B.- Mesures fiscales (suite)

Article 29 : Réforme de la taxe professionnelle

Article 30 : Taxe générale sur les activités polluantes

Article 31 : Amortissement exceptionnel des véhicules fonctionnant en bicarburation et des accumulateurs nécessaires à leur fonctionnement

Article additionnel après l’article 31 : Majoration de l’exonération de la taxe sur les véhicules des sociétés pour les véhicules fonctionnant en bicarburation

Article 32 : Suppression de diverses taxes

Article 33 : Suppression de la taxe perçue au profit du budget annexe des prestations sociales agricoles

Article 34 : Suppression du prélèvement sur les bénéfices des entreprises exploitant des gisements d’hydrocarbures

Article 35 : Suppression de la taxe perçue pour toute demande d’autorisation administrative d’exploitation d’eau minérale naturelle

C.- Mesures diverses

Article 36 : Prélèvement exceptionnel sur les caisses d’épargne

A. Le code général des impôts est ainsi modifié :

I. 1. a. Le b du 1° de l'article 1467 est abrogé à compter des impositions établies au titre de 2003 ;

b. Il est inséré un article 1467 bis ainsi rédigé :

“ Art. 1467 bis. - Pour les impositions établies au titre de 1999 à 2002, la fraction imposable des salaires et rémunérations visés au b du 1° de l'article 1467 est réduite, par redevable et par commune, de :

100.000 F au titre de 1999 ;

300.000 F au titre de 2000 ;

1.000.000 F au titre de 2001;

et 6.000.000 F au titre de 2002. ”.

2. Au premier alinéa de l’article 1473, les mots : “ et des salaires versés au personnel ” sont supprimés.

3. A l'article 1474 A, les mots : “ et le montant des salaires versés au personnel affecté à ces véhicules sont répartis ” sont remplacés par les mots : “ est répartie ”.

5. Les dispositions du 2, du 3 et du 4 s’appliquent à compter des impositions établies au titre de 2003.

“ La limite de base nette imposable visée au premier alinéa est fixée à 1.050.000 F au titre de 1999 et, sous réserve de l'actualisation annuelle en fonction de la variation des prix, à 990.000 F au titre de 2000, 910.000 F au titre de 2001, 815.000 F au titre de 2002 et 745.000 F à compter de 2003. ”.

2. Au I quater :

1° il est inséré un troisième alinéa ainsi rédigé :

“ La limite de base nette imposable visée au deuxième alinéa est fixée à 2.835.000 F au titre de 1999 et, sous réserve de l'actualisation annuelle en fonction de la variation des prix, à 2.675.000 F au titre de 2000, 2.455.000 F au titre de 2001, 2.205.000 F au titre de 2002 et 2.010.000 F à compter de 2003. ” ;

2° les troisième, quatrième et cinquième alinéas deviennent les quatrième, cinquième et sixième alinéas ; au cinquième alinéa, les mots : “ troisième alinéa ” sont remplacés par les mots : “ quatrième alinéa ”.

III. L'article 1383 B est ainsi modifié :

Au premier alinéa, les mots : “ aux premier et troisième alinéas du I quater de l'article 1466 A ” sont remplacés par les mots : “ aux premier et quatrième alinéas du I quater de l'article 1466 A ”.

IV. Le I de l'article 1466 B est ainsi modifié :

1. Au premier alinéa, les mots : “ des dispositions du troisième alinéa ” sont remplacés par les mots : “ des dispositions du quatrième alinéa ”.

2. Il est inséré un deuxième alinéa ainsi rédigé :

“ La limite de base nette imposable visée au premier alinéa est fixée à 2.835.000 F au titre de 1999 et, sous réserve de l'actualisation annuelle en fonction de la variation des prix, à 2.675.000 F au titre de 2000, 2.455.000 F au titre de 2001, 2.205.000 F au titre de 2002 et 2.010.000 F à compter de 2003. ”.

3. Les deuxième, troisième, quatrième, cinquième et sixième alinéas deviennent les troisième, quatrième, cinquième, sixième et septième alinéas.

b. il est créé un troisième alinéa ainsi rédigé :

“ Cette réduction est supprimée à compter des impositions établies au titre de 2000. ”.

2. Le a du 2° du II de l’article 1635 sexies est ainsi modifié :

a. les mots : “ A compter de 1995 ” sont remplacés par les mots : “  Au titre de 1999 ” et les mots : “ de la moitié du montant ” sont remplacés par les mots : “ de 25 % du montant ” ;

b. Après le deuxième alinéa, il est créé un troisième alinéa ainsi rédigé : “ Cette réduction est supprimée à compter des impositions établies au titre de 2000.”.

3. Le 3° du II de l’article 1635 sexies du code général des impôts est complété par un alinéa ainsi rédigé :

“ A compter de 1999, la valeur ajoutée retenue pour l’application de l’article 1647 E fait l’objet d’un abattement de 70 % de son montant ”.

VI. L'article 1636 B octies est ainsi modifié :

1. Le III est ainsi rédigé :

“ III. Pour l’application du II, les recettes s’entendent de celles figurant dans les rôles généraux ainsi que de la compensation prévue au C de l’article .......... de la loi de finances pour 1999 versée au titre de l’année précédente en contrepartie de la suppression de la part des salaires et rémunérations visés au b du 1° de l’article 1467 dans la base d’imposition à la taxe professionnelle. ”.

2. Il est inséré un IV bis ainsi rédigé :

“ IV bis . Pour l’application du IV, les recettes afférentes à la taxe professionnelle sont majorées du montant de la compensation prévue pour l’année d’imposition au C de l’article .......... de la loi de finances pour 1999 en contrepartie de la suppression de la part des salaires et rémunérations visés au b du 1° de l’article 1467 dans la base d’imposition à la taxe professionnelle. ”.

“ Pour les impositions établies au titre de 1999 et des années suivantes, le taux de plafonnement est fixé à 3,5 % pour les entreprises dont le chiffre d’affaires de l’année au titre de laquelle le plafonnement est demandé est inférieur à 140 millions de francs, à 3,8 % pour celles dont le chiffre d’affaires est compris entre 140 millions de francs et 500 millions de francs et à 4 % pour celles dont le chiffre d’affaires excède cette dernière limite. ”.

3. Le 2 du II est ainsi modifié :

a. au deuxième alinéa, après les mots : “ à l’exception des loyers afférents aux biens pris en crédit-bail, ” sont insérés les mots suivants : “ ou des loyers afférents à des biens, visés au a du 1° de l’article 1467, pris en location par un assujetti à la taxe professionnelle pour une durée de plus de six mois ou des redevances résultant d’une convention de location-gérance ” ;

b. le troisième alinéa est abrogé ;

c. le quatrième alinéa est ainsi rédigé :

“ Lorsqu’en application du deuxième alinéa, sont exclus des consommations de biens et services en provenance de tiers les loyers ou redevances que verse le preneur, les amortissements visés à l’article 39-1-2°, autres que ceux comptabilisés en amortissements dérogatoires et se rapportant aux biens loués, sont déduits de la valeur ajoutée du bailleur. ”.

“ Le taux visé au premier alinéa est porté à 1,5 %. Par exception, il est fixé à 1 % au titre de 1999 et à 1,2 % au titre de 2000. ”.

IX. Le II bis de l'article 1648 D est ainsi rédigé :

“ Les taux de 1 %, de 0,75 % et de 0,5 % visés au II sont majorés et respectivement portés à :

- 2,35 %, 1,75 % et 1,15 % pour les impositions établies au titre de 1999 et 2000 ;

- 2,7 %, 2 % et 1,3 % pour les impositions établies au titre de 2001 ;

- 3,05 %, 2,25 % et 1,45 % pour les impositions établies au titre de 2002 ;

- 3,4 %, 2,5 % et 1,6 % pour les impositions établies au titre de 2003 et des années suivantes. ”.

II. Le produit de la majoration mentionnée au IX du A est reversé au budget général de l'Etat par le fonds national de péréquation de la taxe professionnelle.

C. I. Il est institué un prélèvement sur les recettes de l’Etat destiné à compenser, à chaque collectivité locale, groupement de communes doté d’une fiscalité propre ou fonds départemental de péréquation de la taxe professionnelle, la perte de recettes résultant de la suppression progressive, prévue au ... de l’article ..., de la part des salaires et rémunérations visés au b du 1° de l’article 1467 bis du code général des impôts comprise dans la base d’imposition à la taxe professionnelle.

II. Au titre des années 1999 à 2003, la compensation prévue au I est égale, chaque année, au produit obtenu en multipliant la perte de base des établissements existant au 1er janvier 1999 résultant, pour chaque collectivité, groupement ou fonds départemental de péréquation de la taxe professionnelle, de l’abattement annuel visé à l’article 1467 bis du code général des impôts par le taux de taxe professionnelle applicable pour 1998 à la collectivité, au groupement ou au fonds.

La perte de base visée au premier alinéa est égale, pour chaque collectivité, groupement ou fonds départemental à la différence entre les bases nettes imposables pour 1999 avant et après, soit application de l’abattement annuel prévu à l’article 1467 bis du code général des impôts, soit suppression totale de la part des salaires et rémunérations prévue au a du 1 du I du A.

Pour l’application du deuxième alinéa, les bases nettes imposables s’entendent après application de l’abattement prévu à l’article 1472 A bis du code général des impôts.

Pour les communes, qui, en 1998, appartenaient à un groupement sans fiscalité propre, le taux voté par la commune est majoré du taux appliqué au profit du groupement pour 1998.

Pour les groupements qui perçoivent pour la première fois à compter de 1999, la taxe professionnelle aux lieu et place des communes, en application des dispositions de l’article 1609 nonies C ou du II de l’article 1609 quinquies C du code général des impôts, la compensation est calculée en retenant le taux moyen pondéré des communes membres du groupement constaté pour 1998 éventuellement majoré dans les conditions prévues au quatrième alinéa.

Au titre des années 2000 à 2003, la compensation est actualisée, chaque année, compte tenu du taux d’évolution de la dotation globale de fonctionnement entre 1999 et l’année de versement.

A compter de 2004, cette compensation est intégrée à la dotation globale de fonctionnement et évolue comme cette dernière.

La taxe professionnelle fait l’objet, depuis sa création, de nombreuses critiques, que les multiples aménagements apportés n’ont pu atténuer.

Les propositions de réforme n’ont pas manqué ces dernières années et le Gouvernement a décidé de retenir un dispositif privilégiant à terme l’emploi.

Créée par la loi du 29 juillet 1975, en remplacement, de la contribution des patentes instituée par les lois des 2 et 17 mars 1791, la taxe professionnelle est due, en principe, par toutes les personnes physiques ou morales, qui exercent en France, à titre habituel, une activité professionnelle non salariée.

Cet impôt a fait, dès l’origine, l’objet de critiques sévères. Il a été qualifié d’impôt « imbécile » par le Président de la République, François Mitterrand, en 1983, et par beaucoup d’autres responsables politiques par la suite. Un certain nombre d’aménagements lui ont été apportés néanmoins. Depuis, les jugements sont davantage nuancés. Ainsi, notre collègue M. Edmond Hervé, dans son récent rapport d’information « Pour une modernisation de la fiscalité locale » note : « En vérité, cet impôt a des potentialités et des vertus » ⁽¹⁾. Le Conseil des impôts, dans son quinzième rapport au Président de la République, observait également qu’il pourrait être un « instrument fiscal remarquable ». Il ajoutait que la taxe professionnelle, qui représente près de la moitié des ressources fiscales directes des collectivités locales, a été un facteur essentiel de la réussite de la décentralisation, grâce à sa tendance structurelle à fournir des ressources en constante augmentation.

PRODUITS VOTÉS DES IMPÔTS LOCAUX EN 1998 (en millions de francs)
Taxe d’habitation	Foncier bâti	Foncier non bâti	Taxe professionnelle
68.108	82.395	5.100	150.946
Source : Observatoire des finances locales.

Il n’en demeure pas moins qu’il s’agit d’un impôt complexe, dont les défauts ont conduit le législateur à intervenir presque chaque année depuis 1976 ⁽²⁾, afin de soulager les redevables des conséquences de la progression très soutenue du poids de la taxe.

Ces multiples interventions législatives n’ont pas suffi à atténuer les critiques et le Conseil des impôts peut affirmer : « Si la nature d’un bon impôt est d’être large dans son assiette, modéré dans son taux, proportionné aux capacités contributives des contribuables, compréhensible par ces derniers et aisément recouvrable par l’administration, force est de reconnaître que la taxe professionnelle ne répond aujourd’hui à aucune de ces conditions ».

Les reproches formulées à l’encontre de la taxe professionnelle ont suscité des propositions de réforme radicale, qui, après études et simulations, ont montré leurs limites.

On a ainsi proposé de supprimer totalement la taxe professionnelle et de la remplacer par l’attribution, aux collectivités locales, d’une fraction d’un impôt d’Etat. Toutefois, l’ampleur des masses financières en cause (plus de 100 milliards de francs, compte tenu des sommes déjà supportées par l’Etat au titre des exonérations et dégrèvements de taxe professionnelle) fait douter du réalisme des mesures fiscales qui devraient être prises par l’Etat pour financer le coût budgétaire de la compensation.

Le Conseil des impôts a préconisé une transformation du système actuel d’impôt de répartition territorialisé en un impôt mutualisé au plan national et reversé aux collectivités locales sous forme de dotation de l’Etat. Les réactions très vives des principales associations d’élus locaux ont montré que ces derniers ne sont pas prêts à perdre le droit de voter le taux de leurs principales ressources.

La proposition visant à substituer à l’assiette actuelle une assiette reposant sur la valeur ajoutée est probablement celle qui a suscité le plus d’intérêt. Il convient d’ailleurs d’observer que l’article 14 de la loi n° 80-10 du 10 janvier 1980 disposait qu’ « à compter d’une date qui sera fixée par une loi ultérieure, la taxe professionnelle aura pour base la valeur ajoutée ». Cependant, de nombreuses études ont relativisé l’aspect positif d’une telle proposition. Il est ainsi apparu, notamment, qu’elle aboutirait à un alourdissement du coût du travail, puisque les frais de personnel ne représentent qu’environ 35% de la base actuelle, contre près de 70%, avec une assiette valeur ajoutée ; que le calcul de la valeur ajoutée serait délicat pour les activités immatérielles de services, qui constituent pourtant une part croissante de l’économie (les entreprises pourraient d’ailleurs mener une politique d’externalisation de leurs activités pour diminuer leur valeur ajoutée) ; que la valeur ajoutée n’est pas localisable au niveau de l’établissement, ce qui supposerait un prélèvement au niveau national ; que la variabilité de cette assiette poserait des difficultés de prévisibilité aux collectivités locales ; et que cette réforme poserait un problème de compatibilité avec le droit communautaire, dans la mesure où l’article 33 de la sixième directive du Conseil, en date du 17 mai 1977, interdit l’introduction de tout autre système de taxe sur la valeur ajoutée que celui défini par ladite directive, à savoir la TVA.

La nécessaire réforme de la taxe professionnelle est donc réclamée depuis longtemps, par les entreprises, les collectivités locales et l’Etat. Mais, la « force du statu quo », selon l’expression de notre collègue M. Edmond Hervé ⁽³⁾, a conduit, jusqu’à présent, à la repousser, par crainte notamment des transferts de charges pouvant découler d’une telle décision. Le Gouvernement a décidé de mettre fin à ces tergiversations ⁽⁴⁾ et de répondre enfin aux demandes d’une refonte d’envergure de la taxe professionnelle. Il a opté pour un dispositif susceptible de favoriser, à terme, l’emploi par une diminution des bases imposables.

Pour la généralité des redevables, la base d’imposition à la taxe professionnelle est constituée par deux éléments :

– la valeur locative des immobilisations corporelles utilisées par l’établissement pour les besoins de son activité professionnelle ; pour les immeubles, cette valeur locative est déterminée selon les règles prévues en matière de taxe foncière ; pour les autres immobilisations, c’est-à-dire les équipements (matériels et outillages), cette valeur est fixée à 16% de leur prix de revient ⁽⁵⁾ ;

– les salaires versés, retenus pour 18% de leur montant. Les salaires à prendre en compte s’entendent de l’ensemble des sommes qui donnent lieu, chaque année, à déclaration par les employeurs : salaires proprement dits, retenus pour leur montant brut, et indemnités imposables diverses, y compris la valeur des avantages en nature et les indemnités, remboursement et allocations forfaitaires pour frais versés aux dirigeants salariés de sociétés. De la masse salariale ainsi définie, doivent être déduits les salaires versés aux apprentis sous contrat et aux handicapés physiques.

Les bases de la taxe professionnelle ont donc évolué sous l’effet de ces deux facteurs dynamiques que sont les augmentations salariales et surtout la politique d’investissement des entreprises. Le Conseil des impôts a ainsi pu constater qu’entre 1988 et 1995, les bases ont augmenté de 42% en volume et de 57,5% en valeur, tandis que le PIB marchand n’a progressé que de 12,5% en volume et de 31,7% en valeur pendant la même période.

BASES BRUTES DE LA TAXE PROFESSIONNELLE ENTRE 1987 ET 1997 (en milliers de francs)
1987	470.808.024
1988	508.293.808
1989	549.426.219
1990	595.132.194
1991	646.774.988
1992	697.968.980
1993	743.516.629
1994	781.551.158
1995	800.484.246
1996	825.584.367
1997	857.543.099
Source : Ministère de l’économie, des finances et de l’industrie.

Depuis 1991, la croissance des bases de taxe professionnelle s’est cependant ralentie, en raison de la faiblesse prolongée de l’investissement des entreprises et de la faible progression de leur masse salariale (du fait de la stagnation des effectifs et de la croissance limitée des salaires nominaux). Néanmoins, comme le note M. Joël Bourdin, sénateur, dans le rapport qu’il réalise chaque année au titre de l’Observatoire des finances locales ⁽⁶⁾, « ce ralentissement a toutefois été amorti par rapport à l’évolution des indicateurs économiques, car l’assiette de la taxe professionnelle repose à 60% sur un stock de valeur locative (matériels et immeubles), dont l’évolution dépend du niveau de l’investissement, mais n’est affectée qu’à la marge par les variations de cet indicateur ».

ÉVOLUTION DES COMPOSANTS DE LA BASE BRUTE DE TAXE PROFESSIONNELLE DE 1991 À 1996 (en %)
	1991	1992	1993	1994	1995	1996
Valeur locative des immeubles
- totale	+ 5,7	+ 4,1	+ 6,1	+ 6,0	+ 4,5	+ 3,1
- hors coefficients de revalorisation	+ 3,5	+ 3,6	+ 3,9	+ 3,8	+ 3,3	+ 2,6
Valeur locative des matériels et outillages	+ 10,6	+ 10,9	+ 8,7	+ 7,2	+ 4,1	+ 4,1
Salaires	+ 7,5	+ 5,8	+ 4,1	+ 2,1	- 0,7	+ 1,7
Recettes	+ 8,1	+ 4,7	+ 4,8	+ 5,2	+ 3,9	+ 3,9
Ensemble	+ 8,7	+ 7,9	+ 6,5	+ 5,1	+ 2,4	+ 3,1
Source : Observatoire des finances locales.

Le Gouvernement a donc choisi de diminuer le montant des bases imposables, en excluant progressivement les salaires de l’assiette. Il ne s’agit certes pas de la composante la plus dynamique de la base d’imposition, comme le montre le tableau précédent, mais elle représentait néanmoins, en 1997, 288,2 milliards de francs, soit 34,95% de l’assiette de la taxe professionnelle.

La suppression de plus d’un tiers des bases d’imposition constitue sans conteste la réforme la plus importante depuis la création de la taxe professionnelle. Elle permettra de réduire sensiblement la charge fiscale des entreprises, tout en soutenant l’emploi, puisque les embauches ne seront plus pénalisées par une charge fiscale supplémentaire.

Le Conseil des impôts a certes évité de recommander l’utilisation de la taxe professionnelle comme un instrument de la politique de l’emploi, estimant qu’il ne s’agit pas du vecteur le plus efficace pour permettre la réduction du coût du travail, dans la mesure où lorsque le travail doit supporter 100 francs d’impositions (en englobant les cotisations sociales), à peine 2 francs relèvent de la taxe professionnelle.

On pourrait se perdre dans des querelles de chiffrage, en affirmant que l’allégement fiscal est estimé, par le ministère de l’économie, des finances et de l’industrie, à 2,3 francs pour 100 francs versés et non pas à moins de 2 francs. Toutefois, l’essentiel est ailleurs. Dans une période où de nombreuses entreprises envisagent de recruter ⁽⁷⁾, il importe de desserrer certaines contraintes, afin de dynamiser une croissance beaucoup plus créatrice d’emplois aujourd’hui qu’elle ne le fut par le passé.

Dans ces conditions, le Gouvernement estime que l’abaissement du coût du travail lié à la réforme de la taxe professionnelle pourrait se traduire, dès l’année 1999, par la création de 25.000 emplois supplémentaires, et par un accroissement des effectifs de 100.000 à 140.000 personnes à l’horizon de cinq ans. Il explique que « la baisse du coût du travail contribue à stimuler l’emploi et l’activité par l’intermédiaire de trois séries de canaux, keynésiens, d’une part, et d’amélioration des conditions de l’offre productive, d’autre part.

On a pu affirmer qu’il aurait été préférable de s’orienter vers une politique de réduction des charges sociales, qui serait plus efficace en termes d’emploi. Il faut rappeler que les allégements de cotisations sur les bas salaires s’élèveront à 43 milliards de francs en 1999. De même, il est possible que le retour à l’excédent du régime général de la sécurité sociale ⁽⁹⁾ puisse permettre de procéder également à l’allégement des cotisations. Pour reprendre la formule imagée de M. Dominique Strauss-Kahn, ministre de l’économie, des finances et de l’industrie, lors de son audition par votre Commission des finances, le 9 septembre dernier, on ne doit pas choisir, en matière d’emploi, « entre fromage et dessert ». Il y a fort à parier, d’ailleurs, que les auteurs de cette critique auraient vivement critiqué l’abandon de la réforme de la taxe professionnelle, si le Gouvernement avait opté pour une réduction immédiate des charges sociales.

On a également pu considérer que la suppression de la taxe professionnelle sur les salaires aurait pu être subordonnée à la signature par l’entreprise d’un accord sur la réduction du temps de travail, accompagnée de créations de postes.

On remarquera qu’un tel dispositif pénaliserait essentiellement les petites entreprises puisque, pour tenir compte des problèmes spécifiques d’organisation du travail qu’elles rencontreront, la loi sur les 35 heures a repoussé au 1er janvier 2002 l’application de la nouvelle durée légale hebdomadaire dans les entreprises de moins de 20 salariés, alors que les autres entreprises ont l’obligation de l’appliquer dès le 1er janvier 2000.

On peut craindre, en outre, qu’un tel système ne conduise à brouiller la lisibilité de la réforme de la taxe professionnelle aussi bien que celle de la loi sur les 35 heures.

Le dispositif proposé écarte trois options : la réforme globale de la taxe professionnelle, la réduction de la base liée aux équipements et un mécanisme de réforme à produit constant.

·   Le Conseil des impôts estime qu’« une réforme efficace de la taxe professionnelle devrait s’assigner pour objectif de résoudre l’ensemble des problèmes posés par ce prélèvement : le dynamisme excessif de sa base, la charge croissante assumée par l’Etat, la mauvaise répartition de la richesse tirée des entreprises au plan local et les fortes disparités de taux existant entre collectivités ».

Si la réforme retenue dans le cadre du présent projet est limitée aux bases, il convient de souligner que le projet de loi en cours d’élaboration relatif à l’organisation urbaine et à la simplification de la coopération intercommunale, devrait favoriser le développement de la taxe professionnelle à taux unique au sein de la communauté d’agglomération.

·   La réforme proposée ne concerne pas la plus dynamique des composantes des bases de la taxe professionnelle, c’est-à-dire la composante relative aux investissements. Pourtant, la référence à la valeur historique des immobilisations, sans prise en compte de la dépréciation due au vieillissement des matériels, a souvent conduit à demander la substitution des valeurs nettes comptables, après amortissement, au prix de revient historique des immobilisations.

Il convient de noter, cependant, que le rapport du groupe de travail sur la réforme des prélèvements obligatoires, présidé par M. Dominique de la Martinière, avait écarté cette réforme qui « pourrait se traduire par un bouleversement de la répartition de l’impôt au profit des industries en déclin ou parvenues à maturité ».

Le Conseil des impôts, plus favorable à cette mesure, estime néanmoins qu’elle provoquerait des phénomènes de ressaut d’imposition et que, dans les périodes de forte croissance de l’investissement, elle pourrait conduire à un dynamisme des bases supérieur à ce qu’il est actuellement. Il ajoute également que seule la solution de l’impôt national permettrait la prise en compte des amortissements, puisque ces derniers sont difficilement localisables par établissement.

·   Enfin, le Gouvernement a écarté l’idée de réformer la taxe professionnelle à produit constant. Il aurait pu être envisagé, en particulier, d’intégrer les actifs financiers dans la base d’imposition.

Une telle extension mériterait probablement des études préalables, afin de déterminer les moyens de localiser ces actifs et afin d’éviter les doubles impositions. Il conviendrait en outre d’affecter ces nouvelles ressources à un mécanisme de péréquation.

En tout état de cause, on peut rappeler que plusieurs dispositions du présent projet de loi de finances ont pour objet de favoriser une utilisation productive du capital.

La réduction des bases de la taxe professionnelle s’effectuera progressivement sur une période de cinq années. Elle nécessite l’adoption de plusieurs mesures de coordination.

Le 1 du I du A du présent article propose de supprimer en cinq ans la part salariale de l’assiette de la taxe.

Afin d’atteindre cet objectif, le b de ce 1 du I du A propose d’insérer un nouvel article 1467 bis dans le code général des impôts, prévoyant de réduire progressivement la fraction imposable des salaires. Cette réduction serait de 100.000 francs pour les impositions établies en 1999. Elle atteindrait 6 millions de francs pour les impositions établies en 2002.

En application du a de ce 1, abrogeant l’alinéa faisant référence aux salaires au sein de l’article 1467 du code général des impôts, qui fixe la base de la taxe professionnelle, la part salariale serait totalement supprimée à compter des impositions établies en 2003.

Le tableau suivant indique le montant des salaires non taxés, compte tenu du fait que les salaires ne sont pris en compte dans la base actuelle que pour 18% de leur montant.

MONTANT DES SALAIRES NON TAXÉS ENTRE 1999 ET 2002 (en francs)
	1999	2000	2001	2002
Réduction de la fraction imposable des salaires	100.000	300.000	1.000.000	6.000.000
Salaires non taxés	550.000	1.670.000	5.500.000	33.000.000

On aurait pu envisager de ne pas fixer la réduction annuelle en valeur absolue, et de diminuer peu à peu le pourcentage des salaires pris en compte, mais un tel dispositif aurait été défavorable aux petites entreprises, qui auraient dû attendre la fin de la réforme pour ne plus être taxées sur leurs salaires, alors que, dans le mécanisme proposé, elles bénéficient pleinement de la réforme dès la première année.

Au terme du nouvel article 1467 bis du code général des impôts, les montants fixés pour la réduction de la base salaires s’appliquent « par redevable et par commune ». Cette expression vise les entreprises ayant plusieurs établissements au sein d’une même commune. Elles doivent, en principe, en application de l’article 1473 du code général des impôts, déposer une seule déclaration pour l’ensemble de ces établissements, au lieu de l’un d’entre eux, désigné comme « établissement pilote » ; cette déclaration regroupe tous les équipements, biens mobiliers et l’ensemble des salaires versés au personnel employé dans la commune. Les autres établissements sont considérés comme des établissements secondaires et ne sont imposés que sur une valeur locative foncière. Toutefois, à leur demande, certaines entreprises continuent d’effectuer une déclaration pour chaque établissement. Ces dernières pourraient donc bénéficier en 1999 d’une réduction de base de 100.000 francs pour chacun de leurs établissements situés dans une même commune, tandis que les entreprises ayant désigné un établissement pilote n’en profiteraient que pour ce dernier. Il a donc été décidé que le montant total de la réduction accordée à une entreprise ne pourrait être supérieur au montant bénéficiant à l’établissement pilote, afin d’éviter toute différence de traitement.

La suppression de la part salaires dans les bases de la taxe professionnelle rend nécessaire quelques adaptations.

Les 2, 3 et 4 du I du A du présent article suppriment les références aux salaires dans l’article 1473 du code général des impôts, relatif à la répartition des bases dans chaque commune, dans l’article 1474 A dudit code, concernant la répartition des bases imputables aux véhicules ferroviaires, ainsi que dans l’article 1478 de ce même code définissant les bases prises en compte en cas de création d’un établissement.

Le 5 du I du A précise que ces références ne sont supprimées qu’à compter de 2003, c’est-à-dire lorsque les salaires seront totalement exclus de la base d’imposition de la taxe professionnelle.

Les établissements situés dans les zones urbaines en difficulté (article 1466 A du code général des impôts) et en zone franche de Corse (article 1466 B du même code) bénéficient d’une exonération de taxe professionnelle. Cependant, les bases exonérées sont, pour chaque établissement, limitées à un montant de bases nettes imposables fixé par la loi à :

– 1 million de francs en 1992 en zones urbaines sensibles et en zones de redynamisation urbaine (ZRU), ce seuil étant réduit de moitié pour les établissements existants en 1997 dans les ZRU ;

– ou 3 millions de francs en 1997 en zones franches urbaines ou en zone franche de Corse.

Ces limites sont actualisées chaque année, en fonction de la variation des prix. Pour les impositions établies en 1998, le plafond d’exonération est donc fixé respectivement à 1.129.000 francs et à 3.057.000 francs.

La suppression progressive de la part salaires aura pour effet de réduire, à due concurrence, la base d’imposition des établissements concernés.

C’est pourquoi, les II et IV du A du présent article prévoient de réduire, chaque année, pendant la période transitoire, les limites de bases exonérées, fixées par la loi en valeur absolue et actualisées au prorata de la diminution de la part salaires dans les bases totales de taxe professionnelle (soit -35% au terme de la réforme).

Cette diminution est chiffrée à :

– 8,30% en 1999 ;

– 13,50% en 2000 ;

– 20,65% en 2001 ;

– 28,70% en 2002 ;

– 35,00% en 2003.

Le 1 du II du A fixe les nouveaux seuils retenus pour les zones urbaines sensibles.

Le 2 du II du A prévoit ces seuils pour les zones franches urbaines.

Le 2 du IV du A concerne les seuils de la zone franche de Corse.

Il n’est pas nécessaire de prévoir un dispositif particulier pour les ZRU, dans la mesure où les I bis et I ter de l’article 1466 A du code général des impôts, relatifs à ces zones, renvoient au I du même article, modifié par le présent article.

Le tableau suivant récapitule les nouveaux plafonds d’exonération.

PLAFONDS D’EXONÉRATION DE TAXE PROFESSIONNELLE DANS LES ZONES URBAINES DÉFAVORISÉES ET DANS LA ZONE FRANCHE DE CORSE (en francs)
Seuils initiaux	1998	1999	2000	2001	2002	2003 et années suivantes
1.000.000	1.129.000	1.050.000	990.000	910.000	815.000	745.000
3.000.000	3.057.000	2.835.000	2.675.000	2.455.000	2.205.000	2.010.000

Il convient de préciser que les montants fixés pour les années 2000 et suivantes seront ensuite actualisés en fonction de l’évolution des prix, en cumulant les actualisations successives.

Par ailleurs, le III du A du présent article tire les conséquences de l’insertion d’un alinéa supplémentaire au sein du I quater de l’article 1466 A du code général des impôts et modifie donc le renvoi opéré par l’article 1383 B dudit code, relatif aux exonérations de taxe foncière sur les propriétés bâties accordées dans les zones franches urbaines.

Le 1 du VI du A du présent article modifie la rédaction du III de l’article 1636 B du code général des impôts, afin d’éviter que la diminution des recettes de taxe professionnelle, imputable à la suppression progressive de la part salaires de la base, ne se traduise par un report de la charge liée aux taxes spéciales d’équipement sur les impôts des ménages.

En effet, les produits de ces taxes spéciales d’équipement, perçues au profit des établissements publics fonciers, de l’établissement public d’aménagement de la Basse-Seine, de l’établissement public de la Métropole lorraine, de l’établissement public foncier du Nord-Pas-de-Calais, de l’établissement public d’aménagement de la Guyane et des agences pour la mise en valeur des espaces urbains de la zone dite des cinquante pas géométriques en Guadeloupe et en Martinique, sont répartis entre les taxes foncières, la taxe d’habitation et la taxe professionnelle proportionnellement aux recettes que chacune de ces taxes a procurées, l’année précédente, à l’ensemble des communes et de leurs groupements situés dans le ressort de ces établissements. La réduction de la taxe professionnelle reporterait sur les impôts des ménages une partie de la charge de ces taxes. On a donc prévu de prendre en compte la compensation instituée par le C du présent article, afin de ne pas déséquilibrer le poids relatif de la taxe professionnelle dans les recettes servant à la répartition des produits des taxes spéciales d’équipement.

En application du 2 du VI du A du présent article, cette compensation est également ajoutée aux recettes afférentes à la taxe professionnelle, pour calculer les contributions fiscalisées des communes aux syndicats de communes, afin de ne pas bouleverser la répartition entre communes du produit fiscal à recouvrer.

Le I du B du présent article prévoit que la diminution des bases imputable à la suppression de la part salariale ne saurait donner lieu :

– au dégrèvement spécial de taxe professionnelle prévu par l’article 1647 bis du code général des impôts, en faveur des redevables dont les bases d’imposition ont diminué entre l’année servant de référence pour l’imposition (l’année n - 2) et l’année précédant l’année d’imposition ;

– au bénéfice de la seconde fraction du Fonds national de péréquation de la taxe professionnelle, dont le II de l’article 1648 B du code général des impôts prévoit la répartition entre, d’une part, les communes enregistrant d’une année sur l’autre une perte importante de bases d’imposition à la taxe professionnelle et, d’autre part, les communes qui connaissent des difficultés financières graves en raison d’une baisse, sur une ou plusieurs années, de leurs bases d’imposition à la taxe professionnelle.

