M. Daniel Garrigue, rapporteur, a présenté une communication sur le Livre vert à la Délégation de l'Assemblée nationale pour l'Union européenne lors de sa réunion du 21 février 2007.

Il a d’abord rappelé que la Commission européenne avait présenté, le 28 novembre 2006, un Livre vert sur la protection diplomatique et consulaire du citoyen de l'Union européenne dans les pays tiers, afin de lancer un large débat public avec le Parlement européen et le Conseil ainsi qu’avec les Etats membres, les ONG et la société civile. Cette consultation prendra fin au 31 mars 2007 et sera suivie d’une initiative de la Commission, puisque la protection consulaire fait partie de ses priorités pour 2007.

Chaque année, les citoyens de l'Union européenne effectuent environ 180 millions de voyages hors des frontières de l’Union et le nombre de citoyens qui établissent leur résidence dans les pays tiers est en augmentation.

La protection consulaire est actuellement régie au niveau international par la convention de Vienne sur les relations consulaires de 1963 et, au niveau européen, par l’article 20 du traité instituant la Communauté européenne.

L’article 20 du traité CE prévoit que « Tout citoyen de l’Union bénéficie, sur le territoire d’un pays tiers où l’Etat membre dont il est ressortissant n’est pas représenté, de la protection de la part des autorités diplomatiques et consulaires de tout Etat membre, dans les mêmes conditions que les nationaux de cet Etat. Les Etats membres établissent entre eux les règles nécessaires et engagent les négociations internationales requises en vue d’assurer cette protection. »

Les Etats membres peuvent intervenir dans des cas tels que :

- l’arrestation ou la détention ;

- l’accident ou la maladie grave ;

- l’acte de violence subie par un citoyen ;

- le décès du citoyen ;

- l’aide au citoyen en détresse ou son rapatriement.

La liste ci-dessus n’est pas exhaustive. La décision prévoit des procédures liées aux avances pécuniaires aux citoyens en difficulté. Elle précise que le citoyen peut faire la demande en protection dans d’autres cas, dans lesquels une assistance immédiate devrait être apportée à un national en difficulté, pourvu que les Etats membres soient compétents pour intervenir.

De plus, un groupe de travail chargé de la coopération consulaire (COCON), créé au sein du Conseil, a élaboré, en juin 2006, des lignes directrices sur la protection des citoyens européens dans les pays tiers. Non contraignantes, ces lignes directrices mettent l’accent sur l’échange d’informations entre les Etats membres en vue d’une étroite coopération, à laquelle les délégations de la Commission sont associées. Les lignes directrices demandent la préparation par chaque Etat membre de plans de crises qui devraient être connus de tous les autres Etats membres. Les Etats membres sont également encouragés à partager les modifications qui interviennent dans les avis de voyage. De même, les Etats membres devraient encourager les citoyens de l’Union à se faire connaître et à transmettre leurs données aux missions, en vue de permettre une mise en œuvre efficace des plans d’urgence.

Plusieurs raisons amènent la Commission à proposer des pistes de réflexion pour renforcer cette protection des citoyens.

En premier lieu, la Commission invoque plusieurs textes et propositions pour justifier l’opportunité d’une initiative en 2007 :

- l’article 46 de la Charte des droits fondamentaux, proclamée à Nice le 7 décembre 2000, a consacré le droit à la protection consulaire et diplomatique comme un droit fondamental du citoyen européen ;

- la décision 95/553/CE prévoit qu’elle doit être revue cinq ans après son entrée en vigueur, intervenue en mai 2002 ;

- en 2007, la Commission présentera son 5ème rapport sur la citoyenneté de l’Union, qui pourrait annoncer des initiatives relatives au droit à la protection diplomatique et consulaire ;

- la communication de la Commission de juin 2006 sur la mise en œuvre du programme de La Haye, en vue de renforcer la liberté, la sécurité et la justice, a mis en avant quelques suggestions relatives à la protection diplomatique et consulaire ;

- enfin, le rapport présenté le 9 mai 2006 par M. Michel Barnier sur une force européenne de protection civile a souligné la nécessité de définir les relations de la protection consulaire et diplomatique avec les domaines de la protection civile, de l’intervention dans les crises et de l’aide humanitaire.

