Depuis 1963, la Banque européenne d’investissement (BEI) accorde des prêts à l’extérieur de l’Union européenne, en complément des initiatives politiques et financières de la Commission en faveur des pays tiers. Ces prêts bénéficient d’une garantie du budget communautaire couvrant les pertes éventuelles, dans la limite d’un plafond d’engagements maximal de la BEI défini par le Conseil « Affaires économiques et financières ».

La décision 2006/1016/CE du Conseil du 19 décembre 2006 sur le nouveau mandat extérieur de la BEI prévoit l’octroi, entre 2007 et 2013, de prêts garantis dans la limite d’un plafond global de 25,8 milliards d’euros répartis comme suit : pays en phase de préadhésion (Balkans occidentaux et Turquie) : 8,7 milliards d’euros ; pays méditerranéens : 8,7 milliards d’euros ; Europe de l’Est, Caucase du Sud, Russie : 3,7 milliards d’euros ; Amérique latine : 2,8 milliards d’euros ; Asie : 1 milliard d’euros ; Afrique du Sud : 900 millions d’euros. Des prêts représentant un total de 1,9 milliards d’euros ont déjà été conclus dans le cadre du nouveau mandat en 2007. Ce mandat couvre actuellement 59 pays et territoires.

Par ailleurs, le 26 mai 2008, la BEI et la Commission européenne ont signé un protocole d’accord pour améliorer la cohérence des prêts de la BEI avec les objectifs de politique extérieure de l’Union européenne en renforçant le dialogue et la planification entre les deux institutions.

A. Une extension des prêts garantis par la BEI à l’Asie centrale pour renforcer la stratégie de l'Union européenne dans cette région

Pour quelques pays, notamment asiatiques, la décision de 2006 prévoit que l’activation du mandat de la BEI nécessite une décision au cas par cas du Conseil. La Commission propose ainsi au Conseil d’adopter une nouvelle décision permettant à la BEI d’intervenir dans cinq pays d’Asie centrale : Kazakhstan, Kirghizstan, Tadjikistan, Turkménistan et Ouzbékistan. Ces pays seraient couverts par le mandat Asie de la BEI, qui représente 1 milliard d’euros.

Le Parlement européen a contesté dans un recours en annulation devant la Cour de justice (affaire C-155/07) le choix de la Commission de fonder la proposition sur la base juridique de l’article 181A du Traité instituant la Communauté européenne, conforme à l’article 2 de la décision de 2006. Il a considéré que la décision était un instrument de coopération au développement qui aurait dû être adopté sur la base conjointe des articles 179 (codécision) et 181A du Traité CE, et non sur la seule base de l’article 181A (consultation) relatif à la coopération économique, financière et technique avec les pays tiers. Toutefois, le Parlement a demandé à la Cour de justice de maintenir, en cas d’annulation, les effets de la décision 2006/1016/CE du Conseil jusqu’à l’adoption d’une nouvelle décision.

Hormis ce litige sur la base juridique, cette proposition ne soulève aucune difficulté technique ou budgétaire.

Elle n’a pas d’impact budgétaire puisqu’elle ne modifie pas le volume global de prêts que la BEI pourra accorder avec une garantie de l’Union européenne.

Elle ne modifie pas la répartition des mandats entre grandes zones géographiques.

Elle s’articule avec les interventions de la Banque européenne pour la reconstruction et le développement (BERD), très active sur la zone, conformément au Memorandum of understanding (MoU) signé fin 2006 entre la Commission, la BEI et la BERD, qui couvre tous les pays actuels d’intervention commune de la BERD et de la BEI, à l’exception des Balkans occidentaux et des Etats membres de l’Union européenne concernés. Selon le MoU , l’intervention de la BEI doit se faire obligatoirement à travers des cofinancements avec la BERD qui dispose d’un droit de premier refus. Ces interventions communes de la BERD et de la BEI devront également éviter une concurrence inutile avec les interventions de la Banque asiatique de développement dans cette région.

Par ailleurs, les interventions de la BEI complèteront les aides accordées par la Commission au titre de l’instrument de coopération au développement (ICD) et des programmes régionaux des instruments européens de voisinage et de partenariat.

Le 27 avril 2007, la Commission a adopté le document de stratégie régionale de la Communauté européenne relatif à l’assistance à l’Asie centrale pour la période 2007-2013, ainsi que le programme indicatif pour 2007-2010 au titre de l’ICD.