Il serait effectivement anormal de tenir compte d’une réduction de bases concernant l’ensemble des communes et donnant lieu à une compensation.

Outre la suppression progressive de la part salariale de l’assiette de la taxe professionnelle, le présent article comporte des dispositions diverses, destinées à réduire les inégalités fiscales entre les entreprises, mais surtout à réduire le coût budgétaire de cette réforme pour l’Etat.

La REI permet aux entreprises d’atténuer les effets négatifs dus à l’augmentation des bases d’imposition à la taxe professionnelle, consécutive à un investissement ou à une embauche supplémentaire.

L’article 1649 A bis du code général des impôts prévoit, en effet, de ne prendre en compte que la moitié seulement des bases d’imposition qui dépassent les bases d’imposition de l’année précédente pondérées par l’évolution des prix observés au cours de la période de référence. Celle-ci correspond à l’avant-dernière année précédant celle de l’imposition.

La REI est donc égale à la moitié de la différence constatée entre le montant de la base de l’année d’imposition et le montant de la base de l’année précédente, corrigée de la variation des prix à la consommation constatée par l’INSEE au cours de l’année de référence.

La REI s’applique à la taxe professionnelle et aux taxes annexes qui sont établies sur les mêmes bases (taxes spéciales d’équipement, cotisation de péréquation, taxe pour frais de chambre de commerce et d’industrie et droit additionnel à la taxe pour frais de chambres de métiers).

Enfin, la REI ne peut avoir pour effet de ramener la base imposable à un montant inférieur à la base retenue pour le calcul de la cotisation minimum liée à la taxe d’habitation, visée à l’article 1647 D du code général des impôts.

La diminution de bases résultant de l’application de la REI donne lieu, en principe, à une compensation en faveur des collectivités locales. Cette compensation est une composante de la dotation de compensation de la taxe professionnelle (DCTP).

Les 1 et 2 du V du A du présent article prévoient la suppression progressive, sur deux ans, de la REI. Le 1 modifie le dispositif général, fixé par l’article 1469 A bis du code général des impôts, tandis que le 2 concerne les dispositions de l’article 1635 sexies dudit code, visant spécifiquement La Poste et France Télécom.

Il est ainsi prévu que, pour les impositions établies en 1999, la base d’imposition d’un établissement sera réduite de 25% (et non plus de la moitié) du montant qui excède la base de l’année précédente multipliée par la variation des prix. Cette réduction sera supprimée à compter des impositions établies au titre de 2000.

La fraction de la DCTP correspondant à la compensation de la REI devrait ainsi s’élever à 1,55 milliard de francs en 1999 (contre 3,35 milliards de francs en 1998). Ce montant intègre :

– les effets de la suppression de la part salariale de la taxe professionnelle (la base d’imposition prise en compte en 1999 ne devrait pas excéder, dans bien des cas, la base retenue pour l’imposition de 1998, en raison de la réduction de 100.000 francs de la part salariale et, en outre, tout excédent sera inférieur à ce qu’il aurait pu être), qui devrait diminuer la compensation de un milliard de francs ;

– les effets de la réduction à 25% du taux de réfaction, estimés à 500 millions de francs.

Il convient de noter que la REI ne sera pas totalement supprimée en 2000, dans la mesure où le présent article maintient le troisième alinéa du II de l’article 1478 du code général des impôts, prévoyant qu’en cas de création d’établissement, la base du nouvel exploitant est réduite de moitié pour la première année d’imposition. Le b du 4 du I du A du présent article se limite à un « toilettage » de ce mécanisme, prenant en compte la suppression de la part salariale de l’assiette.

Il s’agit manifestement de maintenir une disposition favorisant la création d’entreprises.

Bien que la substitution de la valeur ajoutée à l’assiette actuelle de la taxe professionnelle apparaisse difficilement envisageable, comme cela a été indiqué précédemment, il faut bien constater que les entreprises soumises au plafonnement de la taxe professionnelle prévu par l’article 1647 B sexies du code général des impôts, ainsi que celles assujetties à la cotisation minimale, instituée par l’article 1647 E dudit code, ont, d’ores et déjà, une assiette valeur ajoutée, dans la mesure où les premières ne peuvent avoir une cotisation de taxe professionnelle excédant un certain pourcentage (variant de 3,5% à 4% selon leur chiffre d’affaires) de leur valeur ajoutée (voir infra le 3 du présent B) et où les secondes doivent au moins acquitter 0,35% de leur valeur ajoutée (voir infra le 4 du présent B). La définition de cette dernière est donc déterminante pour le calcul de la taxe professionnelle effectivement supportée par ces entreprises. Or, les modalités actuelles de détermination de la valeur ajoutée ne donnent pas satisfaction en ce qui concerne la prise en compte des loyers chez le locataire et chez le bailleur. Par ailleurs, une disposition particulière est prévue pour calculer la valeur ajoutée de La Poste.

·   La déductibilité des loyers et des amortissements

Si le redevable achète un bien utilisé pour les besoins de son exploitation, il doit inclure, dans sa base d’imposition à la taxe professionnelle, la valeur locative de cette immobilisation. Sa valeur ajoutée n’est pas directement influencée par l’achat du bien, dans la mesure où la dotation aux amortissements pratiquée ne constitue pas une charge déductible de la valeur ajoutée.

Le redevable, qui opte pour le crédit-bail, inclut également la valeur locative du bien dans sa base d’imposition. En principe, son loyer devrait constituer une charge externe déductible de la valeur ajoutée. Cependant, dès l’institution de la taxe professionnelle, il a été considéré que le crédit-bail devait être assimilé à un véritable investissement. C’est pourquoi, il a été prévu de ne pas permettre la déduction du loyer versé par le crédit-preneur (quatrième alinéa du 2 du II de l’article 1647 B sexies du code général des impôts). Un crédit-preneur se trouve donc dans la même situation qu’un propriétaire utilisateur, au regard du calcul de la valeur ajoutée. Toutefois, en contrepartie, le crédit-bailleur dispose de la faculté de déduire de sa valeur ajoutée les amortissements afférents aux biens donnés en crédit-bail.

En cas de location simple, le redevable doit en principe toujours inclure dans sa base d’imposition à la taxe professionnelle la valeur locative de l’immobilisation louée ⁽¹⁰⁾. Mais, sa valeur ajoutée est minorée, du fait de la déduction du loyer, à l’exception des cas de locations entre entreprises liées, ce qui peut permettre au redevable d’obtenir un dégrèvement au titre du plafonnement de la taxe professionnelle en fonction de la valeur ajoutée. Il apparaît donc qu’un redevable recourant à la location se trouve, par rapport à un propriétaire utilisateur ou un crédit-preneur, en situation plus avantageuse.

En revanche, le propriétaire bailleur n’inclut pas le bien dans sa base d’imposition. Sa valeur ajoutée, élevée du fait de la comptabilisation en produit des loyers, ne lui permet pas de bénéficier du plafonnement de la taxe professionnelle, en fonction de la valeur ajoutée. Jusqu’à présent, ceci n’était pas déterminant, dans la mesure où sa cotisation de taxe professionnelle était généralement très faible.

Depuis 1996, l’institution, au profit de l’Etat, de la cotisation minimale de taxe professionnelle, à la charge des entreprises qui réalisent plus de 50 millions de chiffre d’affaires et dont la cotisation actuelle de taxe professionnelle est inférieure à 0,35% de la valeur ajoutée produite au cours de l’année précédente, fait apparaître la possibilité d’une double taxation économique au titre de la taxe professionnelle des biens loués plus de six mois.

En effet, les professionnels de la location, assujettis à la cotisation minimale du fait de leur faible cotisation de taxe professionnelle (les biens donnés en location ne sont pas inclus dans leurs bases), ont une valeur ajoutée élevée, principalement constituée par les dotations aux amortissements des biens déjà taxés chez leur utilisateur. Ils subiront donc directement l’augmentation prévue du taux de la cotisation minimale. Du fait des modalités de calcul de la valeur ajoutée des professionnels de la location simple, cette augmentation accentuera encore les inégalités qui existent avec les crédits-bailleurs professionnels. D’ailleurs, les professionnels du secteur de la location automobile, notamment le Syndicat national des loueurs de voitures, ont déjà attiré l’attention sur ce point à plusieurs reprises.

Pour rétablir l’égalité entre un locataire, un propriétaire utilisateur ou un crédit-preneur ainsi que l’égalité entre un crédit-bailleur et un bailleur, le 3 du VII du A du présent article prévoit de ne plus autoriser, de manière générale, la déduction des loyers de la valeur ajoutée du locataire. En contrepartie, le propriétaire bailleur bénéficierait du droit de déduire les amortissements de sa valeur ajoutée.

On peut noter également que les redevances résultant d’une convention de location-gérance ne pourront plus être déduites de la valeur ajoutée du locataire, alors que, jusqu’à présent celui-ci était autorisé à déduire la part de la redevance portant sur des éléments corporels, part qu’il déterminait sous sa propre responsabilité. Cette décision, quelque peu stricte, s’explique par les difficultés de contrôle de la répartition entre les éléments corporels et incorporels.

Cette modification de la valeur ajoutée a des implications à la fois sur le calcul de la cotisation minimale et sur le calcul du plafonnement en fonction de la valeur ajoutée.

Cette mesure s’appliquerait non seulement aux conventions consenties par des professionnels de la location, mais aussi aux locations intra-groupes, sans qu’il y ait besoin de s’interroger sur les relations juridiques, financières ou économiques qui lient les entreprises. La mesure prévue aurait donc pour effet de supprimer les difficultés d’interprétation de l’article 24 de la loi de finances pour 1997, qui interdit la déduction des loyers en cas de location entre entreprises liées.

Toutefois, pour éviter des déductions plus importantes que le montant du loyer réintégré dans la valeur ajoutée du locataire, il convient de limiter les amortissements déductibles. A défaut, les entreprises pourraient être tentées de conclure des conventions de location dont le seul but serait de réduire la valeur ajoutée du bailleur.

En principe, l’amortissement est une charge qui prend en compte la dépréciation irréversible et continue de la valeur d’un élément d’actif. Tel est le cas des amortissements linéaires et dégressifs. Il existe, cependant, une autre catégorie d’amortissements qui ne constatent pas une dépréciation. Il s’agit des amortissements dérogatoires. Ce mode d’amortissement constitue une incitation à l’investissement. Il s’agit en fait d’une déduction fiscale autorisée en complément de l’amortissement constatant la dépréciation du bien.

Dans les faits, très souvent, le montant du loyer correspond approximativement au montant de l’annuité normale d’amortissement.

En conséquence, le c du 3 du VII du A prévoit que seuls peuvent donner lieu à déduction les amortissements qui ont pour objet de constater une dépréciation. Il s’agit uniquement des amortissements linéaires ou dégressifs prévus à l’article 39-1-2° du code général des impôts, sous réserve qu’ils ne soient pas comptabilisés en amortissements dérogatoires au compte 14 « provisions réglementées » et à l’exception de ceux fixés à l’article 39-4 du code précité ⁽¹¹⁾.

Il convient de noter que le présent article ne reconduit pas la possibilité de déduire les provisions se rapportant aux biens loués, possibilité qui avait été accordée par l’article 24 de la loi de finances pour 1997 dans le cas des entreprises louant des biens à des sociétés appartenant à un même groupe. Cette décision se justifie par la crainte de voir les entreprises provisionner de façon quelque peu excessive, afin de diminuer leur valeur ajoutée, puis, après avoir constaté la non réalisation du risque ou de la charge ayant donné lieu à la provision, réintégrer cette dernière, sans pour autant accroître leur valeur ajoutée, puisque cette opération se rapporterait à un exercice antérieur.

·  L’abattement sur la valeur ajoutée de La Poste

Les modalités spécifiques d’imposition de La Poste ont nécessité une disposition particulière.

La Poste (comme France Télécom) est assujettie à la taxe professionnelle au profit de l’Etat au lieu de son principal établissement. Une part de ce produit est reversée au Fonds national de péréquation de la taxe professionnelle.

Conformément au 3° du II de l’article 1635 sexies du code général des impôts, la base d’imposition de La Poste fait l’objet d’un abattement égal à 85% de son montant. Cet abattement a été institué en contrepartie des contraintes de desserte de l’ensemble du territoire national et de la participation à l’aménagement du territoire, qui s’imposent à cet exploitant.

Dans ces conditions, la cotisation de taxe professionnelle de La Poste (283 millions de francs en 1997) représente 0,4% de sa valeur ajoutée.

La suppression de la part « salaires » conjuguée au relèvement du taux de la cotisation minimale (voir infra, le 4 du présent B) aurait pour effet de réduire le montant de la cotisation calculée dans les conditions du droit commun et de soumettre La Poste à la cotisation minimale établie sur la valeur ajoutée.

Il en résulterait des suppléments d’imposition estimés à 424 millions de francs en 1999 (cotisation minimale à 1%), 566 millions de francs en 2000 (cotisation minimale à 1,2%), 772 millions de francs pour 2001 et 2002 (cotisation minimale à 1,5%) et près de 1 milliard de francs à compter de 2003.

Le 3 du V du A du présent article prévoit donc d’appliquer un abattement de 70% sur le montant de la valeur ajoutée de La Poste, servant de base au calcul de la cotisation minimale.

Cette mesure permettra de maintenir la situation actuelle de l’exploitant, qui sera redevable à compter de 2003 d’environ 75 millions de francs au titre de la cotisation de taxe professionnelle, compte tenu des bases ne comportant plus la part « salaires », et de 245 millions de francs au titre du supplément d’imposition résultant de la cotisation minimale, soit au total 320 millions de francs. Le ratio TP/VA (0,4% actuellement) resterait stable (0,45%).

Cette solution vise donc à maintenir à son niveau actuel l’aide accordée par l’Etat (par le biais de l’abattement en base) en contrepartie des sujétions particulières supportées par l’exploitant ⁽¹²⁾.

Depuis 1979, sur demande du redevable, la cotisation de taxe professionnelle de chaque entreprise est plafonnée en fonction de la valeur ajoutée produite au cours de la période retenue pour la détermination des bases imposables. Le taux du plafonnement, initialement fixé à 6%, a été abaissé à 5% en 1985, puis à 4,5% en 1989, à 4% en 1990 et 3,5% en 1991. Pour les impositions établies au titre des années 1995 à 1998, le taux du plafonnement a varié selon le niveau du chiffre d’affaires des entreprises : 3,5% pour les entreprises dont le chiffre d’affaires est inférieur à 140 millions de francs, 3,8% pour celles dont le chiffre d’affaires est compris entre 140 et 500 millions de francs, enfin 4% pour les entreprises dont le chiffre d’affaires est supérieur à 500 millions de francs.

La loi de finances pour 1994 a « plafonné le plafonnement » en limitant à 1 milliard de francs le bénéfice maximum résultant du plafonnement de la taxe professionnelle. Ce montant d’1 milliard de francs a été réduit à 500 millions de francs par la loi de finances pour 1995.

Les 1 et 2 du VII du A du présent article tendent à pérenniser le dispositif applicable depuis 1995 à titre dérogatoire et maintient donc l’existence de trois taux différenciés de plafonnement, variant selon le chiffre d’affaires de l’entreprise.

L’article 17 de la loi de finances pour 1996 a inséré dans le code général des impôts un nouvel article 1647 E, qui prévoit, à compter des impositions de 1996, que les entreprises dont le chiffre d’affaires réalisé au cours de l’année précédant celle de l’imposition (ou au cours de l’exercice de douze mois clos pendant cette période, s’il ne coïncide pas avec l’année civile) est supérieur à 50 millions de francs hors taxes, sont assujetties, au lieu de leur principal établissement, à une cotisation minimale égale à 0,35% de la valeur ajoutée qu’elles ont produite au cours de la même période.

La cotisation minimale de taxe professionnelle est, en fait, un supplément d’imposition acquitté spontanément ⁽¹³⁾ par les entreprises dont la cotisation de taxe professionnelle est inférieure à ce minimum.

Il convient de préciser que la cotisation de taxe professionnelle prise en compte pour déterminer l’éventuel supplément d’imposition, n’est pas la cotisation réelle payée par l’entreprise, mais une cotisation fictive calculée en se référant aux règles en vigueur dans le mécanisme de plafonnement par rapport à la valeur ajoutée, c’est-à-dire en appliquant aux bases réelles d’imposition de l’année, le taux d’imposition de chaque collectivité ou groupement à fiscalité propre au titre de 1995 (ou le taux de l’année d’imposition, s’il est inférieur). Cette cotisation fictive est par ailleurs majorée du montant de la cotisation minimum liée à la taxe d’habitation, prévue par l’article 1647 D du code général des impôts. Elle est également augmentée du montant des cotisations supplémentaires que l’entreprise aurait dû acquitter pour ses différents établissements en l’absence de mesures spécifiques décidées par les collectivités locales concernées (abattements et exonérations permanents ou temporaires).

Le risque d’un « effet de ressaut » important pour les entreprises dégageant une forte valeur ajoutée tout en disposant de bases de taxe professionnelle assez faibles (secteur de la location et du crédit-bail immobilier et secteur de l’assurance notamment) avait conduit à prévoir une clause de sauvegarde. Ainsi, la cotisation minimale ne pouvait avoir pour effet de mettre à la charge de l’entreprise un supplément d’imposition excédant, pour 1997, trois fois et pour 1998, quatre fois la cotisation fictive de taxe professionnelle.

Lors de l’examen de cette mesure dans le cadre du projet de loi de finances pour 1996, le ministère de l’économie et des finances estimait que 1.137 entreprises devraient être assujetties à cette nouvelle cotisation minimale, pour un rendement global de 400 millions de francs.

Pourtant, le produit effectivement perçu en 1996 ne s’est élevé qu’à 50 millions de francs. Cette différence résulterait d’une mauvaise approche statistique des entreprises concernées (le nombre d’entreprises susceptibles, selon le fichier du ministère des finances, d’être soumises à la cotisation minimale correspond au double de celui ressortant finalement de la centralisation des imprimés déposés par les entreprises au titre de l’année 1996, soit 504 entreprises soumises au régime réel normal d’imposition. L’écart s’expliquerait à la fois par des incertitudes lors du traitement des statistiques, par des manœuvres des entreprises visant à échapper à cette cotisation minimale et par l’impact de la clause de sauvegarde décrite ci-dessus, dont les effets vont cesser de s’appliquer à compter de 1999.

Selon les dernières estimations disponibles, le produit de la cotisation minimale, en 1998, serait à peine supérieur à 60 millions de francs.

Dans ces conditions, il a semblé souhaitable de relever le taux de la cotisation minimale, d’autant que le ratio TP/VA moyen pour l’ensemble des entreprises redevables de la taxe professionnelle est de l’ordre de 3,5%. Le Conseil des impôts notait d’ailleurs qu’« il y a tout lieu de considérer comme "anormale" la situation des entreprises dont le ratio TP/VA est inférieur à 0,35% ».

Le VIII du A du présent article propose donc de porter le taux de la cotisation minimale à 1% de la valeur ajoutée en 1999, 1,2% en 2000 et à 1,5% à compter de 2001.

Le produit de la cotisation minimale est dès lors estimé à 860 millions de francs pour 1999 ⁽¹⁴⁾.

Il convient de noter que la clause de sauvegarde, prévue dans le dispositif mis en place en 1996 et qui arrive à échéance cette année, n’est pas reconduite. Comme l’indique le rapport remis au Parlement en décembre 1997, en application de l’article 98 de la loi de finances pour 1997 ⁽¹⁵⁾, « ce mécanisme dénature le principe même d’une cotisation minimale ».

Enfin, il importe de souligner que le produit de la cotisation minimale est affecté dans sa totalité au budget de l’Etat depuis la loi de finances pour 1997, alors que la loi de finances pour 1996 avait prévu de l’affecter au Fonds national de péréquation de la taxe professionnelle.

L’article 19-V de la loi de finances rectificative pour 1982 a supprimé, à compter de 1983, l’ancienne cotisation nationale de taxe professionnelle et l’a remplacée par une cotisation de péréquation de la taxe professionnelle, destinée à réduire les différences de taux d’imposition entre collectivités locales (art. 1648 D du code général des impôts). Cette cotisation est à la charge des entreprises implantées dans les communes où le taux global de taxe professionnelle est inférieur au taux global moyen constaté l’année précédente au niveau national (en 1997, ce taux global moyen était de 23,16 %).

Le taux global constaté dans la commune l’année de l’imposition est égal à la somme des taux appliqués au profit :

– de la commune et des groupements non dotés d’une fiscalité propre ;

– des groupements dotés d’une fiscalité propre ;

– du département ;

– de la région ;

– des établissements publics de la Basse-Seine et de la Métropole lorraine.

Le taux de la cotisation est modulé en fonction du niveau de pression fiscale dans la commune d’implantation. Plus le taux global communal s’écarte, à la baisse, de la moyenne nationale et plus le taux de la cotisation s’élève. Le but de la mesure est de mettre à la charge des établissements une cotisation de péréquation d’autant plus élevée qu’ils sont moins imposés à la taxe professionnelle.

Jusqu’à maintenant, ce taux était de :

– 0,80% dans les communes où l’écart par rapport à la moyenne ne dépasse pas 25% ;

– 1,25% dans les communes où il est compris entre 25% et 50% ;

– 1,70% dans les communes où il excède 50%.

Le IX du A du présent article prévoit le doublement progressif de ces taux, récapitulé dans le tableau suivant :

TAUX DE LA COTISATION DE PÉRÉQUATION (en %)
	Communes où l’écart du taux global de TP par rapport à la moyenne :
	est inférieur à 25%	est compris entre 25 et 50%	excède 50%
1998	0,8	1,25	1,7
1999	1,15	1,75	2,35
2000	1,15	1,75	2,35
2001	1,3	2	2,7
2002	1,45	2,25	3,05
2003	1,6	2,5	3,4

Ainsi, le produit total de la cotisation de péréquation passerait de 3,5 milliards de francs en 1997 à 4,4 milliards de francs en 1999 et pourrait atteindre 4,7 milliards de francs en 2003.

Seule une partie de ce produit est affectée au Fonds national de péréquation de la taxe professionnelle (FNPTP), depuis que l’article 31 de la loi de finances pour 1989 a décidé de majorer les taux initiaux de la cotisation de péréquation et d’affecter le produit de ces majorations au budget général de l’Etat (il s’agissait de compenser le coût d’un abaissement du taux de plafonnement de la taxe professionnelle en fonction de la valeur ajoutée). Le FNPTP reverse ainsi, chaque année, au budget général, une fraction de la cotisation de péréquation : en 1997, sur un produit total de 3,5 milliards de francs, le FNPTP a conservé 2,2 milliards de francs et reversé à l’Etat 1,3 milliard de francs.

Le II du B du présent article prévoit, à nouveau, que le produit de la majoration sera reversé au budget général par le FNPTP. Cela signifie que ce dernier ne profitera que du produit de la cotisation résultant des taux initiaux et que l’Etat bénéficiera du produit de la majoration décidée par la loi de finances pour 1989 ainsi que du produit des majorations prévues par le présent article.

Le C du présent article institue un prélèvement sur les recettes de l’Etat destiné à compenser la perte de recettes subie par les communes, départements, régions, groupements de communes dotés d’une fiscalité propre, ainsi que par les fonds départementaux de péréquation de la taxe professionnelle (financés par un « écrêtement » de la cotisation de taxe professionnelle des établissements exceptionnels) du fait de la suppression de la part salariale de l’assiette de la taxe professionnelle. La compensation sera effectuée selon des modalités qui évolueront au terme de la réforme. Le mécanisme de la compensation a, en tout état de cause, été préféré à celui du dégrèvement.

Le I du C du présent article institue un nouveau prélèvement sur les recettes de l’Etat au profit des collectivités locales.

Une fois encore la technique du prélèvement sur recettes a été préférée à celle du crédit budgétaire. Cette technique a vu sa constitutionnalité reconnue par une décision du Conseil constitutionnel du 29 décembre 1982, qui a considéré que le prélèvement sur recettes « s’analyse en une rétrocession directe d’un montant déterminé de recettes de l’Etat au profit des collectivités locales en vue de couvrir des charges qui incombent à ces bénéficiaires et non à l’Etat » et « qu’il ne saurait, dans ces conditions, donner lieu à une ouverture de crédits dans les comptes des dépenses du budget de l’Etat. »

Cependant, la Cour des comptes a exprimé d’extrêmes réserves sur cette technique, qui « réduit artificiellement le montant des dépenses budgétaires et permet d’éluder les contrôles qui s’exercent sur leur exécution ». En effet, en l’absence de crédits budgétaires votés par le Parlement, il est impossible de comparer crédits ouverts et crédits consommés.

Le III du C du présent article précise que la compensation fera l’objet de versements mensuels. Cette périodicité est déjà celle de la DGF.

Les six premiers alinéas du II du C du présent article fixent les règles concernant la compensation accordée aux collectivités locales durant la période 1999 à 2003.

En 1999, cette compensation devrait être égale, pour chaque bénéficiaire, au produit suivant :

(perte de base constatée dans les établissements existants au 1er janvier 1999 et imputable à la suppression de la part salariale de l’assiette) x (taux de la taxe professionnelle applicable pour 1998).

Ce dispositif permettra donc une compensation au franc le franc évaluée à 11,8 milliards de francs.

Il pourrait ne pas en être de même pour les années 2000, 2001, 2002 et 2003, puisque :

– d’une part, les bases de référence continueront d’être celles imposables en 1999, c’est-à-dire les bases de 1997 ; en conséquence, il ne sera pas tenu compte des hausses de la masse salariale intervenues postérieurement (du fait de créations d’emplois ou d’augmentation des salaires) dans les établissements existants au 1er janvier 1999 et, de même, les bases des établissements créés après cette date ne seront pas prises en considération ;

– d’autre part, le taux de taxe professionnelle retenu pour calculer la compensation demeurera celui applicable en 1998 ; l’évolution des taux votés par les collectivités locales n’aura pas de répercussion au niveau de la compensation.

Ce gel du taux vise à éviter toute tentation d’accroissement des taux pour gonfler le montant de la compensation. Le gel des bases devrait, quant à lui, être partiellement atténué par indexation de la compensation sur l’évolution de la dotation globale de fonctionnement (DGF) entre 1999 et l’année de versement. Il n’est pas certain cependant que l’indexation de la compensation sur la DGF (qui évolue chaque année en fonction d’un indice égal à la somme de l’évolution des prix à la consommation hors tabac et de la moitié du taux d’évolution du PIB en volume) soit équivalente à l’évolution moyenne de la masse salariale. On peut ainsi observer que la DGF inscrite dans le présent projet de loi de finances progresse de 2,78%, alors que la masse salariale du secteur privé devrait connaître une croissance de 4,3% en 1998. Néanmoins, il apparaît, selon les précisions apportées à votre Rapporteur général, qu’entre 1992 et 1997, la DGF a connu une évolution plus dynamique (+ 12%) que les bases salaires de la taxe professionnelle (+ 10,5%).

Le calcul de la compensation au titre de chacune des années 2000 à 2003 devrait donc être effectué selon les modalités suivantes :

[(perte de bases imposables pour 1999, imputable à la suppression de la part salariale de l’assiette) x (taux 1998)] x évolution de la DGF entre 1999 et l’année de versement

Il convient de préciser que la détermination de la perte de bases s’effectue à partir des bases nettes, c’est-à-dire après application de l’abattement de 16% prévu par l’article 1472 A bis du code général des impôts.

En outre, les quatrième et cinquième alinéas du II du C du présent article prévoient des dispositions spécifiques relatives à l’intercommunalité :

– le taux applicable en 1998 dans les communes appartenant à un groupement sans fiscalité propre, c’est-à-dire à un syndicat de communes, est majoré du taux appliqué au profit du groupement pour 1998, dans les cas où le budget du syndicat de communes n’est pas alimenté par un prélèvement sur les budgets communaux, mais par une contribution fiscalisée acquittée par les contribuables locaux ;

– pour les groupements percevant pour la première fois à compter de 1999, la taxe professionnelle aux lieu et place des communes dans le cadre de la taxe professionnelle de zone (II de l’article 1609 quinquies C du code général des impôts) ou de la taxe professionnelle d’agglomération (article 1609 nonies C du code général des impôts), le taux de référence pour le calcul de la compensation est le taux moyen pondéré des communes membres du groupement constaté en 1998 (éventuellement majoré par le taux voté jusqu’alors par ces communes au profit d’un syndicat de communes).

On peut donc constater que les groupements de communes à fiscalité propre additionnelle (districts, communautés urbaines et communautés de communes ne choisissant pas d’autres options fiscales) créés à compter de 1999, ne bénéficieront pas d’une compensation, ce qui est logique, puisque cette dernière sera perçue par les communes membres.

Le dernier alinéa du II du C du présent article prévoit qu’à compter de 2004, la compensation est intégrée à la DGF et évolue comme cette dernière.

Cette formulation, qui reste peu explicite, ne permet pas de savoir si chaque collectivité continuera de percevoir, par l’intermédiaire de la DGF, une compensation correspondant effectivement aux pertes de bases qu’elle aura subies, ou bien si l’enveloppe globale de la compensation, dont le montant total devrait alors être d’environ 60 milliards de francs, sera utilisée pour accroître les effets péréquateurs de la DGF ⁽¹⁶⁾.

Il semble, en fait, que les modalités de répartition de la compensation à compter de 2004 n’aient pas encore été décidées et que le Gouvernement souhaite se laisser un délai de réflexion.

De la même façon, il ne lui a pas semblé utile de préciser, dès à présent, les modalités exactes de la compensation versée aux régions à compter de 2004 : l’intégration de la compensation dans la DGF soulève, en effet, une difficulté dans la mesure où les régions ne bénéficient pas de cette dotation (à l’exception de la région Ile-de-France, mais l’article 73 de la loi du 4 février 1995 d’orientation pour l’aménagement et le développement du territoire a prévu la suppression progressive de la DGF de cette région).

L’intervention de l’Etat en matière de recettes fiscales des collectivités locales met en oeuvre deux sortes de mécanismes : le dégrèvement et la compensation.

Le dégrèvement correspond à une mesure de réduction ou de suppression de l’impôt consenti. Il permet aussi de rectifier une imposition initiale inexacte ou d’accorder un allégement fiscal à titre gracieux.

La compensation est le montant payé par l’Etat au titre de la perte de recettes qui résulte pour une collectivité locale des exonérations partielles ou totales, des mesures d’allégements de base et de plafonnement de taux fixées de plein droit par l’Etat.

Dégrèvement et compensation ont comme point commun de substituer l’Etat au contribuable local dans le paiement des impôts locaux, mais ils diffèrent dans la technique utilisée.

En effet, concernant les dégrèvements, le montant versé par l’Etat à la collectivité locale tient compte du taux adopté par celle-ci pour l’impôt concerné, de sorte que ce montant dépend en partie d’une décision de la collectivité locale et non de l’Etat qui en assure pourtant le financement. Le mécanisme du dégrèvement apparaît donc favorable, a priori, aux collectivités locales, dans la mesure où il leur garantit un produit fiscal appelé à évoluer en fonction des taux et de l’assiette. Il n’offre cependant pas une garantie absolue.

S’agissant des compensations, il convient de rappeler que celles-ci visent à remplacer des sommes qui ne sont pas mises en recouvrement, dont le montant est fixé par l’Etat, sur la base du taux existant lors de l’adoption de la mesure par le Parlement.

Le choix du mécanisme du dégrèvement au lieu de celui de la compensation, pour ne pas déséquilibrer les budgets locaux à la suite de la suppression de la part salariale de l’assiette de la taxe professionnelle, permettrait certes aux collectivités locales de bénéficier des évolutions du taux de la taxe professionnelle et de la masse salariale.

Cependant, il convient de souligner :

– tout d’abord, qu’un dégrèvement ne permettrait pas une véritable réforme de l’assiette de la taxe professionnelle ; les entreprises continueraient d’être tenues à déclarer une base salaires, sur laquelle elles ne seraient pas imposées en réalité, puisque l’Etat prendrait à sa charge cette fraction de l’imposition ;

– ensuite, que la technique du dégrèvement ne constitue pas une garantie absolue pour les collectivités locales ; on peut ainsi rappeler que le plafonnement de la taxe professionnelle en fonction de la valeur ajoutée donne lieu à dégrèvement mais que, pourtant, le taux pris en compte pour le calculer a été « gelé » (il s’agit du taux de chaque collectivité, au titre de 1995 ou le taux de l’année d’imposition, s’il est inférieur). Or, un dégrèvement se révélerait probablement plus coûteux pour l’Etat et il est probable qu’il serait tenté de recourir à de telles mesures de gel.

Il convient d’examiner successivement l’impact de la suppression de la part salariale de l’assiette de la taxe professionnelle sur les entreprises, les collectivités locales et l’Etat.

Globalement, la réforme prévue par le présent article aboutit à alléger les charges des entreprises de 11,8 milliards de francs en 1999 (un peu plus même si l’on prend en compte La Poste et France Télécom), mais, comme nous l’avons indiqué, certaines mesures complémentaires sont proposées, qui réduiront ce gain à 7,2 milliards de francs. Le produit de la taxe professionnelle étant estimé à 150,9 milliards de francs en 1998, on peut considérer que la suppression totale de la part salariale de l’assiette devrait conduire à un gain brut, au terme de la réforme, de l’ordre de 50 à 60 milliards de francs, sans que le gain net puisse être exactement évalué.

La grande majorité des établissements bénéficieront pleinement de la réforme dès la première année d’application (68,4%) et seuls 6.000 d’entre eux devront attendre l’imposition de 2003 pour voir les salaires totalement supprimés de leurs bases.

ETABLISSEMENTS TOTALEMENT EXONÉRÉS DE LA PART « SALAIRES »
		1999	2000	2001	2002		2003
Abattement sur part « salaires »		100.000 F	300.000 F	1.000.000 F	6.000.000 F		Totalité
Nombre d’établissements totalement exonérés de part « salaires »		820.000	1.057.000	1.155.000	1.194.000		1.200.000
(Nombre supplémentaire par rapport à l’année précédente)			+ 237.000	+ 98.000	+ 39.000		+6.000
Pourcentage		68,4%	88,1%	96,25%	99,5%		100%
Source : Ministère de l’économie, des finances et de l’industrie.