D’une part, les citoyens européens ne sont pas assez informés de leur droit à la protection diplomatique et consulaire fondé sur l’article 20 puisque, selon un récent sondage Eurobaromètre, 23 % des personnes interrogées en ont connaissance.

D’autre part, cette protection est essentielle, en particulier pour faire face à des tragédies collectives comme le tsunami en Asie du Sud-Est ou la guerre du Liban. Or, en 2006, il n’y avait que trois pays tiers dans lesquels les 25 Etats membres étaient tous représentés par une ambassade ou un consulat : les Etats-Unis, la Russie et la Chine. Sur 167 pays tiers, on compte 107 pays dans lesquels un maximum de 10 Etats membres sont représentés.

La Commission estime donc qu’il est temps d’engager un large débat pour renforcer le droit effectif à la protection diplomatique et consulaire des citoyens de l'Union européenne et de leur famille dans les pays tiers.

La Commission propose :

- la diffusion de brochures, l’information sur les sites Internet des délégations de la Commission dans les pays tiers, le placement d’affiches dans les aéroports, les ports, les gares et la création de services d’information aux citoyens ;

- la publication et la mise à jour des coordonnées des ambassades et consulats des Etats membres représentés dans chaque pays tiers ;

- la reproduction de l’article 20 CE dans le passeport , comme l’a proposé le rapport Barnier ;

- une présentation coordonnée des avis préventifs sur les risques aux voyageurs ;

- la publication de toute mesure de mise en œuvre de l’article 20 CE.

La Commission constate qu’il y a autant de régimes de protection qu’il y a d'Etats membres et qu’ils peuvent avoir une étendue et une force juridique différentes. Par exemple, seuls certains Etats membres reconnaissent un droit de recours contre le refus de protection.

Afin d’offrir aux citoyens européens une protection similaire indépendamment de leur nationalité, elle propose :

- d’inclure, dans les accords bilatéraux des Etats membres avec les pays tiers, des dispositions protégeant les citoyens de l’Union travaillant et résidant dans ces pays ;

- d’étendre la protection consulaire pour les membres de la famille du citoyen de l’Union n’ayant pas la nationalité d’un Etat membre , afin de répondre aux difficultés qui se sont manifestées dans les procédures d’évacuation et de rapatriement lors du conflit du Liban en juillet 2006 ;

– d’harmoniser l’identification et le rapatriement des dépouilles , afin de répondre à l’ampleur des difficultés apparues lors du tsunami de la fin 2004 :

> à court terme, par l’inclusion de l’identification et du rapatriement des dépouilles dans la décision 95/553/CE et par la recommandation aux Etats membres non encore parties contractantes à la convention n° 80 du Conseil de l’Europe du 26 octobre 1973 sur le transfert des corps des personnes décédées, d’y adhérer ;

> à long terme, par la simplification des procédures de rapatriement des dépouilles, la création d’un système européen de compensation des frais de rapatriement, et un encouragement au développement d’outils d’analyse de l’ADN ainsi qu’à la spécialisation dans l’identification des victimes de quelques laboratoires européens ;

– enfin, de simplifier les procédures d’avances pécuniaires au citoyen en difficulté . Selon la décision 95/553/CE, actuellement le demandeur doit obtenir une autorisation par son propre Etat de nationalité et signer un document de promesse de remboursement ; l’Etat de nationalité rembourse tous les frais à la demande de l’Etat qui a prêté assistance ; le citoyen rembourse son propre Etat. Les ressortissants de certains Etats membres peuvent être invités à laisser leur passeport à titre de garantie à l’Etat qui prête assistance. La Commission suggère de traiter les dossiers de manière centralisée auprès d’un bureau commun dans le pays tiers en simplifiant ces étapes administratives.