La stratégie d’assistance régionale vise à renforcer le dialogue politique avec les pays d’Asie centrale et met l’accent au niveau régional sur les transports, l’énergie et les communications, et, au niveau national, sur la gouvernance (gestion des finances publiques et du système judiciaire) ainsi que sur la réduction de la pauvreté pour les pays les plus pauvres (Kirghizstan et Tadjikistan). Pour optimiser les synergies, les priorités des actions régionales en Asie centrale dans les domaines de l’énergie, des transports et de l’environnement s’alignent sur celles des programmes régionaux correspondants de l’instrument européen de voisinage et de partenariat (IEVP) et peuvent bénéficier d’un financement communautaire par le biais du programme régional pour la partie orientale de l’IEVP.

L’aide de la Communauté européenne en faveur de l’Asie centrale augmentera de manière substantielle dans le nouveau cadre financier 2007-2013 pour atteindre un total de 750 millions d’euros (à prix constants), et l’allocation annuelle moyenne à la région au titre de l’Instrument de coopération au développement passera de 58 millions d’euros en 2007 à 139 millions en 2013.

Enfin, la proposition a une grande portée politique dans la mesure où elle autorise la BEI à participer au financement de grands projets d’approvisionnement et de transport d’énergie ayant des incidences transfrontalières, dans une région déterminante pour la sécurité énergétique de l’Europe.

Cette proposition constitue l’une des applications de la stratégie de l’Union européenne pour un nouveau partenariat avec l’Asie centrale, adoptée par le Conseil européen des 21 et 22 juin 2007. Cette stratégie constitue un cadre global pour les relations de l’Union européenne avec l’Asie centrale, y compris dans les domaines suivants susceptibles de bénéficier d’un financement de la BEI : droits de l’homme, bonne gouvernance et démocratie, développement économique, commerce et investissements, énergie, politiques des transports et de l’environnement.

L’Union européenne a conclu des accords de partenariat et de coopération (APC) individuels avec les cinq pays d’Asie centrale, mais seuls les accords conclus avec le Kazakhstan, le Kirghizstan et l’Ouzbékistan sont mis en œuvre. Les APC signés avec le Tadjikistan et le Turkménistan n’ont pas encore été ratifiés par tous les Etats membres de l’Union européenne.

B. L’intérêt des grandes puissances pour un eldorado énergétique et un carrefour géostratégique qui est aussi une région instable gouvernée par des régimes autoritaires

Devenus indépendants à la fin de l’ex-Union soviétique, le Kazakhstan, le Kirghizstan, le Tadjikistan, le Turkménistan et l’Ouzbékistan ont mis en place des régimes autoritaires qui ont fait face à l’instabilité en pratiquant à des degrés divers la violation des droits et la répression étatique. Au Tadjikistan, la guerre civile de 1992 à 1997 s’est achevée par la signature d’accords de paix qui ont ouvert la voie à la sécurité et à une modeste prospérité. En Ouzbékistan, la brutale répression de manifestations à Andijan en mai 2005 avait entraîné des sanctions de l’Union européenne et de la communauté internationale et des turbulences s’étaient produites après le changement du pouvoir au Kirghizstan en mars 2005. La région fait aussi face à l’idéologie islamiste et aux attaques terroristes (en Ouzbékistan en 1999 et 2004) ainsi qu’à la criminalité organisée.

Cependant ces Etats ont évolué sur le plan politique et sont bien disposés envers l’Europe qui leur permet de desserrer l’emprise de l’ancienne puissance tutélaire. En adhérant à l’OSCE, ils ont souscrit aux valeurs, aux normes et aux engagements de l’organisation et l’attribution de sa présidence au Kazakhstan en 2010 marque la reconnaissance de cette évolution mais aussi de l’importance géostratégique de la région.

Le 29 avril 2008, le Conseil Relations extérieures de l’Union européenne a salué les progrès de l’Ouzbékistan en matière de droits de l’Homme, en particulier l’abolition de la peine de mort et la ratification de la convention de l’Organisation internationale du Travail sur le travail des enfants. Il s’est également réjoui de la libération de quatre défenseurs des droits de l’Homme en février 2008 et de l’accord conclu avec le Comité international de la CroixRouge sur la reprise des visites de ses inspecteurs dans les prisons du pays. Il reste néanmoins sérieusement préoccupé et a appelé à libérer tous les défenseurs des droits de l’homme emprisonnés, à arrêter de harceler les ONG comme Human Rights Watch et à coopérer avec les rapporteurs spéciaux de l’ONU sur la torture et la liberté de la presse.

Les économies d’Asie centrale ont enregistré une croissance du PIB parmi les plus élevées du monde ces dernières années, grâce à des ressources considérables en hydrocarbures pour les plus riches et à l’accès à une aide financière préférentielle pour les plus pauvres, le Kirghizstan et le Tadjikistan.

Les cinq pays d’Asie centrale connaissent un effet des situations économiques et financières très différentes.