La réforme privilégie donc, dans l’immédiat, les petites et moyennes entreprises. Il en sera de même au terme de la réforme, puisque, selon les informations transmises à votre Rapporteur général, la baisse de la taxe professionnelle sera en moyenne de 40% dans les entreprises dont le chiffre d’affaires est inférieur à 50 millions de francs, et seulement de 25% dans les entreprises dont le chiffre d’affaires est supérieur à 500 millions de francs. Cette orientation se justifie, dans la mesure où, depuis 1981, les entreprises de moins de 200 salariés ont créé 1.300.000 emplois, tandis que les entreprises de plus de 200 salariés en ont supprimé plus d’un million.

Néanmoins, on doit constater que les modalités de la réforme écartent de son bénéfice tous les établissements (au nombre de 1.900.000) qui ne sont déjà pas imposés sur une part salariale. Tel est le cas, notamment, des artisans n’employant aucun salarié et des titulaires de bénéfices non commerciaux employant moins de cinq salariés. Ces derniers ont, en effet, pour base d’imposition la valeur locative des immobilisations corporelles et le dixième du montant de leurs recettes.

Si l’on examine maintenant l’impact de la réforme par secteur d’activité, on remarque que tous les secteurs bénéficieront d’une baisse notable de la taxe professionnelle (baisse déterminée en fonction de la part salariale dans l’assiette de chacune des secteurs concernés).

BAISSE DE LA TAXE PROFESSIONNELLE À L’ISSUE DE LA RÉFORME, PAR SECTEUR D’ACTIVITÉ (en %)
Services et organismes d’intérêt public	55,2
Assurances et organismes financiers	50,2
Bâtiment, génie civil et agricole	49,3
Autres services	48,4
Commerce	43,2
Activités immobilières	37,5
Industries et biens de consommation courante	33,8
Industrie et biens d’équipement	30,3
Agriculture	25,8
Transport et communications	25,5
Industries alimentaires et agricoles	24
Industries et biens intermédiaires	23
Production et distribution d’énergie	13,6
Divers	38,2
Source : Ministère de l’économie, des finances et de l’industrie.

Sont particulièrement favorisés, les secteurs des services (assurance, banque, commerce) et le bâtiment, mais la réduction est également sensible dans les autres secteurs. Les secteurs les plus favorisés sont d’ailleurs les plus créateurs d’emplois : les 280.000 emplois créés depuis juin 1997 l’ont été quasi exclusivement dans le secteur tertiaire, l’emploi dans l’industrie demeurant stable.

Ces simulations devraient toutefois être corrigées pour tenir compte des diverses mesures complémentaires (suppression de la REI, augmentation des taux de la cotisation minimale et de la cotisation de péréquation, en particulier), qui limiteront le gain réalisé par les entreprises concernées. Il s’agit, cependant, de mesures ne touchant généralement qu’une minorité d’établissements.

Tel est le cas du relèvement des taux de la cotisation minimale, dont il a déjà été indiqué qu’elle ne concerne, jusqu’à présent, que 504 entreprises soumises au régime réel normal d’imposition ⁽¹⁷⁾. Le rapport précité remis au Parlement en décembre 1997, en application de l’article 98 de la loi de finances pour 1997, considère que le relèvement à 1,5% du taux de la cotisation minimale devrait tripler le nombre des entreprises concernées (1576), mais cela n’affectera que 0,24% des entreprises soumises au régime réel normal (il convient, en outre, de rappeler, qu’il n’est pas anormal d’exiger une cotisation minimale égale à 1,5% de la valeur ajoutée, dans la mesure où le ratio TP/VA moyen est de l’ordre de 3,5%). On doit souligner également que si toutes les entreprises actuellement soumises à la cotisation minimale seront affectées par la réforme, les nouvelles entreprises assujetties à ce supplément d’imposition n’y perdront pas obligatoirement, si cela est lié à la réduction de leur cotisation de taxe professionnelle, du fait de la suppression de la part salariale de l’assiette.

CONSÉQUENCES DU RELÈVEMENT À 1,5% DU TAUX DE LA COTISATION MINIMALE (variation selon le niveau de cotisation de taxe professionnelle)
					Législation 1998					Législation simulée (taux de 1,5%)
Cotisation TP (en milliers de francs)			Nombre total d’entreprises		Entreprises concernées			Montant total du supplément d’imposition (en milliers de francs)		Entreprises concernées			Montant total du supplément d’imposition (en milliers de francs)
				Nombre		%			Nombre		%
de 0 à 10		205.181		208		0,1	784		228		0,11	995
de 10 à 100		285.795		165		0,06	4.983		423		0,15	13.773
de 100 à 1.000		138.672		110		0,08	18.447		740		0,53	89.692
de 1.000 à 10.000		14.980		20		0,13	23.043		170		1,13	140.558
de 10.000 à 100.000		1.495		2		0,13	13.818		15		1	155.512
100.000 et plus		102		0		0	0		2		1,96	225.694
Ensemble		646.225		504		0,08	61.075		1.576		0,24	626.224
Source : Ministère de l’économie, des finances et de l’industrie.

D’autres mesures complémentaires ont un champ d’application plus large.

Ainsi, le doublement des taux de la cotisation de péréquation devrait concerner 1.300.000 établissements. Il convient néanmoins d’observer qu’il s’agit d’établissements implantés dans des communes où le taux de taxe professionnelle est faible. On doit également préciser qu’une entreprise ne sera pas doublement pénalisée par les majorations de la cotisation minimale et de la cotisation de péréquation, dans la mesure où la cotisation de péréquation permet, soit d’échapper à la cotisation minimale (en ayant une cotisation de taxe professionnelle supérieure au plancher fixé), soit de réduire le supplément d’imposition.

De la même façon, la redéfinition de la valeur ajoutée pourra affecter les entreprises soumises au plafonnement en fonction de la valeur ajoutée, soit près de 45% des entreprises soumises au régime réel normal d’imposition.

ENTREPRISES BÉNÉFICIANT DU PLAFONNEMENT EN FONCTION DE LA VALEUR AJOUTÉE
Secteur d’activité	Nombre total d’entreprises	Nombre d’entreprises bénéficiaires du plafonnement	Entreprises bénéficiaires par rapport au secteur (en %)	Montant total du dégrèvement (en milliers de francs)
Agriculture, sylviculture	8.200	3.286	40,07	195.299
Industrie agricole et alimentaire	15.305	8.606	56,23	1.518.739
Production et distribution d’énergie	911	525	57,63	1.413.027
Industrie des biens intermédiaires	27.166	15.514	57,11	6.049.512
Industrie des biens d’équipements	18.268	8.077	44,21	5.382.820
Industrie des biens de consommation courante	31.629	15.840	50,08	2.468.313
Bâtiment, génie civil et agricole	56.597	19.612	34,65	1.443.163
Commerce	204.651	93.232	45,56	5.236.157
Transport et télécommunications	26.501	14.634	55,22	2.962.969
Services et organismes d’intérêt public	11.931	5.258	44,07	708.957
Activités immobilières	77.297	33.279	43,07	1.954.630
Assurances et organismes financiers	16.675	5.392	33,34	2.116.359
Autres services	140.892	60.801	43,15	5.333.684
Divers	10.302	2.751	26,97	398.109
Ensemble	646.225	286.807	44,38	37.301.737
Source : Ministère de l’économie, des finances et de l’industrie.

Toutefois, on doit rappeler que les nouvelles modalités d’évaluation de la valeur ajoutée visent à établir une égalité de traitement : le locataire qui, jusqu’alors, pouvait déduire ses loyers de sa valeur ajoutée, connaîtra probablement une hausse de ses cotisations du fait d’un moindre dégrèvement au titre du plafonnement en fonction de la valeur ajoutée, mais il n’y aura plus de distorsion de concurrence avec le crédit-preneur ; en outre, le propriétaire, qui pourra désormais déduire ses amortissements, subira une moindre hausse de sa cotisation minimale. De plus, le Gouvernement se contente de pérenniser les seuils actuels de plafonnement (3,5%, 3,8% et 4%), alors que le Conseil des impôts estimait envisageable de fixer un seuil uniforme de 4%.

La suppression progressive de la réduction pour embauche et investissement (REI) devrait, quant à elle, toucher la plupart des établissements. Toutefois, il est difficile de prétendre que cet avantage ferait double emploi avec la réforme proposée, dans la mesure où la REI concerne non seulement l’évolution de la masse salariale mais aussi les investissements. On peut également observer que les établissements ayant procédé à d’importants investissements en 1998 ne bénéficieront pas, en 1999, d’une réduction de bases aussi importante que celle qu’ils avaient prise en compte dans leurs prévisions (ainsi, si la masse salariale d’un établissement a évolué comme l’inflation en 1998, et s’il a réalisé un investissement de 2 millions de francs, sa réduction de bases en 1999 ne sera que de 475.000 francs au lieu d’un million de francs dans le dispositif actuellement en vigueur).

Cependant, au terme de la réforme, la réduction de bases, dont bénéficieront les établissements grâce à la suppression de la part salariale de l’assiette, n’aurait pu être obtenue que par une progression très importante des embauches et de l’investissement. En outre, contrairement à la REI, cette réduction de bases sera définitive.

On observera enfin qu’à partir de 2000, la baisse des cotisations de taxe professionnelle des entreprises provoquera automatiquement une hausse de l’impôt sur les sociétés, puisqu’en application du 4° du I de l’article 39 du code général des impôts, la taxe professionnelle est déductible du bénéfice imposable. Un tiers des cotisations allégées devrait donc être récupéré par le biais de cet impôt.

On a déjà indiqué que la compensation accordée aux collectivités locales en 1999, soit 11,8 milliards de francs, était une compensation intégrale de la perte de recettes qu’elles subiront.

Il convient également d’insister sur le fait que la diminution du taux de la REI, puis la suppression de ce dispositif, permettront aux collectivités locales de retrouver certaines marges de manoeuvre. En effet, la compensation qu’elles percevaient à ce titre était calculée en utilisant le taux d’imposition applicable en 1986. En outre, la loi de finances pour 1992 avait exclu un grand nombre de collectivités locales du bénéfice de cette compensation en décidant de la diminuer d’une somme égale à 2% des recettes fiscales de la collectivité. Le dispositif proposé leur permettra d’imposer des bases supplémentaires au taux de l’année en cours.

Il n’est pas certain, en revanche, que les compensations accordées à partir de 2000 couvrent totalement la perte de recettes, puisqu’il ne sera pas tenu compte des créations d’emplois intervenues à compter du 1er janvier 1998.

Il convient de rappeler, toutefois, qu’entre 1992 et 1997, la DGF a progressé plus rapidement que les bases salaires de la taxe professionnelle.

On peut observer, en outre, que le mécanisme retenu aura un effet péréquateur, puisque les communes où l’emploi régresse obtiendront ainsi une garantie de ressources. En effet, la compensation dont elles bénéficieront en application du présent article aura un montant supérieur au produit de la taxe professionnelle que leur aurait procuré l’évolution de la masse salariale sur leur territoire.

Par ailleurs, la forte croissance enregistrée en 1998, ne se serait peut-être pas automatiquement traduite par une augmentation importante des bases imposables en 2000. Le rapport précité du sénateur Joël Bourdin, au titre de l’Observatoire des finances locales note que l’« inertie des bases de taxe professionnelle par rapport à la croissance économique ne devrait pas permettre un retour rapide à une croissance forte des bases, même après accélération de la croissance économique ».

La réforme conduisant à augmenter la part des dotations dans le financement des collectivités locales, certaines craintes ont été exprimées concernant la conformité du texte proposé au regard du principe de libre administration des collectivités territoriales, énoncé par l’article 72 de la Constitution. Ces craintes ne paraissent pas fondées.

En premier lieu, il importe de rappeler que l’intervention de l’Etat dans le financement des collectivités locales est, d’ores et déjà, très conséquente. Ainsi, en 1997, pour un produit voté des quatre taxes locales de 295 milliards de francs, l’Etat a pris à sa charge, au titre des compensations et des dégrèvements, 90 milliards de francs, soit 30,6% du total.

En deuxième lieu, la jurisprudence du Conseil constitutionnel ne semble pas interdire un accroissement de la part des dotations de l’Etat dans le financement local. Dans sa décision du 25 juillet 1990 relative à la loi instituant une taxe départementale sur le revenu, le Conseil a bien indiqué que « les règles posées par la loi ne sauraient avoir pour effet de restreindre les ressources fiscales des collectivités territoriales, au point d’entraver une libre administration », mais, dans sa décision du 6 mai 1991, relative à la loi instituant une dotation de solidarité urbaine et un fonds de solidarité des communes de la région Ile-de-France, il a précisé que le législateur peut revoir les règles applicables à la fiscalité locale, s’il proportionne la gravité de l’atteinte qui est portée à la libre administration à l’intérêt général, et s’il prévoit des adaptations transitoires permettant d’atténuer les conséquences immédiates des mesures nouvelles sur l’équilibre financier des collectivités.

Enfin, on peut se demander si la libre administration ne s’exerce pas essentiellement au niveau de l’utilisation des ressources. Dans des pays comme l’Allemagne ou les Pays-Bas, où les autorités locales disposent de larges compétences, la fiscalité locale ne représente pourtant qu’une faible part des recettes locales.

STRUCTURE DES RECETTES DES COLLECTIVITÉS LOCALES EN 1995 (en %)
Pays	Recettes fiscales	Dotations	Redevances usagers et produits d’exploitation	Emprunt	Fiscalité/ recettes totales hors emprunt
Suède (1)	59	15	19	2	60
France	52	23	9	10	54
Danemark	48	18	19	2	49
Finlande	45	23	17	2	43
Belgique	32	42	9	9	35
Luxembourg	31	32	23	3	32
Espagne	53	31	2	12	34(2)
Allemagne	30	51	4	9	20
Italie	21	62	4	3	25
Irlande (1)	16	57	21	3	16
Royaume-Uni(1)	13	66	11	4	14
Pays-Bas(1)	7	46	9	10	8
Portugal(1)	31	47	10	8	7
Autriche(1)	42	17	18	11	5
Grèce(1)	33(3)	63	–	2	43
(1) 1994. (2) Communes seules (3) Fiscalité et recettes d’exploitation. Source : MM. Gilbert et Guengant, « La fiscalité locale en question », p. 137.

Certains vont jusqu’à voir dans la réforme proposée les prémices d’un financement plus moderne et plus équitable des collectivités locales ⁽¹⁸⁾ où l’accroissement des dotations se traduirait par une véritable péréquation (actuellement moins de 5% des produits de la taxe professionnelle, soit 6 milliards de francs, sont concernés par les mécanismes de redistribution entre collectivités locales).

Cette réforme ne saurait, par ailleurs, porter atteinte au développement de l’intercommunalité d’agglomération à taxe professionnelle unique, objet du projet de loi, en préparation, relatif à l’organisation urbaine et à la simplification de la coopération intercommunale.

Le présent article prévoit, en effet, que les groupements à taxe professionnelle unique, créés à compter de 1999, bénéficieront également de la compensation. En outre, a contrario, on ne peut prétendre que la structure actuelle de financement des collectivités locales ait permis une forte intégration fiscale en matière de taxe professionnelle (au 1er janvier 1998, seuls 83 groupements avaient opté pour la taxe professionnelle d’agglomération).

Enfin, il convient d’indiquer que la suppression progressive de la part salaires de la base de la taxe professionnelle est de nature à affecter les potentiels fiscaux des collectivités locales. Or, ces derniers constituent des critères pris en compte pour déterminer l’éligibilité à différentes dotations de l’Etat et pour fixer le montant des attributions individuelles.

Selon les informations communiquées à votre Rapporteur général, les potentiels fiscaux des communes les plus peuplées seraient les plus affectés, puisque la part salaires représente 35 à 40% de la base totale de la taxe professionnelle dans les communes de plus de 15.000 habitants, contre 25 à 30% dans les communes de 500 à 15.000 habitants et moins de 20% dans celles de moins de 500 habitants.

L’effet de la réforme se ferait toutefois sentir d’autant plus rapidement que la commune sera de petite taille. En effet, les entreprises installées dans les petites communes sont elles aussi, le plus souvent, de faible importance et emploient peu de salariés, de telle sorte que l’application dès 1999 d’un abattement de 100.000 francs devrait concerner d’emblée la fraction la plus importante de leur part taxable des salaires. L’impact négatif sur les potentiels fiscaux des communes de moins de 7.500 habitants (environ -4%) est en effet le plus fort la première année, puis décroît régulièrement pendant les quatre années suivantes, assurant ainsi, une transition « en douceur » pour ces collectivités. En revanche, pour toutes les autres communes, l’impact de la réforme va croissant.

Cependant, il apparaît, dans la très grande majorité des cas, que le potentiel fiscal d’une commune varie dans les mêmes proportions que celui de la strate à laquelle elle appartient, de telle sorte que les écarts relatifs sont conservés. Les effets de la réforme devraient ainsi être limités.

Ainsi, les simulations effectuées laissent prévoir :

– une stabilité des situations au sein de la dotation de solidarité urbaine (DSU), tant pour l’éligibilité à la dotation que pour les montants individuels, du fait, d’une part, de l’homogénéité des évolutions moyennes, et, d’autre part, de l’influence limitée à moins de 10% de la part salaires de la taxe professionnelle dans les paramètres pris en compte pour l’éligibilité et la répartition de la DSU ;

– un impact également limité sur la dotation de solidarité rurale (DSR) : la première fraction, dite bourg-centre, connaîtrait peu de variations. Ces faibles évolutions sont dues au fait que le potentiel fiscal, pour les quatre taxes, des communes de moins de 10.000 habitants ne constitue qu’un des critères d’éligibilité à la dotation bourg-centre. Par ailleurs, le calcul des attributions individuelles prend en compte l’écart d’effort fiscal à la moyenne, qui n’est pas, quant à lui, affecté par la réforme de la taxe professionnelle.

L’impact de cette réforme serait à peine plus prononcé sur la fraction dite de péréquation puisque l’on enregistrerait, en 1999, 41 entrées pour 47 sorties (sur 33.633 communes éligibles) ;

– une stabilité des situations au sein du Fonds de solidarité des communes de la région Ile-de-France (FSRIF) : la suppression de la garantie exceptionnelle au 31 décembre 1998, conjuguée à la baisse du montant des contributions, entraînerait cependant une diminution notable de 5,5% en moyenne des attributions aux communes bénéficiaires la première année, et de 27,9% la dernière année.

Par ailleurs, les variations du potentiel fiscal peuvent également avoir des conséquences sur les attributions du Fonds national de péréquation (FNP) et sur la DGF des départements :

– le FNP : la part principale du FNP vise à corriger les écarts de potentiels fiscaux entre communes. Là encore, la prise en compte de l’effort fiscal dans la définition des critères d’éligibilité modérerait l’impact de la réforme de la taxe professionnelle, d’autant que cette condition d’effort fiscal conditionne plus l’éligibilité que celle liée au potentiel fiscal.

Les effets de la réforme sur la majoration du FNP, qui vise à corriger les écarts de potentiels fiscaux sur la seule taxe professionnelle, seraient assez faibles en raison du caractère homogène de la baisse entre les strates, qui permet de maintenir les écarts relatifs ;

– la DGF des départements : la baisse des potentiels fiscaux par habitant serait relativement homogène entre les départements, avec -6,23% en première année et -22,84% en dernière année. La DGF des départements pourrait être affectée par la réforme au travers de quatre de ses composantes :

·   la dotation « potentiel fiscal », attribuée en fonction des écarts de potentiels fiscaux, évolue faiblement en raison de cette relative homogénéité qui conserve les écarts relatifs ;

·   la dotation de fonctionnement minimale serait, elle aussi, peu affectée, un seul département devenant éligible en première année avec l’abattement de 100.000 francs ;

·   la contribution au mécanisme de solidarité financière entre départements ne connaîtrait aucun mouvement d’entrée-sortie en première année, les contributions diminueraient toutefois, à l’instar du FSRIF, en raison de la baisse générale des potentiels fiscaux ;

·   enfin, la garantie de progression minimale permettrait d’amortir les quelques effets de la réforme. Six départements n’en bénéficieraient plus en première année simulée, tandis que dix entreraient dans le mécanisme en dernière année.

Pour 1999, l’application d’un abattement de 100.000 francs sur la fraction des salaires comprise dans la base d’imposition à la taxe professionnelle se traduira par une diminution du produit des rôles de 13 milliards de francs : 11,8 milliards de francs de cotisations de taxe professionnelle bénéficiant normalement aux collectivités locales et 1,2 milliard de francs de frais d’assiette et de dégrèvement perçus au profit de l’Etat.

L’Etat versera une compensation égale à la perte de recettes subies par les collectivités locales (11,8 milliards de francs), mais la perte de recettes sera partiellement compensée par certaines économies directement induites par la suppression progressive des salaires de la base d’imposition à la taxe professionnelle et par des recettes fiscales supplémentaires.

·   Les économies induites directement par la réduction des bases d’imposition :

Tout d’abord, la diminution des cotisations réclamées aux entreprises aura pour effet de limiter le poids des dégrèvements supportés par l’Etat au titre du plafonnement en fonction de la valeur ajoutée (2,8 milliards de francs) et au titre des dégrèvements contentieux classiques (300 millions de francs).

Ensuite, l’abattement appliqué sur la fraction imposable des salaires aura pour conséquence de limiter la progression globale des bases d’imposition et, par suite, de restreindre le montant de la REI et celui de la compensation correspondante. Cette économie est estimée à 1 milliard de francs pour 1999. Cependant, de façon informelle, 500 millions sont affectés à la majoration de la dotation de solidarité urbaine. L’économie prise en compte pour le financement de la suppression de la part salaires est donc limitée à 500 millions de francs.

·   Les recettes fiscales supplémentaires :

La majoration du taux de la cotisation de péréquation est estimée à 900 millions de francs. Le relèvement du taux de la cotisation minimale devrait entraîner un produit supplémentaire pour l’Etat estimé à 800 millions de francs.

Enfin, les augmentations de la base d’imposition seront retenues à hauteur de 75% au lieu de 50% pour le calcul de la REI. La compensation versée par l’Etat aux collectivités locales sera donc réduite. L’économie qui en résulte est estimée à 500 millions de francs.

Au total, la somme des ressources nouvelles peut être évaluée à 2,2 milliards de francs, et celle des économies induites par la réduction de la part salaires à 3,6 milliards de francs ; le coût net de la réforme s’élève donc à 7,2 milliards de francs (13 milliards - 5,8 milliards) pour 1999.

Pour les années suivantes, on peut supposer que la réforme permettra à l’Etat de diminuer sensiblement le coût du plafonnement en fonction de la valeur ajoutée (38,1 milliards de francs en 1998).

En outre, la baisse des cotisations de taxe professionnelle des entreprises devrait conduire à augmenter le produit de l’impôt sur les bénéfices. De même, le produit des dividendes des entreprises nationales devrait augmenter, mais cette incidence ne sera sensible qu’en fin de période.

Il apparaît néanmoins que l’impact de la réforme proposée est difficile à évaluer pour les années postérieures à 1999. Il serait donc opportun que le Gouvernement remette au Parlement, en septembre 1999, un rapport s’appuyant sur les enseignements des premiers mois d’application du présent article et évaluant ses conséquences pour les années 2000 à 2004.

Il convient, toutefois, de rappeler que la réforme de la taxe professionnelle constitue une mesure attendue et courageuse, dont votre Rapporteur général a déjà pu mesurer l’impact psychologique favorable auprès des petits et moyens entrepreneurs. Elle ne constituera en aucun cas l’annonce de la disparition de la taxe professionnelle si les collectivités locales, d’une part, n’hésitent pas à affirmer la légitimité de cette imposition au regard des services qu’elles rendent aux entreprises et, d’autre part, parviennent à maîtriser l’évolution de leurs taux d’imposition.

A. Le code général des impôts est ainsi modifié :

I. 1. a. Le b du 1° de l'article 1467 est abrogé à compter des impositions établies au titre de 2003 ;

b. Il est inséré un article 1467 bis ainsi rédigé :

“ Art. 1467 bis. - Pour les impositions établies au titre de 1999 à 2002, la fraction imposable des salaires et rémunérations visés au b du 1° de l'article 1467 est réduite, par redevable et par commune, de :

100.000 F au titre de 1999 ;

300.000 F au titre de 2000 ;

1.000.000 F au titre de 2001;

et 6.000.000 F au titre de 2002. ”.

2. Au premier alinéa de l’article 1473, les mots : “ et des salaires versés au personnel ” sont supprimés.

3. A l'article 1474 A, les mots : “ et le montant des salaires versés au personnel affecté à ces véhicules sont répartis ” sont remplacés par les mots : “ est répartie ”.

5. Les dispositions du 2, du 3 et du 4 s’appliquent à compter des impositions établies au titre de 2003.

“ La limite de base nette imposable visée au premier alinéa est fixée à 1.050.000 F au titre de 1999 et, sous réserve de l'actualisation annuelle en fonction de la variation des prix, à 990.000 F au titre de 2000, 910.000 F au titre de 2001, 815.000 F au titre de 2002 et 745.000 F à compter de 2003. ”.

2. Au I quater :

1° il est inséré un troisième alinéa ainsi rédigé :

“ La limite de base nette imposable visée au deuxième alinéa est fixée à 2.835.000 F au titre de 1999 et, sous réserve de l'actualisation annuelle en fonction de la variation des prix, à 2.675.000 F au titre de 2000, 2.455.000 F au titre de 2001, 2.205.000 F au titre de 2002 et 2.010.000 F à compter de 2003. ” ;

2° les troisième, quatrième et cinquième alinéas deviennent les quatrième, cinquième et sixième alinéas ; au cinquième alinéa, les mots : “ troisième alinéa ” sont remplacés par les mots : “ quatrième alinéa ”.

III. L'article 1383 B est ainsi modifié :

Au premier alinéa, les mots : “ aux premier et troisième alinéas du I quater de l'article 1466 A ” sont remplacés par les mots : “ aux premier et quatrième alinéas du I quater de l'article 1466 A ”.

IV. Le I de l'article 1466 B est ainsi modifié :

1. Au premier alinéa, les mots : “ des dispositions du troisième alinéa ” sont remplacés par les mots : “ des dispositions du quatrième alinéa ”.

2. Il est inséré un deuxième alinéa ainsi rédigé :

“ La limite de base nette imposable visée au premier alinéa est fixée à 2.835.000 F au titre de 1999 et, sous réserve de l'actualisation annuelle en fonction de la variation des prix, à 2.675.000 F au titre de 2000, 2.455.000 F au titre de 2001, 2.205.000 F au titre de 2002 et 2.010.000 F à compter de 2003. ”.

3. Les deuxième, troisième, quatrième, cinquième et sixième alinéas deviennent les troisième, quatrième, cinquième, sixième et septième alinéas.

b. il est créé un troisième alinéa ainsi rédigé :

“ Cette réduction est supprimée à compter des impositions établies au titre de 2000. ”.

2. Le a du 2° du II de l’article 1635 sexies est ainsi modifié :

a. les mots : “ A compter de 1995 ” sont remplacés par les mots : “  Au titre de 1999 ” et les mots : “ de la moitié du montant ” sont remplacés par les mots : “ de 25 % du montant ” ;

b. Après le deuxième alinéa, il est créé un troisième alinéa ainsi rédigé : “ Cette réduction est supprimée à compter des impositions établies au titre de 2000.”.

3. Le 3° du II de l’article 1635 sexies du code général des impôts est complété par un alinéa ainsi rédigé :

“ A compter de 1999, la valeur ajoutée retenue pour l’application de l’article 1647 E fait l’objet d’un abattement de 70 % de son montant ”.

VI. L'article 1636 B octies est ainsi modifié :

1. Le III est ainsi rédigé :

“ III. Pour l’application du II, les recettes s’entendent de celles figurant dans les rôles généraux ainsi que de la compensation prévue au C de l’article .......... de la loi de finances pour 1999 versée au titre de l’année précédente en contrepartie de la suppression de la part des salaires et rémunérations visés au b du 1° de l’article 1467 dans la base d’imposition à la taxe professionnelle. ”.

2. Il est inséré un IV bis ainsi rédigé :

“ IV bis . Pour l’application du IV, les recettes afférentes à la taxe professionnelle sont majorées du montant de la compensation prévue pour l’année d’imposition au C de l’article .......... de la loi de finances pour 1999 en contrepartie de la suppression de la part des salaires et rémunérations visés au b du 1° de l’article 1467 dans la base d’imposition à la taxe professionnelle. ”.

“ Pour les impositions établies au titre de 1999 et des années suivantes, le taux de plafonnement est fixé à 3,5 % pour les entreprises dont le chiffre d’affaires de l’année au titre de laquelle le plafonnement est demandé est inférieur à 140 millions de francs, à 3,8 % pour celles dont le chiffre d’affaires est compris entre 140 millions de francs et 500 millions de francs et à 4 % pour celles dont le chiffre d’affaires excède cette dernière limite. ”.

3. Le 2 du II est ainsi modifié :

a. au deuxième alinéa, après les mots : “ à l’exception des loyers afférents aux biens pris en crédit-bail, ” sont insérés les mots suivants : “ ou des loyers afférents à des biens, visés au a du 1° de l’article 1467, pris en location par un assujetti à la taxe professionnelle pour une durée de plus de six mois ou des redevances résultant d’une convention de location-gérance ” ;

b. le troisième alinéa est abrogé ;

c. le quatrième alinéa est ainsi rédigé :

“ Lorsqu’en application du deuxième alinéa, sont exclus des consommations de biens et services en provenance de tiers les loyers ou redevances que verse le preneur, les amortissements visés à l’article 39-1-2°, autres que ceux comptabilisés en amortissements dérogatoires et se rapportant aux biens loués, sont déduits de la valeur ajoutée du bailleur. ”.

“ Le taux visé au premier alinéa est porté à 1,5 %. Par exception, il est fixé à 1 % au titre de 1999 et à 1,2 % au titre de 2000. ”.

IX. Le II bis de l'article 1648 D est ainsi rédigé :

“ Les taux de 1 %, de 0,75 % et de 0,5 % visés au II sont majorés et respectivement portés à :

- 2,35 %, 1,75 % et 1,15 % pour les impositions établies au titre de 1999 et 2000 ;

- 2,7 %, 2 % et 1,3 % pour les impositions établies au titre de 2001 ;

- 3,05 %, 2,25 % et 1,45 % pour les impositions établies au titre de 2002 ;

- 3,4 %, 2,5 % et 1,6 % pour les impositions établies au titre de 2003 et des années suivantes. ”.

II. Le produit de la majoration mentionnée au IX du A est reversé au budget général de l'Etat par le fonds national de péréquation de la taxe professionnelle.

C. I. Il est institué un prélèvement sur les recettes de l’Etat destiné à compenser, à chaque collectivité locale, groupement de communes doté d’une fiscalité propre ou fonds départemental de péréquation de la taxe professionnelle, la perte de recettes résultant de la suppression progressive, prévue au ... de l’article ..., de la part des salaires et rémunérations visés au b du 1° de l’article 1467 bis du code général des impôts comprise dans la base d’imposition à la taxe professionnelle.

II. Au titre des années 1999 à 2003, la compensation prévue au I est égale, chaque année, au produit obtenu en multipliant la perte de base des établissements existant au 1er janvier 1999 résultant, pour chaque collectivité, groupement ou fonds départemental de péréquation de la taxe professionnelle, de l’abattement annuel visé à l’article 1467 bis du code général des impôts par le taux de taxe professionnelle applicable pour 1998 à la collectivité, au groupement ou au fonds.

La perte de base visée au premier alinéa est égale, pour chaque collectivité, groupement ou fonds départemental à la différence entre les bases nettes imposables pour 1999 avant et après, soit application de l’abattement annuel prévu à l’article 1467 bis du code général des impôts, soit suppression totale de la part des salaires et rémunérations prévue au a du 1 du I du A.

Pour l’application du deuxième alinéa, les bases nettes imposables s’entendent après application de l’abattement prévu à l’article 1472 A bis du code général des impôts.

Pour les communes, qui, en 1998, appartenaient à un groupement sans fiscalité propre, le taux voté par la commune est majoré du taux appliqué au profit du groupement pour 1998.

Pour les groupements qui perçoivent pour la première fois à compter de 1999, la taxe professionnelle aux lieu et place des communes, en application des dispositions de l’article 1609 nonies C ou du II de l’article 1609 quinquies C du code général des impôts, la compensation est calculée en retenant le taux moyen pondéré des communes membres du groupement constaté pour 1998 éventuellement majoré dans les conditions prévues au quatrième alinéa.

Au titre des années 2000 à 2003, la compensation est actualisée, chaque année, compte tenu du taux d’évolution de la dotation globale de fonctionnement entre 1999 et l’année de versement.

A compter de 2004, cette compensation est intégrée à la dotation globale de fonctionnement et évolue comme cette dernière.

La taxe professionnelle fait l’objet, depuis sa création, de nombreuses critiques, que les multiples aménagements apportés n’ont pu atténuer.

Les propositions de réforme n’ont pas manqué ces dernières années et le Gouvernement a décidé de retenir un dispositif privilégiant à terme l’emploi.

Créée par la loi du 29 juillet 1975, en remplacement, de la contribution des patentes instituée par les lois des 2 et 17 mars 1791, la taxe professionnelle est due, en principe, par toutes les personnes physiques ou morales, qui exercent en France, à titre habituel, une activité professionnelle non salariée.

Cet impôt a fait, dès l’origine, l’objet de critiques sévères. Il a été qualifié d’impôt « imbécile » par le Président de la République, François Mitterrand, en 1983, et par beaucoup d’autres responsables politiques par la suite. Un certain nombre d’aménagements lui ont été apportés néanmoins. Depuis, les jugements sont davantage nuancés. Ainsi, notre collègue M. Edmond Hervé, dans son récent rapport d’information « Pour une modernisation de la fiscalité locale » note : « En vérité, cet impôt a des potentialités et des vertus » ⁽¹⁹⁾. Le Conseil des impôts, dans son quinzième rapport au Président de la République, observait également qu’il pourrait être un « instrument fiscal remarquable ». Il ajoutait que la taxe professionnelle, qui représente près de la moitié des ressources fiscales directes des collectivités locales, a été un facteur essentiel de la réussite de la décentralisation, grâce à sa tendance structurelle à fournir des ressources en constante augmentation.

