N° 2921 tome I - Rapport sur le projet de loi de règlement du budget et d'approbation des comptes , après engagement de la procédure accélérée, de l'année 2014 (n°2813)

N° 2921

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ASSEMBLÉE NATIONALE

CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958

QUATORZIÈME LÉGISLATURE

Enregistré à la Présidence de l’Assemblée nationale le 1^erjuillet 2015.

RAPPORT

FAIT

AU NOM DE LA COMMISSION DES FINANCES, DE L’ÉCONOMIE GÉNÉRALE ET DU CONTRÔLE BUDGÉTAIRE SUR LE PROJET DE LOI, APRÈS ENGAGEMENT DE LA PROCÉDURE ACCÉLÉRÉE, de règlement du budget et d’approbation des comptes de l’année 2014 (n° 2813),

TOME I

EXPOSÉ GÉNÉRAL ET EXAMEN DES ARTICLES

PAR Mme Valérie RABAULT,

Rapporteure générale,

Députée.

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SOMMAIRE

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Pages

INTRODUCTION 7

PARTIE I : SYNTHÈSE DE LA LOI DE RÈGLEMENT 9

I. LES CHIFFRES 9

II. L’EXÉCUTION BUDGÉTAIRE EST GLOBALEMENT EN LIGNE AVEC LA LOI DE FINANCES INITIALE POUR 2014 ADOPTÉE PAR LE PARLEMENT 10

A. LES RECETTES ONT ÉTÉ MOINDRES QUE PRÉVU EN LOI DE FINANCES INITIALE 13

1. Une évolution spontanée des recettes fiscales négative pour la troisième année consécutive 13

2. Des mesures adoptées par le Parlement en cours d’année, qui ont eu pour effet de réduire les recettes fiscales 15

B. DES DÉPENSES MOINDRES QU’EN 2013 ET INFÉRIEURES AU NIVEAU ANTICIPÉ EN LOI DE FINANCES INITIALE 16

1. Par rapport à la loi de finances initiale, les dépenses nettes de l’État ont été moindres de 6,3 milliards d’euros 16

2. Les dépenses nettes de l’État ont baissé de 1,9 milliard d’euros entre 2013 et 2014 17

C. L’EFFORT SUR LES DÉPENSES A PERMIS D’ATTÉNUER LES MOINDRES RECETTES, CE QUI A CONDUIT À UNE LÉGÈRE AMÉLIORATION DU DÉFICIT DE L’ÉTAT EN 2014 PAR RAPPORT À 2013, HORS NOUVEAU PROGRAMME D’INVESTISSEMENTS D’AVENIR 18

III. L’EXÉCUTION 2014 EN TROIS FOCUS 20

A. LÉGÈRE BAISSE DES EFFECTIFS DE L’ÉTAT ET DE SES AGENCES, SOUS-EXÉCUTION PAR RAPPORT AUX PLAFONDS VOTÉS 20

1. 50 000 postes votés ne sont pas pourvus, parallèlement 52 000 ETP existent hors plafond 21

2. Une stabilisation des effectifs 23

3. Les effectifs des ministères prioritaires ont progressé 26

B. L’INVESTISSEMENT DE L’ÉTAT ET DE SES AGENCES 29

1. L’investissement de l’État et de ses agences en 2014 augmente du fait du lancement d’un nouveau PIA 29

2. Fin 2014, 10,4 milliards d’euros (sur les 47 milliards d’euros) ont été décaissés 32

3. La question de l’appréciation comptable des dépenses liées aux PIA 33

C. LE BUDGET DE LA DÉFENSE A ÉTÉ ABONDÉ DE 1 MILLIARD D’EUROS PAR RAPPORT À CE QUI AVAIT ÉTÉ PREVU EN LOI DE FINANCES INITIALE 35

PARTIE II : ANALYSE DE LA LOI DE RÈGLEMENT 39

I. LES RECETTES DE L’ÉTAT 39

A. DES RECETTES FISCALES NETTES EN BAISSE POUR LA PREMIÈRE FOIS DEPUIS 2009 39

1. Une baisse des recettes fiscales principalement due à des mesures antérieures à 2014 41

2. Des écarts par rapport aux prévisions initiales liés à la conjoncture 42

3. Une élasticité des recettes fiscales négative pour la troisième année consécutive, qui suscite des interrogations sur la composition de la croissance 46

4. Des recettes issues du contrôle fiscal supérieures à 10 milliards d’euros 49

B. DES RECETTES NON FISCALES STABLES 51

1. Des dividendes de l’État en forte hausse par rapport aux montants prévus mais en baisse par rapport à 2013 52

2. Les autres recettes non fiscales, plus aléatoires, moindres que prévu 54

3. Les premiers « retours » des investissements d’avenir 56

C. UNE APPRÉHENSION DES DÉPENSES FISCALES DÉLICATE 57

1. Des dépenses fiscales hors CICE stables 57

2. Une information toujours insuffisante sur les dépenses fiscales 59

3. Un coût budgétaire du CICE plus faible que prévu 61

II. LES DÉPENSES DE L’ÉTAT 63

A. EN EXÉCUTION, L’ÉTAT PORTE LA GRANDE MAJORITÉ DE L’EFFORT DEMANDÉ EN MATIÈRE DE RÉDUCTION DES DÉPENSES PUBLIQUES 63

1. Une exécution inférieure aux prévisions initiales 63

2. Une maîtrise des dépenses de l’État liée à un pilotage infra-annuel efficace 67

a. La baisse des dépenses contenues dans le champ des normes de dépenses 68

b. Des mises en réserve plus importantes 74

3. L’exécution des budgets annexes et des comptes spéciaux 77

B. DES MODIFICATIONS DE CRÉDITS INTERVENUES EN COURS D’ANNÉE 78

1. De nouvelles réductions de dépenses en lois de finances rectificatives et via deux décrets d’avance pour compenser des dépenses supplémentaires 79

2. Les modifications réglementaires 82

a. Les fonds de concours et attribution de produits 85

b. La maîtrise des reports de crédits 85

c. Les autres mouvements réglementaires affectant les crédits 86

3. Les modifications proposées par le présent projet de loi de règlement 87

a. Des ajustements techniques sur le budget général sans effet sur l’exécution 87

b. Les mouvements de crédits relatifs aux budgets annexes 88

c. Le solde des comptes spéciaux 88

C. LES GRANDES COMPOSANTES DE LA DÉPENSE DE L’ÉTAT 89

1. Des dépenses de personnel en augmentation 89

2. Une diminution des dépenses de fonctionnement de 0,3 milliard 91

a. Les dépenses de fonctionnement de l’État sont stabilisées 91

b. Les subventions pour charges de service public ont légèrement diminué 91

3. Une légère progression des dépenses d’intervention après une période de réduction significative 92

III. LA DETTE DE L’ÉTAT 93

A. UNE DIVISION PAR MOITIÉ DE L’AUGMENTATION DE LA DETTE DEPUIS 2008 93

B. UN BESOIN DE FINANCEMENT EN DIMINUTION PAR RAPPORT À L’EXÉCUTION 2013 94

1. Une stabilisation du déficit à financer entre 2013 et 2014 95

2. Des amortissements de la dette qui traduisent pour partie les effets de la crise financière de 2008 96

3. Un ajustement des ressources de financement en cours d’année 97

4. Des échéances de dette de 2015 et 2016 à préparer 98

C. UNE CHARGE BUDGÉTAIRE EN BAISSE MALGRÉ L’AUGMENTATION DE LA DETTE DE L’ÉTAT 100

1. En 2014, financer 1 000 euros de dette a coûté 28,2 euros en moyenne contre 30,7 euros en 2013 100

2. Si les taux n’avaient pas baissé en 2014, la charge de la dette aurait augmenté de 2,9 milliards d’euros 102

D. UNE ESTIMATION DE LA SOUTENABILITÉ DE LA DETTE PUBLIQUE 103

IV. LE COMPTE GÉNÉRAL DE L’ÉTAT 2014 103

A. LE RÉSULTAT DE L’ACTIVITÉ ET LE BILAN DE L’ÉTAT : UNE NOUVELLE DÉGRADATION DE LA SITUATION NETTE PATRIMONIALE DE L’ÉTAT 104

1. Une augmentation de la taille du bilan et une aggravation de la situation nette négative 105

2. Une détérioration du résultat patrimonial 107

B. UNE FORTE HAUSSE DES ENGAGEMENTS HORS BILAN DE L’ÉTAT 109

1. L’augmentation forte des engagements de retraite en raison de l’évolution du taux d’actualisation 109

2. La hausse des engagements découlant de la mission de régulateur économique et social de l’État 110

3. La stabilité des autres engagements 110

C. LA POURSUITE DES PROGRÈS EN MATIÈRE DE CERTIFICATION DES COMPTES 110

AUDITION DE M. DIDIER MIGAUD, PREMIER PRÉSIDENT DE LA COUR DES COMPTES ET PRÉSIDENT DU HAUT CONSEIL DES FINANCES PUBLIQUES 113

AUDITION DE M. CHRISTIAN ECKERT, SECRÉTAIRE D’ÉTAT CHARGÉ DU BUDGET, ET EXAMEN EN COMMISSION 135

EXAMEN DES ARTICLES 157

Article liminaire : Solde structurel et solde effectif de l’ensemble des administrations publiques de l’année 2014 157

Article 1^er : Résultats du budget de l’année 2014 162

Article 2 : Tableau de financement de l’année 2014 163

Article 3 : Résultat de l’exercice 2014 – Affectation au bilan et approbation du bilan et de l’annexe 163

Article 4 : Budget général – Dispositions relatives aux autorisations d’engagement et aux crédits de paiement 164

Article 5 : Budgets annexes – Dispositions relatives aux autorisations d’engagement et aux crédits de paiement 165

Article 6 : Comptes spéciaux – Dispositions relatives aux autorisations d’engagement, aux crédits de paiement et aux découverts autorisés – Affectation des soldes 165

Article 7 : Règlement du compte spécial Avances aux organismes de sécurité sociale clos au 31 décembre 2014 166

Article 8 : Modification de l’article 60 de la loi de finances pour 1963 (n° 63-156 du 23 février 1963) 167

TABLEAU COMPARATIF 173

INTRODUCTION

À l’exception de l’article liminaire qui concerne le solde de toutes les administrations publiques, les articles du présent projet loi de règlement portent sur le seul budget de l’État : ainsi, ne sont comprises dans son périmètre ni l’exécution des budgets des collectivités locales ni celle des budgets des administrations de sécurité sociale.

La loi de règlement a pour objectif d’arrêter les montants définitifs de recettes et de dépenses de l’État en 2014et d’apprécier le respect des mesures et orientations adoptées en loi de finances. Pour mener cette appréciation, le Parlement s’appuie sur les données budgétaires transmises par le Gouvernement et analysées par la Cour des comptes. Il ne dispose d’aucune capacité autonome de validation des données, contrairement à d’autres parlements européens.

Cette loi de règlement a également pour objectif de rendre compte de l’efficacité des efforts qui ont été demandés aux Français. En effet, la crise financière et économique qui s’est déclenchée en 2008 a entraîné une augmentation de la dette publique des États en Europe ainsi que des déficits publics. Pour corriger cette situation, le Gouvernement a été amené à demander un effort aux Français qui s’est traduit par une augmentation de la fiscalité. Dès lors, il est logique que le Parlement français analyse l’efficacité des efforts demandés au regard de l’objectif de réduction du déficit public.

Sur la foi des données transmises par le Gouvernement, il apparaît qu’il y a eu une amélioration du déficit budgétaire de l’État qui est passé de 74,9 milliards d’euros en 2013 à 73,6 milliards d’euros en 2014, hors nouveau programme d’investissements d’avenir (PIA).

Cette amélioration résulte de la réduction des dépenses du budget général de l’État qui ont représenté, d’exécution à exécution, hors remboursements, dégrèvements et dépenses exceptionnelles, 288,6 milliards d’euros en 2014 au lieu de 290,5 milliards d’euros en 2013. Cette réduction de 1,9 milliard d’euros des dépenses nettes de l’État correspond à la somme des économies constatées sur la charge de la dette (– 1,7 milliard d’euros), de celles réalisées sur les autres dépenses du budget général (– 1,1 milliard d’euros) et de l’augmentation des contributions au compte d’affectation spéciale Pensions (+ 900 millions d’euros).

Notons que si le taux annuel moyen d’intérêt appliqué à la dette négociable de l’État était resté à son niveau de 2013 (soit 3,07 % au lieu de 2,82 % en 2014), la charge de la dette aurait augmenté de 3,9 milliards d’euros du fait de l’accroissement du volume de la dette. Les dépenses nettes de l’État, hors dépenses exceptionnelles, auraient alors augmenté de 2 milliards d’euros de 2013 à 2014 (au lieu d’une baisse de 1,9 milliard d’euros).

Cette exécution a aussi été marquée par des recettes de l’État quelque peu fragilisées. En effet, ces dernières ont enregistré un recul en 2014, ce qui est une première depuis 2009. Elles ont baissé de 9,3 milliards d’euros, essentiellement du fait d’une baisse des recettes fiscales nettes de 9,7 milliards d’euros :

– 9,35 milliards d’euros proviennent de la montée en charge de mesures adoptées par le Parlement – en raison, notamment, du déploiement du crédit d’impôt pour la compétitivité et l’emploi (CICE) ^(1) ;

– et 0,35 milliard d’euros sont dus à une moindre réactivité des recettes fiscales à la croissance économique.

Ce dernier point, qui n’est pas spécifique à la France mais qui est amplifié par la persistance de la crise économique, doit appeler à la vigilance en termes de projections budgétaires pour les années à venir.

Au total, l’exécution 2014 du budget de l’État est marquée par un effort sans précédent sur le pilotage des dépenses.

Le présent rapport établit un bilan de l’exécution 2014 et propose trois points d’attention.

1. Les effectifs réels de l’État et de ses opérateurs restent inférieurs aux plafonds votés, à hauteur de 49 000 agents. Cette « sous-exécution » n’est pas nouvelle, mais elle a tendance à augmenter. Par ailleurs, entre 2013 et 2014, le nombre d’agents de l’État et ses opérateurs a baissé de 3 320. Cette réduction s’est faite en tenant compte des augmentations d’effectifs pour les ministères et missions prioritaires – éducation, enseignement supérieur, justice, sécurité.

2. En 2014, la plupart des missions de l’État ont connu une exécution inférieure aux crédits alloués en loi de finances, sauf certaines, dont la mission Défense, qui a bénéficié de 1 milliard d’euros de crédits supplémentaires pour financer notamment les opérations extérieures. Ces crédits supplémentaires sont en partie issus des programmes d’investissements d’avenir (PIA).

3. En 2014, le premier PIA (PIA 1) de 35 milliards d’euros a été renforcé par un second PIA (PIA 2) à hauteur de 12 milliards d’euros. Au total, ce sont 47 milliards d’euros qui ont vocation à être investis. Ces crédits d’investissement sont décaissés au fur et à mesure de la finalisation des projets. Fin 2014, le montant des crédits décaissés s’élève à 10,4 milliards d’euros (dont 3,3 milliards d’euros décaissés sur la seule année 2014). Du point de vue de la comptabilité budgétaire, ces décaissements n’entrent pas dans le périmètre du solde de l’État. Or, la Cour des comptes avait considéré lors de l’introduction du PIA 1 en 2010 et a considéré de nouveau en 2015 que ces décaissements devraient être intégrés dans ce périmètre, ce qui aurait pour effet de dégrader à due concurrence le solde budgétaire. Si cet élargissement est discutable, l’augmentation progressive des décaissements liés au PIA dans les années à venir ne manquera pas de soulever la question de leur appréciation comptable et de leur suivi par le Parlement.

PARTIE I : SYNTHÈSE DE LA LOI DE RÈGLEMENT

I. LES CHIFFRES

(en milliards d’euros, sauf mention contraire)


Agrégat	Exéc. 2013	LFI 2014	LFR1 2014	LFR2 2014	Exéc. 2014	Écart exécution 2013/ exécution 2014
Croissance du PIB (%)	0,7	0,9	1,0	0,4	0,2	– 0,5
Inflation (%)	0,9	1,3	1,2	0,5	0,5	– 0,4

Solde public nominal *(% du PIB)*	– 4,1	– 3,6	– 3,8	– 4,4	– 4,0	+ 0,1
Solde structurel *(% du PIB)*	– 2,6	– 1,7	– 2,3	– 2,4	– 2,1	+ 0,6 ⁽¹⁾
Solde de l’État	– 74,9	– 82,6	– 83,9	– 88,9	– 85,6	– 10,7

Charge de la dette	44,9	46,7	44,9	43,3	43,2	– 1,7

Recettes de l’État ⁽²⁾	301,2	302,1	297,3	290,5	292,0	– 9,3
Recettes fiscales nettes des R&D	284,0	284,4	279,0	272,4	274,3	– 9,7

Dépenses nettes du budget général, y compris fonds de concours et PIA	298,6	309,2	305,8	304,8	302,9	+ 4,3
Dépenses du budget général comprises dans la norme « zéro valeur »	279,9	278,5	276,9	–	276,7	+ 1,8

(1) Les chiffres étant arrondis au dixième, il peut en résulter des écarts dans le résultat des opérations.

(2) Les recettes de l’État incluent les recettes fiscales nettes des remboursements et dégrèvements, les recettes non fiscales et les fonds de concours.

LFI 2014 : loi de finances initiale pour 2014 (n° 2013-1278 du 29 décembre 2013 de finances pour 2014).

LFR1 2014 : première loi de finances rectificative pour 2014 (n° 2014-891 du 8 août 2014).

LFR2 2014 : seconde loi de finances rectificative pour 2014 (n° 2014-1655 du 29 décembre 2014).

PIA : programme d’investissements d’avenir.

R&D : remboursements et dégrèvements.

II. L’exécution budgétaire est globalement en ligne avec la loi de finances initiale pour 2014 adoptée par le Parlement

En 2014, le Gouvernement a poursuivi la mise en œuvre de sa politique de retour à l’équilibre, qui conjugue sérieux budgétaire et soutien à la croissance. Bien que le cap soit resté le même, la persistance d’une croissance très faible (0,2 %, après 0,7 % en 2013, soit au total une croissance de 0,3 % en moyenne sur les trois dernières années) et d’une inflation quasi inexistante ont réduit les marges de manœuvre que le Gouvernement espérait retrouver dès cette année pour continuer à réduire le niveau du déficit public tout en soutenant la croissance par des investissements d’avenir et en réduisant la pression fiscale pesant sur les ménages aux revenus les plus modestes. Face à cette conjoncture dégradée, le Gouvernement a empêché un dérapage du déficit public grâce à un effort inédit en dépenses.

Le tableau suivant présente les principaux agrégats du budget de l’État pour 2014. La plupart des montants avancés par le Gouvernement ont été repris par la Cour des comptes dans son rapport annuel sur l’exécution du budget de l’État ⁽²⁾. Toutefois, la Cour propose une lecture différente de l’évolution des dépenses du budget général en y réintégrant les décaissements constatés au titre des investissements d’avenir. Ceux-ci représentent 3,3 milliards d’euros en 2014 et viennent, par conséquent, minorer d’autant les efforts réalisés sur les dépenses au cours de cette même année.

PRINCIPAUX AGRÉGATS DU BUDGET DE L’ÉTAT EN 2014

(en milliards d’euros)

Agrégats	Auteur	Exécution 2013	LFI 2014	LFR1 2014	LFR2 2014	Exécution 2014	Écart exécution 2013/ exécution 2014
Déficit nominal	Gouvernement=Cour des comptes	74,9	82,6	83,9	88,9	85, 6	+ 10,7
Recettes nettes ⁽¹⁾	Gouvernement=Cour des comptes	223,2	227,7	222,9	215,8	217,2	– 6
Dépenses nettes du budget général ⁽²⁾	Gouvernement=Cour des comptes	298,7	309,2	305,8	304,8	302,9	+ 4,2
Dépenses nettes du budget général, hors dépenses exceptionnelles	Gouvernement	290,5	294,9	291,5	290,5	288,6	– 1,9
	Cour des comptes (y compris décaissements au titre du PIA 2)	291,8, dont : – 290,5 de dépenses nettes ; – 1,3 de décaissements.	–	–	–	291,9, dont : – 288,6de dépenses nettes ; – 3,3 de décaissements	+ 0,08
Dépenses du budget général comprises dans la norme « zéro valeur »	Gouvernement	280	278,5	276,9	276,9	276,7	– 3,3
	Cour des comptes	281,3, dont : – 280 de dépenses contenues dans la norme « zéro valeur » ; – 1,3 de décaissements	–	–	–	280, dont : – 276,7 de dépenses contenues dans la norme « zéro valeur » ; – 3,3 de décaissements	– 1,3
Dette de l’État	Gouvernement ⁽⁴⁾	1 535,9	–	1 614,4 ⁽²⁾	–	1 610,2 ⁽³⁾	+ 74,3
Dette de l’État	Cour des comptes : dette de l’État à l’égard d’autres entités (assimilable à des reports de charges) ⁽⁵⁾	0,3	–	–	–	0,5	+ 0,2
Charge de la dette	Gouvernement=Cour des comptes	44,9	46,7	44,9	43,3	43,2	– 1,7

(1) Les recettes nettes incluent les recettes fiscales nettes des remboursements et dégrèvements, les recettes non fiscales et les fonds de concours. En sont déduits les prélèvements sur recettes (PSR) au profit de l’Union européenne et des collectivités locales.

(2) Les dépenses nettes correspondent aux dépenses brutes diminuées des remboursements et dégrèvements d’impôts (qui représentent 96 milliards d’euros en 2014).

(3) Les dépenses comprises dans la norme « zéro valeur » sont les dépenses considérées comme pilotables par le Gouvernement, soit l’ensemble des crédits du budget général, hors programme Charge de la dette et trésorerie de l’État et compte d’affectation spéciale Pensions, et comprenant les PSR à destination des collectivités territoriales et de l’Union européenne.

(4) Source INSEE.

(5) Montants issus de listes non exhaustives des dettes de l’État à l’égard d’autres entités constituées en 2013 et en 2014, et présentées par la Cour des comptes dans ses rapports sur l’exécution du budget 2013 et du budget 2014.

A. LES RECETTES ONT ÉTÉ MOINDRES QUE PRÉVU EN LOI DE FINANCES INITIALE

Le solde budgétaire de l’État est surtout affecté négativement par des recettes moindres qu’attendu. Elles accusent une baisse de 10,1 milliards d’euros par rapport à la LFI, du fait d’une réduction équivalente des recettes fiscales (nettes des remboursements et dégrèvements).

LES RECETTES DE L’ÉTAT DE L’EXÉCUTION 2013 À L’EXÉCUTION 2014 (SYNTHÈSE)

(en milliards d’euros)

Recettes	Exéc. 2013	LFI 2014	LFR1 2014	LFR2 2014	Exéc. 2014	Écart 2013-2014	Écart exéc. 2014-LFI	Écart exéc. 2014-LFR2
Recettes de l’État*	301,2	302,1	297,3	290,5	292,0	– 9,3	– 10,1	+ 1,5
Recettes fiscales nettes des remboursements et dégrèvements	284,0	284,4	279,0	272,4	274,3	– 9,7	– 10,1	+ 1,9

(*) Recettes fiscales nettes des remboursements et dégrèvements, recettes non fiscales et fonds de concours.

Les chiffres sont arrondis au dixième. Il peut en résulter des écarts dans le résultat des opérations.

Source : projet de loi de règlement du budget et d’approbation des comptes de l’année 2014.

Deux raisons expliquent un niveau de recettes fiscales inférieur à celui qui était prévu en loi de finances initiale :

– principalement, des recettes fiscales qui augmentent spontanément ⁽³⁾ moins vite que la croissance économique pour la troisième année consécutive ;

– à titre accessoire, de nouvelles mesures adoptées en cours d’année, comme la réduction exceptionnelle d’impôt sur le revenu adoptée dans la première loi de finances rectificative de 2014.

1. Une évolution spontanée des recettes fiscales négative pour la troisième année consécutive

Sur la première cause, la Cour des comptes met en cause des prévisions de recettes trop optimistes, insuffisamment révisées à la baisse dans la première loi de finances rectificative d’août 2014 (LFR1).

Si la Rapporteure générale constate que la prévision de recettes a connu des aléas importants en cours d’exercice, elle s’étonne de la sévérité de la Cour des comptes. Les prévisions du Gouvernement faisaient en effet consensus jusqu’à l’été 2014.

Ainsi, dans son avis n° HCFP 2014-01, publié le 22 avril 2014, le Haut Conseil des finances publiques estimait encore que « la prévision d’une reprise en France portée par une amélioration de l’environnement international [était] vraisemblable ». Par ailleurs, « la prévision de croissance de 1,0 % pour l’année 2014, révisée à la hausse de 0,1 point par rapport à celle de la loi de finances pour 2014, est identique à celle retenue par la Commission européenne, le FMI et l’OCDE. […] Au total, le Haut Conseil considère que la prévision de croissance du Gouvernement de 1,0 % pour l’année 2014 est réaliste et que le scénario sur lequel elle repose n’est affecté d’aucun risque baissier majeur ».

En d’autres termes, en avril 2014, le Haut Conseil comme les institutions internationales partageaient l’optimisme du Gouvernement sur une reprise de la croissance. L’ampleur de la dégradation de la situation économique n’est apparue que quelques semaines plus tard, après l’adoption de la loi de finances rectificative d’août 2014. Toutes les prévisions ont été ajustées au mois d’août, pour l’élaboration des textes présentés à l’automne.

Le graphique infra montre que l’écart entre les recettes prévues en loi de finances initiale et les recettes effectivement perçues en 2014 est dû principalement à l’évolution spontanée négative des recettes fiscales et à la reprise en base des moindres recettes constatées en 2013.

ÉCART ENTRE LES RECETTES PRÉVUES
EN LOI DE FINANCES INITIALE ET L’EXÉCUTION 2014

(en milliards d’euros)

Note de lecture : ce graphique présente les principaux facteurs à l’origine de l’écart entre le montant des recettes fiscales prévu dans la LFI 2014 et leur montant en exécution. En rouge figurent les facteurs qui, en exécution, ont contribué à diminuer les recettes fiscales par rapport à la prévision initiale ; en vert, ceux qui ont contribué à les augmenter.

Source : Cour des comptes, Rapport sur le budget de l’État en 2014, résultats et gestion, mai 2015.

En loi de finances initiale, l’élasticité des recettes – c’est-à-dire leur évolution spontanée hors mesures nouvelles par rapport au PIB – avait été fixée à 1,3 % (i.e. lorsque le PIB augmente de 1 %, les recettes fiscales augmentent elles de 1,3 %). Elle était supérieure à l’unité, en cohérence avec le scénario de reprise de l’activité prévu pour 2014 et jugé « plausible » par la Cour des comptes en février 2014 puis « réaliste » par le Haut Conseil des finances publiques en avril.

Par convention, les services du ministère des finances retiennent une élasticité des recettes toujours supérieure ou égale à l’unité, dès lors que la croissance est positive, du fait du caractère progressif de l’impôt sur le revenu.

En définitive, l’élasticité des recettes s’est révélée négative (– 0,1) en 2014, pour la troisième année consécutive. Compte tenu de son caractère exceptionnel, cette situation fait l’objet d’un développement spécifique dans la deuxième partie du présent rapport. En tout état de cause, l’élasticité constatée est bien inférieure à l’estimation prudente faite par la Cour des comptes en février 2014 (0,9).

2. Des mesures adoptées par le Parlement en cours d’année, qui ont eu pour effet de réduire les recettes fiscales

Rappel : les mesures susceptibles d’entraîner une baisse des recettes
sont de trois types

– les dépenses fiscales ⁽¹⁾, telles que le CICE ou l’application d’un taux réduit de TVA pour les travaux d’amélioration des logements adoptée en loi de finances initiale pour 2014 ;

– les réformes relatives au barème des principaux impôts, telles que la réforme du régime d’imposition des plus-values mobilières et immobilières adoptée en loi de finances initiale pour 2014 ;

– les mesures exceptionnelles, telles que la réduction exceptionnelle de l’impôt dû au titre des revenus de 2013 en faveur des contribuables dont le revenu fiscal de référence est proche du SMIC adoptée en première loi de finances rectificative.

(1) Selon la définition donnée par le tome 2 du Voies et moyens annexé au projet de loi de finances, les dépenses fiscales s’analysent comme « des dispositions législatives ou réglementaires dont la mise en œuvre entraîne pour l’État une perte de recettes et donc, pour les contribuables, un allègement de leur charge fiscale par rapport à ce qui serait résulté de l’application de la norme, c’est-à-dire des principes généraux du droit fiscal français. Toute mesure impliquant une perte de recettes pour le budget de l’État n’est donc pas une dépense fiscale ».

La Cour des comptes, se penchant sur la seconde cause de réduction des recettes, porte un regard critique sur les mesures adoptées par le Parlement en 2014, mesures qui ont eu pour effet de réduire les recettes fiscales. Il faut rappeler que l’essentiel de la baisse des recettes fiscales a été provoquée par des mesures antérieures à 2014 (cf. partie II du présent rapport sur les recettes fiscales). Le niveau des recettes voté en loi de finances initiale pour 2014 s’établissait à 302,1 milliards d’euros. Il s’établit finalement à 292 milliards en 2014, cette baisse provenant pour 9,09 milliards d’euros de mesures antérieures à la loi de finances initiale et pour 1,70 milliard d’euros de mesures nouvelles ⁽⁴⁾.

B. DES DÉPENSES MOINDRES QU’EN 2013 ET INFÉRIEURES AU NIVEAU ANTICIPÉ EN LOI DE FINANCES INITIALE

1. Par rapport à la loi de finances initiale, les dépenses nettes de l’État ont été moindres de 6,3 milliards d’euros

Les résultats de l’exécution 2014 se traduisent par une sous-exécution des dépenses du budget général par rapport aux prévisions de la LFI :

– les dépenses brutes du budget général (hors fonds de concours) se sont élevées, en exécution, à 395,3 milliards d’euros en crédits de paiement (CP) pour un plafond fixé en LFI à 407,4 milliards d’euros (soit une baisse de 12,2 milliards d’euros) ;

– les dépenses nettes du budget général, c’est-à-dire hors remboursements et dégrèvements d’impôts, ont, quant à elles, atteint 302,9 milliards d’euros en CP pour une prévision en LFI de 309,2 milliards d’euros (soit une baisse de 6,3 milliards d’euros).

Cette réduction des dépenses nettes résulte pour moitié de la baisse des taux d’intérêt qui ont permis de réduire la charge de la dette (–3,4 milliards d’euros) et pour moitié de la diminution d’autres dépenses – les crédits des missions du budget général, hors charge de la dette, ont ainsi été réduits d’un milliard d’euros par les lois de finances rectificatives (LFR) adoptées en cours d’année ⁽⁵⁾ et de 1,9 milliard d’euros par des mesures d’ajustement règlementaires ⁽⁶⁾.

2. Les dépenses nettes de l’État ont baissé de 1,9 milliard d’euros entre 2013 et 2014

L’évolution des dépenses du budget général entre l’exécution 2013 et celle de 2014 permet également de souligner une diminution de la croissance annuelle des dépenses. Le tableau suivant permet en effet de constater :

– une baisse des dépenses nettes du budget général, hors dépenses exceptionnelles de 1,9 milliard d’euros ;

– la quasi-stabilité des dépenses nettes du budget général, dont la croissance annuelle moyenne était de 2,4 % sous la précédente législature pour 0,5 % en moyenne sous la présente législature ;

– une augmentation contenue des dépenses brutes du budget général (+ 14 milliards d’euros) principalement liée à la forte augmentation du montant des remboursements et dégrèvements d’impôts (+ 9,9 milliards d’euros). Ces dépenses ont connu une augmentation annuelle moyenne de 2,6 % au cours de la dernière législature, ramenée à 1,5 % en moyenne sous la présente législature.

ÉVOLUTION DES DÉPENSES DE L’ÉTAT ENTRE LES EXÉCUTIONS 2013 ET 2014

(en milliards d’euros)

Périmètres de dépenses	Exécution 2013	Exécution 2014	Écart exécution 2013/2014	Écart en %
Dépenses brutes, hors fonds de concours	381,3	395,3	14	+ 4
Dépenses nettes, y compris PSR et fonds de concours	376,7	377,7	1	0
Dépenses nettes, hors PSR	298,6	302,9	4,3	+ 1
Dont dépenses exceptionnelles	8,1	14,3	-	-
Dépenses nettes, hors dépenses exceptionnelles	290,5	288,6	1,9	– 0,7

Source : loi de règlement pour 2013 et projet de loi de règlement pour 2014.

Ces résultats sont liés à un pilotage efficace des dépenses en cours d’exercice, reposant sur des normes de dépenses durcies en cours d’année et des mises en réserve importantes, présenté de manière détaillée en partie II du présent rapport.

Comme le montre le tableau suivant, les normes de dépenses prévues en loi de finances pour 2014 ont été respectées en exécution.

PART DES DÉPENSES SOUS NORME DANS LES DÉPENSES DE L’ÉTAT

(en milliards d’euros)

Dépenses	Adoptées en loi de finances 2014	Exécution 2014
Dépenses totales de l’État (budget général, budgets annexes, comptes spéciaux et fonds de concours)	506,6	491,2
Dépenses totales de l’État y compris prélèvements sur recettes en faveur de l’Union européenne et des collectivités territoriales, taxes affectées	586,1	571,2
dont dépenses sous norme « zéro volume » (Plafond 2014 = plafond 2013 + inflation)*	370,5	364,8
dont dépenses sous norme « zéro valeur » (Plafond 2014 = plafond 2013)*	278,4	276,7
dont dépenses non plafonnées (budgets annexes, comptes spéciaux, dépenses exceptionnelles et fonds de concours)	215,6	206,4

(*) Les plafonds de 2014 ont été construits à partir des normes retenues en loi de finances pour 2013 et ont été durcis par le Gouvernement pour respecter les objectifs de dépenses de l’État.

Le champ de la norme de dépense « zéro valeur » (plafond N = plafond N − 1) couvre 48 % des dépenses totales de l’État (y compris prélèvements sur recettes, taxes affectées et fonds de concours). La norme « zéro volume » (plafond N = plafond N – 1 + inflation) représente, quant à elle, 64 % de ces dépenses.

Le solde budgétaire de l’État s’établit à – 85,6 milliards d’euros en 2014, soit un niveau légèrement plus dégradé que celui du solde public nominal.

DÉFICIT BUDGÉTAIRE DE L’ÉTAT DE L’EXÉCUTION 2013 À L’EXÉCUTION 2014

(en milliards d’euros)

Solde

Exécution

2013

LFI 2014

LFR1 2014

LFR2 2014

Exécution 2014

Écart exécution 2013/exécution 2014

Solde budgétaire de l’État

– 74,9

– 82,6

– 83,9

– 88,9

– 85,6

– 10,7

Source : Cour des comptes, Rapport sur le budget de l’État en 2014, résultats et gestion, mai 2015.

Le Gouvernement et la Cour des comptes ont proposé des lectures différentes de l’évolution du solde budgétaire de l’État en retenant des périmètres de dépenses alternatifs pour l’analyser (cf. tableau infra).

SOLDE BUDGÉTAIRE DE L’ÉTAT ET RETRAITEMENTS PROPOSÉS
PAR LE GOUVERNEMENT ET LA COUR DES COMPTES

(en milliards d’euros)


Périmètre		Exécution 2013	Exécution 2014	Variation 2013-2014
Périmètres habituels	Solde budgétaire constaté	– 74,87	– 85,56	– 10,69
	– Versement au Mécanisme européen de stabilité (MES)	6,52	3,26	– 3,26
	– Dotation à la Banque européenne d’investissement (BEI)	1,62		– 1,62
	– Délégation du PIA 2		12,00	+ 12,00
	Total des dépenses exceptionnelles	*8,14*	*15,26*	*+ 7,12*
	Solde budgétaire hors dépenses exceptionnelles	– 66,73	– 70,30	– 3,57
Lecture proposée par le Gouvernement	Solde budgétaire hors PIA 2	– 74,9	– 73,6	+ 1,3
Lecture proposée par la Cour des comptes	– Décaissements PIA 1 et PIA 2	1,34	3,31	+ 1,97
Lecture proposée par la Cour des comptes	Solde budgétaire hors dépenses exceptionnelles retraité des décaissements des PIA	– 68,07	– 73,61	– 5,54

Source : commission des finances, d’après le projet de loi de règlement du budget et d’approbation des comptes de l’année 2014 ; Cour des comptes, Rapport sur le budget de l’État en 2014, résultats et gestion, mai 2015.

Le déficit budgétaire de l’État s’est établi à – 85,6 milliards d’euros en 2014, en hausse de 10,7 milliards d’euros par rapport à 2013.

Dans son rapport sur les résultats et la gestion budgétaire de l’État en 2014 présenté le 27 mai 2015, la Cour des comptes juge ce résultat budgétaire pour 2014 « décevant ». Elle conclut que « la réduction du déficit budgétaire de l’État, amorcée depuis 2010, a été interrompue en 2014 ».

Retraité des dépenses exceptionnelles, le déficit budgétaire de l’État apparaît moins dégradé sans pour autant se stabiliser (– 3,57 milliards d’euros) par rapport à 2013.

Dans sa présentation, le Gouvernement considère que « le sérieux de la gestion budgétaire a permis une diminution du déficit de l’État, hors nouveau programme d’investissements d’avenir, à 73,6 milliards contre 74,9 en 2013 ». Ce faisant, il isole les dépenses du dernier PIA à part des autres dépenses exceptionnelles.

Enfin, la Cour des comptes présente un solde budgétaire hors dépenses exceptionnelles mais incluant les décaissements des programmes d’investissements d’avenir. Cela revient à réintégrer les dépenses des PIA dans le périmètre des dépenses ordinaires et tend à montrer une aggravation du déficit hors dépenses exceptionnelles de 5,54 milliards d’euros. Cette approche est discutable au regard de la nature des dépenses du PIA (cf. partie II du présent rapport sur l’analyse des dépenses).

