pas remettre en cause ou se heurter à l’objectif de célérité dans le traitement des demandes d’asile. En particulier, la possibilité pour une personne faisant l’objet d’une décision de transfert de contester cette décision selon des voies de recours diverses, relevant du droit commun : recours administratif prorogeant le délai de recours contentieux, saisine du juge par la voie du recours pour excès de pouvoir de droit commun (dans le délai de deux mois), possibilité de former à titre accessoire un référé-suspension, possibilité de former à tout moment un référé-liberté, etc. risque de contrecarrer cet objectif de célérité.

En deuxième lieu, il convient de noter que chaque Etat membre requérant dispose en principe d’un délai de six mois pour procéder au transfert du demandeur d’asile vers l’Etat membre responsable. Ce délai court (article 29, paragraphe 1) :

- à compter de l’acceptation par un autre État membre de la requête aux fins de prise en charge ou de reprise en charge de la personne concernée ;

- ou de la décision définitive sur le recours ou la révision lorsque l’effet suspensif est accordé conformément à l’article 27, paragraphe 3.

Ce délai peut être porté (article 29, paragraphe 2) :

- à un an au maximum s’il n’a pas pu être procédé au transfert en raison d’un emprisonnement de la personne concernée ;

- ou à dix-huit mois au maximum si la personne concernée prend la fuite.

De plus, il importe de préciser que, par son arrêt du 29 janvier 2009, Migrationsverket c. Edgar Petrosian et a., C-19/08, la CJUE a précisé que le règlement « Dublin II » devait « être interprété en ce sens que, lorsque la législation de l’État membre requérant prévoit l’effet suspensif d’un recours, le délai d’exécution du transfert court, non pas déjà à compter de la décision juridictionnelle provisoire suspendant la mise en œuvre de la procédure de transfert, mais seulement à compter de la décision juridictionnelle qui statue sur le bien-fondé de la procédure et qui n’est plus susceptible de faire obstacle à cette mise en œuvre. »

Ainsi, l’agencement à prévoir du recours « effectif » ou suspensif imposé par le règlement Dublin III doit nécessairement tenir compte de cette distinction entre la mesure provisoire de suspension susceptible d’être rendue en référé et la décision « définitive », au fond ou sur le bien-fondé de la procédure « Dublin », rendue par la suite par la juridiction. Autrement dit, la seule mise en place d’un référé-suspension, doté lui-même d’un effet suspensif et de délais de recours et de jugement courts en référé, ne permettrait pas de maîtriser le délai de la phase contentieuse de la procédure « Dublin », seule la décision « définitive » de la juridiction faisant courir le délai de principe de 6 mois.

Enfin, il importe de rappeler qu’en vertu de la jurisprudence de la CJUE et du Conseil d’Etat (CJUE 27 septembre 2012, Cimade et Gisti, C-179/11 ; CE 17 avril 2013, La Cimade et Gisti, n° 335924), les personnes placées en procédure « Dublin » ont en principe le droit de bénéficier des conditions d’accueil prévues par la directive 2003/9/CE du Conseil du 27 janvier 2003 jusqu’à leur transfert effectif vers l’Etat membre responsable de l’examen de leurs demandes d’asile.

L’obligation d’instituer un recours « effectif » ou suspensif aura pour conséquence de créer une nouvelle phase – proprement contentieuse – de latence dans la mise en œuvre des procédures « Dublin » qui en comporte déjà deux : d’une part, une phase de détermination de l’Etat membre responsable de l’examen de la demande d’asile (qui inclue les procédures de demande de prise ou reprise en charge et d’acceptation) et, d’autre part, une phase de transfert à compter de cette acceptation. L’agencement du recours « effectif » ou suspensif imposé par le règlement Dublin III doit nécessairement permettre de limiter dans le temps, de manière raisonnable, cette phase contentieuse au cours de laquelle les personnes placées en procédure « Dublin » demeurent bien entendu éligibles aux conditions d’accueil prévues par la directive « accueil ».

Compte tenu de l’ensemble des considérations qui précèdent, le projet de loi (article 13) fait le choix de l’institution d’un recours unique, au fond, exclusif de tout autre, permettant à la juridiction saisie (le président du tribunal administratif) dans un délai relativement bref – 7 jours – (compatible avec le « délai raisonnable » prévu par l’article 27 du règlement) de statuer sur le bien-fondé de la procédure « Dublin » dans un délai imparti par la loi, soit 15 jours.

Autrement dit, un recours en annulation, de plein droit suspensif de l’exécution de la décision de transfert, conciliant ainsi les garanties offertes aux personnes placées sous procédure Dublin (interprétariat et aide juridictionnelle notamment) avec la nécessaire célérité de l’examen de ce recours, exclusif de tout autre recours (administratif ou référé notamment).

Par ailleurs, l’article 13 du projet de loi assure l’articulation entre le nouveau dispositif et celui déjà existant : l’intervention du « juge des 72 heures » prévue à l’article L. 512-1 du CJA, dans le cas d’une décision de placement en rétention administrative ou d’une assignation à résidence.

Le présent texte, dans ses articles 11 à 14, ne comporte aucune disposition spécifique relative aux droits des femmes.

Le présent texte, dans ses articles 11 à 14, ne comporte aucune disposition spécifique au handicap.

La réécriture du titre IV du livre VII du CESEDA, comportant trois chapitres sur l’enregistrement de la demande d’asile, la procédure « Dublin » et le droit au maintien sur le territoire, concourt à l’accessibilité et à la clarté de la norme relative à ces matières. Elle permet également de transposer certaines dispositions de la directive « procédures » de 2013 et d’assurer la conformité du droit interne avec le règlement Dublin III, qui impose un recours « effectif » contre les décisions de transfert.

Le titre IV du livre VII du CESEDA a vocation à s’appliquer en outre-mer, à l’exception de son chapitre II : en effet, le règlement « Dublin III » s’applique uniquement au territoire européen de la France.

Sur la base de travaux de l’inspection générale de l’administration (IGA) et dans le cadre des éléments communiqués à l’appui des conférences budgétaires, la réorganisation du premier accueil entraîne à la fois des surcoûts financiers supportés par l’Etat et des économies attendues.

Parmi les surcoûts identifiés, le ministère de l’intérieur devra supporter une probable hausse des dépenses liées à l’interprétariat. A cela s’ajoutera, dans l’hypothèse de la mise en place d’une procédure de type guichet unique, des dépenses d’investissement immobilier et fonctionnel supportées par le ministère de l’intérieur ou par l’Office français d’immigration et d’intégration (OFII).

Ces dépenses n’étaient pas encore déterminées avec certitude au stade du dépôt du projet de loi. S’agissant de mesures organisationnelles avant tout, elles seront connues à l’issue des travaux menés sous forme de groupes de travail constitués au printemps 2014.

En termes d’économies, l’objectif de la réforme est de rendre possible un accueil dans les trois jours suivant la première visite du demandeur.

Cet objectif permettrait de réduire la durée de prise en charge d’une partie des demandeurs d’asile notamment en termes d’hébergement. Si l’on considère que le délai moyen d’enregistrement est aujourd’hui d’un peu moins d’un mois, et qu’il passerait à trois jours, pour un volume de 61 000 demandeurs d’asile (flux 2012) et un coût d’hébergement estimé à 16 € par jour, l’économie résultant de la réduction des délais serait de l’ordre de 25 M €. La réorganisation de l’accueil, envisagée à ce stade, permettrait de supprimer certaines tâches très consommatrices en temps.

Le projet de loi n’a pas d’impact sur l’emploi. La réorganisation du premier accueil peut modifier, à la marge, les effectifs affectés à l’accueil des demandeurs d’asile.

Le dispositif proposé permet une meilleure lisibilité du parcours du demandeur d’asile, un enregistrement rapide de la demande d’asile et, en corolaire, une ouverture rapide des droits sociaux et de l’offre d’hébergement.

Par ailleurs, les droits des demandeurs sont renforcés puisqu’ils bénéficieront d’un recours suspensif même si leur demande a été examinée dans le cadre d’une procédure accélérée ou s’ils font l’objet d’une procédure « Dublin ».

La réforme doit permettre, conformément aux obligations découlant de la directive « procédures » de 2013 l’enregistrement de la demande dans les trois jours suivants sa présentation alors que le délai moyen d’attente s’élève plutôt à une vingtaine de jours aujourd’hui. La mise en œuvre des nouvelles dispositions législatives devra donc s’accompagner d’un allègement des tâches administratives aujourd’hui accomplies en préfecture au titre de la procédure d’admission au séjour des demandeurs d’asile, et, en fonction des besoins constatés, d’un redéploiement de ces effectifs qui doit permettre de répondre aux objectifs fixés en matière de premier accueil, quelle que soit la structure à laquelle cette mission serait confiée.

La réforme devra s’accompagner d’un allègement et d’une uniformisation des tâches administratives, aujourd’hui accomplies en préfecture au titre de la procédure d’admission au séjour des demandeurs d’asile. La simplification de ces tâches pourra concerner le formulaire de demande d’asile qui pourra être allégé et les durées de validité de l’attestation de demande d’asile, qui devront être revues pour s’adapter aux durées de procédure et éviter des passages multiples en préfecture.

