SOMMAIRE
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PREMIÈRE PARTIE

CONDITIONS GÉNÉRALES DE L’ÉQUILIBRE FINANCIER

TITRE PREMIER

DISPOSITIONS RELATIVES AUX RESSOURCES

i.- impôts et revenus autorisés

B.- Mesures fiscales (suite)

Article 25 : Réduction de l’écart entre les minima de perception du droit de consommation sur les tabacs

Article 26 : Aménagement de la taxe sur les locaux à usage de bureaux en Ile-de-France

Article 27 : Suppression de la taxe régionale sur les cessions d’immeubles et unification du régime d’imposition des cessions de locaux professionnels

Article 28 : Réduction du taux de l’avoir fiscal

Article additionnel après l’article 28 : Assimilation à des apports des droits d’adhésion perçus par les sociétés d’assurance mutuelles

Article 25

Réduction de l'écart entre les minima de perception du droit de consommation sur les tabacs.

Texte du projet de loi :

L’article 575 A du code général des impôts est ainsi modifié :

1. la deuxième phrase du deuxième alinéa est ainsi rédigée :

“ Toutefois, pour les cigarettes brunes, ce minimum de perception est fixé à 420 F à compter du 1er janvier 1999 et à 450 F du 1er janvier au 31 décembre 2000. ” ;

2. au dernier alinéa, avant les mots : “ Sont considérées ”, sont insérés les mots : “ Jusqu’au 31 décembre 2000, ”.

Exposé des motifs du projet de loi :

Afin de mettre en conformité notre législation au droit communautaire, il est proposé de réduire la période durant laquelle les cigarettes brunes sont soumises à un minimum de perception inférieur à celui des autres cigarettes.

Observations et décision de la Commission :

Deux ans après qu’ait été introduit dans le régime fiscal des tabacs l’instauration d’un minimum de perception pour le droit de consommation perçu en vertu des articles 575 à 575 E bis du code général des impôts, un an après qu’ait été durcie cette mesure avec un relèvement de ce montant minimum et l’instauration d’une distinction entre cigarettes blondes et cigarettes brunes, il est une nouvelle fois demandé au Parlement d’ajuster le régime fiscal des tabacs, en alignant à nouveau le régime des cigarettes brunes sur celui des cigarettes blondes.

Assurément, ces modifications successives ont pour objet d’adapter la loi à des évolutions sensibles de l’offre et de la demande de tabac, avec, en arrière-plan, une réglementation communautaire précise.

On pourrait regretter, à cet égard, que les ajustements opérés dans la loi de finances pour 1997 et dans la loi de finances pour 1998 n’aient pas été précédés d’un délai suffisant pour que le Parlement ait pu prendre en considération, en toute connaissance de cause, les tenants et les aboutissants des mesures qu’il lui était demandé d’approuver. En 1996, la Commission des finances du Sénat n’avait pas pu examiner l’amendement gouvernemental, déposé peu avant la séance publique ; en 1997, la Commission des finances de l’Assemblée nationale n’avait pu examiner l’amendement présenté par le Gouvernement que sous le régime de l’article 88 du Règlement. Il est vrai que, dans les deux cas, une certaine urgence pouvait justifier le caractère quelque peu précipité de l’approbation parlementaire.

On doit donc se réjouir de constater que, dans le présent projet de loi de finances, l’Assemblée nationale dispose enfin du temps nécessaire pour examiner plus en détail les implications des dispositions qui sont soumises à son vote.

I.- La tarification du tabac au service de la lutte contre le tabagisme

A.- Les effets néfastes du tabac

La lutte contre le tabagisme est un enjeu essentiel de la politique de santé publique. On évalue entre 60 000 et 65 000 le nombre de personnes qui décèdent, chaque année, des conséquences de leur consommation de tabac. De même, près de la moitié des morts dites « prématurées » ⁽¹⁾ seraient dues au tabagisme. Les perspectives des années à venir sont encore plus sombres, puisqu’on estime généralement que l’augmentation tendancielle de la prévalence du tabac chez les femmes est trop récente pour s’être déjà traduite dans les statistiques de décès par cancer du poumon. Certaines prévisions, effectuées sur la base des consommations actuelles annoncent environ 110 000 décès par an dus au tabac aux alentours de l’an 2010 ⁽²⁾.

Enfin, des études récentes de plus en plus nombreuses s’attachent désormais à évaluer de façon plus précise les risques sanitaires liés au « tabagisme passif ». On a ainsi pu calculer, en moyenne que le risque de cancer du poumon augmente de 35% chez le conjoint non fumeur par rapport à un couple où les deux conjoints sont non fumeurs. De même, les risques de maladies cardio-vasculaires seraient accrus d’environ 20% chez le conjoint non fumeur.

Depuis environ 25 ans, les pouvoirs publics ont pris conscience que les enjeux sociaux du tabagisme nécessitaient une intervention du législateur et des restrictions légales à l’utilisation et à la promotion du tabac.

Ainsi, la loi n° 76-616 du 9 juillet 1976, relative à la lutte contre le tabagisme, dite « loi Veil », interdisait toute propagande ou publicité à la radio ou à la télévision, dans les lieux de spectacle et les lieux publics ou ouverts au public, ou par voie d’affichage. La presse écrite n’était pas visée par cette interdiction, à l’exception des publications destinées à la jeunesse. En revanche, la surface consacrée à la publicité pour le tabac dans la presse écrite ne pouvait, désormais, être supérieure à celle constatée en moyenne pour les années 1974 et 1975. Les producteurs, fabricants et commerçants de tabac ne pouvaient donner leur patronage à des manifestations sportives, ni y faire apparaître leur nom, leur emblème ou leur produit, à l’exception des manifestations sportives réservées aux véhicules automobiles. Enfin, la loi ouvrait au pouvoir réglementaire la possibilité de déterminer les conditions dans lesquelles des interdictions de fumer pourraient être établies « dans les lieux affectés à un usage collectif où cette pratique peut avoir des conséquences dangereuses pour la santé ».

Parallèlement, les actions d’incitation et les campagnes de communication des pouvoirs publics et des organismes chargés par eux de lutter contre le tabagisme, axaient leur message sur la fragilisation et la dévalorisation de l’image du fumeur, plutôt que sur l’évocation des nuisances du tabac. Contrepoint exact d’une publicité bien connue vantant l’image – mais pas les produits – d’un fabricant américain, la campagne mettant en scène un cow boy réfractaire au tabac allait d’ailleurs provoquer un procès, conclu au détriment dudit fabricant.

Dans un deuxième temps, la loi n° 91-32 du 10 janvier 1991 relative à la lutte contre le tabagisme et l’alcoolisme, dite « loi Evin », renforçait les interdictions posées par la loi de 1976 en interdisant toute publicité ou propagande, directe ou indirecte, y compris dans la presse écrite. Elle établissait une interdiction de fumer dans les lieux affectés à un usage collectif, notamment scolaires, et dans les moyens de transport collectif, sauf dans les emplacements expressément réservés aux fumeurs. Par ailleurs, les associations dont l’objet statutaire comportait la lutte contre le tabagisme, régulièrement déclarées depuis au moins cinq ans à la date des faits, se voyaient ouvrir la possibilité d’exercer les droits reconnus à la partie civile pour les infractions aux dispositions de la loi. Certaines des dispositions de la loi de 1976, conservées en l’état ou modifiées par la loi de 1991, étaient intégrées au code de la santé publique. Enfin, en interdisant de prendre en compte le prix du tabac pour le calcul des indices de prix à la consommation, publiés par les administrations de l’État, la loi de 1991 ouvrait la voie à une augmentation massive du prix de vente au détail des produits de tabac.

L’année 1991 marque, effectivement, une rupture dans le comportement de consommation des Français. En 1978, les ventes de cigarettes atteignaient 84,9 milliards d’unités ; en 1991, elles s’élevaient à 97,1 milliards d’unités. Depuis, on observe une diminution régulière du volume du marché. En revanche, les ventes d’autres catégories de tabac (tabac à rouler, tabac à pipe, etc.) ont augmenté, compensant – mais en partie seulement – l’érosion du marché des cigarettes. In fine, les quantités de tabac absorbées par le marché français ont diminué, mais modérément : elles sont passées de 104 000 tonnes en 1991 à 95 000 tonnes en 1996, soit une diminution de 8,7% seulement. En 1997, huit millions d’hommes et 5,5 millions de femmes ont fumé au total près de 92 milliards d’« équivalents cigarettes », soit plus de 18 cigarettes par personne et par jour, en moyenne.

LE MARCHÉ DES CIGARETTES EN FRANCE

(en milliards d’unités)

Par ailleurs, le profil du fumeur a évolué. « L’attitude face au tabac est très contrastée suivant le sexe, l’âge et le milieu social. On dénombre toujours plus de fumeurs (un peu plus d’un homme sur trois) que de fumeuses (une femme sur cinq). Mais, si la proportion de fumeurs diminue régulièrement chez les hommes depuis une quinzaine d’années (46% en 1980, 38% en 1991 et 35% en 1996), elle continue d’augmenter chez les femmes (17% en 1980, 20% en 1991 et 21% en 1996). Cette évolution ne semble pas liée à l’âge puisqu’on l’observe aussi bien chez les plus jeunes (18-24 ans), qui sont les plus concernés, que chez leurs aînés » ⁽³⁾.

Chez les hommes, les ouvriers sont les plus nombreux à fumer (50% de la catégorie), par rapport aux employés (44%) et aux cadres (30%). Seuls 20% des retraités et des agriculteurs fument régulièrement. Chez les femmes, « l’activité de bureau apparaît comme la plus favorable au tabagisme » ⁽⁴⁾ : 31% des femmes exerçant une profession intermédiaire et 29% des employées fument, contre seulement 25% des ouvrières. Les femmes cadres sont la seule catégorie sociale où la prévalence du tabac diminue par rapport à 1980.

Ce sont essentiellement les jeunes qui posent le principal problème de santé publique. C’est, en effet, à l’adolescence que les mauvaises habitudes peuvent s’installer, alors même que les politiques de prévention peuvent être efficaces et bien perçues par leur public. Alors que, jusque vers 1983, la prévalence du tabagisme chez les jeunes de 12 à 18 ans oscillait autour de 45%, une décroissance significative s’est produite ensuite, qui a amené le taux de prévalence à 35% environ au début des années quatre-vingt-dix. Depuis cette date, le taux de prévalence fluctue dans des proportions parfois importantes, passant par exemple de 36% en 1990 à 30% en 1991 puis 34% en 1992, 30,5% en 1994 et 35% en 1995.

Au demeurant, les chiffres sont parfois difficiles à interpréter : à l’occasion de la Journée nationale sans tabac du 31 mai 1995, Le Figaro titrait « Le crépuscule du tabac chez les jeunes », alors que, pour sa part, Le Monde estimait que « la proportion de fumeurs augmente chez les jeunes ». L’Organisation mondiale de la santé, dans une enquête de 1994, plaçait la France parmi les dix pays les plus consommateurs de tabac chez les jeunes de 11 à 15 ans. Quel que soit le sens des évolutions à court terme, dont on a vu ci-avant qu’elles pouvaient être très erratiques, votre Rapporteur général reste convaincu que le tabagisme est trop répandu chez les jeunes.

B.- L’augmentation des prix des tabacs : une arme efficace

Au-delà des interdictions ou restrictions portant sur la publicité et la promotion des produits contenant du tabac, l’action de l’État se développe également sur le plan fiscal et tarifaire. Le lien étroit entre politique tarifaire et baisse des quantités consommées est un phénomène observé dans l’ensemble des pays européens depuis une dizaine d’années. Le graphique ci-dessous illustre clairement, dans le cas de la France, cette relation inverse entre prix et consommation.

Par ailleurs, le tonnage de tabac à rouler, destiné aux cigarettes à rouler soi-même, a atteint un point bas en 1991, avec environ 400 tonnes écoulées sur le marché. Cette quantité s’est régulièrement élevée depuis, pour atteindre 600 tonnes en 1997. Il s’avère, en définitive, que les consommateurs ont partagé leur effort : ils ont, d’une part, limité leur consommation, d’autre part, arbitré en faveur d’un produit moins onéreux.

Pourtant, l’effet de la hausse du prix de vente au détail est en lui-même insuffisant pour provoquer une chute importante du niveau de la consommation. Une étude approfondie publiée en 1997 par l’INSEE ⁽⁵⁾ montre que la hausse des prix doit être forte et continue pour freiner notablement et durablement la consommation de tabac.

ÉLASTICITÉ-PRIX DE LA CONSOMMATION DE TABAC

Comme le suggère le graphique ci-avant, après une augmentation de 1% du prix de vente au détail, la consommation chute d’environ 0,5% dans les trois premiers mois qui suivent ; ceci semble traduire l’impact des achats « préventifs » effectués avant la hausse. Dans les six mois suivants, la consommation se redresse légèrement et n’est plus inférieure que de 0,2% au niveau constaté à la date de l’augmentation : les stocks s’épuisent progressivement, et un certain nombre de fumeurs qui avaient tenté d’arrêter à l’occasion de la hausse des prix renoncent finalement. A l’horizon d’un an, enfin, la baisse de la consommation s’établit durablement à 0,3%.

Cependant, dès lors que des contingentements en volume sont impossibles, l’arme des prix reste seule utilisable pour réduire la consommation de tabac. Les caractéristiques de ce marché sont telles que, depuis le début des années quatre-vingt-dix, les producteurs et l’État ont pu « s’associer » autour d’une politique de hausse des prix favorable à la santé publique, sans pour autant subir eux-mêmes un réel préjudice de ce fait.

En effet, si l’on retient, en première approximation, une répartition du prix de vente au détail entre l’État, à hauteur de 76% environ, le débitant, à hauteur de 8% (valeur fixée par décret) et le producteur, à hauteur du solde, c’est-à-dire 16%, une augmentation du prix de vente se traduit par une augmentation du produit revenant à chacun des acteurs, même si le volume vendu décroît légèrement.

Si, avant la hausse, on considère le produit de la vente de 100 cigarettes au prix unitaire de 100, l’augmentation de 10% du prix de vente au détail conduit, à moyen terme, à ne vendre plus que 97 cigarettes ⁽⁶⁾. Le produit des ventes passe alors de 100 ´ 100, soit 10 000 à 97 ´ 110, soit 10 670. Ce gain de 670 se répartit à due proportion entre les trois acteurs :

– pour l’État : 670 ´ 76% = 509,2 ;

– pour le détaillant : 670 ´ 8% = 53,6 ;

– pour le fabricant : 670 ´ 16% = 107,2.

Le relèvement des prix de vente au détail peut avoir une origine indirecte : un alourdissement de la fiscalité, dont le principal bénéficiaire est l’État, ou bien une origine directe : l’augmentation du « prix industriel », c’est-à-dire revenant au fabricant. Le tableau ci-après présente l’évolution des « taux normaux » du droit de consommation applicable aux tabacs manufacturés, qui sont un déterminant important de la charge fiscale totale pesant sur les tabacs.

ÉVOLUTION DES « TAUX NORMAUX » DU DROIT DE CONSOMMATION
APPLICABLE AUX TABACS

(en %)

Source : Code général des impôts, article 575 A.

De 1992 à 1996, le poids total de la fiscalité portant sur les cigarettes est passé de 70% à 76% environ. Le tarif applicable à partir du 18 janvier 1993 a introduit une distinction entre les tabacs de fine coupe à rouler et les autres tabacs à fumer. La diminution de 0,4 point du taux applicable à chaque catégorie de tabac, à compter du 1er août 1995 était destinée à compenser partiellement le relèvement de 18,6% à 20,6% du taux normal de TVA.

L’action de la fiscalité a été relayée par les hausses de prix décidées ou acceptées par les pouvoirs publics. Jusqu’en 1994, le prix de vente au détail, unique sur l’ensemble du territoire, était fixé par arrêté du ministre chargé du budget, après concertation avec la SEITA (avant 1963) ou avec l’ensemble des fabricants (après 1963) ⁽⁷⁾. L’article 56 de la loi n° 94-679 du 8 août 1994 portant diverses dispositions d’ordre économique et financier a introduit – suite à plusieurs condamnations de la France par la Cour de justice des Communautés européennes – la liberté du prix des tabacs. Le prix de vente au détail est désormais « librement déterminé » par les fabricants et fournisseurs agréés ; cependant, il n’est applicable qu’après publication d’un arrêté ministériel portant homologation des prix ainsi déterminés.

De 1991 à 1997, sous un régime de prix administrés ou sous un régime de prix libres, la hausse des prix du tabac a largement excédé celle que l’on pouvait attendre du seul fait de l’augmentation de la fiscalité.

ÉVOLUTION ANNUELLE DE L’INDICE DES PRIX DU TABAC

(indice base 100 l’année précédente)

Sources : La consommation des ménages en 1994, INSEE Résultats, n° 74-75, juin 1995
La consommation des ménages en 1997, INSEE Résultats, n° 95-96, juin 1998.