La Commission propose :

- la création de « bureaux communs » en première étape dans les Caraïbes, les Balkans, l’Océan Indien et l’Afrique de l’Ouest, reprenant les quatre zones expérimentales proposées par le rapport Barnier, en raison de la fréquentation touristique européenne, de la représentation relativement faible des Etats membres et de la présence de délégations de la Commission ;

- la publication des règles établissant un système de suppléance entre les Etats membres pour les bureaux communs dans les pays tiers ;

- des campagnes d’information encourageant les citoyens à s’enregistrer auprès du bureau commun ;

- à long terme, l’exercice par les bureaux communs des fonctions consulaires, telles que l’émission des visas ou la légalisation des documents. Cette mesure couronnerait une évolution commencée avec les décisions du Conseil sur les instructions consulaires communes adoptées en 2002 et 2003. Ces décisions ont renforcé la coopération consulaire locale et lui ont donné un plus grand rôle dans la politique commune des visas. Dans le prolongement de ces mesures, la Commission a présenté en 2006 une proposition pour l’établissement de centres communs de réception des demandes de visa ainsi qu’une proposition établissant un code des visas afin de regrouper dans un instrument unique l’ensemble des dispositions relatives aux procédures de délivrance des visas ;

- enfin, l’organisation par la Commission d’une formation destinée aux fonctionnaires des Etats membres et des institutions communautaires, et notamment au personnel des bureaux communs, et consacrée aux contrôles des frontières externes de l’Union européenne, au rapatriement des dépouilles et au contenu du droit à la protection diplomatique et consulaire.

La Commission propose :

- d’insérer une clause de consentement à la protection diplomatique et consulaire dans les accords mixtes conclus avec les pays tiers par la Communauté européenne et ses Etats membres, par laquelle les pays tiers accepteraient que les citoyens de l’Union puissent être assistés par tout Etat membre représentés sur place ;

- à long terme, d’examiner des possibilités d’assurer le consentement des Etats tiers pour que l’Union puisse exercer un devoir de protection, via les délégations de la Commission, dans des cas liés aux compétences communautaires .

La Commission cite un cas spécifique concernant l’arraisonnement des navires de pêche battant le pavillon d’un Etat membre et l’arrestation du capitaine et de l’équipage. Certains accords de pêche, comme celui conclu entre la CEE et la Côte d’Ivoire en 1990, prévoient que les autorités du pays tiers sont obligées d’informer la délégation de la Commission européenne sur place, qui exerce « un devoir de protection diplomatique » souligné dans l’arrêt « Odigitria » du Tribunal de première instance du 6 juillet 1995. Tout en reconnaissant qu’aucun enseignement général ne peut être tiré de l’arrêt « Odigitria » en dehors du contexte de l’accord de pêche dans lequel il est intervenu, elle pose néanmoins dans le long terme, la question de l’application de ce devoir de protection diplomatique si elle découlait de l’exercice des compétences communautaires.

La Commission a eu raison d’inscrire le renforcement de la protection consulaire des citoyens européens et des membres de leur famille parmi ses priorités stratégiques pour 2007. C’est un sujet concret de nature à rapprocher l’Europe des citoyens au moment où ils jugent qu’elle s’est trop éloignée de leurs préoccupations et cette priorité est une traduction pratique de l’émergence d’une citoyenneté européenne à côté de la citoyenneté nationale. Les Européens renforcent ainsi leurs liens à l’étranger et leur visibilité commune vis-à-vis de l’extérieur. Enfin, il est particulièrement opportun de réexaminer un dispositif adopté il y a plus de dix ans pour tenir compte du développement des déplacements, de la montée des nouvelles menaces naturelles ou autres et de l’avènement d’une Union européenne élargie comprenant une majorité de petits et moyens Etats membres. Le renforcement de la protection consulaire intéresse en effet particulièrement les petits Etats membres dont le réseau diplomatique et consulaire est peu développé.

D’une part, il élargit dans son intitulé à la protection diplomatique le champ de l’article 20 du Traité CE relatif à « la protection par les autorités diplomatiques et consulaires » qui ne s’applique actuellement qu’à la protection consulaire. Certes, le libellé de l’article 20 est suffisamment large pour que la protection diplomatique puisse aussi y rentrer. Mais la Commission ne fait aucune proposition particulière en matière de protection diplomatique.

Il convient de rappeler que dans le cadre de la protection consulaire, l’Etat d’origine aide ses ressortissants à défendre leurs droits conformément au système juridique de l’Etat de résidence. L’Etat d’origine agit alors au nom et pour le compte de ses ressortissants. Dans le cadre de la protection diplomatique, l’Etat d’origine intervient en faveur de ses ressortissants qui subissent un dommage dû à une violation du droit international public par l’Etat de résidence. Dans ce cas, l’Etat d’origine agit en son propre nom, car il est lui-même considéré comme lésé.