La réforme du premier accueil devrait impacter de trois manières la juridiction administrative :

- d’une part, le projet de loi qui supprime le régime de l’admission au séjour des demandeurs d’asile, aura pour effet de supprimer tout contentieux en cette matière, les demandeurs d’asile ayant en principe, quelle que soit la procédure engagée (normale ou accélérée), un droit au maintien sur le territoire. Or ce régime de l’admission au séjour génère un contentieux, difficilement quantifiable, mais qui est très présent devant les juridictions administratives, les justiciables n’hésitant pas à actionner les différentes voies de recours : recours en annulation, référé-suspension ou encore référé-liberté ;

- d’autre part, le projet de loi institue un recours suspensif contre les décisions de transfert prises en application du règlement Dublin III, recours exclusif de tout autre recours administratif ou contentieux dans la ligne de la jurisprudence la plus récente du Conseil d’Etat. Ce caractère exclusif a pour objet et devrait avoir pour effet de simplifier le contentieux en matière de transfert et faire disparaître un contentieux important devant les juridictions, contentieux, en particulier, très présent dans le cadre du référé-liberté ;

- enfin, ce recours suspensif contre les décisions de transfert devrait générer lui-même un contentieux devant les juridictions de droit commun. Les statistiques figurant à l’annexe 5 devraient permettre d’évaluer ce flux potentiel de recours : à titre indicatif, en 2013, près de 4 000 accords « Dublin » d’un autre Etat ont permis en principe le prononcé d’une mesure de transfert. Toutefois cette donnée statistique doit être relativisée : certains transferts se font librement ou ne sont pas contestés ; et le recours suspensif institué par le projet de loi contre les décisions de transfert, à caractère exclusif, a vocation à se substituer aux différents recours susceptibles d’être formés aujourd’hui (recours en annulation de droit commun, référé-suspension et référé-liberté).

Les dispositions relatives à l’enregistrement et le droit au maintien, tant législatives que règlementaires, devront s’appliquer au plus tard le 1^er juillet 2015, compte tenu de la date limite de transposition de la directive « procédures » de 2013 (fixée au plus tard le 20 juillet 2015).

Elles s’appliqueront sur tout le territoire métropolitain ainsi qu’en outre-mer, à l’exception des dispositions relatives à la procédure Dublin, le règlement Dublin III ne concernant que le territoire européen de la France (article 43 du règlement).

L’article 13 du projet de loi (institution d’un recours suspensif contre les décisions de transfert « Dublin ») a nécessité la consultation du Conseil supérieur des tribunaux administratifs et cours administratives d’appel (CSTA) ainsi que du Conseil national de l’aide juridique (CNAJ). Le CSTA a rendu un avis favorable le 10 juin 2014. Le CNAJ a rendu un avis favorable le 27 juin 2014.

Des décrets en Conseil d’Etat seront nécessaires pour modifier la partie réglementaire du CESEDA aux fins de préciser notamment les conditions et délais de l’enregistrement d’une demande d’asile, y compris en cas d’afflux massifs de demandeurs, ainsi que les conditions de délivrance, la durée de validité et les conditions de renouvellement de l’attestation de demande d’asile.

Tous les demandeurs peuvent demander à être hébergés dans un centre d’accueil pour demandeurs d’asile (CADA). Dans la pratique, la répartition des flux de première demande d'asile est très inégale sur le territoire, l'Ile-de-France accueillant près de 40 % de ces flux et la région Rhône-Alpes 12 %. De plus, dans chaque région, une forte concentration des publics sur les départements chefs-lieux de région est constatée, générée par l’augmentation du flux de la demande d’asile, l’allongement des délais de traitement des demandes et la régionalisation de l’admission au séjour et du premier accueil des demandeurs d’asile.

Afin d'apporter une aide matérielle aux demandeurs ne disposant pas de ressources suffisantes pour subvenir à leurs besoins, le ministère en charge de l’asile finance et gère un dispositif d'hébergement et d'accompagnement dédié, le « dispositif national d'accueil » des demandeurs d'asile. Ce dispositif compte, au 30 avril 2014, 24 410 places en CADA.

Du fait de la très forte progression de la demande d'asile depuis 2007 et de l’allongement considérable des délais de traitement des demandes, seuls 33 % des personnes éligibles au dispositif CADA, sont effectivement accueillis au sein du dispositif d'accueil.

Les demandeurs d'asile qui ne bénéficient pas d’un hébergement en CADA, soit par manque de place, soit en raison de leur statut administratif, peuvent être admis dans une structure d’hébergement d’urgence dédiée aux demandeurs d’asile (HUDA).

Il s'agit d'un hébergement sous forme de nuitées hôtelières pour plus de 50 % des places financées, qui n'offre pas d'encadrement sur le modèle du CADA, mais dont les bénéficiaires peuvent s'adresser aux plates-formes de premier accueil (PADA) pour accéder à un accompagnement. Cet hébergement est complété par le versement, par Pôle Emploi, de l’allocation temporaire d’attente (ATA), d’un montant de 11,35 € par jour en 2014.

Outre l'hébergement d'urgence géré au niveau déconcentré, les services centraux en charge de l'asile financent et pilotent un dispositif national d'hébergement d'urgence, géré par la société d’économie mixte Adoma, au bénéfice de l'Ile-de-France et des régions les plus tendues.

Enfin, le taux de présence indue des déboutés et des réfugiés en CADA s’est progressivement dégradé depuis 2008 pour atteindre 7,8 % en fin d’année 2012. Ce taux s’est amélioré depuis lors : on enregistre 6 % de présence indue de déboutés, au 31 décembre 2013 et 5,9 % au 31 mars 2014 et 1,6% pour les réfugiés (chiffre stable depuis 2013).

Les limites du dispositif sont atteintes et la saturation progressive du parc de CADA depuis 2007, causée par l'augmentation des flux de premières demandes d'asile et par l'allongement des délais de traitement, entraînent un rôle accru du dispositif d'hébergement d'urgence. Ce dispositif a désormais le même nombre de places que celles disponibles en CADA : alors que seules 13 000 places étaient financées en 2009, près de 22 000 places sont financées en 2013, soit une augmentation de près de 70 % de la capacité en quatre ans.

De plus, tous les demandeurs d’asile ne sont pas hébergés dans des structures dédiées. En effet, hormis les personnes accueillies chez des tiers ou logées par leurs propres moyens, une part des demandeurs d’asile non pris en charge en CADA ou dans le parc d’hébergement d’urgence qui leur est réservé, s’adresse au dispositif de veille sociale par l’intermédiaire du 115. Ce dispositif est financé sur le budget opérationnel de programme 177 Prévention de l’exclusion et insertion des personnes vulnérables et géré par le ministère en charge des affaires sociales.

Cette situation a eu pour effet d’entraîner une augmentation significative des crédits relatifs à l’exercice du droit d’asile, relevant du programme 303 « Immigration et asile », au sein de la mission « Immigration, asile et intégration ». Le budget de l’asile comprend en réalité deux composantes :

C’est ce dernier qui connaît une hausse liée à la demande d’asile et à l’engorgement des capacités d’hébergement.

Dépenses asile (hors fonds de concours) en M€ 2 011 2 012 2 013 2 014 % Dispositif LFI 2011 Conso 2011 LFI 2012 Conso 2012 LFI 2013 Conso 2013 LFI 2014 Prév 2014 2013 /2012 2012 /2011 ATA 54,0 145,4 89,7 164,5 140,0 177,5 135,0 176,4 8% 13% Total 54,0 145,4 89,7 164,5 140,0 177,5 135,0 176,4 8% 13% CADA 199,0 199,0 194,0 194,0 198,8 199,7 213,8 213,8 3% -3% Total 199,0 199,0 194,0 194,0 198,8 199,7 213,8 213,8 3% -3% HU - déconcentré 27,0 122,3 77,9 124,7 113,7 138,8 105,4 164,1 11% 2% HU – national 13,0 12,7 13,0 10,6 11,3 11,2 10,0 11,5 5% -16% Total 40,0 135,0 90,9 135,3 125,0 149,9 115,4 175,6 11% 0% OFPRA 34,5 34,7 34,4 36,9 37,1 37,1 39,3 39,3 1% 6% Total 34,5 34,7 34,4 36,9 37,1 37,1 39,3 39,3 1% 6% Accompagnement social 0,3 0,3 0,0 0,2 0,2 1,7 0,2 1,0 657% -21% Total 0,3 0,3 0,0 0,2 0,2 1,7 0,2 1,0 657% -21% Total asile 327,8 514,4 408,9 530,9 501,1 565,9 503,7 606,0 7% 3% Écart Conso/LFI 186,7 122,0 64,8 102,3

Source : Ministère de l’Intérieur (DGEF)

Ces crédits ne sont pas exclusifs des autres dépenses publiques engagées par l’Etat ou les collectivités territoriales. Le Rapport « Létard-Touraine », qui mentionne notamment l’impact de la demande d’asile sur les finances locales, a rappelé la nécessité de « maîtriser le coût d’une politique de l’asile » en termes de soutenabilité budgétaire¹⁴.

Le demandeur d’asile s’adresse au préfet « compétent pour l'examen de la demande d'admission au séjour » pour solliciter l’aide sociale de l’Etat¹⁵.

Le cas échéant, le préfet fait une « offre de prise en charge », qui consiste en une place d’hébergement en CADA, où le demandeur bénéficiera d’un accompagnement social global, ainsi que d’une allocation mensuelle de subsistance (AMS).

Si le demandeur accepte cette offre, le préfet doit l’orienter vers un CADA. En cas de refus de la part du demandeur, celui-ci perd son droit aux conditions d’accueil offertes aux demandeurs d’asile.

L’article L. 111-3-1 du CASF précise notamment que « la demande d'admission à l'aide sociale dans les [CADA] est réputée acceptée lorsque le représentant de l'Etat dans le département n'a pas fait connaître sa réponse dans un délai d'un mois qui suit la date de sa réception ».

Enfin, aujourd’hui, aucune disposition formelle ne définit la notion de demandeur d’asile vulnérable. Les demandeurs d’asile ont cependant accès aux dispositifs de droit commun destinés aux personnes malades ou vulnérables. C’est le cas pour le système de santé (personnes malades, femmes enceintes, personnes victimes de violences ou de mauvais traitements) ou le dispositif de l’aide sociale à l’enfance pour les mineurs isolés par exemple.