Les ménages dépensaient 43,4 milliards de francs en 1990 pour les diverses formes de tabac à consommer ; en 1997, cette somme s’élevait à 75,2 milliards de francs.

II.- Le relèvement du montant minimum du droit de consommation :
la réponse de l’État aux tentatives de « guerre des prix »

Le schéma « vertueux » présenté ci-avant est valable tant que les producteurs de cigarettes pensent pouvoir compenser la diminution du marché en volume par l’augmentation du produit unitaire de leurs ventes. Si, au contraire, la pression concurrentielle ou la volonté de conquérir des parts de marché devient plus forte, le risque que se déclenche une « guerre des prix » peut se concrétiser. Ses conséquences sont immédiates : une augmentation de la consommation préjudiciable aux objectifs de la politique de santé publique ; une diminution des recettes de l’État au titre du droit de consommation sur les tabacs manufacturés.

Le risque de guerre des prix s’est fait plus important avec l’instauration du régime de liberté pour la fixation des prix de vente au détail des tabacs manufacturés. Ainsi, suite au relèvement des taux de fiscalité en décembre 1992, certains fabricants ont préféré réduire leur marge plutôt que de répercuter intégralement dans le prix de vente l’augmentation découlant du relèvement du droit de consommation. Le marché n’a retrouvé une certaine stabilité qu’en mai 1993.

L’introduction sur le marché d’une marque nouvelle à bas prix, en novembre 1996, a de nouveau confronté l’État à la perspective d’un affrontement sévère entre les fabricants sur le front des prix de vente. Elle l’a conduit à intervenir sur un élément jusqu’alors peu souvent évoqué de la fiscalité sur les tabacs : le montant minimum du droit de consommation.

A.- Les mesures adoptées dans les lois de finances initiales
pour 1997 et 1998

Le prix de vente au détail d’une « unité » de cigarettes se compose de quatre parts d’importance très inégale :

– deux taxes proportionnelles, qui ont chacune une base d’imposition spécifique :

w la taxe sur la valeur ajoutée (TVA) au taux normal de 20,6%, régie, pour son application aux tabacs, par l’article 298 quaterdecies du code général des impôts : elle est assise sur le prix hors TVA ;

w la taxe sur les tabacs fabriqués, perçue au profit du budget annexe des prestations sociales agricoles (BAPSA) au taux de 0,74%, régie par l’article 1609 unvicies du même code : elle est assise sur le prix hors TVA et hors taxe BAPSA ;

– la remise au détaillant, égale à 8% du prix de vente au détail ;

– le droit de consommation, perçu normalement au profit de l’État, dont le régime est défini aux articles 575 à 575 E bis du code général des impôts ; il ne peut être inférieur à un minimum de perception, fixé par mille unités ou mille grammes ;

– la part revenant au fabricant, pour le solde.

Les taxes proportionnelles sont équivalentes à une taxe unique au taux « en dedans » de 17,6865% du prix de vente au détail. Le droit de consommation obéit à deux régimes différents, selon la nature du tabac manufacturé :

– pour les tabacs manufacturés autres que les cigarettes, le droit de consommation est proportionnel au prix de vente au détail, par application d’un « taux normal » fixé, selon la nature du tabac concerné, par l’article 575 A du code général des impôts ;

– pour les cigarettes, le droit de consommation comporte une part spécifique, par unité de produit, et une part proportionnelle au prix de détail, fondée sur l’application du « taux normal » relatif aux cigarettes ;

Le mode de calcul de la part spécifique et de la part proportionnelle fait référence à la « classe de prix la plus demandée », c’est-à-dire au paquet de cigarettes qui possède la plus grande part de marché. Pour cette « classe de prix la plus demandée » :

– le droit de consommation est déterminé globalement en appliquant au prix de vente au détail le taux normal fixé dans l’article 575 A du code général des impôts ;

– la part spécifique est prise égale à 5% de la charge fiscale totale afférente à ces cigarettes, comprenant donc le droit de consommation, la TVA et la taxe BAPSA ;

– la part proportionnelle est prise égale à 95% de la charge fiscale totale ; le rapport entre la part proportionnelle et le prix de vente au détail est appelé « taux de base ».

Pour les autres produits :

– la part spécifique est identique à celle calculée pour la classe de prix la plus vendue ;

– la part proportionnelle est calculée en appliquant le taux de base au prix de vente au détail.

Le système fiscal est conçu de telle façon que les cigarettes dont le prix est inférieur au prix de la classe la plus vendue supportent un taux de pression fiscale supérieur ; inversement, les cigarettes vendues à un prix plus élevé que la classe la plus vendue supportent un taux de pression fiscale inférieur. En effet, la part spécifique, calculée sur la base des éléments tarifaires de la classe de prix la plus vendue, est identique pour toutes les cigarettes, quel que soit leur prix de vente. Si ce prix est moins élevé que le prix de vente de la classe la plus vendue, alors le poids relatif de la part spécifique dans le prix de vente au détail est plus élevé, et par voie de conséquence, la charge fiscale globale.

Le tableau ci-après illustre concrètement ces dispositions légales, sur la base des prix à la consommation applicables à compter du 5 janvier 1998. La classe la plus vendue en France est, depuis plusieurs années, le paquet de 20 cigarettes Marlboro, proposé au prix de 19,40 francs. Le tableau permet de comparer le taux de pression fiscale supportée par les paquets de Marlboro (19,40 francs), de Gauloises blondes 100 (16,70 francs) et de Dunhill International (23,50 francs).

COMPOSITION DU PRIX DES CIGARETTES : ÉLÉMENTS DE COMPARAISON

(en francs, par paquet de 20)

Le tableau ci-avant montre qu’une diminution du prix de vente d’un produit est doublement pénalisante pour le fabricant. En effet, au-delà même de la diminution mécanique des montants à répartir entre le fabricant, l’État et le détaillant, l’aggravation du taux de pression fiscale déforme les termes du partage au profit de l’État. Une diminution du prix de vente n’est donc une stratégie viable, pour le fabricant, que s’il escompte compenser cette évolution défavorable par une forte augmentation des volumes vendus.

En octobre 1996, le manufacturier américain Rothmans décide, justement, d’adopter une stratégie très « agressive » pour imposer sur le marché une nouvelle marque, la cigarette blonde Winfield : elle est proposée à la vente au prix de 22,00 francs le paquet de 30 unités. Par ailleurs, le même fabricant décide de ne pas augmenter ce prix lors de l’arrêté général d’homologation pour l’année 1997, daté du 13 décembre 1996.

Le Gouvernement d’alors décide d’instaurer un mécanisme fiscal pénalisant les produits proposés à bas prix. Développant la logique de la part spécifique, dont le poids relatif s’élève si le prix de vente diminue, le ministre chargé du budget dépose, lors de la discussion du projet de loi de finances pour 1997 au Sénat, le 27 novembre 1996, un amendement revalorisant très fortement le montant minimum de perception pour les cigarettes, qui était fixé à 30 francs depuis de très nombreuses années. Celui-ci est élevé à 380 francs par mille unités ; parallèlement, un montant minimum pour les tabacs fine coupe à rouler est fixé à 150 francs par mille grammes. En contrepartie, l’augmentation des taux normaux qui était envisagée pour l’année 1997 est abandonnée.

Ce relèvement du montant minimum de perception conduit à une forte « sur-fiscalisation » des cigarettes vendues à un prix inférieur à 13 francs. Corrélativement, la part du produit de la vente revenant au fabricant s’effondre pour un prix de vente inférieur à 13 francs, comme l’illustre le graphique ci-après.

Cette mesure était, en vérité, tout à fait insuffisante. En effet, les prix proposés par les fabricants à la fin de l’année 1996 et homologués par l’arrêté du 13 décembre 1996 montrent que les cigarettes blondes étaient vendues, sauf exception, à un prix au moins égal à 17 francs par paquet de 20. Il subsistait donc une marge importante pour diminuer les prix de vente, et répondre ainsi à l’offensive commerciale de Rothmans, sans pour autant passer en deçà de la barrière fatidique des 13 francs par paquet.

De fait, dès les premiers mois de l’année 1997, les fabricants voient la cigarette Winfield prendre des parts de marché conséquentes. Par ailleurs, le marché français chute de 9,1% sur les deux premiers mois de l’année. Les fabricants proposent alors au ministère des finances, dans le cadre du processus bimensuel d’homologation, des prix en baisse (parfois de 10%) afin de reconquérir leurs parts de marché. Or une baisse de 10% du prix de vente au détail du tabac réduit les recettes publiques de près de 5 milliards de francs. Pris entre l’obligation légale de respecter la liberté des prix et le souci légitime de protéger la santé publique et les recettes de l’État, le ministère des finances retarde l’aboutissement du processus d’homologation afin d’étudier, avec les fabricants, les conséquences éventuelles d’un relèvement des taux normaux.

Le Gouvernement issu des élections de juin 1997 prend les mesures qui s’imposent à l’occasion du projet de loi de finances pour 1998. Le dispositif, qui est introduit par voie d’amendement au cours de la discussion devant l’Assemblée nationale, introduit des modifications dans trois articles du code général des impôts :

– à l’article 575 A : le montant minimum de perception du droit de consommation est relevé de 380 francs à 500 francs ; ce montant ne s’applique qu’aux cigarettes blondes ; en effet, compte tenu de la situation particulière du marché des cigarettes brunes, le montant minimum est porté, pour celles-ci, à 400 francs du 1er janvier au 31 décembre 1998, puis à 420 francs à compter du 1er janvier 1999 ; M. Christian Sautter, secrétaire d’État au budget, indique, au cours de la séance publique du 18 décembre 1997, que l’objectif est d’aligner en cinq ans le minimum applicable aux cigarettes brunes sur celui applicable aux cigarettes blondes ;

– à l’article 575 : pour l’année 1998, le montant minimum du droit de consommation applicable à un produit ne peut être inférieur au montant du droit de consommation calculé sur la base du prix de vente au détail de la première homologation postérieure au 1er décembre 1997 ; cette disposition a pour conséquence de supprimer tout intérêt, pour un fabricant, de demander une baisse du prix de vente d’une classe de cigarettes au cours de l’année ;

– à l’article 572 : le prix de détail d’un produit reste exprimé en fonction du conditionnement, mais est déterminé aux mille unités ; cette disposition a pour conséquence de supprimer l’intérêt, pour un fabricant, d’augmenter la contenance d’un paquet de cigarettes pour diminuer le poids de la fiscalité qui pèse sur chaque cigarette prise isolément ⁽⁸⁾.

Le relèvement du montant minimum à 500 francs pour mille unités, pour les cigarettes blondes, soit 10 francs par paquet, place à 17 francs par paquet de 20 cigarettes le seuil en deçà duquel le paquet est « sur-fiscalisé ». Pour les cigarettes brunes, ce « seuil d’optimisation fiscale » se situe à 13,50 francs en 1998 et 14 francs environ en 1999. Le graphique ci-après illustre ces considérations.

Le dispositif instauré dans la loi de finances initiale pour 1998 satisfait à son objectif d’efficacité : sur chacun des deux segments du marché, blond et brun, il instaure des « barrières » importantes à la baisse de prix de vente au détail. Son incompatibilité avec la réglementation communautaire oblige, cependant, à modifier une nouvelle fois la fiscalité des tabacs manufacturés.

B.- Les propositions du projet de loi de finances pour 1999 : combiner efficacité et réglementation communautaire

La fiscalité sur les tabacs, et plus spécialement celle relative aux cigarettes, a fait l’objet de plusieurs directives communautaires. Dans un souci d’uniformiser les conditions de concurrence dans les États membres, la Commission avait proposé, dès le début des années soixante-dix, d’harmoniser les fiscalités dans leur structure, c’est-à-dire de rapprocher les deux systèmes existants :

– des fiscalités totalement proportionnelles, c’est-à-dire exprimées en pourcentage du prix de vente ;

– des fiscalités totalement spécifiques, c’est-à-dire exprimées en unité monétaire par millier de cigarettes.

La directive 72/464/CEE du Conseil, du 19 décembre 1972, concernant les impôts autres que les taxes sur le chiffre d’affaires frappant la consommation des tabacs manufacturés, modifiée à plusieurs reprises, a engagé le processus d’harmonisation des accises portant sur les tabacs manufacturés. Elle proposait, à l’origine, de faire reposer les accises sur un élément spécifique et un élément proportionnel et déterminait les étapes du rapprochement progressif entre les systèmes d’accises des Etats membres.

La directive 92/79/CEE du Conseil, du 19 octobre 1992, concernant le rapprochement des taxes frappant les cigarettes a complété ce dispositif en imposant un droit de consommation minimum égal à 57% du prix de vente au consommateur pour les cigarettes appartenant à la classe de prix la plus demandée. Ce montant a été introduit dans le tableau des taux normaux inclus dans l’article 575 A du code général des impôts à la date du 18 janvier 1993.

Enfin, la directive 95/59/CEE du Conseil, du 27 novembre 1995, concernant les impôts autres que les taxes sur le chiffre d’affaires frappant la consommation des tabacs manufacturés a « codifié » plusieurs directives antérieures. Dans son article 8, paragraphe 2, elle prévoit que « le taux de l’accise proportionnelle et le montant de l’accise spécifique doivent être les mêmes pour toutes les cigarettes ». Dans son article 16, paragraphe 5, elle prévoit que « les Etats membres peuvent percevoir sur les cigarettes et sur le tabac fine coupe destiné à rouler les cigarettes une accise minimale [...] ». L’ensemble de ces mesures impose de soumettre aux mêmes règles fiscales toutes les catégories de cigarettes, quelle que soit leur nature.

La règle fiscale française va, clairement, à l’encontre de cette dernière directive. Suite à la plainte déposée par le fabricant américain Rothmans auprès de la Commission européenne, celle-ci a adressé une mise en demeure aux pouvoirs publics. Les observations de la Commission européenne portent sur quatre points :

– l’article 572 du code général des impôts impose que le prix aux mille unités de produits d’une catégorie vendue sous une même marque ne peut être inférieur, indépendamment du mode ou de l’unité de conditionnement utilisé, à celui appliqué au produit le plus vendu de la marque. Cette disposition revient, selon la Commission, à imposer un prix de référence minimal pour tous les produits d’une même marque de cigarette. Ceci serait contraire à l’article 9, paragraphe 1, de la directive 95/59/CEE précitée, qui pose le principe de la liberté du prix de chaque produit ;

– l’article 575 A du code général des impôts instaure un montant minimum de perception du droit de consommation différent entre les cigarettes brunes et les cigarettes blondes. Ceci serait contraire à l’article 16, paragraphe 5, de la directive 95/59/CEE précitée, en ce que la législation communautaire prévoit l’application d’une seule accise minimale et identique pour toutes les marques et toutes les sortes de cigarettes ;

– l’article 575 du code général des impôts instaure, pour l’année 1998, un « effet de cliquet » sur le droit de consommation, celui-ci ne pouvant devenir inférieur, quelle que soit l’évolution ultérieure du prix de vente au détail au cours de l’année, au montant déterminé sur la base du prix de vente au détail résultant de la première homologation postérieure au 1er décembre 1997. Ceci serait équivalent à l’instauration d’un double minimum pour les droits d’accise sur les produits concernés, qui aurait pour conséquence d’empêcher les producteurs de cigarettes blondes de réduire l’impact sur le prix de vente de l’écart de perception entre cigarettes brunes et cigarettes blondes. Ce traitement ne saurait correspondre aux objectifs visés par la Communauté quand elle permet, à travers l’article 16, paragraphe 5, de la directive 95/59/CEE précitée, d’introduire une accise minimale ;

– enfin, analysant la structure du marché français des cigarettes, la Commission estime que l’instauration d’un montant minimum de perception plus élevé pour les cigarettes blondes que pour les cigarettes brunes est susceptible de fausser les conditions de concurrence entre les producteurs présents sur ces deux segments du marché, et que « la législation française citée ci-dessus revêt en tout état de cause un caractère protectionniste au sens de l’article 95 ⁽⁹⁾, second alinéa, du traité » instituant la Communauté européenne.

Le dispositif de l’article 25 du présent projet de loi de finances vise à répondre aux observations de la Commission européenne. Il propose d’accélérer le processus d’alignement du minimum applicable aux cigarettes brunes sur celui applicable aux cigarettes blondes, et de fixer un terme précis à ce processus :

– le texte de l’article propose tout d’abord de reprendre, pour l’année 1999, le montant minimum de 420 francs introduit dans la loi de finances pour 1998 ;

– du 1er janvier au 31 décembre 2000, ce montant minimum serait porté à 450 francs ;

– enfin, implicitement, le montant minimum deviendrait égal à celui applicable aux cigarettes blondes à compter du 1er janvier 2001 ;

– par coordination, le dernier alinéa de l’article 575 A, qui donne la définition légale des cigarettes brunes, voit sa validité « bornée » au 31 décembre 2000, la pertinence de la distinction entre brunes et blondes disparaissant, du point de vue fiscal, après cette date.