Le Kazakhstan, cinq fois plus grand que la France pour une population de 15 millions d’habitants, est une économie émergente à revenu moyen qui a connu une croissance de 8,7 % en 2007 grâce à ses exportations de pétrole, gaz et minerais. Se situant au huitième rang des réserves mondiales d’or noir, ce pays a été le lieu en 2000 de la plus grande découverte de réserves de pétrole depuis celle de Prudhoe Bay en Alaska en 1968, avec une capacité de 38 milliards de barils dont 18 sont considérés comme accessibles et permettraient de fournir 1,5 million de barils par jour, soit 2 % de la production mondiale actuelle. L’extraction à plus de 5 000 mètres sous le lit de la mer Caspienne où la température peut descendre à moins 40 °C l’hiver, représentera un coût, établi sur 40 ans, de 136 milliards de dollars.

Ce pays a également d’autres ambitions dans les domaines du nucléaire et de l’agriculture. Troisième producteur mondial d’uranium derrière le Canada et l’Australie, il a augmenté sa production en 2007 de 25 % à 6 600 tonnes et compte devenir le premier producteur mondial en 2010 avec l’objectif d’extraire le cinquième de la demande mondiale d’uranium attendue en 2020. Après avoir fait le choix de la dénucléarisation militaire dès l’indépendance en 1991, ce pays a adopté une stratégie d’intégration verticale de la chaîne de production, de la mine jusqu’au combustible nucléaire, et offre ses gisements en échange de participations dans des sociétés étrangères qui peuvent l’aider à renforcer sa présence sur d’autres segments du secteur.

Enfin, sixième producteur mondial de céréales avec une production de 20 millions de tonnes en hausse de 22 % en 2007 dont la moitié a été exportée, ce pays veut la porter rapidement à 26 millions de tonnes en accélérant ses rendements actuels de 1,3 tonne par hectare, huit fois moindres qu’en Beauce, en raison notamment de conditions climatiques difficiles.

Le Kazakhstan est le plus grand partenaire commercial de l’Union européenne en Asie centrale, avec des échanges bilatéraux s’élevant à 9,6 milliards d’euros en 2004. Le commissaire européen au Commerce extérieur, M. Peter Mandelson, estime que les négociations bilatérales entre l’Union européenne et le Kazakhstan pour son accession à l’OMC nécessiteront encore un an de discussions, en particulier sur l’ouverture de son marché au secteur des services.

Le Turkménistan, autre gros producteur et exportateur d’hydrocarbures, connaît une situation financière tout aussi confortable. Ce pays où se trouvent les cinquièmes plus importantes réserves mondiales de gaz, exporte deux tiers de ses 60 milliards de m3 produits annuellement, par l’intermédiaire de la Russie. Comme le gaz turkmène doit transiter par les gazoducs russes pour parvenir en Europe, la Russie l’achète à un prix inférieur à celui auquel elle le revend à ses clients européens. La diversification des voies de transit, soit par le projet de gazoduc Nabucco, soit à travers la mer Caspienne vers l’actuel gazoduc international d’Azerbaïdjan, serait d’intérêt commun pour l’Union européenne et le Turkménistan.

Les trois autres pays de la région sont nettement plus pauvres parce qu’ils possèdent beaucoup moins de ressources exportables. C’est le cas en particulier du Kirghizstan et du Tadjikistan dont la situation financière demeure fragile et justifie que leur accès aux fonds de la BEI soit réservé à des opérations comportant une part importante d’aides non remboursables.

L’Ouzbékistan dispose d’un potentiel élevé même s’il est moindre que ceux du Kazakhstan et du Turkménistan. Le plus peuplé des pays d’Asie centrale, comptant 27 millions d’habitants, dispose de réserves en or, pétrole (4 milliards de barils) et gaz et prend rang de septième producteur exportateur de coton, legs d’une décision du Plan sous Staline ayant entraîné la disparition de la mer d’Aral. Il attire cependant peu d’investissements étrangers, en raison du règne sans partage sur les richesses du pays du clan du Président. Ancien membre de l’appareil soviétique dirigeant le pays depuis l’indépendance, en 1991, M. Islam Karimov a été réélu pour sept ans en décembre 2007 avec plus de 95 % des voix.

L’Asie centrale suscite l’intérêt des grandes puissances en tant qu’eldorado énergétique et carrefour géostratégique.

La Russie et les Etats-Unis y ont déployé des troupes, en particulier depuis la guerre en Afghanistan en 2001. Militaires russes et américains sont présents au Kirghizstan. Une base russe est implantée au Tadjikistan. L’Ouzbékistan a fermé la base américaine de Karchi après la répression féroce des manifestations d’Andijan en 2005 et les admonestations américaines.