La grande majorité de la capacité d’hébergement est gérée localement par les préfets. Elle repose sur un nombre limité de places de CADA et le dispositif d’hébergement d’urgence ne permet pas de mutualiser efficacement le nombre de places. De plus, la mutualisation des capacités d'hébergement entre départements et l'orientation des primo-arrivants hors des territoires chefs-lieux n'est pas généralisée à ce jour, et les objectifs de régionalisation du dispositif d'hébergement d'urgence ne sont pas atteints. Il n’y a donc pas actuellement de mécanisme efficace de répartition des demandeurs d’asile sur le territoire national.

Les CADA sont des établissements sociaux au sens de l’article L. 312-1 du CASF. Ils sont distincts des centres d’hébergement et de réinsertion sociale (CHRS) depuis 2006 et inscrits en tant qu’établissements spécifiques au 13^ème alinéa de cet article¹⁶.

En tant qu’établissements sociaux, les CADA sont soumis à autorisation par le représentant de l’Etat compétent, qui est le préfet de département. Cette procédure implique l’avis d'une commission de sélection d'appel à projet qui associe des représentants des usagers (article L. 313-1-1 du CASF).

Ils relèvent également des dispositions du CASF relatives :

- aux droits des usagers (articles L. 311-3 à L. 311-11). Les CADA sont tenus d’organiser un conseil de la vie sociale, ou d'autres formes de participation, afin d'associer les résidents au fonctionnement de l'établissement ;

- aux procédures de tarification (articles R. 314-1 à R. 314-63), notamment les modalités de présentation budgétaire, de fixation du tarif, d’exécution du budget, de contrôle et évaluation et de contentieux ;

- aux procédures d’évaluation (article L. 312-8). Les établissements et services mentionnés à l'article L. 312-1 procèdent à des évaluations de leurs activités et de la qualité des prestations qu'ils délivrent, au regard notamment de procédures, de références et de recommandations de bonnes pratiques professionnelles validées ou, en cas de carence, élaborées, selon les catégories d'établissements ou de services, par l'Agence nationale de l'évaluation et de la qualité des établissements et services sociaux et médico-sociaux (ANESM) ;

- aux procédures de retrait d’habilitation.

Le décret n° 2013-113 du 31 janvier 2013 sur les conventions à passer entre l’Etat et les CADA précise également ces missions, la réglementation concernant les admissions et sorties, les moyens en personnel, ainsi que les modalités de financement, de contrôle et d’évaluation.

Par ailleurs, les structures d’hébergement d’urgence dédiées aux demandeurs d’asile, financées sur le programme 303 Immigration et Asile géré par le ministère de l’intérieur, ne sont pas soumises au régime d’autorisation du CASF. Elles sont mentionnées, tout comme les structures d’hébergement d’urgence généraliste, à l’article L. 322-1 du CASF : « Toute personne physique ou toute personne morale privée qui veut héberger, à titre gratuit ou onéreux, des adultes dans un établissement qui ne relève pas du régime d'autorisation prévu au titre Ier du présent livre, doit préalablement en faire la déclaration à l'autorité administrative. Celle-ci est tenue d'en donner récépissé».

A ce titre, l’HUDA, tout comme l’hébergement d’urgence généraliste, n’a pas de statut juridique et ne répond donc pas aux mêmes obligations que les CADA en termes de création ou de fermeture de places, de tarification, d’évaluation ou encore d’accompagnement.

Enfin, les demandeurs d’asile qui ne bénéficient pas d’une place sur le dispositif dédié ont accès, comme toute personne sans domicile, au dispositif d’urgence de droit commun, au titre de l’accueil inconditionnel. Aux termes de l’article L. 345-2-2 du CASF : « Toute personne sans abri en situation de détresse médicale, psychique et sociale a accès, à tout moment, à un dispositif d'hébergement d'urgence ».

Le dispositif actuel laisse donc aux demandeurs d’asile le choix de leur lieu de résidence. En effet :

- l’orientation vers une place d’hébergement en centre ou en urgence se fait en fonction du lieu de dépôt de leur demande de titre de séjour, donc de manière générale dans le département ou la région où leur demande est déposée ;

- le dispositif national visant à établir une péréquation des charges et une forme de solidarité nationale montre ses limites. Il prévoit que 30% des places vacantes de chaque région sont mises à disposition de l’échelon central. Dans les faits, le nombre de places ainsi mises à disposition reste limité (17%) et la prise en charge s’organise donc localement ;

- la création de places de CADA repose sur un dispositif contraignant d’autorisation et d’appel à projet, générant des délais de création supérieurs à un an.

L’ATA est régie par le code du travail (articles L. 5423-8 à L. 5423-14). Son montant est fixé par décret et revalorisé chaque année en fonction du taux d’inflation.

Le décret n° 2013-1274 du 27 décembre 2013 a revalorisé ainsi le montant de l’ATA à compter du 1^er janvier 2014 : soit 11,35 euros.

L’allocation qui est la même pour un demandeur d’asile isolé ou accompagné d’une famille, quel que soit le nombre d’enfants à charge, mérite d’être revue pour être plus juste et plus équitable.

L’allocation mensuelle de subsistance est prévue par le II de l’article R. 348-4 du CASF : « (…) Les personnes hébergées qui ne disposent pas d'un niveau de ressources fixé par arrêté bénéficient d'une allocation mensuelle de subsistance servie par le centre d'accueil pour demandeurs d'asile pour leur permettre de subvenir à des besoins essentiels non couverts par l'établissement. Le montant de l'allocation, qui peut être versée selon une périodicité hebdomadaire, est fixé par le même arrêté, sur la base d'un barème prenant en compte les ressources des intéressés, la composition familiale des ménages accueillis, ainsi que la nature des prestations offertes par le centre d'hébergement. Le coût de cette allocation est pris en compte pour le calcul de la dotation globale de financement prévue à l'article R.  314-150 ».

Le montant et le barème de l’AMS sont fixés par l’arrêté du 31 mars 2008 modifié portant application de l'article R. 348-4 du CASF. Les modalités de versement de l’allocation sont prévues, par ailleurs, par le décret n° 2013-113 du 31 janvier 2013 précité.

Les articles 15 et 16 du projet de loi ont plusieurs objectifs :

- l’introduction de dispositions spécifiques dans le CESEDA afin de fixer des règles de gestion communes aux CADA et aux HUDA en matière d’admission du public, de contrôle, de transmission d’information et de sortie des lieux d’hébergement (nouveaux articles L. 744-3 à L. 744-5) ;

- ainsi les dispositions concernant le traitement automatisé de données relatives aux CADA sont transférées dans le CESEDA, afin d’y inclure tout établissement soumis à déclaration accueillant des demandeurs d’asile. Les structures d’HUDA seront donc intégrées au système d’information DN@ (dispositif national d’accueil) afin que l’OFII puisse y orienter des demandeurs d’asile dans le cadre d’un schéma d’orientation défini au niveau national ;

- en outre, afin d’assouplir le régime d’obligations qui pèse actuellement sur les CADA et leur conférer une flexibilité adaptée à la nature du public accueilli, des dérogations aux dispositions du CASF sont introduites (article 16 du projet de loi).

En particulier, le projet de loi supprime le caractère d’aide sociale d’Etat de la prise en charge en CADA, qui devient un régime distinct de la prise en charge en CHRS ou autres établissements sociaux.

En outre, plusieurs mesures visent à simplifier la réglementation relative aux CADA pour disposer d’un statut homogène en matière d’hébergement des demandeurs d’asile. Il est ainsi dérogé à l’article L. 313-1-1 du CASF prévoyant l’avis préalable d’une commission de sélection d’appel à projet pour la création, la transformation ou l’extension de CADA. L’objectif est de simplifier et d’accélérer la transformation de structures d’hébergement. Cet objectif doit notamment contribuer à la mise en œuvre du schéma directif envisagé.

De même, est simplifié le recours à l’évaluation interne et externe des CADA (nouvel article L. 312-8-1 du CASF).

Enfin, le régime d’admission en CADA est modifié afin de rendre éligible les demandeurs d’asile dont la demande est traitée en procédure accélérée.

Comme préconisé dans le rapport sur la réforme de l’asile¹⁷, le projet de loi prévoit une nouvelle allocation spécifique pour les demandeurs d’asile (nouvel article L. 744-9 du CESEDA), qui met fin aux inégalités entre les bénéficiaires de l’ATA d’une part, et de l’AMS d’autre part. Un nouvel article L. 744-10 étend les bénéficiaires de l’allocation.

La nouvelle allocation bénéficie à l’ensemble des demandeurs d’asile, ainsi que les bénéficiaires de la protection temporaire et les ressortissants étrangers titulaires d’un titre de séjour temporaire délivré en application de l’article L. 316-1 du code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile, exception faite toutefois concernant les bénéficiaires de la protection subsidiaire, qui continuent de bénéficier de l’ATA gérée par Pôle emploi en raison de leur statut de demandeurs d’emploi. Elle prend en compte la situation familiale des intéressés. Le montant de l’allocation sera fixé par voie réglementaire et prendra en compte les ressources des intéressés ainsi que les prestations offertes par le centre où ils sont hébergés.

Le projet de loi prévoit un schéma national de l’hébergement des demandeurs d’asile (nouvel article L. 744-1 du CESEDA), fixé par le ministre en charge de l’asile, qui doit être décliné en schémas régionaux par les préfets. Cette démarche a été préconisée par le Rapport Létard-Touraine.

Ce schéma fixe des objectifs par région en termes de volume de prise en charge et de capacités d’hébergement, afin de rompre avec le phénomène de concentration territoriale des flux et de l’offre. Il s’accompagne d’un système d’orientation contraignant des demandeurs vers les places disponibles, y compris hors de leur lieu de première demande d’accueil, grâce à une gestion centralisée de ces places par l’OFII (nouvel article L. 744-7 du CESEDA). Les demandeurs restent libres d’accepter ou non l’aide apportée par l’Etat.

Toutefois, et afin de ne pas vider ce dispositif de sa substance, le demandeur refusant de s’inscrire dans cette logique renonce également à toute autre aide publique pour l’hébergement de la part de l’Etat. Il ne pourra donc bénéficier ni de l’allocation réformée pour demandeurs d’asile, ni d’un hébergement du dispositif généraliste d’insertion et de veille sociale.