PRODUITS VOTÉS DES IMPÔTS LOCAUX EN 1998 (en millions de francs)
Taxe d’habitation	Foncier bâti	Foncier non bâti	Taxe professionnelle
68.108	82.395	5.100	150.946
Source : Observatoire des finances locales.

Il n’en demeure pas moins qu’il s’agit d’un impôt complexe, dont les défauts ont conduit le législateur à intervenir presque chaque année depuis 1976 ⁽²⁰⁾, afin de soulager les redevables des conséquences de la progression très soutenue du poids de la taxe.

Ces multiples interventions législatives n’ont pas suffi à atténuer les critiques et le Conseil des impôts peut affirmer : « Si la nature d’un bon impôt est d’être large dans son assiette, modéré dans son taux, proportionné aux capacités contributives des contribuables, compréhensible par ces derniers et aisément recouvrable par l’administration, force est de reconnaître que la taxe professionnelle ne répond aujourd’hui à aucune de ces conditions ».

Les reproches formulées à l’encontre de la taxe professionnelle ont suscité des propositions de réforme radicale, qui, après études et simulations, ont montré leurs limites.

On a ainsi proposé de supprimer totalement la taxe professionnelle et de la remplacer par l’attribution, aux collectivités locales, d’une fraction d’un impôt d’Etat. Toutefois, l’ampleur des masses financières en cause (plus de 100 milliards de francs, compte tenu des sommes déjà supportées par l’Etat au titre des exonérations et dégrèvements de taxe professionnelle) fait douter du réalisme des mesures fiscales qui devraient être prises par l’Etat pour financer le coût budgétaire de la compensation.

Le Conseil des impôts a préconisé une transformation du système actuel d’impôt de répartition territorialisé en un impôt mutualisé au plan national et reversé aux collectivités locales sous forme de dotation de l’Etat. Les réactions très vives des principales associations d’élus locaux ont montré que ces derniers ne sont pas prêts à perdre le droit de voter le taux de leurs principales ressources.

La proposition visant à substituer à l’assiette actuelle une assiette reposant sur la valeur ajoutée est probablement celle qui a suscité le plus d’intérêt. Il convient d’ailleurs d’observer que l’article 14 de la loi n° 80-10 du 10 janvier 1980 disposait qu’ « à compter d’une date qui sera fixée par une loi ultérieure, la taxe professionnelle aura pour base la valeur ajoutée ». Cependant, de nombreuses études ont relativisé l’aspect positif d’une telle proposition. Il est ainsi apparu, notamment, qu’elle aboutirait à un alourdissement du coût du travail, puisque les frais de personnel ne représentent qu’environ 35% de la base actuelle, contre près de 70%, avec une assiette valeur ajoutée ; que le calcul de la valeur ajoutée serait délicat pour les activités immatérielles de services, qui constituent pourtant une part croissante de l’économie (les entreprises pourraient d’ailleurs mener une politique d’externalisation de leurs activités pour diminuer leur valeur ajoutée) ; que la valeur ajoutée n’est pas localisable au niveau de l’établissement, ce qui supposerait un prélèvement au niveau national ; que la variabilité de cette assiette poserait des difficultés de prévisibilité aux collectivités locales ; et que cette réforme poserait un problème de compatibilité avec le droit communautaire, dans la mesure où l’article 33 de la sixième directive du Conseil, en date du 17 mai 1977, interdit l’introduction de tout autre système de taxe sur la valeur ajoutée que celui défini par ladite directive, à savoir la TVA.

La nécessaire réforme de la taxe professionnelle est donc réclamée depuis longtemps, par les entreprises, les collectivités locales et l’Etat. Mais, la « force du statu quo », selon l’expression de notre collègue M. Edmond Hervé ⁽²¹⁾, a conduit, jusqu’à présent, à la repousser, par crainte notamment des transferts de charges pouvant découler d’une telle décision. Le Gouvernement a décidé de mettre fin à ces tergiversations ⁽²²⁾ et de répondre enfin aux demandes d’une refonte d’envergure de la taxe professionnelle. Il a opté pour un dispositif susceptible de favoriser, à terme, l’emploi par une diminution des bases imposables.

Pour la généralité des redevables, la base d’imposition à la taxe professionnelle est constituée par deux éléments :

– la valeur locative des immobilisations corporelles utilisées par l’établissement pour les besoins de son activité professionnelle ; pour les immeubles, cette valeur locative est déterminée selon les règles prévues en matière de taxe foncière ; pour les autres immobilisations, c’est-à-dire les équipements (matériels et outillages), cette valeur est fixée à 16% de leur prix de revient ⁽²³⁾ ;

– les salaires versés, retenus pour 18% de leur montant. Les salaires à prendre en compte s’entendent de l’ensemble des sommes qui donnent lieu, chaque année, à déclaration par les employeurs : salaires proprement dits, retenus pour leur montant brut, et indemnités imposables diverses, y compris la valeur des avantages en nature et les indemnités, remboursement et allocations forfaitaires pour frais versés aux dirigeants salariés de sociétés. De la masse salariale ainsi définie, doivent être déduits les salaires versés aux apprentis sous contrat et aux handicapés physiques.

Les bases de la taxe professionnelle ont donc évolué sous l’effet de ces deux facteurs dynamiques que sont les augmentations salariales et surtout la politique d’investissement des entreprises. Le Conseil des impôts a ainsi pu constater qu’entre 1988 et 1995, les bases ont augmenté de 42% en volume et de 57,5% en valeur, tandis que le PIB marchand n’a progressé que de 12,5% en volume et de 31,7% en valeur pendant la même période.

BASES BRUTES DE LA TAXE PROFESSIONNELLE ENTRE 1987 ET 1997 (en milliers de francs)
1987	470.808.024
1988	508.293.808
1989	549.426.219
1990	595.132.194
1991	646.774.988
1992	697.968.980
1993	743.516.629
1994	781.551.158
1995	800.484.246
1996	825.584.367
1997	857.543.099
Source : Ministère de l’économie, des finances et de l’industrie.

Depuis 1991, la croissance des bases de taxe professionnelle s’est cependant ralentie, en raison de la faiblesse prolongée de l’investissement des entreprises et de la faible progression de leur masse salariale (du fait de la stagnation des effectifs et de la croissance limitée des salaires nominaux). Néanmoins, comme le note M. Joël Bourdin, sénateur, dans le rapport qu’il réalise chaque année au titre de l’Observatoire des finances locales ⁽²⁴⁾, « ce ralentissement a toutefois été amorti par rapport à l’évolution des indicateurs économiques, car l’assiette de la taxe professionnelle repose à 60% sur un stock de valeur locative (matériels et immeubles), dont l’évolution dépend du niveau de l’investissement, mais n’est affectée qu’à la marge par les variations de cet indicateur ».

ÉVOLUTION DES COMPOSANTS DE LA BASE BRUTE DE TAXE PROFESSIONNELLE DE 1991 À 1996 (en %)
	1991	1992	1993	1994	1995	1996
Valeur locative des immeubles
- totale	+ 5,7	+ 4,1	+ 6,1	+ 6,0	+ 4,5	+ 3,1
- hors coefficients de revalorisation	+ 3,5	+ 3,6	+ 3,9	+ 3,8	+ 3,3	+ 2,6
Valeur locative des matériels et outillages	+ 10,6	+ 10,9	+ 8,7	+ 7,2	+ 4,1	+ 4,1
Salaires	+ 7,5	+ 5,8	+ 4,1	+ 2,1	- 0,7	+ 1,7
Recettes	+ 8,1	+ 4,7	+ 4,8	+ 5,2	+ 3,9	+ 3,9
Ensemble	+ 8,7	+ 7,9	+ 6,5	+ 5,1	+ 2,4	+ 3,1
Source : Observatoire des finances locales.

Le Gouvernement a donc choisi de diminuer le montant des bases imposables, en excluant progressivement les salaires de l’assiette. Il ne s’agit certes pas de la composante la plus dynamique de la base d’imposition, comme le montre le tableau précédent, mais elle représentait néanmoins, en 1997, 288,2 milliards de francs, soit 34,95% de l’assiette de la taxe professionnelle.

La suppression de plus d’un tiers des bases d’imposition constitue sans conteste la réforme la plus importante depuis la création de la taxe professionnelle. Elle permettra de réduire sensiblement la charge fiscale des entreprises, tout en soutenant l’emploi, puisque les embauches ne seront plus pénalisées par une charge fiscale supplémentaire.

Le Conseil des impôts a certes évité de recommander l’utilisation de la taxe professionnelle comme un instrument de la politique de l’emploi, estimant qu’il ne s’agit pas du vecteur le plus efficace pour permettre la réduction du coût du travail, dans la mesure où lorsque le travail doit supporter 100 francs d’impositions (en englobant les cotisations sociales), à peine 2 francs relèvent de la taxe professionnelle.

On pourrait se perdre dans des querelles de chiffrage, en affirmant que l’allégement fiscal est estimé, par le ministère de l’économie, des finances et de l’industrie, à 2,3 francs pour 100 francs versés et non pas à moins de 2 francs. Toutefois, l’essentiel est ailleurs. Dans une période où de nombreuses entreprises envisagent de recruter ⁽²⁵⁾, il importe de desserrer certaines contraintes, afin de dynamiser une croissance beaucoup plus créatrice d’emplois aujourd’hui qu’elle ne le fut par le passé.

Dans ces conditions, le Gouvernement estime que l’abaissement du coût du travail lié à la réforme de la taxe professionnelle pourrait se traduire, dès l’année 1999, par la création de 25.000 emplois supplémentaires, et par un accroissement des effectifs de 100.000 à 140.000 personnes à l’horizon de cinq ans. Il explique que « la baisse du coût du travail contribue à stimuler l’emploi et l’activité par l’intermédiaire de trois séries de canaux, keynésiens, d’une part, et d’amélioration des conditions de l’offre productive, d’autre part.

On a pu affirmer qu’il aurait été préférable de s’orienter vers une politique de réduction des charges sociales, qui serait plus efficace en termes d’emploi. Il faut rappeler que les allégements de cotisations sur les bas salaires s’élèveront à 43 milliards de francs en 1999. De même, il est possible que le retour à l’excédent du régime général de la sécurité sociale ⁽²⁷⁾ puisse permettre de procéder également à l’allégement des cotisations. Pour reprendre la formule imagée de M. Dominique Strauss-Kahn, ministre de l’économie, des finances et de l’industrie, lors de son audition par votre Commission des finances, le 9 septembre dernier, on ne doit pas choisir, en matière d’emploi, « entre fromage et dessert ». Il y a fort à parier, d’ailleurs, que les auteurs de cette critique auraient vivement critiqué l’abandon de la réforme de la taxe professionnelle, si le Gouvernement avait opté pour une réduction immédiate des charges sociales.

On a également pu considérer que la suppression de la taxe professionnelle sur les salaires aurait pu être subordonnée à la signature par l’entreprise d’un accord sur la réduction du temps de travail, accompagnée de créations de postes.

On remarquera qu’un tel dispositif pénaliserait essentiellement les petites entreprises puisque, pour tenir compte des problèmes spécifiques d’organisation du travail qu’elles rencontreront, la loi sur les 35 heures a repoussé au 1er janvier 2002 l’application de la nouvelle durée légale hebdomadaire dans les entreprises de moins de 20 salariés, alors que les autres entreprises ont l’obligation de l’appliquer dès le 1er janvier 2000.

On peut craindre, en outre, qu’un tel système ne conduise à brouiller la lisibilité de la réforme de la taxe professionnelle aussi bien que celle de la loi sur les 35 heures.

Le dispositif proposé écarte trois options : la réforme globale de la taxe professionnelle, la réduction de la base liée aux équipements et un mécanisme de réforme à produit constant.

·   Le Conseil des impôts estime qu’« une réforme efficace de la taxe professionnelle devrait s’assigner pour objectif de résoudre l’ensemble des problèmes posés par ce prélèvement : le dynamisme excessif de sa base, la charge croissante assumée par l’Etat, la mauvaise répartition de la richesse tirée des entreprises au plan local et les fortes disparités de taux existant entre collectivités ».

Si la réforme retenue dans le cadre du présent projet est limitée aux bases, il convient de souligner que le projet de loi en cours d’élaboration relatif à l’organisation urbaine et à la simplification de la coopération intercommunale, devrait favoriser le développement de la taxe professionnelle à taux unique au sein de la communauté d’agglomération.

·   La réforme proposée ne concerne pas la plus dynamique des composantes des bases de la taxe professionnelle, c’est-à-dire la composante relative aux investissements. Pourtant, la référence à la valeur historique des immobilisations, sans prise en compte de la dépréciation due au vieillissement des matériels, a souvent conduit à demander la substitution des valeurs nettes comptables, après amortissement, au prix de revient historique des immobilisations.

Il convient de noter, cependant, que le rapport du groupe de travail sur la réforme des prélèvements obligatoires, présidé par M. Dominique de la Martinière, avait écarté cette réforme qui « pourrait se traduire par un bouleversement de la répartition de l’impôt au profit des industries en déclin ou parvenues à maturité ».

Le Conseil des impôts, plus favorable à cette mesure, estime néanmoins qu’elle provoquerait des phénomènes de ressaut d’imposition et que, dans les périodes de forte croissance de l’investissement, elle pourrait conduire à un dynamisme des bases supérieur à ce qu’il est actuellement. Il ajoute également que seule la solution de l’impôt national permettrait la prise en compte des amortissements, puisque ces derniers sont difficilement localisables par établissement.

·   Enfin, le Gouvernement a écarté l’idée de réformer la taxe professionnelle à produit constant. Il aurait pu être envisagé, en particulier, d’intégrer les actifs financiers dans la base d’imposition.

Une telle extension mériterait probablement des études préalables, afin de déterminer les moyens de localiser ces actifs et afin d’éviter les doubles impositions. Il conviendrait en outre d’affecter ces nouvelles ressources à un mécanisme de péréquation.

En tout état de cause, on peut rappeler que plusieurs dispositions du présent projet de loi de finances ont pour objet de favoriser une utilisation productive du capital.

La réduction des bases de la taxe professionnelle s’effectuera progressivement sur une période de cinq années. Elle nécessite l’adoption de plusieurs mesures de coordination.

Le 1 du I du A du présent article propose de supprimer en cinq ans la part salariale de l’assiette de la taxe.

Afin d’atteindre cet objectif, le b de ce 1 du I du A propose d’insérer un nouvel article 1467 bis dans le code général des impôts, prévoyant de réduire progressivement la fraction imposable des salaires. Cette réduction serait de 100.000 francs pour les impositions établies en 1999. Elle atteindrait 6 millions de francs pour les impositions établies en 2002.

En application du a de ce 1, abrogeant l’alinéa faisant référence aux salaires au sein de l’article 1467 du code général des impôts, qui fixe la base de la taxe professionnelle, la part salariale serait totalement supprimée à compter des impositions établies en 2003.

Le tableau suivant indique le montant des salaires non taxés, compte tenu du fait que les salaires ne sont pris en compte dans la base actuelle que pour 18% de leur montant.

MONTANT DES SALAIRES NON TAXÉS ENTRE 1999 ET 2002 (en francs)
	1999	2000	2001	2002
Réduction de la fraction imposable des salaires	100.000	300.000	1.000.000	6.000.000
Salaires non taxés	550.000	1.670.000	5.500.000	33.000.000

On aurait pu envisager de ne pas fixer la réduction annuelle en valeur absolue, et de diminuer peu à peu le pourcentage des salaires pris en compte, mais un tel dispositif aurait été défavorable aux petites entreprises, qui auraient dû attendre la fin de la réforme pour ne plus être taxées sur leurs salaires, alors que, dans le mécanisme proposé, elles bénéficient pleinement de la réforme dès la première année.

Au terme du nouvel article 1467 bis du code général des impôts, les montants fixés pour la réduction de la base salaires s’appliquent « par redevable et par commune ». Cette expression vise les entreprises ayant plusieurs établissements au sein d’une même commune. Elles doivent, en principe, en application de l’article 1473 du code général des impôts, déposer une seule déclaration pour l’ensemble de ces établissements, au lieu de l’un d’entre eux, désigné comme « établissement pilote » ; cette déclaration regroupe tous les équipements, biens mobiliers et l’ensemble des salaires versés au personnel employé dans la commune. Les autres établissements sont considérés comme des établissements secondaires et ne sont imposés que sur une valeur locative foncière. Toutefois, à leur demande, certaines entreprises continuent d’effectuer une déclaration pour chaque établissement. Ces dernières pourraient donc bénéficier en 1999 d’une réduction de base de 100.000 francs pour chacun de leurs établissements situés dans une même commune, tandis que les entreprises ayant désigné un établissement pilote n’en profiteraient que pour ce dernier. Il a donc été décidé que le montant total de la réduction accordée à une entreprise ne pourrait être supérieur au montant bénéficiant à l’établissement pilote, afin d’éviter toute différence de traitement.

La suppression de la part salaires dans les bases de la taxe professionnelle rend nécessaire quelques adaptations.

Les 2, 3 et 4 du I du A du présent article suppriment les références aux salaires dans l’article 1473 du code général des impôts, relatif à la répartition des bases dans chaque commune, dans l’article 1474 A dudit code, concernant la répartition des bases imputables aux véhicules ferroviaires, ainsi que dans l’article 1478 de ce même code définissant les bases prises en compte en cas de création d’un établissement.

Le 5 du I du A précise que ces références ne sont supprimées qu’à compter de 2003, c’est-à-dire lorsque les salaires seront totalement exclus de la base d’imposition de la taxe professionnelle.

Les établissements situés dans les zones urbaines en difficulté (article 1466 A du code général des impôts) et en zone franche de Corse (article 1466 B du même code) bénéficient d’une exonération de taxe professionnelle. Cependant, les bases exonérées sont, pour chaque établissement, limitées à un montant de bases nettes imposables fixé par la loi à :

– 1 million de francs en 1992 en zones urbaines sensibles et en zones de redynamisation urbaine (ZRU), ce seuil étant réduit de moitié pour les établissements existants en 1997 dans les ZRU ;

– ou 3 millions de francs en 1997 en zones franches urbaines ou en zone franche de Corse.

Ces limites sont actualisées chaque année, en fonction de la variation des prix. Pour les impositions établies en 1998, le plafond d’exonération est donc fixé respectivement à 1.129.000 francs et à 3.057.000 francs.

La suppression progressive de la part salaires aura pour effet de réduire, à due concurrence, la base d’imposition des établissements concernés.

C’est pourquoi, les II et IV du A du présent article prévoient de réduire, chaque année, pendant la période transitoire, les limites de bases exonérées, fixées par la loi en valeur absolue et actualisées au prorata de la diminution de la part salaires dans les bases totales de taxe professionnelle (soit -35% au terme de la réforme).

Cette diminution est chiffrée à :

– 8,30% en 1999 ;

– 13,50% en 2000 ;

– 20,65% en 2001 ;

– 28,70% en 2002 ;

– 35,00% en 2003.

Le 1 du II du A fixe les nouveaux seuils retenus pour les zones urbaines sensibles.

Le 2 du II du A prévoit ces seuils pour les zones franches urbaines.

Le 2 du IV du A concerne les seuils de la zone franche de Corse.

Il n’est pas nécessaire de prévoir un dispositif particulier pour les ZRU, dans la mesure où les I bis et I ter de l’article 1466 A du code général des impôts, relatifs à ces zones, renvoient au I du même article, modifié par le présent article.

Le tableau suivant récapitule les nouveaux plafonds d’exonération.

PLAFONDS D’EXONÉRATION DE TAXE PROFESSIONNELLE DANS LES ZONES URBAINES DÉFAVORISÉES ET DANS LA ZONE FRANCHE DE CORSE (en francs)
Seuils initiaux	1998	1999	2000	2001	2002	2003 et années suivantes
1.000.000	1.129.000	1.050.000	990.000	910.000	815.000	745.000
3.000.000	3.057.000	2.835.000	2.675.000	2.455.000	2.205.000	2.010.000

Il convient de préciser que les montants fixés pour les années 2000 et suivantes seront ensuite actualisés en fonction de l’évolution des prix, en cumulant les actualisations successives.

Par ailleurs, le III du A du présent article tire les conséquences de l’insertion d’un alinéa supplémentaire au sein du I quater de l’article 1466 A du code général des impôts et modifie donc le renvoi opéré par l’article 1383 B dudit code, relatif aux exonérations de taxe foncière sur les propriétés bâties accordées dans les zones franches urbaines.

Le 1 du VI du A du présent article modifie la rédaction du III de l’article 1636 B du code général des impôts, afin d’éviter que la diminution des recettes de taxe professionnelle, imputable à la suppression progressive de la part salaires de la base, ne se traduise par un report de la charge liée aux taxes spéciales d’équipement sur les impôts des ménages.

En effet, les produits de ces taxes spéciales d’équipement, perçues au profit des établissements publics fonciers, de l’établissement public d’aménagement de la Basse-Seine, de l’établissement public de la Métropole lorraine, de l’établissement public foncier du Nord-Pas-de-Calais, de l’établissement public d’aménagement de la Guyane et des agences pour la mise en valeur des espaces urbains de la zone dite des cinquante pas géométriques en Guadeloupe et en Martinique, sont répartis entre les taxes foncières, la taxe d’habitation et la taxe professionnelle proportionnellement aux recettes que chacune de ces taxes a procurées, l’année précédente, à l’ensemble des communes et de leurs groupements situés dans le ressort de ces établissements. La réduction de la taxe professionnelle reporterait sur les impôts des ménages une partie de la charge de ces taxes. On a donc prévu de prendre en compte la compensation instituée par le C du présent article, afin de ne pas déséquilibrer le poids relatif de la taxe professionnelle dans les recettes servant à la répartition des produits des taxes spéciales d’équipement.

En application du 2 du VI du A du présent article, cette compensation est également ajoutée aux recettes afférentes à la taxe professionnelle, pour calculer les contributions fiscalisées des communes aux syndicats de communes, afin de ne pas bouleverser la répartition entre communes du produit fiscal à recouvrer.

Le I du B du présent article prévoit que la diminution des bases imputable à la suppression de la part salariale ne saurait donner lieu :

– au dégrèvement spécial de taxe professionnelle prévu par l’article 1647 bis du code général des impôts, en faveur des redevables dont les bases d’imposition ont diminué entre l’année servant de référence pour l’imposition (l’année n - 2) et l’année précédant l’année d’imposition ;

– au bénéfice de la seconde fraction du Fonds national de péréquation de la taxe professionnelle, dont le II de l’article 1648 B du code général des impôts prévoit la répartition entre, d’une part, les communes enregistrant d’une année sur l’autre une perte importante de bases d’imposition à la taxe professionnelle et, d’autre part, les communes qui connaissent des difficultés financières graves en raison d’une baisse, sur une ou plusieurs années, de leurs bases d’imposition à la taxe professionnelle.

Il serait effectivement anormal de tenir compte d’une réduction de bases concernant l’ensemble des communes et donnant lieu à une compensation.

Outre la suppression progressive de la part salariale de l’assiette de la taxe professionnelle, le présent article comporte des dispositions diverses, destinées à réduire les inégalités fiscales entre les entreprises, mais surtout à réduire le coût budgétaire de cette réforme pour l’Etat.

La REI permet aux entreprises d’atténuer les effets négatifs dus à l’augmentation des bases d’imposition à la taxe professionnelle, consécutive à un investissement ou à une embauche supplémentaire.

L’article 1649 A bis du code général des impôts prévoit, en effet, de ne prendre en compte que la moitié seulement des bases d’imposition qui dépassent les bases d’imposition de l’année précédente pondérées par l’évolution des prix observés au cours de la période de référence. Celle-ci correspond à l’avant-dernière année précédant celle de l’imposition.

La REI est donc égale à la moitié de la différence constatée entre le montant de la base de l’année d’imposition et le montant de la base de l’année précédente, corrigée de la variation des prix à la consommation constatée par l’INSEE au cours de l’année de référence.

La REI s’applique à la taxe professionnelle et aux taxes annexes qui sont établies sur les mêmes bases (taxes spéciales d’équipement, cotisation de péréquation, taxe pour frais de chambre de commerce et d’industrie et droit additionnel à la taxe pour frais de chambres de métiers).

Enfin, la REI ne peut avoir pour effet de ramener la base imposable à un montant inférieur à la base retenue pour le calcul de la cotisation minimum liée à la taxe d’habitation, visée à l’article 1647 D du code général des impôts.

La diminution de bases résultant de l’application de la REI donne lieu, en principe, à une compensation en faveur des collectivités locales. Cette compensation est une composante de la dotation de compensation de la taxe professionnelle (DCTP).

Les 1 et 2 du V du A du présent article prévoient la suppression progressive, sur deux ans, de la REI. Le 1 modifie le dispositif général, fixé par l’article 1469 A bis du code général des impôts, tandis que le 2 concerne les dispositions de l’article 1635 sexies dudit code, visant spécifiquement La Poste et France Télécom.

Il est ainsi prévu que, pour les impositions établies en 1999, la base d’imposition d’un établissement sera réduite de 25% (et non plus de la moitié) du montant qui excède la base de l’année précédente multipliée par la variation des prix. Cette réduction sera supprimée à compter des impositions établies au titre de 2000.

La fraction de la DCTP correspondant à la compensation de la REI devrait ainsi s’élever à 1,55 milliard de francs en 1999 (contre 3,35 milliards de francs en 1998). Ce montant intègre :

– les effets de la suppression de la part salariale de la taxe professionnelle (la base d’imposition prise en compte en 1999 ne devrait pas excéder, dans bien des cas, la base retenue pour l’imposition de 1998, en raison de la réduction de 100.000 francs de la part salariale et, en outre, tout excédent sera inférieur à ce qu’il aurait pu être), qui devrait diminuer la compensation de un milliard de francs ;

– les effets de la réduction à 25% du taux de réfaction, estimés à 500 millions de francs.

Il convient de noter que la REI ne sera pas totalement supprimée en 2000, dans la mesure où le présent article maintient le troisième alinéa du II de l’article 1478 du code général des impôts, prévoyant qu’en cas de création d’établissement, la base du nouvel exploitant est réduite de moitié pour la première année d’imposition. Le b du 4 du I du A du présent article se limite à un « toilettage » de ce mécanisme, prenant en compte la suppression de la part salariale de l’assiette.

Il s’agit manifestement de maintenir une disposition favorisant la création d’entreprises.

Bien que la substitution de la valeur ajoutée à l’assiette actuelle de la taxe professionnelle apparaisse difficilement envisageable, comme cela a été indiqué précédemment, il faut bien constater que les entreprises soumises au plafonnement de la taxe professionnelle prévu par l’article 1647 B sexies du code général des impôts, ainsi que celles assujetties à la cotisation minimale, instituée par l’article 1647 E dudit code, ont, d’ores et déjà, une assiette valeur ajoutée, dans la mesure où les premières ne peuvent avoir une cotisation de taxe professionnelle excédant un certain pourcentage (variant de 3,5% à 4% selon leur chiffre d’affaires) de leur valeur ajoutée (voir infra le 3 du présent B) et où les secondes doivent au moins acquitter 0,35% de leur valeur ajoutée (voir infra le 4 du présent B). La définition de cette dernière est donc déterminante pour le calcul de la taxe professionnelle effectivement supportée par ces entreprises. Or, les modalités actuelles de détermination de la valeur ajoutée ne donnent pas satisfaction en ce qui concerne la prise en compte des loyers chez le locataire et chez le bailleur. Par ailleurs, une disposition particulière est prévue pour calculer la valeur ajoutée de La Poste.

·   La déductibilité des loyers et des amortissements

Si le redevable achète un bien utilisé pour les besoins de son exploitation, il doit inclure, dans sa base d’imposition à la taxe professionnelle, la valeur locative de cette immobilisation. Sa valeur ajoutée n’est pas directement influencée par l’achat du bien, dans la mesure où la dotation aux amortissements pratiquée ne constitue pas une charge déductible de la valeur ajoutée.

Le redevable, qui opte pour le crédit-bail, inclut également la valeur locative du bien dans sa base d’imposition. En principe, son loyer devrait constituer une charge externe déductible de la valeur ajoutée. Cependant, dès l’institution de la taxe professionnelle, il a été considéré que le crédit-bail devait être assimilé à un véritable investissement. C’est pourquoi, il a été prévu de ne pas permettre la déduction du loyer versé par le crédit-preneur (quatrième alinéa du 2 du II de l’article 1647 B sexies du code général des impôts). Un crédit-preneur se trouve donc dans la même situation qu’un propriétaire utilisateur, au regard du calcul de la valeur ajoutée. Toutefois, en contrepartie, le crédit-bailleur dispose de la faculté de déduire de sa valeur ajoutée les amortissements afférents aux biens donnés en crédit-bail.

En cas de location simple, le redevable doit en principe toujours inclure dans sa base d’imposition à la taxe professionnelle la valeur locative de l’immobilisation louée ⁽²⁸⁾. Mais, sa valeur ajoutée est minorée, du fait de la déduction du loyer, à l’exception des cas de locations entre entreprises liées, ce qui peut permettre au redevable d’obtenir un dégrèvement au titre du plafonnement de la taxe professionnelle en fonction de la valeur ajoutée. Il apparaît donc qu’un redevable recourant à la location se trouve, par rapport à un propriétaire utilisateur ou un crédit-preneur, en situation plus avantageuse.

En revanche, le propriétaire bailleur n’inclut pas le bien dans sa base d’imposition. Sa valeur ajoutée, élevée du fait de la comptabilisation en produit des loyers, ne lui permet pas de bénéficier du plafonnement de la taxe professionnelle, en fonction de la valeur ajoutée. Jusqu’à présent, ceci n’était pas déterminant, dans la mesure où sa cotisation de taxe professionnelle était généralement très faible.

Depuis 1996, l’institution, au profit de l’Etat, de la cotisation minimale de taxe professionnelle, à la charge des entreprises qui réalisent plus de 50 millions de chiffre d’affaires et dont la cotisation actuelle de taxe professionnelle est inférieure à 0,35% de la valeur ajoutée produite au cours de l’année précédente, fait apparaître la possibilité d’une double taxation économique au titre de la taxe professionnelle des biens loués plus de six mois.

En effet, les professionnels de la location, assujettis à la cotisation minimale du fait de leur faible cotisation de taxe professionnelle (les biens donnés en location ne sont pas inclus dans leurs bases), ont une valeur ajoutée élevée, principalement constituée par les dotations aux amortissements des biens déjà taxés chez leur utilisateur. Ils subiront donc directement l’augmentation prévue du taux de la cotisation minimale. Du fait des modalités de calcul de la valeur ajoutée des professionnels de la location simple, cette augmentation accentuera encore les inégalités qui existent avec les crédits-bailleurs professionnels. D’ailleurs, les professionnels du secteur de la location automobile, notamment le Syndicat national des loueurs de voitures, ont déjà attiré l’attention sur ce point à plusieurs reprises.

Pour rétablir l’égalité entre un locataire, un propriétaire utilisateur ou un crédit-preneur ainsi que l’égalité entre un crédit-bailleur et un bailleur, le 3 du VII du A du présent article prévoit de ne plus autoriser, de manière générale, la déduction des loyers de la valeur ajoutée du locataire. En contrepartie, le propriétaire bailleur bénéficierait du droit de déduire les amortissements de sa valeur ajoutée.

On peut noter également que les redevances résultant d’une convention de location-gérance ne pourront plus être déduites de la valeur ajoutée du locataire, alors que, jusqu’à présent celui-ci était autorisé à déduire la part de la redevance portant sur des éléments corporels, part qu’il déterminait sous sa propre responsabilité. Cette décision, quelque peu stricte, s’explique par les difficultés de contrôle de la répartition entre les éléments corporels et incorporels.

Cette modification de la valeur ajoutée a des implications à la fois sur le calcul de la cotisation minimale et sur le calcul du plafonnement en fonction de la valeur ajoutée.

Cette mesure s’appliquerait non seulement aux conventions consenties par des professionnels de la location, mais aussi aux locations intra-groupes, sans qu’il y ait besoin de s’interroger sur les relations juridiques, financières ou économiques qui lient les entreprises. La mesure prévue aurait donc pour effet de supprimer les difficultés d’interprétation de l’article 24 de la loi de finances pour 1997, qui interdit la déduction des loyers en cas de location entre entreprises liées.

Toutefois, pour éviter des déductions plus importantes que le montant du loyer réintégré dans la valeur ajoutée du locataire, il convient de limiter les amortissements déductibles. A défaut, les entreprises pourraient être tentées de conclure des conventions de location dont le seul but serait de réduire la valeur ajoutée du bailleur.

En principe, l’amortissement est une charge qui prend en compte la dépréciation irréversible et continue de la valeur d’un élément d’actif. Tel est le cas des amortissements linéaires et dégressifs. Il existe, cependant, une autre catégorie d’amortissements qui ne constatent pas une dépréciation. Il s’agit des amortissements dérogatoires. Ce mode d’amortissement constitue une incitation à l’investissement. Il s’agit en fait d’une déduction fiscale autorisée en complément de l’amortissement constatant la dépréciation du bien.

Dans les faits, très souvent, le montant du loyer correspond approximativement au montant de l’annuité normale d’amortissement.

En conséquence, le c du 3 du VII du A prévoit que seuls peuvent donner lieu à déduction les amortissements qui ont pour objet de constater une dépréciation. Il s’agit uniquement des amortissements linéaires ou dégressifs prévus à l’article 39-1-2° du code général des impôts, sous réserve qu’ils ne soient pas comptabilisés en amortissements dérogatoires au compte 14 « provisions réglementées » et à l’exception de ceux fixés à l’article 39-4 du code précité ⁽²⁹⁾.