III. L’EXÉCUTION 2014 EN TROIS FOCUS

A. LÉGÈRE BAISSE DES EFFECTIFS DE L’ÉTAT ET DE SES AGENCES, SOUS-EXÉCUTION PAR RAPPORT AUX PLAFONDS VOTÉS

Contrairement à la loi de finances qui ne fixe que des plafonds d’emplois (stock maximal autorisé) et indique des schémas d’emplois dans ses annexes (évolution prévue du flux d’entrées et de sorties), la loi de règlement permet de constater l’évolution réelle des effectifs de l’État et de ses opérateurs.

L’objectif que la majorité parlementaire s’est fixée pour cette législature est de créer 60 000 postes dans l’enseignement et 5 000 dans les secteurs de la sécurité et de la justice, tout en stabilisant les effectifs de l’État.

L’exécution du budget en 2014 montre que cet objectif est atteignable.

Globalement, les effectifs n’ont pas augmenté, et ont même légèrement diminué, tandis que ceux des ministères prioritaires ont progressé. Les effectifs évoluent donc conformément à l’objectif poursuivi par la majorité parlementaire.

Décompte des effectifs en ETPT ou ETP

Le décompte en équivalent temps plein annuel travaillé (ETPT) prend en compte la quotité de travail et la période d’activité dans l’année alors que celui en équivalent temps plein (ETP) ne retient que la quotité de travail. L’ETPT permet donc de valoriser les ETP en fonction de leur date réelle d’arrivée et de départ dans l’année. Par exemple, un agent travaillant à 80 % et employé à partir du 1^er octobre compte pour 0,8 ETP mais pour seulement 0,2 ETPT puisqu’il n’a travaillé que trois mois dans l’année.

Le suivi des effectifs de l’État et de ses opérateurs est parfois rendu difficile par des différences de comptabilisation, tantôt en ETPT, tantôt en ETP. Ainsi, les plafonds d’emplois sont exprimés en ETPT pour l’État mais en ETP pour ses opérateurs. L’exécution des emplois est retracée en ETPT pour l’État. La plupart des opérateurs tiennent un décompte à la fois en ETPT et en ETP, mais parfois seule l’information en ETPT ou en ETP est disponible.

Les schémas d’emplois représentent le solde des entrées et des sorties en ETP. Les engagements de création de postes doivent donc être suivis en ETP et non en ETPT. Ceci n’est pas évident pour les opérateurs car les rapports annuels de performances ne présentent pas leurs données d’exécution relatives au schéma d’emplois.

Pour toutes ces raisons, suivre l’évolution des effectifs dans le périmètre de l’État d’une année sur l’autre n’est pas toujours aisé. Ces difficultés devraient en partie disparaître l’année prochaine puisque, pour la première fois, les plafonds d’emplois des opérateurs ont été exprimés en ETPT dans la loi de finances pour 2015. Il conviendra alors que tous les opérateurs fournissent un décompte en ETPT dans les rapports annuels de performances.

1. 50 000 postes votés ne sont pas pourvus, parallèlement 52 000 ETP existent hors plafond

L’État a rémunéré 1 877 359 ETPT en 2014 au lieu de 1 883 713 ETPT en 2013, soit une baisse de 6 354 ETPT. La baisse est limitée à 1 410 ETPT après prise en compte de diverses corrections techniques et des transferts d’effectifs aux opérateurs (4 889 ETPT). Par ailleurs, la sincérité de la prévision d’emplois s’est améliorée puisque le niveau de sous-exécution du plafond d’emplois a baissé de 2 143 ETPT.

AUTORISATION, EXÉCUTION ET SOUS-EXÉCUTION DES EMPLOIS
POUR L’ÉTAT EN ETPT

Emplois	2013	2014
Plafond d’emplois autorisé	1 914 921	1 906 424
Exécution	1 883 713	1 877 359
Sous-exécution	31 208	29 065

Source : commission des finances, à partir des données des lois de finances.

Les effectifs des opérateurs ont également baissé (la hausse apparente de 3 108 unités étant compensée par les transferts de l’État), nonobstant la progression des emplois hors plafond qui ne peuvent être rémunérés que sur leurs ressources propres.

EMPLOIS DES OPÉRATEURS
(DONNÉES INCLUANT DES ETPT ET DES ETP)

Emplois	2013	2014
Emplois sous plafond	370 487	371 957
Emplois hors plafond	51 379	52 943
Total	421 792	424 900

Source : commission des finances, à partir des données des rapports annuels de performances.

Le plafond d’emplois des opérateurs demeure largement sous-exécuté.

EMPLOIS DES OPÉRATEURS
AUTORISATIONS, EXÉCUTION ET SOUS-EXÉCUTION

Emplois	2013	2014
Plafonds d’emplois autorisés	385 601	391 874
Exécution	370 487	371 957
Sous-exécution	15 114	19 917

Source : commission des finances, à partir des données des rapports annuels de performances.

Par voie de conséquence, si l’on porte son regard sur l’ensemble du périmètre de l’État et de ses opérateurs (hors autorités administratives indépendantes et pouvoirs publics), on peut observer une tendance depuis 2012 à l’augmentation du niveau global de sous-exécution du plafond d’emplois : 50 000 postes ne sont ainsi pas pourvus.

Cette sous-exécution révèle soit que le plafond d’emplois n’est pas assez contraignant – surtout pour les opérateurs – soit des difficultés à pourvoir les postes votés.

PLAFOND ET CONSOMMATION DES EMPLOIS DANS LE PÉRIMÈTRE DE L’ÉTAT ET DE SES OPÉRATEURS (HORS AAI ET POUVOIRS PUBLICS) DEPUIS 2012 ⁽⁷⁾

Source : commission des finances.

Cette aggravation du niveau de sous-exécution est partiellement compensée par l’augmentation des emplois rémunérés hors plafond (près de 53 000 en 2014 contre environ 51 300 en 2013 et 49 400 en 2012).

Cette tendance est particulièrement accentuée chez les opérateurs du programme 150 relatif à l’enseignement supérieur et à la recherche universitaire : le niveau de sous-exécution est passé de 3 167 à 9 765 entre 2012 et 2014, tandis que sur la même période les emplois rémunérés hors plafond ont progressé de 2 484 (soit 22 211 emplois hors plafond en 2012 au lieu de 24 695 en 2014).

PLAFOND ET CONSOMMATION DES EMPLOIS DES OPÉRATEURS
DU PROGRAMME 150 DEPUIS 2012

Source : commission des finances.

À l’inverse, dans le périmètre du ministère de la justice, le niveau de sous-exécution a baissé en 2014 pour revenir à son niveau de 2012.

PLAFOND ET CONSOMMATION DES EMPLOIS
DU MINISTÈRE DE LA JUSTICE DEPUIS 2012

Source : commission des finances.

2. Une stabilisation des effectifs

L’objectif de non-augmentation de l’emploi public a été atteint dans le périmètre de l’État et de ses opérateurs. L’addition des niveaux de consommation d’emplois sous plafond de l’État et de ses opérateurs fait même apparaître une baisse des effectifs de 4 884 unités en 2014 (2 249 316 unités en 2014 contre 2 254 200 unités en 2013). En incluant les emplois hors plafond dans le périmètre de comparaison, la baisse est limitée à 3 320 unités (2 302 259 unités en 2014 au lieu de 2 305 579).

Le tableau qui suit fait apparaître, par ministère, les effectifs maximums votés en loi de finances initiale (plafonds d’emplois), les postes ouverts après les divers transferts en gestion, et les postes pourvus (consommation des emplois).

EFFECTIFS DES MINISTÈRES EN 2014


Ministères	Effectif voté (Plafond d’emplois)	Postes ouverts (après transfert en gestion)	Postes pourvus (Consommation des emplois)
Affaires étrangères et développement international	14 505	14 505	14 108
Affaires sociales et santé	10 558	10 619	10 570
Agriculture, agroalimentaire et forêt	31 000	31 085	31 412
Culture et communication	10 932	10 903	10 833
Défense	275 567	275 574	270 849
Écologie, développement durable et énergie	34 486	47 938	46 732
Économie et finances	147 252	147 253	143 809
Éducation nationale	964 897	964 931	951 986
Égalité des territoires et logement	13 808	45	31
Enseignement supérieur et recherche	9 377	9 368	8 423
Intérieur	278 023	278 148	274 788
Justice	77 951	77 992	76 509
Outre-mer	5 307	5 307	5 296
Redressement productif	1 267	1 267	1 193
Services du Premier ministre	9 840	9 822	9 529
Travail, emploi, formation professionnelle et dialogue social	9 900	9 913	9 846
Total budget général	1 894 670		1 865 914
Contrôle et exploitation aériens	10 925	10 925	10 701
Publications officielles	829	829	744
Total général	1 906 424		1 877 359

Source : commission des finances selon les données de la loi de règlement.

Les tableaux qui suivent consolident les emplois, pour 2014 et 2013, des ministères et des opérateurs rattachés selon la même répartition que celle du tableau précédent. La prise en compte des emplois des opérateurs permet ainsi de mieux rendre compte du poids réel des différentes administrations⁽⁸⁾.

La lecture de ces tableaux confirme la tendance à la stabilisation des effectifs dans le périmètre de l’État et de ses opérateurs à hauteur de 2,3 millions temps plein.

EFFECTIFS DES MINISTÈRES ET OPÉRATEURS RATTACHÉS EN 2014


Ministères + opérateurs rattachés aux programmes gérés par le ministère concerné	Effectif voté (Plafond d’emplois)	Postes ouverts (après transfert en gestion)	Postes pourvus (Consommation des emplois)	Effectif hors plafond
Affaires étrangères et développement international	21 299	21 299	20 734	4 496
Affaires sociales et santé	22 057	22 118	21 821	152
Agriculture, agroalimentaire et forêt	47 021	47 106	46 961	966
Culture et communication	29 809	29 780	29 013	648
Défense	281 676	281 683	276 710	1 229
Écologie, développement durable et énergie	60 309	74 606	72 776	1 345
Économie et finances	150 524	150 525	147 009	512
Éducation nationale	969 310	969 344	955 969	90
Égalité des territoires et logement	14 234	471	418	14
Enseignement supérieur et recherche	250 674	250 665	233 259	39 043
Intérieur (dont Contrôle et exploitation aériens)	291 696	291 002	287 369	2
Justice	78 464	78 505	77 009	6
Outre-mer	5 438	5 438	5 419	28
Redressement productif	3 535	3 535	3 471	757
Services du Premier ministre (dont publications officielles)	11 297	11 279	10 835	2
Travail, emploi, formation professionnelle et dialogue social	57 917	57 930	57 714	3 494
Réforme de l’État, décentralisation et fonction publique	1 359	1 359	1 224	12
Sport, jeunesse, éducation populaire, vie associative	1 653	1 653	1 605	147
Total général	2 298 298		2 249 316	52 943
2 302 259

EFFECTIF DES MINISTÈRES ET OPÉRATEURS RATTACHÉS EN 2013


Ministères + opérateurs rattachés aux programmes gérés par le ministère concerné	Effectif voté (plafonds d’emplois)	Postes ouverts (après transfert en gestion)	Effectif pourvu (Consommation des emplois)	Effectif hors plafond
Affaires étrangères et développement international	21 604	21 604	20 983	4 229
Affaires sociales et santé	22 868	22 626	22 103	99
Agriculture, agroalimentaire et forêt	47 428	47 525	46774	1 064
Culture et communication	29 955	29 923	29 242	467
Défense	291 428	291 437	283 856	1 102
Écologie, développement durable et énergie	61 450	75 626	74 176	1 116
Économie et finances	153 608	153 618	150 081	495
Éducation nationale	959 879	959 917	948 487	153
Égalité des territoires et logement	14 646	452	450	0
Enseignement supérieur et recherche	249 696	249 684	233 913	38 369
Intérieur (dont Contrôle et exploitation aériens)	290 835	290 932	288 276	50
Justice	78 061	78 099	76 341	5
Outre-Mer	5 220	5 220	5 221	21
Redressement productif	3 542	3542	3 477	780
Services du Premier ministre (dont publications officielles)	11 115	11 115	10 575	2
Travail, emploi, formation professionnelle et dialogue social	56 110	56 124	57 349	3 233
Réforme de l’État, décentralisation et fonction publique	1 399	1 399	1 272	7
Sport, jeunesse, éducation populaire, vie associative	1 678	1 678	1 624	115
Total général	2 300 522		2 254 200	51 307

3. Les effectifs des ministères prioritaires ont progressé

En dépit d’une légère baisse des effectifs au niveau global, les ministères prioritaires ont été préservés et ont connu une hausse de leurs effectifs, conformément aux engagements pris par la majorité parlementaire.

L’examen des consommations réelles d’emplois en ETPT fait ainsi apparaître en 2014 une hausse de 7 590 ETPT dans le ministère de l’Éducation nationale et 676 dans le ministère de la Justice.

PRINCIPALES HAUSSES D’EFFECTIFS EN ETPT PAR MINISTÈRE


Ministères	Année	Plafond d’emplois voté	Plafond d’emplois après transfert en gestion	Exécution
Culture et communication	2014	10 932	10 903	10 833
	2013	10 928	10 896	10 758
	Progression			+ 75
Éducation nationale	2014	964 897	964 931	951 986
	2013	955 434	955 472	944 396
	Progression			+ 7 590
Intérieur	2014	278 023	278 148	274 788
	2013	277 008	277 105	274 671
	Progression			+ 117
Justice	2014	77 951	77 992	76 509
	2013	77 542	77 580	75 833
	Progression			+ 676

Source : commission des finances, à partir des données de la loi de règlement 2013 et du projet de loi de règlement 2014.

• Les engagements en faveur de l’éducation ont été tenus, avec plus de 10 000 créations de postes

Les emplois de la mission Enseignement scolaire (qui comprennent les effectifs du ministère de l’Éducation nationale et ceux d’un programme relatif à l’enseignement technique agricole rattaché au ministère de l’Agriculture) représentent 51,5 % des emplois consommés par l’État, ce qui témoigne de son importance.

En ETPT, les effectifs de la mission Enseignement scolaire ont progressé de 7 860 pour s’établir à 966 932.

Les créations nettes de postes sont supérieures aux consommations en ETPT car une création intervenue en cours d’année ne compte pas pour un ETPT complet.

Ainsi, en ETP, la mission a bénéficié de la création de plus de 9 000 postes en 2014, soit un niveau légèrement supérieur au schéma d’emplois prévu par la loi de finances initiale.

EXÉCUTION DU SCHÉMA D’EMPLOIS DE LA MISSION ENSEIGNEMENT SCOLAIRE

Programmes	Entrées	Sorties	Schéma d’emplois réalisé
140 – 1^er degré public	17 497	13 732	3 765
141 – 2^nd degré public	25 572	19 078	3 494
230 – Vie de l’élève	1 404	756	648
139 – 1^er et 2^nd degrés privé	5 688	4 911	777
214 – Soutien	831	795	36
Sous-total ministère de l’éducation	47 992	39 272	8 720
143 – Ens. Technique agricole	1 176	885	291
Total	49 168	40 157	9 011

Source : Cour des comptes, Note d’analyse de d’exécution budgétaire de la mission, page 29.

Le décalage entre l’exécution du schéma d’emplois en ETP et la constatation d’une augmentation équivalente en ETPT permet d’expliquer en partie l’accroissement du niveau de sous-exécution des plafonds d’emplois. Ainsi, dans le périmètre du ministère de l’Éducation nationale, le plafond d’emplois a été relevé de 9 417 mais l’augmentation réelle de la consommation des postes en ETPT est de 7 419. Il s’ensuit que le niveau de sous-exécution du plafond d’emplois s’aggrave mais sans doute de façon temporaire.

ÉDUCATION NATIONALE
(MINISTÈRE + OPÉRATEURS : PROGRAMMES 140, 141, 230, 139, 214, 163)


Année	Effectif voté (plafond d’emplois	Postes ouverts (après transfert de gestion)	Effectif pourvu (Consommation des emplois)	Effectif hors plafond
2014	969 310	969 344	955 969	90
Sous-exécution = 13 285			956 059
2013	959 879	959 917	948 487	153
Sous-exécution = 11 277			948 640
2012	959 339	959 376	949 818	189
Sous-exécution = 9 369			950 007

Source : commission des finances, à partir des données des rapports annuels de performances.

Par ailleurs, l’enseignement supérieur – essentiellement porté par le programme 150 Formations supérieures et recherche universitaire – a bénéficié de 1 032 ETPT supplémentaires en exécution, même si la hausse résulte surtout des emplois hors plafond des opérateurs.

CONSOMMATION DES EMPLOIS EN ETPT DU PROGRAMME 150


Programme	Année	Emplois du Ministère	Emplois sous plafond des Opérateurs	Emplois des opérateurs hors plafond	Total
150 – Formations supérieures et recherche universitaire	2013	8 526	150 060	23 875	182 461
	2014	8 423	150 375	24 695	183 493
	Progression				1 032

Source : commission des finances, à partir des données du rapport annuel de performances.

• D’importantes créations de postes pour la sécurité et la justice en 2014 qui rattrapent le retard pris en 2013

En 2013, les schémas d’emplois avaient été sous-exécutés pour la justice et la police nationale pour des raisons diverses dont des difficultés de recrutement sur concours.

Ce retard a été en grande partie résorbé en 2014. L’examen de l’exécution des schémas d’emplois fait ainsi apparaître qu’ont été créés :

– 744 ETP au sein de la mission Justice, incluant le recrutement de 300 personnels supplémentaires pour l’administration pénitentiaire ; les créations s’étaient limitées à 126 ETP en 2013 pour l’ensemble de la mission ;

– 822 ETP au sein du programme Police nationale contre une baisse de 197 ETP en 2013.

Par ailleurs, 173 ETP ont été créés au sein du programme Gendarmerie nationale contre 192 en 2013.

Ces créations de postes résultant de l’exécution des schémas d’emplois ont des effets visibles en matière de consommation réelle des emplois en ETPT. Ainsi, dans le périmètre du ministère de la justice, on peut observer une augmentation de la consommation des emplois de 971 ETPT depuis 2012, soit un niveau proche du relèvement du plafond d’emplois (1 057).

JUSTICE (MINISTÈRE + OPÉRATEURS : PROGRAMMES 166, 107, 182, 101, 310, 335)


Année	Effectif voté	Postes ouverts	Effectif pourvu (Consommation des emplois)	Effectif hors plafond
2014	78 464	78 505	77 009	6
Sous-exécution = 1 490			77 015
2013	78 061	78 099	76 341	5
Sous-exécution = 1 753			76 346
2012	77 408	77 448	76 042	2
Sous-exécution = 1 404			76 044

Source : commission des finances, à partir des données des rapports annuels de performances.

B. L’INVESTISSEMENT DE L’ÉTAT ET DE SES AGENCES

1. L’investissement de l’État et de ses agences en 2014 augmente du fait du lancement d’un nouveau PIA

• Les dépenses d’investissement de l’État et de ses agences hors PIA baissent

Les dépenses d’investissement se sont élevées, hors PIA, à 9,3 milliards d’euros en 2014 au lieu de 10 milliards d’euros en 2013.

Les dépenses d’investissement de l’État ont bénéficié à près de 85 % à deux missions : la mission Défense (6,82 milliards d’euros hors PIA) et pour la mission Écologie, développement et mobilité durables (1,02 milliard d’euros hors PIA). On peut observer cependant que, dans les deux cas, le niveau de consommation des crédits est nettement inférieur au niveau prévu en loi de finances : la sous-consommation est de 753 millions d’euros pour la mission Défense et de 309 millions d’euros de sous-consommation pour la mission Écologie, développement et mobilité durables.

Enfin, les dépenses d’investissement des opérateurs se sont élevées à 5,1 milliards d’euros en 2014 au lieu de 4,7 milliards en 2013 ⁽⁹⁾.

• En 2014, le lancement d’un nouveau programme d’investissements d’avenir

Un nouveau programme d’investissements d’avenir (PIA), adopté en loi de finances pour 2014, pour un montant de 12 milliards d’euros est venu compléter le premier PIA introduit par la loi de finances rectificative du 9 mars 2010.

Les comptes de l’année 2014 ont ainsi été affectés par ces nouvelles dépenses en comptabilité budgétaire, comme en comptabilité nationale.

Lancé en mars 2010, le premier PIA a pour objectif de soutenir quatre priorités nationales.

LES QUATRE PRIORITÉS NATIONALES DU PIA 1

(en milliards d’euros)

Secteur	Montant
Enseignement supérieur, Recherche et formation dont Enseignement supérieur et formation dont Recherche	18,9 11,0 7,9
Filières industrielles et PME	6,6
Développement durable	5,0
Numérique	4,5
Total	35,0

Sur le plan budgétaire, 34,64 milliards d’euros de crédits en autorisations de programme (AE) et crédits de paiement (CP) ont été ouverts sur quatorze programmes ad hoc, créés sur différentes missions préexistantes du budget de l’État : leur durée de vie a été limitée à la seule année 2010, le transfert de la totalité des crédits aux opérateurs chargés de la mise en œuvre du PIA étant intervenu en cours d’année, avec la signature de trente-cinq conventions.

Ces crédits sont constitués :

– de crédits consommables à hauteur de 19,6 milliards d’euros qui font l’objet de retraits à partir des comptes de correspondants du Trésor sur lesquels ils sont déposés au fur et à mesure de leur versement aux porteurs de projets ou de l’acquisition d’actifs par les opérateurs pour le compte de l’État. Ces crédits prennent la forme de subventions (9,775 milliards d’euros), de prises de participation (3,515 milliards d’euros), d’avances remboursables (2,82 milliards d’euros) et de prêts (3,5 milliards d’euros). Ces trois dernières catégories donnent lieu à la constitution d’actifs au sein du bilan de l’État ;

– des crédits non consommables à hauteur de 15,1 milliards d’euros : l’opérateur ou le porteur de projet qui en bénéficie et qui les dépose sur un compte ouvert dans les écritures du Trésor, n’a pas la possibilité d’opérer de retrait sur ce capital, mais il lui est versé une rémunération au titre de ce dépôt selon une périodicité trimestrielle au taux de 3,413 % ; ce sont ces intérêts qui contribuent au financement pérenne des investissements d’avenir.

Le nouveau programme d’investissement d’avenir, dit « PIA 2 » poursuit trois objectifs :

– soutenir la recherche et l’université ;

– accompagner la transition énergétique et écologique, ainsi que la construction urbaine durable (notamment par l’introduction de critères d’éco-conditionnalité dans le cadre de la sélection des projets) ;

– encourager l’innovation et la recherche dans les filières industrielles.

Ces objectifs se déclinent au travers des huit priorités suivantes.

LES HUIT PRIORITÉS DU PIA 2

(en milliards d’euros)

Secteur	Montant
Recherche et université	3,7
Transition écologique et énergétique	2,3
Excellence technologiques des industries aéronautiques et espace	1,3
Excellence technologique des industries de défense	1,5
Filière industrielle	1,7
Économie numérique	0,6
Jeunesse, formation et modernisation de l’État	0,6
Santé	0,4
Total	12

72,5 % des dépenses du PIA 2, soit 8,7 milliards d’euros, sont destinés à financer la formation d’actifs financiers qui permettront de créer à terme des revenus pour la puissance publique dont :

– 3,3 milliards d’euros d’actifs non consommables déposés sur le compte du Trésor, apportant un revenu régulier pour les opérateurs bénéficiaires à travers les intérêts produits (le taux applicable étant de 2,496 %) ;

– 4,8 milliards d’euros affectés à la constitution d’actifs utilisés comme outils d’intervention publique dont environ 1 milliard d’euros de prêts ou de garanties de prêts à destination des PME, 1,7 milliard d’euros de prise de participation et 2,1 milliards d’euros d’avances remboursables.

Le solde (3,9 milliards d’euros) est constitué de subventions directement versées aux destinataires finaux du PIA 2 par les opérateurs de l’État.

TABLEAU SYNTHÉTIQUE DES FINANCEMENTS DISPONIBLES

(en millions d’euros)

PIA 1 et 2	Enveloppe	Engagement	Contractualisation	Décaissements
Fonds propres	5 522	3 306	2 212	1 193
Dotations en fonds de garantie	574	542	542	542
Prêts	3 150	1 325	1 320	1 304
Avances remboursables	4 326	2 620	1 677	1 074
Subventions	15 088	11 317	9 329	5 073
Dotations non consommables (DNC)	18 295	14 492	12 982	40
Intérêts sur DNC	−	−	−	1 217
Total PIA 1 et PIA 2	46 955	33 601	28 061	10 442

Source : Commissariat général à l’investissement.

2. Fin 2014, 10,4 milliards d’euros (sur les 47 milliards d’euros) ont été décaissés

Les éléments de bilan suivants permettent de retracer succinctement l’activité du CGI depuis 2010 et l’effectivité du financement d’investissements d’avenir au travers de PIA 1 et 2.

Fin 2014, 10,4 milliards d’euros ont été décaissés, dont 3,3 milliards d’euros pour la seule année 2014.

ÉLÉMENTS DE BILAN DES PIA 1 ET 2

Nombre de projets sélectionnés depuis 2010	1 479 (sur près de 5 000 dossiers déposés)
Nombre d’entreprises concernées par un financement PIA depuis 2010	2 300
Enveloppe disponible	46,9 milliards d’euros
Crédits engagés	33,6 milliards d’euros
Crédits contractualisés	28,1 milliards d’euros
Crédits décaissés	10,4 milliards d’euros (dont 1,2 milliard d’euros d’intérêts versés au titre des dotations consommables)
Effet de levier Dont : – secteur privé – secteur public (dont collectivités territoriales) – opérateurs	25,8 milliards d’euros 18,2 milliards d’euros 5,8 milliards d’euros 1,9 milliard d’euros

Source : Commissariat général à l’investissement.

Au regard de la mission principale des investissements d’avenir, soit la mission Enseignement supérieur, recherche et formation, il apparaît que depuis 2010 sur une enveloppe de 23,4 milliards d’euros :

– 772 projets ont été sélectionnées (dont 7 ont été abandonnés) ;

– 18,4 milliards d’euros ont été engagés ;

– 16,8 milliards d’euros ont été contractualisés ;

– 3,1 milliards d’euros ont été décaissés.

Ces dépenses ont par ailleurs généré 3 milliards d’euros de cofinancement.

Ainsi, les investissements d’avenir ont profondément modifié les modalités de financement de l’enseignement supérieur et de la recherche en valorisant les démarches d’excellence. Ces investissements, pilotés par l’Agence nationale de la recherche (ANR) sont principalement financés par les intérêts des dotations non consommables, versés bi-annuellement aux porteurs de projets (à l’instar des universités).

Au total, selon le Gouvernement, grâce aux dispositifs de cofinancement, le PIA 1 et le PIA 2 devraient permettre d’accroître l’effort d’investissement public et privé en France de l’ordre de 85 milliards d’euros à l’horizon 2025. Cela représente un effort de 4,3 points de PIB sur la période et donc de 5 milliards d’euros environ par an (+ 0,25 point de PIB).

Il faut toutefois souligner deux dérives potentielles :

– certains projets peuvent s’écarter au moment de la contractualisation du projet initial présenté au jury, en termes de plan d’affaires ou d’implication des industriels ;

– le recours au PIA a été récurrent au cours de l’année passée pour débudgétiser certaines dépenses – c’est-à-dire transférer une dépense relevant d’une mission du budget général vers un financement extrabudgétaire, comme celui du PIA – relatives à des investissements dans les domaines de la défense et de l’aéronautique notamment, comme le souligne la Cour des comptes dans son rapport sur l’exécution 2014.

3. La question de l’appréciation comptable des dépenses liées aux PIA

Les dépenses induites par la mise en œuvre des PIA 1 et 2 ne sont pas appréciées de la même façon en comptabilité nationale et en comptabilité budgétaire.

Pour rappel, la comptabilité budgétaire est destinée à enregistrer et suivre l’exécution des opérations du budget de l’État selon une logique d’encaissement et de décaissement. Elle présente ainsi le solde d’exécution des lois de finances, conformément aux dispositions de l’article 27 de la loi organique relative aux lois de finances (LOLF).

La comptabilité nationale s’appréhende davantage comme une représentation quantifiée du fonctionnement et des résultats de l’économie nationale. Elle fournit à la fois une représentation des flux économiques et des stocks qui reflètent l’état des variables économiques à un moment précis. Elle permet de fixer les capacités ou les besoins de financement.

La question du traitement comptable des dépenses des PIA est soulevée par la Cour des comptes depuis le lancement du premier PIA. La préoccupation principale de cette dernière est d’assurer que ces dépenses ne disparaissent pas complètement des dépenses de l’État quand bien même elles seraient déléguées aux opérateurs gestionnaires. La Cour recommande ainsi de réintégrer dans les dépenses de l’État et, par conséquent, dans son solde budgétaire les décaissements opérés par les opérateurs.

Cette recommandation est discutable puisque, s’il est vrai que le Commissariat général à l’investissement (CGI), sous l’autorité du Premier ministre, participe au pilotage des PIA, les dépenses sont engagées et payées par les opérateurs.

Par ailleurs, les décaissements que réalisent ces derniers sont pris en compte dans l’appréciation de la dépense publique qui conditionne le niveau du déficit public et fait l’objet, à ce titre, d’efforts en économies importants, notamment dans le cadre du plan d’économies de 50 milliards d’euros pour la période 2015-2017. L’évolution de ces dépenses s’inscrit donc d’ores et déjà dans une trajectoire contrainte, sans qu’il soit nécessaire de réviser les normes comptables applicables.

Le tableau suivant détaille le traitement comptable des dépenses liées aux PIA dans le cadre des comptabilités nationales et budgétaires, tel qu’appliqué par le Gouvernement.


Effets en comptabilité nationale		PIA 1 et 2 en 2014	Total 2010-2014
Solde public et dette publique	– décaissements au titre des dotations consommables – intérêts liés aux dotations non consommables	– 3,3 Mds€ (décaissements hors intérêts) – 0,7 Md€ (intérêts versés)	– 9,2 Mds€ (décaissements hors intérêts) – 1,2 Md€ (intérêts versés)
Dépenses de l’État	– les dotations non consommables du PIA 2 ne sont pas considérées comme des dépenses en comptabilité nationale – seuls le sont les intérêts versés au titre des dotations non consommables et les décaissements relatifs aux dotations consommables	– 0,7 Md€ (intérêts versés)	– 1,2 Md€ (intérêts versés)
Effets en comptabilité budgétaire		PIA 1	Total 2010-2014
Solde de l’État	– les ouvertures en AE et CP de crédits destinés aux opérateurs au titre de l’année de lancement des PIA – les intérêts annuels des dotations non consommables.	– 12 Mds€* au titre du PIA 2 – 0,7 Md€ (intérêts versés)	– 46,6 Mds€ au titre des PIA 1 et 2** – 1,2 Md€ (intérêts versés)
Recettes	– les retours financiers versés à l’État de la part des bénéficiaires des financements du PIA	44 M€	146 M€
Norme de dépense	– prise en compte des seuls intérêts des dotations non consommables dans la norme de dépense « zéro volume » – non-prise en compte des dépenses liées au PIA dans la norme « zéro valeur »	– 0,7 Md€ (intérêts versés) – 3,3 Mds€ (décaissements hors intérêts versés)	– 10,4 Mds€ (décaissements et intérêts versés)

(*) Pour les dépenses du budget général, le PIA représente 11 milliards d’euros, le milliard d’euros restant étant engagé sur le compte de concours financiers Prêts et avances à des particuliers ou à des organismes privés

(**) Sur une enveloppe totale de 46,9 milliards d’euros, 400 millions d’euros de recettes issues de la taxation exceptionnelle des « bonus » ayant été versés en 2010 au capital d’OSEO.

C. LE BUDGET DE LA DÉFENSE A ÉTÉ ABONDÉ DE 1 MILLIARD D’EUROS PAR RAPPORT À CE QUI AVAIT ÉTÉ PREVU EN LOI DE FINANCES INITIALE

Les ressources de la mission Défense ont connu une évolution sensible au cours de l’année 2014, les crédits votés en LFI s’étant avérés insuffisants pour couvrir les dépenses de l’exercice.

La loi de programmation militaire pour les années 2014-2019 ⁽¹⁰⁾ prévoyait pour 2014 des dépenses de 31,38 milliards d’euros, hors contributions au comptes d’affectation spéciale (CAS) Pensions, dont 1,77 milliard d’euros de recettes exceptionnelles.

Ces recettes devaient être composées de :

– 1,5 milliard d’euros de PIA au titre du nouveau programme Excellence technologique des industries de défense ;

– 206 millions d’euros au titre de cessions immobilières (inscrits sur le CAS Gestion du patrimoine immobilier de l’État) ;

– 11 millions d’euros au titre de redevances acquittées par les opérateurs privés pour l’utilisation de bandes de fréquences hertziennes du ministère de la défense (inscrits sur le CAS Gestion et valorisation des ressources tirées de l’utilisation du spectre hertzien).

Le tableau ci-dessous retrace l’évolution des crédits de la mission Défense au cours de l’exercice 2014.

MODIFICATIONS INTERVENUES SUR LES CRÉDITS
DE LA MISSION DÉFENSE

(en milliards d’euros)

Crédits et recettes	LFI	LFR août 2014	LFR décembre 2014	Total LFR	Exécution 2014
Crédits budgétaires (hors contributions au CAS Pensions)	29,6	– 0,5	–	29,1	30,1
Recettes exceptionnelles	1,8	2,05	2,3	2,3	2,3
Dont PIA	1,5	1,75	2	2	2
Total	31,4	–	–	31,4	32,4

Ces modifications résultent de dépassements constatés en cours d’exercice sur :

– les OPEX qui ont représenté 1,12 milliard d’euros en 2014 au lieu des 450 millions d’euros prévus en LFI (+ 665 millions d’euros) ;

– le calculateur de solde LOUVOIS dont les dysfonctionnements ont entraîné une dépense supplémentaire de 112 millions d’euros.

• Les dépassements liés aux OPEX

Deux éléments pouvaient conduire à anticiper le dépassement des crédits destinés à financer les OPEX :

– la réduction de leur montant en LFI 2014 de 630 millions d’euros à 450 millions d’euros ;

– la dégradation de la sécurité dans certains territoires pouvant entraîner de nouvelles opérations.

Le tableau suivant détaille ce surcoût qui demeure toutefois inférieur à celui constaté en 2013 (+ 1 250 millions d’euros).

ÉVOLUTION DES COÛTS LIÉS AUX OPEX DE 2003 À 2014

(en millions d’euros)

											Exécution	Prévision
	2003	2004	2005	2006	2007	2008	2009	2010	2011	2012	2013	2014
Coûts totaux des OPEX	629	605	528	579	663	833	870	860	1 171	873	1 250	1 115
dont titre 2					336	360	350	330	379	312	342	319
dont hors titre 2					327	473	520	530	792	561	909	796
Provision LFI	24	24	100	175	360	460	510	570	630	630	630	450
Couverture par décret d’avance	400	540	421	453	273	221	228	247	462	187	578	611
Couverture en LFR	20	–	–	–	–	–	–	–	–	–	–	–
Réouverture en LFR de fin d’année	400	495	0	269	0	0	223	247	0	0	0	0
Fonds de concours (remboursements ONU)			9	6	15	34	65	50	79	56	47	54
Coûts non remboursés	205	86	419	129	272,5	159	73	– 7	0	0	0	0

Source : commission des finances.

Les surcoûts constatés pour 2014 relèvent principalement du lancement de nouvelles opérations en Centrafrique (opération « Sangaris » fin 2013) et dans la bande sahélo-saharienne.

ÉVOLUTION DES COÛTS PAR THÉÂTRE D’OPÉRATIONS
EN 2013 ET 2014

Théâtres	Effectifs 2013	Effectifs 2014	Dépenses 2013 (en millions d’euros)	Dépenses 2014 (en millions d’euros)
Centrafrique	524	2 456	27	245
Mali	4 561	2 417	650	296
Tchad	874	1 161	106	188
Côte-d’Ivoire	792	770	61	61
Liban	886	894	56	56
Atalante (Océan Indien)	308	214	19	14
Kosovo	315	106	33	19
Afghanistan	1 125	653	250	132
Autres OPEX	273	257	48	106
Total	9 658	8 928	1 250	1 115

Source : commission des finances.

Les dépassements constatés ont été couvertes par :

– 54 millions d’euros sur des fonds de concours ;

– 611 millions d’euros sur des annulations de crédits ministériels.

• Les dépassements liés aux dépenses de personnel

Hors OPEX, ces dépassements sont principalement liés aux défaillances du calculateur de solde LOUVOIS et se traduisent par l’ouverture de 160 millions d’euros supplémentaires en AE et en CP.

• Les reports de charges

Les reports de charges sont constitués des dépenses obligatoires constituées, au 31 décembre :

– des factures reçues et non payées (dettes fournisseurs) en forte augmentation (+ 559 millions d’euros entre 2013 et 2014) ;

– des « charges à payer » relatives aux factures non encore reçues en diminution (– 630 millions d’euros).

Par conséquent, ces reports connaissent une légère diminution entre 2013 et 2014.

ÉVOLUTION DU REPORT DE CHARGES

(en milliards d’euros)

Reports	2012	2013	2014
Reports de charges	3,16	3,43	3,36
Dont dettes fournisseurs	1,90	1,73	2,29

Source : Cour des comptes.

Toutefois, en ajoutant les avances dues et non payées, le report atteint 3,5 milliards d’euros soit un montant un peu supérieur à 2013 (3,45 milliards d’euros).

• La régularité et la soutenabilité budgétaires

Des irrégularités importantes ont été constatées par la Cour des comptes sur l’exécution de la mission Défense ⁽¹¹⁾ au premier titre desquelles :

– le non-respect du principe d’annualité ; à titre d’exemple, sur les 2 milliards d’euros de recettes exceptionnelles relevant des PIA, seuls 1,33 milliard d’euros ont financé des dépenses afférentes à l’exercice 2014 ;

– le non-respect du principe de spécialité, le ministère ayant eu recours aux crédits du CAS Gestion du patrimoine immobilier de l’État pour financer des dépenses relevant des programmes de la mission Défense.