Cette possibilité est expressément prévue par la directive « accueil » de 2013, dont l’article 7 dispose que : « Les États membres peuvent prévoir que, pour bénéficier des conditions matérielles d’accueil, les demandeurs doivent effectivement résider dans un lieu déterminé fixé par les États membres ». Cette disposition ne fait toutefois pas obstacle au principe d’inconditionnalité de l’accueil prévu à l’article L. 345-2-2 du CASF¹⁸.

Le projet de loi repose sur une logique simple : celle d’une relation forte entre les obligations de la collectivité envers les demandeurs d’asile et l’acceptation par ceux-ci des contraintes liées aux nécessités de solidarité territoriale et de bonne administration du dispositif d’accueil.

Ainsi, en toute conformité avec la directive « accueil » de 2013 (article 1920), le projet de loi prévoit, dans certains cas limitativement énumérés (nouvel article L. 744-8 du CESEDA), la possibilité de limiter ou de suspendre les conditions d’accueil, notamment en cas de manquements aux obligations des demandeurs d’asile : absence ou abandon du lieu d’hébergement par le demandeur, non coopération dans le cadre de la procédure d’asile, dissimulation de ressources financières, informations mensongères relatives à sa situation familiale, dépôt d’une demande de réexamen irrecevable et retard injustifié à présenter une demande d’asile.

Afin de rationaliser la gestion de l’allocation versée aux demandeurs d’asile et de prévenir les risques de versements indus, celle-ci est confiée à l’OFII, établissement public relevant du ministère de l’intérieur et connaissant particulièrement le public des demandeurs d’asile (nouvel article L. 744-9 du CESEDA).

L’OFII devient, par ailleurs, responsable de l’administration de l’ensemble des places du dispositif d’hébergement, qu’il s’agisse des places de CADA ou d’HUDA, qui sont intégrées au système d’information DN@. A ce titre, il exerce un contrôle sur la présence dans les centres des personnes qu’il a orientées, afin de prévenir les risques de fraudes.

Ainsi que mentionné ci-dessus, l’OFII voit son rôle s’accroitre dans le cadre de la procédure d’asile. Par ailleurs, dans le cadre des mesures de titularisations prévues dans la loi n°2012-347 du 12 mars 2012, il est prévu que les agents de l’OFII remplissant les conditions puissent obtenir leur titularisation dans la fonction publique d’Etat (article 22).

Cette expulsion est susceptible de concerner deux catégories de population. Il s’agit, d’une part, des personnes déboutées de leurs demandes d’asile (article R. 348-3 II 2° du CASF) et, d’autre part, des personnes bénéficiant d’une protection internationale qui ont dépassé le délai autorisé de maintien dans la structure (article R. 348-3 II 1° du CASF).

Or, si le Gouvernement s’était fixé comme indicateurs de pilotage « cible » un taux de présence indue des réfugiés inférieur à 3% et un taux de présence indue des déboutés inférieur à 4 %, ces objectifs ne sont pas atteints. En 2013, si le taux national de réfugiés en présence indue de 1,6 % était en deçà des objectifs fixés, le taux national de déboutés en présence indue était de 6 % avec des pics à plus de 20 % dans certains départements (23,9 % en Haute Saône et Loire et 26,9 % dans la Sarthe notamment). Ces résultats s’expliquent notamment par l’absence de cadre juridique sécurisé des procédures d’expulsion.

D’une part, les gestionnaires de CADA ont initié, souvent sur demande des préfets compétents, des procédures contentieuses longues (jusqu’à deux ans, alors que le délai autorisé de maintien en CADA d’un débouté est d’un mois) et coûteuses auprès des tribunaux d’instance (sur le fondement de l’article L. 411-1 du code des procédures civiles d'exécution), face à des situations de refus de sortie de résidents en présence indue. Toutefois, ces procédures n’assurent pas toujours une sortie effective de la personne. Plusieurs motifs ont pu être retenus pour débouter les gestionnaires de leurs demandes d’expulsion à l’encontre des occupants sans droit ni titre : absence de justificatif de la notification de la décision de la CNDA ; défaut de preuve de la modalité de notification de la décision négative en courrier recommandé ; remise en cause de la formulation des clauses du contrat de séjour concernant la fin de prise en charge ; exigence stricte de preuves sur les faits ayant justifié une exclusion pour violences (témoignages de tiers en plus de dépôt de plainte)… De même, lorsque le tribunal a statué en faveur du gestionnaire, les décisions d’expulsion ne sont pas toujours suivies d’exécution par le préfet compétent, qui n’engage pas le concours de la force publique. Les gestionnaires de centres sont alors tributaires de la volonté des occupants d’accepter ou non une des solutions de sortie qui leur sont faites, vers le dispositif de droit commun.

D’autre part, de manière récente, un tribunal administratif s’est déclaré compétent pour le prononcé d’une expulsion (notamment TA de Dijon juges des référés 28 janvier 2014, n° 130450) en jugeant notamment que : « le gestionnaire du centre conclut avec la personne hébergée un contrat de séjour exorbitant du droit commun, qui ne peut en aucun cas être assimilé à un bail de location et qui reprend les stipulations de la convention de droit public signée entre l’Etat et le gestionnaire du centre ; que c’est dans l’intérêt public et pour le compte de l’Etat que ce dernier agit, dans le cadre d’une mission de service public qui lui a été dévolue et conformément aux dispositions précitées du code de l’action sociale et des familles ; qu’il en résulte que bien que s’agissant d’une association régie par le droit privé et de locaux privés, la mesure sollicitée n’échappe pas de façon manifeste à la compétence de la juridiction administrative ». Le juge administratif fonde donc sa compétence sur deux arguments essentiels : d’une part, le contrat de séjour, fondé sur une convention de droit public entre l’Etat et le gestionnaire, contient des stipulations exorbitantes du droit commun et ne constitue donc pas un bail de location privé ; d’autre part, le CADA agit dans l’intérêt public et pour le compte de l’Etat, dans le cadre d’une mission de service public. Le sens de cette décision a été confirmé par cinq autres ordonnances rendues dans des affaires différentes, peu de temps après, par le même tribunal.

Enfin, le 24 janvier 2014, le préfet de la région Languedoc-Roussillon, préfet de l’Hérault, a saisi le tribunal administratif de Montpellier d’une demande d’avis sur cette question de l’expulsion d’un occupant sans droit ni titre d’un CADA. Par un avis du 14 mars 2014, le tribunal administratif de Montpellier a répondu que l’expulsion d’office ou par un recours en référé conservatoire devant le tribunal administratif ne peut être décidée par le gestionnaire, mais seulement par le préfet compétent saisi par le gestionnaire confronté à des difficultés. À ce titre, le tribunal indique que « l’hypothèse la plus fréquente » devrait être celle d’un recours en référé devant le tribunal administratif et non l’exécution d’office.

Le projet de loi consacre en conséquence cette solution (nouvel article L. 744-5 du CESEDA). En cas d’occupation indue, le préfet pourra mettre en demeure l’occupant de quitter le lieu d’hébergement dédié aux demandeurs d’asile ; en cas de mise en demeure infructueuse, il pourra saisir le juge administratif des référés, sur le fondement de l’article L. 521-3 du CJA aux fins d’injonction à l’encontre de l’occupant, au besoin sous astreinte et avec le concours de la force publique.

Afin d’éviter tout contentieux dilatoire ou annexe sur l’urgence, cette condition est expressément écartée, à l’instar du dispositif prévu à l’article L. 521-3-1 du CJA.

Aucune disposition n’est strictement spécifique aux femmes ; toutefois, la détection de la vulnérabilité prévue à l’article 15 du projet de loi (nouvel article L. 744-6 du CESEDA) prend nécessairement en compte la situation particulière des femmes en situation de vulnérabilité, en conformité avec la directive « accueil » de 2013 (articles 21 et 22). Ainsi que précisé antérieurement, l’article 21 de la directive définit les personnes vulnérables comme: « les mineurs, les mineurs non accompagnés, les handicapés, les personnes âgées, les femmes enceintes, les parents isolés accompagnés d’enfants mineurs, les victimes de la traite des êtres humains, les personnes ayant des maladies graves, les personnes souffrant de troubles mentaux et les personnes qui ont subi des tortures, des viols ou d’autres formes graves de violence psychologique, physique ou sexuelle, par exemple les victimes de mutilation génitale féminine ». Les violences faites aux femmes font intégralement partie de cette disposition.

De la même manière, lors de la détection de la vulnérabilité, les risques particuliers tenant à la situation de handicap des personnes demandeuses d’asile seront pris en compte. La mise en œuvre d’un schéma directif d’orientation, en fonction notamment des équipements et de l’accessibilité des hébergements, vise une prise en charge optimale de ces publics.

La mise en place d’un schéma directif s’accompagne de l’augmentation de la capacité d’hébergement des demandeurs d’asile. Le parc d’hébergement est donc appelé à évoluer en volume et en nature. Si la budgétisation des CADA est normée (nombre de places fixé, budget de 24 euros par jour et par place), ce n’est pas le cas en revanche, par définition, pour les dispositifs d’urgence activés en fonction des flux constatés sur un territoire, et portant l’accroissement des demandes d’hébergement en l’absence de création de places en CADA.

La réforme vise à accroître le nombre de places de CADA conformément au rapport Létard-Touraine et aux recommandations du rapport des trois inspections générales interministérielles sur la prise en charge des demandeurs d’asile d’avril 2013.

Le projet de loi vise à améliorer les délais de prise en charge, notamment au stade de l’admission, assurée par l’OFII, et de départ dès lors que la personne hébergée ne réunit plus les conditions de prise en charge. La réduction des délais de séjour doit avoir un premier effet sur la maîtrise des dépenses publiques.