D’autre part, dans son constat de l’insuffisante représentation des Etats membres de l’Union européenne dans les pays tiers, la Commission néglige l’existence des consuls honoraires mentionnés dans la décision 1995/553/CE après la représentation diplomatique ou consulaire permanente. La plupart des petits Etats membres ont des consuls honoraires partout, qu’ils relèvent d’eux-mêmes ou d’un autre Etat les représentant d’une manière permanente. Le dispositif actuel étend la protection consulaire assurée par les autorités françaises à tous les ressortissants communautaires qui se trouvent dans un pays tiers où il n’existe ni représentation diplomatique de leur pays d’origine ni consul honoraire. Ne pas prendre en compte les consuls honoraires changerait la portée de l’obligation pesant sur les Etats membres disposant d’un grand réseau diplomatique à travers le monde, comme la France, le Royaume-Uni ou l’Allemagne.

La convention de Vienne sur les relations consulaires de 1963 n’est ouverte qu’aux Etats et suppose le consentement des pays tiers. Elle repose sur un certain nombre de principes comme l’exigence d’un lien de nationalité avec l’Etat protecteur ou sa nature de droit de l’Etat et non de droit de l’individu.

L’article 20 a établi une égalité de traitement des ressortissants de tous les Etats membres et déroge au principe classique suivant lequel seul l’Etat national du particulier peut agir pour la protection de celui-ci à l’étranger. En revanche, il ne déroge pas formellement au principe bien établi suivant lequel la protection diplomatique est un « droit propre » de l’Etat et non pas un droit de l’individu à être protégé par un Etat.

L’article I 10 du projet de traité constitutionnel va plus loin et reconnaît ce droit à l’individu en remplaçant le « bénéfice » d’une protection par un « droit du citoyen ». L’article 46 de la Charte des droits fondamentaux, adoptée à Nice le 18 décembre 2000, affirmait que le bénéfice de la protection était un droit fondamental du citoyen, mais la Charte n’avait pas encore de force juridique. Ce n’est plus le cas avec l’article II 106 du traité constitutionnel qui répète ce droit du citoyen dans la partie II relative à la Charte des droits fondamentaux.

Enfin, le traité constitutionnel ne change pas la nature de l’Union européenne qui n’est pas un Etat mais une union d’Etats. Tant que l’Union européenne ne sera pas un Etat, l’idée que la Commission européenne puisse exercer une protection consulaire à l’égard des citoyens européens par l’intermédiaire de ses délégations dans les pays tiers est contraire à la convention de Vienne.

C’est la raison pour laquelle la Commission propose de demander le consentement des pays tiers pour déroger à ce principe fondamental et permettre que les délégations puissent exercer un devoir de protection liée aux compétences communautaires. Elle fait cette proposition pour le long terme, mais il n’est pas certain qu’un découpage de la protection consulaire du citoyen européen entre une protection générale assurée par les Etats membres et une protection spécialisée assurée par les délégations selon les compétences communautaires facilite la compréhension des citoyens européens et la visibilité de l’Union européenne auprès des pays tiers.

Le projet de traité constitutionnel prévoit, comme le traité de Nice, deux procédures de décision, une principale, à l’initiative des Etats membres, et une complémentaire, à l’initiative de la Commission, pour organiser cette protection des citoyens de l’Union. D’une part, son article III 127 confirme la compétence des Etats membres pour prendre les dispositions et engager les négociations internationales nécessaires, comme le prévoit déjà l’article 20 du traité CE. D’autre part, le nouvel article III 129 reprend l’article 22 du traité CE et prévoit qu’une loi européenne du Conseil, statuant à l’unanimité après consultation du Parlement européen, peut compléter le droit à la protection de l’article I-10 (et de l’article 20 dans le traité actuel). Cette loi n’entre en vigueur qu’après son approbation par les Etats membres, conformément à leurs règles constitutionnelles.

Toutefois, l’article III-127 crée une deuxième procédure complémentaire et prévoit que « une loi européenne du Conseil peut établir les mesures nécessaires pour faciliter cette protection. Le Conseil statue après consultation du Parlement européen ». Le Conseil ne statuerait plus à l’unanimité mais à la majorité qualifiée, conformément à l’article I-23, paragraphe 3, dans la mesure où l’article III-127 ne mentionne pas expressément l’unanimité.