La Cour souligne à ce sujet que « l’irrégularité de ces pratiques concernant les ressources exceptionnelles de la mission Défense s’explique en partie par la complexité des mécanismes à mettre en œuvre, au-delà même de l’absence de prévisibilité de ces ressources ». Elle rappelle également que la solution évoquée au printemps 2015 de mettre en place des « sociétés de projet illustre à nouveau ces difficultés : bien loin de son cœur de métier, le ministère de la défense s’engage dans des montages financiers complexes et incertains, mobilisant ses services et recourant à des conseils coûteux, pour pallier l’absence d’une ressource exceptionnelle ».

À ce titre, la Rapporteure générale ne peut que souligner l’avancée que représente la révision de la loi de programmation militaire pour les années 2014 à 2019 (LPM) ⁽¹²⁾ qui, d’une part, substitue des crédits budgétaires aux 5,2 milliards d’euros de recettes exceptionnelles initialement prévus pour la période 2015-2019 et ouvre 3,8 milliards d’euros de crédits budgétaires supplémentaires sur la période 2016-2019 de manière à renforcer la soutenabilité de la mission et, d’autre part, prévoit l’abandon des sociétés de projet.

ÉVOLUTION DES RECETTES EXCEPTIONNELLES
SUR LA PÉRIODE 2015-2019

(en milliards d’euros courants)

Ressources	2015	2016	2017	2018	2019	Total 2015-2019
Ressources totales	31,38	31,98	32,26	32,77	34,02	162,41
dont crédits budgétaires	31,15	31,73	32,11	32,62	33,87	161,48
dont ressources issues de cessions	0,23	0,25	0,15	0,15	0,15	0,93

Source : projet de loi actualisant la loi de programmation militaire.

PARTIE II : ANALYSE DE LA LOI DE RÈGLEMENT

I. LES RECETTES DE L’ÉTAT

Les recettes de l’État sont constituées :

– des recettes fiscales, nettes des remboursements et dégrèvements ;

– des recettes non fiscales ;

– des fonds de concours.

En 2014, elles accusent une baisse de 9,3 milliards d’euros par rapport à 2013 du fait, principalement, du moindre rendement des recettes fiscales (- 9,7 milliards d’euros). Ces dernières sont inférieures de plus de 10 milliards d’euros à la prévision de de la loi de finances initiale.

LES RECETTES DE L’ÉTAT DE L’EXÉCUTION 2013 À L’EXÉCUTION 2014

(en milliards d’euros)

Recettes	Exécution 2013	LFI 2014	LFR1 2014	LFR2 2014	Exécution 2014	Écart 2013-2014	Écart exéc./LFI
Recettes fiscales nettes des remboursements et dégrèvements	284,0	284,4	279,0	272,4	274,3	– 9,7	– 10,1
Recettes non fiscales	13,7	13,8	14,4	14,2	13,9	+ 0,2	+ 0,1
Fonds de concours	3,5	3,9	3,9	3,9	3,7	+ 0,2	– 0,2
Recettes de l’État	301,2	302,1	297,3	290,5	292,0	– 9,3	– 10,1

Les chiffres sont arrondis au dixième. Il peut en résulter des écarts dans le résultat des opérations.

Source : projet de loi de règlement du budget et d’approbation des comptes de l’année 2014.

A. DES RECETTES FISCALES NETTES EN BAISSE POUR LA PREMIÈRE FOIS DEPUIS 2009

Les recettes fiscales nettes correspondent au produit des impôts directs et indirects desquels sont soustraits les remboursements et dégrèvements correspondant aux restitutions de crédits d’impôt ou de taxes, aux remboursements de trop-versés d’impôts, aux remises gracieuses, aux admissions en non-valeur et autres régularisations comptables, ainsi qu’aux versements à des États étrangers prévus par des conventions fiscales.

Après quatre années de forte hausse, portées par des mesures nouvelles, les recettes fiscales ont diminué en 2014, par rapport à 2013. Deux facteurs expliquent principalement cette évolution :

– l’évolution spontanée des recettes fiscales (c’est-à-dire hors mesures nouvelles), qui s’est avérée négative pour la troisième année consécutive ;

– l’effet de mesures votées ou entrées en vigueur en 2014.

ÉVOLUTION DES RECETTES FISCALES NETTES*

Sur la période 2003-2014 à périmètre courant

(en milliards d’euros)

(*) Nettes des remboursements et dégrèvements.

Source : Cour des comptes, Rapport sur le budget de l’État en 2014, résultats et gestion, mai 2015.

La lecture donnée par le Gouvernement diffère fortement de celle de la Cour des comptes quant à ces facteurs. La Cour porte un regard sévère sur les prévisions de recettes et leur ajustement en cours d’exercice ainsi que sur les mesures de baisse des recettes fiscales. Le Gouvernement assume quant à lui ses prévisions, validées par divers instituts de conjoncture et par le Haut Conseil des finances publiques lors de la présentation du projet de loi de finances de l’année. Il défend également sa stratégie d’ajustement en cours d’année. Les mesures nouvelles ayant entraîné de moindres recettes correspondent à une politique délibérée du Gouvernement et de sa majorité pour relancer la croissance et redonner du pouvoir d’achat aux ménages aux revenus modestes, orientation à laquelle la Rapporteure générale s’associe pleinement.

La Rapporteure générale considère toutefois, avec la Cour des comptes, que les prévisions de recettes restent entachées de trop fortes incertitudes. Lors de différentes auditions menées par la commission des finances, il a été demandé à plusieurs reprises aux responsables du ministère des finances de fournir des prévisions de recettes correspondant à différents scenarios ⁽¹³⁾. Ces demandes sont restées sans réponses.

1. Une baisse des recettes fiscales principalement due à des mesures antérieures à 2014

Comme le montre le graphique suivant, la baisse du rendement des recettes fiscales en 2014 par rapport à 2013 résulte principalement :

– de l’effet de mesures antérieures à la loi de finances pour 2014 (le CICE, diverses mesures concernant l’impôt sur les sociétés, la soumission à l’imposition des heures supplémentaires, notamment, devaient réduire de 14,8 milliards d’euros les recettes fiscales en 2014) ⁽¹⁴⁾ ;

– de l’effet de mesures nouvelles qui devaient augmenter les recettes fiscales de 4,9 milliards d’euros mais qui ont eu un moindre rendement qu’escompté (notamment des mesures relatives à l’impôt sur le revenu, ou encore des mesures renforcement de la lutte contre la fraude).

ÉVOLUTION DES PRÉVISIONS DE RECETTES FISCALES ENTRE 2013 ET 2014

(en milliards d’euros)

Note de lecture : ce graphique présente les principaux facteurs ayant contribué à la variation du montant des recettes fiscales entre 2013 et 2014 ; en rouge figurent les mesures qui diminuent le montant des recettes fiscales, en vert celles qui les augmentent. Il ne présente pas les deux mesures d’augmentation de l’impôt sur le revenu dont le rendement a été transféré à la sécurité sociale par une augmentation de la fraction de taxe sur la valeur ajoutée (TVA) affectée, pour 2 milliards d’euros : abaissement du plafond du quotient familial et suppression de l’exonération d’impôt sur le revenu de la participation des employeurs au financement des contrats d’assurance complémentaire pour la partie frais de santé.

Source : Cour des comptes, Rapport sur le budget de l’État en 2014, résultats et gestion, mai 2015.

L’impact de ces mesures, antérieures ou nouvelles, a dû être révisé en cours d’exercice du fait de la dégradation de la conjoncture économique. En définitive, l’impact total des mesures s’est établi à – 9,35 milliards d’euros.

IMPACT DES MESURES SUR LES RECETTES FISCALES EN 2014

(en milliards d’euros)

Mesures antérieures à la LFI 2014	Mesures nouvelles (LFI et LFR 2014)	Mesures de périmètre et de transfert	Total des mesures
– 9,09	1,70	– 1,95	– 9,35

Source : Cour des comptes, Rapport sur le budget de l’État en 2014, résultats et gestion, mai 2015.

Le détail des impacts respectifs de la conjoncture ou des mesures nouvelles est présenté dans le tableau ci-dessous.

DÉTAIL DE LA BAISSE DES RECETTES FISCALES ENTRE 2013 ET 2014

(en milliards d’euros)

Catégorie de recettes	Exécution 2013	Évolution spontanée	Mesures nouvelles, de périmètre ou de transfert	Exécution 2014
Recettes fiscales nettes	284,0	– 0,3	– 9,3	274,3
*Impôt sur le revenu*	67,0	– 0,1	2,4	69,2
Impôts sur les sociétés	47,2	– 0,4	– 11,5	35,3
TICPE	13,8	0,0	– 0,5	13,2
TVA	136,3	0,6	1,5	138,4
Autres recettes fiscales	19,9	– 0,4	– 1,3	18,2

TICPE : taxe intérieure de consommation sur les produits énergétiques.

Source : Cour des comptes, La situation et les perspectives des finances publiques, juin 2015.

2. Des écarts par rapport aux prévisions initiales liés à la conjoncture

Comme le montre le graphique suivant, l’écart entre les prévisions de recettes en loi de finances initiale et l’exécution 2014 sont dues, pour l’essentiel :

– à la reprise en base des moins-values de recettes observées en 2013 ;

– à l’évolution spontanée négative des mesures fiscales ;

– au moindre coût du CICE ⁽¹⁵⁾ (effet à la hausse).

ÉCART ENTRE LES RECETTES PRÉVUES
EN LOI DE FINANCES INITIALE ET L’EXÉCUTION 2014

(en milliards d’euros)

Source : Cour des comptes, Rapport sur le budget de l’État en 2014, résultats et gestion, mai 2015.

La chronique de l’ajustement des prévisions de recettes fiscales en 2014, réalisée à partir des éléments présents dans le rapport de la Cour des comptes et de ceux transmis par le ministère chargé du budget dans le tableau, est rapportée ci-dessous.

AJUSTEMENT DES PRÉVISIONS DE RECETTES FISCALES EN 2014

(en milliards d’euros)


Écarts		Principales mesures expliquant les écarts constatés
Écarts LFI-LFR1	– 5,4	– 4,0	Reprise en base de l’écart entre l’exécution 2013 et la LFR2013
		– 2,0	Révision à la baisse de l’évolution spontanée
		+ 1,6	Réévaluation du coût des contentieux communautaires, du fait du retard pris dans le traitement des dossiers
		– 1,16	Réduction d’impôt sur le revenu pour les ménages aux revenus modestes
		+ 1,16	Révision à la hausse du rendement de la lutte contre la fraude fiscale
Écarts LFR1-LFR2	– 6,6	– 2,9	Révision à la baisse du produit de l’impôt sur le revenu
		– 1,4	Révision à la baisse du produit de l’impôt sur les sociétés, du fait de moindres recouvrements d’acomptes et de soldes en raison de la baisse du bénéfice fiscal en 2013, partiellement compensés par un moindre coût du CICE
		– 2,3	Révision à la baisse du produit de la TVA, du fait de la moindre croissance économique
		+ 0,2	Augmentation d’autres recettes fiscales
Écarts LFR2-exécution	+ 1,9	+ 0,5	Hausse des recouvrements d’IR sur exercice courant
		+ 0,1	Hausse des recouvrements d’IR sur exercice précédent
		– 0,1	Baisse des recouvrements d’IR sur exercices antérieurs
		+ 0,1	Hausse des recettes de prélèvement forfaitaire obligatoire
		– 0,25	Remboursements et dégrèvements moins dynamiques qu’escompté, principalement au titre des dégrèvements et restitutions de sommes indûment perçues
		+ 1,0	Versement du 5^e acompte de l’IS plus élevé qu’escompté
		+ 0,5	Versements supplémentaires d’IS au titre de la contribution exceptionnelle
		– 0,7	Remboursements et dégrèvements plus dynamiques que prévus

IR : impôt sur le revenu.

IS : impôt sur les sociétés.

Source : note d’analyse de l’exécution budgétaire des recettes fiscales de la Cour des comptes et données complémentaires transmises par le ministère chargé du budget.

EXÉCUTION DES RECETTES FISCALES NETTES

(en milliards d’euros)

Catégorie de recettes	Exécution 2013	LFI 2014	Pstab 2014	LFR1 2014	LFR2 2014	Exécution 2014	Écart/LFI 2014	Écart/LFR2 2014
Recettes fiscales nettes	284,0	284,4	279,2	279,0	272,4	274,3	– 10,0	+ 1,9
*Impôt sur le revenu*	67,0	74,4	71,2	71,2	68,3	69,2	– 5,1	+ 0,9
Impôts sur les sociétés	47,2	38,9	36,0	36,0	34,6	35,3	– 3,5	+ 0,7
TICPE	13,8	13,3	13,7	13,6	13,3	13,2	– 0,1	– 0,1
TVA	136,3	139,5	140,4	140,0	137,7	138,4	– 1,1	+ 0,7
Autres recettes fiscales	19,9	18,4	18,0	18,3	18,5	18,2	– 0,2	– 0,3

TICPE : taxe intérieure de consommation sur les produits énergétiques.

Source : Cour des comptes, Le budget de l’État en 2014, résultats et gestion, mai 2015.

Ainsi, de grandes incertitudes ont persisté jusqu’en fin d’année sur les prévisions de recettes. Elles peuvent s’expliquer en partie par le contexte de croissance faible et de réforme de la plupart des grands impôts (IR, IS, TVA).

Pour l’impôt sur le revenu, le système d’acomptes calculés à partir de données déjà déclarées permet théoriquement de disposer dès le début de l’année d’une estimation des versements d’acomptes et de mensualités à venir. Mais les ajustements opérés à la demande des contribuables en cas de variation sensible à la hausse ou à la baisse de l’impôt à acquitter ne sont pas anticipés, faute d’une analyse immédiate des revenus déclarés. L’exercice de prévision est rendu difficile par l’adoption de mesures nouvelles d’application immédiate, comme la réduction d’impôt pour les ménages aux revenus modestes adoptée en août 2014. Enfin, le ministère chargé du budget indique que les recouvrements sur exercice précédent, les recouvrements sur exercices antérieurs et les dégrèvements consécutifs à des réclamations contentieuses interviennent plutôt en fin d’année selon un rythme variable, « leur niveau étant d’ailleurs assez largement imprévisible et erratique ».

Pour l’impôt sur les sociétés, le système de paiement spontané caractérisé par le versement d’acomptes trimestriels sur la base d’une estimation de l’impôt effectué par la société elle-même permet aussi théoriquement d’avoir une estimation fiable des recettes de l’impôt sur les sociétés à partir du mois de mai. D’après les réponses du ministère chargé au budget, « l’extrapolation de cette évolution à partir du niveau net du 5^e acompte de l’année (N – 1) nécessite de faire intervenir des hypothèses fortes dont le choix subordonne assez largement le résultat. […] La connaissance du solde [en mai] permet de réaliser une estimation relativement fiable du niveau des 2^e, 3^e et 4^e acomptes même si la prédictibilité de ces niveaux est obérée :

« – par la possibilité offerte aux entreprises de moduler les acomptes ;

« – par la possibilité d’imputer certains crédits d’impôt.

« La principale incertitude dans la prévision de la recette nette d’IS en N demeure dans le niveau du 5^e acompte net calculé à partir du bénéfice N, cette incertitude s’étant d’ailleurs trouvée renforcée par création d’un acompte de contribution exceptionnelle. »

L’ampleur de l’ajustement à la hausse relatif au versement du cinquième acompte de l’impôt sur les sociétés en loi de règlement (+ 1 milliard d’euros) après la révision à la baisse du produit de ce même impôt (– 1,4 milliard) dans la loi de finances rectificative de décembre 2014 autorise à s’interroger sur les méthodes de prévision des recettes fiscales de l’État.

Une analyse des écarts entre la prévision et l’exécution de l’impôt sur le revenu de 2013 a été publiée dans le tome 1 du Rapport économique, social et financier, annexé au projet de loi de finances pour 2015. La Cour des comptes le souligne et demande que la même analyse soit effectuée pour les autres impôts.

La Rapporteure générale s’associe naturellement à cette recommandation et souhaite qu’une telle analyse figure dans les documents budgétaires (tome 1 du Rapport économique, social et financier ou tome 1 du Voies et moyens) du projet de loi de finances pour 2016.

3. Une élasticité des recettes fiscales négative pour la troisième année consécutive, qui suscite des interrogations sur la composition de la croissance

La notion d’élasticité des recettes fiscales au PIB correspond à l’évolution spontanée des recettes fiscales, hors mesures nouvelles, rapportée au PIB en valeur, c’est-à-dire l’évolution imputable uniquement à la conjoncture.

En 2014, l’élasticité des recettes fiscales s’est avérée négative pour la troisième année consécutive. La croissance économique s’est en effet largement ralentie, et avec elle, les recettes de l’État.

Ce phénomène n’est pas inédit ; il a déjà été observé en 1992 (– 0,3) et 1993 (– 0,8) ou encore en 2002 (– 0,2). Ainsi, l’affaiblissement de la croissance s’était souvent accompagné d’une diminution sensible de l’élasticité des recettes fiscales alors que la période de forte croissance en 1999 et 2000 avait vu au contraire une « explosion » du coefficient d’élasticité fiscale.

ÉLASTICITÉ DES RECETTES FISCALES ET CROISSANCE

	1990	1991	1992	1993	1994	1995	1996	1997	1998	1999
Croissance du PIB réel (en %)	2,9	1,0	1,6	– 0,6	2,3	2,1	1,4	2,3	3,6	3,4
Élasticité des recettes fiscales au PIB nominal	1	0,5	– 0,3	– 0,8	0,6	0,5	0,3	1,3	0,5	2,5
	2000	2001	2002	2003	2004	2005	2006	2007	2008	2009
Croissance du PIB réel (en %)	3,9	2,0	1,1	0,8	2,8	1,6	2,4	2,4	0,2	– 2,9
Élasticité des recettes fiscales au PIB nominal	1,4	1,7	– 0,1	0,1	1,7	1,3	2	1,3	1	4,5*
	2010	2011	2012	2013	2014
Croissance du PIB réel (en %)	2,0	2,1	0,2	0,7	0,2
Élasticité des recettes fiscales au PIB nominal	1,6	1,6	– 0,2	– 1,6	– 0,4

(*) L’élasticité de 4,5 (et non – 4,5) constatée en 2009 traduit bien une forte décrue des recettes fiscales nettes. Le coefficient positif s’explique par la conjugaison d’une diminution du PIB en valeur et d’une diminution plus accentuée encore des recettes fiscales nettes à législation constante.

Source : INSEE, annexes Voies et moyens des projets de loi de finances des années citées.

Dans ces conditions, la tentation est grande de critiquer le manque de prudence des prévisions du Gouvernement. Pour s’en prémunir, il faut rappeler que l’élasticité des recettes fiscales et la croissance sont rarement restées à ces niveaux plus de deux années consécutives, comme le montre le tableau supra. En outre, l’élasticité des recettes fiscales inscrite par le Gouvernement en loi de finances initiale était cohérente avec sa prévision de croissance, elle-même jugée réaliste par les instituts de conjoncture, les organisations internationales et le Haut Conseil des finances publiques jusqu’en avril 2014.

ÉLASTICITÉS DES RECETTES FISCALES NETTES EN 2012, 2013 ET 2014


Élasticités	2012		2013		2014
Élasticités	Prévision du PLF	Exécution	Prévision du PLF	Exécution	Prévision du PLF	Exécution
Recettes fiscales nettes	1,5	– 0,2	1,2	– 1,6	1,3	– 0,1
*Impôt sur le revenu*	1,7	3,3	1,6	– 0,1	1,6	– 0,2
Impôt sur les sociétés	3,7	– 1,2	2,3	– 12,0	3,0	– 0,6
TICPE	– 0,1	– 0,9	– 0,2	– 0,8	0,0	– 0,2
TVA	1,0	– 0,8	0,9	1,0	0,6	0,3
Autres RFN	0,8	– 2,7	0,8	– 2,3	1,6	– 1,4

Source : ministère chargé du budget, juin 2015.

Reste que la situation actuelle présente une singularité qui doit inciter le Gouvernement à davantage de prudence dans ses prévisions et qui constitue, plus largement, une source d’interrogation sur les effets de la crise. La persistance d’une élasticité négative des recettes fiscales pendant trois ans est inédite depuis 1990.

Comme la Cour des comptes le souligne, la question des élasticités durablement négatives pose celle de la composition de la croissance : « La composition de cette croissance selon les assiettes des différents impôts peut être plus ou moins favorable à la croissance des recettes fiscales. » En d’autres termes, à croissance donnée, si la croissance des bas revenus est plus forte que celle des hauts revenus, l’augmentation du rendement de l’impôt sur le revenu s’en trouve diminuée. Pour la TVA, l’augmentation de la part des produits soumis à un taux réduit de TVA diminue, toutes choses égales par ailleurs, le rendement de la TVA.

On peut s’interroger sur la pertinence des modèles macroéconomiques qui sous-tendent les prévisions de recettes et sur la validité des conventions retenues en période de faible croissance. La Cour estime, dans son rapport précité de mai 2015, que « les données fournies par le ministère des finances ne permettaient pas d’envisager une croissance [des] revenus [imposables à l’IR] nettement supérieure à 1,5 %, la croissance des salaires (qui en constitue la part la plus importante) étant prévue à 1,2 % en 2013. Un rebond du produit de la taxation des plus-values, mobilières et immobilières, n’était pas de nature à influencer sensiblement le taux de croissance, dans la mesure où les plus-values représentent moins de 5 % du revenu imposable à l’impôt sur le revenu.

« De même, s’agissant de l’impôt sur les sociétés, dont la croissance est certes difficile à prévoir, l’hypothèse d’une croissance spontanée de 6,9 % semblait hors d’atteinte. En effet, la croissance de l’excédent brut d’exploitation (EBE) des sociétés (qui reste la meilleure approximation de la croissance du bénéfice fiscal) devait être négative en 2012 (– 1,5 %) pour les sociétés non financières et n’atteindre que 0,9 % en 2013 et 2014. En outre, à la sortie d’une période de ralentissement économique où le taux de marge des sociétés est tombé à un niveau historiquement bas, il était probable que beaucoup de sociétés commencent par imputer des reports de déficits avant de payer un impôt sur leurs bénéfices ».

La Rapporteure générale note que l’élasticité des recettes fiscales retenue pour 2015 s’établit à 0,9 dans le projet de loi de finances : une hypothèse plus prudente, même en anticipant un retour de la croissance.

La Cour des comptes a renouvelé sa recommandation qui invitait à établir et rendre public un document de référence précisant les méthodes et le processus de prévision des recettes pour les principaux impôts. Le tome 1 de l’annexe Voies et moyens du projet de loi de finances pour 2015 détaillait pourtant les méthodes de prévision pour l’impôt sur le revenu, l’impôt sur les sociétés, la TICPE et la TVA. Il incluait pour chaque impôt un « retour sur 2013 » et un paragraphe sur la révision des estimations de la loi de finance initiale pour 2014. Mais comme le précise ce document (page 7), il ne procède « aucunement d’une prévision globale du niveau des recettes, qui résulterait par exemple du choix ex ante d’une élasticité à la croissance ». En d’autres termes, les éléments présents dans le tome 1 de l’annexe Voies et moyens doivent être mis en regard avec les éléments du tome 1 du Rapport économique, social et financier.

La Rapporteure générale en conclut qu’il serait opportun de réunir dans un même document les informations relatives aux recettes dans le souci de permettre le « chaînage vertueux » voulu par les promoteurs de la loi organique du 1^er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF) entre l’exécution et les prévisions.

4. Des recettes issues du contrôle fiscal supérieures à 10 milliards d’euros

En matière de contrôle fiscal, il convient de bien distinguer deux notions :

– d’une part, les droits et pénalités appliqués au cours d’une année N par les services de la direction générale des finances publiques (DGFiP) au titre des opérations de contrôle qu’ils ont réalisées ;

– d’autre part, les recettes effectivement encaissées au cours d’une année N au titre des opérations de contrôle effectuées cette même année, mais aussi au cours des années N – 1, N – 2, voire des années antérieures, compte tenu des délais de recouvrement, résultant notamment des réclamations suspensives formulées par les contribuables.

Les montants en jeu s’avèrent sensiblement différents : les droits et pénalités appliqués sont bien supérieurs aux recettes effectivement perçues pour une année donnée, en raison du décalage temporel, mais surtout du taux de recouvrement des créances de contrôle fiscal – qui peut s’expliquer notamment par la disparition des contribuables concernés, lorsqu’une entreprise fait faillite, par exemple, ou dans le cas de fraude à la TVA via le système des « carrousels », pour lesquels les fraudeurs sont très difficiles à identifier et à poursuivre.

• En 2014, les droits et pénalités sont stables par rapport à 2013

Les droits et pénalités appliqués par l’administration fiscale au titre de leurs opérations de contrôle sur place (soit les vérifications de comptabilité pour les entreprises et les examens contradictoires de la situation fiscale personnelle, ou ESFP, pour les particuliers) et sur pièces étaient ainsi de l’ordre de 18 milliards d’euros en 2012 et 2013, alors qu’ils oscillaient entre 15 et 17 milliards d’euros entre 2002 et 2011.

ÉVOLUTION DU MONTANT DES DROITS ET PÉNALITÉS APPLIQUÉS DEPUIS 2006

(en millions d’euros)

Contrôle fiscal	2003	2004	2005	2006	2007	2008	2009	2010	2011	2012	2013
Contrôles sur place	9 921	9 914	9 803	9 944	10 518	9 563	9 935	10 400	10 815	12 312	11 593
*– dont vérifications de comptabilité auprès des entreprises*	9 142	8 993	9 022	9 184	9 843	9 019	9 378	9 777	10 005	11 430	10 847
– dont ESFP auprès des particuliers	779	921	781	760	675	544	557	623	810	882	746
Contrôles sur pièces*	5 137	5 180	5 664	5 969	6 395	6 070	5 215	5 602	5 593	5 824	6 408
TOTAL	15 058	15 094	15 467	15 913	16 913	15 633	15 150	16 002	16 408	18 136	18 001
*– dont droits*	11680	11 587	11 983	12 392	12 946	12 738	12 379	13 113	13 479	14 369	14 287
– dont pénalités	3 378	3 507	3 484	3 521	3 967	2 895	2 771	2 889	2 929	3 767	3 713

(*) Les contrôles sur pièces concernent des particuliers imposables à l’impôt sur le revenu ainsi que des entrepreneurs imposables, pour certains, à l’impôt sur les sociétés et, pour d’autres, à l’impôt sur le revenu. La ventilation entre entreprises et particuliers n’est donc pas disponible dans les documents budgétaires.

Source : tome 1 du fascicule des Voies et moyens annexé au projet de loi de finances pour 2015.

Les derniers chiffres présentés le 23 juin 2015 dans le cadre du Comité national de lutte contre la fraude (CNLF) font état d’une nouvelle hausse de ces droits et pénalités en 2014, à hauteur de 7,2 % : ils s’établissent à 19,3 milliards d’euros, dont 15,3 milliards d’euros de droits et près de 4 milliards d’euros de pénalités. Leur ventilation entre contrôles sur place et sur pièces a vocation à faire l’objet de développements détaillés dans les documents annexés au projet de loi de finances pour 2016.

• En 2014, les sommes recouvrées par l’administration fiscale sont stables par rapport à 2013, essentiellement grâce au STDR

Parallèlement, les recettes effectivement recouvrées au titre des opérations de contrôles fiscaux s’élèvent à 10,4 milliards d’euros pour l’année 2014, selon les chiffres communiqués par le CNLF.

Ce montant s’avère en légère hausse par rapport à 2013 : les recettes encaissées s’étaient alors établies à 10,07 milliards d’euros ⁽¹⁶⁾, contre 9 milliards d’euros en 2012 ⁽¹⁷⁾. Il convient de noter que le chiffre de 10,4 milliards d’euros inclut les recettes issues du service de traitement des déclarations rectificatives (STDR) au cours de l’année 2014, dans le cadre de la mise en conformité avec le droit des contribuables détenant des avoirs non déclarés à l’étranger : après 116 millions d’euros en 2013, ce sont 1,9 milliard d’euros qui ont été encaissés à ce titre en 2014, dont 100 millions d’euros d’amendes et 100 millions de prélèvements sociaux. Au total, les recettes effectivement recouvrées au titre de la lutte contre la fraude fiscale sont bien au rendez-vous en 2014, et dépassent 10 milliards d’euros.

B. DES RECETTES NON FISCALES STABLES

Les recettes non fiscales sont constituées principalement :

– des dividendes et recettes assimilées des entreprises financières et non financières dans lesquelles l’État a des participations ;

– d’autres recettes non fiscales telles que les produits du domaine de l’État, les amendes, les sanctions, les frais de poursuites, etc., par nature plus aléatoires et difficilement prévisibles.

Elles sont globalement stables par rapport à l’exercice 2013. Seule évolution remarquable : les dividendes de l’État sont bien plus élevés que prévu en loi de finances initiale.

RÉPARTITION DES RECETTES NON FISCALES ENTRE DIVIDENDES ET PRODUITS ASSIMILÉS ET AUTRES RECETTES NON FISCALES EN EXÉCUTION 2014

(en milliards d’euros)

Source : Cour des comptes, Note d’analyse sur l’exécution 2014 des recettes non fiscales, mai 2015.

1. Des dividendes de l’État en forte hausse par rapport aux montants prévus mais en baisse par rapport à 2013

DIVIDENDES DES ENTREPRISES NON FINANCIÈRES

(en millions d’euros)

Entreprises	Exécution 2013	LFI 2014	Exécution 2014	Résultats 2013	Part détenue par l’État	Taux de distribution
EDF	1 957*	1 442	1 965	3 517	85 %	66 %
GDF-Suez	1 329	474	999	– 9 289	38 %	n.p.
Orange	178	232	249	1 873	14 %	98 %
AREVA	0	0	0	– 494	22 %	0 %
La Poste	126	147	126	627	74 %	27 %
ADP	112	107	93	305	51 %	60 %
SAFRAN	118	113	111	1 386	22 %	36 %
Sogepa (aérospatiale, EADS)	0	60	0	3 081	100 %	0 %
SNCF	209	203	175	– 180	100 %	n.p.
Défense Conseil International	6	–	4	9	50 %	87 %
Air France	5	5	7	– 1827	16 %	n.p.
Renault	76	75	76	586	15 %	86 %
Autres	273	267	262	–	–	–
Total	4 390*	3 123	4 067	–	–	–

(*) Dont 156 millions d’euros de dividendes sous forme d’actions.

n.p. : non pertinent

Source : Cour des comptes, Note d’analyse sur l’exécution 2014 des recettes non fiscales, mai 2015.

La Cour des comptes remarque que plusieurs entreprises ont versé des dividendes alors que leurs résultats de 2013 étaient négatifs. En particulier, GDF Suez a enregistré un résultat net part du groupe de – 9,3 milliards d’euros en 2013 du fait de dépréciations très importantes d’actifs, compte tenu de la dégradation des perspectives de production électrique et de stockage de gaz en Europe. Il a néanmoins enregistré un résultat net part du groupe positif de 2,4 milliards d’euros en 2014.

DIVIDENDES DES ENTREPRISES NON FINANCIÈRES,
EN EXÉCUTION 2013, EN LOI DE FINANCES INITIALE ET EN EXÉCUTION 2014

(en milliards d’euros)

Source : Cour des comptes, Note d’analyse sur l’exécution 2014 des recettes non fiscales, mai 2015.

De façon générale, la Cour note que les taux de distribution – c’est-à-dire le rapport entre les dividendes versés en 2014 à l’État et les résultats 2013 – sont élevés. Elle regrette que cette information ne soit pas rendue publique par l’Agence des participations de l’État dans le rapport sur l’État actionnaire, pour mettre en lumière l’effort de distribution de dividendes demandé aux entreprises. Des taux de distribution élevés témoignent, selon elle, de la préférence de l’État pour un rendement de court terme au détriment, potentiellement, des intérêts de long terme des entreprises.

Notamment, le dividende d’EDF aurait dû être minoré du fait du provisionnement des coûts du démantèlement des centrales nucléaires ⁽¹⁸⁾ mais l’administration de tutelle a permis à l’entreprise d’actualiser ses provisions à un taux dérogatoire de 4,8 % au lieu du taux réglementaire de 4,57 % ⁽¹⁹⁾.

Dans sa communication de mai 2014 à la commission d’enquête de l’Assemblée nationale sur le coût de production de l’électricité nucléaire, la Cour avait pointé les désaccords persistants entre l’État et les exploitants sur le niveau souhaitable du taux d’actualisation des provisions.

Dans sa note d’analyse sur l’exécution 2014 des recettes non fiscales, la Cour critique le régime dérogatoire finalement accordé à l’exploitant. Un taux d’actualisation moins élevé aurait conduit EDF à augmenter ses provisions de 1,1 milliard d’euros dans les comptes 2013 (de 32,6 à 33,7 milliards d’euros), minorant d’autant le résultat financier d’EDF et donc, le dividende de l’État.

PRODUITS DES ENTREPRISES FINANCIÈRES

(en millions d’euros)

Produits	Exécution 2013	LFI 2014	Exécution 2014
Produits des participations de l’État dans des entreprises financières	1 556	1 927	1 876
Banque de France	1 381	1 283	1 300
Caisse des dépôts	0	472	415
SPPE	0	0	0
AFD	68	64	43
Caisse centrale de réassurance	100	102	100
Autres	6	6	18
Contribution de la Caisse des dépôts représentative de l’impôt sur les sociétés	510	24	332
Prélèvements sur le Fonds d’épargne gérés par la Caisse des dépôts et consignations	0	1 100	733

Source : Cour des comptes, Note d’analyse sur l’exécution 2014 des recettes non fiscales, mai 2015.

Par ailleurs, les produits totaux versés en 2014 par la Caisse des dépôts et consignations (CDC) s’élèvent à 1,5 milliard d’euros, ce qui représente une augmentation d’un milliard d’euros par rapport à 2013 (0,5 milliard d’euros) et un retrait de 0,1 milliard d’euros par rapport à la loi de finances initiale pour 2014. Les prélèvements sur le Fonds d’épargne (0,7 milliard d’euros) ⁽²⁰⁾ ont pu reprendre ainsi que les versements par la CDC au titre de ses résultats (0,4 milliard d’euros), alors qu’aucun versement n’avait été fait à ce titre en 2013. La réforme de l’épargne réglementée en juillet 2013 s’est en effet traduite par une diminution des encours centralisés par le Fonds d’épargne, ce qui a, en pratique, réduit l’exigence de fonds propres et permis un prélèvement.

2. Les autres recettes non fiscales, plus aléatoires, moindres que prévu

Les autres recettes non fiscales sont principalement constituées :

– des produits du domaine de l’État (comprenant les loyers budgétaires et les redevances d’usage du spectre hertzien, pour un total de 1,9 milliard d’euros) ;

– de la vente de biens et services (principalement constituée de frais d’assiettes et de recouvrement, pour un total de 1,1 milliard d’euros) ;

– des intérêts des prêts et avances (comprenant les prêts bilatéraux aux pays étrangers, pour un total de 0,4 milliard d’euros) ;

– des amendes (pour un total de 1,1 milliard d’euros) ;

– de divers produits (comprenant notamment la rémunération en provenance de la Coface et Natixis, pour un total de 2,4 milliards d’euros).

RÉPARTITION DES AUTRES RECETTES NON FISCALES (HORS FONDS D’ÉPARGNE)

(en millions d’euros)

Source : Cour des comptes, Note d’analyse sur l’exécution 2014 des recettes non fiscales, mai 2015.

Par rapport à 2013, les recettes non fiscales hors participations de l’État sont légèrement en baisse (– 0,5 milliard d’euros). Par rapport à la loi de finances initiale, la diminution de certains produits aléatoires (amendes infligées par les autorités de la concurrence, report des opérations de refinancement de plusieurs pays) est partiellement compensée par la hausse des prélèvements sur les résultats des garanties publiques à l’exportation accordées par la Coface. On observe également une diminution de 0,05 milliard d’euros par rapport à la loi de finances initiale, au titre des intérêts versés dans le cadre des prêts bilatéraux accordés par la France à la Grèce (11,4 milliards d’euros), du fait d’une diminution des taux d’intérêts observés sur les marchés ⁽²¹⁾.

La Cour des comptes estime que la distinction entre recettes fiscales et recettes non fiscales pourrait être affinée concernant les pénalités liées à l’impôt. Les pénalités liées aux régularisations de situations fiscales de résidents à l’étranger du service de traitement des données rectificatives (STDR) sont classées en recettes non fiscales tandis que d’autres pénalités, représentant près de 0,9 milliard d’euros en 2014, sont classées en recettes fiscales (cf. tableaux infra).

PÉNALITÉS SUR RÉGULARISATION DE SITUATIONS FISCALES DE RÉSIDENTS À L’ÉTRANGER ISSUES DU SERVICE DE TRAITEMENT DES DONNÉES RECTIFICATIVES (STDR) ENREGISTRÉS BUDGÉTAIREMENT EN RECETTES NON FISCALES

(en millions d’euros)

Pénalités	2013	2014	Écarts exéc.2014/LFI	Écart exéc.2014/exéc.2013
Service de traitement des données rectificatives (STDR)	310	480	50	170

Source : Cour des comptes, données issues des tableaux n^os 8 et 9 de la Note d’analyse sur l’exécution 2014 des recettes non fiscales, mai 2015.

PRINCIPALES PÉNALITÉS FISCALES
ENREGISTRÉES BUDGÉTAIREMENT EN RECETTES FISCALES EN 2014

(en millions d’euros)

Pénalités	Montant en 2014
Pénalités de TVA	262
Pénalités d’IS	227
Pénalités d’impôt de solidarité sur la fortune (ISF)	115
Pénalités sur les droits de mutations	93
Autres pénalités	160
Total	858

Source : Cour des comptes, Note d’analyse sur l’exécution 2014 des recettes non fiscales, mai 2015.

Cette présentation n’offre pas une lecture aisée du montant total des pénalités fiscales et mériterait en effet d’être améliorée.

Enfin, la contribution représentative de l’impôt sur les sociétés (CRIS) versée par la CDC est classée en recette non fiscale de l’État alors que ses caractéristiques sont strictement identiques à celles de l’impôt sur les sociétés. Elle pourrait donc être classée, selon la Cour, dans les recettes fiscales.