L’augmentation du nombre de places d’hébergement, associée à une réduction des délais d’instruction des demandes d’asile par un renforcement des moyens de l’OFPRA et de la CNDA, devra permettre de réaliser des économies.

L’outil de budgétisation du service de l’asile a permis de modéliser le schéma optimal de redressement des dépenses publiques dédiées à l’asile et a été présenté à l’occasion des travaux préparatoires de la loi de finances initiale pour 2015 et le « triennal ».

La fusion entre l’allocation temporaire d’attente (ATA) et l’allocation mensuelle de subsistance (AMS) permettrait pour sa part de mettre un terme aux différences importantes de traitement qui existent aujourd’hui entre les demandeurs d’asile accueillis en CADA — qui bénéficient de l’AMS — et les demandeurs pris en charge au titre de l’hébergement d’urgence dédié, au titre de l’hébergement d’urgence généraliste, voire ne bénéficiant d’aucune prise en charge — qui reçoivent l’ATA.

La réforme devrait permettre une économie de 6 M€/an par la suppression des indus, soit 3,1 %, 2,8% et 2,5 % sur le triennal. Cette évaluation tient compte des mesures correctives prises (mandat de gestion effectivement assuré, complétude et rapidité de transmission des informations). Cette économie dépendra de l’architecture fonctionnelle retenue dans la gestion de la nouvelle allocation par l’OFII avec le recours éventuel à un prestataire.

L’allocation, réformée à l’occasion du projet de loi, devrait être gérée par un opérateur connaissant le public des demandeurs d’asile, générant une économie potentielle.

La méthode retenue est celle d’un montant forfaitaire annuel. Cet écart disparaîtra avec le transfert de la gestion. Toutes choses étant égales par ailleurs, à système administratif inchangé, l’économie est estimée, sur la base de la convention conclue avec Pôle emploi en 2009, à 2 M€.

L’organisation fonctionnelle retenue par l’OFII devra être définie afin d’éviter tout risque de surcoût, c’est-à-dire des coûts de gestion dépassant ceux actuellement prévus par la convention conclue entre Pôle emploi et l’Etat.

Enfin, l’impact financier de la disposition relative à la titularisation des agents de l’OFII (article 22) est difficile à chiffrer précisément. En effet, cela sera lié tout d’abord aux conditions d’intégration prévues par mesures réglementaires : détermination des corps d’accueil, conditions de reprise d’ancienneté... Par ailleurs, cela dépendra du nombre d’agents souhaitant effectivement intégrer la fonction publique et se portant candidats aux examens et concours ouverts à cet effet. L’impact portera principalement sur le compte d’affectation spéciale relatif aux pensions.

Le schéma national d’orientation a pour corollaire la possibilité d’orienter une partie des demandeurs d’asile en fonction des capacités d’hébergement.

La prise en compte de la composition familiale pour le versement de l’allocation, de même que l’homogénéisation des règles de gestion entre les CADA et les HUDA doit assurer une plus grande égalité de traitement entre les demandeurs d’asile.

En outre, la disparition de la procédure d’admission au séjour permettra à tous les demandeurs d’asile, qu’ils soient en procédure normale ou accélérée, d’accéder aux CADA (hormis pour les personnes sous convocation Dublin qui ont vocation à être réadmis dans un autre pays européen).

Les dispositions introduites concernant les possibilités de retrait ou de limitation des conditions d’accueil doivent amener les demandeurs d’asile à mieux coopérer avec les autorités et à accepter le principe d’une orientation directive vers les centres d’hébergement.

En outre, la gestion par l’OFII de la nouvelle allocation et du suivi de l’occupation des centres d’hébergement devra limiter les possibilités de fraudes.

Les dispositions des articles L. 744-1 à L. 744-9 du CESEDA, résultant de l’article 15 du projet de loi, entreront en vigueur à une date fixée par décret en Conseil d’Etat.

Le dispositif d’accueil prévu aux articles L. 744-1 à L. 744-9 du CESEDA, résultant de l’article 15 du projet de loi, a vocation à s’appliquer outre-mer, sous réserve :

- d’une adaptation pour Mayotte, compte tenu du contexte migratoire de ce département (2° de l’article 20 du projet de loi) ;

- d’autre part, de sa non application dans les îles Wallis et Futuna, en Polynésie française et en Nouvelle Calédonie, compte tenu de l’inexistence ou de la faiblesse de la demande d’asile dans ces territoires.

Compte tenu des adaptations prévues pour Mayotte, les îles Wallis et Futuna, la Polynésie française et la Nouvelle Calédonie, ces dispositions devront faire l’objet des consultations requises auprès des assemblées compétentes de ces territoires.

De même, la nouvelle procédure juridictionnelle prévue à l’article L. 744-5 du CESEDA (article 15 du projet de loi) implique la consultation du Conseil supérieur des tribunaux administratifs et des cours administratives d’appel (CSTA).

L’article 15 d’une part (qui a pour objet de confier à l’OFII les missions d’accueil des demandeurs d’asile) et l’article 22 d’autre part (sur l’accès à la fonction publique de l’Etat des agents de l’OFII), sont susceptibles d’impacter l’organisation et le fonctionnement de cet établissement public ou concernent les règles statutaires de ces agents : en application de l’article 34 du décret n° 2011-184 du 15 février 2011 relatif aux comités techniques dans les administrations et les établissements publics de l’Etat, le comité technique paritaire de l’OFII doit être consulté.

Enfin, s’agissant de cette dernière disposition, elle doit être soumise au conseil supérieur de la fonction publique de l’Etat.

Ces dispositions législatives nécessitent des mesures, notamment réglementaires, d’application, notamment :

- pour le schéma national d’hébergement des demandeurs d’asile, fixé par arrêté du ministre charge de l’asile après avis du ministre chargé du logement ;

- pour les conditions dans lesquelles les réfugiés et les étrangers déboutés de leur demande d’asile peuvent être maintenus à titre temporaire dans un lieu d’hébergement ;

- pour les modalités d’évaluation des besoins particuliers des demandeurs d’asile en matière d’accueil, notamment pour les personnes vulnérables ;

- pour les modalités de versement et le barème de l’allocation pour demandeur d’asile, fixés par décret.

Le contenu de la protection désigne l’ensemble des droits attachés au statut de réfugié ou de bénéficiaire de la protection subsidiaire.

La carte de résident, d’une durée de dix ans, est délivrée de plein droit aux étrangers qui ont obtenu le statut de réfugié (en application de l’article L. 314-11 du CESEDA).

Les étrangers ayant obtenu le bénéfice de la protection subsidiaire se voient délivrer de plein droit une carte de séjour temporaire d’une durée d’un an et renouvelable, en vertu de l’article L. 313-13 du CESEDA.

Le droit au regroupement familial a été consacrée par le Conseil d’Etat en tant que principe général du droit (CE Ass. 8 décembre 1978, Gisti, Cfdt et Cgt) et par le Conseil constitutionnel comme un principe de valeur constitutionnel (décision n° 93-325 DC du 13 août 1993). Au plan européen, ce droit est régi par la directive 2003/86/CE du Conseil du 22 septembre 2003 relative au droit au regroupement familial, dont le chapitre V est spécifiquement consacré au regroupement familial des réfugiés.

Si le livre IV du CESEDA fixe les règles régissant la procédure de regroupement familial de droit commun, ce code ne comporte pas de dispositions législatives prévoyant spécifiquement une procédure quant à la réunification familiale des bénéficiaires de la protection internationale.

En effet, le CESEDA prévoit uniquement les conditions dérogatoires selon lesquelles le droit au séjour est accordé aux membres de la famille d’un bénéficiaire d’une protection internationale, en application des articles L. 314-11 et L. 313-13. Et, contrairement à la procédure de droit commun du regroupement familial, les membres de la famille des personnes sous protection sont susceptibles de se voir délivrer de plein droit un visa de long séjour, sans condition de durée de séjour préalable, de ressources ou de logement, afin de rejoindre en France ces personnes.

Pourtant, les difficultés et les besoins particuliers des familles de réfugiés ou de bénéficiaires de la protection subsidiaire justifient l’existence d’une procédure spécifiquement adaptée.

Ainsi, le fait d’être issus de pays où l’administration est souvent défaillante, voire inexistante, rend l’obtention de documents d’état civil difficile, voire impossible. En outre, le fait de s’adresser aux autorités du pays d’origine peut parfois représenter une menace réelle pour la famille. Enfin, les personnes placées sous protection ne peuvent pas se rendre dans leur pays d’origine pour préparer le départ de leur famille.

C’est pourquoi les textes européens recommandent aux Etats membres de mettre en œuvre une procédure spécifique de regroupement familial destinée aux étrangers placés sous protection internationale. La directive 2003/86/CE du Conseil du 22 septembre 2003 relative au droit au regroupement familial dispose que : « La situation des réfugiés devrait demander une attention particulière, à cause des raisons qui les ont contraints à fuir leur pays et qui les empêchent d’y mener une vie en famille normale. A ce titre, il convient de prévoir des conditions plus favorables pour l’exercice de leur droit au regroupement familial ». De même, l’Organisation des Nations Unies recommande d’assurer le maintien de l’unité de la famille du réfugié dès lors que « l’unité de famille, cet élément naturel et fondamental de la société, est un droit essentiel du réfugié, et que cette unité est constamment menacée » (Acte final de la conférence de plénipotentiaires des Nations unies sur le statut des réfugiés et apatrides, Convention de Genève de 1951).

Effectivement, l’absence de procédure spécifique de réunification familiale prive souvent les étrangers placés sous protection internationale d’une vie familiale normale durant plusieurs années : outre le fait de priver ces personnes d’un droit fondamental, cette situation a pour effet de rendre leur intégration moins aisée, comme cela a été souligné par les associations et par le HCR.