Dans le traité de Nice, les deux procédures principale et complémentaire fondées sur le consensus ou l’unanimité sont de nature intergouvernementale, tandis que dans le traité constitutionnel, la deuxième procédure complémentaire recourt à la majorité qualifiée et à un mécanisme d’intégration communautaire. Cette deuxième procédure complémentaire n’offre peut-être pas le même pouvoir au Conseil que la première, car faciliter la protection ne semble pas avoir la même portée que compléter le droit à la protection. Le rapport Barnier mentionne en tout cas cette procédure à la majorité qualifiée prévue par le traité constitutionnel comme permettant de réaliser sa proposition n° 10 sur la création de consulats européens dans quatre zones expérimentales.

Par ailleurs, l’organisation de la protection repose sur le principe d’un rapprochement des services extérieurs qui n’a jusqu’à présent pas été appliqué. En effet, l’article 20 du traité sur l’Union européenne prévoit que les missions diplomatiques et consulaires des Etats membres et les délégations de la Commission dans les pays tiers coopèrent pour contribuer à la mise en œuvre du droit de protection des citoyens européens sur le territoire des pays tiers. La protection consulaire est actuellement assurée grâce à une protection subsidiaire entre Etats membres et non par une mutualisation des services des Etats membres et de la Commission.

L’article III-306 du traité constitutionnel reprend les dispositions de l’article 20 du traité UE, mais il accentue l’obligation de rapprochement des services extérieurs puisqu’il l’inscrit désormais dans une logique de création d’un service européen pour l’action extérieure, par l’article III 296, paragraphe 3, afin d’appuyer l’action du nouveau ministre des Affaires étrangères de l’Union et de renforcer la visibilité de l’Europe sur la scène internationale.

Le Livre vert reprend un certain nombre de propositions du rapport Barnier sur la protection consulaire et il pourrait s’inspirer de son approche plus réaliste. Le rapport Barnier propose non seulement la création d’une force européenne de protection civile, mais recommande toute une série de mesures sur la protection consulaire. Elles tendent à la création, à terme, de consulats européens et d’un code consulaire européen consacrant la coopération des missions diplomatiques des Etats membres et des délégations de l’Union européenne.

Mais avant d’en arriver à l’étape ultime des consulats européens, le rapport Barnier propose en cas de crise une collaboration intensifiée entre les missions des Etats membres, les délégations de la Commission et la Présidence du Conseil de l’Union. Il préconise de commencer par une mutualisation des ressources consulaires des Etats membres et non une communautarisation du dispositif, en suivant une approche « de bas en haut » pour respecter le principe de subsidiarité.

Lors de son audition devant la Délégation le 11 octobre 2006, M. Michel Barnier avait rappelé que la création de consulats européens soulèverait même pour certains Etats comme la France des questions d’ordre constitutionnel. Le placement de fonctionnaires français sous l’autorité d’agents d’autres Etats membres et l’accomplissement par des agents étrangers d’actes relevant de prérogatives de puissance publique pourraient porter atteinte aux conditions essentielles d’exercice de la souveraineté nationale.

La deuxième option est fondée uniquement ou principalement sur la mutualisation des ressources des Etats membres, la troisième sur une communautarisation partielle des services de protection consulaire.

Le Livre vert propose la création de bureaux communs qui relèvent plutôt de la deuxième option mais pourraient préfigurer les consulats européens.

Les Etats membres peuvent renforcer la protection consulaire européenne en suivant deux procédures :

– l’accord entre Etats membres en application de la deuxième phrase de l’article 20 du traité CE ;

– la proposition de la Commission adoptée à l’unanimité par le Conseil après consultation du Parlement européen, en application du deuxième alinéa de l’article 22.

A défaut d’unanimité, certains Etats membres pourraient adopter la réforme sur une base volontaire, éventuellement dans le cadre d’une coopération renforcée, comme le suggère le rapport Barnier.

Mais, en tout état de cause, quelles que soient l’option et la procédure choisies, la Commission doit démontrer la valeur ajoutée de ses propositions.