Il est permis de s’interroger sur la faisabilité du dispositif de l’article 25 tel qu’il est actuellement soumis à l’examen de l’Assemblée nationale. En effet, la situation économique du marché des cigarettes brunes (le « segment brun ») permet difficilement d’envisager un alignement sur le régime fiscal des cigarettes blondes dans un délai de deux ans seulement.

Le segment brun est en décroissance régulière depuis le début des années quatre-vingts, en France, à un taux variant de 7% à 10% par an ces dernières années. Or la SEITA, qui contrôle près de 99% de ce marché, y effectue 58% de ses ventes en volume et 51% de ses ventes en valeur. A l’inverse, le segment blond représente 32% des ventes de la SEITA en volume et 39,9% en valeur, mais le positionnement de l’entreprise sur ce segment plus dynamique ⁽¹⁰⁾, ne lui procure que 17,1% de parts de marché en volume.

La structure des ventes de la SEITA, fortes sur le marché en déclin et moyennes sur le segment dynamique, rend donc la société vulnérable à toute modification importante de l’équilibre relatif du prix des cigarettes brunes et des cigarettes blondes. La réorientation des ventes vers l’international est bien engagée, mais est encore insuffisante pour pallier les faiblesses du marché français.

En août 1998, d’ailleurs, l’une des trois usines de tabac brun de l’entreprise, située à Châteauroux, a été fermée. De plus, la réduction de la taille du marché a provoqué une diminution de la production française de tabac brun, qui est achetée en quasi-totalité par la SEITA.

ÉVOLUTION DE LA PRODUCTION DE TABAC BRUN EN FRANCE

(en tonnes)

Source : Service régional de statistique agricole Midi-Pyrénées.

Même si le déclin du segment brun semble lié, selon la SEITA, à des raisons « culturelles » relativement indépendantes des modifications de tarifs intervenues ces dernières années, il est plus que probable qu’un alignement trop rapide du montant minimum du droit de consommation sur le montant applicable aux cigarettes blondes déstabiliserait de façon importante l’environnement économique du segment brun. Cet alignement pourrait, par exemple, faciliter le transfert de la consommation vers le segment blond.

En effet, le dispositif proposé par l’article 25 du présent projet de loi conduit à augmenter sensiblement le prix de vente correspondant au « seuil d’optimisation fiscale » évoqué ci-avant.

PRIX DE VENTE MINIMUM POUR ÉVITER UNE « SUR-FISCALISATION »

(en francs)

Il apparaîtrait donc raisonnable d’introduire une année supplémentaire dans le processus d’alignement des montants minimaux de perception. Le passage de 450 à 500 francs, qui doit, dans le dispositif du présent projet de loi, intervenir au 31 décembre 2000, obligerait les producteurs de cigarettes brunes, au premier rang desquels la SEITA, à relever de près de 2 francs le prix de vente au détail du paquet. Il est permis de penser qu’une telle revalorisation pourrait causer des difficultés importantes.

LE PROCESSUS D’ALIGNEMENT DES MINIMA DE PERCEPTION
(LFI 1998 ET PLF 1999)

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La Commission a adopté l’article 25 sans modification.

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Après l’article 25

La Commission a rejeté un amendement présenté par M. Laurent Dominati, tendant à instituer une taxe annuelle sur les bureaux vides depuis au moins un an.

Article 26

Aménagement de la taxe sur les locaux à usage de bureaux
en Ile-de-France.

Texte du projet de loi :

I. L’article 231 ter du code général des impôts est ainsi rédigé :

“ I. Il est perçu, dans la région d’Île-de-France définie par l’article 1er de la loi n° 76-394 du 6 mai 1976 portant création et organisation de la région d’Île-de-France, une taxe annuelle sur les locaux à usage de bureaux, les locaux commerciaux et les locaux de stockage.

II. La taxe est due par les personnes privées ou publiques qui sont propriétaires de locaux imposables ou titulaires d’un droit réel sur de tels locaux.

La taxe est acquittée par le propriétaire, l’usufruitier, le preneur à bail à construction ou à réhabilitation, l’emphytéote ou le titulaire d’une autorisation d’occupation temporaire du domaine public constitutive d’un droit réel qui dispose, au 1er janvier de l’année d’imposition, d’un local taxable.

III. La taxe est due :

1° Pour les locaux à usage de bureaux, qui s’entendent, d’une part, des bureaux proprement dits et de leurs dépendances immédiates et indispensables destinés à l’exercice d’une activité, de quelque nature que ce soit, par des personnes physiques ou morales privées, ou utilisés par l’Etat, les collectivités territoriales, les établissements ou organismes publics et les organismes professionnels, et d’autre part, des locaux professionnels destinés à l’exercice d’activités libérales ou utilisés par des associations ou organismes privés poursuivant ou non un but lucratif.

2° Pour les locaux commerciaux, qui s’entendent des locaux destinés à l’exercice d’une activité de commerce de détail ou de gros et de prestations de services à caractère commercial ou artisanal ainsi que de leurs réserves attenantes.

3° Pour les locaux de stockage, qui s’entendent des locaux ou aires couvertes destinés à l’entreposage de produits, de marchandises ou de biens et qui ne sont pas intégrés topographiquement à un établissement de production.

IV. Pour le calcul des surfaces visées au 3° du V et au VI, il est tenu compte de tous les locaux de même nature, hors parties communes, qu’une personne privée ou publique possède à une même adresse ou, en cas de pluralité d’adresses, dans un même groupement topographique.

V. Sont exonérés de la taxe :

1° Les locaux à usage de bureaux, les locaux commerciaux et les locaux de stockage, situés dans une zone franche urbaine telle que définie par le B du 3 de l’article 42 de la loi n° 95-115 du 4 février 1995 modifiée ;

2° Les locaux appartenant aux fondations et aux associations, reconnues d’utilité publique, dans lesquels elles exercent leur activité, ainsi que les locaux spécialement aménagés pour l’archivage administratif et pour l’exercice d’activités de recherche ou à caractère sanitaire, social, éducatif ou culturel ;

3° Les locaux à usage de bureaux d’une superficie inférieure à 100 m², les locaux commerciaux d’une superficie inférieure à 300 m², les locaux de stockage d’une superficie inférieure à 500 m².

VI. Les tarifs sont applicables dans les conditions suivantes :

1. a. Pour les locaux à usage de bureaux, un tarif distinct au m² est appliqué par circonscription, telle que définie ci-après :

1ère circonscription : 1^er, 2^e, 3^e, 4^e, 6^e, 7^e, 8^e, 9^e, 14^e, 15^e, 16^e, 17^e arrondissements de Paris et arrondissements de Nanterre et Boulogne-Billancourt du département des Hauts-de-Seine ;

2ème circonscription : 5^e, 10^e, 11^e, 12^e, 13^e, 18^e, 19^e, 20^e arrondissements de Paris et arrondissement d’Antony du département des Hauts-de-Seine ainsi que les départements de Seine-Saint-Denis et du Val-de-Marne ;

3ème circonscription : départements de Seine-et-Marne, des Yvelines, de l’Essonne et du Val-d’Oise.

Dans chaque circonscription, ce tarif est réduit pour les locaux possédés par l’Etat, les collectivités territoriales, les organismes ou les établissements publics sans caractère industriel ou commercial, les organismes professionnels ainsi que les associations ou organismes privés sans but lucratif à caractère sanitaire, social, éducatif ou culturel et dans lesquels ils exercent leur activité.

b. Pour les locaux commerciaux et de stockage, un tarif distinct au m² est appliqué selon que la surface totale imposable excède ou non respectivement 2 500 m² et 5 000 m².

2. Au titre des années 1999 à 2004, les tarifs au m² sont fixés à :

1° Pour les locaux à usage de bureaux :

2° Pour les locaux commerciaux :

3° Pour les locaux de stockage :

3. A compter de l’année 2005, les tarifs de la taxe sont révisés annuellement en fonction de l’évolution de l’indice du coût de la construction.

VII. Les redevables sont tenus de déposer une déclaration accompagnée du paiement de la taxe, avant le 1er mars de chaque année, auprès du comptable du Trésor du lieu de situation des locaux imposables.

VIII. 1. Le contrôle, le recouvrement, le contentieux, les garanties et les sanctions relatifs à la taxe sont régis par les règles applicables en matière de taxe sur les salaires.

2. Le privilège prévu au 1° du 2 de l’article 1920 peut être exercé pour le recouvrement de la taxe.”.

II. Au c du 1° du I de l’article 31 du code général des impôts, les mots : “ taxe annuelle sur les locaux à usage de bureaux ” sont remplacés par les mots : “ taxe annuelle sur les locaux à usage de bureaux, les locaux commerciaux et les locaux de stockage ”.

Exposé des motifs du projet de loi :

La loi n° 95-115 du 4 février 1995 a prévu que doit être reversée à la région d’Île-de-France une partie des ressources du Fonds pour l’aménagement de l’Île-de-France (FARIF), à raison de 120 millions F par an pendant dix ans, pour atteindre un montant de 1 200 millions F en 2004.

Afin de préserver durablement la capacité financière d’intervention financière de l’Etat dans cette région, visant à corriger les déséquilibres et à combler les insuffisances qu’elle connaît en matière de logement social, de transports collectifs et d’infrastructures routières et à satisfaire les objectifs de la politique de la ville, il est proposé d’élargir l’assiette de la taxe alimentant actuellement le FARIF aux locaux commerciaux de plus de 300 m² et aux locaux de stockage de plus de 500 m².

En 1999, le produit supplémentaire attendu est de 520 millions F et progresse jusqu’à 1 200 millions F en 2004.

Observations et décision de la Commission :

Le présent article a pour objet d’élargir l’assiette et de modifier les tarifs de la taxe affectée au compte d’affectation spéciale n° 902-22 « Fonds pour l’aménagement de la région Ile-de-France » (FARIF). Cette mesure a pour but de préserver les moyens d’intervention de cet outil d’aménagement régional en compensant les pertes résultant du transfert prévu en faveur de la région Ile-de-France d’une partie importante des recettes du fonds.

I.- Une ponction inéluctable sur les moyens dont dispose le FARIF

Avant l’intervention de la loi du 4 février 1995, la région Ile-de-France était la seule à recevoir une attribution au titre de la dotation globale de fonctionnement (DGF). Cette situation s’expliquait par l’histoire. La loi n° 76-39 du 6 mai 1976 portant création et organisation de la région Ile-de-France avait, en effet, maintenu les sources de financement du district précédent, parmi lesquelles figurait notamment la taxe locale sur les salaires. La création de la DGF par la loi n° 79-15 du 3 janvier 1979 a maintenu cette spécificité.

La région Ile-de-France recevait donc, par prélèvement sur les sommes affectées à la dotation globale de fonctionnement des départements, la dotation forfaitaire et la seconde part de la dotation de péréquation (dite dotation impôts-ménages) et bénéficiait de la garantie de progression minimale dans les mêmes conditions que les départements.

Pour 1994, le montant perçu à ce titre s’élevait à 1,2 milliard de francs. Le I de l’article 73 de la loi n° 95-119 du 4 février 1995 d’orientation pour l’aménagement et le développement du territoire a prévu qu’à compter de 1995, cette dotation serait réduite de 120 millions de francs par an, jusqu’à son extinction complète.

Le II de l’article 73 de la loi précitée dispose parallèlement que « le produit du fonds d’aménagement de la région d’Ile-de-France est affecté dans les conditions prévues par la loi de finances pour 1995 (n° 94-1162 du 29 décembre 1994) à la région d’Ile-de-France à due concurrence du montant du prélèvement effectué sur la dotation globale de fonctionnement versée à cette région en application du I ci-dessus. Jusqu’en 1998, la région prendra en charge, à due concurrence des sommes transférées, les engagements de l’Etat financés par le fonds ».

Cette mesure a pour objet de compenser la perte de recettes résultant, pour la région Ile-de-France, du I du même article, supprimant progressivement le montant de la dotation globale de fonctionnement versée à cette région.

Cette compensation à due concurrence présente cependant un caractère original, puisque, jusqu’en 1998, la région se substitue à l’Etat pour financer les engagements pris par ce dernier. La région a donc financé des opérations décidées par l’Etat.

La loi de finances pour 1995 ayant été votée et promulguée avant que la loi d’orientation n’ait été elle-même adoptée, aucune disposition de la loi de finances n’est venue préciser les modalités d’application des prescriptions de l’article 73.

En conséquence, de 1995 à 1998, le transfert à la région Ile-de-France des ressources du FARIF a été opéré par une convention passée entre l’Etat et cette région, convention qui déterminait le montant et la destination définitive des crédits concernés.

En réponse aux questions de votre Rapporteur général sur les modalités pratiques du transfert opéré au profit de la région Ile-de-France, le ministère de l’économie, des finances et de l’industrie a fourni la réponse figurant dans l’encadré ci-après.

En 1995, la convention portait sur un montant de 120 millions de francs, affectés au financement des transports collectifs (pour moitié au financement d’EOLE et pour moitié à celui de METEOR).

En 1996, elle concernait un total de 240 millions de francs, dont 150 millions de francs au titre des transports collectifs (15 millions de francs affectés à METEOR et 135 millions de francs affectés à EOLE) et 90 millions de francs à celui des infrastructures routières (« bouclage » de l’autoroute A86 dans les Hauts-de-Seine, sous maîtrise d’ouvrage de l’EPAD).

En 1997, la convention signée le 2 octobre 1997 portait sur un montant de 360 millions de francs, dont 240 millions de francs au titre des transports collectifs (106 millions de francs affectés à l’opération METEOR, 60 millions de francs à la poursuite de l’aménagement des gares de desserte de la Plaine-Saint-Denis et 74 millions de francs à diverses autres opérations) et 120 millions de francs au titre des infrastructures routières (toujours pour la réalisation de l’autoroute A86).

En 1998, la convention est en cours de signature et porte sur un total de 480 millions de francs : 310 millions de francs pour les transports collectifs (250 millions de francs pour le financement d’Eole, 20 millions de francs pour les travaux de prolongement vers Pontoise de la ligne C du RER, 25 millions de francs pour la poursuite de l’aménagement de la gare Massena de la ligne C du RER, 15 millions de francs pour le prolongement de la ligne Meteor de Madeleine à Saint-Lazare) et 170 millions de francs affectés à la poursuite des travaux de l’échangeur A14/A86 dans les Hauts-de-Seine.

En conformité avec les dispositions de ces conventions, les crédits ont effectivement été transférés à la région, en provenance du compte 902-22, soit au titre du chapitre 4 (transports collectifs), soit à celui du chapitre 5 (routes).

.../...

Chaque convention précisait également que, dès réception des crédits du FARIF, la région les rétrocédait, en moyens d’engagement et en moyens de paiement notamment, à la SNCF et à la RATP, respectivement pour chacune des opérations concernées (EOLE, METEOR, autoroute A86 dans les Hauts-de-Seine).

Enfin, les conventions prévoyaient qu’un compte rendu d’utilisation des fonds devait être présenté à la clôture de l’exercice. Ces comptes rendus, établis conjointement par le conseil régional et la préfecture de la région d’Ile-de-France, ont effectivement été adressés à la direction des affaires financières et de l’administration générale du ministère de l’équipement, des transports et du logement, laquelle assure le secrétariat du comité de gestion du FARIF.

Ce n’est qu’à compter de 1999 que la région pourra utiliser les fonds transférés pour le financement de projets décidés par le conseil régional. Aussi, un nouveau chapitre de dépenses du compte n° 902-22 est créé, retraçant ce transfert, pour un montant de 600 millions de francs en 1999. Ce transfert croîtra de 120 millions de francs par an jusqu’en 2004, date à laquelle il atteindra le plafond prévu de 1,2 milliard, puis sera stabilisé à ce niveau.

Les recettes du FARIF ayant été évaluées à 1,64 milliard de francs pour 1998, en l’absence de majoration de la taxe qui lui est affectée, c’est, à terme, l’essentiel de ses moyens qui seront transférés, alors même que les besoins d’investissement en matière de logement, de transports et de développement social urbain restent très élevés.

On rappellera que les interventions du FARIF dans ces domaines sont particulièrement importantes.

S’agissant des crédits destinés au logement social, en 1997, 532,9 millions de francs ont été disponibles pour ces actions, dont 395,4 millions de francs affectés au financement de la surcharge foncière des opérations de construction de logements locatifs bénéficiant de prêts locatifs aidés.

Pour le logement des fonctionnaires, 599 réservations de logement ont été financées pour un montant total de 87,93 millions de francs, dont 150 à Paris et 287 en petite couronne. Sur un total de moyens d’engagements de 108 millions de francs, 74,88 millions de francs ont été affectés par la conférence administrative régionale, ce qui laisse en fin d’année, au niveau régional, une réserve de 33,43 millions de francs.