Il convient de noter que le présent article ne reconduit pas la possibilité de déduire les provisions se rapportant aux biens loués, possibilité qui avait été accordée par l’article 24 de la loi de finances pour 1997 dans le cas des entreprises louant des biens à des sociétés appartenant à un même groupe. Cette décision se justifie par la crainte de voir les entreprises provisionner de façon quelque peu excessive, afin de diminuer leur valeur ajoutée, puis, après avoir constaté la non réalisation du risque ou de la charge ayant donné lieu à la provision, réintégrer cette dernière, sans pour autant accroître leur valeur ajoutée, puisque cette opération se rapporterait à un exercice antérieur.

·  L’abattement sur la valeur ajoutée de La Poste

Les modalités spécifiques d’imposition de La Poste ont nécessité une disposition particulière.

La Poste (comme France Télécom) est assujettie à la taxe professionnelle au profit de l’Etat au lieu de son principal établissement. Une part de ce produit est reversée au Fonds national de péréquation de la taxe professionnelle.

Conformément au 3° du II de l’article 1635 sexies du code général des impôts, la base d’imposition de La Poste fait l’objet d’un abattement égal à 85% de son montant. Cet abattement a été institué en contrepartie des contraintes de desserte de l’ensemble du territoire national et de la participation à l’aménagement du territoire, qui s’imposent à cet exploitant.

Dans ces conditions, la cotisation de taxe professionnelle de La Poste (283 millions de francs en 1997) représente 0,4% de sa valeur ajoutée.

La suppression de la part « salaires » conjuguée au relèvement du taux de la cotisation minimale (voir infra, le 4 du présent B) aurait pour effet de réduire le montant de la cotisation calculée dans les conditions du droit commun et de soumettre La Poste à la cotisation minimale établie sur la valeur ajoutée.

Il en résulterait des suppléments d’imposition estimés à 424 millions de francs en 1999 (cotisation minimale à 1%), 566 millions de francs en 2000 (cotisation minimale à 1,2%), 772 millions de francs pour 2001 et 2002 (cotisation minimale à 1,5%) et près de 1 milliard de francs à compter de 2003.

Le 3 du V du A du présent article prévoit donc d’appliquer un abattement de 70% sur le montant de la valeur ajoutée de La Poste, servant de base au calcul de la cotisation minimale.

Cette mesure permettra de maintenir la situation actuelle de l’exploitant, qui sera redevable à compter de 2003 d’environ 75 millions de francs au titre de la cotisation de taxe professionnelle, compte tenu des bases ne comportant plus la part « salaires », et de 245 millions de francs au titre du supplément d’imposition résultant de la cotisation minimale, soit au total 320 millions de francs. Le ratio TP/VA (0,4% actuellement) resterait stable (0,45%).

Cette solution vise donc à maintenir à son niveau actuel l’aide accordée par l’Etat (par le biais de l’abattement en base) en contrepartie des sujétions particulières supportées par l’exploitant ⁽³⁰⁾.

Depuis 1979, sur demande du redevable, la cotisation de taxe professionnelle de chaque entreprise est plafonnée en fonction de la valeur ajoutée produite au cours de la période retenue pour la détermination des bases imposables. Le taux du plafonnement, initialement fixé à 6%, a été abaissé à 5% en 1985, puis à 4,5% en 1989, à 4% en 1990 et 3,5% en 1991. Pour les impositions établies au titre des années 1995 à 1998, le taux du plafonnement a varié selon le niveau du chiffre d’affaires des entreprises : 3,5% pour les entreprises dont le chiffre d’affaires est inférieur à 140 millions de francs, 3,8% pour celles dont le chiffre d’affaires est compris entre 140 et 500 millions de francs, enfin 4% pour les entreprises dont le chiffre d’affaires est supérieur à 500 millions de francs.

La loi de finances pour 1994 a « plafonné le plafonnement » en limitant à 1 milliard de francs le bénéfice maximum résultant du plafonnement de la taxe professionnelle. Ce montant d’1 milliard de francs a été réduit à 500 millions de francs par la loi de finances pour 1995.

Les 1 et 2 du VII du A du présent article tendent à pérenniser le dispositif applicable depuis 1995 à titre dérogatoire et maintient donc l’existence de trois taux différenciés de plafonnement, variant selon le chiffre d’affaires de l’entreprise.

L’article 17 de la loi de finances pour 1996 a inséré dans le code général des impôts un nouvel article 1647 E, qui prévoit, à compter des impositions de 1996, que les entreprises dont le chiffre d’affaires réalisé au cours de l’année précédant celle de l’imposition (ou au cours de l’exercice de douze mois clos pendant cette période, s’il ne coïncide pas avec l’année civile) est supérieur à 50 millions de francs hors taxes, sont assujetties, au lieu de leur principal établissement, à une cotisation minimale égale à 0,35% de la valeur ajoutée qu’elles ont produite au cours de la même période.

La cotisation minimale de taxe professionnelle est, en fait, un supplément d’imposition acquitté spontanément ⁽³¹⁾ par les entreprises dont la cotisation de taxe professionnelle est inférieure à ce minimum.

Il convient de préciser que la cotisation de taxe professionnelle prise en compte pour déterminer l’éventuel supplément d’imposition, n’est pas la cotisation réelle payée par l’entreprise, mais une cotisation fictive calculée en se référant aux règles en vigueur dans le mécanisme de plafonnement par rapport à la valeur ajoutée, c’est-à-dire en appliquant aux bases réelles d’imposition de l’année, le taux d’imposition de chaque collectivité ou groupement à fiscalité propre au titre de 1995 (ou le taux de l’année d’imposition, s’il est inférieur). Cette cotisation fictive est par ailleurs majorée du montant de la cotisation minimum liée à la taxe d’habitation, prévue par l’article 1647 D du code général des impôts. Elle est également augmentée du montant des cotisations supplémentaires que l’entreprise aurait dû acquitter pour ses différents établissements en l’absence de mesures spécifiques décidées par les collectivités locales concernées (abattements et exonérations permanents ou temporaires).

Le risque d’un « effet de ressaut » important pour les entreprises dégageant une forte valeur ajoutée tout en disposant de bases de taxe professionnelle assez faibles (secteur de la location et du crédit-bail immobilier et secteur de l’assurance notamment) avait conduit à prévoir une clause de sauvegarde. Ainsi, la cotisation minimale ne pouvait avoir pour effet de mettre à la charge de l’entreprise un supplément d’imposition excédant, pour 1997, trois fois et pour 1998, quatre fois la cotisation fictive de taxe professionnelle.

Lors de l’examen de cette mesure dans le cadre du projet de loi de finances pour 1996, le ministère de l’économie et des finances estimait que 1.137 entreprises devraient être assujetties à cette nouvelle cotisation minimale, pour un rendement global de 400 millions de francs.

Pourtant, le produit effectivement perçu en 1996 ne s’est élevé qu’à 50 millions de francs. Cette différence résulterait d’une mauvaise approche statistique des entreprises concernées (le nombre d’entreprises susceptibles, selon le fichier du ministère des finances, d’être soumises à la cotisation minimale correspond au double de celui ressortant finalement de la centralisation des imprimés déposés par les entreprises au titre de l’année 1996, soit 504 entreprises soumises au régime réel normal d’imposition. L’écart s’expliquerait à la fois par des incertitudes lors du traitement des statistiques, par des manœuvres des entreprises visant à échapper à cette cotisation minimale et par l’impact de la clause de sauvegarde décrite ci-dessus, dont les effets vont cesser de s’appliquer à compter de 1999.

Selon les dernières estimations disponibles, le produit de la cotisation minimale, en 1998, serait à peine supérieur à 60 millions de francs.

Dans ces conditions, il a semblé souhaitable de relever le taux de la cotisation minimale, d’autant que le ratio TP/VA moyen pour l’ensemble des entreprises redevables de la taxe professionnelle est de l’ordre de 3,5%. Le Conseil des impôts notait d’ailleurs qu’« il y a tout lieu de considérer comme "anormale" la situation des entreprises dont le ratio TP/VA est inférieur à 0,35% ».

Le VIII du A du présent article propose donc de porter le taux de la cotisation minimale à 1% de la valeur ajoutée en 1999, 1,2% en 2000 et à 1,5% à compter de 2001.

Le produit de la cotisation minimale est dès lors estimé à 860 millions de francs pour 1999 ⁽³²⁾.

Il convient de noter que la clause de sauvegarde, prévue dans le dispositif mis en place en 1996 et qui arrive à échéance cette année, n’est pas reconduite. Comme l’indique le rapport remis au Parlement en décembre 1997, en application de l’article 98 de la loi de finances pour 1997 ⁽³³⁾, « ce mécanisme dénature le principe même d’une cotisation minimale ».

Enfin, il importe de souligner que le produit de la cotisation minimale est affecté dans sa totalité au budget de l’Etat depuis la loi de finances pour 1997, alors que la loi de finances pour 1996 avait prévu de l’affecter au Fonds national de péréquation de la taxe professionnelle.

L’article 19-V de la loi de finances rectificative pour 1982 a supprimé, à compter de 1983, l’ancienne cotisation nationale de taxe professionnelle et l’a remplacée par une cotisation de péréquation de la taxe professionnelle, destinée à réduire les différences de taux d’imposition entre collectivités locales (art. 1648 D du code général des impôts). Cette cotisation est à la charge des entreprises implantées dans les communes où le taux global de taxe professionnelle est inférieur au taux global moyen constaté l’année précédente au niveau national (en 1997, ce taux global moyen était de 23,16 %).

Le taux global constaté dans la commune l’année de l’imposition est égal à la somme des taux appliqués au profit :

– de la commune et des groupements non dotés d’une fiscalité propre ;

– des groupements dotés d’une fiscalité propre ;

– du département ;

– de la région ;

– des établissements publics de la Basse-Seine et de la Métropole lorraine.

Le taux de la cotisation est modulé en fonction du niveau de pression fiscale dans la commune d’implantation. Plus le taux global communal s’écarte, à la baisse, de la moyenne nationale et plus le taux de la cotisation s’élève. Le but de la mesure est de mettre à la charge des établissements une cotisation de péréquation d’autant plus élevée qu’ils sont moins imposés à la taxe professionnelle.

Jusqu’à maintenant, ce taux était de :

– 0,80% dans les communes où l’écart par rapport à la moyenne ne dépasse pas 25% ;

– 1,25% dans les communes où il est compris entre 25% et 50% ;

– 1,70% dans les communes où il excède 50%.

Le IX du A du présent article prévoit le doublement progressif de ces taux, récapitulé dans le tableau suivant :

TAUX DE LA COTISATION DE PÉRÉQUATION (en %)
	Communes où l’écart du taux global de TP par rapport à la moyenne :
	est inférieur à 25%	est compris entre 25 et 50%	excède 50%
1998	0,8	1,25	1,7
1999	1,15	1,75	2,35
2000	1,15	1,75	2,35
2001	1,3	2	2,7
2002	1,45	2,25	3,05
2003	1,6	2,5	3,4

Ainsi, le produit total de la cotisation de péréquation passerait de 3,5 milliards de francs en 1997 à 4,4 milliards de francs en 1999 et pourrait atteindre 4,7 milliards de francs en 2003.

Seule une partie de ce produit est affectée au Fonds national de péréquation de la taxe professionnelle (FNPTP), depuis que l’article 31 de la loi de finances pour 1989 a décidé de majorer les taux initiaux de la cotisation de péréquation et d’affecter le produit de ces majorations au budget général de l’Etat (il s’agissait de compenser le coût d’un abaissement du taux de plafonnement de la taxe professionnelle en fonction de la valeur ajoutée). Le FNPTP reverse ainsi, chaque année, au budget général, une fraction de la cotisation de péréquation : en 1997, sur un produit total de 3,5 milliards de francs, le FNPTP a conservé 2,2 milliards de francs et reversé à l’Etat 1,3 milliard de francs.

Le II du B du présent article prévoit, à nouveau, que le produit de la majoration sera reversé au budget général par le FNPTP. Cela signifie que ce dernier ne profitera que du produit de la cotisation résultant des taux initiaux et que l’Etat bénéficiera du produit de la majoration décidée par la loi de finances pour 1989 ainsi que du produit des majorations prévues par le présent article.

Le C du présent article institue un prélèvement sur les recettes de l’Etat destiné à compenser la perte de recettes subie par les communes, départements, régions, groupements de communes dotés d’une fiscalité propre, ainsi que par les fonds départementaux de péréquation de la taxe professionnelle (financés par un « écrêtement » de la cotisation de taxe professionnelle des établissements exceptionnels) du fait de la suppression de la part salariale de l’assiette de la taxe professionnelle. La compensation sera effectuée selon des modalités qui évolueront au terme de la réforme. Le mécanisme de la compensation a, en tout état de cause, été préféré à celui du dégrèvement.

Le I du C du présent article institue un nouveau prélèvement sur les recettes de l’Etat au profit des collectivités locales.

Une fois encore la technique du prélèvement sur recettes a été préférée à celle du crédit budgétaire. Cette technique a vu sa constitutionnalité reconnue par une décision du Conseil constitutionnel du 29 décembre 1982, qui a considéré que le prélèvement sur recettes « s’analyse en une rétrocession directe d’un montant déterminé de recettes de l’Etat au profit des collectivités locales en vue de couvrir des charges qui incombent à ces bénéficiaires et non à l’Etat » et « qu’il ne saurait, dans ces conditions, donner lieu à une ouverture de crédits dans les comptes des dépenses du budget de l’Etat. »

Cependant, la Cour des comptes a exprimé d’extrêmes réserves sur cette technique, qui « réduit artificiellement le montant des dépenses budgétaires et permet d’éluder les contrôles qui s’exercent sur leur exécution ». En effet, en l’absence de crédits budgétaires votés par le Parlement, il est impossible de comparer crédits ouverts et crédits consommés.

Le III du C du présent article précise que la compensation fera l’objet de versements mensuels. Cette périodicité est déjà celle de la DGF.

Les six premiers alinéas du II du C du présent article fixent les règles concernant la compensation accordée aux collectivités locales durant la période 1999 à 2003.

En 1999, cette compensation devrait être égale, pour chaque bénéficiaire, au produit suivant :

(perte de base constatée dans les établissements existants au 1er janvier 1999 et imputable à la suppression de la part salariale de l’assiette) x (taux de la taxe professionnelle applicable pour 1998).

Ce dispositif permettra donc une compensation au franc le franc évaluée à 11,8 milliards de francs.

Il pourrait ne pas en être de même pour les années 2000, 2001, 2002 et 2003, puisque :

– d’une part, les bases de référence continueront d’être celles imposables en 1999, c’est-à-dire les bases de 1997 ; en conséquence, il ne sera pas tenu compte des hausses de la masse salariale intervenues postérieurement (du fait de créations d’emplois ou d’augmentation des salaires) dans les établissements existants au 1er janvier 1999 et, de même, les bases des établissements créés après cette date ne seront pas prises en considération ;

– d’autre part, le taux de taxe professionnelle retenu pour calculer la compensation demeurera celui applicable en 1998 ; l’évolution des taux votés par les collectivités locales n’aura pas de répercussion au niveau de la compensation.

Ce gel du taux vise à éviter toute tentation d’accroissement des taux pour gonfler le montant de la compensation. Le gel des bases devrait, quant à lui, être partiellement atténué par indexation de la compensation sur l’évolution de la dotation globale de fonctionnement (DGF) entre 1999 et l’année de versement. Il n’est pas certain cependant que l’indexation de la compensation sur la DGF (qui évolue chaque année en fonction d’un indice égal à la somme de l’évolution des prix à la consommation hors tabac et de la moitié du taux d’évolution du PIB en volume) soit équivalente à l’évolution moyenne de la masse salariale. On peut ainsi observer que la DGF inscrite dans le présent projet de loi de finances progresse de 2,78%, alors que la masse salariale du secteur privé devrait connaître une croissance de 4,3% en 1998. Néanmoins, il apparaît, selon les précisions apportées à votre Rapporteur général, qu’entre 1992 et 1997, la DGF a connu une évolution plus dynamique (+ 12%) que les bases salaires de la taxe professionnelle (+ 10,5%).

Le calcul de la compensation au titre de chacune des années 2000 à 2003 devrait donc être effectué selon les modalités suivantes :

[(perte de bases imposables pour 1999, imputable à la suppression de la part salariale de l’assiette) x (taux 1998)] x évolution de la DGF entre 1999 et l’année de versement

Il convient de préciser que la détermination de la perte de bases s’effectue à partir des bases nettes, c’est-à-dire après application de l’abattement de 16% prévu par l’article 1472 A bis du code général des impôts.

En outre, les quatrième et cinquième alinéas du II du C du présent article prévoient des dispositions spécifiques relatives à l’intercommunalité :

– le taux applicable en 1998 dans les communes appartenant à un groupement sans fiscalité propre, c’est-à-dire à un syndicat de communes, est majoré du taux appliqué au profit du groupement pour 1998, dans les cas où le budget du syndicat de communes n’est pas alimenté par un prélèvement sur les budgets communaux, mais par une contribution fiscalisée acquittée par les contribuables locaux ;

– pour les groupements percevant pour la première fois à compter de 1999, la taxe professionnelle aux lieu et place des communes dans le cadre de la taxe professionnelle de zone (II de l’article 1609 quinquies C du code général des impôts) ou de la taxe professionnelle d’agglomération (article 1609 nonies C du code général des impôts), le taux de référence pour le calcul de la compensation est le taux moyen pondéré des communes membres du groupement constaté en 1998 (éventuellement majoré par le taux voté jusqu’alors par ces communes au profit d’un syndicat de communes).

On peut donc constater que les groupements de communes à fiscalité propre additionnelle (districts, communautés urbaines et communautés de communes ne choisissant pas d’autres options fiscales) créés à compter de 1999, ne bénéficieront pas d’une compensation, ce qui est logique, puisque cette dernière sera perçue par les communes membres.

Le dernier alinéa du II du C du présent article prévoit qu’à compter de 2004, la compensation est intégrée à la DGF et évolue comme cette dernière.

Cette formulation, qui reste peu explicite, ne permet pas de savoir si chaque collectivité continuera de percevoir, par l’intermédiaire de la DGF, une compensation correspondant effectivement aux pertes de bases qu’elle aura subies, ou bien si l’enveloppe globale de la compensation, dont le montant total devrait alors être d’environ 60 milliards de francs, sera utilisée pour accroître les effets péréquateurs de la DGF ⁽³⁴⁾.

Il semble, en fait, que les modalités de répartition de la compensation à compter de 2004 n’aient pas encore été décidées et que le Gouvernement souhaite se laisser un délai de réflexion.

De la même façon, il ne lui a pas semblé utile de préciser, dès à présent, les modalités exactes de la compensation versée aux régions à compter de 2004 : l’intégration de la compensation dans la DGF soulève, en effet, une difficulté dans la mesure où les régions ne bénéficient pas de cette dotation (à l’exception de la région Ile-de-France, mais l’article 73 de la loi du 4 février 1995 d’orientation pour l’aménagement et le développement du territoire a prévu la suppression progressive de la DGF de cette région).

L’intervention de l’Etat en matière de recettes fiscales des collectivités locales met en oeuvre deux sortes de mécanismes : le dégrèvement et la compensation.

Le dégrèvement correspond à une mesure de réduction ou de suppression de l’impôt consenti. Il permet aussi de rectifier une imposition initiale inexacte ou d’accorder un allégement fiscal à titre gracieux.

La compensation est le montant payé par l’Etat au titre de la perte de recettes qui résulte pour une collectivité locale des exonérations partielles ou totales, des mesures d’allégements de base et de plafonnement de taux fixées de plein droit par l’Etat.

Dégrèvement et compensation ont comme point commun de substituer l’Etat au contribuable local dans le paiement des impôts locaux, mais ils diffèrent dans la technique utilisée.

En effet, concernant les dégrèvements, le montant versé par l’Etat à la collectivité locale tient compte du taux adopté par celle-ci pour l’impôt concerné, de sorte que ce montant dépend en partie d’une décision de la collectivité locale et non de l’Etat qui en assure pourtant le financement. Le mécanisme du dégrèvement apparaît donc favorable, a priori, aux collectivités locales, dans la mesure où il leur garantit un produit fiscal appelé à évoluer en fonction des taux et de l’assiette. Il n’offre cependant pas une garantie absolue.

S’agissant des compensations, il convient de rappeler que celles-ci visent à remplacer des sommes qui ne sont pas mises en recouvrement, dont le montant est fixé par l’Etat, sur la base du taux existant lors de l’adoption de la mesure par le Parlement.

Le choix du mécanisme du dégrèvement au lieu de celui de la compensation, pour ne pas déséquilibrer les budgets locaux à la suite de la suppression de la part salariale de l’assiette de la taxe professionnelle, permettrait certes aux collectivités locales de bénéficier des évolutions du taux de la taxe professionnelle et de la masse salariale.

Cependant, il convient de souligner :

– tout d’abord, qu’un dégrèvement ne permettrait pas une véritable réforme de l’assiette de la taxe professionnelle ; les entreprises continueraient d’être tenues à déclarer une base salaires, sur laquelle elles ne seraient pas imposées en réalité, puisque l’Etat prendrait à sa charge cette fraction de l’imposition ;

– ensuite, que la technique du dégrèvement ne constitue pas une garantie absolue pour les collectivités locales ; on peut ainsi rappeler que le plafonnement de la taxe professionnelle en fonction de la valeur ajoutée donne lieu à dégrèvement mais que, pourtant, le taux pris en compte pour le calculer a été « gelé » (il s’agit du taux de chaque collectivité, au titre de 1995 ou le taux de l’année d’imposition, s’il est inférieur). Or, un dégrèvement se révélerait probablement plus coûteux pour l’Etat et il est probable qu’il serait tenté de recourir à de telles mesures de gel.

Il convient d’examiner successivement l’impact de la suppression de la part salariale de l’assiette de la taxe professionnelle sur les entreprises, les collectivités locales et l’Etat.

Globalement, la réforme prévue par le présent article aboutit à alléger les charges des entreprises de 11,8 milliards de francs en 1999 (un peu plus même si l’on prend en compte La Poste et France Télécom), mais, comme nous l’avons indiqué, certaines mesures complémentaires sont proposées, qui réduiront ce gain à 7,2 milliards de francs. Le produit de la taxe professionnelle étant estimé à 150,9 milliards de francs en 1998, on peut considérer que la suppression totale de la part salariale de l’assiette devrait conduire à un gain brut, au terme de la réforme, de l’ordre de 50 à 60 milliards de francs, sans que le gain net puisse être exactement évalué.

La grande majorité des établissements bénéficieront pleinement de la réforme dès la première année d’application (68,4%) et seuls 6.000 d’entre eux devront attendre l’imposition de 2003 pour voir les salaires totalement supprimés de leurs bases.

ETABLISSEMENTS TOTALEMENT EXONÉRÉS DE LA PART « SALAIRES »
		1999	2000	2001	2002		2003
Abattement sur part « salaires »		100.000 F	300.000 F	1.000.000 F	6.000.000 F		Totalité
Nombre d’établissements totalement exonérés de part « salaires »		820.000	1.057.000	1.155.000	1.194.000		1.200.000
(Nombre supplémentaire par rapport à l’année précédente)			+ 237.000	+ 98.000	+ 39.000		+6.000
Pourcentage		68,4%	88,1%	96,25%	99,5%		100%
Source : Ministère de l’économie, des finances et de l’industrie.

La réforme privilégie donc, dans l’immédiat, les petites et moyennes entreprises. Il en sera de même au terme de la réforme, puisque, selon les informations transmises à votre Rapporteur général, la baisse de la taxe professionnelle sera en moyenne de 40% dans les entreprises dont le chiffre d’affaires est inférieur à 50 millions de francs, et seulement de 25% dans les entreprises dont le chiffre d’affaires est supérieur à 500 millions de francs. Cette orientation se justifie, dans la mesure où, depuis 1981, les entreprises de moins de 200 salariés ont créé 1.300.000 emplois, tandis que les entreprises de plus de 200 salariés en ont supprimé plus d’un million.

Néanmoins, on doit constater que les modalités de la réforme écartent de son bénéfice tous les établissements (au nombre de 1.900.000) qui ne sont déjà pas imposés sur une part salariale. Tel est le cas, notamment, des artisans n’employant aucun salarié et des titulaires de bénéfices non commerciaux employant moins de cinq salariés. Ces derniers ont, en effet, pour base d’imposition la valeur locative des immobilisations corporelles et le dixième du montant de leurs recettes.

Si l’on examine maintenant l’impact de la réforme par secteur d’activité, on remarque que tous les secteurs bénéficieront d’une baisse notable de la taxe professionnelle (baisse déterminée en fonction de la part salariale dans l’assiette de chacune des secteurs concernés).

BAISSE DE LA TAXE PROFESSIONNELLE À L’ISSUE DE LA RÉFORME, PAR SECTEUR D’ACTIVITÉ (en %)
Services et organismes d’intérêt public	55,2
Assurances et organismes financiers	50,2
Bâtiment, génie civil et agricole	49,3
Autres services	48,4
Commerce	43,2
Activités immobilières	37,5
Industries et biens de consommation courante	33,8
Industrie et biens d’équipement	30,3
Agriculture	25,8
Transport et communications	25,5
Industries alimentaires et agricoles	24
Industries et biens intermédiaires	23
Production et distribution d’énergie	13,6
Divers	38,2
Source : Ministère de l’économie, des finances et de l’industrie.

Sont particulièrement favorisés, les secteurs des services (assurance, banque, commerce) et le bâtiment, mais la réduction est également sensible dans les autres secteurs. Les secteurs les plus favorisés sont d’ailleurs les plus créateurs d’emplois : les 280.000 emplois créés depuis juin 1997 l’ont été quasi exclusivement dans le secteur tertiaire, l’emploi dans l’industrie demeurant stable.

Ces simulations devraient toutefois être corrigées pour tenir compte des diverses mesures complémentaires (suppression de la REI, augmentation des taux de la cotisation minimale et de la cotisation de péréquation, en particulier), qui limiteront le gain réalisé par les entreprises concernées. Il s’agit, cependant, de mesures ne touchant généralement qu’une minorité d’établissements.

Tel est le cas du relèvement des taux de la cotisation minimale, dont il a déjà été indiqué qu’elle ne concerne, jusqu’à présent, que 504 entreprises soumises au régime réel normal d’imposition ⁽³⁵⁾. Le rapport précité remis au Parlement en décembre 1997, en application de l’article 98 de la loi de finances pour 1997, considère que le relèvement à 1,5% du taux de la cotisation minimale devrait tripler le nombre des entreprises concernées (1576), mais cela n’affectera que 0,24% des entreprises soumises au régime réel normal (il convient, en outre, de rappeler, qu’il n’est pas anormal d’exiger une cotisation minimale égale à 1,5% de la valeur ajoutée, dans la mesure où le ratio TP/VA moyen est de l’ordre de 3,5%). On doit souligner également que si toutes les entreprises actuellement soumises à la cotisation minimale seront affectées par la réforme, les nouvelles entreprises assujetties à ce supplément d’imposition n’y perdront pas obligatoirement, si cela est lié à la réduction de leur cotisation de taxe professionnelle, du fait de la suppression de la part salariale de l’assiette.

CONSÉQUENCES DU RELÈVEMENT À 1,5% DU TAUX DE LA COTISATION MINIMALE (variation selon le niveau de cotisation de taxe professionnelle)
					Législation 1998					Législation simulée (taux de 1,5%)
Cotisation TP (en milliers de francs)			Nombre total d’entreprises		Entreprises concernées			Montant total du supplément d’imposition (en milliers de francs)		Entreprises concernées			Montant total du supplément d’imposition (en milliers de francs)
				Nombre		%			Nombre		%
de 0 à 10		205.181		208		0,1	784		228		0,11	995
de 10 à 100		285.795		165		0,06	4.983		423		0,15	13.773
de 100 à 1.000		138.672		110		0,08	18.447		740		0,53	89.692
de 1.000 à 10.000		14.980		20		0,13	23.043		170		1,13	140.558
de 10.000 à 100.000		1.495		2		0,13	13.818		15		1	155.512
100.000 et plus		102		0		0	0		2		1,96	225.694
Ensemble		646.225		504		0,08	61.075		1.576		0,24	626.224
Source : Ministère de l’économie, des finances et de l’industrie.

D’autres mesures complémentaires ont un champ d’application plus large.

Ainsi, le doublement des taux de la cotisation de péréquation devrait concerner 1.300.000 établissements. Il convient néanmoins d’observer qu’il s’agit d’établissements implantés dans des communes où le taux de taxe professionnelle est faible. On doit également préciser qu’une entreprise ne sera pas doublement pénalisée par les majorations de la cotisation minimale et de la cotisation de péréquation, dans la mesure où la cotisation de péréquation permet, soit d’échapper à la cotisation minimale (en ayant une cotisation de taxe professionnelle supérieure au plancher fixé), soit de réduire le supplément d’imposition.

De la même façon, la redéfinition de la valeur ajoutée pourra affecter les entreprises soumises au plafonnement en fonction de la valeur ajoutée, soit près de 45% des entreprises soumises au régime réel normal d’imposition.

ENTREPRISES BÉNÉFICIANT DU PLAFONNEMENT EN FONCTION DE LA VALEUR AJOUTÉE
Secteur d’activité	Nombre total d’entreprises	Nombre d’entreprises bénéficiaires du plafonnement	Entreprises bénéficiaires par rapport au secteur (en %)	Montant total du dégrèvement (en milliers de francs)
Agriculture, sylviculture	8.200	3.286	40,07	195.299
Industrie agricole et alimentaire	15.305	8.606	56,23	1.518.739
Production et distribution d’énergie	911	525	57,63	1.413.027
Industrie des biens intermédiaires	27.166	15.514	57,11	6.049.512
Industrie des biens d’équipements	18.268	8.077	44,21	5.382.820
Industrie des biens de consommation courante	31.629	15.840	50,08	2.468.313
Bâtiment, génie civil et agricole	56.597	19.612	34,65	1.443.163
Commerce	204.651	93.232	45,56	5.236.157
Transport et télécommunications	26.501	14.634	55,22	2.962.969
Services et organismes d’intérêt public	11.931	5.258	44,07	708.957
Activités immobilières	77.297	33.279	43,07	1.954.630
Assurances et organismes financiers	16.675	5.392	33,34	2.116.359
Autres services	140.892	60.801	43,15	5.333.684
Divers	10.302	2.751	26,97	398.109
Ensemble	646.225	286.807	44,38	37.301.737
Source : Ministère de l’économie, des finances et de l’industrie.

Toutefois, on doit rappeler que les nouvelles modalités d’évaluation de la valeur ajoutée visent à établir une égalité de traitement : le locataire qui, jusqu’alors, pouvait déduire ses loyers de sa valeur ajoutée, connaîtra probablement une hausse de ses cotisations du fait d’un moindre dégrèvement au titre du plafonnement en fonction de la valeur ajoutée, mais il n’y aura plus de distorsion de concurrence avec le crédit-preneur ; en outre, le propriétaire, qui pourra désormais déduire ses amortissements, subira une moindre hausse de sa cotisation minimale. De plus, le Gouvernement se contente de pérenniser les seuils actuels de plafonnement (3,5%, 3,8% et 4%), alors que le Conseil des impôts estimait envisageable de fixer un seuil uniforme de 4%.

La suppression progressive de la réduction pour embauche et investissement (REI) devrait, quant à elle, toucher la plupart des établissements. Toutefois, il est difficile de prétendre que cet avantage ferait double emploi avec la réforme proposée, dans la mesure où la REI concerne non seulement l’évolution de la masse salariale mais aussi les investissements. On peut également observer que les établissements ayant procédé à d’importants investissements en 1998 ne bénéficieront pas, en 1999, d’une réduction de bases aussi importante que celle qu’ils avaient prise en compte dans leurs prévisions (ainsi, si la masse salariale d’un établissement a évolué comme l’inflation en 1998, et s’il a réalisé un investissement de 2 millions de francs, sa réduction de bases en 1999 ne sera que de 475.000 francs au lieu d’un million de francs dans le dispositif actuellement en vigueur).

Cependant, au terme de la réforme, la réduction de bases, dont bénéficieront les établissements grâce à la suppression de la part salariale de l’assiette, n’aurait pu être obtenue que par une progression très importante des embauches et de l’investissement. En outre, contrairement à la REI, cette réduction de bases sera définitive.

On observera enfin qu’à partir de 2000, la baisse des cotisations de taxe professionnelle des entreprises provoquera automatiquement une hausse de l’impôt sur les sociétés, puisqu’en application du 4° du I de l’article 39 du code général des impôts, la taxe professionnelle est déductible du bénéfice imposable. Un tiers des cotisations allégées devrait donc être récupéré par le biais de cet impôt.

On a déjà indiqué que la compensation accordée aux collectivités locales en 1999, soit 11,8 milliards de francs, était une compensation intégrale de la perte de recettes qu’elles subiront.

Il convient également d’insister sur le fait que la diminution du taux de la REI, puis la suppression de ce dispositif, permettront aux collectivités locales de retrouver certaines marges de manoeuvre. En effet, la compensation qu’elles percevaient à ce titre était calculée en utilisant le taux d’imposition applicable en 1986. En outre, la loi de finances pour 1992 avait exclu un grand nombre de collectivités locales du bénéfice de cette compensation en décidant de la diminuer d’une somme égale à 2% des recettes fiscales de la collectivité. Le dispositif proposé leur permettra d’imposer des bases supplémentaires au taux de l’année en cours.

Il n’est pas certain, en revanche, que les compensations accordées à partir de 2000 couvrent totalement la perte de recettes, puisqu’il ne sera pas tenu compte des créations d’emplois intervenues à compter du 1er janvier 1998.

Il convient de rappeler, toutefois, qu’entre 1992 et 1997, la DGF a progressé plus rapidement que les bases salaires de la taxe professionnelle.

On peut observer, en outre, que le mécanisme retenu aura un effet péréquateur, puisque les communes où l’emploi régresse obtiendront ainsi une garantie de ressources. En effet, la compensation dont elles bénéficieront en application du présent article aura un montant supérieur au produit de la taxe professionnelle que leur aurait procuré l’évolution de la masse salariale sur leur territoire.

Par ailleurs, la forte croissance enregistrée en 1998, ne se serait peut-être pas automatiquement traduite par une augmentation importante des bases imposables en 2000. Le rapport précité du sénateur Joël Bourdin, au titre de l’Observatoire des finances locales note que l’« inertie des bases de taxe professionnelle par rapport à la croissance économique ne devrait pas permettre un retour rapide à une croissance forte des bases, même après accélération de la croissance économique ».