Les difficultés liées à la réunification familiale résident principalement dans les délais de traitement des demandes de visa. En effet, comme le déplore le rapport Létard-Touraine, s’ils ont été considérablement raccourcis, il n’en reste pas moins qu’ils demeurent parfois excessifs : ces délais trouvent une explication dans le fait qu’un tiers des demandes de visas présente des difficultés de traitement en raison de l’absence de documents d’état civil ou de doutes liés à leur authenticité (impossibilité pour les ayant-droits d’apporter la preuve des liens familiaux déclarés, intégration dans la composition familiale de personnes étrangères à la famille directe, changement de la date de naissance d’une conjointe mineure, etc.).

Pour examiner les demandes, les autorités consulaires se fondent sur la législation existante, notamment le premier alinéa de l’article L. 111-6 du CESEDA qui renvoie à l’article 47 du code civil (« Tout acte de l'état civil des Français et des étrangers fait en pays étranger et rédigé dans les formes usitées dans ce pays fait foi, sauf si d'autres actes ou pièces détenus, des données extérieures ou des éléments tirés de l'acte lui-même établissent, le cas échéant après toutes vérifications utiles, que cet acte est irrégulier, falsifié ou que les faits qui y sont déclarés ne correspondent pas à la réalité. ») ainsi que l’article 311-1 du code civil relatif à la possession d’état (« La possession d'état s'établit par une réunion suffisante de faits qui révèlent le lien de filiation et de parenté entre une personne et la famille à laquelle elle est dite appartenir (…) ») utilisée, en cas de difficulté ou d’impossibilité de vérification des liens familiaux par les documents d’état civil, au vu des premières déclarations du réfugié à l’OFPRA sur la composition de sa famille.

Malgré cette base juridique, un nombre non négligeable de demandes font l’objet de refus : en 2013, sur 5 289 demandes de visas, 1 182 ont fait l’objet d’un rejet, soit 22 % des demandes. Un tiers de ces refus fait l’objet d’un contentieux auprès du tribunal administratif (qui confirme les décisions de l’administration dans 60% des cas).

La délivrance des titres de voyage aux réfugiés est prévue par l’article 28 de la Convention de Genève de 1951 relative au statut des réfugiés qui stipule : « Les Etats contractants délivreront aux réfugiés résidant régulièrement sur leur territoire des titres de voyage destinés à leur permettre de voyager hors de ce territoire à moins que des raisons impérieuses de sécurité nationale ou d'ordre public ne s'y opposent ».

La première directive « qualification » de 2004 rappelle les stipulations de la Convention de Genève sur les titres de voyage pour les réfugiés et étend ces dispositions aux bénéficiaires de la protection subsidiaire. L’article 25 de la directive « qualification » de 2011 élargit les conditions de délivrance de ces titres pour les bénéficiaires de la protection subsidiaire et les harmonise avec celles prévues pour les réfugiés.

Le droit français reconnaît à tout étranger, quelle que soit la nature de son titre de séjour, le droit de quitter librement le territoire français. Cependant, le cas des étrangers placés sous protection internationale est particulier dans la mesure où ceux-ci ne peuvent plus faire usage de leur passeport national pour se déplacer à l’étranger puisqu’ils ne jouissent pas de la protection de leur pays.

Cependant, le CESEDA ne fait pas mention de ces titres de voyage. Et c’est le code général des impôts qui, dans son article 953, en définit les différentes catégories et les durées de validité.

L’article L. 711-2 du CESEDA dispose que les étrangers ayant obtenu le statut de réfugié, qui ont signé un contrat d’accueil et d’intégration (CAI), bénéficient d’un accompagnement personnalisé pour l’accès à l’emploi et au logement. Cette disposition est issue de la loi n° 2007-1631 du 20 novembre 2007 relative à la maîtrise de l'immigration, à l'intégration et à l'asile. Malgré un renvoi à l’article L. 311-9 du CESEDA, l’article L. 711-2 ne prévoit pas que le respect du CAI conditionne le renouvellement des titres de séjour, contrairement aux étrangers de droit commun : en effet, les réfugiés bénéficient d’une carte de résident dont la validité ne peut être remise en cause pour des motifs tirés d’un défaut d’intégration.

D’une manière générale, en termes d’accessibilité et d’intelligibilité de la norme, il apparaît nécessaire qu’une partie du livre VII du CESEDA soit spécifiquement consacrée au contenu de la protection, notamment s’agissant du droit à la réunification familiale des réfugiés et des bénéficiaires de la protection subsidiaire ainsi que des titres de voyage susceptibles de leur être délivrés : il y va de la clarté de la loi et de l’effectivité des droits ainsi consacrés.

En particulier, la consécration explicite d’un droit à la réunification familiale justifie l’insertion dans le CESEDA de nouvelles dispositions législatives ayant pour objet de définir clairement les conditions d’exercice de ce droit.

En outre, s’agissant des titres de séjour délivrés aux réfugiés et aux bénéficiaires de la protection subsidiaire, la directive « qualification » de 2011 innove sur deux points :

- la directive prévoit la délivrance d’un titre de séjour aux parents de mineurs ayant obtenu le bénéfice d’une protection internationale. Actuellement, le CESEDA ne prévoit cette possibilité que pour les parents de mineurs non accompagnés ayant obtenu le statut de réfugié. Il convient donc d’étendre ce droit de séjour aux parents de mineurs accompagnés ayant obtenu le statut de réfugié (cas des jeunes filles risquant l’excision) ainsi qu’aux parents de protégés subsidiaires ;

- la directive prévoit par ailleurs le renouvellement du titre de séjour délivré aux bénéficiaires de la protection subsidiaire pour une durée minimale de deux ans.

Il convient donc de modifier les articles pertinents du CESEDA pour transposer ces nouvelles obligations.

Le chapitre V du projet de loi est consacré aux dispositions relatives au contenu de la protection. Il introduit dans le CESEDA de nouvelles dispositions relatives au droit au séjour des bénéficiaires d’une protection internationale et consacre un nouveau titre V du livre VII du CESEDA au contenu de cette protection avec la réunification familiale, la prise en compte des vulnérabilités et la délivrance de documents de voyage.

L’article 18 du projet de loi modifie les articles L. 313-13 et L. 314-11 du CESEDA, en conformité avec la directive « qualification » de 2011, sur deux points :

- la délivrance d’un titre de séjour (carte de résident ou carte de séjour temporaire) aux parents de mineurs ayant obtenu le bénéfice d’une protection internationale (statut de réfugié ou protection subsidiaire). Est ainsi renforcé le principe d’unité familiale par le droit des parents de mineurs protégés à bénéficier du même droit au séjour que leur enfant ;

- le renouvellement pour une durée de deux ans de la carte de séjour temporaire délivrée aux protégés subsidiaires et aux membres de leurs familles. Cet allongement de la durée de validité du titre de séjour lors du premier renouvellement constitue une garantie supplémentaire ainsi qu’une mesure de simplification pour les intéressés.

L’article 19 du projet de loi a pour objet de consacrer le titre V du livre VII du CESEDA au « contenu de la protection accordée » et le chapitre II de ce titre V est spécifiquement consacré au droit à la réunification familiale.

Cette réforme législative vise à donner à ce droit essentiel un fondement législatif afin d’en assurer une plus grande effectivité et de garantir une réunification le plus rapidement possible. L’article L. 752-1 prévoit ainsi que les étrangers ayant obtenu la qualité de réfugié ou le bénéfice de la protection subsidiaire ont le droit d’être rejoint par leur conjoint majeur si le mariage est antérieur à l’obtention de la protection internationale ainsi que par leurs enfants jusqu’à leurs dix-neuf ans. Si le réfugié ou le bénéficiaire de la protection subsidiaire est mineur, il peut être rejoint par ses ascendants directs.

Est également consacré le caractère pleinement dérogatoire de la procédure : par rapport au droit commun du regroupement familial (livre IV du CESEDA), sont ainsi écartées les exigences de durée de séjour préalable, de ressources et de logement.

Le seul motif susceptible de motiver un refus de demande de réunification familiale est le non-respect par le demandeur des principes essentiels qui, conformément aux lois de la République, régissent la vie familiale en France, pays d’accueil. Et, par ailleurs, un membre de la famille peut se voir refuser le droit de séjour en France pour des motifs d’ordre public.

Enfin, l’article 19 du projet de loi insère des dispositions visant à faciliter pour les demandeurs de réunification familiale la justification de leur situation de famille et de leur identité en se fondant sur les éléments de possession d’état ou sur les documents établis par l’OFPRA. Ce dispositif est conforme aux préconisations du rapport d’information de l’Assemblée nationale sur l’évaluation de la politique d’accueil des demandeurs d’asile précité. Il prend en considération les difficultés que peuvent rencontrer les familles à produire des documents d’état civil et permettra de limiter les délais de traitement des demandes de visas.

L’article 19 du projet de loi a également pour objet de créer un chapitre III dans le titre V du livre VII du CESEDA, spécifiquement dédié aux documents de voyage pour les étrangers sous protection internationale.

Ce nouveau chapitre prévoit la délivrance d’un document de voyage aux réfugiés, apatrides et bénéficiaires de la protection subsidiaire, afin de faciliter leurs déplacements hors de France.

Pour les réfugiés et bénéficiaires de la protection subsidiaire, ce document de voyage permet aux intéressés de se rendre dans tous les Etats, à l’exception de ceux dans lesquels il a été établi que ces personnes seraient exposées à des persécutions ou des atteintes graves.

Enfin, les durées de validité de ces documents sont fixées par un renvoi à l’article 953 du code général des impôts.

D’une part, l’article 19 insère dans le titre V du livre VII du CESEDA un chapitre Ier consacré à l’information et à l’accès aux droits des personnes protégées. L’article L. 751-1 de ce chapitre assure l’articulation entre la reconnaissance de la protection et le dispositif d’accueil prévu à l’article L. 311-9 : l’étranger, réfugié statutaire ou bénéficiaire de la protection subsidiaire, bénéficiera ainsi d’un accompagnement personnalisé pour l’accès à l’emploi et au logement. L’article L. 751-2 prévoit quant à lui qu’il sera tenu compte, dans la mise en œuvre des droits accordés aux bénéficiaires d’une protection, de la situation spécifique des mineurs et des personnes vulnérables ayant des besoins spécifiques.