En 1998, 514 millions de francs sont prévus pour ces actions, dont 480 millions de francs ouverts en loi de finances pour 1998 et 34 millions de francs de reliquats non engagés dans les départements. 390 millions de francs sont affectés à la surcharge foncière des PLA et PLI.

63,4 millions de francs (dont 33 millions de francs de reliquat 1997) sont consacrés au logement des fonctionnaires. En 1998, le programme est recentré sur la petite couronne et Paris, afin de donner la priorité aux fonctionnaires de la zone centrale.

En ce qui concerne les acquisitions foncières, en 1997, 102 millions de francs étaient inscrits. L’essentiel de ces crédits (94,9 millions de francs) a été consacré aux acquisitions foncières en secteurs stratégiques de grande couronne, ainsi que dans les villes nouvelles (82,9 millions de francs) et aux acquisitions foncières en secteurs stratégiques de petite couronne (12 millions de francs).

En 1998, sur un total disponible de 128 millions de francs, 72,2 millions de francs seront destinés aux acquisitions foncières en ZAD, secteurs stratégiques et villes nouvelles en grande couronne (dont 85% iront aux villes nouvelles), 5 millions de francs aux acquisitions foncières en ZAD et secteurs stratégiques en petite couronne, 18,3 millions de francs pour les frais de gestion et divers et 32,5 millions de francs à des subventions dans le cadre de trois contrats de développement urbain : Seine-Amont, Plaine-Saint-Denis, Mantois.

Le FARIF intervient également au titre de l’aide à la délocalisation des services de l’Etat. Ainsi, en 1997, les 28 millions de francs inscrits sur ce chapitre ont été consacrés, en quasi-totalité, à engager un complément de financement pour la construction de la nouvelle école nationale des Ponts-et-Chaussées, ainsi qu’à l’école d’architecture, situées à Marne-la-Vallée.

En 1998, les 18 millions de francs ouverts sur ce chapitre permettront de couvrir le solde des dépenses relatives à l’école nationale des Ponts-et-Chaussées et à l’école d’architecture.

En ce qui concerne les transports collectifs, en 1997, les 240 millions de francs ouverts en loi de finances initiale ont en totalité fait l’objet d’un transfert à la région Ile-de-France, dans le cadre des dispositions de l’article 73 de la loi du 4 février 1995. 106 millions de francs ont été affectés à la RATP pour l’opération METEOR gare de Lyon-Zac de Tolbiac, 74 millions de francs à des opérations figurant au contrat de plan Etat-région et 60 millions de francs pour les gares des lignes B et D du RER dans le cadre du projet SNCF d’amélioration de la desserte de la Plaine-Saint-Denis et du Stade de France.

En 1998, les 310 millions de francs ouverts en loi de finances seront transférés à la région Ile-de-France : 250 millions de francs iront à EOLE, 20 millions de francs au prolongement de la ligne C du RER à Pontoise (SNCF/RFF), 25 millions de francs pour le déplacement de la gare Masséna sur la ligne C du RER (SNCF/RFF), 15 millions de francs pour le prolongement de METEOR de Madeleine à la gare Saint-Lazare (RATP).

Pour les investissements sur le réseau routier national en Ile-de-France, en 1997, 555,5 millions de francs (dont 89,2 millions de francs provenant des recettes supplémentaires de 1996) étaient disponibles sur ce chapitre. Sur ce montant, 221,5 millions de francs ont été affectés à des opérations contractualisées avec la région. Par ailleurs, 269 millions de francs ont financé l’échangeur A86/A14 dans les Hauts-de-Seine. Enfin, 64,7 millions de francs ont complété le financement de la desserte du Stade de France.

Pour 1998, 466 millions de francs sont disponibles, dont 226 millions de francs ont été affectés à des opérations contractualisées avec la région. Les 240 millions de francs restant iront à la poursuite de la construction de l’autoroute A86 à Nanterre (y compris l’échangeur A86/A14), dont 68 millions de francs seront affectés à l’EPAD pour la poursuite des travaux de la deuxième phase en cours et 170 millions de francs seront affectés à la région Ile-de-France en application de l’article 73 de la loi du 2 février 1995 pour attribution définitive à l’EPAD.

Enfin, s’agissant des opérations de développement social urbain, en 1997, la dotation de 120 millions de francs en loi de finances a été complétée par 5,06 millions de francs de crédits disponibles en fin 1996 et 13 millions de francs provenant des recettes supplémentaires de 1996, soit un total de 138 millions de francs.

En 1998, 110 millions de francs ont été inscrits en loi de finances, auxquels viennent s’ajouter les 4,1 millions de francs de moyens d’engagement disponibles en fin d’exercice 1997. Au titre des crédits inclus dans les contrats de plan Etat-région, 52,6 millions de francs seront affectés aux contrats de ville.

Afin d’éviter que l’ensemble de ces opérations ne soit compromis à l’avenir, il est proposé de modifier en profondeur la taxe affectée au FARIF, notamment en étendant son assiette aux locaux commerciaux et de stockage et en prévoyant une croissance des différents tarifs pour les cinq prochaines années.

II.- Les précisions apportées à l’assiette de la taxe
sur les bureaux proprement dits

La définition législative de l’assiette de la taxe sur les locaux à usage de bureaux, telle qu’elle résulte de l’article 40 de la loi de finances rectificative pour 1989 (n° 89-936 du 29 décembre 1989, modifiée par l’article 41 de la loi de finances pour 1991, n° 90-1168), a été très largement précisée par voie d’instruction. Si l’extension de la taxe à l’ensemble des locaux commerciaux et aux locaux à usage professionnel rend nécessaire une modification de la définition des locaux à usage de bureaux, celle-ci est assez largement inspirée par ces instructions.

A.- Le dispositif actuel de l’article 231 ter du code général des impôts

Les locaux à usage de bureaux s’entendent « des locaux commerciaux ou à usage professionnel, ainsi que des locaux utilisés par les administrations publiques à l’exception, d’une part, des magasins, boutiques, ateliers, hangars, garages et locaux de stockage et, d’autre part, des locaux spécialement aménagés pour l’exercice d’une activité de caractère sanitaire, social, éducatif, sportif ou culturel ».

Le texte exclut donc de l’assiette de la taxe une large partie des locaux commerciaux, notamment ceux consacrés à la vente.

L’instruction du 12 février 1990 (8 P-1-90 B.O.I. n° 37 du 21 février 1990) a précisé la définition des locaux soumis à la taxe.

Les locaux commerciaux s’entendent de ceux utilisés pour l’exercice d’une activité de nature commerciale, artisanale ou industrielle ainsi que des locaux vacants destinés à l’exercice d’une telle activité.

S’agissant des locaux à usage professionnel, entrent dans cette catégorie, les locaux utilisés pour l’exercice d’une activité autre que commerciale, à but lucratif ou non, ainsi que les locaux vacants destinés à l’exercice d’une telle activité. Il en est ainsi notamment :

– des locaux utilisés pour l’exercice d’activités autres que commerciales (libérales notamment) ;

– des locaux utilisés pour l’exercice des activités de toute nature des organismes ou associations, poursuivant ou non un but lucratif.

Enfin, les locaux utilisés par les administrations publiques sont constitués par l’ensemble des locaux que l’Etat ou les collectivités locales utilisent pour l’exercice de leurs missions administratives. Entrent également, à ce titre, dans le champ d’application de la taxe les locaux des organismes et des établissements publics lorsqu’ils sont utilisés pour des activités de nature administrative (organismes de sécurité sociale ou encore chambres de commerce et d’industrie, chambres des métiers et chambres d’agriculture, etc.).

L’instruction précitée a de surcroît apporté des compléments s’agissant de la détermination de la superficie taxable des locaux, qui comprend les « pièces principales du local et [les] annexes et dépendances indispensables ou formant complément de ces pièces principales ».

Ces annexes des pièces principales s’entendent des espaces indispensables, tels que les locaux sanitaires, et des pièces qui servent de dégagement aux pièces principales ou qui en forment le complément (entrée, vestibule, hall, couloirs intérieurs, salles d’archives, de réunions, etc.).

Sont également incluses dans le calcul de la superficie taxable les dépendances, lorsqu’elles :

– sont situées à proximité immédiate du local principal ;

– en constituent un complément indispensable ;

– ne sont pas expressément placées hors du champ d’application de la taxe annuelle.

On remarquera que l’instruction du 14 février 1991 (8 P-2-91, B.O.I. n° 40 du 25 février 1991) est venue trancher l’épineuse question de la nature des couloirs, en précisant qu’il n’y a pas lieu de tenir compte de la superficie des dégagements (couloirs, halls) lorsqu’ils sont à usage mixte, c’est-à-dire lorsqu’ils servent à la desserte de locaux à usage de bureaux imposables et de locaux exclus du champ d’application de la taxe (ateliers, magasins ...).

B.- Une rédaction nouvelle s’agissant des locaux à usage de bureaux

La nouvelle rédaction prend en considération l’extension proposée de la taxe sur les locaux à usage commercial à l’ensemble des activités de commerce, vente comprise.

Les locaux à usage de bureaux auraient ainsi une double signification.

Il s’agit, d’une part, des « bureaux proprement dits et de leurs dépendances immédiates et indispensables ». La notion de dépendance, qui précise l’assiette de la taxe, est directement issue des instructions précitées. Ces locaux, quelle que soit l’activité qui y est exercée, doivent être utilisés « par des personnes physiques ou morales privées, [...] par l’Etat, les collectivités territoriales, les établissements ou organismes publics et les organismes professionnels ». La nature des personnes exerçant une activité au sein de ces locaux avait précédemment été précisée par voie d’instruction. Elle ne connaît pas ici de modification par rapport au droit existant.

D’autre part, sont également taxables, les « locaux professionnels destinés à l’exercice d’activités libérales ou utilisés par des associations ou organismes privés poursuivant ou non un but lucratif ». Là encore, il s’agit d’une précision par rapport au texte actuel, qui ne définit pas les locaux professionnels, ce soin ayant été laissé à l’instruction.

On peut observer quelques changements de situations individuelles par rapport au dispositif actuel. Ainsi, les personnes physiques détenant plus de 100 m2 de bureaux seraient désormais taxables au titre des bureaux proprement dits, alors qu’elles le sont actuellement au titre des locaux à usage professionnel, l’instruction du 12 février 1990 précisant que ceux-ci sont constitués par les locaux utilisés pour l’exercice d’une activité autre que commerciale, à but lucratif ou non. Cependant, globalement, l’assiette de la taxe sur les bureaux proprement dits ne change pas. Elle est simplement définie avec une bien plus grande précision que dans la rédaction actuelle du II de l’article 231 ter du code général des impôts, ce dont on ne peut que se féliciter. De même, le seuil d’imposition reste fixé à 100 m2, comme précédemment.

III.- L’élargissement de l’assiette de la taxe à l’ensemble des locaux commerciaux et aux locaux de stockage

Le présent article élargit de façon très importante l’assiette de la taxe affectée au FARIF, principalement en supprimant les exonérations actuellement accordées au profit des magasins, boutiques, hangars et locaux de stockage.

A.- Une taxe sur les locaux commerciaux sensiblement élargie

  L’article 231 ter actuel du code général des impôts vise les locaux commerciaux, lesquels sont définis dans l’instruction du 12 février 1990 comme ceux « utilisés pour l’exercice d’une activité de nature commerciale, artisanale ou industrielle ainsi que des locaux vacants destinés à l’exercice d’une telle activité ». Sont cependant expressément exclus du champ les magasins et boutiques. Ces deux notions ont été précisées par l’instruction précitée.

D’une manière générale, les magasins et boutiques s’entendent des locaux utilisés pour l’exercice d’activités de vente à emporter ou à consommer sur place ou de prestations de service et des locaux vacants destinés à l’exercice de ces activités.

Sont notamment concernés les locaux de vente des commerces de gros ou de détail (boutiques, hypermarchés, grands magasins, etc.), les locaux réservés à l’accueil du public des agences bancaires ou d’assurance et des administrations (bureaux de poste, services municipaux, centres des impôts, caisses de sécurité sociale, etc.), les salles de cafés et de restauration, les locaux des hôtels destinés à la clientèle, et d’une manière générale tous les locaux auxquels le public a librement accès (halls et salles d’attente des gares et des aérogares, passages publics dans les galeries commerciales ...).

·   La nouvelle rédaction proposée par le 2° du III du présent article opte pour un champ très large s’agissant de la définition des locaux commerciaux, désormais définis comme ceux « destinés à l’exercice d’une activité de commerce de détail ou de gros et de prestations de service à caractère commercial ou artisanal ainsi que de leurs réserves attenantes ».

La taxe concerne donc désormais toutes les surfaces commerciales, pourvu qu’elles soient d’une surface totale supérieure à 300 m2. Pour ce qui est du calcul de la superficie, les réserves attenantes aux locaux commerciaux doivent être prises en considération. Selon les informations fournies à votre Rapporteur général, comme précédemment, les locaux auxquels le public a librement accès, tels que les passages publics dans les galeries commerciales, ne devraient pas être pris en compte. Cette précision n’est cependant pas prévue dans le texte du présent article et figurera vraisemblablement dans la future instruction.

L’extension du champ de la taxe va donc toucher l’ensemble des surfaces de vente et de distribution au-dessus de 300 m2. Elle met aussi fin à des exonérations expressément prévues dans le texte actuel.

Il en est ainsi des ateliers d’artisans, ces derniers constituant des locaux destinés à l’exercice d’une activité de prestation de services à caractère artisanal.

De même, les hôtels ainsi que les salles de cafés et de restauration, précédemment exclus par l’instruction du 12 février 1990, rentrent dans le champ de la taxe.

B.- L’inclusion des locaux de stockage dans le champ de la taxe

Dans sa rédaction actuelle, l’article 231 ter exclut expressément les « hangars » et « locaux de stockage ». Ces derniers ont été définis par l’instruction du 12 février 1990 comme les « entrepôts de stocks et matières et les locaux consacrés à l’entreposage des archives lorsqu’ils ne constituent pas des dépendances immédiates et indispensables de locaux à usage de bureaux ».

Les locaux de stockage seraient désormais soumis au paiement de la taxe s’ils ont une superficie supérieure à 500 m2. Ces locaux sont constitués uniquement par les « locaux ou aires couvertes destinés à l’entreposage de produits, de marchandises ou de biens ». Ne sont visés que les locaux de stockages isolés, qui ne constituent pas une dépendance topographiquement intégrée à un établissement de production.

Les entrepôts d’une entreprise industrielle ou les dépendances d’une exploitation agricole ne sont donc pas visés. Toutefois, les locaux de stockage du type silos à grains ou coopératives agricoles de stockage entrent dans le champ de la taxe.

IV.- Les dispositions communes à tous les types de locaux

A.- Un léger accroissement des catégories de redevables

Selon le dispositif actuel, la taxe est due par les personnes privées ou publiques qui, au 1er janvier de l’année d’imposition, sont propriétaires de locaux imposables.

On notera que l’instruction du 12 février 1990 a précisé que, si les locaux à usage de bureaux sont grevés d’usufruit, la taxe est due par l’usufruitier. La mention de ce dernier comme redevable dans le présent article n’est donc pas une novation.

Inversement, certaines catégories de personnes, qui ne sont pas propriétaires mais qui bénéficient de droits réels, sont assujetties au paiement de la taxe, alors qu’elles n’étaient pas concernées auparavant. Cette extension vise à prendre en considération les démembrements du droit de propriété.

Il s’agit tout d’abord de l’emphytéote, c’est-à-dire du bénéficiaire d’une emphytéose, bail de longue durée (jusqu’à 99 ans) portant sur un immeuble et conférant au preneur un droit réel.

Seraient également soumis à la taxe le preneur à bail à construction, le preneur s’engageant dans ce type de contrat de bail de longue durée à édifier des constructions sur le terrain dont il a la jouissance, ainsi que le preneur d’un bail à réhabilitation. On rappellera que dans ce dernier cas, il s’agit d’un contrat par lequel un organisme d’habitation à loyer modéré, une société d’économie mixte dont l’objet est de donner à bail des logements, une collectivité territoriale ou un organisme dont l’un des objets est de contribuer au logement des personnes défavorisées et agréé à cette fin par le représentant de l’Etat dans le département, s’engage à réaliser des travaux d’amélioration sur l’immeuble du bailleur, en vue de le louer à un usage d’habitation pendant la durée du bail (article L. 252-1 du code de la construction et de l’habitation). Les locaux visés par le bail à réhabilitation sont exclusivement voués à un usage d’habitation et ne peuvent donc être soumis à la taxe à quelque titre que ce soit. Il conviendra donc de revenir sur cette disposition.