Il est toujours souhaitable d’améliorer l’information des citoyens, mais la plupart des actions proposées par la Commission dans ce domaine sont déjà mises en œuvre par les Etats membres. La Commission finance déjà des brochures d’information, le secrétariat du Conseil en a réalisé une sur la protection consulaire et a établi une base de données sur les coordonnées des ambassades et consulats des Etats membres dans chaque pays tiers.

S’agissant de la coordination des conseils aux voyageurs, il existe déjà un système d’échange d’informations entre les Etats membres sur le risque pour la santé. En revanche, ceux-ci ont jugé impraticable la création d’une base de données pour les conseils aux voyageurs, afin de garder une marge d’appréciation sur la sécurité de leurs ressortissants et de prendre en compte la diversité des liens qu’ils entretiennent avec les pays tiers.

En ce qui concerne l’identification et la rapatriement des victimes de catastrophe naturelle, il existe déjà des lignes directrices au niveau international élaborées par Interpol, qu’il serait préférable de faire appliquer par les pays tiers plutôt que de définir des normes de l’Union européenne plus élevées qui seraient inapplicables ailleurs.

Enfin, confier à la Commission l’organisation de la formation des fonctionnaires des Etats membres à la protection consulaire dans un domaine où elle n’a pas d’expérience et où les traités ne lui confèrent qu’une compétence limitée est une proposition manquant de réalisme. La valeur ajoutée par rapport à la formation assurée par les Etats membres n’est en tous cas pas démontrée.

La reproduction de l’article 20 du Traité CE dans le passeport pourrait effectivement améliorer l’information des citoyens européens sur leur protection consulaire, à condition de clairement préciser le caractère subsidiaire du recours au réseau diplomatique et consulaire d’un autre Etat membre.

Pour les Etats membres comme la France disposant d’un réseau très étendu et assurant les prestations les plus élevées, il est primordial que les propositions de la Commission ne conduisent pas les ressortissants des petits Etats membres à faire du « shopping consulaire ».

La création de bureaux communs pourrait être une excellente initiative, à condition de prendre les précautions pour que cette mutualisation des réseaux n’aboutisse pas à une grande confusion et à un transfert indu de charges sur les réseaux des grands Etats membres.

Il conviendrait tout d’abord de distinguer clairement les missions qui seraient assumées par les bureaux communs dans la mesure où elles ne concernent pas le même public et ne relèvent pas des mêmes problématiques. Des discussions sont en cours pour la création de bureaux communs de délivrance de visas Schengen, mais la mutualisation de la protection consulaire dans des bureaux communs serait beaucoup plus compliquée à mettre en œuvre.

Il conviendrait aussi de rapprocher au préalable la législation des Etats membres afin de constituer au moins un socle minimal plus facilement gérable par ces bureaux communs que vingt-sept régimes nationaux de protection consulaire. La France avait fait cette proposition en janvier 2004 dans la perspective d’un élargissement de l’Union accroissant les disparités entre Etats membres pour la protection de leurs ressortissants à l’étranger. L’harmonisation de la protection consulaire risquerait cependant de se situer à un niveau inférieur aux prestations offertes aux ressortissants français et de se traduire par une baisse de la protection consulaire si le bureau commun n’appliquait à tous les ressortissants européens que le socle minimal. En outre, l’harmonisation devrait laisser normalement de côté les missions liées à l’état civil et aux élections, intrinsèquement liées à la nationalité et à l’exercice de tâches régaliennes, en particulier le système unique au sein de l'Union européenne de représentation institutionnelle des Français de l’étranger au Sénat.

Il conviendrait également de préciser les conditions d’extension de la protection consulaire aux membres de la famille du citoyen de l’Union ayant la nationalité d’un pays tiers. Passer de la pratique actuelle au cas par cas à l’établissement d’un droit nécessite de se prononcer sur le champ de la famille couverte, l’existence ou non de critères d’évacuation prioritaire, la gestion et le financement de leur transport et de leur hébergement, ainsi que sur le lieu de leur destination finale.

Par ailleurs, comme ces bureaux communs seront constitués vraisemblablement à partir du réseau des grands Etats membres, un partage équitable de la charge entre Etats membres s’impose. Or la Commission ne présente pas de proposition sur ce point fondamental, à la grande satisfaction des petits Etats membres qui approuvent le transfert de la protection consulaire de leurs ressortissants à d’autres Etats membres mais refusent majoritairement le principe d’un partage de la charge financière.