La réforme conduisant à augmenter la part des dotations dans le financement des collectivités locales, certaines craintes ont été exprimées concernant la conformité du texte proposé au regard du principe de libre administration des collectivités territoriales, énoncé par l’article 72 de la Constitution. Ces craintes ne paraissent pas fondées.

En premier lieu, il importe de rappeler que l’intervention de l’Etat dans le financement des collectivités locales est, d’ores et déjà, très conséquente. Ainsi, en 1997, pour un produit voté des quatre taxes locales de 295 milliards de francs, l’Etat a pris à sa charge, au titre des compensations et des dégrèvements, 90 milliards de francs, soit 30,6% du total.

En deuxième lieu, la jurisprudence du Conseil constitutionnel ne semble pas interdire un accroissement de la part des dotations de l’Etat dans le financement local. Dans sa décision du 25 juillet 1990 relative à la loi instituant une taxe départementale sur le revenu, le Conseil a bien indiqué que « les règles posées par la loi ne sauraient avoir pour effet de restreindre les ressources fiscales des collectivités territoriales, au point d’entraver une libre administration », mais, dans sa décision du 6 mai 1991, relative à la loi instituant une dotation de solidarité urbaine et un fonds de solidarité des communes de la région Ile-de-France, il a précisé que le législateur peut revoir les règles applicables à la fiscalité locale, s’il proportionne la gravité de l’atteinte qui est portée à la libre administration à l’intérêt général, et s’il prévoit des adaptations transitoires permettant d’atténuer les conséquences immédiates des mesures nouvelles sur l’équilibre financier des collectivités.

Enfin, on peut se demander si la libre administration ne s’exerce pas essentiellement au niveau de l’utilisation des ressources. Dans des pays comme l’Allemagne ou les Pays-Bas, où les autorités locales disposent de larges compétences, la fiscalité locale ne représente pourtant qu’une faible part des recettes locales.

STRUCTURE DES RECETTES DES COLLECTIVITÉS LOCALES EN 1995 (en %)
Pays	Recettes fiscales	Dotations	Redevances usagers et produits d’exploitation	Emprunt	Fiscalité/ recettes totales hors emprunt
Suède (1)	59	15	19	2	60
France	52	23	9	10	54
Danemark	48	18	19	2	49
Finlande	45	23	17	2	43
Belgique	32	42	9	9	35
Luxembourg	31	32	23	3	32
Espagne	53	31	2	12	34(2)
Allemagne	30	51	4	9	20
Italie	21	62	4	3	25
Irlande (1)	16	57	21	3	16
Royaume-Uni(1)	13	66	11	4	14
Pays-Bas(1)	7	46	9	10	8
Portugal(1)	31	47	10	8	7
Autriche(1)	42	17	18	11	5
Grèce(1)	33(3)	63	–	2	43
(1) 1994. (2) Communes seules (3) Fiscalité et recettes d’exploitation. Source : MM. Gilbert et Guengant, « La fiscalité locale en question », p. 137.

Certains vont jusqu’à voir dans la réforme proposée les prémices d’un financement plus moderne et plus équitable des collectivités locales ⁽³⁶⁾ où l’accroissement des dotations se traduirait par une véritable péréquation (actuellement moins de 5% des produits de la taxe professionnelle, soit 6 milliards de francs, sont concernés par les mécanismes de redistribution entre collectivités locales).

Cette réforme ne saurait, par ailleurs, porter atteinte au développement de l’intercommunalité d’agglomération à taxe professionnelle unique, objet du projet de loi, en préparation, relatif à l’organisation urbaine et à la simplification de la coopération intercommunale.

Le présent article prévoit, en effet, que les groupements à taxe professionnelle unique, créés à compter de 1999, bénéficieront également de la compensation. En outre, a contrario, on ne peut prétendre que la structure actuelle de financement des collectivités locales ait permis une forte intégration fiscale en matière de taxe professionnelle (au 1er janvier 1998, seuls 83 groupements avaient opté pour la taxe professionnelle d’agglomération).

Enfin, il convient d’indiquer que la suppression progressive de la part salaires de la base de la taxe professionnelle est de nature à affecter les potentiels fiscaux des collectivités locales. Or, ces derniers constituent des critères pris en compte pour déterminer l’éligibilité à différentes dotations de l’Etat et pour fixer le montant des attributions individuelles.

Selon les informations communiquées à votre Rapporteur général, les potentiels fiscaux des communes les plus peuplées seraient les plus affectés, puisque la part salaires représente 35 à 40% de la base totale de la taxe professionnelle dans les communes de plus de 15.000 habitants, contre 25 à 30% dans les communes de 500 à 15.000 habitants et moins de 20% dans celles de moins de 500 habitants.

L’effet de la réforme se ferait toutefois sentir d’autant plus rapidement que la commune sera de petite taille. En effet, les entreprises installées dans les petites communes sont elles aussi, le plus souvent, de faible importance et emploient peu de salariés, de telle sorte que l’application dès 1999 d’un abattement de 100.000 francs devrait concerner d’emblée la fraction la plus importante de leur part taxable des salaires. L’impact négatif sur les potentiels fiscaux des communes de moins de 7.500 habitants (environ -4%) est en effet le plus fort la première année, puis décroît régulièrement pendant les quatre années suivantes, assurant ainsi, une transition « en douceur » pour ces collectivités. En revanche, pour toutes les autres communes, l’impact de la réforme va croissant.

Cependant, il apparaît, dans la très grande majorité des cas, que le potentiel fiscal d’une commune varie dans les mêmes proportions que celui de la strate à laquelle elle appartient, de telle sorte que les écarts relatifs sont conservés. Les effets de la réforme devraient ainsi être limités.

Ainsi, les simulations effectuées laissent prévoir :

– une stabilité des situations au sein de la dotation de solidarité urbaine (DSU), tant pour l’éligibilité à la dotation que pour les montants individuels, du fait, d’une part, de l’homogénéité des évolutions moyennes, et, d’autre part, de l’influence limitée à moins de 10% de la part salaires de la taxe professionnelle dans les paramètres pris en compte pour l’éligibilité et la répartition de la DSU ;

– un impact également limité sur la dotation de solidarité rurale (DSR) : la première fraction, dite bourg-centre, connaîtrait peu de variations. Ces faibles évolutions sont dues au fait que le potentiel fiscal, pour les quatre taxes, des communes de moins de 10.000 habitants ne constitue qu’un des critères d’éligibilité à la dotation bourg-centre. Par ailleurs, le calcul des attributions individuelles prend en compte l’écart d’effort fiscal à la moyenne, qui n’est pas, quant à lui, affecté par la réforme de la taxe professionnelle.

L’impact de cette réforme serait à peine plus prononcé sur la fraction dite de péréquation puisque l’on enregistrerait, en 1999, 41 entrées pour 47 sorties (sur 33.633 communes éligibles) ;

– une stabilité des situations au sein du Fonds de solidarité des communes de la région Ile-de-France (FSRIF) : la suppression de la garantie exceptionnelle au 31 décembre 1998, conjuguée à la baisse du montant des contributions, entraînerait cependant une diminution notable de 5,5% en moyenne des attributions aux communes bénéficiaires la première année, et de 27,9% la dernière année.

Par ailleurs, les variations du potentiel fiscal peuvent également avoir des conséquences sur les attributions du Fonds national de péréquation (FNP) et sur la DGF des départements :

– le FNP : la part principale du FNP vise à corriger les écarts de potentiels fiscaux entre communes. Là encore, la prise en compte de l’effort fiscal dans la définition des critères d’éligibilité modérerait l’impact de la réforme de la taxe professionnelle, d’autant que cette condition d’effort fiscal conditionne plus l’éligibilité que celle liée au potentiel fiscal.

Les effets de la réforme sur la majoration du FNP, qui vise à corriger les écarts de potentiels fiscaux sur la seule taxe professionnelle, seraient assez faibles en raison du caractère homogène de la baisse entre les strates, qui permet de maintenir les écarts relatifs ;

– la DGF des départements : la baisse des potentiels fiscaux par habitant serait relativement homogène entre les départements, avec -6,23% en première année et -22,84% en dernière année. La DGF des départements pourrait être affectée par la réforme au travers de quatre de ses composantes :

·   la dotation « potentiel fiscal », attribuée en fonction des écarts de potentiels fiscaux, évolue faiblement en raison de cette relative homogénéité qui conserve les écarts relatifs ;

·   la dotation de fonctionnement minimale serait, elle aussi, peu affectée, un seul département devenant éligible en première année avec l’abattement de 100.000 francs ;

·   la contribution au mécanisme de solidarité financière entre départements ne connaîtrait aucun mouvement d’entrée-sortie en première année, les contributions diminueraient toutefois, à l’instar du FSRIF, en raison de la baisse générale des potentiels fiscaux ;

·   enfin, la garantie de progression minimale permettrait d’amortir les quelques effets de la réforme. Six départements n’en bénéficieraient plus en première année simulée, tandis que dix entreraient dans le mécanisme en dernière année.

Pour 1999, l’application d’un abattement de 100.000 francs sur la fraction des salaires comprise dans la base d’imposition à la taxe professionnelle se traduira par une diminution du produit des rôles de 13 milliards de francs : 11,8 milliards de francs de cotisations de taxe professionnelle bénéficiant normalement aux collectivités locales et 1,2 milliard de francs de frais d’assiette et de dégrèvement perçus au profit de l’Etat.

L’Etat versera une compensation égale à la perte de recettes subies par les collectivités locales (11,8 milliards de francs), mais la perte de recettes sera partiellement compensée par certaines économies directement induites par la suppression progressive des salaires de la base d’imposition à la taxe professionnelle et par des recettes fiscales supplémentaires.

·   Les économies induites directement par la réduction des bases d’imposition :

Tout d’abord, la diminution des cotisations réclamées aux entreprises aura pour effet de limiter le poids des dégrèvements supportés par l’Etat au titre du plafonnement en fonction de la valeur ajoutée (2,8 milliards de francs) et au titre des dégrèvements contentieux classiques (300 millions de francs).

Ensuite, l’abattement appliqué sur la fraction imposable des salaires aura pour conséquence de limiter la progression globale des bases d’imposition et, par suite, de restreindre le montant de la REI et celui de la compensation correspondante. Cette économie est estimée à 1 milliard de francs pour 1999. Cependant, de façon informelle, 500 millions sont affectés à la majoration de la dotation de solidarité urbaine. L’économie prise en compte pour le financement de la suppression de la part salaires est donc limitée à 500 millions de francs.

·   Les recettes fiscales supplémentaires :

La majoration du taux de la cotisation de péréquation est estimée à 900 millions de francs. Le relèvement du taux de la cotisation minimale devrait entraîner un produit supplémentaire pour l’Etat estimé à 800 millions de francs.

Enfin, les augmentations de la base d’imposition seront retenues à hauteur de 75% au lieu de 50% pour le calcul de la REI. La compensation versée par l’Etat aux collectivités locales sera donc réduite. L’économie qui en résulte est estimée à 500 millions de francs.

Au total, la somme des ressources nouvelles peut être évaluée à 2,2 milliards de francs, et celle des économies induites par la réduction de la part salaires à 3,6 milliards de francs ; le coût net de la réforme s’élève donc à 7,2 milliards de francs (13 milliards - 5,8 milliards) pour 1999.

Pour les années suivantes, on peut supposer que la réforme permettra à l’Etat de diminuer sensiblement le coût du plafonnement en fonction de la valeur ajoutée (38,1 milliards de francs en 1998).

En outre, la baisse des cotisations de taxe professionnelle des entreprises devrait conduire à augmenter le produit de l’impôt sur les bénéfices. De même, le produit des dividendes des entreprises nationales devrait augmenter, mais cette incidence ne sera sensible qu’en fin de période.

Il apparaît néanmoins que l’impact de la réforme proposée est difficile à évaluer pour les années postérieures à 1999. Il serait donc opportun que le Gouvernement remette au Parlement, en septembre 1999, un rapport s’appuyant sur les enseignements des premiers mois d’application du présent article et évaluant ses conséquences pour les années 2000 à 2004.

Il convient, toutefois, de rappeler que la réforme de la taxe professionnelle constitue une mesure attendue et courageuse, dont votre Rapporteur général a déjà pu mesurer l’impact psychologique favorable auprès des petits et moyens entrepreneurs. Elle ne constituera en aucun cas l’annonce de la disparition de la taxe professionnelle si les collectivités locales, d’une part, n’hésitent pas à affirmer la légitimité de cette imposition au regard des services qu’elles rendent aux entreprises et, d’autre part, parviennent à maîtriser l’évolution de leurs taux d’imposition.

DÉSIGNATION DES MATIÈRES OU OPÉRATIONS IMPOSABLES	Unité de perception	Quotité (en francs)
Déchets
- Déchets réceptionnés dans une installation de stockage de déchets ménagers et assimilés ………….	Tonne	60
- Déchets réceptionnés dans une installation de stockage de déchets ménagers et assimilés de provenance extérieure au périmètre du plan d’élimination des déchets, élaboré en vertu de l’article 10.2 de la loi n° 75-633 du 15 juillet 1975 modifiée, dans lequel est située l’installation de stockage…......	Tonne	90
- Déchets réceptionnés dans une installation d’élimination de déchets industriels spéciaux………. ...............	Tonne	60
- Déchets réceptionnés dans une installation de stockage de déchets industriels spéciaux.......................................................................... .....................................	Tonne	120
Substances émises dans l’atmosphère
- Oxydes de soufre et autres composés soufrés ………….	Tonne	180
- Acide chlorhydrique ………….	Tonne	180
- Oxydes d’azote et autres composés oxygénés de l’azote………….……… ……	Tonne	250
- Hydrocarbures non méthaniques, solvants et autres composés organiques volatils…………………………………………………………………………….	Tonne	250
Décollages d’aéronefs
- Aérodromes du groupe 1 …………...	Tonne	68
- Aérodromes du groupe 2	Tonne	25
- Aérodromes du groupe 3 …………...	Tonne	5
Lubrifiants, huiles et préparations lubrifiantes dont l’utilisation génère des huiles usagées
- Lubrifiants, huiles et préparations lubrifiantes ………….	Tonne	200

Depuis une dizaine d’années, la France a fréquemment recours à la fiscalité pour conforter des objectifs environnementaux. Cette orientation s’est traduite par la création, au fil du temps, de nombreuses taxes destinées à lutter contre des émissions polluantes ou à financer des politiques de dépollution. Dans une étude réalisée en 1997, l’Institut français de l’environnement (IFEN) a ainsi constaté que le nombre des taxes et redevances liées à l’environnement, l’énergie et les transports, était passé de 38 à 49 en dix ans, la progression étant surtout sensible dans les domaines des déchets, de l’air et du bruit ⁽³⁷⁾.

Cette évolution s’est poursuivie sans que l’efficacité des dispositions ainsi mises en oeuvre ne soit réellement évaluée. La multiplication de ces taxes, la faiblesse de leur produit, les entorses aux principes budgétaires et les inconvénients, y compris pour l’environnement, de l’affectation de leur produit et de son « retour » au secteur pollueur, devaient pourtant, inéluctablement, conduire à un débat. Le besoin d’un réexamen des choix opérés par la France en matière de fiscalité environnementale a finalement été souligné par notre collègue, Mme Nicole Bricq, dans le récent rapport qu’elle a consacré à cette question à la demande de votre Commission des finances ⁽³⁸⁾.

·   En premier lieu, on note « une tendance à la superposition, voire à la sédimentation, de mesures ponctuelles, ce qui témoigne d’une insuffisance de réflexion globale » ⁽³⁹⁾. Autrement dit, le législateur a, jusqu’à présent, trop souvent fait le choix d’aborder les problèmes environnementaux les uns après les autres (déchets, air, bruit...) et de répondre aux nuisances en créant des taxes ponctuelles qui, par la suite, se pérennisent, sans que ni leur légitimité ni l’efficacité de leur gestion ne fassent l’objet d’un réexamen périodique : les excédents de gestion accumulés par l’ADEME auraient pourtant dû attirer plus tôt l’attention des pouvoirs publics.

·   En second lieu, l’affectation fréquente du produit des taxes et redevances environnementales soulève également des critiques.

On rappellera tout d’abord qu’une taxe est dite affectée quand elle sert à financer directement des activités spécifiques. A l’inverse, elle est dite non-affectée lorsque son produit est versé au budget général de l’Etat, ce qui n’exclut pas qu’il soit finalement utilisé pour des usages environnementaux.

Le succès de l’affectation est compréhensible. La taxe affectée est mieux acceptée par les assujettis, qui perçoivent plus facilement son utilité, voire sa légitimité. Elle traduit souvent l’application directe du principe pollueur-payeur et, n’étant pas soumise aux aléas des mesures de régulation budgétaire qui peuvent intervenir en cours d’exercice, elle assure la pérennité des actions qu’elle finance.

Mais l’affectation présente également des aspects négatifs. Elle conduit tout d’abord à un encadrement des interventions sans rapport direct avec les besoins : là encore, les excédents de l’ADEME en témoignent. De plus, le retour du produit de la taxe au secteur pollueur peut entraîner des distorsions, voire annuler l’effet recherché en matière de réduction des émissions polluantes. Enfin, le fait de payer la taxe peut être confondu par les assujettis avec l’acquisition d’un « droit à polluer ».

Ces considérations ont conduit notre collègue, Mme Nicole Bricq, à porter un jugement très nuancé sur le choix de l’affectation : « le financement par le budget général dans le cadre de l’application du principe d’universalité est un fondement important pour une démocratie où le pouvoir politique a la charge de procéder à des arbitrages en fonction des priorités qu’il définit » ⁽⁴⁰⁾.

On ne peut que souscrire à ce jugement. La mise en cohérence de ces taxes environnementales, leur rebudgétisation et la rationalisation de leur gestion sont d’ailleurs d’autant plus nécessaires dans un contexte européen qui pourrait être marqué, à terme, par une relance des négociations sur le projet de création d’une écotaxe globale sur les émissions polluantes. Néanmoins, une telle « réforme fiscale » ne pouvant être mise en oeuvre que progressivement, il semblait normal d’engager ce processus en visant les taxes dont le produit est actuellement affecté à l’ADEME : ce projet recoupe en effet un autre débat qui s’est développé à propos du mode de financement de cet établissement public, qui présente la particularité de disposer de ressources propres et d’un budget équivalent à celui de son ministère de tutelle : ce paradoxe plaidait également en faveur d’une réforme et d’un renforcement corrélatif du budget du ministère de l’environnement.

Le budget d’intervention de l’ADEME est aujourd’hui constitué, pour plus des trois quarts, du produit de cinq taxes portant sur la pollution atmosphérique, les huiles de base, les déchets ménagers et assimilés, les déchets industriels spéciaux et les nuisances sonores.

La taxe parafiscale sur la pollution atmosphérique, qui est assise sur la quantité de polluants émise au cours de l’année précédant celle de son recouvrement, a été créée par le décret n° 85-582 du 7 juin 1985. Reconduite pour cinq ans en 1990, elle a été de nouveau prorogée par le décret n° 95-515 du 3 mai 1995, qui a élargi son assiette aux composés organiques volatils et a augmenté son taux, pour tous les polluants taxés, de 150 francs à 180 francs la tonne ⁽⁴¹⁾. La nouvelle taxe est entrée en vigueur en 1996.

Les assujettis à la taxe sont les exploitants d’une installation de combustion d’une puissance totale supérieure à 20 MW thermiques, les exploitants d’une unité d’incinération d’ordures ménagères (UIOM) de plus de 3 tonnes/heure, ainsi que les exploitants d’une installation classée soumise à autorisation émettant plus de 150 tonnes par an de composés soufrés, d’oxydes d’azote, d’acide chlorhydrique, d’hydrocarbures non méthaniques ou de solvants et autres composés organiques volatils.

Tout assujetti peut déduire de la taxe les cotisations ou dons qu’il verse, le cas échéant, à une association de gestion des réseaux de mesure de la pollution atmosphérique (dans la limite de 25% de la taxe due si celle-ci est supérieure à 4 millions de francs, et de 1 million de francs dans le cas contraire ⁽⁴²⁾).

Le produit de la taxe est affecté à la lutte contre la pollution atmosphérique. Il contribue au financement de la surveillance de la qualité de l’air et permet, sur décision d’un comité de gestion présidé par le ministre de l’environnement, dont le secrétariat est assuré par l’ADEME, et auquel participent les industriels assujettis, d’accorder des subventions :

– pour des projets de développement et de mise au point de techniques de prévention, de réduction ou de mesure des pollutions atmosphériques : l’aide est modulable en fonction du caractère innovant du projet et peut représenter jusqu’à 40% de son coût ;

– pour des projets d’équipement visant à prévenir ou à réduire les pollutions atmosphériques : l’aide est fonction du caractère innovant ou de l’effort supplémentaire réalisé par rapport aux réglementations françaises ou européennes. Les aides à l’équipement, qui doivent représenter au moins 60% du montant brut de la taxe, sont réservées aux exploitants d’installations assujettis à la taxe parafiscale ⁽⁴³⁾.

Cette taxe touche moins de 1.500 installations : elle ne s’applique donc qu’aux gros équipements de combustion ⁽⁴⁴⁾. Son produit s’est élevé à 175,8 millions de francs en 1997. En 1998, il devrait être de 182,4 millions de francs.

La nécessité de dégager des moyens supplémentaires pour financer l’équipement des réseaux de surveillance de la qualité de l’air a conduit à une nouvelle majoration de son tarif. Depuis le 1er janvier 1998, en application de l’arrêté du 8 décembre 1997, ce tarif est fixé comme suit :

– composés soufrés (SO_x, H₂S, exprimés en équivalent SO₂) : 180 francs la tonne (tarif inchangé) ;

– oxydes d’azote (NO_x, N₂O, exprimés en équivalent NO₂) : 250 francs la tonne (au lieu de 180 francs) ;

– acide chlorhydrique (HCI) : 180 francs la tonne (tarif inchangé) ;

– hydrocarbures non méthaniques (COV) : 250 francs la tonne (au lieu de 180 francs).

Le tarif applicable aux poussières est resté fixé à zéro franc.

Cette augmentation devrait permettre de dégager une quarantaine de millions de francs supplémentaires à compter de 1999.

On signalera néanmoins l’existence d’un contentieux qui oppose, depuis 1990, l’Union des industries chimiques (UIC) et l’ADEME. L’article 3 du décret du 11 mai 1990, qui prévoit que le fait générateur de la taxe est l’émission dans l’atmosphère d’un polluant, renvoie à une annexe la liste de ces polluants. Dans cette liste figurent l’oxyde d’azote et « les autres composants azotés », catégorie à laquelle appartient le protoxyde d’azote (N₂O). Depuis 1991, l’UIC incite ses adhérents à ne pas payer la taxe sur les émissions de N₂O au motif qu’il ne s’agit pas d’un polluant au sens de la loi du 2 août 1961 précitée. Deux arrêts récents de la Cour administrative d’appel de Paris lui ont donné raison sur le plan juridique ⁽⁴⁵⁾, bien qu’il soit établi que le protoxyde d’azote a des effets sur la santé et la qualité de l’environnement en participant à la hausse de la concentration dans l’atmosphère des gaz à effet de serre. L’enjeu porterait sur 85 millions de francs, dont 15 millions de francs au titre de 1998 (6 millions de francs auraient été provisionnés). Il appartiendra, le cas échéant, au Gouvernement, de prendre les mesures qu’il jugera nécessaires.

La taxe parafiscale sur les huiles de base a été instituée en 1989, et prorogée pour cinq ans par le décret n° 94-753 du 31 août 1994. Elle a pour assiette le tonnage d’huiles neuves ou régénérées mises sur le marché en France. Son taux est fixé à 150 francs par tonne (arrêté du 31 août 1994). Elle est collectée par la direction générale des douanes et droits indirects.

Son produit, qui devrait s’élever à 107,9 millions de francs en 1998, est transféré à l’ADEME. Il est affecté au financement de l’élimination ou de la régénération des huiles usagées (environ 220.000 tonnes par an) : il s’agit, pour l’essentiel, de compenser, pour les ramasseurs, la différence entre le coût de la collecte des huiles usagées et leur prix de reprise, afin d’assurer un équilibre économique d’ensemble à la filière « collecte-élimination des huiles usagées ». Le produit de la taxe finance également des actions d’information et de communication, ainsi que des investissements pour la mise en place de points de collecte.

Le régime de cette taxe fait également l’objet d’un contentieux avec l’Union des industries chimiques (UIC). Sur la base du décret du 31 août 1994, la taxe est, en effet, perçue très en amont de la filière, sur l’ensemble des huiles de base produites par les raffineries, y compris celles destinées à des secteurs industriels (les industries chimiques notamment) qui les utilisent dans leurs procédés ou fabrications (produits chimiques de traitement des plantes, engrais, colles, etc.) sans que ces produits deviennent, après usage, des huiles usagées. L’UIC considère pour sa part que seuls les produits susceptibles de devenir des huiles usagées, et qui nécessitent donc une prise en charge par la filière de collecte et d’élimination, devraient être visés ⁽⁴⁶⁾. Le contentieux porterait sur près de 135 millions de francs depuis la création de la taxe parafiscale.

La taxe sur le traitement et le stockage des déchets ménagers et assimilés a été instituée jusqu’au 30 juin 2002, date prévue pour la limitation de la mise en décharge aux seuls déchets ultimes, par l’article 8 de la loi du 13 juillet 1992 relative à l’élimination des déchets.

La loi du 2 février 1995 relative au renforcement de la protection de l’environnement a conforté cet instrument en l’étendant au traitement et au stockage des déchets industriels spéciaux (DIS).

La taxe est donc désormais acquittée par les exploitants de décharges de déchets ménagers et assimilés ou d’installations collectives d’élimination de déchets industriels spéciaux.

Initialement fixé à 20 francs par tonne de déchets réceptionnés, son tarif a été modifié par la loi du 2 février 1995 et progressivement porté à 40 francs (tarif en vigueur depuis le 1er janvier 1998). Parallèlement, le montant minimal de la taxe a été abaissé de 5.000 francs à 2.000 francs par installation et par an.

Son produit est affecté à l’ADEME et, en son sein, à un fonds de modernisation de la gestion des déchets (FMGD), qui est divisé en deux sections :

– la première concerne les déchets ménagers et assimilés. Le produit de la taxe (803,7 millions de francs en 1998) est destiné, en particulier, à soutenir le développement de techniques de traitement innovantes, à financer une part des investissements et à aider les communes d’accueil des nouvelles installations ;

– la deuxième concerne les déchets industriels spéciaux. Le produit de la taxe sur les DIS (93,2 millions de francs en 1998) est destiné à participer au financement du traitement et de la réhabilitation des sites pollués « orphelins », lorsque cette aide est devenue nécessaire du fait de la défaillance de l’exploitant ou du détenteur.

La taxe sur le bruit des transports aériens a été instituée par la loi du 31 décembre 1992 relative à la lutte contre le bruit, pour la mise en oeuvre des dispositions nécessaires à l’atténuation des nuisances sonores au voisinage des aérodromes (chapitre II, articles 16 à 20). Son objet est d’aider les riverains des grands aéroports à réaliser des travaux d’isolation acoustique destinés à atténuer les nuisances qu’ils subissent :

– la taxe est due par les exploitants d’aéronefs (à l’exception de ceux qui appartiennent à l’Etat), ou, à défaut, par leur propriétaire, à l’occasion de tout décollage, sur certains aéroports (Paris-Orly, Paris-Charles de Gaulle, Lyon-Satolas, Marseille-Provence, Nice-Côte d’Azur et Toulouse-Blagnac, ainsi que, depuis le début de cette année, Mulhouse-Bâle, Bordeaux-Mérignac et Strasbourg-Entzheim), d’un appareil de plus de deux tonnes. Son taux est modulé selon l’aéroport, le groupe acoustique de l’avion, sa masse et l’heure de décollage (articles 16 et 17) ;

– son produit est affecté à l’ADEME (article 18) ;

– un plan de gêne sonore (PGS) est réalisé, pour les aérodromes précités, afin d’identifier le champ des nuisances et de définir les riverains pouvant prétendre à l’aide (article 19).

Les dispositions de la loi du 31 décembre 1992 ont été modifiées par l’article 103 de la loi de finances pour 1998, qui a étendu l’aide aux riverains à trois aéroports supplémentaires et a majoré, progressivement, le taux de la taxe : le coût moyen pour les compagnies aériennes devrait être porté, d’ici à 1999, de 50 centimes à un franc par passager environ. Cette mesure doit avoir pour effet d’accroître le produit annuel de la taxe de 38 millions de francs environ à 90 millions de francs.

*

Au total, le produit de l’ensemble de ces taxes (hors frais de gestion) est estimé, pour 1998, à 1.225,5 millions de francs, sur un budget d’intervention total de l’ADEME de 1.589,8 millions de francs. Le budget de fonctionnement étant de 295,9 millions de francs, dont 96,4 millions de francs au titre des frais de gestion des taxes, le budget total de l’ADEME, en crédits de paiement, est donc de 1.885,7 millions de francs.

BUDGET DE L’ADEME - CRÉDITS DE PAIEMENT
(en milliers de francs)
	Réalisé 1996	Budget 1997	Budget rectifié 1997	Budget 1998	Evolution 1998/1997 (en %)
BUDGET D’INTERVENTION
Crédits d’intervention (CP)
Crédits industrie	104.548	87.000	84.750	78.750	- 9
Crédits recherche	130.000	145.420	141.070	114.660	- 21
Crédits environnement	16.921	6.100	6.100	600	- 90
Crédits loi sur l’air		98.750	81.513	89.500	- 9
CP 1996 loi sur l’air reçus en 1997			42.800
Utilisation de CP sur exercices antérieurs			14.150
Autres ressources	62.492	73.900	66.860	80.800	+ 9
Sous-total des crédits d’intervention	313.961	411.170	437.243	364.310	- 11
Produit des taxes (hors frais de gestion)
Taxe parafiscale air	152.140	175.780	180.946	182.360	+ 4
Taxe parafiscale huiles	108.733	110.520	107.760	107.910	- 2
Taxe bruit	42.712	35.654	38.009	38.269	+ 7
Taxe déchets ménagers et assimilés	651.623	708.032	741.318	803.733	+ 14
Taxe déchets industriels spéciaux	78.862	86.023	83.676	93.212	+ 8
Sous-total du produit des taxes	1.034.070	1.116.009	1.151.709	1.225.484	+ 10
Total intervention	1.348.031	1.527.179	1.588.952	1.589.794	+ 4
BUGET DE FONCTIONNEMENT
Crédits de fonctionnement
Crédits industrie	94.704	91.300	87.876	96.000	+ 5
Crédits recherche	71.750	72.150	72.150	74.170	+ 3
Crédits environnement	28.875	14.002	13.477	6.503	- 54
Subvention emplois-jeunes				1.564
Subvention relocalisation	701		1.400
Autres ressources	20.996	20.500	21.587	21.287	+ 4
Prélèvement sur réserves		3.296	4.896
Sous-total des crédits budgétaires et autres	217.026	201.248	201.386	199.524	- 1
Frais de gestion des taxes
Taxe parafiscale air	9.770	11.220	11.550	11.640	+ 4
Taxe parafiscale huiles	3.507	3.600	3.510	3.450	- 4
Taxe bruit	2.381	1.876	2.036	2.083	+ 11
Taxe déchets ménagers et assimilés	57.136	61.568	66.723	71.055	+ 15
Taxe déchets industriels spéciaux	7.376	7.480	7.363	8.192	+ 10
Sous-total des frais de gestion des taxes	80.170	85.744	91.182	96.420	+ 12
Total fonctionnement	297.196	286.992	292.568	295.944	+ 3
Total général	1.645.230	1.814.170	1.881.520	1.885.740	+ 4
Source : ministère de l’aménagement du territoire et de l’environnement.

Le présent article propose de créer une taxe générale sur les activités polluantes (TGAP) qui remplacerait, précisément, l’ensemble des taxes aujourd’hui affectées à l’ADEME. Son produit irait au budget général, l’ADEME étant désormais financée par des subventions inscrites au budget de l’environnement (voir infra).

·   Le paragraphe I du présent article propose d’insérer cinq nouveaux articles dans le code des douanes.

L’article 266 sexies (nouveau)institue la TGAP, qui entrera en vigueur à compter du 1er janvier 1999.

Sont assujetties à la TGAP les personnes physiques ou morales qui sont aujourd’hui soumises aux taxes qu’elle remplace. Néanmoins, quelques différences par rapport aux textes existants méritent d’être signalées :

– s’agissant des déchets, on note qu’il n’est plus indiqué que les exploitants concernés ne sont assujettis à la taxe que « jusqu’au 30 juin 2002 ». Autrement dit, la taxe est désormais pérenne, même si la validité de la date butoir du 1er juillet 2002 pour l’interdiction des décharges hors déchets ultimes a été récemment réaffirmée par la ministre de l’aménagement du territoire et de l’environnement. On observe par ailleurs que la taxe ne s’applique pas aux installations d’élimination de déchets industriels spéciaux « exclusivement affectées » à la « valorisation comme matière » : cette exonération visait jusqu’à présent les installations « spécifiquement dédiées » à la valorisation comme matière, mais la modification n’aurait qu’une portée rédactionnelle ;

– s’agissant de la pollution atmosphérique, les seuils (en termes de puissance thermique maximale, de capacité ou de poids, selon les cas) à partir desquels les exploitants d’installations classées soumises à autorisation seront assujettis à la taxe ne sont pas inscrits dans la loi. En conséquence, ils devront figurer dans le décret en Conseil d’Etat prévu au II du présent article, ce qui rend peut-être la procédure trop « rigide ». Il a été précisé à votre Rapporteur général que, dans l’immédiat, ils resteront inchangés par rapport à ceux qui sont actuellement en vigueur et qui figurent dans l’annexe au décret n° 95-515 du 3 mai 1995. On ajoutera par ailleurs que la sortie du régime de la parafiscalité rendra désormais inutile le renouvellement du régime de la taxe tous les cinq ans, ce changement concernant également, bien sûr, la taxe sur les huiles de base ;

– s’agissant de la taxe sur les nuisances sonores des aéroports, il n’y a pas de changement par rapport aux textes existants. La taxe continuera à ne pas s’appliquer aux aéronefs de moins de deux tonnes (masse maximale au décollage), ni aux aéronefs appartenant à l’Etat ou participant à des missions de protection civile ou de lutte contre l’incendie ⁽⁴⁷⁾ ;

– le régime de la taxe sur les huiles de base est en fait le seul à faire l’objet de modifications substantielles, en vue de définir son assiette sur des bases juridiques plus solides que celles actuellement en vigueur et qui ont suscité, comme on l’a vu, des contestations de la part de certains assujettis. Le texte proposé ne vise plus que les personnes qui livrent ou qui mettent à la consommation « des lubrifiants susceptibles de produire des huiles usagées », ainsi que celles qui utilisent des huiles et des préparations lubrifiantes « produisant des huiles usagées dont le rejet dans le milieu naturel est interdit ».