D’autre part et plus spécifiquement, s’agissant des mineurs non accompagnés, un dispositif particulier est prévu à l’article L. 752-2 du chapitre II du titre V : est ainsi consacré l’intérêt supérieur de l’enfant qui doit être pris en compte dans toutes les décisions concernant le mineur isolé bénéficiaire d’une protection au titre de l’asile, notamment en matière de placement et recherche des membres de sa famille. Il sera également tenu compte de ses besoins particuliers et, surtout, de son avis. L’article prévoit aussi que la recherche des membres de la famille devra être faite de manière confidentielle si cela est de nature à représenter une menace pour l’enfant ou pour ses parents restés dans le pays d’origine.

Enfin, l’article L. 752-3 de ce chapitre II consacrela possibilité pour l’OFPRA de demander un certificat médical lorsqu’une protection a été accordée à une mineure à risque de mutilation génitale féminine.

Cette disposition vise à s’assurer que les jeunes filles placées sous protection en raison d’un risque d’excision ne subissent pas de mutilations génitales après l’octroi de la protection,.

L’OFPRA demande déjà des certificats médicaux pour cette raison ; cependant, il n’existe pas aujourd’hui de base juridique claire ou précise le prévoyant. Au cas où une mutilation est constatée ou suspectée, l’OFPRA transmettra l’information au procureur.

L’article 18 du projet de loi insère dans le CESEDA un article L. 311-8-1 qui prévoit le retrait du titre de séjour accordé au titre de l’asile (carte de résident ou carte de séjour temporaire) lorsque la protection est retirée – par l’OFPRA ou une juridiction, notamment en cas de cessation ou de fraude – ou lorsque l’étranger renonce à cette protection.

Il s’agit de tirer les conséquences de ce retrait ou de cette renonciation sur le plan du séjour (retrait du titre). Toutefois, deux garanties sont prévues : d’une part, cette possibilité de retrait est limitée dans le temps (pendant les cinq années suivant la première délivrance du titre) ; d’autre part, dans tous les cas, l’autorité administrative doit statuer à nouveau sur le droit au séjour de l’intéressé à un autre titre. Il s’agit en effet de concilier cette possibilité de retrait du titre de séjour délivré à raison de l’octroi d’une protection au titre de l’asile, mais qui a pris fin, avec le droit au séjour qu’a pu acquérir l’intéressé pour un autre motif, notamment en termes de durée de séjour en France et de vie privée et familiale sur le territoire français.

Le dispositif permettant à l’OFPRA de solliciter un certificat médical, prévu à l’article L. 752-3 du CESEDA (article 19 du projet de loi), est institué à raison de la particularité de la protection obtenue au titre de l’asile afin de prévenir l’excision. Il est fondé sur l’intérêt supérieur de l’enfant et se justifie par la nécessaire protection des fillettes.

Tel que rappelé dans le rapport d’activité de 2013 de l’OFPRA, près de 3000 petites filles et jeunes femmes sont protégées contre le risque d’excision. Leur protection repose sur trois décisions du 21 décembre 2012 (n° 332607, 332491 et 332492) de l’assemblée du contentieux du Conseil d’Etat, puisqu’elles peuvent se voir admettre au statut de réfugié en tant que membre d’un groupe social lorsqu’elles sont exposées à des craintes personnelles de mutilation génitale. Dans les cas où le groupe social n’est pas caractérisé au regard de l’information disponible sur le pays d’origine, l’Office examine l’éligibilité à la protection subsidiaire au sens de l’article L. 712-1 alinéa b) du CESEDA.

S’agissant des parents de ces fillettes et jeunes filles protégées, la grande formation de la CNDA, suivant l’avis rendu à sa demande par le Conseil d’Etat le 20 novembre 2013 ainsi que les observations de l’Office, a jugé, dans ses décisions M et Mme F. (12006532 et 12006533) du 20 janvier 2014, qu’ils ne peuvent prétendre à l’application du principe de l’unité de famille, et donc à la même protection que leur fille mineure reconnue réfugiée. A moins qu’ils soient eux-mêmes exposés à des persécutions ou menaces graves du fait de leur opposition à la pratique de l’excision, leur cas ne relève donc pas de l’asile. Afin que la protection accordée à leur enfant mineure puisse être effective et que l’unité familiale soit maintenue sur le territoire français, les autorités préfectorales délivrent une carte de séjour aux parents.

Le présent texte, dans ses articles 19 à 23, ne comporte aucune disposition spécifique au handicap.

L’insertion dans le livre VII du CESEDA d’un titre V consacré au contenu de la protection, notamment s’agissant du droit à la réunification familiale et aux documents de voyage, concourt à l’accessibilité et à la clarté de la norme relative à ces matières. Elle permet également de parfaire la transposition de la directive 2003/86/CE du Conseil du 22 septembre 2003 relative au droit au regroupement familial et de la directive « qualification » de 2011.

Le dispositif relatif à la réunification familiale, notamment avec la modification introduite à l’article L.  752-1 du CESEDA permettant de faciliter la justification des liens familiaux, doit conduire à une réduction significative des délais d’instruction des demandes de visa et du nombre de refus de visa.

En prévoyant une présomption de validité des documents d’état civil lorsqu’ils concordent avec le document établi par l’OFPRA, les familles des étrangers placés sous protection au titre de l’asile pourront prouver plus aisément les liens familiaux dont ils peuvent se prévaloir, ce qui rendra le droit à la réunification familiale plus effectif et soumis à des délais d’instruction réduits.

Enfin, l’exonération de conditions de ressources normalement exigibles dans le cas du regroupement familial de droit commun, tient compte de la situation particulière des bénéficiaires d’une protection internationale. Afin que les membres de famille puissent bénéficier de conditions de vie décentes, après leur arrivée en France, ils bénéficient d’un titre de séjour leur permettant de travailler ainsi que, en cas de besoin, d’un accès aux dispositions d’aide sociale et au RSA.

La réduction du nombre de refus de visas au titre de la réunification familiale devrait aboutir mécaniquement à la réduction du contentieux en cette matière, porté devant le juge administratif de droit commun.

La directive « qualification » de 2011 fixe une durée minimale de deux ans pour le titre de séjour délivré, lors du premier renouvellement, aux protégés subsidiaires : c’est cette durée qui a été retenue par le projet de loi. À titre de comparaison, on peut relever que la Belgique et l’Allemagne ont également retenu cette même durée. L’augmentation de la durée de validité du titre entraînera pour l’État une économie : le nombre de passages en préfecture pour le renouvellement du titre sera nécessairement réduit (de 5 à 3 sur une période de cinq ans). Le coût sera donc, pour une même population, sur cette période, réduit de 40%.

En ce qui concerne l’extension du droit de séjour aux parents de mineurs protégés, le coût supplémentaire pour l’État sera à la mesure du nombre de mineurs qui, chaque année, se voient accorder une protection (en 2013, 172 décisions d’admission à la protection internationale ont été prises concernant des mineurs).

Les dispositions relatives au contenu de la protection entreront en vigueur immédiatement, sous réserve des dispositions réglementaires nécessaires à leur application. En particulier, le nouvel article L. 752-3 prévoit un arrêté du ministre chargé de l'asile et du ministre de la santé pour définir les modalités d'application de l'article.

Elles ont vocation à s’appliquer sur l’ensemble du territoire de la République.

Ces dispositions n’appellent pas de consultations préalables.

ANNEXES

ANNEXE 1 : GLOSSAIRE

ANNEXE 2 : TABLEAU DE DEMANDES DE PROTECTION INTERNATIONALE, REEXAMENS ET DECISIONS PRISES PAR NATIONALITE DE 2007 A 2013 (sources OFPRA)

ANNEXE 3 : TABLEAU DE SUIVI DE LA LISTE DES PAYS D’ORIGINE SÛRS

ANNEXE 4 : STATISTIQUES SUR L’ASILE A LA FRONTIERE

ANNEXE 5 : STATISTIQUES SUR LA PROCEDURE DITE « DUBLIN 

ANNEXE 6 : TABLEAUX DE CONCORDANCE DES DIRECTIVES

Annexe 1

Glossaire

AME : Aide médicale d’Etat

AMS : Allocation mensuelle de subsistance

APS : Autorisation provisoire de séjour

ANESM : Agence nationale de l’évaluation et de la qualité des établissements et services sociaux et médico-sociaux

ATA : Allocation temporaire d’attente

AT-SA : Accueil temporaire – Service de l'asile

CADA : Centre d’accueil pour demandeurs d’asile

CASF : Code de l'action sociale et des familles

CEC : Comité d’évaluation et de contrôle des politiques publiques

CEDH : Cour européenne des droits de l’homme

CESEDA : Code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile

CHRS : Centre d’hébergement et de réinsertion sociale

CMU-C : Couverture maladie universelle - complémentaire

CNCDH : Commission nationale consultative des droits de l’homme

CNDA : Cour nationale du droit d’asile

ETPT : Equivalent temps-plein travaillé

FER : Fonds européen pour les réfugiés

FNARS : Fédération nationale des associations d’accueil et de réinsertion sociale

FTDA : France Terre d’asile

HCR : Haut-commissariat aux réfugiés

HUDA : Hébergement d’urgence pour demandeurs d’asile

OFII : Office français de l’immigration et de l’intégration

OFPRA : Office français de protection des réfugiés et apatrides

OP : Officier de protection

OQTF : Obligation de quitter le territoire français

PADA : Plates-formes d’accueil, d’orientation et d’accompagnement des demandeurs d’asile

POS : Pays d’origine sûrs

RAEC : Régime d’asile européen commun

Annexe 2

Demandes de protection internationale, réexamens et décisions prises par nationalité de 2007 à 2013

(Source : OFPRA)