Enfin, le présent article rend redevable du paiement de la taxe le titulaire d’une autorisation d’occupation temporaire du domaine public, constitutive d’un droit réel. La loi n° 94-631 du 25 juillet 1994 complétant le code du domaine de l’Etat et relative à la constitution de droits réels sur le domaine public a en effet créé une nouvelle catégorie de titres d’occupation du domaine public. Le droit réel conféré au bénéficiaire porte exclusivement sur les ouvrages, constructions et installations de caractère immobilier. Ce droit réel confère à son titulaire, pour la durée de l’autorisation, qui ne saurait excéder soixante-dix ans, les prérogatives et obligations du propriétaire.

B.- Le régime des exonérations

·   Certaines exonérations déjà en vigueur sont intégralement reprises dans le présent article.

Il s’agit tout d’abord des locaux appartenant aux fondations et aux associations, reconnues d’utilité publique, dans lesquels elles exercent leurs activités.

Ensuite, les locaux spécialement aménagés pour l’exercice d’activités à caractère sanitaire, social, éducatif ou culturel sont exclus du paiement de la taxe.

L’instruction du 12 février 1990 précise à cet égard que « sont [...] exclus du champ d’application de la taxe, notamment, les salles de cinéma, de théâtre, [...], les amphithéâtres, les salles d’expositions des musées, les salles de bibliothèques ; pour les établissements de soins : les blocs chirurgicaux, les locaux de radiologie, les chambres des malades ; les salles de cours dans les établissements publics ou privés d’enseignement [...] ».

Ces distinctions ont été de nouveau précisées par l’instruction du 14 février 1991.

Ainsi, les locaux affectés à l’exercice d’activités sanitaires (dispensaires, soins dentaires, kinésithérapie...) et munis d’un appareillage fixe (fauteuil dentaire, installations radiographiques, appareils de rééducation motrice...) ne sont pas soumis à la taxe. En revanche, les pièces à usage de salle d’attente, bureaux et dégagements divers sont imposables selon les règles de droit commun.

S’agissant des entreprises qui exercent une activité d’enseignement ou se livrent à des actions de formation de leur personnel, seuls les locaux spécialement aménagés pour dispenser des cours et ne pouvant, de ce fait, être affectés à un usage de bureau (amphithéâtre, auditorium, etc.) ne sont pas soumis à la taxe.

Dans cette nouvelle liste, deux activités supplémentaires sont mentionnées, tandis qu’une activité actuellement exonérée n’y apparaît pas.

La nouveauté réside dans la précision, par le texte législatif, de l’exonération des locaux aménagés pour des activités de recherche ou pour l’archivage administratif. On remarquera que ces activités sont actuellement exclues du champ d’application de la taxe par les instructions précitées.

Inversement, les locaux aménagés pour l’exercice d’activité de caractère sportif ne sont plus expressément exonérés du paiement de la taxe. Le but poursuivi est de ne pas faire échapper au paiement les organismes privés à but lucratif fournissant des services à caractère commercial tels que les clubs de gymnastique, de remise en forme, etc., qui seraient désormais taxables au titre du 2° du III.

·   S’agissant des seuils d’exonération, la superficie reste inchangée pour les locaux à usage de bureaux : ne sont pas taxables les locaux d’une superficie inférieure à 100 m2.

Pour les locaux commerciaux ou de stockage, nouvellement assujettis, il est prévu des seuils respectivement de 300 m2 et de 500 m2.

·   Enfin, le présent article exonère l’ensemble des locaux taxables situés dans une zone franche urbaine. On rappellera que ces dernières ont été créées par la loi n° 96-987 du 14 novembre 1996, modifiant la loi n° 95-115 du 4 février 1995 d’orientation pour l’aménagement du territoire.

Ces zones franches concernent les quartiers de plus de 10.000 habitants particulièrement défavorisés au regard des critères pris en compte pour la détermination des zones de redynamisation urbaine ⁽¹¹⁾.

C.- Le calcul des surfaces

Le IV du présent article précise les modalités de calcul des superficies pour l’ensemble des locaux concernés par la taxe. Cette définition est très proche de celle actuellement en vigueur, à l’exception d’une précision supplémentaire tendant à exclure les parties communes du calcul.

On rappellera que l’instruction du 12 février 1990 avait précisé les notions d’adresse et de groupement topographique.

Ainsi, les locaux sont imposables en totalité même lorsque, situés à une même adresse, ils sont compris dans des bâtiments distincts.

A ce titre, un propriétaire qui possède dans un immeuble deux locaux dont les superficies respectives sont de 120 m2 et 80 m2 est imposable pour 200 m2.

En cas de pluralité d’adresses, le seuil de 100 m2 s’apprécie par rapport à l’ensemble des bureaux qu’un propriétaire possède dans un même groupement topographique.

Cette notion s’entend des différentes constructions qui, en raison de leur agencement, forment un ensemble topographique homogène.

Sont visés par ces dispositions :

– les immeubles situés au coin d’une rue ou sur deux rues qui ont donc souvent deux adresses ;

– les immeubles à entrées multiples ;

– les bureaux situés dans différents immeubles qui composent un ensemble immobilier.

L’instruction précise que, dans la mesure où l’emprise du groupement topographique concernerait plusieurs arrondissements ou plusieurs communes, il y aurait lieu de faire abstraction des limites territoriales pour apprécier la surface totale des locaux à usage de bureaux imposables.

D.- Les règles de déclaration, liquidation et recouvrement

Ces règles ne seraient pas modifiées par rapport à la rédaction actuelle de l’article 231 ter du code général des impôts et n’appellent donc pas de commentaires particuliers.

Le montant de l’impôt est déterminé et versé spontanément par les redevables auprès du comptable du Trésor du lieu de situation des locaux imposables avant le 1er mars de chaque année.

Le paiement doit être accompagné du dépôt d’une déclaration.

L’instruction du 12 février 1990 indique que la taxe est due pour l’année entière même en cas de cession ou de changement d’affectation des locaux en cours d’année.

Les règles concernant le contrôle, le recouvrement, le contentieux, les garanties et les sanctions relatifs à cette taxe restent celles applicables en matière de taxe sur les salaires.

E.- Déductibilité

Le II du présent article est une disposition de coordination. Il s’agit de tenir compte du nouvel intitulé de la taxe dans le c du 1° du I de l’article 31 du code général des impôts qui autorise la déduction de la taxe pour l’assiette des revenus fonciers au titre des charges de propriété.

V.- Une croissance des tarifs de la taxe programmée sur cinq ans

En vue de compenser les pertes de recettes pour le FARIF résultant des reversements au profit de la région Ile-de-France, il est prévu dans le présent article, une croissance des différents tarifs de la taxe jusqu’en 2004, date après laquelle les tarifs seront révisés annuellement en fonction de l’évolution de l’indice du coût de la construction, comme c’est le cas actuellement. La compensation devant atteindre 1.200 millions de francs en 2004, la croissance proposée des tarifs est soutenue. Pour 1999, le produit supplémentaire induit par la réorganisation de la taxe représente 580 millions de francs, compensant presque intégralement les 600 millions de francs prévus au titre du transfert à la région Ile-de-France.

Le tableau ci-après indique que les modifications apportées à l’assiette et aux tarifs de la taxe permettent de maintenir le niveau des moyens actuellement disponibles pour le FARIF.

A.- Les tarifs concernant les locaux à usage de bureaux

Le présent article reprend intégralement, à quelques très légères modifications rédactionnelles près, l’actuelle définition des trois circonscriptions distinctes, se voyant appliquer des tarifs différents.

De même, est reprise la disposition relative à l’application d’un taux réduit au sein de chacune de ces circonscriptions en faveur de certains locaux, à raison de la nature de leur propriétaire. La rédaction proposée est cependant plus précise, puisqu'au lieu de mentionner « les collectivités publiques et leurs établissements publics sans caractère industriel et commercial », elle vise les locaux possédés par l’Etat, les collectivités territoriales, les organismes ou les établissements publics sans caractère industriel et commercial.

Les organismes professionnels continuent eux aussi à bénéficier du taux réduit.

Enfin, les locaux à usage de bureau des associations ou organismes privés sans but lucratif à caractère sanitaire, social, éducatif ou culturel dans lesquels ils exercent leur activité, sont taxés au taux réduit. Cependant, les locaux des associations ou organismes ainsi définis à caractère sportif ne bénéficient plus du tarif réduit. Cette omission est des plus regrettables et fait l’objet d’une proposition d’amendement.

Le tableau ci-après fait apparaître la croissance prévue du tarif de la taxe.

S’agissant du rendement prévisionnel de l’augmentation des tarifs de la taxe sur les locaux à usage de bureaux, le ministère de l’économie, des finances et de l’industrie à fourni les éléments figurant dans le tableau ci-après.

B.- Les tarifications prévues pour les locaux commerciaux
et les locaux de stockage

Du fait de l’extension de l’assiette de la taxe, une tarification spécifique est prévue pour ces locaux auparavant exclus du champ.

La tarification est identique au sein de toute la région Ile-de-France, sans qu’il y ait lieu à distinguer selon les circonscriptions définies pour les locaux à usage de bureau. Les progressions prévues pour ces tarifs jusqu’en 2004 sont cependant beaucoup plus importantes que pour les locaux à usage de bureaux.

Pour les locaux commerciaux, deux tarifs sont applicables, selon que la surface est comprise entre 300 et 2.500 m2 ou supérieure ou égale à 2.500 m2.

Dans le premier cas, le tarif de départ est fixé à 12 francs par mètre carré en 1999 et devrait atteindre 27 francs en 2004, soit une progression de 125%. Pour les locaux d’une surface supérieure à 2.500 m2, le tarif initial est de 30 francs, et devrait s’élever à 60 francs en 2004 (+ 100%).

S’agissant des locaux de stockage, une distinction est également opérée en fonction de la superficie, selon qu’elle est comprise entre 500 et 5.000 m2 ou supérieure ou égale à 5.000 m2.

Pour la première catégorie, le tarif passerait de 7 francs en 1999 à 17 francs en 2004, soit une croissance de 142,8%. Pour les surfaces supérieures à 5.000 m2, le tarif doublerait sur la période, passant de 14 à 28 francs.

Les surfaces totales des locaux commerciaux et de stockage existant actuellement en région parisienne ne pouvant être connu de manière directe, une estimation en a été opérée à partir des statistiques de mises en chantier enregistrées dans le fichier des permis de construire, statistiques connues de 1975 à 1996 et redressées pour les années antérieures à 1975.

Le tableau ci-après récapitule la progression attendue du rendement de ces taxes jusqu’en 2004.

*

* *

La Commission a examiné deux amendements de suppression de cet article, présentés par MM. Gilles Carrez et Gilbert Gantier.

M. Gilles Carrez a estimé que cet article, dont les inspirateurs ont pour seul objectif de trouver des recettes supplémentaires, aura des effets dévastateurs sur l’aménagement du territoire dans la région d’Ile-de-France. Il a considéré que l’extension de la taxe sur les bureaux aux activités de stockage, d’entrepôt et de commerce était un pur non-sens, les activités de stockage apparaissant désormais très liées à la production et permettant le développement d’activités de groupage, dégroupage, étiquetage et gestion. Il en a donné pour preuve l’évaluation des bases de taxe professionnelle qui sont aujourd’hui très proches de celles résultant d’activités de production, entendues au sens traditionnel, démontrant, par là, l’ineptie, selon lui, de vouloir les séparer.

En termes d’aménagement du territoire même, il a estimé que le dispositif ne contribuerait pas plus aux transferts d’Ile-de-France vers la province que la taxe sur les bureaux, dont Bruxelles, surtout, a eu à se réjouir. Il a souligné le risque de voir les plus grands équipements, comme les plates-formes multimodales, s’installer de préférence en Belgique ou aux Pays-Bas.

En tant qu’élu d’Ile-de-France enfin, il a condamné le choix de taxer plus fortement les locaux de stockage de grande taille, l’exonération des surfaces inférieures à 500 m2 ne pouvant qu’annihiler tous les efforts faits pour limiter les nuisances liées à ce disséminement de petites unités dans les zones résidentielles. Il a regretté que pour une « recette de poche » de plus, le ministère de l’économie, des finances et de l’industrie n’hésite pas à faire des choix qui sont des contresens en termes économiques et en termes d’aménagement du territoire.

M. Gilbert Gantier a jugé cet article « stupide ». S’étant interrogé sur l’estimation des gains à attendre d’une telle mesure, et ayant douté qu’ils puissent jamais être importants, tant sur le plan économique que financier, il a estimé que taxer lourdement les entrepôts témoignait d’une conception périmée portant encore à les distinguer des locaux commerciaux. Il a insisté sur le fait que les entrepôts sont aujourd’hui « vivants », avec des moyens informatiques développés et offrent des emplois variés, liés aux activités de conditionnement, de groupage et de dégroupage. Il a conclu que vouloir chasser le stockage d’Ile-de-France n’aboutirait qu’à en chasser les emplois au profit des Pays-Bas et de la Belgique.

M. Daniel Feurtet a exprimé la préoccupation d’un élu ayant Garonor sur le territoire de sa commune à propos des conséquences du dispositif proposé quant à la possibilité de développer des plates-formes multimodales et au devenir des ports en région parisienne.

M. Francis Delattre a estimé que la création du Fonds pour l’aménagement de l’Ile-de-France poursuivait l’objectif utile d’un certain rééquilibrage, dans l’implantation des bureaux, entre les « triangles d’or » et les autres parties de la région. Il a d’autant plus regretté la dérive ayant fait du FARIF un instrument de soutien au ministère des transports, pour la réalisation de certains de ses projets, alors que les banlieues ont besoin d’aménagements qui permettent ce rééquilibrage. S’il a estimé normal l’assujettissement des grandes surfaces commerciales, il a souhaité que les unités de stockage soient exonérées.

Mme Nicole Bricq a estimé que cet article permettra de développer un instrument de péréquation dans la région d’Ile-de-France, dans laquelle les installations et les emplois ne bénéficient pas à toutes les communes. Elle a douté que les grands entrepôts de stockage soient aussi créateurs d’emplois qu’on le prétend, étant plutôt consommateurs d’informatique. Elle a douté qu’il soit possible de reprocher à l’Etat un renforcement de la péréquation régionale en Ile de France.

M. Jean-Louis Dumont s’est interrogé sur la pertinence des divers seuils d’exonération de la taxe prévus par l’article.

M. Jean-Pierre Balligand a marqué son accord avec le dispositif proposé à l’article 26 et jugé typiquement « franciliens » les arguments qui mettent en avant la concurrence néerlandaise et belge en matière d’implantations. Il a estimé que les régions périphériques de l’Ile-de-France devraient d’abord bénéficier des implantations que l’on n’envisage pas d’installer dans cette dernière.

M. Gilles Carrez a insisté pour que le FARIF, source de financement de travaux, ne soit pas confondu avec le Fonds de solidarité de la région Ile de France. Il a considéré que le dispositif proposé à l’article 26 ne tendait, en réalité, qu’à pallier le désengagement financier de l’Etat, ce qui ne doit pas être confondu avec la péréquation dans la région. Il en a vu la preuve dans la « violence » de l’augmentation des prélèvements, devant aboutir à une hausse de 5% des loyers des entrepôts, dès 1999, et de 10% en 2002 et 2003. Il a souhaité laisser les élus d’Ile-de-France qui soutiendrait ce dispositif assumer leur choix.

Votre Rapporteur Général a opposé une fin de non recevoir aux deux propositions de suppression de l’article, en soulignant combien les problèmes rencontrés par le FARIF devaient au choix fait, dans la loi « Pasqua » de 1995, de lui retirer de sa substance. Il a estimé indispensable la majoration des tarifs prévue à l’article 26 pour maintenir la capacité d’investissement de l’Etat et financer des projets, à la dimension de la région, dans les transports et les infrastructures. Il a souligné qu’une suppression de la taxation des locaux de stockage priverait le fonds de 178 millions de francs sur les 580 millions attendus, en 1999, de l’application du dispositif, estimant que la perspective d’une telle amputation justifiait le maintien de l’article en l’état.

La Commission a ensuite rejeté ces deux amendements.

La Commission a adopté un amendement présenté par votre Rapporteur général précisant les limites territoriales de la région Ile-de-France, après que M. Christian Cuvilliez eut demandé s’il était envisagé d’exclure du champ de l’article les villes ayant signé un contrat de ville (amendement n° I-34).

La Commission a ensuite adopté deux amendements présentés par votre Rapporteur général, le premier, précisant le champ d’application de la taxe et le second, prévoyant une taxation à un tarif réduit des locaux à usage de bureaux dont sont propriétaires les organismes sans but lucratif à caractère sportif et dans lesquels ils exercent leur activité (amendements n^os I-35 et I-36).

La Commission a ensuite rejeté deux amendements présentés par M. Christian Cuvilliez, le premier, tendant à exonérer les locaux de stockage intégrés topographiquement à une zone portuaire et le deuxième les locaux de stockage situés dans une commune qui fait l’objet d’un grand projet urbain ou est un site pilote de la politique de la ville.

La Commission a ensuite adopté l’article 26 ainsi modifié.