3. Les premiers « retours » des investissements d’avenir

L’objectif premier des investissements d’avenir est d’améliorer le potentiel de croissance à moyen et long terme de la France mais la constitution d’actifs est aussi recherchée sous forme de « retour sur investissement ». Du fait de la variété de modalités de financement (avances remboursables sous conditions, apports en capital, prêts donnant lieu à intérêts…), le suivi de ces « retours » est complexe.

« RETOURS » DES PROGRAMMES D’INVESTISSEMENTS D’AVENIR PAR ANNÉE
POUR QUELQUES OPÉRATEURS

(en millions d’euros)

Opérateur	2011	2012	2013	2014	2015 et suivantes*	Total
ADEME	0	0	2	2	419	423
BPI	18	39	42	42	1 676	1 816
CDC	0	0	1	1	355	357
ONERA	0	0	0	0	2 605	2 605
Total	18	39	45	44	*5 055*	5 201

ADEME : Agence de l’environnement et de la maîtrise de l’énergie. BPI : Banque publique d’investissement. CDC : Caisse des dépôts et des consignations. ONERA : Office national d’études et de recherches aérospatiales.

(*) Prévisions.

Source : Cour des comptes, Note d’analyse sur l’exécution 2014 des recettes non fiscales, mai 2015.

Ils sont pour l’instant difficilement chiffrables et concentrés sur quelques entités. Aucun suivi spécifique n’était en effet assuré par le ministère des finances jusqu’en 2014. Aujourd’hui, le Commissariat général à l’investissement est chargé d’améliorer ce recensement et la direction générale des finances publiques (DGFiP) a élaboré une nouvelle nomenclature d’imputation comptable et budgétaire qui permettra de mieux identifier les retours par catégorie (avances remboursables, prêts, apports, etc.) et par opérateur. Elle permettra notamment de distinguer les produits issus des programmes d’investissements d’avenir dans le tome 1 de l’annexe Voies et moyens du projet de loi de finances.

C. UNE APPRÉHENSION DES DÉPENSES FISCALES DÉLICATE

1. Des dépenses fiscales hors CICE stables

Les dépenses fiscales apparaissent en hausse par rapport à 2013 (+ 6,8 milliards d’euros). Une telle hausse était prévue, du fait de l’entrée en vigueur du CICE, mais elle devait s’accompagner d’une réduction des dépenses fiscales hors CICE, plafonnées par la loi de programmation des finances publiques (LPFP) pour les années 2012 à 2017, de 72 milliards en 2013 à 70,3 en 2014, grâce à des mesures importantes de réduction des celles-ci présentées dans le projet de loi de finances pour 2014.

ESTIMATIONS SUCCESSIVES DU COÛT DES DÉPENSES FISCALES EN 2014
ET COMPARAISON AVEC L’EXÉCUTION 2013

(milliards d’euros)


Dépenses fiscales	Exéc. 2013	2014			Écart exéc. 2013 / exéc. 2014	Écart PLF 2014 /exéc. 2014
Dépenses fiscales	Exéc. 2013	PLF 2014	PLF 2015	Exéc. 2014	Écart exéc. 2013 / exéc. 2014	Écart PLF 2014 /exéc. 2014
Dépenses fiscales totales	72,1	80,02	78,87	78,87	+ 6,8	– 1,14
CICE	0	9,76	6,5	6,4	+ 6,4	– 3,2
Dépenses fiscales hors CICE	72,1	70,26	72,37	72,4	+ 0,3	+ 2,14

Les chiffres étant arrondis au dixième, il peut en résulter des écarts dans le résultat des opérations.

Source : Cour des comptes, Note d’analyse sur l’exécution 2014 des dépenses fiscales, mai 2015.

Bien que l’ensemble des dépenses fiscales apparaisse en diminution par rapport à la prévision du projet de loi de finances pour 2014, du fait du coût moindre du CICE, ’le montant des autres dépenses fiscales est stable par rapport à 2013 mais en hausse de 2,1 milliards d’euros par rapport à la prévision du projet de loi de finances pour 2014. Ce résultat s’explique par les facteurs suivants :

– des mesures nouvelles ont été votées dans la loi de finances rectificative pour 2013 et dans la loi de finances pour 2014, notamment l’application de taux réduits de TVA pour des travaux d’amélioration des logements (+ 1,1 milliard d’euros) ;

– des changements de méthode ⁽²²⁾ ont conduit à réévaluer à la hausse le coût de certaines dépenses fiscales (+ 0,4 milliard d’euros) ;

– les mesures de réduction du coût des dépenses fiscales prévues dans le projet de loi de finances pour 2014 n’ont pas toutes été adoptées, notamment la mesure de suppression de la réduction pour frais de scolarité (– 0,4 milliard d’euros) ;

– a contrario, l’administration n’est pas parvenue à chiffrer les dépenses fiscales relatives à la taxe sur les transactions financières, faute de données
(– 0,3 milliard d’euros) ;

– l’évolution spontanée des dépenses fiscales s’est révélée plus dynamique que prévu (+ 0,5 milliard d’euros), en particulier pour l’abattement de 10 % sur le montant des pensions et des retraites, pour le taux réduit de TVA sur les travaux d’amélioration dans les logements de plus de deux ans, pour le crédit d’impôt recherche et pour l’exonération d’impôt sur le revenu ou l’imposition réduite des produits attachés aux bons ou contrats de capitalisation et d’assurance-vie ;

– enfin, la loi de finances pour 2013 avait mis en place un plafonnement global des réductions et crédits d’impôt à caractère incitatif ou liés à un investissement applicables à l’impôt sur le revenu – le montant maximum susceptible de bénéficier à un contribuable passant ainsi de 18 000 euros à 10 000 euros –, dont l’effet à la baisse n’a pas encore été évalué à ce stade.

En définitive, le plafond des dépenses fiscales, fixé par la loi de programmation des finances publiques pour les années 2012 à 2017 à 70,8 milliards d’euros, est atteint.

COÛT DES DÉPENSES FISCALES HORS CICE DEPUIS 2012 À MÉTHODE CONSTANTE

(en milliards d’euros)

Année	2012	2013	2014
Dépenses fiscales hors CICE	71,2	70,9	70,7

L’évaluation retenue est la plus récente extraite des projets de loi de finances pour 2013, 2014 et 2015, les changements de méthodes ayant été neutralisés.

Source : Cour des comptes, Note d’analyse sur l’exécution 2014 des dépenses fiscales, mai 2015, page 18.

À méthode constante, on observe néanmoins une légère inflexion à la baisse depuis 2012 qui témoigne de la volonté de stabilisation des dépenses fiscales hors CICE.

2. Une information toujours insuffisante sur les dépenses fiscales

Les dépenses fiscales sont présentées dans le tome 2 de l’annexe Voies et moyens du projet de loi de finances. Cette annexe en présente la liste et le montant. Elle doit faire l’objet d’une actualisation dans le projet de loi de règlement. La Cour des comptes remarque cependant que le chiffrage des dépenses fiscales présenté en loi de règlement pour 2014 est identique à celui présenté huit mois auparavant dans le projet de loi de finances pour 2015. L’annexe au projet de loi de règlement de juin n’a donc aucune valeur ajoutée par rapport aux informations publiées avec le projet de loi de finances.

Comme le montre le graphique ci-dessous, les montants de dépenses fiscales présentés dans les projets de loi de finances sont systématiquement révisés à la hausse par la suite, témoignant de la fragilité des estimations.

RÉVISIONS SUCCESSIVES DES PRÉVISIONS DE DÉPENSES FISCALES

(en milliards d’euros)

Note de lecture : le montant des dépenses fiscales pour 2011 était évalué à 65 milliards d’euros dans le projet de loi de finances pour 2011. Il a été révisé à plus de 67 milliards dans le projet de loi de finances 2012 pour cette même année 2011. Le montant global des dépenses fiscales reste en définitive remarquablement stable dans le temps.

Source : Cour des comptes, Note d’analyse sur l’exécution 2014 des dépenses fiscales, mai 2015.

Pour mieux maîtriser le coût des dépenses fiscales et en évaluer la pertinence, plusieurs dispositions ont été introduites dans les lois de programmation des finances publiques.

La loi de programmation des finances publiques pour les années 2012 à 2017 comportait quatre dispositifs relatifs aux dépenses fiscales :

– un plafonnement de leur montant (article 14) de 70,8 milliards d’euros à partir de 2013, hors CICE ;

– une durée de vie limitée pour les dépenses fiscales nouvellement créées ou étendues (article 16) ;

– une évaluation de leur efficience et de leur efficacité (article 18), par cinquième chaque année de 2013 à 2017 ;

– une correcte information du Parlement (article 18), qui devait être destinataire des évaluations.

La dernière loi de programmation, pour les années 2014 à 2019, a repris l’essentiel de ces principes, en les précisant :

– l’article 19 fixe, suivant en cela une recommandation de la Cour des comptes, un double plafonnement pour les dépenses fiscales, un plafond global pour les dépenses fiscales et un plafond spécifique pour les crédits d’impôt ;

– les articles 21 et 23 disposent que les créations ou extensions de dépenses fiscales doivent être évaluées et revues au bout de trois ans ;

– l’article 22 prévoit la publication d’une annexe au projet de loi de finances présentant une liste des revues de dépenses ; celles qui ont été menées au cours des douze derniers mois, avec leurs conclusions et celles que le Gouvernement prévoit de mener d’ici le mois de février de l’année suivante et dont les conclusions devront être transmises au plus tard le 1^er mars.

PLAFONDS PRÉVUS PAR LA LPFP 2014-2019 AU TITRE DES DÉPENSES FISCALES

(en milliards d’euros)

Plafond	2015	2016	2017
Montant annuel des dépenses fiscales	80,6	81,8	86
Montant annuel des crédits d’impôt	24,7	25,9	30,1

Source : LPFP 2014-2019.

La Cour note que les objectifs chiffrés relatifs à la revue de dépenses ont disparu de la nouvelle loi de programmation. Elle regrette par ailleurs que les évaluations disponibles n’amènent pas à remettre en cause certaines dépenses fiscales. L’articulation des dépenses fiscales avec les politiques publiques est toujours déficiente. Certaines dépenses fiscales ne relèvent pas du responsable du programme auquel leurs objectifs se rattachent. Enfin, faute de produire des données publiques, l’action des conférences fiscales est impossible à évaluer.

3. Un coût budgétaire du CICE plus faible que prévu

Le CICE est un crédit d’impôt qui a pour but de réduire le coût du travail. Il est ainsi calculé sur la masse salariale au titre des rémunérations n’excédant pas 2,5 SMIC.

Rappel du fonctionnement de l’imputation d’un crédit d’impôt

L’impôt sur les sociétés (IS) est prélevé sur les bénéfices réalisés au cours d’un exercice annuel par les entreprises de capitaux exploitées en France. L’entreprise redevable doit calculer et verser l’IS spontanément en 4 acomptes les 15 mars, 15 juin, 15 septembre et 15 décembre. Le montant d’acompte d’IS dû est calculé à partir des résultats du dernier exercice clos. Après la clôture de l’exercice, le solde doit être versé au moyen du formulaire de relevé de solde (formulaire n° 2572). C’est sur ce formulaire que les crédits d’impôt acquis doivent être mentionnés. Les crédits d’impôt sont imputés sur le montant de l’IS brut dû. Si les crédits d’impôt sont supérieurs à l’IS brut, ils sont soit restitués immédiatement soit reportés l’exercice suivant.

En exécution, la dépense fiscale liée au CICE s’élève à 6,4 milliards d’euros au lieu d’une prévision de 9,8 milliards d’euros en loi de finances initiale.

Le coût budgétaire du CICE peut apparaître assez faible cette année. Ceci s’explique par la montée en charge progressive du CICE.

Il faut, en effet, rappeler que la consommation en 2014 du CICE porte sur les créances acquises en 2013. Or, en 2013, le taux du CICE était de 4 % au lieu de 6 % désormais.

Par ailleurs, le coût budgétaire du CICE n’intègre pas le montant des créances en report. Seule la consommation du CICE intervenue en cours d’année (imputation ou restitution) est prise en compte pour déterminer son coût budgétaire.

Consommation du CICE

Le CICE peut être consommé de deux façons : l’imputation sur l’impôt dû ou sa restitution par le Trésor (si le montant de l’impôt est insuffisant pour absorber le montant du crédit d’impôt). Toutefois, la restitution du CICE ne peut intervenir qu’après trois exercices. Dans cette attente, la créance de CICE est en report et peut seulement, le cas échéant, être imputé sur l’impôt dû au cours de l’un des trois exercices. Les créances en report (ni imputées ni restituées) ne sont pas considérées comme consommées et ne sont donc pas comptabilisées en dépenses fiscales.

Par exception, une restitution immédiate du CICE est possible pour les PME au sens communautaire, les jeunes entreprises innovantes, les entreprises nouvelles et les entreprises en difficultés.

Le coût budgétaire du CICE, compte tenu de sa montée en charge, est appelé à augmenter ces prochaines années.

Mais ceci n’explique qu’en partie l’écart entre la prévision initiale de son coût pour 2014 et la dépense fiscale effectivement constatée. En effet, les explications précédentes étaient connues au moment de l’adoption de la loi de finances initiale. Il existe d’autres raisons qui expliquent que le coût budgétaire du CICE soit plus faible que prévu en 2014.

Dans son rapport publié en septembre 2014, le comité de suivi du CICE suggère que les créances acquises par les entreprises et leur taux de consommation ont été moins élevés que prévu.

La baisse du rendement de l’IS – hors CICE – explique en partie une consommation plus faible que prévu, les possibilités d’imputation se réduisant dans la même proportion que l’impôt dû.

Il est aussi possible que d’autres crédits d’impôt imputés sur l’IS aient été préférés au CICE « parce que les entreprises sont plus familiarisées avec les dispositifs anciens ou parce que le CICE apparaît en bas de la rubrique » ⁽²³⁾ dans le formulaire de liquidation de l’impôt.

La ligne relative au CICE se trouve en effet en dessous de la ligne relative au crédit d’impôt recherche (CIR) dans le formulaire de liquidation de l’IS pour l’année 2014. L’administration a modifié son formulaire pour l’année 2015 : désormais, la ligne relative au CICE précède celle relative au CIR. Il est possible que ce seul changement ait une incidence positive sur le taux de consommation du CICE au titre de l’année en 2015.

Depuis le 1^er septembre 2014, un nouveau système européen de comptabilité nationale (SEC 2010) est entré en vigueur, en remplacement du SEC 1995 qui était appliqué depuis 1996.

Désormais, le coût d’un crédit d’impôt restituable est évalué en fonction des droits acquis et non pas en fonction de son coût budgétaire, ce qui entraîne cette année un surcoût de CICE en comptabilité nationale par rapport à son coût budgétaire. En d’autres termes, l’intégralité de la créance doit désormais être enregistrée l’année de sa naissance, même si l’imputation sur l’impôt ou le remboursement effectif a lieu plusieurs années après.

Le surcoût du CICE en comptabilité nationale du fait de l’actualisation du système européen de comptabilité nationale (SEC) s’élève à environ 3,8 milliards d’euros (10,2 – 6,4) soit près de 0,2 % du PIB.

COMPTABILISATION DU CICE EN 2014

(en milliards d’euros)

Comptabilité nationale

SEC 1995

Comptabilité budgétaire

Dépenses fiscales

Comptabilité nationale

SEC 2010

6,4*

10,2**

Source : * Note d’analyse sur l’exécution budgétaire des recettes fiscales de la Cour des comptes. ** INSEE, Informations rapides, comptes nationaux des administrations publiques – année 2014 (premiers résultats).

Par ailleurs, les crédits d’impôt restituables, tel que le CICE, sont désormais assimilés à des dépenses en comptabilité nationale, et non plus à des moindres recettes. Cela a pour effet de relever à la fois le niveau des dépenses et des recettes publiques.

II. LES DÉPENSES DE L’ÉTAT

A. EN EXÉCUTION, L’ÉTAT PORTE LA GRANDE MAJORITÉ DE L’EFFORT DEMANDÉ EN MATIÈRE DE RÉDUCTION DES DÉPENSES PUBLIQUES

1. Une exécution inférieure aux prévisions initiales

Les résultats de l’exécution 2014 traduisent les efforts importants réalisés en cours d’année pour maîtriser l’évolution des dépenses de l’État dans un contexte économique plus dégradé qu’anticipé.

Comme rappelé précédemment, ces efforts se traduisent par une sous-exécution importante des dépenses du budget général par rapport aux prévisions de la LFI.

ÉVOLUTION DES DÉPENSES DE L’ÉTAT ENTRE LA LFI 2014 ET L’EXÉCUTION 2014

(en crédits de paiement, en milliards d’euros)

Périmètres de dépenses	LFI 2014	Exécution 2014	Écart LFI/ exécution 2014
Dépenses brutes, hors fonds de concours*	407,4	395,3	– 12,1
Dépenses nettes, y compris prélèvements sur recettes et fonds de concours	383,6	377,7	– 5,9
Dépenses nettes, hors prélèvements sur recettes (PSR) au profit des collectivités territoriales et de l’Union européenne	309,2	302,9	– 6,3
Pour mémoire, PSR	74,4	74,8	0,4

(*) Périmètre correspondant à l’autorisation budgétaire au titre des crédits du budget général adoptée en LFI 2014.

Source : loi de règlement pour 2013 et projet de loi de règlement pour 2014.

Les écarts constatés entre les prévisions de la LFI et l’exécution 2014 découlent de nombreuses opérations, retracées dans le tableau ci-dessous ⁽²⁴⁾.

décomposition des dépenses du budget général

(en millions d’euros)

1. Du plafond des dépenses brutes* adoptées par le Parlement aux dépenses nettes**

– Crédits de paiement du budget général en LFI 407 368

– Déduction des remboursements et dégrèvements d’impôts 102 056

– Sous-total des dépenses nettes : 305 312

Fonds de concours : 3 906

– sous-total des dépenses nettes, y compris les fonds de concours en LFI 309 218

2. Modifications de crédits de paiement en LFR** : – 4 421

– Sous-total des dépenses nettes : 304 797

3. Ajout des prélèvements sur recettes (PSR) en LFI : 74 417

– Modifications des PSR en LFR^: + 261

– Sous-total PSR : 74 678

– Prévisions des dépenses nettes, y compris PSR et fonds de concours, par les lois de finances initiale et rectificatives 379 475

4. Modifications réglementaires des crédits de paiement

– Reports depuis 2013 1 438

– Autres modifications réglementaires – 504

Total des crédits ouverts 380 409

5. Reports vers 2015 : – 2 351

6. Modifications proposées dans le projet de loi de règlement :

– annulations des crédits de paiement du budget général – 267

– annulation des PSR 96

– annulation fonds de concours –231

7. Dépenses nettes totales, y compris PSR et fonds de concours 377 656

– Écart à la LFI – 5 979

Dépenses nettes totales, hors PSR : 302 882

– Écart à la LFI – 6 336

(*) Crédits du budget général, hors fonds de concours

(**) Crédits du budget général, hors remboursements et dégrèvements d’impôts et y compris fonds de concours.

(***) Loi de finances rectificative du 8 août, loi de finances rectificative du 29 décembre et décrets d’avance des 7 octobre et 2 décembre 2014.

Ces résultats traduisent l’effort d’ajustement budgétaire engagé par le Gouvernement en cours d’année pour mieux maîtriser l’évolution des dépenses de l’État et respecter les plafonds de dépenses adoptés par le Parlement. Le graphique suivant permet de constater que, si les dépenses en exécution ont systématiquement été supérieures aux prévisions des lois de finances initiales au cours de la précédente législature, cette tendance s’est inversée sous la présente législature.

ÉVOLUTION DES DÉPENSES BRUTES DU BUDGET GÉNÉRAL
ENTRE LOI DE FINANCES INITIALE ET EXÉCUTION DE 2007 À 2014

(en milliards d’euros)

Source : lois de finances initiales et projets de loi de règlement des années 2007 à 2014.

Cette baisse est également sensiblement entre l’exécution 2013 et celle de 2014 sur le périmètre des dépenses nettes du budget général, hors dépenses exceptionnelles. Sur des périmètres plus larges, ces dépenses augmentent, mais de façon beaucoup moins soutenue qu’au cours des précédentes années.

ÉVOLUTION DES DÉPENSES DE L’ÉTAT ENTRE LES EXÉCUTIONS 2013 ET 2014

(en milliards d’euros)

Périmètres de dépenses	Exécution 2013	Exécution 2014	Écart exécution 2013/2014	Écart en %
Dépenses brutes, hors fonds de concours	381,3	395,3	14	+ 4
Dépenses nettes, y compris PSR et fonds de concours	376,7	377,7	1	0
Dépenses nettes, hors PSR	298,6	302,9	4,3	+ 1
Dont dépenses exceptionnelles	8,1	14,3	-	-
Dépenses nettes, hors dépenses exceptionnelles	290,5	288,6	1,9	– 0,7

PSR : prélèvement sur recettes.

Source : loi de règlement pour 2013 et projet de loi de règlement pour 2014.

Par ailleurs, les prélèvements sur recettes diminuent de 3,2 milliards d’euros (74,8 milliards d’euros en 2014 au lieu de 78 milliards d’euros en 2013) du fait de :

– la diminution de 2,2 milliards d’euros du PSR en faveur de l’Union européenne (20,3 milliards d’euros en 2014 au lieu de 22,5 milliards en 2013, année marquée par des prélèvements exceptionnels) ;

– la baisse d’un milliard d’euros du PSR en faveur des collectivités territoriales (54,4 milliards d’euros au lieu de 55,6 milliards en 2013.

Le graphique ci-dessous illustre, d’une part, l’augmentation importante des dépenses de l’État entre 2007 et 2010, liée pour partie à la crise financière et à celle des dettes souveraines, et, d’autre part, la stabilisation de ces dépenses à compter de 2012.

ÉVOLUTION DES DÉPENSES BRUTES ET NETTES DU BUDGET GÉNÉRAL DE L’ÉTAT
SUR LA PÉRIODE 2007-2014

(en milliards d’euros)

Source : lois et projets de loi de règlement pour les années 2007 à 2014.

2. Une maîtrise des dépenses de l’État liée à un pilotage infra-annuel efficace

La baisse de 6,3 milliards d’euros des dépenses nettes du budget général en exécution au regard des prévisions de la LFI 2014 et leur évolution limitée entre 2013 et 2014 (+ 4,3 milliards d’euros) s’expliquent par :

– une baisse des dépenses pilotables du budget général de 2,3 milliards d’euros, liée notamment au durcissement en cours d’année de la norme de dépenses « zéro valeur » ;

– une diminution de la charge de la dette de 3,5 milliards d’euros et de la contribution au compte d’affectation spéciale (CAS) Pensions de 0,5 milliard d’euros ayant permis une exécution inférieure au plafond de dépenses comprises dans la norme « zéro volume ».

a. La baisse des dépenses contenues dans le champ des normes de dépenses

• Le périmètre des normes de dépenses de l’État

Pour assurer le respect de la norme de dépense de l’État, deux normes de dépenses spécifiques ont été introduites, soit :

– la norme « zéro volume » appliquée à compter de 2004 aux dépenses nettes du budget général (c’est-à-dire hors mission Remboursements et dégrèvements) de manière à ce qu’elles n’augmentent pas plus rapidement que l’inflation prévisionnelle entre deux LFI successives (ce plafond peut donc être revu à la hausse ou à la baisse en cas de révision de l’hypothèse d’inflation) ;

– la norme « zéro valeur », appliquée à compter de 2009 aux dépenses du budget général considérées comme pilotables, soit les dépenses nettes, hors programme Charge de la dette et trésorerie de l’État et CAS Pensions. Le plafond fixé par cette norme correspond, à champ constant, au niveau des crédits fixé par la LFI prise comme référence pour établir la trajectoire pluriannuelle des finances publiques. À titre d’exemple, les plafonds de la norme « zéro valeur » retenus par la LPFP 2014-2019 correspondent, à champ constant, au niveau des crédits fixé en LFI 2014 ⁽²⁵⁾.

Le schéma ci-dessous rappelle synthétiquement la composition de ces deux normes de dépenses.

LES DÉPENSES COMPRISES DANS LE CHAMP DES NORMES DE DÉPENSES « ZÉRO VALEUR » ET « ZÉRO VOLUME » EN EXÉCUTION 2014

• Le respect des normes de dépenses malgré leur durcissement en cours d’année

– Le respect des normes fixées par la LFI 2014 et révisées à la baisse par les LFR

Le plafond de la norme « zéro volume » a été fixé en LFI 2014 à 370,5 milliards d’euros, soit au niveau prévu par l’article 6 de la LPFP 2012-2017, tandis que le plafond de la norme « zéro valeur », a été fixé à 278,5 milliards d’euros, soit à un niveau inférieur d’un milliard d’euros au plafond retenu dans le cadre de la programmation annuelle pour 2014.

Afin de compenser la baisse des prévisions de recettes et d’inflation, et de respecter ainsi la trajectoire de déficit fixée pour 2014, la LFR du 8 août 2014 a réduit ces deux plafonnements de 1,6 milliard d’euros.

Malgré ce durcissement en cours d’année, les normes de dépenses ont été tenues en exécution, comme l’indiquent les tableaux suivants.

DURCISSEMENT DU PLAFOND DE LA NORME « ZÉRO VOLUME » EN 2014

(en milliards d’euros)

Plafond	Montant	Écart
Plafond fixé en LFI 2013 (format 2014)	373	–
Exécution 2013	368,8	– 4,2
Plafonds fixé par la LPFP 2012-2017	370,5	– 1,7
Plafond fixé en LFI 2014	370,5	0
*Plafond durci en LFR1 2014**	368,9	– 1,6
Exécution 2014	364,8	– 4,1

(*) Loi de finances rectificative du 8 août 2014.

DURCISSEMENT DU PLAFOND DE LA NORME « ZÉRO VALEUR » EN 2014

(en milliards d’euros)

Plafond	Montant	Écart
Plafond fixé en LFI 2013 (format 2014)	280,9	–
Exécution 2013	280	– 0,97
Plafonds fixé par la LPFP 2012-2017	279,5	– 0,5
Plafond fixé en LFI 2014	278,5	– 1
Plafond durci en LFR1 2014	276,9	– 1,6
Exécution 2014	276,7	– 0,12

(*) Loi de finances rectificative du 8 août 2014.

– Une baisse des dépenses comprises dans le champ des normes de dépenses entre 2013 et 2014

Par ailleurs, l’exécution des dépenses comprises dans le champ de ces normes a été inférieure à celle de 2013 de :

– 3,25 milliards d’euros pour les dépenses comprises dans la norme « zéro valeur », ce qui représente la plus forte baisse annuelle des dépenses pilotables du budget de l’État enregistrée depuis dix ans ;

– 3,97 milliards d’euros pour les dépenses comprises dans la norme « zéro volume ».

EXÉCUTION 2014 SUR LE PÉRIMÈTRE DES NORMES DE DÉPENSES

(en milliards d’euros)

Dépenses	LFI2013 (format 2014)	Exécution 2013 (format 2014)	Norme 2014 durcie	Exécution 2014	Écart à la norme 2014	Écart à l'exécution 2013
Dépenses du budget général (hors dette et pensions)	199,22	198,14	197,36	196,87	– 0,49	– 1,27
Prélèvement sur recettes collectivités territoriales	55,69	55,56	54,19	54,43	+ 0,24	– 1,13
Prélèvement sur recettes Union européenne	20,43	20,66	20,22	20,34	+ 0,12	– 0,32
Taxes affectées	5,63	5,63	5,09	5,1	+ 0,01	– 0,53
Norme « Zéro valeur »	280,97	279,99	276,86	276,74	– 0,12	– 3,25
Charge de la dette	46,90	44,89	46,65	43,16	– 3,49	– 1,73
Contribution au CAS Pensions	45,18	43,88	45,44	44,90	– 0,54	+ 1,02
Norme « Zéro volume »	373,06	368,76	368,96	364,80	– 4,15	– 3,97

Source : Cour des comptes, Rapport sur le budget de l’État en 2014, résultats et gestion, mai 2015.

Ces bons résultats illustrent d’autant plus les efforts consentis par le Gouvernement qu’une part importante des dépenses de l’État reste rigide. Sur les 364,8 milliards d’euros de dépenses de l’État comprises dans le champ des normes en valeur et en volume, seules celles du budget général qui ne sont pas liées aux charges de personnel, peuvent être considérées, sous quelques réserves, comme véritablement pilotables. Ces dernières représentent 197 milliards d’euros en 2014, soit un peu plus de la moitié des dépenses sous norme, sur lesquelles se concentrent les efforts budgétaires.

• Les remarques méthodologiques de la Cour des comptes sur le respect des normes de dépenses

Dans son dernier rapport sur l’exécution du budget de l’État, la Cour des comptes « déplore (comme) chaque année une définition restrictive du périmètre des normes et des “facilités” qui réduisent les dépenses sur le champ de la norme “zéro valeur” ».

– Les recommandations de la Cour sur le périmètre de la norme « zéro valeur »

Plusieurs recommandations ont été formulées par la Cour afin de rendre plus effective l’application de cette norme.

En premier lieu, la Cour reprend la recommandation formulée dans le cadre de l’examen de la loi de règlement de 2010 concernant le traitement des décaissements réalisés par les opérateurs gestionnaires des investissements d’avenir ⁽²⁶⁾.

Après avoir rappelé que seule la rémunération des dotations non consommables était incluse dans le champ de la norme « zéro volume », la Cour avait en effet proposé, « pour que la norme de dépenses ne soit pas, de longues années durant, contournée, d’ajouter chaque année à compter de 2011 la consommation de dotations consommables aux dépenses entrant dans le champ de la norme ».

Si cette recommandation n’avait pas été reprise dans les rapports de la Cour au titre des années suivantes, le lancement d’un deuxième programme d’investissements d’avenir (PIA) en 2014, d’un montant de 12 milliards d’euros, a conduit la Cour à la formuler de nouveau.

Le principal motif évoqué pour justifier cette intégration des décaissements dans le champ de la norme « zéro valeur » tient à ce que les crédits des PIA peuvent se substituer à des dépenses qui auraient dû être financées par le budget général de l’État, notamment en matière de défense.

En effet, les crédits du PIA 2 ont financé certaines dépenses de défense insuffisamment dotées par la loi de programmation militaire pour les années 2014 à 2019 et supportées principalement par le Commissariat à l’énergie atomique et aux énergies alternatives (CEA) pour un montant de 2 milliards d’euros.

En deuxième lieu, la Cour recommande, comme chaque année, de réintégrer dans le champ de la norme les remboursements et dégrèvements d’impôts locaux qui s’apparentent, selon elle, à une dépense d’intervention en faveur des collectivités territoriales (pour un montant de 54 milliards d’euros en 2014).

En troisième lieu, la Cour réitère la nécessité d’élargir le périmètre de la norme aux dépenses de certains comptes dès lors que ces dépenses servent à financer une politique publique déjà supportée par le budget général.

En effet, les comptes spéciaux, qui constituent une exception au principe d’universalité budgétaire, garant de la bonne information du Parlement, ne sont pas soumis aux efforts de maîtrise de la dépense. Ainsi, sur un compte d’affectation spéciale, la dépense peut croître au même rythme que la recette qui lui est affectée sans que cela n’emporte de conséquence sur les autres dépenses de l’État.

Afin d’encadrer cette dépense et de mettre un terme à des pratiques budgétaires contestables visant à inscrire sur un compte spécial des dépenses qui auraient dû être portées par le budget général, le périmètre de la norme de dépense devrait être élargi aux dépenses de certains comptes d’affectation spéciale, à l’instar des dépenses des CAS Gestion et valorisation des ressources tirées du spectre hertzien et Gestion du patrimoine immobilier de l’État.

Au regard de ces recommandations, la Rapporteure générale souhaite rappeler que la norme « zéro valeur » constitue un outil de pilotage et qu’elle n’a, en ce sens, pas vocation à embrasser la totalité des dépenses de l’État.

Son périmètre doit permettre au contraire d’orienter les économies à réaliser sur les dépenses sur lesquelles le Gouvernement exerce une faculté directe de décision. Dans le cadre des investissements d’avenir, exclus des normes de dépenses comme l’ensemble des dépenses considérées comme exceptionnelles, les opérateurs sont les destinataires et les gestionnaires des crédits alloués, bien que l’État conserve une capacité d’intervention par le biais du Commissariat général à l’investissement – CGI (présenté infra).

Il ne semble donc pas opportun de les intégrer à la norme de dépense puisque l’État n’est pas le seul à décider de l’utilisation des crédits et que ces investissements doivent être « sanctuarisés », quel que soit l’effort à réaliser sur les dépenses de l’État par ailleurs, afin de soutenir la compétitivité de l’économie française, ce qui justifie d’ailleurs leur caractère extrabudgétaire.

Enfin, l’évolution du montant des décaissements liés aux investissements d’avenir aura un effet de plus en plus sensible sur les finances publiques à mesure que les projets d’investissement se réaliseront et d’autres normes (en premier lieu évolution en valeur de la dépense publique) pourront en rendre compte et conduire à des ajustements si nécessaire.

– Les « facilités » budgétaires répertoriées par la Cour pour assurer le respect des normes

Comme chaque année, diverses mesures de périmètre, souvent discutables, ont été prises par le Gouvernement, conduisant à exclure de la norme 445 millions d’euros (au lieu de 1,3 milliard d’euros en 2013).

MESURES AYANT FACILITÉ LE RESPECT DE LA NORME DE DÉPENSE EN 2014

(en millions d’euros)

Changements de périmètre (réforme de l’apprentissage)	50
Fonds de concours irréguliers	190
Rétablissement de crédits sur le CAS Gestion du patrimoine immobilier de l’État	125
CAS Participation financière de l’État	80
Total	445

Source : Cour des comptes, Rapport sur le budget de l’État en 2014, résultats et gestion, mai 2015.

Au-delà de ces remarques méthodologiques, la sous-exécution des normes de dépenses a découlé de la réalisation d’économies supplémentaires en cours d’année.

b. Des mises en réserve plus importantes

La qualité de la gestion de la dépense en cours d’année qui garantit le respect des objectifs fixés par le législateur repose principalement sur :

– la constitution d’une réserve de précaution en début d’exercice, renforcée au cours des dernières années ;

– l’application du principe d’auto-assurance au sein d’un programme, d’une mission ou de plusieurs missions (dans le cadre de la « solidarité interministérielle »), qui consiste à réserver des crédits en début de gestion pour couvrir d’éventuels aléas budgétaires.

• Le renforcement de la réserve de précaution

Pour rappel, la réserve de précaution est un dispositif régi par le 4° de l’article 51 de la LOLF qui poursuit deux objectifs :

– d’une part, faire face aux aléas de gestion à travers l’annulation de crédits « gelés » ;

– d’autre part, modérer le rythme de progression de la consommation des crédits en cours d’année, en n’autorisant que progressivement la dépense des fonds « gelés ».

Les taux de mise en réserve, de 0,5 % pour les crédits liés aux dépenses de personnel et de 7 % pour les autres crédits, au lieu de 6 % en 2013, ont permis de constituer une réserve théorique de 8 milliards d’euros en autorisations d’engagement (AE) et 7,5 milliards d’euros en CP pour 2014, au lieu de 6,73 milliards d’euros en AE et 6,53 milliards d’euros en CP en 2013.

ÉVOLUTION DU TAUX DE MISE EN RÉSERVE

(en %, sauf mention contraire)

Taux	PLF 2012	PLF 2013	PLF 2014	PLF 2015
Taux de mise en réserve des crédits hors titre 2	5 %	6 %	7 %	8 %
Taux de mise en réserve des crédits du titre 2	0,5 %	0,5 %	0,5 %	0,5 %
Montant de la réserve en début d’exercice (en milliards d’euros)	5,8	6,5	7,5	8

Cette réserve a été complétée en cours d’année par des mesures, prises en mai 2014, de « surgel » d’un montant total de 1,41 milliard d’euros en AE et 1,79 milliard d’euros en CP. Les différents mouvements ayant affecté la réserve de précaution sont rappelés dans le tableau suivant.

RENFORCEMENT DE LA MISE EN RÉSERVE INITIALE
PAR UN « SURGEL » EN COURS D’EXERCICE

(en millions d’euros)


Mouvements	Réserve
Mouvements	AE	CP
Réserve théorique	8 006	7 508
Surgel mai 2014	+ 1 413	+ 1 790
Annulation de crédits gelés en LFR 1	– 1 473	– 1 600
Dégels en cours d’année	– 5 987	– 5 702
Réserve restante	1 958	1 996

Source : Cour des comptes, Rapport sur le budget de l’État en 2014, résultats et gestion, mai 2015.

La Cour souligne que certains ministères disposent encore de marges d’amélioration dans l’application de la réserve. En effet, certains responsables de programmes appliquent un gel sur la mise en réserve de crédits correspondant à des dépenses obligatoires, ce qui conduit à minorer le taux effectif de la réserve puisque ces crédits seront inéluctablement « dégelés ».

En outre, il semblerait que certains responsables de programmes anticipent, dès le stade de la programmation budgétaire initiale, un dégel total ou très large des crédits mis en réserve sur leur programme, affaiblissant ainsi l’efficacité de ce dispositif.

Afin de limiter ces pratiques pour l’avenir, la LPFP 2014-2019 prévoit que le taux de mise en réserve des crédits s’appliquera à compter de 2015, non plus au niveau des programmes, mais au niveau du budget général. Cette mesure doit permettre de constituer une réserve de précaution crédible au regard des capacités d’économies des différents programmes.

• Les redéploiements de crédits et l’application du principe d’auto-assurance

Comme chaque année, certaines dépenses ont été supérieures aux prévisions de la LFI. À titre d’exemple :

– les opérations extérieures de la défense (OPEX) ont atteint 1,1 milliard d’euros au lieu des 450 millions d’euros prévus en LFI ;

– des dépenses sociales, liées par exemple à hébergement d’urgence ;

– les refus d’apurement par la Commission européenne des aides versées par l’État au titre de la politique agricole commune (PAC) ont représentés 429 millions d’euros.