L’article 266 septies (nouveau) précise quel est le fait générateur de la TGAP :

– pour les déchets, il s’agit toujours de leur réception par les exploitants assujettis ;

– s’agissant de la pollution atmosphérique, on observe simplement qu’il n’est plus fait référence aux « poussières » : le taux qui leur était applicable jusqu’à présent est toujours resté fixé à zéro, leur taxation s’avérant en pratique impossible à réaliser pour des raisons techniques ;

– le décollage des aéronefs demeure le fait générateur en ce qui concerne la taxation des nuisances sonores aux abords des aérodromes, ces derniers n’étant concernés, comme aujourd’hui, que lorsque le nombre annuel des mouvements d’aéronefs de masse maximale au décollage de plus de 20 tonnes est supérieur à 20.000 ;

– le fait générateur de la taxe sur les huiles de base est, comme on l’a indiqué, redéfini. Il s’agit désormais de « la première livraison après fabrication nationale », de « la livraison sur le marché intérieur en cas d’acquisition intra-communautaire » ou de « la mise à la consommation » des lubrifiants précités, ou de « l’utilisation » des huiles et préparations lubrifiantes précitées.

L’article 266 octies (nouveau) précise que la TGAP est assise sur le poids des déchets, des substances émises dans l’atmosphère ou des lubrifiants, huiles et préparations lubrifiantes. Pour les aéronefs, il s’agit toujours du logarithme décimal de leur masse maximale au décollage, des coefficients de modulation compris entre 1 et 50 prenant en compte l’heure du décollage et les caractéristiques acoustiques de l’appareil.

L’article 266 nonies (nouveau) fixe le montant de la taxe.

Pour les déchets, le tarif passe de 40 francs à 60 francs par tonne. Ce taux est majoré, comme actuellement, de 50% pour les déchets de provenance extérieure au périmètre du plan d’élimination dans lequel est située l’installation de stockage de déchets ménagers, voire de 100% pour les déchets réceptionnés dans une installation de stockage de déchets industriels spéciaux, étant précisé que cette majoration ne s’applique pas aux résidus de traitement des installations d’élimination de déchets assujetties à la taxe. Le montant minimal annuel de la taxe, que la loi du 2 février 1995 relative au renforcement de la protection de l’environnement avait abaissé de 5.000 francs à 2.000 francs par installation, est porté à 3.000 francs.

Le tarif applicable aux substances émises dans l’atmosphère, qui a déjà été relevé à compter du 1er janvier dernier (arrêté du 8 décembre 1997), reste inchangé.

S’agissant du décollage des aéronefs, l’augmentation du tarif par rapport à 1998 résulte en fait de l’article 103 de la loi de finances pour 1998. Les aérodromes sont répartis en trois groupes, affectés d’un taux unitaire spécifique, en fonction de la gêne sonore subie par les riverains : cette référence aux plans de gêne sonore aura pour effet d’assujettir à la taxe les mêmes aérodromes qu’actuellement, mais ceux-ci ne sont plus visés nominativement ⁽⁴⁸⁾.

Le tarif applicable aux lubrifiants, huiles et préparations lubrifiantes passe de 150 francs à 200 francs par tonne.

L’article 266 decies (nouveau) est important, dans la mesure où il permettra à certains assujettis à la taxe sur les huiles de base ou sur la pollution atmosphérique d’obtenir le remboursement des sommes versées ou une diminution des montants exigibles.

S’agissant des huiles et des lubrifiants, les assujettis à la taxe pourront demander à être remboursés « lorsque l’utilisation particulière des lubrifiants ne produit pas d’huiles usagées ou lorsque ces lubrifiants sont expédiés à destination d’un Etat membre de la Communauté européenne, exportés ou livrés à l’avitaillement ». Cette procédure sera nécessaire dans certains cas, lorsque, lors de la taxation, l’utilisation précise des produits ne sera pas connue avec certitude : comme on l’a vu, seuls ceux qui, après utilisation, sont transformés en huiles usagées, entrent désormais dans le champ de la taxe.

Les assujettis à la taxe sur la pollution atmosphérique pourront, quant à eux, continuer à déduire du montant dû les cotisations ou les dons versés au profit d’une association de gestion des réseaux de mesure, dans la limite, comme aujourd’hui, de 1 million de francs ou à concurrence de 25% des cotisations de taxes dues.

L’article 266 undecies (nouveau) précise que la TGAP est déclarée, contrôlée et recouvrée selon les règles, garanties et sanctions prévues en matière de douanes.

·   Les modalités d’application de l’ensemble de ces nouvelles dispositions seront fixées par un décret en Conseil d’Etat (paragraphe II).

·   Le paragraphe III prévoit que le contrôle et le recouvrement de la part de la TGAP correspondant aux taxes sur les déchets, sur la pollution atmosphérique et sur le décollage des aéronefs continueront à être assurés par l’ADEME.

Votre Rapporteur général s’est, à cet égard, interrogé sur la nouveauté juridique que constitue une disposition tendant à confier à un établissement public industriel et commercial le recouvrement et le contrôle d’un impôt d’Etat : il semble qu’il n’existe pas d’exemple d’une telle délégation et on peut se demander si les missions en cause ne sont pas au coeur des fonctions régaliennes de l’Etat.

Certes, l’ADEME a été chargée par la loi d’exercer ces missions en ce qui concerne les taxes sur les déchets et sur les nuisances sonores. On note néanmoins que ces dispositions législatives n’avaient pas été soumises au Conseil constitutionnel.

Interrogé par votre Rapporteur général, le ministère de l’économie, des finances et de l’industrie, qui justifie cette continuité par des raisons pratiques, lui a fait parvenir la réponse suivante :

« (...) Il nous apparaît que rien dans la constitution ni dans la jurisprudence du Conseil constitutionnel ne fait obstacle à ce que le législateur confie le contrôle et le recouvrement d’une partie de la TGAP à l’ADEME. Une telle dévolution serait en outre entourée d’un certain nombre de garanties issues des textes instituant l’ADEME.

En effet, aux termes de la loi n° 90-1130 du 19 décembre 1990 portant création de l’ADEME :

– celle-ci constitue un établissement public de l’Etat à caractère industriel et commercial (art. 1er) ;

– son conseil d’administration est composé, notamment, de représentants de l’Etat (7) ainsi que du Parlement (2) (art. 2).

De plus, le décret d’application n° 91-732 du 26 juillet 1991 dispose que :

– le fonctionnement financier et comptable de l’agence s’exerce dans les conditions prévues par les dispositions du décret du 29 décembre 1962 portant règlement général sur la comptabilité publique (art. 22) ;

– l’agent comptable est nommé par arrêté conjoint des ministres de tutelle et du ministre chargé du budget (art. 23) ;

– des règles de dépenses et de recettes peuvent être créées par arrêté conjoint des ministres susvisés dans les conditions fixées par le décret du 28 mai 1964 relatif aux régies de recettes et d’avances des organismes publics (art. 25) ;

– l’agence est soumise au contrôle économique et financier de l’Etat prévu par le décret du 26 mai 1955 portant aménagement des textes relatifs au contrôle économique et financier de l’Etat. Un contrôleur d’Etat, placé sous l’autorité du ministre chargé du budget et du ministre chargé de l’économie, assure le contrôle de la gestion financière de l’Agence (art. 26).

Au surplus, il est rappelé que la CSG et la CRDS, qui sont des impositions de toute nature selon le Conseil constitutionnel, sont, pour une large part, recouvrées et contrôlées par des associations de droit privé (les URSSAF) pour le compte d’établissements publics (les caisses nationales du régime général et la CADES).

Aussi, la dévolution à l’ADEME du contrôle et du recouvrement d’une partie de la TGAP ne semble pas présenter de risque particulier, ni d’ordre constitutionnel, ni pour les finances publiques ».

Votre Rapporteur général a également constaté que les dispositions des lois du 15 juillet 1975 (article 22-2) et du 31 décembre 1992 (article 20) qui donnaient à l’ADEME les moyens de contrôler les déclarations des assujettis et d’assurer le recouvrement des taxes sont paradoxalement abrogées par le paragraphe IV du présent article. Il lui a alors été indiqué qu’« il va de soi que les dispositions concrètes relatives au contrôle par les agents de l’ADEME seront précisées dans le décret en Conseil d’Etat prévu au II. Cette façon de procéder correspond en réalité à la logique d’ensemble du texte, qui vise à harmoniser des législations disparates. Ainsi, de même que nous avons voulu que la loi comprenne l’ensemble des éléments relatifs aux assujettis, assiettes et taux, de même nous avons souhaité qu’un même décret en Conseil d’Etat fixe les modalités de contrôle et de recouvrement de la façon la plus uniforme possible ».

Pour autant, on peut se demander si cette procédure peut permettre de fixer valablement l’ensemble des règles nécessaires pour définir les « modalités de recouvrement des impositions » en cause.

Il appartiendra, le cas échéant, au Gouvernement, de prendre les initiatives qui conviennent.

·   Le paragraphe IV abroge en effet, ou modifie, certaines dispositions des lois du 15 juillet 1975 et du 31 décembre 1992, et met ainsi fin, à compter du 1er janvier prochain, aux taxes sur les déchets et sur les nuisances sonores. Il est par ailleurs indiqué que l’ADEME sera désormais tenue de « contribuer » aux dépenses engagées par les riverains des aérodromes « dans des conditions fixées par décret en Conseil d’Etat », alors qu’elle devait jusqu’à présent y consacrer l’intégralité de la taxe qu’elle percevait à ce titre ⁽⁴⁹⁾. La disparition des deux taxes parafiscales concernées par le présent article (pollution atmosphérique et huiles de base) interviendra, bien sûr, par décret ⁽⁵⁰⁾.

·   Les paragraphes V et VI tirent également les conséquences de la mise en place de la TGAP, en permettant à l’ADEME de conserver les montants perçus, jusqu’à présent, au titre des taxes dont le produit lui était affecté. L’ADEME devra néanmoins reverser au Trésor public les sommes encaissées au-delà du 1er janvier 1999, qui se rapportent à des déclarations portant sur l’année 1998 mais exigibles en 1999. Ne sont visées que les taxes sur les déchets et les nuisances sonores, un dispositif similaire devant être mis en place pour les deux autres taxes, mais par décret.

La réforme mise en oeuvre par le présent article comporte en fait plusieurs dimensions : elle devrait permettre d’accroître l’efficacité des actions engagées par l’ADEME ; elle va donner au ministère de l’environnement, dont les crédits progresseront par ailleurs de 15% l’année prochaine, les moyens d’assurer pleinement son rôle dans la définition et la mise en oeuvre de la politique environnementale de notre pays, et faire franchir à la France un pas important vers l’intégration du souci environnemental dans la conception de son système fiscal.

S’agissant de l’ADEME, la création de la TGAP va incontestablement bouleverser son mode de financement.

A compter de 1999, l’ADEME bénéficiera donc, en contrepartie de la suppression de ses ressources affectées, de subventions inscrites au budget de l’environnement. Le tableau ci-après récapitule les conséquences, en termes de crédits, de la réforme.

·   Le produit de la TGAP, pour 1999, est estimé à 1.935 millions de francs. Ce montant est en augmentation par rapport au produit, en 1998, des taxes qu’elle remplace, en grande partie du fait de la hausse des taux de la taxe sur les déchets.

·   Cette augmentation du produit par rapport aux taxes existantes permet de dégager 500 millions de francs supplémentaires pour relancer la politique de maîtrise de l’énergie : ces crédits iront à l’ADEME, en provenance du budget de l’environnement, à hauteur de 333 millions de francs, et de l’industrie, pour 167 millions de francs ⁽⁵¹⁾.

PRODUIT DES TAXES (en milliers de francs)
	1994	1995		1996		1997		1998		1999
Déchets ménagers et assimilés	395,00	420,00		690,00		769,60		874,79		1.337,00
Déchets industriels spéciaux	0	0		84,81		93,50		101,40		165,00
Huiles	20,88	107,38		114,35		114,12		111,36		121,50
Bruit	30,00	30,00		31,91		37,53		40,35		89,50
Air	187,00		160,00		133,78		187,00		194,00		222,00
Total	632,88	717,38		1.054,85		1.201,75		1.321,90		1.935,00

BUDGET DE L’ENVIRONNEMENT (en milliers de francs)
						PLF 1999
	1994	1995	1996	1997	1998	Total	TGAP (c)	Hors TGAP
Total en DO + CP	1.653,21	1.756,66	1.758,00	1.868,69	1.899,48	3.947,78	1.768,00	2.179,78
Total en AP	846,55	899,91	788,18	803,36	799,87	2.539,50	1.623,00	916,50
% DO + CP 1999/1998						108		15

·   L’ADEME percevra une subvention strictement équivalente au produit de la TGAP :

– 1.768 millions de francs proviendront du budget de l’environnement. Le total des crédits inscrits à son profit au budget de l’environnement s’élève en fait à 1.834,1 millions de francs, car s’y ajoutent 66,1 millions de francs de crédits budgétaires sans lien avec la TGAP : une dotation de 6,5 millions de francs au titre de son fonctionnement et une dotation de 59,6 millions de francs pour développer des actions de surveillance de la qualité de l’air. L’ADEME utilisera ces crédits à hauteur de 151,5 millions de francs en fonctionnement et de 1.682,6 millions de francs en équipement : on retrouve au chapitre 67-30 le produit des différentes taxes, y compris les 333 millions de francs pour la maîtrise de l’énergie, ainsi que la dotation pour la surveillance de la qualité de l’air, mais en net, hors frais de gestion ;

– 167 millions de francs proviendront du budget de l’Industrie.

Le total des crédits de l’ADEME liés à la TGAP s’élève donc bien à 1.935 millions de francs.

CRÉDITS BUDGÉTAIRES 1999 AU PROFIT DE L’ADEME (en milliers de francs)
	AP	DO/CP
Fonctionnement (44-20/20)	-	151,50
Equipement (67-30)
Energie	293,00	293,00
Déchets ménagers et assimilés	811,00	811,00
Dépollution des sols	107,00	107,00
Ramassage des huiles	118,50	118,50
Isolation acoustique au voisinage des aérodromes	84,50	84,50
Pollution atmosphérique, hors surveillance	159,00	159,00
Surveillance de la qualité de l’air	115,35	109,60
Total équipement	1.688,35	1.682,60
Total	1.688,35	1.834,10

CALCUL DES CRÉDITS LIÉS À LA MISE EN PLACE DE LA TGAP ( en milliers de francs)
		AP	DO/CP
Environnement - crédits ADEME (fonctionnement et équipement) (a)		1.688,35	1.834,10
Fonctionnement, hors TGAP		-	6,50
Air, hors TGAP		65,35	59,60
Total ADEME, hors TGAP (b)		65,35	66,10
Crédits TGAP Environnement (a) - (b) = (c)		1.623,00	1.768,00
Industrie, maîtrise de l’énergie (d)		167,00	167,00
Crédits TGAP totaux (c) + (d)		1.790,00	1.935,00
Source : Ministère de l’économie, des finances et de l’industrie.

Cette réforme comporte incontestablement une part de risque. Comme on l’a vu, l’affectation d’une taxe présente en effet des avantages et notamment celui d’une meilleure acceptabilité par les assujettis : ceci est particulièrement vrai dans le cadre du régime de la parafiscalité et il ne faudrait pas, sous couvert de rationalisation, déstabiliser une filière comme celle de la récupération des huiles usagées par exemple. Le Gouvernement est attentif à cette préoccupation et c’est pourquoi il s’est engagé à assurer, à court terme, la continuité des actions en cours : ainsi, les dotations prévues pour 1999 au titre des différents domaines d’intervention s’écartent peu de celles qui auraient résulté du régime antérieur, sauf en ce qui concerne la maîtrise de l’énergie.

Mais les avantages attendus de la TGAP l’emportent largement : il s’agit, incontestablement, d’une étape importante pour la mise en place d’une fiscalité écologique moderne et efficace.

·   Tout d’abord, au-delà de 1999, le poids relatif des dépenses dans les différents secteurs concernés pourra être modifié (par exemple des déchets vers la qualité de l’air...) : le rôle du ministère de l’environnement, chargé de définir les orientations prioritaires, en sort renforcé. Cette possibilité de redéployer l’effort de l’Etat d’un domaine vers un autre en fonction d’un arbitrage par nature politique est l’un des fondements essentiels de la démocratie.

·   Ces possibilités de redéploiement seront d’autant plus souples que les recettes et les dépenses n’auront plus à être fixées au même niveau. Ceci permettra notamment de relever certains taux, afin de décourager la pollution, sans pour autant accroître la dépense publique dans le même secteur si cela n’est pas économiquement justifié. Ainsi, dès 1999, le taux des taxes sur les déchets peut être accru de 50%, ce qui était souhaitable dans une perspective pollueur-payeur, alors même qu’une revalorisation dans les mêmes proportions des crédits consacrés au traitement n’était pas utile à court terme : ce choix, qui permet de dégager des moyens pour la politique de maîtrise de l’énergie, n’aurait pas été possible sans la TGAP.

·   Plus largement, cette clarification des options fiscales de la France dans le domaine de l’environnement renforcera sa position dans le cadre des négociations communautaires sur la mise en place d’une éco-taxe européenne : les engagements pris à Kyoto en matière de limitation des émissions de gaz à effet de serre à l’horizon 2012 plaident en faveur d’un suivi politique attentif de ce dossier. De surcroît, la théorie du double-dividende fournit également des arguments économiques à l’appui de cette réflexion, de nombreux économistes ayant démontré qu’au-delà du gain environnemental d’une fiscalité frappant les émissions polluantes (premier dividende), l’utilisation des recettes ainsi dégagées pour une baisse des charges qui pèsent sur le travail pourrait permettre de réduire le chômage (second dividende).

Dans l’immédiat, il est patent qu’à travers la mise en place de la TGAP, la France s’inscrit enfin sur la liste des pays qui, en matière de fiscalité environnementale, ne se sont pas contentés de mesures ponctuelles, sous réserve que cette réforme ne soit qu’une première étape : à terme, la TGAP serait appelée à regrouper d’autres taxes pesant sur les émissions polluantes. Dès à présent, une réflexion est en cours à propos des redevances perçues par les Agences de l’eau, l’efficacité de ce système, ainsi que sa constitutionnalité, ayant été mises en cause par deux rapports récents de la Cour des comptes et du Commissariat général du Plan. Elle illustre néanmoins, dès à présent, une volonté de repenser notre système fiscal en tenant compte d’une dimension environnementale à laquelle les Français sont de plus en plus sensibles.

*

L’amortissement correspond à la constatation, dans les écritures d’une entreprise, de la dépréciation définitive que peuvent subir, du fait de l’usure du temps, certains éléments de son actif. Sur le plan fiscal, la valeur de l’amortissement est admise en déduction des bénéfices imposables. Ce régime permet à l’entreprise de reconstituer, à l’expiration de la durée normale d’utilisation de l’élément, un capital égal en valeur nominale à son prix de revient d’origine ou, le cas échéant, réévalué.

L’amortissement étant destiné à compenser la dépréciation des éléments de l’actif des entreprises, des amortissements exceptionnels peuvent être pratiqués sur les éléments soumis à une usure anormale, sous réserve, sur le plan fiscal, d’une autorisation législative. Tel est le cas, par exemple, pour les logiciels ⁽⁵²⁾.

Afin d’orienter les comportements des chefs d’entreprise, des régimes d’amortissement exceptionnel ont néanmoins été institués sur certains biens qui ne sont pas pour autant soumis à des dépréciations particulièrement rapides.

Ainsi, l’article 90-II-1 de la loi de finances initiale pour 1991 a autorisé les entreprises à amortir de façon exceptionnelle certains matériels destinés à économiser l’énergie. Cet amortissement est certes linéaire, mais il peut être exercé sur douze mois seulement, à compter de la date de mise en service des installations. Lorsque l’acquisition est réalisée en cours d’exercice, la première annuité est réduite « prorata temporis ». Sur le plan fiscal, les règles sont les mêmes que pour les amortissements habituels. Dans l’hypothèse où un amortissement exceptionnel serait pratiqué au cours d’un exercice déficitaire, la fraction du déficit qui correspond à son montant deviendrait alors éligible au régime des amortissements réputés différés en période déficitaire.

Ces dispositions ont été transposées, à compter de 1992, à certaines catégories de véhicules propres, alors que les véhicules automobiles sont amortis, en principe, sur une durée moyenne de quatre à cinq ans. On précisera néanmoins que les véhicules immatriculés dans la catégorie des voitures particulières ne peuvent être amortis que pour la fraction de leur prix d’acquisition qui n’excède pas un certain montant, actuellement fixé à 120.000 francs ⁽⁵³⁾ ; cette disposition s’applique également aux véhicules qui bénéficient de l’amortissement exceptionnel.

·   L’article 20 de la loi de finances pour 1992 a ainsi étendu ce régime préférentiel aux véhicules automobiles terrestres à moteur acquis à l’état neuf, dont la conduite nécessite la possession d’un permis de conduire mentionné à l’article L. 11 du code de la route (voitures, poids lourds, tracteurs routiers), et qui fonctionnent exclusivement au moyen de l’énergie électrique. Toutefois, les entreprises de location étaient alors exclues de ce dispositif ⁽⁵⁴⁾.

·   Les articles 67 et 68 de la loi de finances pour 1995 ont prorogé cette mesure et ont étendu son bénéfice aux accumulateurs nécessaires au fonctionnement des véhicules électriques ⁽⁵⁵⁾.

·   Le régime de l’amortissement exceptionnel sur douze mois a été de nouveau étendu par la loi du 30 décembre 1996 sur l’air et l’utilisation rationnelle de l’énergie. Ses articles 29 et 30 ont en effet ouvert son bénéfice :

– aux véhicules fonctionnant exclusivement au gaz de pétrole liquéfié (GPL) et au gaz naturel (GNV), acquis à l’état neuf ;

– aux équipements spécifiques permettant l’utilisation de l’électricité, du GPL ou du GNV, pour la propulsion des véhicules qui ont également recours à d’autres sources d’énergie (c’est-à-dire qui possèdent à la fois un moteur thermique et un moteur électrique, ou un moteur fonctionnant à la fois à l’essence ou au supercarburant et au GPL ou au GNV), au même titre que les accumulateurs nécessaires aux véhicules fonctionnant exclusivement au moyen de l’énergie électrique. Ces équipements peuvent aussi bien être montés sur des véhicules neufs que d’occasion. Le point de départ de l’amortissement exceptionnel est la date de leur mise en service ;

– aux cyclomoteurs fonctionnant exclusivement au moyen de l’énergie électrique ⁽⁵⁶⁾.

En outre, le régime de l’amortissement exceptionnel a été étendu aux véhicules entrant dans les catégories précitées et donnés en location par des entreprises, sous réserve que ces dernières soient soumises à l’impôt sur les sociétés.

Toutefois, les véhicules fonctionnant soit alternativement, soit simultanément, au moyen d’une autre énergie traditionnelle, sont restés exclus de la mesure ⁽⁵⁷⁾. Le présent article propose donc de leur étendre le bénéfice du mécanisme de l’amortissement exceptionnel sur douze mois : cette mesure avait été proposée par notre collègue, Mme Nicole Bricq, dans son récent rapport d’information sur la fiscalité écologique ⁽⁵⁸⁾.

Le régime de l’amortissement exceptionnel sur douze mois est donc actuellement réservé aux véhicules automobiles et aux cyclomoteurs acquis à l’état neuf et fonctionnant exclusivement à l’électricité, au GPL ou au GNV, aux accumulateurs nécessaires aux véhicules fonctionnant exclusivement à l’électricité, et à certains équipements spécifiques aux véhicules ayant recours à la bicarburation.

En réalité, il est actuellement assez peu utilisé, la condition d’exclusivité de carburation limitant considérablement son intérêt ⁽⁵⁹⁾.

Le présent article propose d’étendre son bénéfice aux véhicules fonctionnant en bicarburation et aux accumulateurs nécessaires, le cas échéant, à leur fonctionnement.

D’un point de vue technique, cet élargissement suppose simplement de remplacer le mot « exclusivement » par les mots « exclusivement ou non » aux articles 39 AC et 39 AD du code général des impôts.

Sur le fond, cette réforme est tout à fait opportune : un recours plus répandu aux véhicules propres passe nécessairement par le développement de la filière de la bicarburation (ou carburation alternée).

Le coût budgétaire de la mesure mise en oeuvre par le présent article serait d’environ 100 millions de francs ⁽⁶⁰⁾.

On observera néanmoins que d’autres avantages sont encore réservés à la monocarburation.

Ainsi, l’article 28 de la loi sur l’air du 30 décembre 1996 a exonéré de la taxe sur les véhicules de société les véhicules qui fonctionnent exclusivement à l’électricité, au GPL et au GNV, les véhicules mixtes GPL-essence ne bénéficiant, en revanche, que d’un abattement de 25%. Notre collègue, Mme Nicole Bricq, a recommandé dans son rapport qu’une exonération totale soit également accordée aux véhicules fonctionnant en bicarburation ⁽⁶¹⁾. Une mesure allant dans ce sens semble effectivement souhaitable, même si l’on peut se demander si une exonération totale ne constituerait pas un avantage excessif ⁽⁶²⁾.

On ajoutera que le projet de loi de finances pour 1999 propose par ailleurs de reconduire pour quatre ans et de simplifier les différents régimes d’amortissement exceptionnel bénéficiant aux biens destinés à économiser l’énergie et à lutter contre certaines pollutions, qui viennent à échéance à la fin de l’année : cette mesure figure en deuxième partie, à l’article 69. Dès lors, il paraît pertinent de proroger dès à présent, et également jusqu’au 31 décembre 2002, le régime d’amortissement des véhicules propres tel que modifié par le présent article, bien que celui-ci ne vienne à échéance que le 31 décembre 1999 : cette harmonisation avait d’ailleurs été annoncée, le 9 septembre dernier, par le ministre de l’économie, des finances et de l’industrie, dans sa présentation du projet de loi de finances.

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Texte de l’article additionnel :

II.- La perte de recettes est compensée par la majoration à due concurrence des droits prévus aux articles 575 et 575 A du code général des impôts.

Observations et décision de la Commission :

La Commission a examiné un amendement présenté par Mme Nicole Bricq, prévoyant d’exonérer les véhicules fonctionnant en bicarburation de la moitié du montant de la taxe sur les véhicules des sociétés, prévue à l’article 1010 du code général des impôts.

On rappellera que les véhicules propres fonctionnant en monocarburation bénéficient actuellement de deux avantages fiscaux par rapport aux véhicules fonctionnant en bicarburation :

– le premier réside dans le bénéfice d’un amortissement exceptionnel sur douze mois qui leur est réservé en application de l’article 39 AC du code général des impôts. L’article 31 du présent projet de loi de finances propose, précisément, d’étendre ce régime aux véhicules fonctionnant en bicarburation ;

– le second trouve son origine dans la loi n° 96-1236 du 30 décembre 1998 sur l’air et l’utilisation rationnelle de l’énergie. Son article 28 a, en effet, prévu une exonération totale de la taxe sur les véhicules des sociétés pour les véhicules fonctionnant à l’électricité, au GPL et au GNV, mais une exonération limitée à 25% pour les véhicules qui fonctionnent alternativement au supercarburant et au GPL.

Le présent article additionnel propose donc de porter ce dernier abattement à 50%.

L’avantage ainsi accordé serait non négligeable compte tenu des tarifs de la taxe sur les véhicules des sociétés, qui sont actuellement fixés à :

– 6.800 francs pour les véhicules de 7 CV fiscaux et moins ;

– 14.800 francs pour les véhicules de 8 CV fiscaux et plus.

Cette proposition avait été formulée par notre collègue, Mme Nicole Bricq, dans son rapport d’information sur la fiscalité écologique ⁽⁶³⁾.

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Le I du A du présent article prévoit d’abroger les neuf articles de la partie législative du code général des impôts régissant spécifiquement le droit de fabrication sur les alcools. Les II à X dudit A proposent de supprimer, par coordination, les références à ce droit dans ledit code.

Les articles 2 à 7 de la loi n° 70-576 du 3 juillet 1970 ont supprimé un certain nombre de surtaxes et de majorations mises en place depuis 1907 sur les boissons susceptibles d’être consommées comme apéritifs, pour les remplacer, à compter du 1er janvier 1971, par un droit de fabrication sur les alcools.

Le III de l’article 13 de la loi de finances pour 1981 a supprimé, à compter du 1er février 1981, le droit de fabrication sur les apéritifs et a intégré les tarifs correspondant à ce droit dans le droit de consommation. En application de l’article 406 A du code général des impôts, les produits alcooliques supportant le droit de fabrication sont donc désormais :

– les produits de parfumerie et de toilette ;

– les produits à base d’alcool ayant un caractère exclusivement médicamenteux ou impropres à la consommation de bouche ;

– les alcools, boissons alcooliques et produits à base d’alcool contenus dans des produits alimentaires.

Les redevables du droit de fabrication sont les fabricants et les importateurs directs, à l’exclusion des marchands en gros revendeurs.

Les produits alcooliques sont soumis au droit de fabrication selon un tarif fixé par hectolitre d’alcool pur. Le tarif est fixé à 790 francs pour les produits de parfumerie, 405 francs pour les alcools destinés à des préparations alimentaires et 300 francs pour les produits médicamenteux.

En 1997, le produit de cette taxe s’est élevé à 322 millions de francs, dont 248 millions de francs au titre des produits de parfumerie, 45 millions de francs au titre des produits médicamenteux et 29 millions de francs au titre des alcools destinés à des préparations alimentaires.

Par une lettre du 8 septembre 1995, la Commission européenne a saisi la Représentation permanente de notre pays auprès de l’Union européenne de la question de la non-conformité du droit de fabrication au droit communautaire, en particulier à la directive 92/12/CEE relative au régime général, à la détention, à la circulation et aux contrôles des produits soumis à accise ainsi qu’à la directive 92/83/CEE concernant l’harmonisation des structures des droits d’accises sur l’alcool et les boissons alcooliques.

Au titre de l’article 169 du traité instituant la Communauté européenne, la Commission européenne a, par la suite, adressé à la République française un avis motivé, en date du 22 décembre 1997. Elle estime dans ce document que le droit de fabrication doit être considéré comme une « autre imposition indirecte » que l’article 3-2 de la directive 92/12/CEE précitée laisse aux Etats membres la possibilité d’appliquer aux produits soumis à accise harmonisée, à condition de poursuivre des « finalités spécifiques » et de respecter les règles de taxation applicables pour les besoins des accises.

Or, la Commission européenne considère :

– d’une part, que le droit de fabrication ne répond qu’à un objectif budgétaire et que les autorités françaises ne sauraient prétendre qu’il poursuit des objectifs de santé publique ou d’équité ;

– et, d’autre part, que les produits assujettis à ce droit de fabrication sont exonérés d’accise harmonisée en vertu de l’article 27 de la directive 92/83/CEE précitée et, qu’en conséquence, les Etats membres ont interdiction de les taxer au niveau national.

Le Gouvernement donne donc satisfaction à la Commission européenne en proposant de supprimer le droit de fabrication. Cette suppression éviterait, par ailleurs, que tel grand groupe français spécialisé dans la production de cosmétiques et payant une large part du produit total du droit de fabrication mette à exécution sa menace de contester sa taxation devant la juridiction judiciaire.

Des trois taxes supprimées par le présent article, le droit de fabrication est la seule à ne pas être affectée au budget général de l’Etat. En effet, depuis le 1er janvier 1994, son produit est affecté au Fonds de solidarité vieillesse (FSV).

Le Gouvernement a décidé de ne pas compenser la suppression proposée par le présent article car :

– d’une part, le produit du droit de fabrication (322 millions de francs) ne représente que 0,45% des recettes du FSV en 1997 (72.092 millions de francs) ;

– d’autre part, l’essentiel des recettes de ce fonds provient d’une fraction du produit de la CSG, c’est-à-dire d’une ressource qui devrait évoluer favorablement en 1998 et en 1999, compte tenu des perspectives de croissance.

Le B du présent article propose d’abroger l’article 563 du code général des impôts fixant les règles concernant la taxe spéciale sur les sucres.

Cette taxe a été instituée par l’article 91 de la loi du 13 juillet 1925. Elle a été étendue aux fabrications de vermouths par l’article 18 de la loi du 31 décembre 1945. Son assiette a été élargie par l’intégration des sirops d’inuline, en application de la loi n° 94-1163 du 29 décembre 1994.

La taxe est due par les producteurs d’apéritifs à base de vin et de tous produits qui, par leurs modes de présentation, de consommation ou de mise en vente, sont assimilables à ces produits, au moment de l’emploi des sucres, glucoses, isoglucoses et sirops d’inuline. Les intéressés doivent souscrire huit jours avant le début des opérations une « déclaration de commencer » et transmettre à l’administration une déclaration de fabrication dans les 24 heures qui précèdent la fabrication effective des apéritifs.

Le tarif de la taxe est fixé à 140 francs par 100 kg de sucre, glucose, isoglucose ou sirop d’inuline, lors de leur utilisation pour la préparation d’apéritifs à base de vin.