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Après l’article 26

La Commission a rejeté un amendement présenté par M. Marc Laffineur, tendant à instaurer un système d’amortissement accéléré pour les entreprises qui sont dans l’obligation d’adapter leurs logiciels et un certain nombre de leurs équipements du fait de la prochaine entrée en vigueur de l’euro.

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Article 27

Suppression de la taxe régionale sur les cessions d'immeubles et unification du régime d'imposition des cessions de locaux professionnels.

Texte du projet de loi :

I. Le code général des impôts est modifié comme suit :

1. Le premier alinéa du I de l’article 683 est ainsi rédigé :

“ Les actes civils et judiciaires translatifs de propriété ou d’usufruit de biens immeubles à titre onéreux sont assujettis à une taxe de publicité foncière ou à un droit d’enregistrement au taux prévu à l’article 1594 D. ”.

2. Il est inséré un article 683 bis ainsi rédigé :

“ Art. 683 bis. - La fraction des apports d’immeubles ou de droits immobiliers réalisée à titre onéreux est assujettie à une taxe de publicité foncière ou à un droit d’enregistrement de 2,60 %. 

Lorsque la société prend l’engagement prévu à l’article 1594 DA, ce taux est réduit à 2 %. ”.

3. A l’article 684, le taux de “  8,60%  ” est remplacé par le taux de “  4,80 % ”.

4. Les articles 694, 697, 701 à 704, 709 à 711 A, 713, 1584 bis, 1594 C, 1594 F bis, 1599 sexies, 1599 septies, 1599 septies A et 1840 G quater sont abrogés.

5. Toutefois, l’abrogation des articles 1599 sexies et 1599 septies prend effet dès le 1er septembre 1998 en ce qui concerne les mutations à titre onéreux d’immeubles ou de fractions d’immeubles mentionnées aux articles 710 et 711, qui sont constatées par acte authentique signés à compter de cette date.

6. Le deuxième alinéa de l’article 721 est remplacé par les trois alinéas suivants :

“ La demande du bénéfice de ce régime de faveur est présentée dans l’acte d’acquisition. Elle est soumise à agrément préalable dans les mêmes conditions et pour les mêmes opérations que celles prévues à l’article 1465.

Lorsque l’entreprise cesse volontairement son activité ou cède le bien acquis dans les cinq ans de l’acquisition, ou ne respecte pas les conditions auxquelles le régime de faveur est subordonné, elle est tenue d’acquitter, à première réquisition, le complément de droit dont la mutation a été dispensée et, en outre, l’intérêt de retard prévu à l’article 1727.

Les dispositions de l’alinéa qui précède ne sont pas applicables lorsque le bien acquis est transmis à titre gratuit ou en cas de fusion ou d’apport en société du bien lorsque le nouveau propriétaire s’engage à respecter les conditions auxquelles le régime de faveur est subordonné. ”.

7. L’article 793 est ainsi modifié :

A.  Le b du 3° du 1 est ainsi rédigé :

“ b. que le groupement forestier prenne, selon le cas, l’engagement de soumettre, pendant trente ans, les bois et forêts, objet de la mutation, à un régime d’exploitation normale dans les conditions déterminées par le décret du 28 juin 1930 ou, pour les mutations de forêts entrant dans le champ d’application du premier alinéa de l’article L 222-1 du code forestier, l’engagement soit d’appliquer pendant trente ans le plan simple de gestion déjà agréé par le centre régional de la propriété forestière et de ne le modifier qu’avec l’agrément de ce centre, soit si, au moment de la mutation, aucun plan simple de gestion n’est agréé pour la forêt en cause, d’en faire agréer un dans le délai de cinq ans à compter de la date de la mutation et de l’appliquer pendant trente ans dans les mêmes conditions que dans le cas précédent. Dans cette situation, le groupement doit prendre, en outre, l’engagement d’appliquer à la forêt le régime d’exploitation normale prévu au décret du 28 juin 1930 pendant le délai où le plan simple de gestion de cette forêt n’aura pas été agréé par le centre.

Ce groupement doit s’engager en outre :

– à reboiser ses friches et landes dans un délai de cinq ans à compter de la délivrance du certificat et à les soumettre ensuite au régime défini au premier alinéa ;

– à soumettre pendant trente ans ses terrains pastoraux à un régime d’exploitation normale ou, à défaut, à les reboiser ; ”.

B. Après le c du 3° du 1, il est inséré un alinéa ainsi rédigé :

“ Le régime de faveur est définitivement acquis au bénéficiaire de la mutation à titre gratuit lorsqu’il transmet, à titre gratuit ou à titre onéreux, les bois et forêts à l’Etat ou aux collectivités et organismes mentionnés au I de l’article 1042 ; ”.

C. Au 2° du 2, les mots : “ à l’article 703 ” sont remplacés par les mots : “ au 3° du 1 du présent article ”.

8. A. Le premier alinéa du I bis de l’article 809 est ainsi modifié :

1. les mots : “ à compter du 1er avril 1981, ” sont supprimés ;

2. les mots : “ dont le taux est ramené à 8,60 % prévu ” sont remplacés par les mots : “ aux taux de 2,60 % ou 8,60 % prévus ”.

B. Le III de l’article 810 est ainsi modifié :

1.  Le premier alinéa est ainsi rédigé :

“ Le taux normal du droit d’enregistrement ou de la taxe de publicité foncière perçus sur les apports visés au 3° du I et au II de l’article 809 est fixé à 2,60 % pour les apports qui ont pour objet un immeuble ou des droits immobiliers et à 8,60 % pour ceux qui ont pour objet un fonds de commerce, une clientèle, un droit à un bail ou à une promesse de bail. ”.

2.  Au quatrième alinéa, après les mots : “ la différence entre le droit de ” sont insérés les mots : “ 2,60 % ou de ”.

9. Au premier alinéa de l’article 1594 A, les mots : “ A compter du 1er janvier 1984 et sous réserve des dispositions de l’article 1594 B, sont transférés aux départements ” sont remplacés par les mots : “ Sont perçus au profit des départements ”.

10. L’article 1594 D est ainsi rédigé :

“ Sauf dispositions particulières, le taux de la taxe de publicité foncière ou des droits d’enregistrement prévus à l’article 683 est celui de la taxe départementale de publicité foncière ou du droit départemental d'enregistrement qui était appliqué dans chaque département au 31 décembre 1998 aux mutations à titre onéreux d’immeubles mentionnés aux articles 710 et 711 dans leur rédaction en vigueur à cette date.

Ce taux s’applique aux mutations constatées par acte authentique signé à compter du 1er janvier 1999.

Il peut être modifié par les conseils généraux sans que ces modifications puissent avoir pour effet de le relever au-delà de 5 % ou de le réduire à moins de 1%. ”.

11. Il est inséré un article 1594 DA ainsi rédigé :

“ Art. 1594 DA.- I. Sont assujetties à la taxe de publicité foncière ou au droit d’enregistrement au taux de 3,60 % les acquisitions d’immeubles que l’acquéreur s’engage à affecter à un usage autre que l’habitation pendant une durée minimale de trois ans à compter de la date de l’acte d’acquisition.

Ce taux s’applique aux mutations constatées par acte authentique signé à compter du 1er janvier 1999.

Il peut être modifié par les conseils généraux sans que ces modifications puissent avoir pour effet de le relever au-delà de cette limite ou de le réduire à moins de 1 %. 

II. Les dispositions du I ne sont pas applicables aux terrains ou locaux à usage de garages qui ne sont pas destinés à une exploitation à caractère commercial ou professionnel.

III. Le taux prévu au I s’applique aux acquisitions, par les mutuelles, par les associations cultuelles et par les associations reconnues d’utilité publique ayant pour objet l’assistance, la bienfaisance ou l’hygiène sociale, des immeubles destinés à être affectés à l’habitation nécessaires au fonctionnement de leurs services ou de leurs oeuvres sociales. ”.

12. La deuxième phrase du deuxième alinéa de l’article 1594 E est ainsi rédigée : “ A défaut de vote ou en cas de non-respect des règles énumérées à l’article 1594 D et au troisième alinéa du I de l’article 1594 DA, les taux en vigueur sont reconduits. ”.

13. Le premier alinéa de l’article 1594 F ter est ainsi rédigé :

“ Les conseils généraux peuvent instituer un abattement sur l’assiette de la taxe de publicité foncière ou du droit d’enregistrement pour les acquisitions :

a. d’immeubles ou de fractions d’immeubles destinés à être affectés à l’habitation à la condition que l’acquéreur prenne l’engagement de ne pas les affecter à un autre usage pendant une durée minimale de trois ans à compter de la date de l’acte d’acquisition ;

b. de terrains ou locaux à usage de garages à la condition que l’acquéreur prenne l’engagement de ne pas affecter les terrains ou locaux à une exploitation à caractère commercial ou professionnel pendant une durée minimale de trois ans à compter de la date de l’acte d’acquisition. ”.

14. Au premier alinéa du I de l’article 1594 F quater, les mots : “ le taux de la taxe départementale de publicité foncière ou du droit départemental d’enregistrement applicable aux acquisitions d’immeubles ou de fractions d’immeubles mentionnés aux articles 710 et 711 ” sont remplacés par les mots : “ le taux de la taxe de publicité foncière ou du droit d’enregistrement applicable aux acquisitions de biens visés aux a et b du premier alinéa de l’article 1594 F ter ”.

15. 1° Les articles 692, 693, 695, 705, 706, 707, 712 et 715 sont transférés, respectivement, sous le A, B, C, D, F, G, J et K d’un article 1594 F quinquies nouveau ;

2° L’article 1594 F, modifié ainsi qu’il suit, est transféré sous le E de l’article 1594 F quinquies :

a. dans le I,

–les mots : “ départementale de publicité foncière ou du droit départemental ”sont remplacés par les mots : “ de publicité foncière ou du droit ” ;

– les mots : “ 6,40 % pour les acquisitions d’immeubles ruraux ” sont remplacés par les mots : “ 0,60 % pour les acquisitions d’immeubles ruraux situés dans les territoires ruraux de développement prioritaire délimités par le décret n°94-1139 du 26 décembre 1994 modifié qui sont ” ;

b. le II est abrogé ;

c. le III, dont le premier alinéa est modifié ainsi qu’il suit, devient le II :

– les mots : “ départementale de publicité foncière ou du droit départemental ” sont remplacés par les mots : “ de publicité foncière ou du droit ” ;

– les mots : “ au II ” sont remplacés par les mots : “ au I ” ;

3° L’article 698, rédigé ainsi qu’il suit, est transféré sous le H de l’article 1594 F quinquies :

“ Le taux de la taxe de publicité foncière ou du droit d’enregistrement est réduit à 0,60 % lorsqu’une société de crédit-bail acquiert un immeuble dont elle concède immédiatement la jouissance au vendeur par un contrat de crédit-bail, à la condition que ce dernier fasse l’objet d’une publication si cette formalité est obligatoire en application des dispositions de l’article 28 du décret n° 55-22 du 4 janvier 1955 modifié. ” ;

4° L’article 698 bis, rédigé ainsi qu’il suit, est transféré sous le I de l’article 1594 F quinquies :

“ Le taux de la taxe de publicité foncière ou du droit d’enregistrement est réduit à 0,60 % lorsqu’une société agréée pour le financement des économies d’énergie acquiert des installations de caractère immobilier dont elle concède immédiatement la jouissance au vendeur par un contrat de crédit-bail, à la condition que ce dernier fasse l’objet d’une publication si cette formalité est obligatoire en application des dispositions de l’article 28 du décret n° 55-22 du 4 janvier 1955 modifié.

Ces dispositions s’appliquent seulement aux acquisitions effectuées dans le cadre de l’exercice des activités exonérées d’impôt sur les sociétés en application du 3° sexies de l’article 208. ”.

16. 1° L’article 691, modifié ainsi qu’il suit, est transféré sous le A d’un article 1594-0 G nouveau :

– au III, les mots : “ L’exonération prévue au présent article ” sont remplacés par les mots : “ Cette exonération ” ;

– au VI, le mot : “ article ” est remplacé par la référence : “ A ” ;

2° l’article 696 est transféré sous le B de l’article 1594-0 G.

17. Aux articles 1594 G à 1594 J, les mots : “ taxe départementale de publicité foncière ” et “ droits départementaux d’enregistrement ” sont, respectivement, remplacés par les mots : “ taxe de publicité foncière ” et “ droits d’enregistrement ”.

18. Le 1° de l’article 1595 est ainsi rédigé : “ D’immeubles ou de droits immobiliers situés sur leur territoire passibles de la taxe de publicité foncière ou de droits d’enregistrement aux taux prévus aux articles 683 bis, 809 et 810 ; ”.

19. Le 1 de l’article 1584 et l’article 1595 bis sont ainsi modifiés :

1° Le 1° du premier alinéa est complété par les mots suivants :

“ La taxe additionnelle n’est pas perçue lorsque la mutation est soumise au droit proportionnel de 0,60 %. ” ;

2° Le troisième alinéa est abrogé.

20. Au a du V de l’article 1647, les mots : “ des taxes et droits départementaux mentionnés à ” sont remplacés par les mots : “ de la taxe de publicité foncière ou des droits d’enregistrement perçus au profit des départements en application de ”.

21. Au II de l’article 1840 G bis, les mots : “ à l’article 703 ” sont remplacés par les mots : “ au b du 3° du 1 de l’article 793 ”.

22. La référence à l’article 691 est remplacée par la référence au A de l’article 1594-0 G.

23. Le 2° du 1 de l’article 902 est ainsi rédigé : “ les actes visés aux F, G, J et K de l’article 1594 F quinquies et au B de l’article 1594-0 G ”.

24. A l’article 1840 G quater A, les mots : “ de l’article 705 ” sont remplacés par les mots : “ du D de l’article 1594 F quinquies ”.

25. L’article 1840 G septies est ainsi modifié :

1° dans la première phrase, les mots : “ à l’article 1594 F ” sont remplacés par les mots : “ au E de l’article 1594 F quinquies ” ;

2° dans la troisième phrase, les mots : “ au III de l’article 1594 F ” sont remplacés par les mots : “ au II du E de l’article 1594 F quinquies ”.

26. Aux articles 1840 G ter, 1840 G quater A, 1840 G quinquies, 1840 G septies et 1840 G octies, le taux de : “ 6 % ” est remplacé par le taux de : “ 1 % ”.

27. L’article 1043 A est ainsi rédigé :

“ Dans le département de la Guyane, les tarifs des droits de timbre prévus par le présent code sont réduits de moitié.

La même réduction est applicable aux tarifs des droits d’enregistrement et de la taxe de publicité foncière, sauf lorsque ces droits et taxe sont perçus aux taux prévus par les articles 1594 D, 1594 DA ou 1594 F quater. ”.

28. Au 2 de l’article 635, il est inséré un 7° bis ainsi rédigé :

“ 7° bis Les actes portant cession de participations dans des personnes morales à prépondérance immobilière au sens du deuxième alinéa du 2° du II de l’article 726 ; ”.

29. A l’article 639, les mots : “ de parts sociales ” sont remplacés par les mots : “ d’actions, de parts de fondateurs, de parts bénéficiaires des sociétés non cotées en bourse, de parts des sociétés dont le capital n’est pas divisé en actions, ou de participations dans des personnes morales à prépondérance immobilière au sens du deuxième alinéa du 2° du II de l’article 726. ”.

30. L’article 726 est ainsi modifié :

A. La mention “ I ” est introduite au début du premier alinéa.

B. Les 1° et 2° du I sont ainsi rédigés :

« 1° à 1% :

– pour les actes portant cessions d’actions, de parts de fondateurs ou de parts bénéficiaires des sociétés par actions cotées en bourse ;

– pour les cessions, autres que celles soumises au taux visé au 2 °, d’actions, de parts de fondateurs ou de parts bénéficiaires des sociétés par actions non cotées en bourse, et de parts ou titres du capital, souscrits pas les clients, des établissements de crédit mutualistes ou coopératifs.

Ce droit est plafonné à 20.000 F par mutation ;

2° à 4,80 % :

– pour les cessions de parts sociales dans les sociétés dont le capital n’est pas divisé en actions, à l’exception des cessions de parts ou titres du capital souscrits par les clients des établissements de crédit mutualistes ou coopératifs qui ne sont pas à prépondérance immobilière ;

– pour les cessions de participations dans des personnes morales à prépondérance immobilière.

Est à prépondérance immobilière la personne morale dont l’actif est, ou a été au cours de l’année précédant la cession des participations en cause, principalement constitué d’immeubles ou de droits immobiliers situés en France ou de participations dans des personnes morales elles-mêmes à prépondérance immobilière. ”.

C. la mention “ II ” est introduite au début du deuxième alinéa.

D. Au premier alinéa du II, après les mots : “ le droit ”, sont insérés les mots : “ d’enregistrement prévu au I ”.

E. Au troisième alinéa du II, les mots : “ au premier alinéa ” sont remplacés par les mots : “ au I ”.

31. Au premier alinéa de l’article 1740 quinquies et à l’article 1740 sexies, les mots : “ troisième alinéa ” sont remplacés par les mots : “ deuxième alinéa du II ”.