Pour financer ces dépenses supplémentaires, des mouvements d’ouverture et d’annulation de crédits ont été opérés entre les différentes missions en application du principe d’auto-assurance, notamment par le biais de décrets d’avance. Certaines missions du budget général ont ainsi bénéficié de davantage d’ouvertures de crédits que d’annulations (elles sont « débitrices nettes »), tandis que d’autres ont subi des annulations plus importantes que les ouvertures (elles sont « créditrices nettes »).

• L’évolution annuelle des crédits des missions du budget général

Le tableau suivant retrace l’évolution des crédits des différentes missions du budget général. Leur évolution individuelle est commentée dans les rapports annuels de performances annexés au présent projet de loi de règlement.


Mission	LFI	Total des CP ouverts (en millions d’euros)	Dépenses constatées (en millions d’euros)	Écarts LFI/CP ouverts		Écart LFI/dépenses constatées
Mission	LFI	Total des CP ouverts (en millions d’euros)	Dépenses constatées (en millions d’euros)	valeur	%	valeur	%
Action extérieure de l’État	2 949	2 927	2 782	– 22	– 0,8	– 167	– 5,7
Administration générale et territoriale de l’État	2 739	2 791	2 713	52	1,9	– 25	– 0,9
Agriculture, alimentation, forêt et affaires rurales	3 195	3 670	3 616	475	14,9	421	13,2
Aide publique au développement	2 899	2 811	2 753	– 88	– 3,0	– 146	– 5,0
Anciens combattants, mémoire et liens avec la nation	2 969	2 950	2 946	– 19	– 0,6	– 23	– 0,8
Conseil et contrôle de l’État	631	627	617	– 3	– 0,5	– 14	– 2,2
Culture	2 590	2 619	2 555	29	1,1	– 35	– 1,3
Défense	38 921	40 127	39 871	1 207	3,1	950	2,4
Direction de l’action du Gouvernement	1 345	1 263	1 227	– 82	– 6,1	– 118	– 8,8
Écologie, développement et mobilité durables	9 749	11 913	11 591	2 164	22,2	1 842	18,9
Économie	3 647	3 953	3 798	306	8,4	152	4,2
Égalité des territoires, logement et ville	8 122	7 811	7 615	– 311	– 3,8	– 507	– 6,2
Engagements financiers de l’État	50 864	47 340	47 095	– 3 524	– 6,9	– 3 769	– 7,4
Enseignement scolaire	64 964	65 156	65 111	192	0,3	147	0,2
Gestion des finances publiques et des ressources humaines	11 426	11 400	11 263	– 26	– 0,2	– 163	– 1,4
Immigration, asile et intégration	659	739	727	80	12,1	68	10,4
Justice	7 806	7 713	7 661	– 93	– 1,2	– 145	– 1,9
Médias, livre et industries culturelles	811	796	789	– 15	– 1,8	– 22	– 2,7
Outre-mer	2 058	2 083	2 038	26	1,2	– 19	– 0,9
Politique des territoires	319	343	306	24	7,6	– 13	– 4,1
Pouvoirs publics	990	990	990	0	0,0	0	0,0
Provisions	35	2	0	– 33	– 94,3	– 35	– 100,0
Recherche et enseignement supérieur	31 338	30 784	30 554	– 554	– 1,8	– 783	– 2,5
Régimes sociaux et de retraite	6 513	6 506	6 506	– 7	– 0,1	– 7	– 0,1
Relations avec les collectivités territoriales	2 711	2 750	2 738	39	1,4	27	1,0
Remboursements et dégrèvements	102 056	96 255	96 131	– 5 801	– 5,7	– 5 925	– 5,8
Santé	1 295	1 393	1 390	97	7,5	94	7,3
Sécurités	18 238	18 143	18 096	– 95	– 0,5	– 141	– 0,8
Solidarité, insertion et égalité des chances	13 859	14 344	14 323	486	3,5	464	3,3
Sport, jeunesse et vie associative	546	541	535	– 5	– 1,0	– 11	– 2,0
Travail et emploi	11 125	11 014	10 674	– 111	– 1,0	– 451	– 4,1
Total général	407 368	401 755	399 013	– 5 614	– 1	– 8 355	– 2

Source : projet de loi de règlement pour 2014.

3. L’exécution des budgets annexes et des comptes spéciaux

• La stabilité du solde des budgets annexes

– L’évolution du budget annexe Publications officielles et information administrative

La gestion du budget annexe Publications officielles et information administrative (BAPOIA) est assurée depuis 2010 par la direction de l’information légale et administrative issue de la fusion de la direction des Journaux officiels et la direction de la Documentation française.

Le montant des recettes courantes de ce budget annexe s’élève à 197,3 millions d’euros au lieu de 201,6 millions d’euros en 2013, pour une dépense de 172,3 millions, en augmentation de 6,2 millions d’euros par rapport à 2013 (166,1 millions d’euros en 2013).

Par conséquent, son excédent d’exploitation s’établit à 25 millions d’euros au lieu de 35,5 millions d’euros en 2013 et 49 millions d’euros en 2012.

– Le budget annexe Contrôle et exploitation aériens

L’exécution du budget annexe Contrôle et exploitation aériens (BACEA) s’améliore en 2014 avec un excédent d’exploitation de 23 millions d’euros au lieu de 11,3 millions en 2013. Cette évolution provient principalement de l’augmentation des recettes de 61,2 millions d’euros (+ 3,3 %), tandis que les dépenses baissent de 49,4 millions d’euros (– 2,7 %).

• La poursuite de la dégradation du solde des comptes spéciaux

Le solde des comptes spéciaux, hors Fonds monétaire international (FMI), s’établit à 0,2 milliard d’euros au lieu de 0,6 milliard d’euros en 2013.

Ce résultat s’explique par :

– une dégradation du solde des comptes d’affectation spéciale qui passe de 600 millions d’euros en 2013 à 200 millions d’euros en 2014 du fait de la combinaison du déficit de 400 millions d’euros constaté sur le CAS Participations financières de l’État ; du déficit de 100 millions d’euros sur le CAS Participation de la France au désendettement de la Grèce ; ainsi que du solde nul sur le CAS Gestion et valorisation des ressources tirées de l’utilisation du spectre hertzien.

– une dégradation du solde des comptes de concours financiers (en déficit de 0,3 milliard d’euros en 2014 au lieu de 0,2 milliard d’euros en 2013).

Par ailleurs, les comptes de commerce présentent un solde excédentaire de 0,2 milliard d’euros en 2014 et les comptes d’opérations monétaires sont en déficit de 0,8 milliard d’euros imputables aux opérations réalisées avec le FMI. Hors FMI, ces comptes n’enregistrent aucune évolution significative.

Le graphique suivant rappelle la composition des comptes spéciaux.

Source : projet de loi de règlement pour 2014.

B. DES MODIFICATIONS DE CRÉDITS INTERVENUES EN COURS D’ANNÉE

Deux lois de finances rectificatives ont été adoptées en 2014 aux fins de couvrir les variations de recettes par rapport à la prévision et les besoins de financement apparus en cours de gestion, dans le respect de l’objectif de dépense de l’État fixé en loi de finances initiale. La loi de finances rectificative pour 2014 du 29 décembre 2014 a également permis de ratifier les deux décrets d’avance du 7 octobre et du 2 décembre 2014.

En complément de ces modifications de crédits de nature législative, un certain nombre de mouvements de crédits ont été opérés par voie réglementaire affectant soit leur répartition, soit leur montant.

Enfin, le présent projet de loi comporte également diverses mesures d’ouvertures et d’annulations de crédits.

1. De nouvelles réductions de dépenses en lois de finances rectificatives et via deux décrets d’avance pour compenser des dépenses supplémentaires

• La loi du 8 août 2014

Cette loi a procédé à l’annulation nette de 3,3 milliards d’euros en AE et de 3,4 milliards d’euros CP, résultant de :

– l’annulation de 3,5 milliards d’euros en AE et 3,7 milliards d’euros en CP (dont 1,9 milliard sur les dépenses des ministères et 1,8 milliard sur la charge de la dette) ;

– l’ouverture de 0,3 milliard d’euros en AE et CP.

• La loi du 29 décembre 2014

Cette loi a procédé à l’annulation nette de 1,6 milliard d’euros en AE et 1 milliard d’euros en CP, par le biais de :

– l’annulation de 3,4 milliards d’euros en AE et 2,7 milliards d’euros en CP ;

– l’ouverture de 1,8 milliard d’euros en AE et 1,7 milliard d’euros en CP.

Par ailleurs, des crédits affectés aux comptes spéciaux ont également fait l’objet d’une annulation à hauteur de 5,9 milliards d’euros en AE et de 0,5 milliard d’euros en CP au titre du compte de concours financiers Prêts à des États étrangers.

• Les modifications résultant de la ratification de deux décrets d’avance

Cette dernière loi de finances a également procédé à la ratification :

– du décret n° 2014-1142 du 7 octobre 2014 prévoyant des ajustements de crédits de 56 millions d’euros en ouverture et en annulation, motivés par des dépassements de dépenses au titre de l’hébergement d’urgence ;

– du décret n° 2014-1429 du 2 décembre 2014 prévoyant des ajustements de crédits de 1,7 milliard d’euros en AE et 1,3 milliard d’euros en CP en ouverture et en annulation au titre de plusieurs dépenses à financer de manière urgente, dont les OPEX conduites par le ministère de la Défense.

Au total, ces différentes dispositions ont conduit à une annulation nette de 4,9 milliards d’euros en AE et de 4,4 milliards d’euros en CP sur les crédits des dépenses nettes du budget général, y compris fonds de concours

Le tableau suivant retrace ces mouvements.

OUVERTURES ET ANNULATIONS DES AE ET CP


Autorisations d’engagement et crédits de paiement	Loi de finances initiale 2014	Loi de finances rectificative du 8 août 2014					Loi de finances rectificative du 29 décembre 2014					Total des prévisions pour 2014
		Ouvertures	Annulations		Total net		Ouvertures	Annulations		Total net
AE
BUDGET GÉNÉRAL
Dépense brutes	410,4	0,3		7,9		– 7,6	2,0		5,1		– 3,1	399,7
À déduire : Rembourse-ments et dégrèvements d’impôts	102,1	0,0		4,3		– 4,3	0,2		1,7		– 1,5	96,3
Dépenses nettes	308,4	0,3		3,5		– 3,3	1,8		3,4		– 1,6	303,5
Fonds de concours	3,1	0,0		0,0		0,0	0,0		0,0		0,0	3,1
Total des dépenses du budget général y compris fonds de concours	311,5	0,3		3,5		– 3,3	1,8		3,4		– 1,6	306,6
BUDGETS ANNEXES
Total des dépenses des budgets annexes y compris fonds de concours	2,4	0,0		0,0		0,0	0,0		0,0		0,0	2,4
COMPTES SPÉCIAUX
Comptes d’affectation spéciale	70,8	0,0		0,0		0,0	0,0		0,0		0,0	70,9
Comptes de concours financiers	124,3	0,0		0,0		0,0	0,0		6,0		– 6,0	118,2
Total des dépenses des comptes spéciaux	195,1	0,0		0,0		0,0	0,0		6,0		– 6,0	189,1
Total des AE	508,9	0,3		3,5		– 3,3	1,8		9,4		– 7,6	498,1

CP
BUDGET GÉNÉRAL
Dépense brutes	407,4	0,3		8,0		– 7,7	1,9		4,4		– 2,5	397,1
À déduire : Rembourse-ments et dégrèvements d’impôts	102,1	0,0		4,3		– 4,3	0,2		1,7		– 1,5	96,3
Dépenses nettes	305,3	0,3		3,7		– 3,4	1,7		2,7		– 1,0	300,9
Fonds de concours	3,9	0,0		0,0		0,0	0,0		0,0		0,0	3,9
Total des dépenses du budget général y compris fonds de concours	309,2	0,3		3,7		– 3,4	1,7		2,7		– 1,0	304,8
BUDGETS ANNEXES
Total des dépenses des budgets annexes y compris fonds de concours	2,4	0,0		0,0		0,0	0,0		0,0		0,0	2,4
COMPTES SPÉCIAUX
Comptes d’affectation spéciale	70,9	0,0		0,0		0,0	0,0		0,0		0,0	70,9
Comptes de concours financiers	124,2	0,0		0,0		0,0	0,0		0,6		– 0,6	123,6
Comptes de commerce (solde)	– 0,1	0,0		0,0		0,0	0,0		0,0		0,0	– 0,1
Comptes d’opérations monétaires (solde)	– 0,1	0,0		0,0		0,0	0,0		0,0		0,0	– 0,1
Total des dépenses des comptes spéciaux	195,0	0,0		0,0		0,0	0,0		0,6		– 0,6	194,4
Total général CP	506,6	0,3		3,7		– 3,4	1,7		3,4		– 1,6	501,5

Source : projet de loi de règlement pour 2014.

2. Les modifications réglementaires

Les autorisations budgétaires résultant d’un vote du Parlement sont affectées, en cours d’année, par des mouvements réglementaires qui modifient :

– soit le montant des crédits ouverts (fonds de concours, attributions de produits, reports de la gestion précédente ou à la gestion suivante, annulations non associées à un décret d’avance ou à une loi de finances rectificative, majoration de crédits à concurrence de ressources nouvelles) ;

– soit la répartition des crédits ouverts (transferts, virements, répartitions des crédits de la mission Provisions).

L’ensemble de ces mouvements et leurs effets sur l’exécution sont présentés dans les tableaux suivants.

MODIFICATIONS APPORTÉES AUX LOIS DE FINANCES INITIALE ET RECTIFICATIVE PAR LES MESURES RÉGLEMENTAIRES ET LA LOI DE RÈGLEMENT

(en millions d’euros)

AUTORISATIONS D’ENGAGEMENT

Budget ou compte

Prévisions des lois de finances initiale et rectifi-catives

Reports de la gestion précédente

Virements

Transferts

Répartitions

Fonds de concours

Modifications de crédits liées à des
plus-values
de recettes

Autres modifi-cations réglemen-taires

Crédits ouverts

Reports à la gestion suivante

Situation avant l’inter-vention du projet
de loi de règlement

Projet de loi de règlement

Ouver-tures

Annula-tions

Ouver-tures

Annula-tions

Ouver-tures

Annula-tions

Consom-mation

Ajuste-ments de crédits

BUDGET GÉNÉRAL

Dépenses brutes

399 750

16 334

– 87

1 133

– 1 133

– 95

2 509

– 504

418 089

– 13 470

404 619

399 213

– 5 406

À déduire : Remboursements et dégrèvements d’impôts

96 254

96 127

– 127

Total des dépenses du budget général

303 496

16 334

– 87

1 133

– 1 133

– 95

2 509

– 504

321 835

– 13 470

308 365

303 086

– 5 279

BUDGETS ANNEXES

Total des dépenses des budgets annexes

2 370

106

2 495

– 91

2 404

2 341

– 63

COMPTES SPÉCIAUX

Comptes d’affectation spéciale

70 851

4 756

75 628

– 4 433

71 195

67 446

– 3 749

Comptes de concours financiers

118 217

118 300

– 15

118 285

113 168

– 5 117

Total des dépenses des comptes spéciaux

189 068

4 839

193 928

– 4 448

189 480

180 614

– 8 866

TOTAL GÉNÉRAL DES AUTORISATIONS D’ENGAGEMENT

494 934

21 279

– 87

1 133

– 1 133

– 95

2 544

– 504

518 258

– 18 009

500 249

486 041

– 14 208

CRÉDITS DE PAIEMENT

Budget ou compte

Prévisions des lois de finances initiale et rectifi-catives

Reports de la gestion précédente

Virements

Transferts

Répartitions

Fonds de concours

Modifications de crédits liées à des
plus-values
de recettes

Autres modifi-cations réglemen– taires

Crédits ouverts

Reports à la gestion suivante

Situation avant l’inter-vention du projet
de loi de règlement

Projet de loi de règlement

Ouver-tures

Annula-tions

Ouver-tures

Annula-tions

Ouver-tures

Annula-tions

Consom-mation

Ajuste-ments de crédits

BUDGET GÉNÉRAL

Dépenses brutes

397 145

1 438

– 89

1 151

– 1 151

– 24

3 675

– 504

401 754

– 2 351

399 403

399 013

– 390

À déduire : Remboursements et dégrèvements d’impôts

96 254

96 131

– 123

Total des dépenses du budget général

300 891

1 438

– 89

– 24

3 675

– 504

305 500

– 2 351

303 149

302 882

– 267

BUDGETS ANNEXES

Total des dépenses des budgets annexes

2 358

2 392

– 15

2 377

2 367

– 10

COMPTES SPÉCIAUX

Comptes d’affectation spéciale

70 924

5 261

76 206

– 5 026

71 180

67 466

– 3 714

Comptes de concours financiers

123 612

123 704

– 15

123 689

118 528

– 5 161

Comptes de commerce (solde)

– 117

Comptes d’opérations monétaires (solde)

– 52

Total des dépenses des comptes spéciaux

194 367

5 353

194 700

– 5 041

194 700

185 994

– 8 875

Total général des crédits de paiement

497 616

6 806

– 89

1 151

– 1 151

– 24

3 710

– 504

500 226

– 7 407

500 226

491 243

– 9 152

Source : direction du Trésor.

a. Les fonds de concours et attribution de produits

Les crédits ouverts par voie de fonds de concours et d’attribution de produits en 2014 sont en légère augmentation par rapport à 2013. Ils atteignent 3,71 milliards d’euros en CP (dont 3,67 milliards d’euros sur le budget général) au lieu de 3,54 milliards d’euros en 2013.

En autorisations d’engagement (AE), ils ont en revanche diminué (2,6 milliards d’euros en 2014 au lieu de 3,9 en 2013) essentiellement du fait de la suspension de l’écotaxe poids lourd qui devait être reversée à l’Agence de financement des infrastructures de transport de France (AFITF), qui a donc dû revoir la programmation de ses versements de fonds de concours à l’État.

CRÉDITS DE PAIEMENT OUVERTS PAR VOIE DE FONDS DE CONCOURS
SUR LE BUDGET GÉNÉRAL

(en millions d’euros)

Source : commission des finances.

b. La maîtrise des reports de crédits

La pratique des reports de crédits, par arrêté du ministre en charge du budget, de l’année N sur l’année N + 1, doit être appréciée « en glissement » car si la pression budgétaire qui pèse sur l’année N est allégée par les reports sortants sur l’année N + 1, elle est accrue par les reports entrants de N – 1 vers N.

Les reports de crédits « entrants » (2013 vers 2014) s’élèvent, en CP, à 6,8 milliards d’euros au lieu de 6,2 milliards d’euros en 2013, dont 1,4 milliard d’euros sur les seules missions du budget général et 5,3 milliards d’euros sur les missions des comptes spéciaux.

Les reports de crédits « sortants » (2014 vers 2015), s’élèvent, en CP, à 7,4 milliards d’euros (au lieu de 6,8 milliards d’euros l’an passé), dont 2,3 milliards d’euros sur les seules missions du budget général (au lieu de 1,4 milliard d’euros en 2013) et 5 milliards d’euros sur les comptes spéciaux (au lieu de 5,3 milliards d’euros l’an passé).

Ces reports sont donc en légère augmentation, même s’ils restent inférieurs aux reports constatés entre les années 2007 et 2011.

ÉVOLUTION DES REPORTS DE 2007 À 2014

(en milliards d’euros)

Sources : commission des finances à partir des lois de règlement.

La situation s’améliore en revanche en AE puisque les reports entrants (2013 vers 2014) se sont élevés à 21,3 milliards d’euros au lieu de 35,2 milliards d’euros en 2013, dont 16,3 milliards d’euros sur les missions du budget général et les reports sortants (2014 vers 2015) ont continué de diminuer pour représenter 18 milliards d’euros au lieu de 21,3 milliards d’euros en 2013.

Les montants importants que représentent ces reports, même si leur évolution apparaît maîtrisée, atteste de la difficulté de l’État à acquitter ses dettes ou à engager certains projets de long terme. La Rapporteure générale souligne donc l’importance que revêt l’évolution du montant des reports « sortant » pour évaluer les tensions budgétaires auxquelles est confronté l’État en fin d’exercice.

c. Les autres mouvements réglementaires affectant les crédits

Parmi les autres mouvements réglementaires ayant affecté les crédits :

– les transferts de crédits ont été stables (1,1 milliard d’euros en 2014 comme en 2013) ;

– les virements, qui peuvent modifier la destination de la dépense à condition d’être effectués entre programmes d’un même ministère, ont légèrement diminués. Limités à 2 % des crédits ouverts par programme (I de l’article 12 de la LOLF), ils sont passés de 111 millions d’euros à 89 millions d’euros ;

– les répartitions des dotations de la mission Provisions (article 11 de la LOLF) s’élèvent à 24 millions d’euros en 2014, soit à un niveau un peu supérieur à 2013 (10 millions d’euros).

3. Les modifications proposées par le présent projet de loi de règlement

Le présent projet de loi de règlement tend à ouvrir des crédits complémentaires et à annuler des crédits non consommés en 2014. Le 2° du IV de l’article 37 de la LOLF dispose en effet que la loi de règlement « ouvre, pour chaque programme ou dotation concernée, les crédits nécessaires pour régulariser les dépassements constatés résultant de circonstances de force majeure dûment justifiées et procède à l’annulation des crédits n’ayant été ni consommés ni reportés ».

a. Des ajustements techniques sur le budget général sans effet sur l’exécution

Les ouvertures de crédits proposées par le présent projet de loi, dans son article 4, représentent 1,33 euros en AE et 7,10 euros en CP. Il ne s’agit donc que d’ajustements techniques sans effet sur les résultats de l’exécution 2014.

Les annulations de crédits non consommés et non reportés atteignent quant à elles 5,4 milliards d’euros en AE (soit un montant en baisse par rapport à 2013) et 0,4 milliard d’euros en CP (soit un montant stable par rapport à 2013).

• Les annulations d’AE les plus notables portent sur :

– la mission Défense dont les AE non engagées et non reportées atteignent 3,5 milliards d’euros (soit un montant équivalent à 2013 mais supérieur aux 1,63 milliard d’euros de 2012 et 0,9 milliard d’euros de 2011). Ces annulations représentent 8 % des AE consommées ;

– la mission Anciens combattants, mémoire et liens avec la Nation dont les AE non consommées et non reportées s’établissent à 500 millions d’euros, soit 16 % des crédits consommés ;

– la mission Justice pour 236 millions d’euros, soit 2 % des crédits consommés ;

– la mission Provisions pour 230 millions d’euros sur le programme Dépenses accidentelles et imprévisibles ;

– la mission Égalité des territoires, logement et ville pour 212 millions d’euros, soit 2 % des crédits consommés.

• Les annulations en CP les plus importantes, hors remboursements et dégrèvements d’impôts, concernent par ordre d’importance décroissante :

– la mission Engagements financiers de l’État pour 193 millions d’euros, soit 48 % des annulations de crédits ;

– la mission Travail et emploi pour 18 millions d’euros ;

– la mission Écologie, développement et mobilité durables pour 12 millions d’euros ;

– la mission Administration générale et territoriale de l’État pour 10 millions d’euros.

b. Les mouvements de crédits relatifs aux budgets annexes

Le présent projet de loi de règlement, dans son article 5, prévoit les mouvements de crédits présentés dans le tableau synthétique suivant :

MOUVEMENTS DE CRÉDITS SUR LES BUDGETS ANNEXES ET LES COMPTES SPÉCIAUX


Budget ou compte	Autorisations d’engagement		Crédits de paiement
Budget ou compte	Ouvertures	Annulations non engagées et non reportées	Ouvertures	Annulations non engagées et non reportées
Budget annexe Publications officielles et information administrative	−	26,2	20,2	25,8
Budget annexe Contrôle et exploitation aériens	−	37,3	44,6	48,1
Comptes d’affectation spéciale	−	3 749	−	3 714
Comptes de concours financiers	−	5 116	−	5 161

Source : projet de loi de règlement pour 2014.

Ces mouvements font l’objet d’une présentation détaillée dans les rapports qui leur sont dédiés, présentés par les rapporteurs spéciaux de la commission des finances.

c. Le solde des comptes spéciaux

Le présent projet de loi de règlement, dans son article 6 arrête, conformément au 4° de l’article 37 de la LOLF, les soldes des comptes spéciaux non reportés sur l’exercice 2014. Le solde débiteur non reporté des concours financiers s’élève ainsi à 1,1 milliard d’euros, principalement du fait du non-report en 2014 d’une partie du solde du compte de Prêts à des États étrangers, du fait de remises de dettes en faveur des pays les moins avancés (soit un milliard d’euros).

De même, le compte Pertes et bénéfices de change, qui est soldé chaque année, présente un solde créditeur de 4,3 millions d’euros en 2014.

Ces mouvements font également l’objet d’une présentation détaillée dans les rapports présentés par les rapporteurs spéciaux à leur sujet.

C. LES GRANDES COMPOSANTES DE LA DÉPENSE DE L’ÉTAT

Avec 120,8 milliards d’euros, les dépenses de personnel – en hausse de 1 % – constituent la première composante du budget de l’État (41,8 %).

Hors dépenses exceptionnelles et hors impact du deuxième programme d’investissements d’avenir (PIA 2), les autres dépenses du budget général, qui s’élèvent globalement à 167,9 milliards d’euros, sont en baisse de 1,75 %. Parmi elles, seules les dépenses d’intervention sont en progression (+ 0,8 %).

DÉPENSES DU BUDGET GÉNÉRAL PAR TITRES,
HORS DÉPENSES EXCEPTIONNELLES ET HORS PIA 2


Titre	2013		2014
Titre	En milliards d’euros	En %	En milliards d’euros	En %
Titre 1 : dotations des pouvoirs publics	1	0,3	1	0,3
Titre 2 : dépenses de personnel	119,6	41,2	120,8	41,8
Titre 3 : dépenses de fonctionnement	47,9	16,5	47,6	16,5
Titre 4 : charges de la dette de l’État	44,9	15,5	43,1	14,9
Titre 5 : dépenses d’investissement	10	4,8	9,3	3,2
Titre 6 : dépenses d’intervention	65,7	22,6	66,2	22,9
Titre 7 : dépenses d’opérations financières	1,5	0,5	0,8	0,3
Total (hors dépenses exceptionnelles)	290,5	100	288,7	100

Source : commission des finances, à partir des données de la Cour des comptes.

1. Des dépenses de personnel en augmentation

Les dépenses de personnel inscrites en titre 2, pour un montant de 120,8 milliards d’euros portent sur les effectifs employés par les ministères (1 877 359 ETPT en 2014). Elles augmentent de 1,2 milliard sur un an. Les cotisations et contributions sociales augmentent proportionnellement plus vite que les rémunérations d’activité.

DÉPENSES DE PERSONNEL DE L’ÉTAT PAR CATÉGORIE

(en milliards d’euros)

Dépenses	2013	2014	Variation
Rémunérations d’activité	69	69,3	0,3
Cotisations et contributions sociales	49,8	50,7	0,9
Dont CAS Pensions	39,3	39,6	0,3
Prestations sociales et allocations diverses	0,8	0,8	0
Total	119,6	120,8	1,2

Source : commission des finances, à partir des données de la Cour des comptes et des annexes au projet de loi de règlement.

Les dépenses de personnel des opérateurs ne sont pas inscrites dans le titre 2 et sont financées en grande partie par des crédits du titre 3 par voie de subventions pour charges de service public. En incluant celles des opérateurs, les dépenses de personnel sont de l’ordre de 148,5 milliards d’euros, soit près de la moitié du budget général de l’État ⁽²⁷⁾.

• Les dépenses de personnel, hors CAS Pensions et fonds de concours, augmentent de 0,44 %

Hors CAS Pensions et hors fonds de concours, les dépenses de personnel ont atteint 80,56 milliards d’euros et n’augmentent que de 0,44 % à périmètre constant selon la Cour des comptes. Cette hausse s’explique notamment par le dynamisme du glissement vieillesse-technicité (298 millions d’euros), les nouvelles enveloppes catégorielles (301 millions d’euros) et les dépassements liés aux opérations extérieures du ministère de la défense (152 millions d’euros) ⁽²⁸⁾. Les baisses d’effectif ont permis quant à elles une économie de 228 millions d’euros.

La hausse des dépenses de personnel, qui avait été anticipée en loi de finances initiale, est la conséquence de choix politiques assumés en faveur des ministères prioritaires (éducation, justice, sécurité). La stabilisation de l’emploi public permet parallèlement de réduire le tendanciel de hausse sur la masse salariale. Comme l’a souligné la Cour des comptes, la hausse des dépenses de personnel, hors CAS Pensions, « reste relativement contenue comparé aux taux de croissance enregistrés entre 2006 et 2010 – 0,9 % par an en moyenne ».

Le budget triennal 2013-2015 reposait sur une évolution de la masse salariale limitée à 1 % par rapport à 2012. Cet objectif reste atteignable, malgré la hausse de 2014, compte tenu de la baisse de la masse salariale qui avait été constatée en 2013 (– 0,17 %).

• Le dynamisme des contributions au CAS Pensions amplifie la hausse des dépenses de personnel

La hausse des dépenses de personnel s’explique en partie par le dynamisme des cotisations au CAS Pensions. Le budget de l’État porte à ce titre une dépense de 39,6 milliards d’euros en 2014.

La quasi-totalité de la dépense de l’État au titre du CAS Pensions est constituée par les contributions employeurs des ministères et budgets annexe au titre des personnels civils et militaires, assises sur la rémunération liée à la grille indiciaire (le traitement brut et autres bonifications indiciaires).

CONTRIBUTIONS EN 2014 DE L’ÉTAT EMPLOYEUR
AU TITRE DES RETRAITES DU PERSONNEL CIVIL ET MILITAIRES

Catégorie de personnel	Assiette (en millions d’euros)	Taux (en %)	Contribution (en millions d’euros)
Personnel civil	39 040	74,28	28 999
Personnel militaire	7 430	126,07	9 367
Total	46 470	–	38 366

Source : commission des finances à partir des données figurant dans la note d’exécution budgétaire de la Cour des comptes.

Le taux du CAS « Pensions » – qui est déterminé chaque année en fonction des prévisions de dépenses – connaît une augmentation continue. En 2006, il était ainsi de 49,9 % pour les personnels civils et de 100 % pour les militaires, contre respectivement 74,28 % et 126,07 % aujourd’hui.

2. Une diminution des dépenses de fonctionnement de 0,3 milliard

Les dépenses de fonctionnement sont comptabilisées sur le titre 3 du budget général et sont réparties en deux catégories : les dépenses de fonctionnement de l’État et les subventions pour charges de service public versées aux opérateurs.

a. Les dépenses de fonctionnement de l’État sont stabilisées

Après une légère hausse en 2013, les dépenses de fonctionnement des ministères sont stabilisées en 2014.

DÉPENSES DE FONCTIONNEMENT DE L’ÉTAT EN CP HORS DÉPENSES EXCEPTIONNELLES

(en milliards d’euros)

Dépenses	2012	2013	2014
CP	20,73	21,73	21,69
AE	20,53	21,80	21,95

Source : Cour des comptes.

Les dépenses de fonctionnement en CP ont légèrement baissé malgré leur hausse significative au sein de la mission Défense (10,4 milliards en 2014, hors PIA, au lieu de 9,9 milliards en 2013), ce qui témoigne de l’effort accompli en ce domaine par les autres ministères.

b. Les subventions pour charges de service public ont légèrement diminué

Les subventions pour charges de service public inscrites au titre 3 du budget se sont élevées à 25,9 milliards d’euros en 2014 au lieu de 26,2 milliards d’euros en 2013. Elles ont été versées aux 550 opérateurs de l’État pour leurs dépenses d’exploitation courantes.

SUBVENTIONS POUR CHARGES DE SERVICE PUBLIC

(en milliards d’euros)

Dépenses	2012	2013	2014
CP	23,78	26,14	25,89
AE	24,79	26,10	25,99

Source : Cour des comptes.

À noter que les opérateurs ont perçu, au total, des dotations budgétaires à hauteur de 41,20 milliards d’euros en tenant compte, outre des subventions pour charges de service public, des dotations en fonds propres et de crédits d’intervention ⁽²⁹⁾.

3. Une légère progression des dépenses d’intervention après une période
de réduction significative

L’augmentation des dépenses d’intervention est limitée à 0,8 % après une période de forte baisse depuis 2010.

ÉVOLUTION DES DÉPENSES D’INTERVENTION DEPUIS 2010

(en milliards d’euros)

	2010	2011	2012	2013	2014
Titre 6	79,29	67,93	66,15	65,71	66,2

Source : commission des finances à partir des lois de règlement et du projet de loi de règlement.

L’effort accru en direction des contrats aidés (2,87 milliards d’euros en 2014 contre 1,96 milliard d’euros en 2013) explique en partie cette hausse. Les objectifs de contrats aidés, qui s’élevaient à 95 000 emplois d’avenir, 350 000 contrats d’accompagnement dans l’emploi (CUI-CAE) et 50 000 contrats initiative emploi (CUI-CIE), ont été globalement atteints, voire dépassés (tous contrats aidés confondus, le taux d’atteinte des objectifs est de 103,6 %) ⁽³⁰⁾.

III. LA DETTE DE L’ÉTAT

A. UNE DIVISION PAR MOITIÉ DE L’AUGMENTATION DE LA DETTE DEPUIS 2008

La dette de l’État continue de progresser en 2014 pour atteindre 1 610 milliards d’euros, mais à un rythme stabilisé par rapport à 2013 et inférieur de quatre points au rythme moyen constaté au cours de la précédente législature.

ÉVOLUTION DE LA DETTE DE L’ÉTAT AU TITRE DES ANNÉES 2008-2014

2008

2009

2010

2011

2012

2013

2014

Dette de l’État

(en milliards d’euros)

1 056,9

1 184,7

1 262,4

1 354,5

1 457,3

1 535,9

1 610,2

Évolution annuelle

(en %)

Source : INSEE.

L’augmentation de la dette négociable ⁽³¹⁾ est également stabilisée (+ 70 milliards en 2014, soit une augmentation légèrement inférieure à celles constatées en 2012 et en 2013, de respectivement 73,2 milliards d’euros et 71 milliards d’euros).

Elle atteint 1 528 milliards d’euros et est composée à 88 % de titres à moyen et long terme ⁽³²⁾, à 11 % de titres à court terme ⁽³³⁾ et à 12 % de titres indexés ⁽³⁴⁾.

COMPOSITION DE LA DETTE NÉGOCIABLE

(en milliards d’euros)

Type de dette	2013	2014	Écart 2013/2014
dette négociable	1 457	1 528	+ 5 %
long terme	1 283	1 352	+ 5 %
court terme	174	175	+ 1 %
titres indexés	174	190	+ 9 %

Source : Agence France Trésor.

Cette composition a été relativement stable depuis 2007, en dehors de l’augmentation exceptionnelle des émissions à court terme en 2009 dans le contexte de la crise des dettes souveraines et de la fusion des émissions de moyen terme dans l’encours de long terme, mise en œuvre depuis 2013, et qui se traduit par une augmentation sensible des OAT.

COMPOSITION DE LA DETTE NÉGOCIABLE SUR LES ANNÉES 2007-2014

(en milliards d’euros)

Source : rapport annuel de performances Engagements financiers de l’État, annexé au projet de loi de règlement pour 2014.

B. UN BESOIN DE FINANCEMENT EN DIMINUTION PAR RAPPORT À L’EXÉCUTION 2013

Le besoin de financement diminue de 6,4 milliards d’euros entre 2013 et 2014 pour représenter, au titre de cette même année, 179,1 milliards d’euros. Cette diminution est liée, d’une part, à l’absence de reprise de dettes importantes en 2014 par l’État (ces reprises avaient en effet représenté 6,1 milliards d’euros en 2013, dont 4,5 milliards au titre de la reprise de la dette de l’Établissement public de refinancement et de restructuration – EPFR) et, d’autre part, à la baisse des amortissements de dette à moyen et long termes.

Ce besoin de financement est toutefois supérieur de 2,7 milliards d’euros aux prévisions de la loi de finances initiale, en raison d’un déficit budgétaire plus élevé que prévu.

TABLEAU DE FINANCEMENT AU TITRE DES ANNÉES 2013 ET 2014

(en milliards d’euros)

Éléments de financement	Exécution 2013	LFI 2014	2014 LFR1	2014 LFR2	Exécution 2014	Écart LFI / exécution 2014	Écart exécution 2013 et 2014
Amortissement de la dette à moyen et long terme	106,7	103,8	0	0	103,8	0	– 2,9
dont amortissement de la dette à long terme	60,6	41,8	103,8	103,8	41,8	0	– 18,8
dont amortissement de la dette à moyen terme	46,1	62	0	0	62	0	15,9
dont suppléments d’indexation versés à l’échéance (titres indexés)	0	0	0	0	0	0	0
Amortissement des autres dettes	6,1	0,2	0,2	0,2	0,2	0	– 5,9
Déficit à financer	74,9	70,6	71,9	77	73,6	3	– 1,3
dont déficit budgétaire	74,9	82,6			85,6	3	10,7
dont dotation budgétaire du deuxième PIA	0	– 12	0	0	– 12	0	0
Autres besoins de trésorerie	– 2,2	1,8	2,4	3,3	1,5	– 0,3	3,7
Total du besoin de financement	185,5	176,4	178,3	184,3	179,1	+ 2,7	– 6,4
Émissions de dette à moyen et long termes nettes des rachats	168,8	173	173	173	172	– 1	+ 3,2
Variation des bons du Trésor à taux fixe et intérêts précomptés	7,2	0	1,9	3,2	0	0	– 7,2
Ressources affectées à la Caisse de la dette publique et consacrées au désendettement	0	1,5	1,5	1,5	1,5	0	+ 1,5
Variation nette de l’encours des titres d’État à court terme	0	0	0	0	1,4	+ 1,4	+ 1,4
Variation des correspondants	– 4,2	0	0	– 1	– 1,3	– 1,3	+ 2,9
Variation des disponibilités du Trésor à la Banque de France et des placements de trésorerie de l’État	7,9	1,4	1,4	0,9	– 1,4	– 2,8	– 9,3
Autres ressources nettes de trésorerie	5,7	0,5	0,	0,5	6,90	+ 6,4	+ 1,2
Total des ressources de financement	185,5	176,4	178,3	184,3	179,1	+ 2,7	– 6,4

Source : loi de règlement pour 2013 et projet de loi de règlement 2014.