Cette imposition ne doit pas être confondue avec la taxe complémentaire sur les sucres utilisés pour l’enrichissement des vins (article 422 du code général des impôts), ni avec la cotisation à la production sur les sucres, isoglucoses et sirops d’inuline, qui est une imposition recouvrée pour le compte de la Communauté européenne (reversement des recettes au titre de ressources propres).

Les motifs de l’instauration de la taxe, en 1925, reposaient sur le souci d’empêcher un ajout trop important de sucre dans les apéritifs à base de vin. Par la suite, cette imposition a également eu pour objectif d’assurer de meilleurs débouchés aux sucres issus de la vigne (moûts concentrés ou moût concentrés rectifiés).

Toutefois, cette imposition comporte désormais de nombreux inconvénients, dans la mesure notamment où elle a pour conséquence de pénaliser les fabricants nationaux, qui supportent la concurrence de leurs homologues d’autres Etats membres de la Communauté européenne où un tel dispositif n’existe pas.

Par ailleurs, son produit, affecté au budget général, a fortement diminué depuis trois ans, passant de 5.036.371 francs en 1995 à 564.406 francs en 1997. Cette évolution est imputable à la décision du principal redevable de la taxe jusqu’en 1995 -la société Martini et Rossi- de regrouper son activité de fabrication en Italie.

Le C du présent article abroge l’article 586 du code général des impôts, concernant la taxe sur les allumettes et les briquets.

La loi de finances pour 1987 a prévu la création, à compter du 1er février 1987, d’une taxe sur les allumettes et les briquets commercialisés en France continentale et en Corse. L’exposé sommaire de l’amendement du Gouvernement instituant cette taxe précisait qu’elle devait « contribuer au financement du plan de prévention et de lutte contre les feux de forêts arrêté par le Gouvernement ».

Les fabricants et les importateurs d’allumettes, de briquets et de recharges pour briquets sont redevables de cette taxe, dont le champ d’application recouvre les allumettes conditionnées en boîtes ou étuis de cent allumettes au plus, ainsi que les briquets à flamme et les recharges de briquets (sont donc exonérés les boîtes d’allumettes dites « de ménage » qui renferment 240 allumettes et les briquets à étincelle de type allume-gaz, les briquets à résistance tels les allume-cigares, ainsi que les briquets à amadou).

La taxe est de 2 centimes par boîte ou étui de cent allumettes au plus et de cinquante centimes par briquet ou recharge de briquet.

Les recettes procurées par cette taxe affectée au budget général (69,7 millions de francs en 1997) sont négligeables au regard des contraintes imposées aux opérateurs pour en garantir la perception : déclaration préalable de profession, obtention d’un numéro d’identification, dépôt mensuel des relevés de livraisons, tenue d’une comptabilité matière, déclaration annuelle récapitulative des quantités fabriquées, importées, introduites et livrées...

En outre sa suppression mettra fin également à des incertitudes quant aux possibilités de conversion en euros de taux spécifiques si faibles. Pour rester significatifs, les taux exprimés en euros devraient, en effet, comporter plus de deux décimales, ce qui suppose souvent une adaptation des systèmes informatiques des sociétés concernées. Il en résulterait, pour elles, des coûts supplémentaires disproportionnés au regard de l’enjeu budgétaire que représente cette taxe.

Il serait néanmoins souhaitable d’avancer au 1er octobre 1998 la date de suppression de cette taxe, car, selon des informations communiquées à votre Rapporteur général, les fabricants et les importateurs de briquets sont confrontés à des reports d’achats de la part des grossistes, depuis l’annonce de cette mesure.

Le 4° du 1 de l’article 22 de l’ordonnance n° 59-108 du 7 janvier 1959 portant réforme des impositions perçues au profit des collectivités locales et de divers organismes a institué, « à titre provisoire », en remplacement de l’imposition prévue par l’article 8 de la loi du 25 juin 1947 en faveur du Fonds national de solidarité agricole, une taxe additionnelle à la taxe foncière sur les propriétés non bâties, au profit du BAPSA.

Cette taxe est assise sur la valeur locative des propriétés non bâties imposables à la taxe foncière sur les propriétés non bâties. Elle n’est donc pas exigible sur les terrains imposables à la taxe foncière sur les propriétés bâties (tels que les dépendances indispensables et immédiates des constructions) ainsi que sur les terrains exonérés à titre permanent ou temporaire de taxe foncière sur les propriétés non bâties (notamment les terrains de l’Etat ou des collectivités locales affectés à un service public ou d’utilité générale et improductifs de revenus, les voies publiques ou encore les chemins des associations foncières de remembrement).

Le taux maximum de cette taxe a été fixé à 5,5% par le décret en Conseil d’Etat n° 77-631 du 17 juin 1977, codifié à l’article 319 de l’annexe II au code général des impôts. Le taux actuellement en vigueur est de 4,05%, depuis le décret n° 82-67 du 20 janvier 1982, codifié à l’article 331 OD de l’annexe III au code général des impôts. On peut donc s’interroger, à cet égard, sur le respect de l’article 34 de la Constitution prévoyant que la loi fixe les règles concernant le taux des impositions de toutes natures.

La taxe est établie au nom du redevable de la taxe foncière sur les propriétés non bâties. Il s’agit, en général, du propriétaire ou de l’usufruitier de l’immeuble. Toutefois, en application de l’article 319 A de l’annexe II au code général des impôts, elle peut, en cas d’accord entre les bailleurs et les locataires, fermiers ou métayers, être acquittée par ces derniers pour les biens qu’ils tiennent à ferme ou à loyer.

En liaison avec la réforme de l’assiette des cotisations sociales des agriculteurs, finalement réalisée par la loi n° 90-85 du 23 janvier 1990 complémentaire à la loi n° 88-1202 du 30 décembre 1988 relative à l’adaptation de l’exploitation agricole à son environnement économique et social, et afin d’alléger les prélèvements auxquels ils étaient assujettis, le législateur a décidé le démantèlement progressif des taxes sur les betteraves, les céréales et les oléagineux supportées par les producteurs, ainsi que la suppression de la taxe perçue au profit du BAPSA pour les terres à usage agricole.

Plus précisément, cette dernière mesure, prévue par l’article 20 de la loi de finances rectificative pour 1988 et complétée par l’article 30 de la loi de finances rectificative pour 1990, supprime à compter de 1990, la taxe pour les propriétés non bâties classées dans les 1^ère, 2^ème, 3^ème, 4^ème, 5^ème, 6^ème, 8^ème et 9^ème catégories prévues à l’article 18 de l’instruction ministérielle du 31 décembre 1908. Les propriétés concernées sont donc les terres (1^ère catégorie) ; les prés et prairies naturelles, les herbages et pâturages (2^ème catégorie) ; les vergers et les cultures fruitières d’arbres et arbustes (3^ème catégorie) ; les vignes (4^ème catégorie) ; les bois, aulnaies, saussaies, oseraies (5^ème catégorie) ; les landes, pâtis, bruyères, marais, terres vaines et vagues (6^ème catégorie) ; les lacs, étangs, mares, canaux non navigables, salins, salines et marais salants (8^ème catégorie) ; ainsi que les jardins autres que les jardins d’agrément, les terrains affectés à la culture maraîchère, florale et d’ornementation et les pépinières (9^ème catégorie).

La taxe ne vise donc désormais que les propriétés non bâties classées dans les catégories suivantes :

– 7^ème catégorie : les carrières, ardoisières, sablières, tourbières ... ;

– 10^ème catégorie : les terrains à bâtir, les rues privées ... ;

– 11^ème catégorie : les terrains d’agréments, parcs, jardins, pièces d’eau ... ;

– 12^ème catégorie : les chemins de fer, canaux de navigation et dépendances ;

– 13^ème catégorie : les sols des propriétés bâties et des bâtiments ruraux, cours et dépendances ...

Trois raisons ont conduit le Gouvernement à proposer la suppression de cette taxe.

La réforme de l’assiette de la taxe, décidée par la loi de finances rectificative pour 1988, a conduit à une importante diminution de son produit, qui est passé de 479,4 millions de francs en 1987 à 50 millions de francs en 1997.

Cette taxe ne représente donc plus désormais que 0,05% des recettes du BAPSA, dont le budget est essentiellement alimenté par les cotisations versées par les exploitants agricoles, une compensation démographique versée par le régime général au titre de la solidarité nationale, des taxes fiscales affectées (essentiellement une fraction de la TVA) et une subvention d’équilibre de l’Etat.

RECETTES DU BAPSA EN 1997 (1) (en millions de francs)
Cotisations professionnelles Taxes sur produits Taxe additionnelle à la taxe sur le foncier non bâti	15.600 1.349 50
Taxes fiscales affectées Versement au titre de la compensation Contribution de la CNAF Versement du Fonds de solidarité vieillesse Versement du Fonds spécial d’invalidité Subvention de l’Etat Remboursement de l’AAH	28.880 32.094 1.847 3.580 123 7.279 574
Total	91.376
(1) Il s’agit des recettes prévues par la loi de finances pour 1997.

La taxe n’étant plus applicable, depuis 1990, qu’à des propriétés bâties à usage autre qu’agricole, son affectation au financement du BAPSA peut être considérée comme ayant perdu largement sa justification.

Poursuivant son effort de simplification de la législation et des formalités administratives, engagé avec la loi du 2 juillet 1998 portant diverses dispositions d’ordre économique et financier, le Gouvernement propose, dans le présent projet de loi de finances, de supprimer 58 articles de la partie législative du code général des impôts.

Il convient d’ailleurs de se réjouir qu’une taxe instituée « à titre provisoire » soit effectivement supprimée... même si cette suppression intervient près de quarante ans après sa création.

Aucune compensation spécifique au profit du BAPSA n’est prévue par le présent article, en contrepartie de la suppression de cette taxe.

Une telle compensation, un moment envisagée semble-t-il, n’a finalement pas été retenue, puisque les bonnes rentrées fiscales constatées en 1998 devraient conduire à majorer de 1.300 millions de francs le montant, prévu par la loi de finances pour 1998, de la fraction de TVA affectée au BAPSA. On peut rappeler, en outre, que la taxe, dont la suppression est demandée, ne représente qu’une très faible recette de ce budget annexe.

La Commission a adopté l’article 33 sans modification.

PRÉLÈVEMENT SUR LES BÉNÉFICES DES ENTREPRISES PÉTROLIÈRES (en millions de francs)
	1985	1986	1987	1988	1989	1990	1991
	908	1.050	1.050	354	210	95	125
Rendement total	1992	1993	1994	1995	1996	1997	1998 (a)
	126	133	71	38	47	43	45
(a) Prévisions du fascicule des « voies et moyens » annexé au projet de loi de finances. Source : Service de la législation fiscale.

·   Cette taxe a été initialement créée par l’article 21 de la loi n° 93-5 du 4 janvier 1993 relative à la sécurité en matière de transfusion sanguine et de médicament. Le taux de la taxe devait être fixé par décret, dans la limite de 50.000 francs par dossier déposé. Cette disposition a été modifiée par l’article 23 de la loi n° 95-116 du 4 février 1995 portant diverses dispositions d’ordre social, qui a, d’une part, procédé à quelques changements d’ordre rédactionnel et, d’autre part, supprimé l’affectation de la taxe à l’Agence du médicament. Le plafond de la taxe n’a, quant à lui, pas été modifié. La recette de cette taxe doit donc depuis lors être enregistrée en recettes non fiscales du budget général.

·   Cette modification législative a entraîné corrélativement une modification réglementaire.

·   Selon les informations fournies par le ministère de l’économie, des finances et de l’industrie, aucune recette n’aurait été effectivement perçue jusqu’à l’intervention du décret du 20 octobre 1997. Aucune information n’est, semble-t-il, disponible sur les éventuels encaissements intervenus depuis cette date.

(en francs)
	Produits
– Demandes d’autorisation d’exploitation d’eau minérale · Dossiers comportant plusieurs demandes – avec analyses sur place : 30 x 26.000 – sans analyse sur place : 30 x 21.000 · Dossiers comportant une seule demande – avec analyses sur place :  2 x 32.000 – sans analyse sur place :  2 x 27.000 – Expertises sur les matériaux eaux minérales et eaux de sources : 100 x 10.000	780.000 630.000 64.000 54.000 1.000.000
Total	2.528.000

*

Le présent article propose d’opérer, à titre exceptionnel, un prélèvement d’un montant de 5 milliards de francs sur les fonds centraux des caisses d’épargne, au titre de la rétrocession à l’État d’une dotation versée au réseau en 1984.

Après avoir examiné la place des fonds centraux au sein des fonds propres des caisses d’épargne, le rôle qui leur est assigné et la manière dont ils ont été constitués, il y aura lieu de se pencher sur les modalités de ce prélèvement exceptionnel.

D’après le rapport financier 1997 du groupe Caisse d’épargne, les capitaux propres consolidés de l’entité s’élevaient à 65,7 milliards de francs à la clôture de l’exercice (voir tableau ci–après).

VARIATION DES CAPITAUX PROPRES CONSOLIDÉS (en millions de francs)
	1996	Affectation du résultat 1996	Distribution des dividendes	Effets de changements de périmètre	Autres variations (1)	Résultat 1997 à répartir	1997
Dotation statutaire	22.787	–	–	–	37	–	22.824
Primes d’émission	9.708	–	–	–	– 76	–	9.632
Réserves consolidées	22.257	1.829	–	–	– 2.282	–	21.804
Bénéfice part du groupe	1.829	– 1.829	–	–	–	2.021	2.021
Capitaux propres (avant FRBG)	56.581	–	–	–	– 2.321	2.021	56.281
Fonds pour risques bancaires généraux	7.403	–	–	–	1.233	–	8.636
Capitaux propres	63.984	–	–	–	– 1.088	2.021	64.917
Intérêts minoritaires
– Part des intérêts minoritaires dans les capitaux propres	736	50	– 21	– 8	– 17	–	740
– Bénéfice, part des tiers	50	– 50	–	–	–	37	37
– Total	786	–	– 21	– 8	– 17	37	777
Total	64.770	–	– 21	– 8	– 1.105	2.058	65.694
(1) L’application des règlements n° 92–14 et 94–04 modifiés du Comité de la réglementation bancaire et financière relatifs au capital minimum des établissements de crédit a conduit à augmenter le poste « Dotation statutaire » de 37 millions de francs, dont 20 millions de francs par incorporation de réserves. Par prélèvement sur les réserves, ont été constitués au cours de l’exercice : – 74 millions de francs et 247 millions de francs pour constater l’impact à l’ouverture des changements de méthode relatifs aux médailles d’honneur du travail et à la réserve de capitalisation des entreprises d’assurance ; – une provision de 1.695 millions de francs déterminée sur la base de la première année de déficit estimé de la Caisse générale de retraite du personnel des caisses d’épargne ; – 339 millions de francs pour compléter le montant des FRBG affectés à la garantie des dépôts.

Au sein de ces capitaux propres, les fonds centraux étaient comptabilisés pour 12,476 milliards de francs au 31 décembre 1997, répartis entre les fonds communs de réserve et de garantie (FCRG), à hauteur de 9,629 milliards de francs et le fonds de solidarité et de modernisation (FSM), à hauteur de 2,847 milliards de francs.

La prise en compte des fonds centraux dans les fonds propres du groupe, d’une part, sur le plan comptable, pour l’établissement des comptes consolidés certifiés et, d’autre part, sur le plan réglementaire, par la Commission bancaire emporte leur intégration au numérateur des ratios de solvabilité du groupe. Il convient de rappeler que c’est l’importance de ces fonds propres qui a permis aux caisses d’épargne de présenter un ratio de solvabilité égal, au 31 décembre 1997, à 210 % du minimum réglementaire de 8 % requis par le Comité de la réglementation bancaire et financière, soit 16,8 % ⁽⁶⁴⁾.

Les fonds centraux des caisses d’épargne sont constitués d’un fonds commun de réserve et de garantie (FCRG) et d’un fonds de solidarité et de modernisation (FSM).

La loi n° 83–557 du 1er juillet 1983 portant réforme des caisses d’épargne et de prévoyance distingue, dans son article 6, trois catégories de fonds, parmi les fonds collectés par les caisses d’épargne :

– La première catégorie recouvre les fonds bénéficiant de la garantie de l’État. Il s’agit du produit de la collecte du livret A et de 85 % des fonds déposés sur les livrets d’épargne populaire, qui font l’objet d’une centralisation à la Caisse des dépôts et consignations.

En application de l’article 52 du code des caisses d’épargne, cette garantie est mise en oeuvre à travers le fonds de réserve et de garantie des caisses d’épargne (FRGCE), géré par la Caisse des dépôts et alimenté par celle-ci au moyen des profits réalisés sur les emplois des sommes collectées par le livret A. L’État assure la rémunération de la garantie qu’il apporte, par l’intermédiaire d’un prélèvement sur le FRGCE.

Le FRGCE n’est en aucune manière abondé par les caisses d’épargne et il n’a donc aucune incidence sur le commissionnement de la collecte du livret A que leur verse la Caisse des dépôts, ni, a fortiori, sur leur résultat.

– La deuxième catégorie concerne les fonds bénéficiant de la garantie de la Caisse des dépôts et consignations. Tel est le cas de 50 % des sommes déposées sur les CODEVI qui sont centralisées auprès de cette institution.

– La troisième catégorie de fonds regroupe ceux dont les emplois sont définis par le Centre national des caisses d’épargne et de prévoyance (CENCEP). L’article 4 de la loi du 1er juillet 1983 précitée dispose que le CENCEP est chargé d’organiser la garantie des déposants et des souscripteurs pour les fonds ne bénéficiant pas de la garantie de l’État, notamment par un fonds de réserve et de garantie. C’est à cette fin qu’a été créé le fonds commun de réserve et de garantie (FCRG).

En outre l’article 21 de la loi bancaire (n° 84-46 du 24 juin 1984) est venu préciser que l’une des principales missions de l’organe central d’un réseau d’établissements de crédit consiste à garantir la solvabilité de chacun des établissements du réseau, comme de l’ensemble du réseau, tandis que l’article 20 de ladite loi a reconnu au CENCEP la qualité d’organe central.

C’est ainsi que le FCRG, créé en application de la loi du 1er juillet 1983, a été intégré au dispositif général de garantie mis en place par le conseil de surveillance du CENCEP et que la garantie de la solvabilité des établissements et, partant, celle des dépôts effectués auprès des caisses d’épargne s’appuie en définitive sur l’ensemble de leurs fonds propres, soit plus de 65 milliards de francs.

Le Fonds de solidarité et de modernisation a été créé pour permettre au CENCEP de contribuer à des investissements du réseau reconnus prioritaires à l’échelon national ou, le cas échéant, venir en aide aux établissements en difficulté, dans le cadre de la mission consistant à prendre toute mesure nécessaire à l’organisation, au bon fonctionnement et au développement du réseau, dont il était chargé par l’article 4 de la loi du 1er juillet 1983 précitée.

Cela étant, l’utilisation du FSM semble faire l’objet d’appréciations divergentes. En effet, selon les informations fournies par la direction du Trésor, le FSM semble n’avoir été utilisé que pour sa première mission, à l’exclusion de toute remise à niveau d’établissements en difficulté, et encore, de manière symbolique. A ainsi été citée comme exemple de l’utilisation du FSM, l’unification nationale de l’enseigne du réseau des caisses d’épargne. Le CENCEP, pour sa part, opère une comparaison entre la modicité de la dotation initiale dont le FSM a bénéficié lors de sa mise en place et l’importance de l’effort d’investissement qu’il aurait permis de financer dans le domaine de l’informatique, de la sécurité, de la modernisation des réseaux d’agences et des systèmes de vente ou des gammes de produits.

L’article 4 de la loi du 1er juillet 1983, portant réforme des caisses d’épargne et de prévoyance, disposait que le fonds commun de réserve et de garantie (FCRG) serait constitué, notamment, à partir d’une dotation du fonds de réserve et de garantie institué par l’article 52 du code des caisses d’épargne (FRGCE).

C’est ainsi que, par lettre du 9 février 1984, M. Jacques Delors, ministre de l’économie, des finances et du budget, décidait de doter le réseau des caisses d’épargne de 3 milliards de francs par prélèvement sur le FRGCE, 2 milliards de francs étant affectés au FCRG et 1 milliard de francs étant versé au fonds de solidarité et de modernisation (FSM). Le transfert des fonds était réputé effectué en date de valeur du 1er janvier 1984.

Dans sa lettre, le ministre indiquait que le montant élevé de cette dotation était justifié, d’une part, par son caractère exceptionnel et non renouvelable et, d’autre part, par le fait qu’outre la garantie des dépôts, elle était destinée à venir en aide aux caisses d’épargne en difficulté et à participer à la modernisation du réseau, compte tenu de la faiblesse des fonds propres dont il disposait alors (14 milliards de francs en 1983).

La lettre du ministre prévoyait qu’au-delà de la dotation initiale, il appartiendrait au réseau de mettre en place les moyens d’alimentation du FCRG.

Ainsi, le conseil de surveillance du CENCEP a-t-il prévu que le FCRG serait alimenté par les revenus et les amortissements de son propre portefeuille, par les commissions perçues en représentation d’engagement de garantie et, enfin, par les cotisations versées par les membres du réseau.

Ces cotisations sont en principe fixées chaque année par le conseil de surveillance du CENCEP qui peut, en outre, en cas de besoin, procéder en cours d’exercice à des appels de fonds supplémentaires.

Cela étant, depuis 1991, la gestion des emplois du FCRG a permis de maintenir le niveau de garantie jugé nécessaire par le Comité de la réglementation bancaire et financière, sans qu’il soit nécessaire de faire appel aux cotisations des membres du réseau. C’est pourquoi, depuis 1996, les caisses ont été invitées réglementairement par le CENCEP à affecter leur résultat au fonds pour risques bancaires généraux (FRBG), plutôt qu’aux fonds centraux.

D’après le rapport financier 1997 du groupe caisses d’épargne, la dotation du fonds commun de réserve et de garantie est passée de 9,18 milliards de francs en 1996 à 9,63 milliards de francs en 1997.

En ce qui concerne le fonds de solidarité et de modernisation, les modalités d’alimentation au-delà de la dotation initiale, ont également été mises en place par le Conseil de surveillance du CENCEP, selon des modalités similaires à celles du FCRG (revenus et amortissements du portefeuille et cotisations versées par les membres du réseau). Il est toutefois à noter qu’à la différence du FCRG, dans le cas du FSM, les cotisations des membres du réseau continuent bel et bien à être perçues, pour un montant de l’ordre de 60 millions de francs annuels.

D’après le rapport financier 1997 du groupe caisses d’épargne, la dotation du FSM, qui se montait à 3,043 milliards de francs en 1996, se limitait à 2,847 milliards de francs à la clôture de l’exercice 1997.

La mesure proposée par le présent article soulève trois types de questions :

· un prélèvement sur les fonds centraux des caisses d’épargne est-il possible ?

· un tel prélèvement est-il justifié ?

· comment les modalités en sont-elles définies ?

Il n’y a pas lieu de revenir longuement dans le présent commentaire sur la question de la propriété des fonds propres des caisses d’épargne, qui a été traitée de manière approfondie dans le rapport fait par notre collègue M. Raymond Douyère au Premier ministre sur la modernisation des caisses d’épargne (Éditions de Bercy, mai 1998, pp. 63 et suivantes).

Qu’il suffise ici de rappeler brièvement les arguments mis en avant par le CENCEP pour défendre la thèse qui fait des fonds centraux la propriété des caisses d’épargne et qui s’articule autour du fait que, d’une part, les fonds centraux auraient été constitués à partir des résultats du groupe et, d’autre part, que les fonds centraux font partie des fonds propres du groupe.

L’argumentation du CENCEP insiste sur le fait que l’actif net du FCRG et du FSM provient des cotisations versées par les établissements du groupe par prélèvement sur leurs résultats ainsi que des produits financiers résultant du placement de ces fonds propres, conformément aux décisions prises par le CENCEP dans le cadre de sa mission et considère que les dotations initiales tant du FCRG que du FSM résultent de la même logique. Il considère que le FRGCE, sur lequel ont été prélevés les 3 milliards de francs de dotations initiales, a été et est lui-même constitué par prélèvement sur les résultats dégagés de l’activité commerciale des caisses d’épargne alors centralisée à la Caisse des dépôts et consignations.

D’autre part, le CENCEP fait valoir que le FRGCE, prévu par l’article 52 du code des caisses d’épargne, est un patrimoine, constitué pour le compte des caisses d’épargne, confié en gestion à la CDC, et affecté à la garantie des caisses d’épargne. La dotation initiale de 3 milliards de francs versée aux fonds centraux à partir dudit FRGCE ne constituerait donc pas une subvention de l’Etat mais un prélèvement sur des fonds qui n’avaient rien d’étranger aux caisses d’épargne, car générés par leur propre activité.

L’argumentation du CENCEP insiste en outre sur le fait que les fonds centraux sont classés dans les fonds propres du groupe tant sur le plan comptable pour l’établissement des comptes consolidés certifiés que sur le plan réglementaire vis-à-vis de la Commission bancaire et que les dotations initiales n’ont pas été traitées différemment.

A l’inverse, le ministère de l’économie, des finances et de l’industrie soutient que les caisses d’épargne n’ont jamais agi que comme prestataires de service pour le compte de l’État, pour la collecte de l’épargne placée sur le livret A, produit garanti par l’État, destiné à financer le logement social, et que ce service a été rémunéré par le versement d’une commission égale à 1,20 % des sommes collectées. Selon cette thèse, la gestion de l’épargne collectée et le risque de transformation sont assumés par l’Etat, par l’intermédiaire de la Caisse des dépôts et consignations et le fonds de réserve et de garantie de l’article 52 du code des caisses d’épargne (FRGCE), instrument de mise en œuvre de la garantie de l’Etat, est géré par la Caisse des dépôts et alimenté par elle, au seul moyen des profits réalisés sur les emplois des sommes collectées par le livret A, profits qui sont indépendants des résultats des caisses d’épargne.

Il convient de noter que le terme de « rétrocession », choisi dans l’exposé des motifs pour justifier le versement demandé aux caisses d’épargne, se situe à mi chemin entre remboursement et contribution, mais qu’il comporte bien la conviction que l’État était le propriétaire initial de la dotation aux fonds centraux. L’on peut en outre relever que dans sa lettre du 9 février 1984, M. Jacques Delors, s’il qualifiait la dotation d’exceptionnelle, n’en faisait pas une subvention non remboursable.

Cela étant, quand bien même la propriété des caisses d’épargne sur leurs fonds propres serait indiscutable, quand bien même leur contribution à l’alimentation du fonds de réserve et de garantie (FRGCE) dans lequel a été puisée la dotation initiale de 3 milliards de francs versée en 1984 serait admise, cela n’emporterait pas l’interdiction pour l’État d’exercer, au nom de la Nation, reconnue propriétaire des caisses d’épargne, un droit de propriété sur celle-ci ⁽⁶⁵⁾.

Or, le droit de propriété comporte bien la possibilité de disposer du patrimoine possédé.

S’il est permis de s’étonner que le premier signal apparent d’une réforme des caisses d’épargne attendue depuis plus de dix-huit mois consiste en une ponction sur leurs fonds propres au profit du budget de l’État, l’on peut, en deuxième analyse, juger opportun un calendrier qui aboutit à déconnecter la question budgétaire de la rétrocession d’une dotation décidée par l’État, de la discussion de la réforme qui doit permettre aux caisses d’épargne d’accomplir une nouvelle étape décisive de leur développement.

La décision de demander aux caisses d’épargne la rétrocession de la dotation initiale consentie aux fonds centraux s’explique, tout d’abord, par le fait que l’alimentation du Fonds commun de réserve et de garantie (FCRG) et du Fonds de solidarité et de modernisation (FSM) peut désormais être assurée par les cotisations versées par les caisses elles-mêmes.

Ce prélèvement est également justifié par le souci légitime de rapprocher les caisses d’épargne, dont les fonds propres ont été multipliés par quatre entre 1984 et 1996, du droit commun pour l’exercice de leurs activités concurrentielles.

En effet, le FCRG est destiné à assurer la garantie des dépôts effectués dans des conditions de droit commun auprès des caisses
– c’est-à-dire sans garantie de l’État ou de la Caisse des dépôts et consignations –, mais qui sont en contrepartie dispensés de toute obligation de centralisation. Les caisses d’épargne peuvent alors librement en effectuer la transformation en crédits offerts, dans des conditions de droit commun, aux ménages, aux entreprises ou aux collectivités locales, sur un marché sur lequel elles sont en concurrence directe avec les banques commerciales.

De même que les banques commerciales assument elles-mêmes la garantie des dépôts à partir desquelles elles assurent leur fonction de transformation financière, il est logique que les caisses d’épargne assurent seules ce risque dans le cadre de leurs activités concurrentielles, sans l’aide de l’État.

Les arguments selon lesquels le prélèvement opéré par le présent article sur les fonds propres des caisses d’épargne serait à lui seul de nature à mettre en péril leurs perspectives futures doivent être relativisés.

S’il est vrai qu’avec un niveau de 65,7 milliards de francs en 1997, le montant des fonds propres des caisses d’épargne est nettement inférieur à celui du Crédit agricole (120 milliards de francs), il se situe à un niveau voisin de ceux de la BNP (65 milliards de francs) ou de la Société générale (62 milliards de francs).

En tout état de cause, avec un ratio de solvabilité de 16,8 % au 31 décembre 1997, les caisses d’épargne demeurent au premier rang des banques françaises, devant le Crédit mutuel (11 % en 1996) ou le Crédit agricole (10,4 % en 1996), le ratio Cooke moyen des banques AFB se situant autour de 10 % ⁽⁶⁶⁾.

Le prélèvement opéré dans le cadre du présent article aura pour effet de réduire les fonds propres des caisses d’épargne de 7,6 % et de ramener leur ratio de solvabilité de 16,8 % à 16 %, soit le double du minimum réglementaire.

Ce niveau reste, a priori, confortable, même s’il ne faut pas perdre de vue le fait que le niveau élevé du ratio de solvabilité des caisses d’épargne s’explique en partie par leur surliquidité (alors qu’elles recevaient, en 1995, 19 % des dépôts, contre 44 % pour les banques commerciales et 36 % pour les banques mutualistes, elles ne distribuaient que 5 % des crédits, contre 49 % pour les banques commerciales et 23 % pour les banques mutualistes), mais également par le fait que leur encours de crédit est, pour une large part, faiblement pondéré (le risque collectivité locale, qui représente 30 % des engagements des caisses d’épargne, est pondéré à 20 %, alors que les entreprises, pondérées à 100 %, ne représentent que 11 % des encours de crédits, les crédits hypothécaires, qui recouvrent l’essentiel des engagements vis-à-vis des particuliers, étant pondérés à 50 %).

Tout d’abord, il y a lieu d’observer que le prélèvement sur le Fonds commun de réserve et de garantie (FCRG) et sur le Fonds de solidarité et de modernisation (FSM) des caisses d’épargne et de prévoyance, prévu par le présent article, au profit du budget général de l’État, présente, tout comme la dotation initiale versée en 1984, lors de la constitution desdits fonds, un caractère exceptionnel.

L’exposé des motifs du présent article indiquant que ce prélèvement constitue la rétrocession de la dotation de 3 milliards de francs consentie en 1984, il y a lieu de penser que la somme de 5 milliards de francs correspond à la valeur actuelle de cette dotation.

Ainsi que l’indiquait le rapport précité de M. Raymond Douyère (pp. 70 et 71), diverses hypothèses d’actualisation étaient possibles pour actualiser 3 milliards de francs placés au 1er janvier 1984 et valorisés au 31 août 1998 (voir tableau ci-après).

ACTUALISATION DE LA DOTATION AUX FONDS CENTRAUX (en milliards de francs)
Base de valorisation	Actualisation au 31 août 1998
Inflation	4,6
Livret A	5,85
Taux au jour le jour	9,5
PIBOR 3 mois	9,5
BTAN 2 ans	12,8
BTAN 5 ans	13,5
OAT 10 ans	14,75
Source : Direction du Trésor.

M. Raymond Douyère, tout en constatant que le gérant des fonds admettait en avoir placé la plus grande partie en OAT, considérait que le chiffre moyen actualisé de 12 à 13 milliards de francs ne pouvait servir de base de discussion à une éventuelle rétrocession. Il déclarait plus vraisemblable une hypothèse moyenne de l’ordre de 8,5 milliards de francs, une fois défalqués les 3,5 milliards de francs affectés à la modernisation du réseau et à la mise en œuvre des garanties pour défaillances.

En définitive, la valeur actualisée utilisée pour déterminer le montant du prélèvement correspond de très près à l’évaluation du taux de l’inflation entre le 1er janvier 1984 et le 30 juin 1999, date à laquelle le prélèvement sera opéré (4,8 milliards de francs, arrondis à 5 milliards de francs), ce qui représente le mode de calcul le plus favorable aux caisses d’épargne.

Ce choix permet de ne pas priver les caisses d’épargne du produit qu’elles ont retiré de la gestion de la dotation et de limiter l’impact de la rétrocession sur les ratios prudentiels (ainsi qu’il l’a été vu supra, le prélèvement devrait coûter au groupe 0,8 point de ratio de solvabilité, qui serait ramené de 16,8 % à 16 %.

Le présent article précise en outre que le prélèvement n’emportera aucune incidence sur le résultat fiscal et le résultat comptable de ces fonds. Cette indication a pour objet de donner aux commissaires au comptes chargés de certifier les comptes des fonds centraux ⁽⁶⁷⁾ une base légale pour admettre l’inscription directe de la rétrocession à l’État au bilan des fonds. Il s’agissait d’éviter une incertitude qui aurait pu conduire les commissaires aux comptes à analyser cette rétrocession comme une charge qui se serait alors imputée sur le compte de résultat des fonds et aurait fait apparaître une perte fictive qui n’a pas raison d’être.

Enfin, par mesure de précaution, le présent article fixe les règles de recouvrement, de contentieux, de garanties et de sanctions qui seront applicables à ce prélèvement. Il s’agira des règles prévues en matière de taxe sur les salaires, qui organisent notamment un recouvrement par le comptable du Trésor, le bénéfice du privilège du Trésor, l’exercice de poursuites directes, la saisie à tiers détenteur ou la prescription quadriennale de l’action en recouvrement.

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