Dans ces conditions, la proposition de la Commission de simplifier les procédures actuelles d’avances pécuniaires est particulièrement mal venue. Elles permettent, en effet, d’éviter qu’un ressortissant d’un autre Etat membre obtienne une prestation consulaire qui serait fournie par la France mais pas par son pays et ne serait donc pas remboursée à notre pays.

Enfin, en particulier dans le cas où les bureaux communs seraient constitués à partir des délégations de la Commission, il serait utile de déterminer d’abord comment s’organiseraient les liens entre un Etat membre et sa communauté d’expatriés pour permettre aux Etats membres qui le souhaitent d’exercer leur influence économique et culturelle à l’étranger, et de définir ensuite le régime linguistique applicable pour que la représentation de l’Europe soit à l’image de sa diversité culturelle et non l’inverse. Il faudrait éviter le risque de confusion qui pourrait naître d’une coexistence, ou pire d’une concurrence, entre des bureaux communs, dirigés par les délégations de la Commission et utilisés principalement par les citoyens des petits Etats membres absents des pays tiers, et des réseaux de grands Etats membres. Des campagnes d’information encourageant les citoyens à s’enregistrer auprès du bureau commun, comme le propose la Commission, pourraient susciter une grande confusion avec le système actuel d’inscription consulaire nationale si les deux systèmes devaient coexister sans règles claires.

La bonne approche pour réaliser progressivement une mutualisation efficace de la protection consulaire est de partir de ce qui est déjà fait sur le terrain par les Etats membres et des leçons qu’ils tirent de leur expérience pour améliorer le système.

Cette approche de « bas en haut » est d’ailleurs celle préconisée par le rapport Barnier lorsqu’il propose que, sans attendre la mise en place de consulats européens à moyen et long termes, notamment pour les pays appartenant à la zone Schengen, les Etats membres engagent sur une base volontaire la mise en commun de leurs moyens consulaires. Il propose également qu’un système de suppléance automatique entre consulats soit organisé par le futur code consulaire européen, en fonction de la capacité utile de chacun sur une zone géographique donnée, et suggère qu’à défaut d’unanimité des Etats membres, ceux qui souhaitent aller de l’avant recourent à une coopération renforcée pour mettre en place cette suppléance.

Il est donc un peu surprenant que la Commission ne mentionne pas le développement actuel de la colocalisation, c’est-à-dire le regroupement au sein d’un même bâtiment, des agents consulaires de deux ou de plusieurs Etats membres à l’étranger. La France la pratique déjà avec l’Allemagne en Bosnie-Herzégovine et au Monténégro, ainsi qu’au Kazakhstan avec la participation du Royaume-Uni, et projette de la réaliser prochainement au Mozambique, au Bangladesh et au Cameroun.

De même, la Commission reste-t-elle muette sur la proposition de la France et du Royaume-Uni de désigner un Etat-pilote chargé de coordonner la protection des citoyens européens dans un pays tiers en cas de crise. Ce système européen de protection consulaire de crise serait fondé sur une coopération intergouvernementale et comporterait un mécanisme de répartition des frais sur une base « per capita ». Or la notion d’Etat-pilote en cas de crise a été validée par le COREPER et elle aurait dû normalement figurer comme un élément-clé de la proposition du Livre vert sur le système de suppléance entre Etats membres dans les pays tiers.

Enfin, le Livre vert n’aborde pas un certain nombre de dossiers opérationnels en attente d’une contribution financière de la Commission, dont la réalisation permettrait à la protection consulaire européenne de faire des progrès rapides. Ils concernent notamment la mise à niveau et la connexion des 27 centres de crise des Etats de l’Union, une première répartition des matériels de communication aux Etats membres volontaires pour le rôle d’Etat-pilote, et le financement des formations que certains Etats pourraient fournir à d’autres.

Ces oublis seraient inquiétants pour la réussite de l’initiative de la Commission s’ils devaient s’interpréter comme le signe d’une démarche suspicieuse à l’égard des Etats membres. L’initiative intéressante de la Commission n’a aucune chance d’aboutir si elle se place sur le terrain de la querelle doctrinaire entre l’intergouvernemental et le communautaire. Dans un domaine où la compétence étatique est la règle, seule une démarche pragmatique peut réussir à rapprocher la protection consulaire entre Etats membres dans un premier temps et à organiser ensuite la coopération des missions diplomatiques des Etats membres et des délégations de l’Union européenne. Elle est indispensable pour engager un débat dénué d’arrière-pensées et définir en toute clarté les conditions du succès de cette réforme.