II. Il est institué une dotation budgétaire afin de compenser à chaque région la perte de recettes résultant de l’application du I.

La compensation versée à chaque région est égale au montant des droits relatifs à la taxe additionnelle régionale mentionnée à l’article 1599 sexies du code général des impôts effectivement constatés entre le 1er janvier 1997 et le 31 décembre 1997 pour cette région. Ce montant, revalorisé en fonction de l’évolution de la dotation globale de fonctionnement au titre de 1998, évolue chaque année comme la dotation globale de fonctionnement à partir de 1999.

Exposé des motifs du projet de loi :

Il est proposé de supprimer la taxe régionale de 1,60 % pour les acquisitions d’immeubles d’habitation réalisées à compter du 1er septembre 1998. En outre, les cessions d’immeubles professionnels seraient taxées à un taux de 4,80 %, quel que soit le support juridique utilisé pour effectuer ces transmissions (cession directe ou cession de titres de personnes morales à prépondérance immobilière). Les pertes de recettes des collectivités locales liées à ces mesures seraient compensées par l’Etat.

Observations et décision de la Commission :

Le présent article propose de réduire significativement les droits de mutation applicables aux ventes d’immeubles d’habitation ou professionnels.

Cette mesure répond aux critiques adressée à la fiscalité des cessions immobilières en France, notamment par les milieux professionnels et économiques, critiques dont le dernier rapport du Conseil des impôts (seizième rapport sur la fiscalité du patrimoine) porte le témoignage. Tous soulignent que le niveau très élevé de ces droits renchérit le coût de l’acquisition, freine la mobilité professionnelle et géographique et affecte ainsi la fluidité du marché.

Le présent article comporte deux paragraphes :

– le paragraphe I contient des dispositions de fond et des dispositions de coordination. Les modifications de fond concernent les modalités de suppression de la taxe additionnelle régionale sur les cessions d’immeubles et l’unification du régime d’imposition des cessions de locaux professionnels, qu’il s’agisse de cessions directes ou de cessions de parts sociales ;

– le paragraphe II fixe les modalités de la compensation des pertes de recettes qui en résulteront pour les régions.

Compte tenu de la longueur du dispositif, et de sa complexité, les observations qu’il appelle seront présentées en quatre parties en distinguant :

– les modalités et la portée de la diminution des droits de mutation à titre onéreux des logements anciens. Ces dispositions sont contenues aux 4 et 5 du paragraphe I ;

– l’unification du régime d’imposition des cessions de locaux professionnels. Ces dispositions sont contenues dans les 11, 28, 29 et 30 du paragraphe I pour les cessions d’immeubles ou de parts sociales ou actions de sociétés à prépondérance immobilière ;

– les modalités de la compensation des pertes de recettes qui en résultent pour les collectivités locales. Ces dispositions sont contenues dans le paragraphe II du présent article ;

– les dispositions de simplification et de coordination du code général des impôts. Ces dispositions sont contenues dans les autres points du paragraphe I du présent article.

I.- L’abaissement de la taxation sur les cessions de logements anciens par la suppression de la taxe additionnelle régionale

A.- La situation actuelle

Les ventes d’immeubles sont soumises :

– soit à la TVA. C’est le cas lorsque la cession intervient avant l’achèvement de l’immeuble ou dans les cinq années de cet achèvement à condition de n’avoir pas fait l’objet d’une première mutation au profit d’une personne autre qu’un marchand de biens ;

– soit, dans les autres cas, à un droit proportionnel d’enregistrement. Ce droit est perçu principalement au profit des départements. Il est majoré d’une taxe communale, d’une taxe régionale et d’un prélèvement pour frais d’assiette et de recouvrement perçu par l’Etat, au taux de 2,50%, sur le produit du droit départemental.

Pour les immeubles d’habitation et leurs dépendances, le code général des impôts prévoit donc une taxation qualifiée de « réduite », en ce sens que le droit est dit réduit par rapport à la taxation dite « de droit commun , qui vise, en pratique, les immeubles professionnels, et dont le droit départemental atteint 15,40%, soit un prélèvement total de 18,585% en y ajoutant les taxes communales et régionales, ainsi que les frais d’assiette :

	TAUX
Droit départemental	de 4,20% à 5%
Taxe additionnelle communale	1,20%
Taxe additionnelle régionale	1,60%
Frais d’assiette et de recouvrement	de 0,105% à 0,125%
TOTAL	de 7,10 à 7,90%

L’article 93 de la loi de finances pour 1991 a plafonné le droit départemental à 7%, puis à 6,5% à compter du 1^er juin 1992. Le plafond a ensuite été successivement abaissé : à 6% au 1^er juin 1993, à 5,5% au 1^er juin 1995 et à 5% depuis le 1^er juin 1996, en application des articles 102 de la loi de finances pour 1992 et 36 de la loi de finances rectificative pour 1993.

Les conseils généraux ont la faculté de modifier librement ces taux, en respectant les plafonds précités et un plancher de 1%.

Au 1^er juin 1998, 68 départements avaient maintenu à 5% leur taux normal de droit de mutation à titre onéreux pour les habitations (soit plus de 70% de l’assiette du droit). Avaient adopté un taux inférieur :

– le département de la Seine-Maritime : 4,95% ;

– le département de l’Aube : 4,77% ;

– le département de Maine-et-Loire : 4,86% ;

– le département de l’Orne : 4,70% ;

– les départements de Lot-et-Garonne et des Deux-Sèvres : 4,60% ;

– les départements des Alpes-Maritimes, de la
Haute-Marne : 4,50%;

– le département du Bas-Rhin : 4,40% ;

– les départements de l’Ain et de la Guyane : 4,37% ;

– le département de la Nièvre : 4,35% ;

– le département de Loire-Atlantique : 4,34% ;

– les départements de l’Aisne, de l’Allier, du Calvados, de la Charente, de la Corse-du-Sud, de la Côte d’Or, du Doubs, du Jura, du Loiret, de la Manche, de la Marne, de la Mayenne, de la Moselle, de la Haute Saône, de la Sarthe, des Hauts-de-Seine, de la Guadeloupe, de la Martinique et de la Réunion : 4,20%.

En outre, l’article 11-II de la loi de finances rectificative pour 1995 (n°95-885 du 4 août 1995) avait institué une réduction de 35% des droits de mutation régional et départemental, applicable entre le 1^er juillet 1995 et le 31 janvier 1997 (article 1594 K du code général des impôts). Selon un rapport du Conseil général des Ponts et chaussées de décembre 1997 ⁽¹²⁾, cette réduction « qui a coûté 7 milliards de francs en année pleine, a eu un effet très limité sur le marché, sauf lorsqu’elle a été sur le point de prendre fin (par simple « effet portillon »). Ce précédent montre qu’une baisse limitée du taux a un effet d’entraînement très réduit sur les comportements ».

A côté du dispositif de plafonnement, le législateur a prévu des dispositifs facultatifs de réduction, à la décision des conseils généraux :

– l’application d’un taux réduit de 3,60% pour les acquisitions d’immeubles d’habitation dans les zones d’aménagement du territoire, les territoires de développement prioritaire et les zones de revitalisation urbaine réalisées à la suite d’une « délocalisation » (article 1594 F quater du code général des impôts). Douze départements avaient décidé d’appliquer un tel taux réduit au 1^er juin 1998 (Calvados, Doubs, Finistère, Haute-Garonne, Gers, Lozère, Manche, Marne, Meurthe-et-Moselle, Pyrénées-Atlantiques, Saône-et-Loire et Territoire-de-Belfort) ;

– un abattement sur l’assiette des droits, limité à 300.000 francs et applicable par fraction de 50.000 francs (article 1594 F ter du code général des impôts). Aucun département ne l’avait institué au 1^er juin 1998 ;

– la limitation de l’abattement précité aux seules zones de revitalisation rurale (article 1594 F ter, troisième alinéa, du code général des impôts). Six départements avaient institué cet abattement au 1^er juin 1998 : Calvados (300.000 francs), Creuse (100.000 francs ), Isère (300.000 francs), Manche (200.000 francs), Marne (50.000 francs).

Globalement, le taux des droits de mutation à titre onéreux sur les cessions de logements anciens se situaient donc, avant le 1^er septembre dernier, entre 7,10% et 7,90% selon les départements.

Les taux correspondants dans les pays voisins de la France sont de 1% à 3% au Royaume-Uni, de 3,50% en Allemagne, de 4% en Italie pour les immeubles considérés comme non luxueux  ⁽¹³⁾ et 6% en Espagne.

Les inconvénients de taux trop élevés ont été analysés dans les différents rapports du Conseil des impôts et par les Rapporteurs généraux successifs de votre Commission des finances : « le niveau très élevé de ces droits en France renchérit significativement le coût de l’acquisition, freine la mobilité professionnelle et géographique et, partant, affecte globalement la fluidité du marché » ⁽¹⁴⁾.

Dans son seizième rapport, le Conseil des impôts a estimé que « la baisse à 3% des taux actuellement pratiqués qui varient de 7,105% à 7,925% selon les départements (taxes additionnelles et frais de recouvrement inclus), aurait un coût de l’ordre de 17 milliards de francs (à 5%, un peu plus de 9 milliards). Là encore, la baisse des droits pourrait, à long terme, être à l’origine d’une augmentation du volume des transactions. Celle-ci pourrait compenser, au moins partiellement, les baisses de recettes ».

B.- Le choix de la suppression de la taxe additionnelle régionale

Le Gouvernement a donc décidé la suppression de la taxe additionnelle régionale au lieu de se contenter de proposer une mesure partielle ou temporaire.

Cette suppression est d’ores et déjà effective pour les cessions intervenues depuis le 1^er septembre 1998. Cette application anticipée a tendu à éviter tout « gel » des transactions dans l’attente de l’entrée en application d’une baisse de taux annoncée. Il appartient à l’Assemblée nationale de la confirmer.

Le 4 et le 5 du paragraphe I, en tant qu’ils prévoient l’abrogation des articles 1599 sexies, 1599 septies et 1599 septies A du code général des impôts suppriment donc la taxe additionnelle régionale aux taxes ou droits départementaux sur les ventes d’immeubles.

L’article 1599 sexies prévoit la faculté, pour le conseil régional, d’instituer une taxe additionnelle à la taxe de publicité foncière ou au droit d’enregistrement sur les mutations à titre onéreux d’immeubles ou de droits immobiliers situés dans la circonscription régionale. Le champ d’application de la taxe additionnelle est limité aux mutations prévues à l’article 1595-1° du code général des impôts :

– mutations et apports à titre onéreux d’immeubles et de droits immobiliers situés sur le territoire régional,

– apports visés aux I-3° et II de l’article 809 du code général des impôts, lorsqu’ils comprennent des immeubles et sont soumis au droit de mutation,

– cessions des actions ou parts des sociétés transparentes et de droits sociaux assimilés. Les sociétés immobilières visées à l’article 1655 ter du code général des impôts sont réputées ne pas avoir de personnalité distincte de celle de leurs membres pour l’application des droits d’enregistrement et de la taxe de publicité foncière.

La taxe additionnelle régionale ne peut s’appliquer aux mutations soumises à la TVA, aux mutations exonérées de droit d’enregistrement ou de taxe de publicité foncière, aux mutations passibles de la taxe de publicité foncière au taux de 0,60% autre que celui s’appliquant aux immeubles ruraux visés à l’article 1594 F du code général des impôts, aux mutations d’immeubles situés à l’étranger, même si la formalité de l’enregistrement est accomplie sur le territoire régional, aux opérations qui ne constituent pas une vente ou une opération assimilée, par exemple les échanges purs et simples ou les apports purs et simples en sociétés

Toutes les régions ont institué une taxe additionnelle et toutes se situent au plafond légal de 1,60%.

L’article 1599 septies du code général des impôts prévoit les conditions de fixation du taux par le conseil régional (compétence du conseil régional pour fixer un seul taux, prise d’effet au premier jour du deuxième mois à compter de la date à laquelle la décision est devenue exécutoire, assiette, modalités de recouvrement identiques à celles des droits ou taxes auxquels elle s’ajoute).

L’article 1599 septies A concerne la réduction de la taxe additionnelle prévue à l’article 11-I de la première loi de finances rectificative pour 1995, pour les acquisitions de logements réalisées entre le 1^er juillet 1996 et le 31 janvier 1997;

Les dispositions relatives à la taxe additionnelle régionale sont donc abrogées. La date d’effet de cette suppression de taxe diffère selon la nature des immeubles sur lesquels porte la mutation à titre onéreux :

– les mutations portant sur les immeubles d’habitation sont concernées à compter du 1^er septembre 1998. Le champ est défini par rapport aux actuels articles 710 et 711 ⁽¹⁵⁾. Il s’agit des immeubles affectés à l’habitation pendant trois ans à compter de la date d’acquisition et des garages non exploités commercialement ou professionnellement pendant trois ans. Ces mutations doivent être réalisées par acte authentique signé après cette date. C’est la date de l’acte de vente qui doit donc être prise en compte ;

– les mutations portant sur les immeubles professionnels seront concernées à compter du 1^er janvier 1999.

La question de la compensation des pertes de recettes pour les régions sera envisagée au paragraphe III ci-dessous.

Ainsi, un foyer fera l’économie de 1,60% de son prix d’achat, ce qui représente une économie de 8.000 francs, soit 20,51% de ses « frais de notaire », s’il fait, par exemple, l’acquisition d’un logement de 500.000 francs dans un département appliquant un taux de 5%. Un foyer faisant l’acquisition d’un logement de 1.000.000 francs dans un département pratiquant un taux de taxe de publicité foncière de 4,20% fera une économie de 16.000 francs soit 29,6% de ses « frais de notaire ».

On observera enfin que la situation des départements et des communes n’est pas modifiée.

En particulier, l’article 1594 F du code général des impôts serait maintenu. Les conseils généraux conserveraient la possibilité de voter un taux de 3,60% (non modulable) pour les ventes d’immeubles d’habitation et de garages situés dans les zones éligibles à la prime d’aménagement du territoire, dans les territoires ruraux de développement prioritaire et dans les zones de revitalisation rurale.

Concernant les ventes d’immeubles d’habitation et de garages, les conseils généraux conserveraient la possibilité d’instituer un abattement de 50.000 francs à 300.000 francs. Mais, à la différence du régime actuel, l’application serait subordonnée à un engagement de ne pas affecter les biens à un autre usage pendant trois ans.

II.- L’unification du régime d’imposition des cessions de locaux professionnels et la suppression de la taxe additionnelle régionale qui leur est applicable

La France applique les taux parmi les plus élevés d’Europe pour la taxation des mutations d’immeubles. Le taux du régime dit « de droit commun » s’établit, en effet, à 18,60%, compte tenu des taxes additionnelles communale et régionale et des frais d’assiette et de recouvrement. Ces taux s’appliquent à toutes les mutations d’immeubles qui ne relèvent d’aucun autre régime. En pratique, il porte essentiellement sur les ventes de locaux à usage professionnel, industriel et commercial.

COMPARAISONS INTERNATIONALES DES DROITS DE MUTATION A TITRE ONÉREUX SUR LES MUTATIONS D’IMMEUBLES
INDUSTRIELS ET COMMERCIAUX

En raison même du niveau de ces taux, une forme d’ingénierie financière s’est développée, visant à contourner la loi. En effet, lorsque la transaction s’applique aux parts d’une structure patrimoniale et non plus à un immeuble, la taxe passe de 18,60% à 4,80% et, dans le cas de la cession d’actions d’une société anonyme, les droits ne dépassent pas 1% du total des titres dans la limite de 20.000 francs. Il suffit donc d’apporter un immeuble à une SARL, elle-même transformée en SA, le cas échéant.

Dans son rapport précité de décembre 1997, le Conseil général des Ponts et chaussées, observait : « Pour obtenir une réduction sensible de l’évasion, considérable en immobilier d’entreprise, il semble (...) que les droits de mutation doivent devenir inférieurs à 2, soit une réduction d’un facteur 9 par rapport au taux de droit commun qui est de 18,2%. En effet (...), un taux de 2% ne suffirait plus à justifier les complexités et les risques juridiques et fiscaux des montages qui permettent l’évasion : l’évasion disparaîtrait spontanément. Au-delà de cette réduction spontanée de l’évasion, une réduction forcée deviendrait envisageable si les taux des droits de mutation étaient bas : les mutations en sociétés pourraient être soumises aux droits de mutation immobiliers, comme cela se fait au Royaume-Uni et en Allemagne. »

Suivant cette stratégie de réduction forcée de l’évasion fiscale, le présent article prévoit :

1°) d’abaisser à 4,80% le taux de droit commun départemental sur les droits de mutation à titre onéreux d’immeubles professionnels;

2°) et parallèlement d’assujettir aux droits d’enregistrement perçus par l’Etat, au taux de 4,80%, les cessions de titres de sociétés, quelle qu’en soit la forme sociale, lorsque leur actif est principalement constitué d’immeubles ou de droits réels immobiliers.