1. Une stabilisation du déficit à financer entre 2013 et 2014

Le déficit à financer en 2014 représente 73,6 milliards d’euros au lieu de 73,3 milliards d’euros en 2013. L’impact du déficit sur le besoin de financement est donc stable.

Ce résultat est lié à l’exclusion des dépenses prises en compte pour le calcul du déficit à financer des dotations budgétaires liées au lancement du deuxième PIA (soit 12 milliards d’euros).

Cette exclusion se justifie par l’absence d’impact de ces dépenses sur le besoin de financement. En effet, les dotations reçues par les opérateurs gestionnaires des projets sont immédiatement déposées dans les livres du Trésor et ne sont décaissées que progressivement.

Pour rappel, cette présentation diffère de celle retenue en 2010, année du lancement du premier PIA. Le besoin de financement avait alors été majoré de 31,8 milliards d’euros, tandis que, par symétrie, les dépôts des correspondants étaient augmentés à due concurrence. Par conséquent, l’augmentation du besoin de financement n’était que faciale, puisqu’une ressource de montant équivalent venait compenser l’augmentation exceptionnelle des besoins.

Les seules opérations liées aux investissements d’avenir ayant un effet sur le déficit à financer sont les décaissements effectifs opérés par les opérateurs, nets des intérêts versés au titre des dotations non consommables des PIA, qui sont retracés à la ligne Autres besoins de trésorerie ⁽³⁵⁾.

ÉVOLUTION DES AUTRES BESOINS DE TRÉSORERIE

(en milliards d’euros)


Opérations	LFI 2014	Exécution 2014
Autres besoins de trésorerie	1,8	1,5
Décaissements de PIA	4,2	3,2
Opérations budgétaires sans impact en trésorerie	– 6	– 4,7
Source : Cour des comptes, Rapport sur le budget de l’État en 2014, résultats et gestion, mai 2015.

La baisse d’un milliard d’euros des décaissements au titre des PIA en exécution par rapport aux prévisions est liée à leur rythme moins rapide qu’anticipé.

2. Des amortissements de la dette qui traduisent pour partie les effets de la crise financière de 2008

Les amortissements de dette à moyen et long termes diminuent de 2,9 milliards d’euros par rapport à 2013, pour représenter 103,8 milliards d’euros en 2014.

Malgré cette légère baisse, le volume des émissions demeure important et traduit, comme en 2013, l’arrivée à échéance d’émissions réalisées en 2009 et 2010 pour financer des déficits très dégradés par la crise des dettes souveraines. Le graphique ci-dessous illustre l’évolution de la composition du besoin de financement et l’effet des dettes contractées au cours de la crise sur l’effort de financement au titre de ces dernières années.

PART DU DÉFICIT ET DES AMORTISSEMENTS DE DETTES
DANS LE BESOIN DE FINANCEMENT POUR LES ANNÉES 2008 À 2014

(en milliards d’euros)

* Le déficit de 2010 est retraité des 31,8 milliards d’euros liés au lancement du premier PIA.

Source : lois et projets de loi de règlement des années 2008 à 2014.

Cette évolution est prise en compte par l’Agence France Trésor (AFT) dans sa gestion de la dette et de la trésorerie de l’État.

3. Un ajustement des ressources de financement en cours d’année

Chaque année, la loi de finances initiale prévoit une couverture des besoins de financement, reposant principalement sur des émissions de titres de dette à moyen et long terme.

La LFI 2014 avait ainsi prévu de couvrir le besoin de financement de 176,4 milliards d’euros par des émissions de moyen et long terme à hauteur de 173 milliards d’euros et de stabiliser l’encours des émissions à court terme.

COUVERTURE DES BESOINS DE FINANCEMENT PAR DES ÉMISSIONS
DE MOYEN ET LONG TERMES

(en milliards d’euros)

	LFI 2014	Exécution 2014	Écart
Besoin de financement	176,4	179,1	+ 2,7
OAT/BTAN	173	172	– 1

Les besoins de financement ayant été supérieurs de 2,7 milliards d’euros par rapport aux prévisions de la LFI, les ressources de financement ont été complétées, d’une part, par 1,4 milliard d’euros d’émissions supplémentaires de BTF et, d’autre part, par un surcroît de trésorerie de 6,4 milliards d’euros, lié principalement aux primes à l’émission enregistrées lors de l’émission de nouveaux titres à moyen et long termes sur des souches existantes ⁽³⁶⁾.

Par ailleurs, 1,5 milliard d’euros provenant de cessions de participations ont été versés du compte d’affectation spéciale des Participations financières de l’État à la Caisse de la dette publique pour amortir la dette de l’État.

Ces ressources supplémentaires ont permis de :

– compenser la baisse des disponibilités du Trésor à la Banque de France et du rendement des placements de trésorerie de l’État (– 1,4 milliard d’euros) ainsi que celle des dépôts des correspondants (– 1,3 milliard d’euros) ;

– anticiper le rachat de dettes à échéance 2015 et 2016 de manière à alléger le besoin de financement au titre de ces deux années.

4. Des échéances de dette de 2015 et 2016 à préparer

La gestion des ressources de financement de l’État par l’AFT repose sur la maîtrise de la charge annuelle de la dette et sur l’anticipation de ses échéances. Dans ce cadre, deux stratégies ont été principalement développées : le rachat anticipé de titres ⁽³⁷⁾ et la diversification de la gamme de titres proposée aux investisseurs.

Dans cette perspective, l’AFT a, de nouveau cette année, utilisé une partie des ressources de trésorerie disponibles pour anticiper des échéances de dettes au titre des années 2015 et 2016.

Pour rappel, la charge annuelle d’amortissement de 2014 avait déjà été réduite du fait de rachats anticipés effectués en 2012, à hauteur de 5 milliards d’euros. Cette démarche s’est poursuivie en 2013 et 2014 pour anticiper les échéances de 2014 à 2016.

En effet, à compter de 2014, les dettes de moyen terme contractées pendant la crise en 2009 arrivent progressivement à échéance, ce qui entraîne un besoin de financement élevé, atténué toutefois par les conditions très favorables de refinancement que connaissent les titres de dette française.

RACHATS ANTICIPÉS DE TITRES À ÉCHÉANCE 2015 ET 2016

(en milliards d’euros)


Rachats	Titres à échéance 2015	Total des rachats réalisés
Rachats opérés en 2013	10	23,2
Rachats opérés en 2014	27,7	31,1
Source : Cour des comptes, Rapport sur le budget de l’État en 2014, résultats et gestion, mai 2015.

La Cour des comptes estime ainsi qu’« en l’absence des rachats anticipés réalisés en 2014, les remboursements à effectuer auraient été plus élevés, nécessitant des émissions à long terme plus élevées également (elles sont attendues à 187 milliards d’euros en 2015) ».

Cette stratégie de rachats anticipés est complétée par une diversification de l’offre d’émission consistant à proposer aux investisseurs les maturités qu’ils demandent, par le biais de l’abondement de lignes anciennes. La part de ces émissions off the run représente 25 % de l’ensemble des émissions de long et moyen termes. En adaptant ainsi systématiquement l’offre à la demande, l’AFT parvient à réduire substantiellement le coût de financement de l’État.

Par ailleurs, la maturité des émissions de dettes s’est sensiblement allongée au cours de l’année 2014. La Cour des comptes indique ainsi « les volumes émis avec une maturité résiduelle de 6-7 ans ont fortement diminué (– 9,1 milliards d’euros) au profit de maturités plus longues, en particulier dans la zone de 15 (qui ont représenté 34,5 milliards d’euros) pour lesquelles les investisseurs français se sont montrés particulièrement demandeurs ».

Selon l’AFT, la durée de vie de la dette française atteignait ainsi près de sept ans fin 2014 et devrait remonter en 2015.

DETTE NÉGOCIABLE À MOYEN ET LONG TERME PAR LIGNE D’ENCOURS

(en milliards d’euros)

Source : Agence France Trésor, avril 2015.

C. UNE CHARGE BUDGÉTAIRE EN BAISSE MALGRÉ L’AUGMENTATION DE LA DETTE DE L’ÉTAT

1. En 2014, financer 1 000 euros de dette a coûté 28,2 euros en moyenne contre 30,7 euros en 2013

Comme pour les années passées, l’augmentation de l’encours de la dette n’a pas eu de conséquence sur le solde budgétaire puisque la charge de la dette a continué de diminuer, principalement du fait du maintien des taux d’intérêt à des niveaux historiquement bas.

Après avoir régulièrement augmenté jusqu’en 2011, cette charge s’est stabilisée en valeur absolue en 2011 et 2012, puis a progressivement décru depuis 2013.

ÉVOLUTION DE LA CHARGE DE LA DETTE
SUR LA PÉRIODE 2009-2015

(en milliards d’euros)

Source : projet annuel de performances de la mission Engagements financiers de l’État,

projets de loi de finances 2014 et 2005.

La gestion active de la dette par l’AFT, le maintien de taux d’intérêt historiquement bas du fait notamment de l’assouplissement de sa politique monétaire par la Banque centrale européenne (BCE) en 2014 et le ralentissement de l’inflation ont permis de limiter fortement l’évolution de la charge de la dette. Ainsi, en 2014, celle-ci s’est élevée à 43,2 milliards d’euros, soit 3,5 milliards d’euros de moins que les prévisions de la LFI 2014 (et 1,7 milliard de moins que l’exécution 2013).

ÉVOLUTION DE LA CHARGE DE LA DETTE

(en millions d’euros)

	2007	2008	2009	2010	2011	2012	2013	2014
Ensemble de la dette – hors swaps	39 550	44 464	37 625	40 503	46 256	46 303	44 886	43 159
Dette – charge nette	39 631	44 450	37 421	40 234	45 782	45 423	43 977	42 290
OAT & BTAN – charge nette d’intérêts *	34 435	34 785	35 128	36 505	39 924	41 339	41 849	41 118
OAT & BTAN – provision pour indexation du capital	1 756	4 615	84	2 267	3 967	3 638	1 772	932
BTF – charge nette d’intérêts **	3 405	4 396	1 682	1 029	1 611	206	158	142
Dettes reprises – charge nette	16	626	504	412	265	231	180	83
Dette non négociable	4	14	2	1	1	1	1	0
Frais et commissions de gestion de la dette	16	13	20	20	14	9	17	14
Trésorerie – charge nette (– si produit net)	– 80	+ 14	+ 204	+ 269	+ 474	+ 880	+ 909	+ 869
Rémunération des fonds non consommables	–	–	–	165	408	645	667	688
Solde des autres opérations (– si produit net)	– 80	+ 14	+ 204	+ 104	+ 66	+ 234	+ 242	+ 181
*Contrats d’échange de taux (swaps) – gain net*	+ 273	+ 156	+ 140	+ 386	+ 322	+ 307	+ 208	+ 134

* Intérêts versés moins recettes de coupons courus à l’émission.

** Intérêts versés moins intérêts reçus (cas des émissions à taux négatif).

Source : rapport annuel de performances Engagements financiers de l’État, 2013.

Cette baisse s’explique par la compensation de l’augmentation de l’encours de la dette (effet volume) par la baisse des taux d’intérêt (effet taux) et par le ralentissement de l’inflation qui diminue la charge d’indexation des titres indexés (effet inflation).

FACTEURS D’ÉVOLUTION DE LA CHARGE
DE LA DETTE NÉGOCIABLE ENTRE 2013 ET 2014

(en milliards d’euros)

Effet taux	– 1,9
Effet inflation	– 0,8
Effet volume	+ 1,2
Effet calendaire	– 0,03

Source : Cour des comptes, Rapport sur le budget de l’État en 2014, résultats et gestion, mai 2015.

ÉVOLUTION DES TAUX D’INTÉRÊT SUR LES TITRES FRANÇAIS

(en %)

Source : Cour des comptes, Rapport sur le budget de l’État en 2014, résultats et gestion, mai 2015.

2. Si les taux n’avaient pas baissé en 2014, la charge de la dette aurait augmenté de 2,9 milliards d’euros

Si le taux annuel moyen d’intérêt appliqué à la dette négociable de l’État était resté à son niveau de 2013 (soit 3,07 % au lieu de 2,82 % en 2014), la charge de la dette aurait augmenté de 3,9 milliards d’euros du fait de l’accroissement du volume de la dette.

Ces taux correspondent au rapport entre le montant de charge de la dette et l’encours de la dette négociable pour les années 2013 et 2014. Ils permettent donc d’apprécier le taux moyen effectif de financement de la dette pour ces deux années.

D. UNE ESTIMATION DE LA SOUTENABILITÉ DE LA DETTE PUBLIQUE

La Cour des comptes souligne que, si les taux nominaux permettent de contenir le poids de la charge de la dette, ceux-ci ne garantissent pas la soutenabilité de la dette à moyen terme.

En effet, même si la charge de la dette a été maîtrisée du fait de la baisse des taux, un effet « boule de neige » est constaté depuis 2008 ⁽³⁸⁾.

Par conséquent, seul un véritable effort de maîtrise des déficits permettra de contrôler l’évolution des besoins de financement et d’utiliser les bons résultats de la gestion de la dette pour stabiliser son encours, puis dans un second temps de le réduire.

Ainsi, selon les estimations de la Cour, il faudrait améliorer le solde budgétaire primaire – c’est-à-dire hors charge d’intérêts de la dette – de 32 milliards d’euros pour que le taux d’endettement se stabilise. À défaut, la dette continuerait d’augmenter plus vite que le PIB en valeur.

Ces constats incitent à poursuivre la politique budgétaire engagée par le Gouvernement de manière à redresser le solde budgétaire de l’État et permettre ainsi de commencer à consacrer une partie des efforts réalisés à la réduction de la dette publique.

IV. LE COMPTE GÉNÉRAL DE L’ÉTAT 2014

Parallèlement à la classique comptabilité budgétaire, la LOLF a instauré une véritable comptabilité générale de l’État, fondée « sur le principe de la constatation des droits et obligations » (article 30). Par opposition au système de la gestion, il s’agit d’une comptabilité d’exercice, dans laquelle les opérations sont prises en compte au titre de l’exercice auquel elles se rattachent, indépendamment du moment du paiement ou de l’encaissement : y sont par exemple recensés les produits constatés d’avance et les charges à payer. Cette comptabilité recouvre un champ plus large que celui de la comptabilité budgétaire : au-delà des dépenses et recettes, elle appréhende d’autres produits et charges qui ne donnent pas lieu à des flux de trésorerie, comme les dotations aux amortissements et aux provisions. En outre, elle retrace les opérations de nature patrimoniale rattachées au bilan (immobilisations, créances, dettes, etc.), qui ne sont pas décrites en loi de finances. Il s’agit ainsi de rendre compte de l’ensemble de la situation financière et patrimoniale de l’État.

Les apports du volet « comptable » de la LOLF apparaissent d’autant plus appréciables en cette période de crise que plusieurs mesures de soutien à la zone euro ou à l’économie, parfois dénuées d’impact budgétaire, pèsent sur le bilan ou sur le « hors bilan » des administrations publiques, comme par exemple les octrois de la garantie étatique.

En outre, le troisième alinéa de l’article 27 de la LOLF prévoit que « les comptes de l’État doivent être réguliers, sincères et donner une image fidèle de son patrimoine et de sa situation financière ». Plus largement, depuis la révision constitutionnelle du 23 juillet 2008, l’article 47-2 de la Constitution dispose : « Les comptes des administrations publiques sont réguliers et sincères. Ils donnent une image fidèle du résultat de leur gestion, de leur patrimoine et de leur situation financière. » Afin de s’assurer de la fiabilité des informations comptables, le législateur organique a confié à la Cour des comptes la mission de certifier les comptes de l’État (5° de l’article 58 de la LOLF).

Cette partie analyse donc le résultat de l’activité et le bilan de l’État, les progrès réalisés dans le cadre de la certification des comptes par la Cour des comptes avant de présenter la nature des engagements hors bilan de l’État, au titre des garanties octroyées à des entités publiques ou privées.

A. LE RÉSULTAT DE L’ACTIVITÉ ET LE BILAN DE L’ÉTAT : UNE NOUVELLE DÉGRADATION DE LA SITUATION NETTE PATRIMONIALE DE L’ÉTAT

Pour la neuvième année consécutive, le présent projet de loi de règlement est accompagné du compte général de l’État (CGE) prévu à l’article 54 de la LOLF, qui comporte le bilan, le compte de résultat, le tableau des flux de trésorerie et une annexe. Ces données comptables ont une portée normative. L’article 3 du présent projet de loi approuve le compte de résultat de l’exercice 2014, « établi à partir des ressources et des charges constatées selon la comptabilité générale de l’État » (III de l’article 37 de la LOLF), affecte ce résultat comptable au bilan, puis approuve l’annexe du compte général de l’État.

En 2014, les comptes de l’État ont été principalement marqués par :

– le lancement d’un nouveau PIA qui s’est traduit par la dotation de 12 milliards d’euros supplémentaires, lesquels s’ajoutent aux 35 milliards du premier PIA ;

– la première année de constatation des créances de CICE en faveur des entreprises, lesquelles ont représenté une réduction d’impôt de 9,7 milliards d’euros ;

– la poursuite des programmes d’assistance financière au niveau européen avec le cinquième versement correspondant à la dernière tranche du capital souscrit eu Mécanisme européen de stabilité (MES) pour 3,3 milliards d’euros, et l’augmentation de la garantie accordée par le France au titre du Fonds européen de stabilité financière (FESF) à 75 milliards d’euros (contre 70,4 milliards au 31 décembre 2013).

L’analyse du contenu des comptes permet de présenter leur évolution générale et l’effet de ces différents événements.

1. Une augmentation de la taille du bilan et une aggravation de la situation nette négative

Le total des actifs de l’État s’élève désormais à 989 milliards d’euros au lieu de 972 milliards en 2013. Dans le même temps, le passif passe de 1 910 milliards d’euros à 2 007 milliards d’euros.

Néanmoins, le passif augmentant plus vite que l’actif, la situation nette négative ressort désormais à 1 018 milliards d’euros contre 938 milliards d’euros en 2013, soit une augmentation de 80 milliards qui s’explique – pour la majeure partie – par l’importance du besoin de financement de l’État (77,24 milliards d’euros contre 73,59 milliards en 2013)

Rappelons que la situation nette de l’État n’est toutefois pas comparable à celle d’une entreprise, l’État ne disposant pas de capital social ou d’équivalent. En outre, l’État dispose d’un actif incorporel particulier, qui n’est pas valorisé dans ses comptes : sa souveraineté et sa capacité à lever l’impôt. Enfin, l’État comptabilise des charges qui pourraient être considérées comme des investissements pour la collectivité, comme les dépenses de recherche et d’enseignement supérieur.

BILAN SIMPLIFIÉ DE L’ÉTAT AU 31 DÉCEMBRE 2014

(en milliards d’euros)


Actif		Passif
Actif immobilisé	834,1	Dettes financières	1 551
Actif circulant	121,5	Dettes non financières	136,8
Trésorerie	22,7	Provisions pour risques et charges	134,5
Comptes de régularisation	10,7	Autres passifs	34
		Trésorerie	94,1
		Comptes de régularisation	56,8
Total	989,1	Total	2 007,2
Situation nette négative = 1 018,1

Source : compte général de l’État 2014.

• Un actif principalement composé d’immobilisations corporelles

Les immobilisations corporelles constituent la part majeure de l’actif de l’État (474,5 milliards d’euros en valeur nette). Elles sont composées de terrains et constructions pour 190,4 milliards d’euros (infrastructures routières, parc immobilier), et de biens mis en concessions pour 210,1 milliards (autoroutes, ouvrages hydrauliques, ouvrages d’art, installations ferroviaires et aéroportuaires).

Près de 90 % des immobilisations corporelles sont affectées à deux missions (347,4 milliards pour la mission Écologie, développement durable et énergie et 78,1 milliards pour la mission Défense).

Les immobilisations financières constituent également une part importante de l’actif de l’État (333 milliards d’euros) en raison des participations que l’État détient dans plus de 2 000 entités pour 254 milliards d’euros.

VALEUR NETTE DE L’ACTIF IMMOBILISÉ DE L’ÉTAT

(en millions d’euros)

Catégories d’immobilisations	31 décembre 2013	31 décembre 2014
Incorporelles	27 456	26 653
Corporelles	474 111	474 501
Financières	326 623	333 008
Total	828 191	834 163

Source : compte général de l’État 2014.

Au total, l’actif immobilisé s’est enrichi de près de 6 milliards d’euros, en raison d’une hausse des immobilisations financières.

Cette hausse a pour explication principale le lancement du deuxième PIA. Les créances rattachées à des participations au titre de celles des entités gestionnaires des investissements d’avenir ont cru, à elles seules, de 7 milliards d’euros. En effet, les fonds alloués au titre des PIA donnent lieu, dans un premier temps, à comptabilisation d’une immobilisation financière ou d’un actif circulant selon la nature de la dépense (subventions ou dotations). Ce n’est qu’au stade de leur utilisation que les postes d’actif diminuent.

• Un passif composé principalement de dettes financières

La dette financière totale de l’État s’élève désormais à 1 551 milliards d’euros et progresse de 70,28 milliards d’euros sur un an. Cette dette porte principalement sur la dette négociable à long et moyen terme (OAT et BTAN) qui s’établit à 1 371 milliards d’euros au 31 décembre 2014.

Concomitamment, le lancement du deuxième PIA a entraîné une hausse de certains passifs pour la part non utilisée des fonds. Ainsi, le poste des « autres passifs » augmente de 5,59 milliards pour les dotations consommables non encore utilisées. De même, les comptes de régularisation augmentent de 3,27 milliards au titre des dotations non consommables.

Hors effet du PIA, les autres passifs augmentent de 18 milliards d’euros en raison, pour la moitié, d’une hausse des provisions pour risques et charges. Par ailleurs, les charges à payer au titre des créances en report du CICE ont contribué à la progression des dettes non financières à hauteur de 3,7 milliards d’euros.

AUTRES PASSIFS DE L’ÉTAT

(en milliards d’euros)

Autres passifs	31 décembre 2013	31 décembre 2014
Dette non financière	131	137
Provision pour risques et charges	126	135
Trésorerie passive	95	94
Autres	77	90
Total	429	456

Source : compte général de l’État 2014.

2. Une détérioration du résultat patrimonial

Les produits régaliens nets diminuent de 2,6 milliards d’euros en 2014 alors que les charges augmentent de 14,5 milliards. Il s’ensuit que le résultat patrimonial se dégrade de 17,1 milliards d’euros (– 77,3 milliards au lieu de – 60,2 milliards d’euros en 2013).

COMPTE DE RÉSULTAT SIMPLIFIÉ DE L’ÉTAT EN 2014

(en milliards d’euros)


Produits		Charges nettes
Produits fiscaux nets	290,1	Charges de fonctionnement	175,1
Amendes, prélèvements divers et autres pénalités	7,7	Charges d’intervention	148,1
Ressources propres de l’Union européenne	– 20,3	Charges financières	31,5
Total	277,5	Total	354,7
Résultat patrimonial = – 77,2

Source : compte général de l’État 2014.

• Une baisse des produits fiscaux

Malgré une hausse des produits de l’impôt sur le revenu (+ 4,1 milliards d’euros), les produits fiscaux nets diminuent de 5,4 milliards d’euros en raison principalement de l’impact du CICE qui affecte l’évolution des produits de l’impôt sur les sociétés.

PRODUITS FISCAUX NETS

(en millions d’euros)

Impôt	31 décembre 2013	31 décembre 2014
Impôt sur le revenu	65 844	69 956
Impôt sur les sociétés	42 010	33 640
Taxe intérieure sur les produits pétroliers	12 932	12 552
Taxe sur la valeur ajoutée	138 131	139 335
Enregistrement, timbre autres contributions et taxes indirectes	15 654	16 950
Autres produits de nature fiscale et assimilés	20 975	17 709
Total	295 545	290 139

Source : compte général de l’État 2014.

• La hausse des charges s’explique surtout par les mouvements sur les provisions et les amortissements

En comptabilité générale, contrairement à la comptabilité budgétaire, les charges de l’État ne contiennent pas les dépenses d’investissement qui sont portées à l’actif du bilan. Inversement, les charges et produits comprennent des dotations et des reprises sur provisions et amortissements que ne connaît pas la comptabilité budgétaire. Ce sont surtout ces derniers mouvements qui expliquent la hausse des charges nettes d’intervention et financières en 2014.

Les charges nettes d’intervention augmentent ainsi de 9,7 milliards d’euros. Toutefois, hors opérations sur provisions et dépréciations (qui impactent à la fois les charges et les produits d’intervention), les charges d’intervention nettes diminuent de 4,2 milliards d’euros (– 2,9 %) sur un an. Parmi ces charges, les activités de redistribution de l’État représentent un montant de 143,4 milliards d’euros en 2014 au lieu de 147,6 milliards en 2013. Cette baisse s’explique principalement par la diminution des transferts aux collectivités territoriales (72,9 milliards d’euros en 2014 contre 75,2 milliards en 2013).

CHARGES NETTES D’INTERVENTION

(en milliards d’euros)

Charges et produits	2013	2014
Charges d’intervention	178	179,2
Produits d’intervention	38,6	31,2
Charges nettes d’intervention	139,4	148,1

Source : compte général de l’État 2014.

Tout comme les charges nettes d’intervention, les charges financières nettes sont en forte hausse (+ 29 %). Là encore, hors opérations de cessions d’immobilisations et hors provisions et amortissements (qui impactent les charges et les produits financiers), les charges financières sont en réalité en légère baisse grâce à la diminution des intérêts (42 milliards d’euros contre 42,3 milliards en 2013), du fait de taux historiquement bas (2,91 % pour les taux à moyen et long terme et 0,04 % pour les taux à court terme).

CHARGES NETTES FINANCIÈRES

(en milliards d’euros)

Charges et produits	2013	2014
Charges financières	61,8	50,9
Produits financiers	37,2	19,4
Charges nettes financières	24,5	31,5

Source : compte général de l’État 2014.

Enfin, les charges de fonctionnement augmentent de 1,1 milliard d’euros pour s’établir à 243,2 milliards d’euros en 2014. Cette hausse est due à la progression des charges de personnel de 1 % (136,9 milliards d’euros au lieu de 135,5 milliards en 2013). Déduction faite des produits de fonctionnement, les charges nettes de fonctionnement affichent en revanche une baisse de 1,2 milliard d’euros.

CHARGES NETTES DE FONCTIONNEMENT

(en milliards d’euros)

Charges et produits	2013	2014
Charges de fonctionnement	242,1	243,2
Produits de fonctionnement	65,7	68,1
Charges nettes de fonctionnement	176,4	175,1

Source : compte général de l’État 2014.

• Un résultat patrimonial meilleur que le solde budgétaire

Le résultat patrimonial (– 77,2 milliards d’euros) affiche une meilleure performance que le solde en comptabilité budgétaire (– 86,6 milliards d’euros), notamment parce que le lancement du deuxième PIA n’impacte, dans un premier temps, que le bilan et non le compte de résultat.

D’autres mouvements expliquent des différences de résultat entre les deux comptabilités. Outre le décalage entre la naissance de la dette ou de la créance et son paiement ou recouvrement effectif, il existe des nombreuses opérations constatées uniquement en comptabilité générale comme les dotations (87 milliards d’euros en 2014) et reprises sur amortissements et provisions (74,3 milliards d’euros en 2014).

Le tableau qui suit récapitule, par grandes catégories, les éléments d’articulation qui permettent d’expliquer le passage du solde budgétaire au résultat patrimonial.

PASSAGE DU SOLDE BUDGÉTAIRE AU RÉSULTAT PATRIMONIAL

(en milliards d’euros)

Solde budgétaire (y compris FMI)	– 86,4
Décalage entre constatation de la recette budgétaire et du produit	+ 3,9
Dépenses et recettes inscrites au bilan	+ 22,6
Opérations d’inventaire sans impact de trésorerie sur 2014	– 12,3
Charges et autres produits constatés d’avance, charges à payer et autres produits à recevoir	– 3,3
Autres	– 1,7
Résultat patrimonial	– 77,3

Source : rapport de présentation 2014 de la comptabilité générale de l’État.

B. UNE FORTE HAUSSE DES ENGAGEMENTS HORS BILAN DE L’ÉTAT

Les engagements hors bilan de l’État sont constitués de l’ensemble des obligations potentielles qui, sans réunir les critères d’inscription au bilan, s’imposent à l’État et sont susceptibles d’avoir un impact significatif sur sa situation financière.

1. L’augmentation forte des engagements de retraite en raison de l’évolution du taux d’actualisation

Les engagements de retraite de l’État envers les fonctionnaires civils et militaires sont évalués à 1 561 milliards, en hausse de 259 milliards d’euros par rapport à 2013.

Cette forte hausse n’est pas due à une soudaine augmentation de la prévision des droits à pension. Elle s’explique en réalité par la baisse du taux qui sert au calcul de l’actualisation des engagements. Ce taux est, en effet, passé à 0,17 % en 2014 alors qu’il était de 1,08 % en 2013.

En prenant en compte les engagements de retraite au titre des fonctionnaires de La Poste (128 milliards d’euros), des ouvriers des établissements industriels de l’État (39 milliards d’euros), des fonctionnaires « décentralisés » (16 milliards d’euros), et des bénéficiaires d’autres régimes spécifiques (8 milliards d’euros), le total des engagements de retraite s’élève à 1 752 milliards d’euros au 31 décembre 2014.

2. La hausse des engagements découlant de la mission de régulateur économique et social de l’État

Les engagements découlant de la mission de régulateur économique et social de l’État s’élèvent désormais à 492 milliards d’euros contre 371 milliards en 2013.

Ils se composent essentiellement :

– pour 274 milliards des subventions d’équilibre aux régimes spéciaux de retraite subventionnés (soit une augmentation de 71 milliards en raison principalement du changement du taux d’actualisation) ;

– pour 164 milliards des aides au logement (soit une augmentation de 55 milliards en raison de la modification de la répartition du financement entre l’État et la sécurité sociale) ;

– pour 18 milliards d’euros de l’allocation pour adultes handicapés.

3. La stabilité des autres engagements

Les autres engagements significatifs de l’État sont stables. Tel est le cas des trois engagements les plus importants après ceux déjà décrits :

– les engagements pris au titre des livrets d’épargne réglementés sont évalués à 412 milliards d’euros contre 416 milliards en 2013 ;

– la dette garantie par l’État ressort à 194 milliards d’euros contre 203 milliards en 2013 ;

– les engagements au titre de la quote-part française au capital applicable au MES sont stables à 126 milliards d’euros.

C. LA POURSUITE DES PROGRÈS EN MATIÈRE DE CERTIFICATION DES COMPTES

La régularité et la sincérité des comptes de l’État est une obligation constitutionnelle. Ceux-ci doivent donner une image fidèle du résultat de sa gestion, de son patrimoine et de sa situation financière ⁽³⁹⁾.

La LOLF confie à la Cour des comptes la mission de certifier la régularité, la sincérité et la fidélité des comptes de l’État ⁽⁴⁰⁾.

Depuis l’entrée en vigueur de la LOLF en 2006, les comptes de l’État ont été systématiquement certifiés, même si cette certification a toujours été assortie de réserves. Des progrès significatifs ont été régulièrement réalisés et la tenue de la comptabilité générale en droits constatés s’est progressivement améliorée, ce qui a permis, en huit ans, la levée de treize réserves.

La Rapporteure générale salue la mobilisation et le travail de l’administration qui ont permis d’atteindre ce résultat.

Tout comme en 2013, les comptes de l’État pour 2014 sont certifiés régulier et sincère, sous cinq réserves substantielles portant sur :

– le système d’information financière ;

– le contrôle et l’audit internet ministériels ;

– les produits régaliens ;

– les actifs et passifs du ministère de la défense ;

– les immobilisations financières.

Les réserves maintenues par la Cour soulignent la nécessité :

– d’adapter davantage le système d’information financière de l’État à la tenue de sa comptabilité générale et aux vérifications du certificateur ; les insuffisances qui affectent certaines applications constituent un obstacle aux vérifications de la Cour ;

– de renforcer les dispositifs ministériels de contrôle et d’audit interne ;

– d’améliorer la comptabilisation des produits régaliens et des créances et des dettes qui s’y rattachent ; la Cour a ainsi relevé une incertitude significative sur l’exhaustivité du recensement des créances fiscales, notamment des créances en litige ;

– d’assurer le recensement et l’évaluation des stocks et des immobilisations du ministère de la défense, ainsi que des passifs qui s’y attachent ;

– de fiabiliser l’évaluation des immobilisations financières de l’État, la Cour n’étant pas mesure de se prononcer sur l’évaluation d’une part significative du patrimoine financier de l’État.

Le maintien de ces réserves ne signifie pas qu’aucun progrès n’a été accompli en 2014. La Cour des comptes a, en effet, levé trente-sept parties de réserves au sein des cinq réserves substantielles.

S’agissant de l’évaluation des actifs et passifs du ministère de la défense, la Cour a ainsi souligné que les efforts entrepris « ont été intensifiés en 2014 et ont permis d’achever plusieurs chantiers d’importance », ce qui a justifié la levée de dix-sept parties de réserves.

Selon la Cour des comptes, les difficultés persistantes sur les autres réserves trouvent, le plus souvent, « leur source dans le système d’information et l’organisation des processus de gestion » et ne pourront donc « être surmontées que dans la durée ». Ce système d’information repose, en effet, sur plus de trois cents applications dont beaucoup présentent des limites importantes qui empêchent ou rendent très difficile la justification des comptes.

La Rapporteure générale souligne la nécessité de poursuivre dans la durée l’amélioration du système d’information et les travaux de fiabilisation des comptes de l’État.

AUDITION DE M. DIDIER MIGAUD, PREMIER PRÉSIDENT DE LA COUR
DES COMPTES ET PRÉSIDENT DU HAUT CONSEIL DES FINANCES PUBLIQUES

Au cours de sa séance du 27 mai 2015, la Commission entend M. Didier Migaud, Premier président de la Cour des comptes et président du Haut Conseil des finances publiques, sur la certification des comptes de l’État – exercice 2014 –, sur le rapport de la Cour relatif aux résultats et à la gestion budgétaire de l’exercice 2014 et sur l’avis du Haut Conseil relatif au solde structurel des administrations publiques présenté dans le projet de loi de règlement de 2014.

M. le président Gilles Carrez. Je souhaite la bienvenue à un hôte coutumier de cette commission, M. Didier Migaud. Nous l’avions auditionné, le 15 avril dernier, en tant que président du Haut Conseil des finances publiques, sur les prévisions macroéconomiques associées au programme de stabilité ; il nous présentera aujourd’hui l’avis relatif au solde structurel des administrations publiques, adopté le 22 mai dernier par le Haut Conseil. Mais c’est aussi en tant que Premier président de la Cour des comptes qu’il va ouvrir nos travaux sur le projet de loi de règlement pour 2014, adopté ce mercredi en Conseil des ministres, en nous présentant l’acte de certification des comptes de l’État et le rapport sur les résultats et la gestion budgétaire pour 2014, adoptés par la Cour des comptes le 20 mai.

Compte tenu de l’importance extrême de la loi de règlement, nous envisageons, avec la Rapporteure générale, d’auditionner plusieurs responsables de programme, afin de les interroger sur l’utilisation des crédits pour 2014, les objectifs, les performances et les indicateurs. Nous leur demanderons également de nous donner leur sentiment sur la régulation budgétaire, de plus en plus importante puisqu’elle touche désormais 8 % des crédits, ce qui est considérable.

M. Didier Migaud, Premier président de la Cour des comptes. Comme chaque année, je suis très heureux d’être auditionné par votre Commission, au moment de la publication des travaux que la loi organique relative aux lois de finances – LOLF – commande à la Cour de produire pour le Parlement, en amont de la discussion du projet de loi de règlement. Ces travaux portent respectivement sur les comptes et le budget de l’État en 2014. Consacrés uniquement à l’État pour le dernier exercice clos, ils ne portent pas sur les autres administrations publiques
– sécurité sociale et collectivités territoriales. Ils vous apporteront un matériau utile pour l’analyse des comptes et du budget de l’État. Le rapport annuel de la Cour sur la situation et les perspectives des finances publiques, qui sera rendu public fin juin, vous apportera des informations complémentaires et actualisées. Il couvrira, lui, l’ensemble des administrations publiques.

Pour vous présenter ces rapports, se trouvent à mes côtés Raoul Briet, président de chambre, qui préside la formation interchambres chargée de leur préparation, et Henri Paul, président de chambre et rapporteur général du comité du rapport public et des programmes.

Les travaux sur lesquels s’appuient ces documents ont été réalisés par des équipes animées respectivement par Dominique Pannier, conseiller maître, Lionel Vareille, conseiller référendaire, et Laurent Zérah, expert, pour l’acte de certification ; par les équipes animées par Catherine Périn, conseiller maître, Sébastien Justum, auditeur, et Louis-Paul Pelé, rapporteurs, pour le rapport sur le budget de l’État en 2014. Les contre-rapporteurs étaient respectivement Jean-Pierre Laboureix et Christian Charpy, conseillers maîtres.

J’aborderai successivement et de façon aussi concise que possible le contenu de ces deux documents, qui synthétisent chacun un travail très riche, avant de répondre à vos questions. Mais avant cela, je veux mentionner devant vous une innovation qui a accompagné la publication de ces travaux. Pour la première fois cette année, la Cour des comptes a profité de cette occasion pour mettre en ligne sur son site plusieurs jeux de données publiques, répertoriés sur la plateforme data.gouv.fr. Il s’agit notamment de l’exécution budgétaire de 2012 à 2014, mission par mission, programme par programme, action par action. Il s’agit aussi du bilan et du compte de résultats de 2006 à 2011. Cette mise en ligne permet à tout un chacun d’accéder à ces informations dans un format numérique directement et librement réutilisable, pour réaliser des infographies… ou refaire les calculs de la Cour ! Cette démarche s’inscrit dans une démarche globale de l’État visant à une plus grande ouverture des données publiques, dans le souci de rendre la gouvernance publique plus transparente, conformément à la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen.