La Chine tisse sa toile dans la région. Elle ouvre des routes au Kirghizstan et projette la construction d’une voie de chemin de fer la reliant à l’Ouzbékistan pour établir des échanges directs sans passer par la Sibérie russe. Le nouvel oléoduc inauguré en 2006 entre le centre du Kazakhstan et la Chine sera relié en 2009 à la côte nord-ouest de la Caspienne. La Chine contrôlerait près d’un quart de la production kazakhe d’hydrocarbures après le rachat de Petro Kazakhstan par la China national petroleum corporation en 2005. En 2004, la Chine avait annoncé une enveloppe de 900 millions de dollars en prêts à ses partenaires d’Asie centrale, rassemblés avec elle et la Russie dans l’Organisation de Coopération de Shanghai, pour des projets impliquant des entreprises chinoises et elle a promis de renforcer cette coopération lors du sommet de l’OCS en août 2007.

Face à l’intérêt des grandes puissances, les pays d’Asie centrale s’efforcent d’appliquer ce que le Président du Kazakhstan depuis 1989, M. Noursoultan Nazarbaev, appelle une politique « multivectorielle ». Elle consiste à ne pas dépendre d’un seul client et à mettre en concurrence les intérêts économiques et politiques des uns et des autres pour servir au mieux ses propres intérêts. Pour un pays de l’ex-Union soviétique comme le Kazakhstan partageant 6 850 kilomètres de frontières avec la Russie et devenant une puissance énergétique importante, le premier objectif de politique étrangère est de parvenir à traiter d’égal à égal avec la Russie grâce au pétrole et à l’uranium et à la diversification de ses relations extérieures.

C. Une stratégie européenne en quête du juste équilibre entre les intérêts énergétiques et la promotion des droits de l’homme

L’Union européenne n’a pris conscience que tardivement de l’intérêt de s’engager beaucoup plus activement en Asie centrale qu’elle ne l’avait fait avec les accords de partenariat et de coopération. Les élargissements vers l’Est du 1er mai 2004 et du 1er janvier 2007, ainsi que la « guerre du gaz » entre la Russie et l’Ukraine en janvier 2006, soulignant la dépendance énergétique de l’Europe, ont beaucoup contribué à la naissance d’une stratégie pour l’Asie centrale, adoptée en juin 2007 sous présidence allemande.

Cette stratégie représente un progrès politique significatif mais se heurte encore à certaines difficultés.

En premier lieu, l’Union européenne peine à trouver un juste équilibre entre ses intérêts énergétiques et les pressions à exercer en faveur d’une démocratisation des régimes d’Asie centrale.

Le 20 février 2008, le Parlement européen a adopté un rapport sur la stratégie européenne en Asie centrale de M. Cem Özdemir (Verts - ALE, allemand) dans lequel il appelle à une différenciation fondée notamment sur la situation des droits de l’Homme dans chaque pays. Le rapport résume le dilemme en demandant au Conseil et à la Commission de « faire en sorte que les questions relatives aux droits de l’Homme pèsent d’un poids égal à celles de l’énergie, de la sécurité et du commerce, domaines dans lesquels l’Union suit une approche vigoureuse ».

En second lieu, l’Union n’a pas encore de politique commune de l’énergie ni de véritable politique extérieure commune de la sécurité énergétique et elle donne l’impression d’avoir toujours une longueur de retard sur son grand fournisseur russe. Les présidents russe, kazakh et turkmène ont signé en décembre 2007 un accord sur la construction d’un gazoduc d’une capacité de 20 milliards de mètres cubes allant de la mer Caspienne à la Russie. Ce projet renforce le quasimonopole de la Russie sur les exportations de gaz en provenance d’Asie centrale et risque d’affecter les projets de construction des gazoducs Nabucco ou sous la Caspienne conçus pour contourner la Russie.

Cependant, l’Union européenne ne reste pas inactive et vient de signer, le 26 mai 2008, un protocole d’accord avec le Turkménistan pour renforcer la coopération dans le domaine de l’énergie. La Commission a signé des protocoles semblables avec le Kazakhstan, l’Azerbaïdjan et l’Ukraine, et confirme sa stratégie pour promouvoir un nouveau corridor énergétique sur l’axe Caspienne–Mer noire de manière à désenclaver les pays producteurs d’Asie Centrale.

L’extension des prêts garantis de la BEI aux pays d’Asie centrale répond à la nécessité de renforcer la stratégie de l’Union européenne dans cette région.

La Délégation a approuvé la proposition d’acte communautaire, en l’état des informations dont elle dispose, au cours de sa réunion du 8 juillet 2008.