Annexe 3

Tableau de suivi de la liste des pays d’origine sûrs

Décisions CA OFPRA	Annulations CE	Pays inscrits et/ou retirés	État de la liste des POS
30 juin 2005		Inscriptions : Bénin, Bosnie-Herzégovine, Cap-Vert, Croatie, Géorgie, Ghana, Inde, Mali, Ile Maurice, Mongolie, Sénégal, Ukraine	12 pays : Bénin, Bosnie-Herzégovine, Cap-Vert, Croatie, Géorgie, Ghana, Inde, Mali, Ile Maurice, Mongolie, Sénégal, Ukraine
16 mai 2006		Inscriptions : Albanie, Macédoine, Madagascar, Niger, Tanzanie	17 pays : Albanie, Bénin, Bosnie-Herzégovine, Cap-Vert, Croatie, Géorgie, Ghana, Inde, Macédoine, Madagascar, Mali, Ile Maurice, Mongolie, Niger, Sénégal, Tanzanie, Ukraine
	13 février 2008	Retraits : Albanie, Niger	15 pays : Bénin, Bosnie-Herzégovine, Cap-Vert, Croatie, Géorgie, Ghana, Inde, Macédoine, Madagascar, Mali, Ile Maurice, Mongolie, Sénégal, Tanzanie, Ukraine
13 novembre 2009		Retrait : Géorgie Inscriptions : Arménie, Serbie, Turquie	17 pays : Arménie, Bénin, Bosnie-Herzégovine, Cap-Vert, Croatie, Ghana, Inde, Macédoine, Madagascar, Mali, Ile Maurice, Mongolie, Sénégal, Serbie, Tanzanie, Turquie, Ukraine
	23 juillet 2010	Retraits : Arménie, Madagascar, Turquie, Mali (femmes seulement)	14 pays : Bénin, Bosnie-Herzégovine, Cap-Vert, Croatie, Ghana, Inde, Macédoine, Mali (hommes seulement), Ile Maurice, Mongolie, Sénégal, Serbie, Tanzanie, Ukraine
18 mars 2011		Inscriptions : Albanie, Kosovo	16 pays : Albanie, Bénin, Bosnie-Herzégovine, Cap-Vert, Croatie, Ghana, Inde, Kosovo, Macédoine, Mali (hommes seulement), Ile Maurice, Mongolie, Sénégal, Serbie, Tanzanie, Ukraine
6 décembre 2011		Inscriptions : Arménie, Bangladesh, Moldavie, Monténégro	20 pays : Albanie, Arménie, Bangladesh, Bénin, Bosnie-Herzégovine, Cap-Vert, Croatie, Ghana, Inde, Kosovo, Macédoine, Mali (hommes seulement), Ile Maurice, Moldavie, Mongolie, Monténégro, Sénégal, Serbie, Tanzanie, Ukraine
	26 mars 2012	Retraits : Albanie, Kosovo	18 pays : Arménie, Bangladesh, Bénin, Bosnie-Herzégovine, Cap-Vert, Croatie, Ghana, Inde, Macédoine, Mali (hommes seulement), Ile Maurice, Moldavie, Mongolie, Monténégro, Sénégal, Serbie, Tanzanie, Ukraine
26 décembre 2012		Retrait : Mali	17 pays : Arménie, Bangladesh, Bénin, Bosnie-Herzégovine, Cap-Vert, Croatie, Ghana, Inde, Macédoine, Ile Maurice, Moldavie, Mongolie, Monténégro, Sénégal, Serbie, Tanzanie, Ukraine
	4 mars 2013	Retrait : Bangladesh	16 pays : Arménie, Bénin, Bosnie-Herzégovine, Cap-Vert, Croatie, Ghana, Inde, Macédoine, Ile Maurice, Moldavie, Mongolie, Monténégro, Sénégal, Serbie, Tanzanie, Ukraine
28 juin 2013		Retrait : Croatie	15 pays : Arménie, Bénin, Bosnie-Herzégovine, Cap-Vert, Ghana, Inde, Macédoine, Ile Maurice, Moldavie, Mongolie, Monténégro, Sénégal, Serbie, Tanzanie, Ukraine
16 décembre 2013		Inscription: Albanie, Géorgie, Kosovo	18 pays : Albanie, Arménie, Bénin, Bosnie-Herzégovine, Cap-Vert, Géorgie, Ghana, Inde, Kosovo, Macédoine, Ile Maurice, Moldavie, Mongolie, Monténégro, Sénégal, Serbie, Tanzanie, Ukraine
26 mars 2014		Retrait : Ukraine	17 pays : Albanie, Arménie, Bénin, Bosnie-Herzégovine, Cap-Vert, Géorgie, Ghana, Inde, Kosovo, Macédoine, Ile Maurice, Moldavie, Mongolie, Monténégro, Sénégal, Serbie, Tanzanie.

Annexe 4

Statistiques sur l’asile à la frontière

Demandes d’entrée sur le territoire au titre de l’asile – Années 2010 à 2013
Années	Nombre de demandes	Entrées ministre	Entrées JLD	Entrées Cour d’appel	Entrées JA	Hospitalisation	Fin de garde à vue*	Fin de maintien en zone d’attente	Nombre d’entrées	Taux d’admission
2010	2 624	557	1 331	134	50	13	101	50	2 236	85,21%
2011	2 430	186	1 473	77	59	27	154	127	2 103	86,54%
2012	2 227	285	922	84	69	16	439	96	1 911	85,81%
2013	1 346	222	354	36	85	9	224	91	1 021	75,85%
. * Les étrangers qui font l'objet d'un refus d'entrée sur le territoire au titre de l'asile et qui refusent d'embarquer à plusieurs reprises afin d'être réacheminés vers le pays d'où ils proviennent, sont placés en garde à vue. A l'issue de cette garde à vue, ils sont autorisés à entrer sur le territoire et invités à régulariser leur situation dans le délai d'une semaine auprès de la préfecture de leur choix.

Annexe 5

Statistiques sur la procédure dite « Dublin »

ACTIVITE DES PREFECTURES - ANNEES 2006 A 2013
ANNEES	ACCORDS			TOTAL ACCORDS		REJETS			TRANSFERTS						TOTAL TRANSFERTS
	explicites	implicites							libres		sous contrôle		sous escorte
2006	1 621	133		1 754		776			118		525		206		849
2007	1 742	101		1 843		849			172		175		479		826
2008	2 190	451		2 641		783			123		149		511		783
2009	2 808	622		3 430		1 006			78		546		386		1 010
2010	2 397	943		3 340		1 130			73		475		335		883
2011	2 382	465		2 847		1 019			65		220		202		487
2012	3 023	532		3 555		1 127			98		318		182		598
2013	3 324	603		3 927		1 259			65		427		169		661
Total	19 487	3 850		23 337		7 949			792		2 835		2 470		6 097
ACTIVITE DUBLIN DE 2006 A 2014 (1er TRIMESTRE)
(ACCORDS - TRANSFERTS - DELAIS PROLONGES POUR FUITE)
			2006		2007		2008	2009		2010		2011		2012		2013
ACCORDS			1 754		1 843		2 641	3 430		3 340		2 847		3 555		3 919
TRANSFERTS			849		826		783	1 010		883		487		598		645
Délais de transfert prolongés			208		280		383	462		891		809		1 100		1 662
taux transferts			48,40%		44,82%		29,65%	29,45%		26,44%		17,11%		16,82%		16,46%
taux délais prolongés			11,86%		15,19%		14,50%	13,47%		26,68%		28,42%		30,94%		42,41%

	1er trimestre 2014	1er trimestre 2013
ACCORDS	782	901
TRANSFERTS	165	141
Délais de transfert prolongés	416	384
taux transferts	21,10%	15,65%
taux délais prolongés	53,20%	42,62%

STATISTIQUES DUBLIN 2006 A 2014 (1er trimestre) - ENTREES ET SORTIES

Etats membres	2006		BALANCE FAV/DEFAV		2007		BALANCE FAV/DEFAV		2008		BALANCE FAV/DEFAV
	Sortants	Entrants			Sortants	Entrants			Sortants	Entrants
Allemagne	222	200	22		222	224	-2		141	187	-46
Autriche	76	20	56		55	29	26		30	20	10
Belgique	92	233	-141		54	225	-171		67	172	-105
Bulgarie	0	0	0		0	0	0		3	0	3
Chypre	0	0	0		5	0	5		0	0	0
Danemark	3	13	-10		4	16	-12		0	9	-9
Espagne	24	6	18		26	7	19		18	9	9
Estonie	0	0	0		0	0	0		1	0	1
Finlande	4	17	-13		2	12	-10		4	7	-3
Grande-Bretagne	72	124	-52		61	125	-64		84	97	-13
Grèce	40	1	39		76	0	76		46	0	46
Hongrie	3	1	2		15	1	14		15	5	10
Irlande	1	4	-3		1	2	-1		2	5	-3
Islande	0	1	-1		0	1	-1		0	1	-1
Italie	124	6	118		163	25	138		158	10	148
Lettonie	0	0	0		0	0	0		0	0	0
Lituanie	0	0	0		0	0	0		1	0	1
Luxembourg	6	31	-25		8	14	-6		6	14	-8
Malte	1	0	1		4	0	4		5	0	5
Norvège	13	26	-13		7	21	-14		8	39	-31
Pays-Bas	70	196	-126		25	218	-193		16	186	-170
Pologne	26	12	14		22	6	16		113	2	111
Portugal	3	3	0		4	6	-2		2	6	-4
République Tchèque	11	3	8		21	1	20		19	4	15
Roumanie	0	0	0		1	1	0		5	0	5
Slovaquie	19	1	18		21	1	20		8	0	8
Slovénie	11	1	10		6	2	4		8	1	7
Suède	28	47	-19		23	62	-39		23	61	-38
Suisse	0	0	0		0	0	0		0	0	0
Total	849	946	-97		826	999	-173		783	835	-52