Depuis 2006, en application des dispositions de la LOLF, la Cour a procédé, à neuf reprises, à un examen approfondi des comptes de l’État. Ces comptes sont arrêtés par le ministre des finances et intégrés dans le projet de loi de règlement qui vous est soumis par le Gouvernement.

L’acte qui est porté à votre connaissance aujourd’hui a pour objet de vous fournir une information, une opinion motivée, sur la régularité, la sincérité et la fidélité de l’image que donnent les documents produits par l’État sur sa situation financière.

Trois chiffres-clés, aisés à retenir, permettent d’appréhender synthétiquement le bilan de l’État au 31 décembre 2014 : d’une part, le passif total s’élève à environ 2 000 milliards d’euros ; d’autre part, le total des actifs atteint presque 1 000 milliards d’euros – ainsi, la situation nette de l’État est négative, d’environ 1 000 milliards d’euros ; enfin, les engagements hors bilan de l’État dépassent 3 000 milliards d’euros, pour atteindre 3 400 milliards d’euros.

Au titre de l’exercice 2014, la Cour certifie que les comptes de l’État donnent une image fidèle de sa situation financière. Mais, pour la neuvième fois, elle assortit cette certification de réserves. Elle en formule, cette année encore, cinq, substantielles, qui présentent le même libellé que l’an dernier.

Trois d’entre elles présentent un caractère quasi systémique.

Premièrement, le système d’information financière de l’État, constitué de Chorus et de plus de trois cents autres applications informatiques, reste complexe, coûteux, peu sûr et exposé à des risques d’erreurs.

Deuxièmement, les ministères peinent encore à organiser et à piloter de manière satisfaisante leurs dispositifs ministériels de contrôle et d’audit internes.

Troisièmement, la comptabilisation des produits régaliens, c’est-à-dire du produit des impôts, pâtit des insuffisances des données fiscales et des contrôles qui leur sont appliqués.

Les deux autres réserves substantielles concernent, d’une part, les actifs et passifs du ministère de la défense et, d’autre part, les immobilisations financières de l’État.

En ce qui concerne les actifs et passifs du ministère de la défense, des incertitudes persistent sur les inventaires de stocks et de matériels, sur l’évaluation de ces biens et sur le recensement et l’évaluation par le ministère de ses actifs immobiliers.

Pour ce qui est des immobilisations financières de l’État, il n’est pas possible de se prononcer sur la fiabilité de l’évaluation d’un grand nombre de participations financières.

La synthèse qui vous a été remise comporte un tableau retraçant l’évolution des réserves dans le temps. Elle met en évidence les efforts réalisés par l’administration depuis 2006, premier exercice soumis à la certification, qui ont permis la levée progressive de réserves substantielles – au nombre de treize la première année.

Le fait que les réserves substantielles soient, comme l’année dernière, au nombre de cinq et qu’elles aient le même libellé ne veut pas dire que rien n’a changé sur le fond, ni qu’aucun progrès n’est à enregistrer, ni davantage qu’aucun constat d’audit nouveau n’est apparu. En y regardant de plus près, la stabilité globale apparente cache en réalité une poursuite de la dynamique d’amélioration de ce que l’on appelle parfois la qualité comptable.

La Cour a ainsi constaté de multiples évolutions, qui vont dans le bon sens : trente-sept parties de réserves font l’objet d’une levée dans l’acte ; la moitié de ces levées – dix-sept sur trente-sept – porte sur la réserve n° 4 concernant les actifs et passifs du ministère de la défense, notamment l’évaluation des stocks de munitions, des biens mis à la disposition d’industriels ainsi que des coûts de démantèlement des réacteurs des sous-marins nucléaires et du porte-avions Charles-de-Gaulle ; d’autres levées interviennent sur des sujets anciens et sensibles, comme l’évaluation de la quote-part de la France au Fonds monétaire international – FMI – ou la comptabilisation des contrats de désendettement et de développement.

En conclusion, la Cour est extrêmement attentive aux efforts consentis par l’administration en matière de gestion comptable et financière. Ils permettent d’accroître la fiabilité des comptes, sous le regard attentif du certificateur, et peuvent être utilisés comme un levier de modernisation de l’organisation et du fonctionnement des administrations.

Nous travaillons en ce moment même sur une publication prévue pour fin 2015 ou début 2016, qui s’efforcera de dresser le bilan, dix ans après, de la mise en place de la comptabilité générale de l’État et des perspectives d’évolution suggérées pour tirer pleinement partie de cette innovation, en particulier dans la gestion publique.

J’en viens au rapport sur le budget de l’État en 2014. Ce travail apporte un éclairage sur les finances de l’État, en analysant l’exécution budgétaire, sous deux perspectives : d’une part, par rapport à l’exécution de l’année précédente, en l’occurrence 2013 ; d’autre part, au regard des prévisions qui figurent dans la loi de finances initiale – LFI – de l’année.

Ce rapport est livré avec cinquante-neuf analyses de la gestion des missions budgétaires, deux analyses de l’exécution des recettes, fiscales et non fiscales, et, nouveauté pour cette année, une analyse des dépenses fiscales. Ce sont plus de deux mille pages, qui vous apportent une information riche, dans la perspective de l’examen du projet de loi de règlement. Le rapport mis en ligne sur le site de la Cour comportera des liens directs vers chacune de ces analyses, pour en faciliter l’exploitation. Je rappelle que ce travail ne traite que du seul budget de l’État en 2014 et non de l’ensemble des finances publiques. Le rapport de juin sur la situation et les perspectives des finances publiques portera, lui, sur l’ensemble des administrations publiques.

La Cour dresse quatre constats : premièrement, la réduction du déficit budgétaire de l’État a été interrompue ; deuxièmement, la dette de l’État a continué de progresser à un rythme soutenu ; troisièmement, les recettes fiscales se sont de nouveau révélées inférieures aux prévisions ; quatrièmement enfin, les dépenses de l’État ont été stabilisées, moyennant toutefois des opérations budgétaires contestables.

La Cour constate donc en premier lieu que la réduction du déficit budgétaire, amorcée depuis 2010, a été interrompue en 2014. Ce déficit, de 85,6 milliards d’euros, est en hausse de 10,7 milliards par rapport à 2013. Il représente plus de trois mois de dépenses du budget général.

On pourrait penser que ce sont les dépenses exceptionnelles, notamment le lancement du deuxième programme d’investissements d’avenir – PIA –, qui sont responsables de cette hausse. Ce n’est pas le cas : même retraité des dépenses exceptionnelles, le déficit augmente de 5,5 milliards d’euros par rapport à 2013.

En réalité, la croissance et l’inflation, plus faibles que prévu, ont affecté fortement l’exécution du budget. D’une part, les prévisions de recettes ont été trop optimistes : les recettes totales nettes, après remboursements et dégrèvements d’impôts, ont, pour la première fois depuis 2009 et de façon inhabituelle, baissé de 6 milliards d’euros par rapport à 2013. D’autre part, les ajustements en dépenses ont été trop tardifs et insuffisants pour contenir le dérapage du solde budgétaire. Ainsi, les dépenses nettes du budget général ont augmenté de 4,2 milliards d’euros.

En deuxième lieu, la Cour observe que la dette de l’État a continué de progresser à un rythme soutenu en 2014. Fin 2014, elle atteignait 1 528 milliards d’euros, contre 1 457 milliards d’euros fin 2013. Il s’agit d’une augmentation de 71 milliards en un an. Par voie de conséquence, l’État a connu un besoin de financement total, avec le renouvellement des emprunts arrivant à échéance, de 179 milliards d’euros, montant supérieur aux prévisions. À noter d’ailleurs que ce montant sera plus important encore pour 2015, puisqu’il s’élèvera à 188 milliards d’euros, montant inégalé d’émissions de titres de dette, qui s’explique notamment par l’arrivée à échéance des emprunts contractés au plus fort de la crise.

La charge de la dette, qui s’est élevée à 43,2 milliards d’euros en 2014, continue à baisser. Elle représente 1,7 milliard d’euros de moins qu’en 2013, grâce à des taux d’intérêt exceptionnellement bas. Mais il ne faut pas s’y tromper : les taux d’intérêt nominaux très bas ne garantissent pas la soutenabilité de la dette. En 2014, pour seulement stabiliser le poids de la dette dans le PIB, il aurait fallu limiter le déficit à 11 milliards d’euros, soit sept à huit fois moins que le niveau constaté – 85,6 milliards d’euros. Il faut a fortiori veiller à ce que ces taux d’intérêts bas n’agissent pas comme des anesthésiants, empêchant l’État de prendre les décisions propres à restaurer la crédibilité de nos finances publiques. Le réveil n’en serait que plus douloureux.

M. Henri Emmanuelli. Vous préféreriez donc des taux élevés…

M. le Premier président de la Cour des comptes. Ce n’est pas tout à fait ce que j’ai dit, monsieur le député.

Troisième constat de la Cour : en 2014, les recettes fiscales nettes se sont à nouveau révélées inférieures aux prévisions. Elles ont représenté 274,3 milliards d’euros, soit 9,7 milliards d’euros de moins que prévu. Cela s’explique d’abord par plusieurs mesures importantes de diminution des recettes fiscales : d’une part les mesures qui ont réduit le rendement de l’impôt sur le bénéfice des sociétés de 11,3 milliards d’euros, notamment l’entrée en vigueur du crédit d’impôt pour la compétitivité et de l’emploi – CICE –, pour un montant de 6 milliards d’euros ; d’autre part, la réduction de l’impôt sur le revenu adoptée en loi de finances rectificative en août 2014, dont le coût est évalué à 1,3 milliard d’euros.

Par ailleurs, les prévisions de recettes fiscales en LFI restent toujours aussi fragiles. Pour la troisième année consécutive, la croissance spontanée des recettes fiscales a été inférieure à la prévision en LFI. Les hypothèses économiques retenues par le Gouvernement ont été trop optimistes – nous l’avions dit à l’époque –, et l’estimation de l’élasticité des recettes par rapport à la croissance a été fixée à un niveau trop élevé – prévue à 1,3 elle s’est in fine révélée égale à
– 0,1. Pour toutes ces raisons, la Cour recommande à nouveau de continuer à renforcer la qualité et la transparence des prévisions de recettes fiscales, même si quelques pas en ce sens ont été réalisés.

En matière de recettes fiscales, la Cour relève néanmoins deux points a priori positifs, pour malgré tout les nuancer. D’une part, en matière de lutte contre la fraude fiscale, le nouveau service de traitement des déclarations rectificatives a permis d’encaisser 1,7 milliard d’euros, soit 300 millions d’euros de plus que prévu. C’est évidemment une bonne nouvelle, mais elle est à nuancer, puisque ce surcroît de recettes n’a pas permis, contrairement aux prévisions, de compenser le coût de 1,3 milliard d’euros de la réduction forfaitaire d’impôt sur le revenu adoptée en août 2014. D’autre part, les dépenses fiscales ont été revues à la baisse, en raison du moindre coût du CICE – 6,5 milliards d’euros au lieu des 9,8 milliards prévus. C’est aussi une nouvelle positive, même s’il convient de relever que le montant des dépenses fiscales, hors CICE, a déjà été revu à la hausse dans le projet de loi de finances – PLF – pour 2015. Plus généralement, la Cour constate que la maîtrise des dépenses fiscales reste déficiente. L’évaluation de l’efficience de ces dépenses continue à relever de l’exception. Elle est rarement le fait des administrations.

Les dépenses de l’État ont été stabilisées en 2014. Mais elles l’ont parfois été en procédant à des opérations budgétaires contestables. C’est le quatrième et dernier constat de la Cour dans son rapport sur le budget de l’État en 2014.

Je rappelle que, d’un point de vue méthodologique, pour apprécier l’effort réalisé en termes de maîtrise de la dépense, il est nécessaire de raisonner sur des périmètres comparables. Il faut en particulier procéder à plusieurs retraitements. Par exemple, les dépenses exceptionnelles doivent être exclues : il s’agit notamment des programmes d’investissements d’avenir et du financement du mécanisme européen de stabilité et de la Banque européenne d’investissement. De manière symétrique, s’agissant des PIA, il faut réintégrer les décaissements réalisés par les opérateurs pour le compte de l’État.

Sur ce périmètre, je le disais, la Cour dresse un constat de stabilité entre 2013 et 2014. Cette stabilité, qui est déjà un progrès, a été acquise grâce à une charge de la dette en recul de 1,7 milliard d’euros par rapport à 2013. Mais, dans le même temps, il faut être conscient que certains postes de dépenses croissent de nouveau. C’est le cas des dépenses de personnel qui, globalement, augmentent de 1 % pour atteindre un montant de 80,6 milliards d’euros. La masse salariale connaît une légère progression en 2014, alors qu’elle avait été stabilisée en 2012 et 2013. La contribution de l’État employeur au compte d’affectation spéciale – CAS – Pensions continue, elle aussi, à progresser de près de 3 %.

Les normes de dépenses, plus strictes et plus ambitieuses que les années précédentes, ont été respectées, moyennant toutefois des opérations budgétaires parfois contestables. Ainsi, le plafond de la norme « zéro valeur » a été abaissé de 3,3 milliards d’euros. Mais la définition restrictive du périmètre de la norme de dépenses « zéro valeur » a conduit à l’exclusion de certaines dépenses. Par exemple, le Gouvernement a écarté les décaissements effectués dans le cadre des PIA, soit 3,3 milliards. À cet égard, le dispositif dérogatoire mis en place pour le PIA a largement été utilisé pour combler des insuffisances de crédits budgétaires, en particulier au profit du ministère de la défense, à hauteur de 2 milliards d’euros. Ces opérations de débudgétisation et de substitution de crédits dérogent aux principes fondamentaux d’annualité, d’universalité et d’unité budgétaires. Elles faussent l’appréciation des résultats de l’exécution.

Par ailleurs, comme les années précédentes, la dépense a davantage été contenue par l’effet de la régulation infra-annuelle que par des mesures pérennes. Concrètement, la réserve de précaution a atteint un montant inégalé de 9,3 milliards d’euros. Cela étant, la Cour constate in fine que les annulations – hors charge de la dette – ont été d’un niveau de 4,3 milliards d’euros, quasi identique à celui de 2013 – 4,4 milliards d’euros. Et les reports de charges sur 2015 sont croissants, comme en atteste l’augmentation de la dette de l’État à l’égard de la sécurité sociale.

S’agissant enfin des conditions de l’exécution du budget de l’État en 2014, comme les années précédentes, la Cour a observé des sous-budgétisations persistantes. C’est notamment le cas pour les opérations extérieures de la défense, pour l’hébergement d’urgence, pour les aides personnalisées au logement – APL –, pour l’allocation aux adultes handicapés – AAH –, pour l’aide médicale de l’État – AME – ou encore pour le revenu de solidarité active – RSA.

Dans ce contexte, la Cour pointe plusieurs incertitudes sur l’exécution du budget en 2015, par exemple l’évolution des recettes fiscales, avec la montée en charge du CICE et du Pacte de responsabilité et de solidarité. La Cour constate aussi que la dette de l’État envers les organismes de sécurité sociale augmente, puisqu’elle s’établit à 368 millions d’euros fin 2014 contre 249 millions fin 2013.

Le rapport sur la situation et les perspectives des finances publiques de juin reviendra de façon détaillée et complémentaire sur ces risques, pour ce qui concerne le périmètre « toutes administrations publiques ».

La Cour s’est également intéressée à la démarche de performance. Elle remarque que la qualité des indicateurs s’améliore, mais que les outils d’analyse font toujours défaut, alors que les résultats des indicateurs de performance devraient être rapprochés des coûts afin d’éclairer au mieux les choix budgétaires. Ce constat vaut notamment pour le suivi de la performance des missions prioritaires Enseignement scolaire et Travail et emploi, dont les indicateurs n’ont pas été complétés pour mesurer les effets des moyens supplémentaires attribués. Globalement, nous considérons toujours que l’appréciation de l’efficience des dépenses reste insuffisante.

Avant de conclure cette présentation, je veux évoquer le compte rendu du suivi des recommandations contenues dans les précédents rapports sur le budget de l’État, qui fait l’objet d’un développement détaillé à la fin du rapport. Ce suivi met en évidence une meilleure mise en œuvre des recommandations, y compris pour celles formulées dans le rapport sur le budget de l’État en 2013. En moins d’un an, près de deux tiers des recommandations formulées dans ce rapport 2013 ont été totalement ou partiellement mises en œuvre. Cela démontre que la démarche de la Cour est bien comprise par l’administration : il s’agit à la fois d’un contrôle de l’exécution du budget de l’État et d’un accompagnement dans le sens de son amélioration continue. Je souhaite que ces échanges, positifs pour l’intérêt général, se poursuivent pour les recommandations qui n’ont pas encore été mises en œuvre.

Cela m’amène à conclure sur l’intérêt de construire le budget sur des hypothèses prudentes lors de la loi de finances initiale et sur la nécessité, pour mieux assurer la maîtrise de la dépense publique, d’en finir avec la politique du rabot, pour procéder à des choix explicites, plus conformes aux engagements pris par le Gouvernement.

La soixantaine d’analyses par mission qui sont jointes au rapport vous fournissent une matière riche. Ainsi, celle qui porte sur la mission Défense entre par exemple dans le détail de la sous-budgétisation ou de l’absence de budgétisation de dépenses récurrentes et prévisibles, comme les opérations extérieures ou Louvois. L’analyse de la mission Écologie conduit à la conclusion qu’il faut supprimer l’Agence de financement des infrastructures de transport de France – AFITF –, recommandation récurrente de la Cour. En ce qui concerne la mission Justice, la Cour observe une sous-exécution des crédits accordés, alors même que la mission est considérée par le Gouvernement comme prioritaire. Dans le même temps, certaines réformes structurelles, comme la mise en place de la plateforme des interceptions judiciaires, n’ont pas toujours produit les effets escomptés.

Lorsque nous avions présenté notre rapport public annuel, un de nos messages portait sur le décalage observé entre les annonces, les engagements et les résultats réellement obtenus. Nous constatons souvent que qualité du service public ne rime pas forcément avec quantité de dépense publique, et le projet de loi de règlement, qui pourrait d’ailleurs s’intituler « projet de loi de résultats », est probablement le meilleur moment pour vérifier que vos décisions ont été effectivement mises en œuvre et qu’elles ont atteint leurs objectifs. À travers ses rapports, la Cour souhaite en tout cas contribuer à ce qu’une attention plus grande soit portée aux résultats.

M. le président Gilles Carrez. L’exécution des comptes pour 2014 nous donne l’occasion de nous intéresser aux finances publiques, qui ne font pas toujours partie de nos priorités quotidiennes, ce qui est peut-être le symptôme d’un optimisme financier un peu béat inspiré par des taux d’intérêt si bas que plus on s’endette, moins ça coûte !

Je retiens de votre intervention trois éléments : d’une part, le déficit progresse de 10,7 milliards d’euros par rapport à 2013, ce qui est considérable ; d’autre part, les recettes fiscales sont inférieures de 10 milliards d’euros aux prévisions, ce qui est tout aussi considérable ; enfin, et c’est une spécificité française, avec un déficit de 85,5 milliards d’euros en 2014, nous sommes en déficit primaire de plus de 40 milliards d’euros. En d’autres termes, si l’on fait table rase du passé et que l’on défalque du déficit les 43 milliards d’euros d’intérêts liés à la gestion de nos prédécesseurs, les dépenses restent supérieures de plus de 40 milliards d’euros par rapport aux recettes. Quant à la dette du seul État, elle a progressé de 71 milliards en 2014 pour atteindre 1 528 milliards d’euros. Il n’y a qu’une bonne nouvelle, c’est la relative maîtrise des dépenses, dont la progression a ralenti, y compris par rapport à la précédente législature.

Dans ces conditions, j’estime que nous devons prêter une très grande attention à l’exécution des comptes et en tirer des conclusions pour l’avenir. Or, les mêmes causes produisant les mêmes effets, compte tenu de la faible inflation et du fait que, pour la troisième année consécutive en 2014, la recette fiscale spontanée ne progresse pas mais régresse, il y a lieu de s’inquiéter pour l’exécution du budget de 2015. D’autant que se sont ajoutées à ce budget, depuis le début de l’année, toute une série de dépenses nouvelles, et pas seulement dans le domaine militaire – Jean Launay, rapporteur pour avis du projet de loi de programmation militaire que nous avons examiné hier en commission, a confirmé qu’il restait des incertitudes sur les crédits budgétaires pour 2015 – et le domaine de la sécurité.

Dans ces conditions mon rôle de président de la commission des finances est de vous avertir qu’il ne serait ni raisonnable ni lucide de ne pas faire un point en milieu d’année, raison pour laquelle je plaide vigoureusement pour que nous nous livrions à un premier examen du budget 2015 sur les six premiers mois de l’année, par le biais d’un collectif budgétaire. J’espère obtenir votre soutien sur cette proposition.

Mme Valérie Rabault, Rapporteure générale. Je commence par remercier la Cour des comptes pour l’importance et la qualité de ce travail de certification.

Vous souhaitez que les dépenses liées au PIA soient intégrées aux dépenses de l’État. Je m’en étonne : si la Cour avait déjà émis cette recommandation en 2010, elle n’a jamais été mise en œuvre. Seule une toute petite partie des dépenses du PIA sont normalement intégrées aux dépenses de l’État, et nous pourrions après tout y réfléchir, mais pourquoi soulever ce point maintenant ?

Les recettes seront en 2014 inférieures à la fois à leur niveau de 2013 et aux prévisions faites en loi de finances initiale. Sur ce point, il me paraît essentiel de bien préciser les rôles respectifs du Parlement et de la Cour des comptes : il faut distinguer, dans les baisses de recettes, ce qui résulte d’événements particuliers, de fluctuations de paramètres économiques ou de prévisions trop optimistes de ce qui résulte de choix politiques. Cette distinction, si elle apparaît dans le texte, n’est pas toujours très claire dans votre plan. Je le regrette.

Le Haut Conseil des finances publiques salue l’effort réalisé par le Gouvernement pour améliorer le solde structurel, qui est meilleur que prévu. Les efforts consentis sur les dépenses sont donc bien réels. N’y a-t-il pas là une contradiction entre le Premier président de la Cour des comptes que vous êtes et le président du Haut Conseil des finances publiques que vous êtes également ?

Enfin, j’approuve vos recommandations, à l’exception de la première : en effet, elle soulève une question intéressante, mais pour que le solde structurel et le solde conjoncturel figurent dans les lois de finances, il faudrait que leur méthode de calcul soit transparente et que nous disposions, en particulier, d’un calcul précis et stable de la croissance potentielle. Ce n’est pas le cas. J’approuve la quatrième recommandation à condition, je le répète, de bien distinguer décisions d’élasticité et choix politiques. Les septième et huitième recommandations visent à élargir le périmètre des normes des dépenses, ce qui revient à changer de thermomètre : cela appelle une réflexion d’ensemble.

M. Dominique Lefebvre. Monsieur le président de la Commission, je vais essayer de ramener un peu de sérénité dans ce débat : vos énervements sont généralement, nous le savons, fonction des reproches que vous vous adressez sans doute pour avoir accompagné la dérive des finances publiques lorsque vous étiez rapporteur général de notre Commission, entre 2002 et 2012.

Je remercie la Cour des comptes, dont l’indépendance est garantie par la Constitution, du travail effectué pour remplir ses missions qui lui sont confiées. J’ai lu ce rapport de certification avec le plus grand intérêt. Le nombre des levées de réserves partielles montre, je crois, qu’il faut commencer par féliciter les administrations pour leur mobilisation et leurs efforts, soulignés, je crois, par la Cour. C’est l’exploitation en gestion de la comptabilité générale qui demeure pour l’avenir en débat.

Sur l’exécution budgétaire, je respecte la séparation des pouvoirs et je ne porterai donc pas de jugement sur la présentation retenue par la Cour des résultats de 2014. Personne néanmoins ne me fera croire que cette présentation est uniquement comptable : la Cour devrait s’abstenir de remettre en cause, même implicitement, les choix souverains du Parlement – même si sa mission est d’éclairer l’opinion sur les conséquences de ces choix. En effet, il y a entre la majorité parlementaire et la Cour un accord sur un point : les chiffres eux-mêmes, qui figureront dans la loi de règlement. Mais il y a un désaccord, réel, qui n’est pas nouveau mais qui s’accentue, sur la présentation et l’interprétation des résultats. Je m’interroge sur les méthodes employées, et en particulier sur l’analyse des efforts consentis, je l’ai dit, par les différentes administrations, et qui n’avaient jamais été menés auparavant. C’est là un désaccord de méthode, mais qui repose sur un désaccord de fond sur les choix de politique économique et budgétaire.

Ainsi, je lis dans votre rapport que « le déficit budgétaire s’est alourdi par rapport à 2013 et n’est pas conforme aux autorisations de la loi de finances initiale ». Pouvez-vous m’éclairer sur la portée juridique d’une telle phrase ? Je ne suis pas spécialiste de la LOLF, mais il me semble que la loi de finances initiale est une autorisation de prélever l’impôt, une autorisation de dépenses et un plafond de dette ; en revanche, je ne sais pas ce qu’est une autorisation de déficit – à moins que vous ne vouliez dire que le déficit doit être à tout prix contenu, alors même qu’il peut varier, notamment sous l’effet de l’évolution des recettes, qui est liée à la conjoncture.

Le niveau du déficit a été assumé politiquement par cette majorité, et voté en loi de finances initiale. Je souligne, en outre, que son accroissement résulte de l’inscription de 12 milliards d’euros au titre des programmes d’investissements d’avenir : sans cette somme, le déficit passerait de 85 à 73,6 milliards d’euros et serait donc en recul. Vous calculez que le solde budgétaire hors dépenses exceptionnelles était déficitaire de 66,73 milliards en 2013, et de 70,30 milliards en 2014. La Cour aurait pu souligner – et c’est là que la présentation joue un rôle dans la compréhension – que cet accroissement est dû à une baisse de 10 milliards des recettes, ce qui s’explique notamment par la conjoncture, mais aussi à une économie de dépenses de 2,6 milliards. Cette majorité ne s’est donc pas contentée de constater une absence de recettes ; elle a pris des mesures pour restreindre les dépenses.

Quant à la référence constante à la loi de programmation, en droit, l’année 2014 relevait en effet d’une précédente loi. Mais l’histoire a tourné : dès le printemps 2014, lors de la discussion du programme de stabilité, nous avons débattu de ce problème, et nous avons adopté une nouvelle loi de programmation à la fin de l’année, tenant compte à la fois de la conjoncture et de nos choix de politique économique et budgétaire.

Nous considérons donc que, selon nos indicateurs, le déficit budgétaire de l’État est en baisse ; vous considérez qu’il est en hausse. Vous dites que la dépense de l’État est stabilisée ; à notre sens, elle a diminué de 2 milliards d’euros hors dépenses exceptionnelles. Cette diminution est absolument sans précédent, et la Cour aurait pu mettre davantage ce point en valeur. Les dépenses sont inférieures à l’autorisation parlementaire de 6 milliards d’euros, ce qui est également sans précédent à ma connaissance. La Cour reconnaît que les normes de dépenses ont été respectées, alors même qu’elles avaient été durcies par la loi de finances rectificative. Hors éléments exceptionnels, je trouve même une baisse de 1,9 milliard d’euros.

Le débat porte sur l’instrument de pilotage et sur les normes : c’est un débat politique, et un débat de méthode. La Cour – ce n’est pas nouveau – souhaite un élargissement de la norme en volume et en valeur. Puisque la discussion porte essentiellement sur le PIA et les dépenses exceptionnelles, elle estime que ces dépenses doivent être financées dans le cadre de la norme : elle conteste ainsi, pour être clair, la trajectoire de redressement des finances publiques telle qu’elle a été décidée par le Parlement pour des raisons de politique économique et de stratégie de retour à la croissance. La façon de prendre en compte le PIA préconisée par la Cour revient en effet à exiger un effort de réduction des dépenses publiques supérieur à ce que nous souhaitons, pour des raisons de stratégie économique et budgétaire.

De ce point de vue, le Gouvernement et la majorité parlementaire sont mieux écoutés et mieux compris à Bruxelles qu’ils ne le sont rue Cambon.

M. Hervé Mariton. Chacun aura compris que les investissements d’avenir sont au cœur de nos débats. Il y a là une part de débudgétisation, contraire à leur esprit initial : cette part s’aggrave-t-elle ? La situation change du tout au tout selon que les investissements d’avenir se substituent, ou pas, à une dépense traditionnelle, ordinaire, de l’État : au-delà de l’exemple déjà donné des dépenses de défense, la Cour a-t-elle évalué l’ampleur de ce phénomène de substitution, et là encore, s’aggrave-t-il ?

Vous avez évoqué l’évolution des dépenses en 2014. D’après les données présentées par l’exécutif lui-même, celles-ci vont augmenter, en volume, en 2015. Quelle est l’appréciation de la Cour sur l’évolution en 2014 et sur cette dégradation prévue en 2015, au regard de la trajectoire des finances publiques ?

Pour ma part, j’estime, comme la Rapporteure générale, que la première recommandation de la Cour est tout à fait opportune, notamment parce qu’elle apporterait des précisions et des engagements sur la composition du solde en solde structurel et conjoncturel. Ces notions sont intéressantes, mais elles doivent être définies avec plus de précision, et la présentation de ces chiffres dans la loi de finances initiale, puis dans la loi de règlement, me paraîtrait de nature à nous permettre de progresser dans la compréhension de ces notions. Ces chiffres servent aujourd’hui principalement à communiquer ; ils pourraient nous devenir vraiment utiles.

Enfin, les septième et huitième recommandations nous paraissent tout à fait justifiées, notamment en raison des incertitudes sur les dépenses liées aux investissements d’avenir.

M. Charles de Courson. Permettez-moi de m’étonner du tour que prend l’audition du Premier président de la Cour des comptes et des présidents de chambre, et du ton employé ici – même si, après vingt-deux ans de vie politique, je sais bien qu’il convient de faire croire à ce qui n’est pas vrai.

Venons-en au fond : nous ne discutons hélas que fort peu de l’exécution budgétaire, sur laquelle nous devrions au contraire concentrer nos travaux. Tout ce qui peut être prétendu lors de la loi de finances initiale a en effet peu de valeur au regard de l’exécution.

Mon cher collègue, contestez-vous les observations de la Cour des comptes sur les pertes de recettes ? Vous vous êtes acharné, ici même, à expliquer que les hypothèses de croissance du Gouvernement étaient justes : nous devions atteindre 0,9 %, voire 1 %. Mais nous n’en sommes qu’à 0,2 %, d’après les derniers calculs de l’INSEE. Je comprends bien que cela vous fasse mal ! Mais pourquoi le Gouvernement n’a-t-il pas voulu corriger des prévisions qu’il savait complètement dépassées ? Je vais vous le dire : le Gouvernement voulait éviter les polémiques au sein de sa majorité. Le problème est chez vous, il n’est pas à la Cour !

La Cour traite par ailleurs de la dépense fiscale, qui n’est pas maîtrisée. Vous vous gargarisiez de dépenses fiscales qui devaient être en baisse ; or, à 72,3 milliards d’euros, elles sont en hausse, hors même le CICE ! La Cour constate ce phénomène, mais n’en donne pas les raisons. Quelles sont-elles, monsieur le Premier président ?

Quant au CICE, estimé à 9,8 milliards d’euros, il n’atteint finalement que 6,5 milliards. Que se passe-t-il ?

La dette de l’État n’est pas de 1 528 milliards, mes chers collègues ; elle est de 2 007 milliards. Or, l’actif n’est que 989 milliards. Notre situation nette comptable est donc déficitaire de 1 018 milliards d’euros sans même compter les engagements hors bilan. Dans n’importe quelle entreprise…

M. Henri Emmanuelli. Nous ne sommes pas dans une entreprise, justement !

M. Charles de Courson. Oh, bien sûr – jusqu’au jour où plus personne ne voudra vous prêter d’argent ! Regardez ce qui est arrivé à certains de nos voisins.

M. Henri Emmanuelli. Mais c’est ridicule ! Regardez donc les taux !

M. Charles de Courson. Ce qui est grave, c’est que notre situation nette est négative de 1 000 milliards et que la somme des déficits passés se situe au-delà des 1 300 milliards... Autrement dit, l’essentiel de la dette publique a financé un déficit de fonctionnement, et non des dépenses d’investissements. Le rappeler à temps et à contretemps n’intéresse personne, je le sais bien ; mais c’est bien là le fond des choses.

S’agissant des dépenses, je note que les reports s’accroissent fortement, passant de 1,4 à 2,4 milliards d’euros, alors que la tendance jusqu’ici était plutôt à la baisse. Par ailleurs, les annulations ne traduisent pas une stratégie de réduction de la dépense, politique par politique. La Cour a raison sur ce point, la stratégie de régulation de la dépense n’a pas beaucoup changé. Tout cela rend de plus en plus difficile la gestion des ministères et des missions dont ils sont chargés : il serait intéressant que la Cour nous fasse le point sur ce sujet.

M. Éric Alauzet. La réduction du déficit budgétaire, indique la Cour, a été interrompue en 2014. Bien sûr, la croissance et l’inflation, mais aussi des prévisions trop optimistes – comme souvent, mais apparemment de moins en moins, ce qui est une bonne nouvelle – sont en cause. Mais il me semble que votre rapport n’insiste pas suffisamment sur les effets de la mise en route du CICE, qui représente tout de même 6,5 milliards, c’est-à-dire l’essentiel des 10 milliards de moindres recettes fiscales. Or, cette décision, prise en 2012, a été assumée politiquement. On peut donc comprendre la bienveillance de l’Union européenne, puisque la quasi-stabilité du déficit est due aux aides versées aux entreprises, et non pas à une plus faible action dans le sens de la diminution des dépenses publiques. Le CICE, c’est la nouveauté de 2014, et cela aurait mérité d’être mieux mis en évidence.

S’agissant des recettes fiscales, la baisse constatée s’explique par un ralentissement de l’activité. Je regrette toutefois que la Cour insiste infiniment plus sur les dépenses que sur les recettes : je peux comprendre l’obsession des dépenses, et même la partager, mais les recettes – et donc la question de la fraude et de l’évasion fiscales – constituent une question tout aussi importante pour nos finances publiques. En ce sens, j’approuve particulièrement la sixième de vos recommandations, qui permettrait de mieux évaluer les effets des dépenses fiscales, et donc des « niches fiscales ».

M. Christophe Caresche. J’aimerais comprendre un peu mieux la stratégie de l’opposition, et en particulier de l’UMP : je lis ce matin une interview de la numéro deux de ce parti, qui explique qu’il faudra, en 2017, baisser les impôts de 100 milliards et « assumer un déficit plus important pendant quelques années ». On nous reproche une dégradation du déficit, tout en proposant de le dégrader bien plus encore ! Il serait bon, chers collègues, que vous accordiez vos violons.

Je regrette que nous n’ayons pas commencé par l’audition du président du Haut Conseil des finances publiques : cela nous aurait apporté un éclairage différent, et notamment une perspective macro-économique. Le Haut Conseil montre en effet que, malgré une croissance décevante, le déficit structurel s’est amélioré, et même plus qu’il n’était prévu. On peut bien parler du déficit nominal qui se dégrade, mais la réalité, c’est que la trajectoire structurelle est bonne.

Mme Marie-Christine Dalloz. Merci, monsieur le Premier président, pour ce moment de vérité sur les comptes de l’État. Vous souhaitez que le Gouvernement formule des hypothèses prudentes ; vous demandez une rupture avec la politique de réduction systématique, aveugle, des dépenses et vous préféreriez des choix politiques explicites ; vous estimez que les ajustements tardifs des dépenses en loi de finances rectificative ont nui à la lisibilité des chiffres.

Je voudrais que le Gouvernement nous entende, sorte de la communication et nous donne, au mois de juillet 2015, les moyens de faire le point sur la situation financière réelle de la France. Les recettes fiscales ont diminué en 2013, puis en 2014 : que se passera-t-il en 2015 ? Je nourris de grandes craintes à ce sujet.

J’approuve entièrement vos recommandations, et notamment la dernière, qui porte sur les opérateurs de l’État : il faut vérifier ce qui se passe chez eux.

M. Alain Fauré. Ce rapport me paraît ambigu à l’égard de la politique budgétaire du Gouvernement : il ne montre pas l’effort exceptionnel de réduction des dépenses de fonctionnement de l’État, le noyant au contraire dans une présentation qui insiste sur la hausse des dépenses. N’aurait-il pas été plus juste de distinguer les dépenses de fonctionnement de celles d’investissement ? Je pense notamment au PIA, susceptible d’apporter un retour sur investissement... C’est là une dépense beaucoup plus saine.

Il me semble d’ailleurs, comme l’a dit Mme la Rapporteure générale, qu’il serait légitime de présenter les dépenses liées au PIA de la même manière que par le passé.

Les prévisions de recettes pour 2014 sont fondées sur des chiffres qui ont été qualifiés de « plausibles » lors du dépôt du projet de loi des finances par le Haut Conseil des finances publiques et de « réalistes » en avril lors de la discussion du programme de stabilité. La dégradation économique a été plus forte que prévu, les prévisions ont été revues, tout au long de l’année par différents textes. Le rapport de la Cour considère aujourd’hui que ces prévisions étaient « irréalistes » : quel poids accorde la Cour à l’organisme indépendant qu’est le Haut Conseil des finances publiques ?

Mme Arlette Grosskost. À mon tour de m’inquiéter des incertitudes qui pèsent sur les recettes. Le nombre des demandes de remise gracieuse, partielle ou totale, de l’impôt sur le revenu est en forte augmentation : les services fiscaux ont reçu près de 1,2 million de demandes en 2014, ce qui représentait une hausse de 20 % par rapport à 2013. Au moment où l’on parle de prélèvement à la source, que faut-il penser de ces demandes ? Quel est leur effet sur le budget ?