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Les difficultés soulevées par le Livre vert ont conduit la Délégation du Sénat pour l’Union européenne à adopter, le 16 janvier 2007, à l’initiative de M. Robert Del Picchia, sénateur représentant les Français de l’étranger, d’une part des observations au regard des principes de subsidiarité et de proportionnalité, d’autre part des conclusions sur le fond des propositions du Livre vert.

Dans ses observations, la Délégation constate que la Commission européenne ne démontre pas que les objectifs de l’action engagée seraient mieux atteints par une action au niveau communautaire plutôt que par des actions pragmatiques entre Etats membres. Elle considère, par exemple, que les Etats membres sont les mieux placés pour informer leurs ressortissants des risques pour leur santé et leur sécurité et qu’une action au niveau communautaire en matière d’information des citoyens n’apporterait pas de véritable « valeur ajoutée », à l’exception de la reproduction de l’article 20 du traité dans les passeports. Elle estime donc que rien ne permet d’assurer que les propositions du Livre vert ne portent pas atteinte aux principes de subsidiarité et de proportionnalité.

Dans ses conclusions, la Délégation :

– approuve l’idée de renforcer la protection consulaire des citoyens européens, mais rappelle que l’article 20 du traité CE ne confère de compétence normative dans ce domaine ni à la Communauté européenne ni à l’Union européenne et qu’il soumet la mise en œuvre de cette protection à des accords internationaux entre les Etats membres ;

– souligne l’importance d’un partage équitable des coûts financiers pour qu’ils ne pèsent pas uniquement sur les Etats disposant d’un vaste réseau diplomatique et consulaire ;

– appelle le Gouvernement à concrétiser l’initiative franco-britannique sur la désignation d’un Etat-pilote en cas de crise et à développer la mutualisation des consulats.

Les difficultés soulevées par le Livre vert devraient conduire la Délégation de l’Assemblée nationale à adopter également une position critique à l’égard de ce document, mais en l’exprimant uniquement dans des conclusions

En effet, les propositions du Livre vert ne semblent pas heurter a priori le principe de subsidiarité et de proportionnalité dans la mesure où elles pourraient se fonder sur les articles 22 du traité CE et 20 du traité UE pour proposer de compléter le dispositif actuel de protection consulaire et de rapprocher les services extérieurs des Etats membres et de la Commission à cet effet.

En outre, elles pourraient s’inscrire dans la perspective tracée par le projet de traité constitutionnel de créer un ministre des affaires étrangères de l’Union et un service commun de l’action extérieure. Cette perspective tendant au renforcement de l’action extérieure de l’Union européenne est largement approuvée par la population dans les différents Etats membres, y compris en France où le rejet du traité constitutionnel s’est fondé sur d’autres motifs. On ne peut donc qu’approuver l’idée de créer, à terme, des consulats européens.

En revanche, le Livre vert n’est pas encore arrivé au degré de maturation suffisant, mais son rôle est précisément de faire progresser la réflexion sur un dossier important.

*

* *

Après l’exposé de M. Daniel Garrigue, rapporteur, M. Thierry Mariani a approuvé ses conclusions et rappelé que de plus en plus de Français vivaient à l’étranger – entre 1,5 et 2 millions – et que le nombre d’inscrits sur les listes électorales votant à l’étranger était passé de 385 000 aux dernières élections présidentielles à 850 000 pour les prochaines.

Sur proposition du rapporteur, la Délégation a ensuite adopté les conclusions suivantes :

« La Délégation pour l'Union européenne,

3. Appelle le Gouvernement à veiller à ce que l’initiative de la Commission au cours de l’année 2007 aboutisse à un système parfaitement clair pour les citoyens européens et les pays tiers, n’entraîne pas un transfert indu de charges sur les réseaux des grands Etats membres et ne se traduise pas, pour les ressortissants français, par une protection consulaire au rabais ni par une citoyenneté européenne moins protectrice que la citoyenneté nationale. »