Vous relevez également que « le recensement et l’évaluation des engagements hors bilan de nature fiscale donnés par l’État ou reçus par lui accusent un retard important par rapport aux autres domaines des comptes ». Est-ce à dire que vous n’avez pas pu les contrôler, alors qu’ils sont très importants et que les comptes de la nation doivent être sincères ?

Mme Eva Sas. Ce rapport me semble sévère : certes, les recettes fiscales ont été moindres que prévu, mais un ajustement en cours d’année a permis de maîtriser le déficit.

En tant que rapporteure spéciale de la mission Remboursements et dégrèvements – la première de l’État, pour un montant de 96 milliards d’euros – je vous rejoins sur le fait que les remboursements d’impôts locaux consentis par l’État à des familles défavorisées devraient relever des dépenses d’intervention, au lieu d’être comptabilisés comme de moindres recettes fiscales. Cela fait plusieurs années que nous préconisons ce changement : il faudrait, sur ce point, passer aux actes. De la même façon, certaines dépenses fiscales – remboursements de CICE, par exemple – qui relèvent aujourd’hui de la mission Remboursements et dégrèvements devraient rejoindre les différentes missions. Nous y verrions plus clair : aujourd’hui, cette mission représente des montants bien trop importants, ce qui fausse nos analyses.

Sur l’analyse de l’efficience des dépenses fiscales, je vous rejoins entièrement. Vous regrettez que l’évaluation ne soit pas toujours faite. Parfois, elle l’est, sans pour autant être suivie d’effet ! Je pense notamment au crédit d’impôt recherche – CIR : les rapports sur ses dérives et sur les possibilités d’optimisation fiscale qu’il offre sont maintenant nombreux. Il faudrait donc agir.

Enfin, comme Mme la Rapporteure générale, je ne comprends pas que vous demandiez l’intégration des investissements d’avenir à la norme « zéro valeur ». Je n’ai pas besoin de rappeler ici que ce n’est pas au cours de cette législature que le programme d’investissements d’avenir a été lancé ; ces dépenses sont d’une nature profondément différente, et il me semble important de les maintenir à part – la timide reprise que nous constatons aujourd’hui ne pourra durer que si nous parvenons à relancer l’investissement. Ce n’est pas du tout le moment d’intégrer le programme d’investissements d’avenir dans le périmètre des dépenses publiques.

Mme Véronique Louwagie. Merci de votre présentation, monsieur le Premier président. L’examen de l’exécution budgétaire est un moment de vérité. Or, les chiffres sont catastrophiques : le déficit budgétaire est en hausse de plus de 10 milliards d’euros ; la dette progresse à un rythme soutenu, pour atteindre 1 528 milliards d’euros ; les recettes sont très inférieures – d’environ 10 milliards – aux prévisions. Pourtant, au-delà même de la prudence des prévisions, que vous préconisez à juste titre, il est de la responsabilité du Gouvernement de veiller à leur sincérité – essentielle en matière budgétaire – et à leur réalisme.

Vous avez également parlé de rompre avec la politique du rabot par des choix explicites. Soulignons à cet égard que la fin de gestion 2014 aura nécessité l’ouverture de 2,9 milliards d’euros sur le budget général et que les crédits d’intervention connaissent une dérive préoccupante qui appelle des réformes de structure.

Les engagements hors bilan représentent 3 400 milliards d’euros, une somme non négligeable puisqu’elle correspond à trois fois le montant de la situation nette des comptes de l’État, en déficit de 1 000 milliards. J’aimerais en savoir davantage sur l’évolution de ces engagements au cours des dernières années et sur celle qu’ils sont susceptibles de connaître à l’avenir.

Mme Karine Berger. Le hors bilan de l’État n’a jamais été établi, Madame, ni par l’INSEE, ni par la direction du budget, puisqu’il n’y a pas d’obligation en la matière.

Monsieur le Premier président, à la page 4 de son document du 26 mars 2015 sur les finances publiques de l’année 2014, l’INSEE procède comme chaque année au passage du solde d’exécution des lois de finances au déficit de l’État en comptabilité nationale – le seul dont il soit tenu compte au sens de Maastricht. Ce qui, comme chaque année, suppose des corrections : en 2014, elles correspondent principalement à la participation de la France au mécanisme européen de stabilité – MES – ainsi qu’à la partie non consommable du deuxième programme d’investissements d’avenir, pour 3,3 milliards d’euros. En d’autres termes, comme d’habitude, l’INSEE rappelle que cette partie ne relève pas du déficit public au sens de Maastricht. Voilà d’ailleurs pourquoi la Cour des comptes a jusqu’alors toujours considéré qu’elle n’avait pas à être commentée. Pour quelle raison choisissez-vous aujourd’hui, contre l’avis formulé par l’INSEE au mois de mars, de revenir sur cet acquis ? Si les PIA doivent selon vous faire l’objet d’un commentaire, pourquoi ne serait-ce pas aussi le cas du MES ? Et, dans l’hypothèse où vous tiendriez compte de l’ensemble de ces éléments, pourquoi avoir attendu cette année pour le faire ?

La Cour des comptes envisage-t-elle d’ailleurs de commenter un jour le déficit de l’État en comptabilité nationale – celui qui est notifié par la France à la Commission européenne –, et non simplement en solde d’exécution ? Ainsi calculée, son évolution au cours des trois dernières années n’appellerait pas les mêmes critiques de votre part.

Vous avez dit par ailleurs que le lien entre l’évolution des taux d’intérêt et le solde stabilisant de la dette n’était pas automatique. J’en suis surprise. D’abord, la Cour des comptes n’a pas de raison de calculer le solde stabilisant de la dette publique lorsqu’elle exerce sa mission de validation des comptes de l’État. Évidemment, si vous souhaitez le faire, c’est intéressant. Mais alors je ne vois pas comment, du point de vue économique, la baisse des taux d’intérêt pourrait ne pas freiner la dette. La France emprunte actuellement à 0,7 % sur les marchés financiers tandis que notre croissance nominale a atteint 0,8 %, alors même que l’année dernière correspondait à un point bas. Puisque la croissance nominale est supérieure aux taux d’intérêt, la situation est favorable : nous créons chaque année plus de richesse que nous n’avons besoin d’en dégager pour faire face à l’évolution des intérêts de la dette ; or, c’est bien là ce qui détermine la stabilisation d’une dette. Ainsi, selon mes calculs, depuis 2012, du seul fait de la baisse des taux d’intérêt, notre capacité à stabiliser notre déficit s’est appréciée d’une dizaine de milliards d’euros. Que vouliez-vous donc dire exactement, monsieur le Premier président ?

M. Dominique Baert. Vous avez souligné la hausse des dépenses de personnel, qui, selon le titre de la partie qui leur est consacrée, page 130 du rapport, seraient « insuffisamment maîtrisées ». Permettez-moi de m’en étonner. L’augmentation des dépenses de personnel, qui n’est pas en elle-même une surprise puisqu’elle était prévue en loi de finances initiale, n’a atteint en 2014 que 1 %, soit 0,27 % hors contributions au CAS Pensions et hors fonds de concours. La Cour souligne elle-même que « le respect de l’objectif du budget triennal 2013-2015 d’une augmentation cumulée de la masse salariale de l’État limitée à 1 % reste accessible ». Bref, on a plutôt l’impression que, malgré les revalorisations catégorielles, et grâce à la politique de stabilisation de l’emploi public et de limitation aux ministères prioritaires des créations de postes, c’est un effort substantiel qui a été consenti pour maîtriser les dépenses de personnel
– surtout par rapport aux exercices antérieurs, en particulier à la décennie qui vient de s’écouler.

M. Jean Launay. Mes questions porteront sur le budget de la défense, dont il a été assez longuement question dans votre présentation. J’entends bien le risque de sous-budgétisation concernant les crédits de personnel du titre 2. Rappelons simplement qu’au ministère de la défense, la « manœuvre RH », qui est engagée, demeure complexe, plus encore après la récente décision d’atténuer la déflation des effectifs, prise à la suite du dernier Conseil de défense.

J’approuve également la réserve substantielle de la Cour concernant les immobilisations et les stocks gérés par le ministère de la défense. Elle orientera le travail que je conduirai comme rapporteur spécial au cours de l’année à venir, en lien avec le ministère.

En revanche, monsieur le Premier président, je suis moins la Cour sur deux autres sujets. D’abord, la sous-budgétisation des opérations extérieures
– OPEX : il s’agit en réalité, on le sait, d’une manœuvre tactique destinée à faire jouer la solidarité interministérielle au-delà des 450 millions d’euros budgétés en 2014 comme en 2015 : c’est un choix politique que nous devons assumer.

Quant au PIA, il ne me semble personnellement pas malsain de considérer que, parmi les dépenses de l’État et de ses opérateurs, les dépenses d’investissement sont plutôt vertueuses. À ce sujet, le rapport, page 130, paraît dire tout et son contraire : d’un côté, on ne pourrait « s’accommoder d’une situation qui verrait se constituer de façon permanente, à côté du budget de l’État, un budget exceptionnel d’investissements d’avenir » ; de l’autre, « ceci ne remet en cause ni l’intérêt des investissements d’avenir ni la gouvernance rénovée des programmes et leur évaluation ».

Monsieur le président de la commission, je n’ai pas dit hier qu’il existait des incertitudes quant au budget, mais que je préférais venir devant la commission des finances pour aborder l’actualisation décidée à la suite du Conseil de défense. Plus précisément, j’ai estimé qu’une loi de finances rectificative était nécessaire pour confirmer l’actualisation de la loi de programmation militaire dont nous débattons cette semaine et pour acter, dès que possible, la transformation en crédits budgétaires de recettes exceptionnelles dont nous connaissons tous depuis longtemps le caractère incertain, lié en particulier à la cession de la bande des 700 MHz. J’ai enfin insisté sur la nécessité de nous montrer vigilants compte tenu des inquiétudes qui entourent, comme il est de coutume dans notre pays, ce que l’on appelle le dialogue de fin de gestion.

M. le Premier président de la Cour des comptes. Je reconnais volontiers qu’il n’est pas facile, mesdames et messieurs les députés, de formuler des remarques sur un rapport que, pour beaucoup d’entre vous, vous découvrez. Cette situation peut expliquer certains malentendus ou erreurs d’interprétation que, j’en suis sûr, une lecture plus attentive permettra de dissiper.

Ainsi, la Cour n’observe pas une augmentation de la dépense, monsieur Fauré, mais sa stabilisation. En revanche, nous sommes en désaccord avec ceux qui parlent d’une réduction de la dépense. Nous ne sous-estimons pas le résultat obtenu : la stabilité est un progrès par rapport à des années où la dépense était très peu maîtrisée, quels qu’aient été d’ailleurs les gouvernements en place. Bref, ne sur-interprétez pas nos propos.

Je suis d’accord avec plusieurs d’entre vous, notamment Mme la Rapporteure générale, pour distinguer, s’agissant des recettes, ce qui relève de décisions souveraines, discrétionnaires, politiques, de ce qui correspond à des hypothèses imprudentes ou à de mauvais calculs de Bercy. Je l’ai fait dans mon exposé comme nous le faisons dans le rapport. Les hypothèses trop optimistes de croissance ou d’élasticité des recettes, notamment des recettes fiscales de l’État, ne sont pas placées sur le même plan que des mesures comme le CICE ou la suppression de la première tranche d’impôt sur le revenu, qui résultent d’une volonté politique. Je ne comprends donc pas que certains d’entre vous puissent dire que la Cour met en cause vos choix souverains ! Nous nous contentons d’en constater les conséquences ; à vous de les apprécier.

De même, la Cour ne porte pas de jugement sur la trajectoire de redressement des comptes, ni sur son rythme. Elle se contente de déterminer si celle que vous avez vous-mêmes fixée est respectée.

Ne craignez aucune contradiction entre la Cour des comptes et le Haut Conseil des finances publiques. En réalité, nous ne parlons pas de la même chose, comme j’ai pris la précaution de vous le dire à plusieurs reprises : le rapport de la Cour porte sur l’exécution du budget de l’État, en comptabilité budgétaire ; le Haut Conseil, lui, raisonne toutes administrations publiques confondues, en comptabilité nationale. Dès lors, leurs points de vue ne peuvent que différer. Vous verrez bien s’il y a contradiction au mois de juin, lorsque nous analyserons la situation toutes administrations publiques confondues. En fait, vous le verrez alors, les deux institutions sont complémentaires.

Quant à ce que le Haut Conseil peut juger positif à propos du solde structurel, permettez-moi de vous rappeler que la trajectoire a été modifiée par la loi de programmation que vous avez votée en décembre et qui a aussi revu la croissance potentielle. Les références ne sont donc pas les mêmes. Dès lors, effectivement, comparaison n’est pas raison. Bref, il n’y a pas la moindre contradiction entre le rapport de la Cour sur l’exécution du budget et ce que peut dire le Haut Conseil à partir de l’article liminaire du projet de loi de règlement, toutes administrations publiques confondues, je le répète, et en comptabilité nationale.

Nous aurons l’occasion de reparler du PIA puisqu’il fait l’objet d’un travail en cours que nous espérons vous présenter à l’automne. Vous conviendrez en tout cas que lorsqu’un programme qui devait être exceptionnel connaît sa deuxième édition, voire la troisième, l’exercice change de nature. Du reste, le budget de l’État comprend des dépenses d’investissement, et non pas simplement des dépenses de fonctionnement. Dès lors, pourquoi faudrait-il exclure celles-là du budget ? En tant que parlementaires, vous devriez résister à cette tendance. La Cour l’a dit à plusieurs reprises à propos de débudgétisation ; je me souviens à cet égard de rapports plus anciens, dans une vie antérieure où nous occupions les uns et les autres des positions différentes. C’est un point sur lequel l’ensemble des parlementaires pourraient tomber d’accord, car tout ce qui peut nuire à la transparence ou à la lisibilité des dépenses de l’État devrait être évité.

Nous expliquerons nos calculs, mais nous n’avons pas inventé le solde budgétaire de l’État : il figure dans les comptes de Bercy. C’est en le retraitant pour distinguer ce qui est exceptionnel de ce qui ne l’est pas que nous constatons la stabilisation de la dépense, et non la hausse que l’on aurait pu déceler à première vue.

N’y a-t-il pas substitution lorsque, dès lors que les recettes attendues ne sont pas au rendez-vous, près de 2 milliards d’euros de dépenses qui étaient inscrits dans le budget de la défense se retrouvent financés dans le cadre du PIA ? Bercy peut bien estimer que la Cour a modifié cette année sa manière de compter ; en réalité, ce n’est pas nous qui avons modifié notre mode de calcul, mais c’est le PIA qui a changé de nature, perdant son caractère exceptionnel.

Les opérateurs méritent la plus grande attention. Longtemps, ils n’ont pas été astreints aux mêmes règles que les administrations de l’État ; depuis quelques années, cela a changé. Encore faut-il se donner les moyens de suivre vraiment leur action, car, ici aussi, il peut exister un décalage entre la volonté affichée par l’État et la réalité de l’exécution par les opérateurs.

Entendons-nous bien : la question n’est pas de savoir si nous sommes sévères. Nous ne donnons pas d’appréciation. Certains d’entre vous disent que nous jugeons, mais, en l’occurrence, ce n’est pas le cas : en ce qui concerne le budget de l’État, nous sommes bien plutôt comptables ou notaires ; nous constatons la réalité, et raisonnons par référence à l’exécution précédente. Nous n’entrons pas dans une logique politique.

Monsieur le député Lefebvre, la Cour des comptes, dites-vous, serait plus sévère que Bruxelles ; mais, là encore, comparaison n’est pas raison. Bruxelles est une autorité politique avec laquelle vous négociez, d’autorité à autorité. La Cour des comptes est une juridiction. On ne négocie pas avec la Cour des comptes à propos de la présentation des chiffres et des constats. Nous ne sommes pas souverains ; c’est vous qui l’êtes, c’est vous qui décidez.

M. Raoul Briet, président de la première chambre de la Cour des comptes, président de la formation interchambres « Exécution du budget et comptes de l’État ». J’ajouterai à l’intention de M. Lefebvre et de Mme Berger que nous n’ignorons pas la comptabilité nationale : j’ai même apporté avec moi INSEE Première ! Simplement, s’agissant du budget de l’État, nous analysons des comptes qui sont en comptabilité budgétaire ; lorsque nous parlerons en juin des finances publiques en général, nous raisonnerons en comptabilité nationale.

En comptabilité budgétaire, nous aurions pu nous en tenir aux chiffres bruts livrés par le Gouvernement : pour le solde budgétaire constaté, une détérioration de 10 milliards d’euros et, du côté de la dépense, une progression de 4 milliards, compte tenu des versements aux opérateurs au titre du PIA et des dépenses exceptionnelles correspondant à des opérations en capital au MES ou à la Banque européenne d’investissement. Nous avons préféré retraiter ces données pour parvenir à une vision plus proche de la réalité économique, comme on le voit aux pages 21 et 37 du rapport, et pour mieux apprécier les résultats et l’évolution de la dépense.

Mais voici peut-être ce qui ne plaît pas au ministère des finances : si l’on accepte d’exclure les quelque 11 milliards de décaissements consentis en une seule fois aux opérateurs – qui sont après tout des entités publiques –, pour apprécier l’évolution réelle des résultats et des dépenses d’une année sur l’autre, il faut bien intégrer les décaissements auxquels ces opérateurs procèdent pour le compte de l’État, au moyen de ressources dont l’État les a dotés au cours des années précédentes. Voilà comment nous concluons à la stabilité de la dépense générée par l’État.

Au titre du PIA, les décaissements ont connu une accélération importante, passant de 2 milliards d’euros en 2013 à 4 en 2014, dont une partie non négligeable pour le PIA 2. Vous trouverez aux pages 128 à 130 une longue liste de dépenses qui ont été financées par des crédits du PIA alors qu’elles l’étaient auparavant par le budget général, voire qu’il était prévu de financer par le budget général en loi de finances initiale et qui ont changé de mode de financement en cours d’exercice.

Madame Rabault, nous avons bien constaté que les recommandations que nous avions formulées à propos du premier PIA n’étaient pas entendues ; nous continuons d’échanger année après année avec le ministère des Finances à ce sujet ; il nous a semblé d’autant plus légitime de les réitérer à propos du PIA 2 que le programme tend à devenir habituel.

On peut toujours discuter des titres et sous-titres, monsieur Baert. Nous notons en tout cas qu’après une stabilisation, voire une légère baisse, au cours des deux exercices précédents, la masse salariale de l’État augmente à nouveau un peu en 2014, de 0,4 %. Ce n’est déjà pas si mal, me direz-vous ; mais il y a bien une hausse : les effectifs sont maintenant stabilisés de telle sorte que toutes les autres mesures permettent de la contenir à ce niveau, non de l’empêcher.

Quant au moindre coût du CICE, si l’on raisonne en comptabilité nationale, celui-ci, madame Berger, représente cette année non 6 milliards d’euros, mais 9, et il est inscrit en dépenses. Nous nous efforcerons d’être aussi clairs que possible au mois de juin, mais sachez que la matière est complexe.

Mme Karine Berger. Je n’ai pas parlé du CICE.

M. le président de la première chambre de la Cour des comptes. On trouve en tout cas à la page 85 un encadré qui explique la baisse du coût du CICE.

S’agissant enfin de l’évaluation des dépenses, madame Grosskost, nous notons un début d’amélioration dans l’annexe Voies et moyens en ce qui concerne l’estimation des recettes de l’impôt sur le revenu pour 2013, mais certains points restent à éclairer. Conscients de la difficulté de prévoir l’élasticité des recettes fiscales, nous estimons qu’elle ne rend que plus nécessaire la transparence : dans la définition ex ante des méthodes d’évaluation retenues comme dans l’explication ex post des écarts lorsqu’ils sont importants. Or, en la matière, il y a encore des progrès à faire.

M. Dominique Lefebvre, président. Au nom de tous les membres de la commission des finances, je vous remercie, messieurs les présidents, ainsi que la Cour des comptes, pour ces travaux éclairants – comme l’a été, je crois, notre débat. J’en retiens qu’il convient de se garder des interprétations trop hâtives, notamment des titres et sous-titres, et de lire l’intégralité du rapport. Après quoi, nous poursuivrons le débat, car si tous s’accordent à reconnaître l’importance des sujets qui ont été évoqués, nous aurons encore à discuter de la manière de les traiter et des conséquences qui en découlent.

AUDITION DE M. CHRISTIAN ECKERT, SECRÉTAIRE D’ÉTAT
CHARGÉ DU BUDGET, ET EXAMEN EN COMMISSION

Au cours de sa séance du 1^er juillet 2015, la Commission entend, en audition ouverte à la presse, M. Christian Eckert, secrétaire d’État au budget, auprès du ministre des finances et des comptes publics, sur le projet de loi de règlement du budget et d’approbation des comptes de l’année 2014 (n° 2813), et examine ce dernier, sur le rapport de Mme Valérie Rabaut, Rapporteure générale.

M. le président Gilles Carrez. Mes chers collègues, au cours de notre réunion de ce matin, nous nous intéresserons à la fois au passé – le projet de loi de règlement pour 2014 – et à l’avenir – le débat d’orientation des finances publiques.

Je rappelle qu’en séance publique, contrairement à la pratique observée ces dernières années et à la différence de nos débats en commission, ces deux points feront l’objet d’un examen séparé, respectivement l’après-midi du lundi 6 juillet prochain et le matin du jeudi 9 juillet.

S’agissant du projet de loi de règlement, nous avons débuté nos travaux le jour même de son adoption en Conseil des ministres, le 27 mai dernier, avec l’audition du Premier président de la Cour des comptes, par ailleurs président du Haut Conseil des finances publiques, sur les rapports de la Cour relatifs à la certification des comptes et aux résultats de la gestion budgétaire de l’État de 2014, puis sur l’avis du Haut Conseil relatif au respect de la trajectoire de solde structurel des administrations publiques.

Nous avons poursuivi nos travaux avec un cycle très intéressant de quatre auditions de responsables de programmes et de représentants de la direction du budget, qui s’est achevé ce matin avec le programme Création, dont le rapporteur spécial est Pierre-Alain Muet. Nous avions auparavant abordé, successivement, le programme Innovation pour la transition écologique et énergétique, avec l’Agence de l’environnement et de la maîtrise de l’énergie – ADEME –, le rapporteur spécial étant Marc Goua, puis les programmes Gendarmerie nationale et Police nationale, avec Yann Galut comme rapporteur spécial, et, enfin, les programmes Formations supérieures et recherche universitaire et Vie étudiante, dont la responsable est Mme Simone Bonnafous et le rapporteur spécial François André.

Il est toujours très difficile de dégager du temps, en cette période de l’année toujours très chargée : je remercie donc particulièrement les rapporteurs spéciaux et tous les parlementaires qui ont participé à ces auditions. Je souligne une fois encore que la présence des représentants de la direction du budget nous a paru constituer une innovation très intéressante. C’est pourquoi je vous propose de passer l’année prochaine à six ou sept programmes. Ce faisant, nous ne faisons que remplir notre rôle d’évaluation et de contrôle de l’exécution.

Par ailleurs, et comme de coutume, nos rapporteurs spéciaux commenteront chacun les rapports annuels de performances – RAP – qui leur reviennent.

S’agissant des orientations des finances publiques, nous avons de nouveau entendu le Premier président de la Cour des comptes, mercredi dernier : il est venu nous présenter son rapport sur la situation et les perspectives des finances publiques.

En outre, dans la perspective du débat d’orientation, et conformément à l’article 48 de la loi organique relative aux lois de finances – LOLF –, le Gouvernement a remis hier son Rapport sur l’évolution de l’économie nationale et sur les orientations des finances publiques, qui est le rapport préparatoire à ce débat. Ce document, toujours très intéressant, est à votre disposition dans cette salle.

Nous achevons donc aujourd’hui nos travaux sur le projet de loi de règlement avec M. Christian Eckert, secrétaire d’État chargé du budget, qui vient nous présenter ce texte et auquel je souhaite la bienvenue en votre nom.

Après l’intervention du secrétaire d’État, la Rapporteure générale nous présentera son rapport sur le projet de loi de règlement, puis son rapport d’information préalable au débat d’orientation des finances publiques.

M. Christian Eckert, secrétaire d’État au budget. Monsieur le président, madame la Rapporteure générale, mesdames et messieurs les députés, je tiens tout d’abord à préciser que je suis favorable à ce que la direction du budget et les responsables de programmes puissent être entendus par la commission des finances. Tout ce qui peut contribuer à améliorer la transparence sur le fonctionnement du budget est bienvenu.

Je suis prêt à évoquer les premiers éléments de l’exécution 2015 et à répondre aux questions que vous pourriez me poser sur le sujet.

Le projet de loi de règlement 2014 soumet à votre approbation les résultats d’exécution définitifs du budget de l’État dont vous connaissez les grandes lignes depuis le mois de janvier et qui ont déjà donné lieu à plusieurs échanges : le 11 février dernier puis les 15 et 22 avril lors de la présentation du programme de stabilité.

C’est néanmoins avec toujours autant de plaisir que je viens devant votre commission vous rendre compte de l’action du Gouvernement.

Notre point de départ est de nous appuyer sur les comptes de l’État qui, pour la neuvième année consécutive, ont été certifiés en toute indépendance par la Cour des comptes : son approbation vous est proposée dans le projet de loi de règlement.

La France, vous le savez, est le seul État de la zone euro à présenter des comptes certifiés : c’est un gage de crédibilité et de qualité de l’information sur les finances de l’État. C’est également la garantie de fiabilité des chiffres que nous vous présentons. Les comptes de l’État, ce sont non seulement les opérations budgétaires bien sûr, les dettes et autres passifs, mais également les actifs détenus par l’État, qui représentent un montant considérable – je ne citerai qu’un seul chiffre : les 50 milliards d’euros de patrimoine immobilier, de bureaux et de terrains propriété de l’État, qui montrent toute l’importance de la politique immobilière à laquelle j’accorde, comme certains parmi vous également, une attention toute particulière.

Il faut saluer l’amélioration continue de la qualité des comptes de l’État que nous constatons depuis 2006, grâce au travail des administrations, notamment de la direction générale des finances publiques – DGFiP. La démarche de qualité comptable est d’ailleurs transversale dans l’ensemble des administrations publiques : les comptes du régime général de la sécurité sociale ont été également certifiés par la Cour ; les comptes d’un nombre croissant d’établissements publics le sont également, par exemple les hôpitaux à partir de cette année, ou encore les universités.

J’en viens maintenant aux résultats obtenus en 2014 sur la maîtrise de la dépense de l’État. Vous les connaissez : je souhaite toutefois les préciser.

Sur le budget de l’État, les indicateurs les plus élémentaires, ceux qui structurent notre gestion budgétaire, ce sont les normes de dépenses : or, à trop vouloir raffiner, l’analyse de la Cour des comptes sur l’exécution des dépenses perd un peu de vue ces fondamentaux.

La norme la plus ancienne a été instituée en 2003 : elle comprend les dépenses de l’État, y compris la charge de la dette et les pensions : sur cette norme, la dépense passe de 368,8 milliards d’euros en 2013 à 364,8 milliards d’euros en 2014. C’est une baisse de 4 milliards d’euros d’exécution à exécution.

Une norme plus récente a été créée en loi de programmation des finances publiques pour les années 2011 à 2014 : elle exclut la charge de la dette et les pensions. C’est notre référence permanente pour le pilotage infra-annuel des dépenses. Sur ce périmètre, la dépense passe de 280 milliards d’euros en 2013 à 276,7 milliards d’euros en 2014. C’est, là encore, une baisse de 3,3 milliards d’euros d’exécution à exécution.

Le budget pour 2014 a été construit et voté sur la base de normes de dépenses instituées depuis des années, partagées par tous les gouvernements successifs et confortées par la dernière loi de programmation des finances publiques.

C’est bien sur la base de ces deux normes que le Gouvernement vous a présenté le budget et qu’il l’a exécuté.

C’est également sur la base de ces normes, qui découlent directement des comptes de l’État, que vos collègues députés et vous-mêmes avez pu porter un jugement sur les propositions de l’exécutif et décider du sens de votre vote.

Or, ce que montrent ces normes, c’est une baisse significative de la dépense de l’État en 2014 de plusieurs milliards d’euros.

J’en viens au déficit de l’État : il s’élève à 85,6 milliards d’euros en 2014. Comme cela était prévu dès la loi de finances initiale, il augmente par rapport à 2013 du fait du lancement du nouveau programme d’investissements d’avenir – PIA.

Il faut toutefois savoir que ces dépenses du nouveau PIA consistent en des transferts vers des opérateurs qui, eux-mêmes, les utiliseront pour financer des projets, selon un rythme très étalé dans le temps, sur plusieurs années. Ces dépenses sont donc, en 2014, des transferts internes aux administrations publiques, neutres sur le solde global des administrations publiques : elles n’ont d’ailleurs aucun impact sur la dette et la trésorerie de l’État, puisque les opérateurs déposent immédiatement les fonds reçus auprès de l’État.

Ces versements aux opérateurs du PIA présentent donc un caractère exceptionnel et il est légitime de les retraiter pour effectuer une comparaison pertinente par rapport à 2013. Or, si l’on déduit ces 12 milliards d’euros de dépenses, le déficit ressort à 73,6 milliards d’euros, en baisse par rapport à 2013 où il avait atteint 75 milliards d’euros.

Le déficit de l’ensemble des administrations publiques, quant à lui, est évalué par l’INSEE à 4 % du PIB en 2014, contre 4,1 % en 2013. C’est son niveau le plus bas depuis 2008, grâce notamment à une progression en valeur des dépenses publiques limitée à 0,9 %.

Le déficit structurel, enfin, qui fait l’objet de l’article liminaire du projet de loi, s’établit à 2,1 %. Nous avons atteint dès 2014 l’objectif que la loi de programmation avait fixé pour 2015 : du reste, le Haut Conseil des finances publiques a constaté que le déficit structurel s’est réduit de 0,6 %, ce qui le place à son niveau le plus bas depuis l’an 2000.

Un mot, pour conclure, sur nos perspectives budgétaires. Elles ont été annoncées dans le programme de stabilité en avril dernier : grâce à des économies complémentaires, qui viendront compenser l’effet de l’inflation sur le rendement de certaines mesures d’économies, le déficit public poursuivra sa baisse en 2015 et 2016.

Depuis le début de l’année, nous avons engagé des dépenses nouvelles que nous assumons. Parce qu’il faut assurer la sécurité des Français, il convenait de financer le plan de lutte contre le terrorisme et l’augmentation du budget de la défense en 2016. Parce que l’emploi est notre priorité, nous avons dégagé des moyens supplémentaires pour les contrats aidés et pour l’emploi dans les TPE et les PME.

Ces mesures, nous les finançons en dégageant des marges par ailleurs. Certaines ont un impact dès 2015 : c’est par exemple le cas du plan de lutte contre le terrorisme. Ce plan a fait l’objet d’un décret d’avance en début d’année, qui vous a été transmis, ainsi que d’une augmentation de la réserve de précaution ou « surgel », dont la décomposition vous a également été communiquée. Vous avez pu constater que ces dépenses nouvelles étaient entièrement financées par des économies sur les autres ministères.

D’autres mesures auront un impact sur 2016 : c’est le cas de l’augmentation du budget de la défense ou des contrats aidés. Ces dépenses nouvelles, nous les prenons évidemment en compte dans la construction du budget pour 2016. Elles ne modifient donc pas la trajectoire de finances publiques du programme de stabilité. Nous donnerons évidemment plus de détails lors du débat d’orientation des finances publiques prévu le 9 juillet prochain dans votre assemblée.

Voici, monsieur le président, madame la Rapporteure générale, mesdames et messieurs les députés, la présentation des résultats obtenus en 2014 et de nos perspectives pour cette année et la suivante.

Je suis à votre disposition pour répondre à toutes vos questions comme je le serai le 9 juillet prochain en séance – et comme je l’aurais été s’il avait été opportun de déposer un projet de loi de finances rectificative. Mais la seule raison qui aurait justifié le dépôt d’un collectif eût été l’augmentation des impôts en 2015 : or, comme vous le savez, il n’en est pas question. C’est par des économies en dépense que le Gouvernement vous propose de poursuivre la réduction du déficit.

La Commission examine le projet de loi de règlement du budget et d’approbation des comptes de l’année 2014.

Mme Valérie Rabault, Rapporteure générale. Je rappelle que la loi de règlement permet de constater que les autorisations votées par le Parlement en loi de finances ont été respectées.

Tous les articles du texte portent exclusivement sur le budget de l’État, à l’exception de l’article liminaire, qui englobe toutes les administrations publiques, y compris la sécurité sociale et les collectivités locales, puisqu’il porte sur le solde public.

La loi de règlement permet donc d’arrêter les comptes de l’État pour 2014 et de voter un article liminaire portant sur le solde, toutes administrations confondues
– cet article porte donc sur un périmètre différent de celui des autres articles.

L’article 1^er arrête, en comptabilité budgétaire, le montant des recettes nettes, à savoir toutes les recettes encaissées par l’État – dont ont été déduits les remboursements et dégrèvements aux collectivités territoriales –, le montant des dépenses nettes et le solde budgétaire de l’année passée.

L’article 2 vise à rappeler les besoins de financement constatés – la dette échue et la nouvelle à financer en raison du déficit.

L’article 3 présente le résultat de l’État en comptabilité générale.

Les articles 4, 5 et 6 arrêtent le montant des crédits consommés respectivement sur le budget général, les budgets annexes et les comptes spéciaux.

L’article 7 présente le solde du compte spécial Avances aux organismes de sécurité sociale.

L’article 8, enfin, propose un ajustement technique relatif à l’organisation comptable outre-mer.

Je tiens à faire observer que les recettes de 2014 ont été inférieures de quelques 10 milliards d’euros par rapport au niveau prévu en loi de finances initiale
– LFI – et de 9 milliards par rapport à 2013 du fait de la baisse des recettes fiscales nettes. La quasi-totalité de la différence – les neuf dixièmes – entre la LFI et l’exécution 2014 résulte de l’évolution spontanée des recettes fiscales, le coût de nouvelles mesures fiscales étant compensé par une moindre consommation budgétaire, et non en créances engagées, du crédit d’impôt pour la compétitivité et l’emploi
– CICE – ; le CICE suit la même logique que l’impôt sur les sociétés : il est étalé sur trois ans.

Quant aux dépenses nettes de l’État, monsieur le président, elles ont bien baissé de 1,9 milliard d’euros de 2013 à 2014, hors dépenses exceptionnelles
– 288,6 milliards d’euros en 2014 au lieu de 290,5 milliards en 2013.

M. le président Gilles Carrez. Tout dépend de ce que comprend le chiffre de 288,6 milliards !

Mme la Rapporteure générale. J’y viens.

Le chiffre de 1,9 milliard est le résultat d’une économie de l’ordre de 1,7 milliard d’euros sur la charge de la dette et de 1,1 milliard sur d’autres postes du budget général, soit 2,8 milliards auxquels il faut retrancher 900 millions de hausse sur le compte d’affectation spéciale Pensions.

Par rapport à la loi de finances initiale pour 2014, la baisse est plus importante puisqu’elle atteint 6,3 milliards d’euros. Alors que nous avions adopté en LFI un budget de 294,9 milliards hors dépenses exceptionnelles, l’État a dépensé 288,6 milliards. Le chiffre de 6,3 milliards est le résultat d’une baisse de 3,4 milliards de la charge de la dette et de 1 milliard sur les dépenses des missions du budget général ainsi que de 1,9 milliard d’euros de mouvements réglementaires. Je crois donc pouvoir affirmer, sans provoquer de polémiques stériles, que nous nous trouvons bien face à une diminution des dépenses du budget de l’État.

Les dépenses totales de l’État – budget général, budgets annexes, comptes spéciaux et fonds de concours –, y compris les prélèvements sur recettes en faveur de l’Union européenne et des collectivités territoriales, s’élèvent en exécution à 571,2 milliards d’euros contre 586,1 milliards adoptés en LFI.

Une partie de ces dépenses – le Premier président de la Cour des comptes et le secrétaire d’État l’ont rappelé – est sous norme « zéro volume » et sous norme « zéro valeur ». Les dépenses sous norme « zéro volume » s’élèvent à 364,8 milliards contre 370,5 milliards adoptés en LFI. Les dépenses sous norme « zéro valeur » s’élèvent à 276,7 milliards contre 278,4 milliards adoptés en LFI. L’exécution des dépenses sous norme a donc été intégralement respectée.

Si l’addition de ces chiffres ne permet pas d’atteindre le total, c’est que certaines dépenses ne sont pas comprises dans les normes de valeur.

S’agissant de la dette de l’État, si, en 2014, la France avait emprunté au taux de 2013, comme le volume de la dette a augmenté, sa charge aurait augmenté de 3,9 milliards d’euros. Or, la charge a diminué de 1,7 milliard en raison de la baisse du prix de la dette.

Je souhaite, pour conclure, faire trois focus.

Je sais que Charles de Courson souhaite connaître l’exécution réelle des effectifs votés. Précisons tout d’abord qu’en comptabilité privée, les effectifs sont comptés en équivalents temps plein – ETP : un salarié embauché à temps plein le 1^erfévrier compte pour 1. Il n’en est pas de même pour l’État : une personne embauchée à temps plein le 1^erjuillet ne compte que pour 0,5. C’est la raison pour laquelle le focus que je vous présente sur les effectifs de l’État part de l’année 2012. Qu’observe-t-on ? Des effectifs stabilisés par rapport à 2013 et une augmentation de la sous-exécution des plafonds d’emplois de l’ordre de 50 000 agents, possiblement compensée par des emplois contractuels. L’engagement de la baisse du plafond d’emplois, qui a été tenu, n’a pas empêché l’actuelle majorité et le Gouvernement de respecter leurs priorités s’agissant de l’éducation, de la justice ou de la sécurité. Ces trois secteurs souffrent moins que les autres de la sous-exécution globale, dont les facteurs sont multiples : des administrations peuvent freiner l’embauche pour des raisons budgétaires comme rencontrer des difficultés à recruter. Nous transmettrons les chiffres budget par