Ce relèvement des droits perçus par l’Etat sur les cessions de participations par les personnes morales à prépondérance immobilière constitue le deuxième élément indispensable de la stratégie de réduction forcée de l’évasion fiscale choisie par le Gouvernement.

En outre, la suppression de la taxe additionnelle régionale concernera également les mutations d’immobilier d’entreprise à compter de 1999.

L’abaissement du droit départemental sur les cessions d’immeubles professionnels est prévu au 11 du paragraphe I du présent article qui insère un nouvel article 1594 DA dans le code général des impôts. Cet article fixe à 3,60% le taux de la taxe ou du droit applicable :

– aux immeubles professionnels, définis comme les immeubles dont l’acquéreur a pris l’engagement de les affecter à un autre usage que l’habitation pendant trois ans au moins à compter de la date de l’acte d’acquisition ;

– et aux immeubles achetés par les mutuelles, les associations cultuelles, les associations reconnues d’utilité publique ayant pour objet l’assistance, la bienfaisance ou l’hygiène sociale, en vue d’être affectés à l’habitation lorsqu’ils sont nécessaires au fonctionnement de leurs services ou de leurs œuvre sociales. C’est le cas par exemple d’un foyer ou d’un hôtel d’hébergement appartenant à une telle association : ce foyer où cet hôtel est destiné à l’habitation, mais il est nécessaire, par là même, au fonctionnement du service rendu par l’association.

Contrairement aux dispositions visant les cessions de logements anciens, l’abaissement du taux ne s’appliquera qu’à compter du 1^er janvier 1999, sans anticipation sur le dernier trimestre de 1998.

Le dernier alinéa du I de l’article 1594 DA maintiendrait la possibilité pour les départements de faire varier le taux applicable. Le taux prévu au présent article constitue un taux plafond, les départements pouvant le diminuer jusqu’au plancher de 1%. Entre ces limites, il peut être relevé ou abaissé à la décision des départements.

Le paragraphe II du nouvel article 1594 DA précise que le taux applicable aux immeubles professionnels ne peut être appliqué aux garages non destinés à une exploitation à caractère commercial ou professionnel.

Le relèvement du droit perçu au profit de l’Etat sur la cession de titres de sociétés à prépondérance immobilière est réalisé par le 30 du paragraphe I.

Actuellement, les cessions de sociétés non transparentes à prépondérance immobilière sont soumises à un droit d’enregistrement au taux de :

– 1% plafonné à 20.000 francs par mutation, pour les actes portant cession d’actions ;

– de 4,80% pour les cessions de parts sociales dans les sociétés dont le capital n’est pas divisé en actions ;

– au tarif des ventes d’immeubles, si la cession intervient dans les trois ans de l’apport et que la société n’est pas passible de l’impôt sur les sociétés.

A compter du 1^er janvier 1999, le droit perçu par l’Etat applicable aux cessions de participations dans les sociétés à prépondérance immobilière serait fixé uniformément à 4,80%.

Le 30 du paragraphe I fixe le régime applicable aux cessions de droits sociaux. Il modifie l’article 726 du code général des impôts, relatif au régime normal des mutations à titre onéreux en ce qui concerne les cessions de droits sociaux. Une partie des modifications prévues est d’ordre rédactionnel (A, C D et E). La modification de fond, prévue au B, consiste donc à soumettre expressément au taux de 4,80% les cessions de parts sociales dans les sociétés, dont le capital n’est pas divisé en actions, à prépondérance immobilière, ainsi que les participations dans des personnes morales à prépondérance immobilière.

La définition de la prépondérance immobilière figure au dernier alinéa proposé pour le I de l’article 726 du code général des impôts : « est à prépondérance immobilière la personne morale dont l’actif est ou a été au cours de l’année précédant la cession des participations en cause, principalement constitué d’immeubles ou de droits immobiliers situés en France ou de participations dans des personnes morales elles-mêmes à prépondérance immobilière ».

Selon les informations recueillies par votre Rapporteur général, la notion de prépondérance immobilière ainsi entendue s’inspire de celle retenue à l’article 750 ter du code général des impôts définissant le champ territorial d’application des droits de mutation à titre gratuit.

L’actif doit être principalement constitué d’immeubles bâtis ou non bâtis situés en France ou de droits réels immobiliers (usufruit, droits d’usage par exemple) ou de titres de personnes morales elles-mêmes à prédominance immobilière. Mais, contrairement à la lettre de l’article 750 ter, la rédaction retenue implique que les immeubles affectés par la personne morale à sa propre exploitation industrielle, commerciale, agricole ou à l’exercice d’une profession non-commerciale seront pris en compte pour déterminer la prépondérance immobilière. Il en va de même pour les immeubles donnés en location, les immeubles constituant le stock immobilier de sociétés de construction-vente ou de sociétés qui se livrent à une activité de marchand de biens, les titres de sociétés elles-mêmes à prépondérance immobilière.

Il convient ensuite de comparer à la valeur totale de l’actif social, la valeur des immeubles et droits réels appartenant à la société. Si la valeur de ces immeubles et de ces droits immobiliers représente plus de 50% de la valeur de l’actif social, la société serait considérée comme étant à prépondérance immobilière.

Le 28 du paragraphe I modifie l’article 635 du code général des impôts en étendant le champ de l’obligation d’enregistrement, dans le délai d’un mois à compter de leur date, pour les actes portant cession de participations dans des personnes morales à prépondérance immobilière.

L’assujettissement aux droits de mutation intervient en considération de l’opération juridique que l’acte constate, sans qu’il soit besoin de distinguer si la forme est authentique ou sous seing privé.

Le 29 du paragraphe I modifie l’article 639 du code général des impôts, selon lequel à défaut d’actes, les cessions de parts sociales doivent être déclarées dans le délai d’un mois.

Le champ de l’obligation comprend :

– les actions,

– les parts de fondateurs,

– les parts bénéficiaires des sociétés non cotées en bourse,

– les parts de sociétés dont le capital n’est pas divisé en actions,

– les participations dans des personnes morales à prépondérance immobilière.

Actuellement, les cessions de parts de SARL sont systématiquement enregistrées, mais pour les sociétés par actions, un droit n’est perçu qu’en présence d’un acte. L’extension de l’obligation de déclaration à toutes les sociétés, sauf les sociétés cotées, améliorera la transparence et la sécurité des opérations en cause et sera de nature à faciliter les contrôles par l’administration fiscale.

Le 2 du paragraphe I insère un nouvel article 683 bis dans le code général des impôts. Il diminue le taux applicable aux apports d’immeubles ou de droits immobiliers réalisés à titre onéreux.

Actuellement, les apports à titre onéreux ou la fraction des apports mixtes réalisée à titre onéreux sont soumis à l’application du régime fiscal des mutations à titre onéreux d’immeubles. L’impôt perçu au profit de l’Etat est de 13,80%, auquel s’ajoute un droit départemental additionnel de 1,60%.

Le présent article ramène à 2,60% le taux de l’impôt d’Etat, soit, compte tenu du droit départemental additionnel, une taxation de 4,20%. Elle est ramenée à 3,60% (2% de taxe pour l’Etat et 1,60% de droit départemental additionnel) pour les immeubles affectés à un usage autre que l’habitation pendant trois ans.

Le 3 du paragraphe I modifie l’article 684 du code général des impôts pour ramener à 4,80% le taux applicable aux échanges d’immeubles. Actuellement ce taux est de 8,60%. Il est perçu au profit de l’Etat ⁽¹⁶⁾, sans taxes locales additionnelles ni prélèvement pour frais d’assiette ou de recouvrement. Il s’agit donc d’une mesure d’harmonisation logique dès lors que le taux d’imposition des cessions d’immeuble est ramené à 4,80%.

Il convient de relever que les soultes et plus-values éventuelles sont taxées, elles, au taux prévu pour les ventes d’immeubles y compris les taxes additionnelles, c’est-à-dire uniquement la taxe communale à la suite de la suppression de la taxe régionale additionnelle par le présent article.

III.- Les modalités de compensation pour les collectivités locales

Depuis le 1^er janvier 1984, l’ancien droit d’Etat a été transféré aux départements et, cumulé avec la taxe additionnelle départementale, est devenu le droit départemental ou la taxe départementale de publicité foncière.

L’impôt relatif aux mutations à titre onéreux d’immeubles a été transféré par l’Etat aux départements en application de l’article 99-II de la loi n° 83-8 du 7 janvier 1983 relative à la répartition des compétences entre les communes, les départements, les régions et l’Etat. Ce transfert a été effectué en contrepartie des transferts de compétences organisés, par ce même texte, en matière d’action sociale et de santé, d’éducation, de culture, d’environnement et de transports scolaires.

Le 9 du paragraphe I tend à supprimer toute mention dans le code général des impôts (article 1594 A) du transfert de l’Etat aux départements des droits d’enregistrement et de la taxe de publicité foncière sur les mutations à titre onéreux d’immeubles ou de droits immobiliers situés sur leur territoire.

Une telle rédaction n’a ni pour objet ni pour effet de modifier les conditions dans lesquelles la question de la compensation des transferts de compétences est réglée par l’article 99-II de la loi précitée du 7 janvier 1983.

Le code général des impôts ayant pour objet de fixer les modalités d’assiette, de taux et de recouvrement des impôts, l’origine historique de la perception, par les départements, d’un impôt, qui fut anciennement un impôt perçu au profit de l’Etat, n’est plus nécessaire quinze ans après que le transfert est devenu effectif.

Les modalités de compensation figurent au paragraphe II du présent article. Il faut distinguer le cas des départements et celui des régions.

A.- Pour les départements, la compensation interviendra dans les conditions prévues par la loi sur le transfert des compétences

L’absence de toute mention des départements dans le paragraphe II du présent article relatif à la compensation des pertes des recettes enregistrées par les collectivités locales, ne traduit pas une remise en cause de l’obligation qu’a l’Etat de compenser les pertes de recettes résultant de l’abaissement du taux d’imposition applicable aux mutations d’immeubles professionnels. Cette absence découle seulement du fait que cette compensation se fera selon les règles propres au régime de la fiscalité transférée en compensation des transferts de compétences prévu par la loi précitée du 7 janvier 1983.

L’article L. 1614-5 du code général des collectivités territoriales dispose, en effet, que « les pertes de produit fiscal résultant, le cas échéant, pour les départements et les régions, de la modification, postérieurement à la date de transfert des impôts, du fait de l’Etat, de l’assiette ou des taux de ces impôts sont compensées intégralement, collectivité par collectivité, soit par des attributions de la dotation générale de décentralisation, soit par des diminutions des ajustements prévus au deuxième alinéa de l’article L. 1614-4 ⁽¹⁷⁾. Le montant de la perte du produit fiscal à compenser, pour chaque collectivité concernée, est constaté dans les mêmes conditions que les accroissements et diminutions de charges visés à l’article L.1614-3. »

Un arrêté conjoint du ministre chargé de l’intérieur et du ministre chargé du budget, pris après avis de la commission consultative de l’évaluation des charges, constatera, pour chaque collectivité, le montant des diminutions de ressources résultant de la modification en cause ⁽¹⁸⁾. D’ores et déjà, un crédit de 3,3 millions de francs a été inscrit au chapitre 41-56 du budget du ministère de l’intérieur, au titre de la « Compensation aux départements de la diminution des droits de mutation à titre onéreux pour les immeubles à usage professionnel (Application de l’article L. 1614-5 du code général des collectivités territoriales) ».

Pour votre Rapporteur général, le calcul de la compensation devrait prendre en compte le fait que la perte de recettes risque de n’être que temporaire. Une baisse des taux départementaux, concurremment avec la hausse du taux du droit perçu par l’Etat sur les cessions d’actions, devrait faire bénéficier les collectivités locales des retombées fiscales de l’amélioration du marché immobilier. En outre, l’effet incitatif de la suppression de la taxe additionnelle régionale ne pourra qu’avoir des effets bénéfiques pour l’évolution de l’assiette servant de support à l’établissement de la taxe départementale.

Les modalités de la compensation versée aux départements sont certes fixées dans la loi qui a organisé le transfert des compétences. Il faut bien admettre néanmoins que l’idée même de péréquation entre collectivités locales a fait de sensibles progrès depuis lors. Votre Rapporteur général estime donc que les dispositifs de compensation automatique, qui ne tiennent pas compte des inégalités de situations et de richesses, sont de moins en moins admissibles, aujourd’hui, alors même que des efforts sont engagés pour maîtriser l’évolution du budget de l’Etat et que la péréquation entre les collectivités locales n’a jamais été autant nécessaire.

B.- L’institution d’une dotation de compensation pour les régions

Le paragraphe II institue une compensation des pertes de ressources résultant, pour les régions, de la suppression de la taxe additionnelle régionale aux droits d’enregistrement. Contrairement à ce qui prévaut pour les départements, le présent article organise une procédure spécifique. La taxe régionale additionnelle aux droits d’enregistrement n’est pas un impôt d’Etat transféré aux régions parallèlement aux compétences qu’elles ont reçues de l’Etat. Cette ressource régionale existait avant ce transfert. Elle n’entre donc pas dans le champ de l’article L. 1614-5 du code général des collectivités territoriales.

La suppression de cette taxe a pris effet à compter du 1^er septembre 1998 pour les mutations de logements anciens. La question de la compensation versée à ce titre, aux régions, devrait être envisagée dans le prochain projet de loi de finances rectificative.

Pour les pertes de recettes enregistrées à compter de 1999, le paragraphe II institue une dotation de compensation spécifique. Cette dotation est inscrite au chapitre 41-55 du budget de l’intérieur. Les crédits inscrits pour 1999 s’élèvent à 5,3 milliards de francs.

La base de la compensation correspond aux droits relatifs à la taxe additionnelle régionale que chaque région a perçue en 1997. Ce montant a été revalorisé en fonction du taux d’évolution de la dotation globale de fonctionnement pour 1998, qui est aussi celui de la dotation générale de décentralisation, en application de l’article L.1614-1 du code général des collectivités territoriales.

Cette base évoluera chaque année comme le taux d’évolution de la dotation globale de fonctionnement. Ainsi, le montant inscrit au chapitre précité du budget de l’intérieur pour 1999 correspond-il à la base telle que déterminée comme indiqué ci-dessus et revalorisée du taux d’évolution de la DGF pour 1999 (2,75%).

Comme il l’a indiqué précédemment, votre Rapporteur général considère que la compensation intégrale des pertes de recettes, quelles que soient la situation et la capacité des régions à agir, n’a plus lieu d’être. Les ressources des régions sont telles, notamment à mesure de l’évolution favorable des bases d’imposition directes, en liaison avec l’urbanisation croissante, qu’il apparaît parfaitement justifié de soumettre, pour les plus favorisées d’entre elles, la participation du budget de l’Etat à la compensation des droits relatifs à la taxe additionnelle à une forme de « ticket modérateur » au bénéfice des régions les plus défavorisées.

Pour les régions bénéficiaires des attributions du fonds de correction des déséquilibres régionaux prévu à l’article L. 4332-4 du code général des collectivités territoriales, la compensation interviendrait selon les modalités prévues au présent article.

Pour chaque région qui ne serait pas éligible aux attributions du fonds précité et qui, en outre, ne remplirait pas les conditions pour contribuer à son financement, l’attribution de la dotation de compensation pourrait être égale à 95% de l’attribution qui lui revient selon les modalités prévues au présent article.

Pour chacune des régions contribuant au financement du fonds des déséquilibres régionaux, l’attribution de la dotation de compensation serait égale à 85% de l’attribution qui lui revient selon les règles prévues au présent article.

IV.- Le dispositif de coordination et de simplification
du code général des impôts

Ce sont les dispositions les plus nombreuses de l’article. Elles sont contenues dans le paragraphe I.

A.- Le nouveau taux de droit commun

Le 10 du paragraphe I modifie l’article 1594 D du code général des impôts relatif au taux de droit commun du droit d’enregistrement ou de la taxe de publicité foncière sur les mutations d’immeubles.

La nouvelle rédaction tire les conséquences du transfert réalisé en 1984, dans la rédaction du code général des impôts qui tenait encore compte de la situation qui prévalait à la date du transfert de l’Etat aux départements. Le taux départemental était alors égal à la somme du dernier taux d’Etat et du dernier taux de la taxe additionnelle départementale. La nouvelle rédaction fixe ensuite le nouveau niveau des taux applicables au 1^er janvier 1999. Il s’agit des taux applicables le 31 décembre 1998 pour les mutations d’immeubles d’habitation. Ces taux ont été arrêtés par les départements au mois de juin 1998. Comme on l’a rappelé, le taux plafond pour les mutations d’immeubles d’habitation a été successivement diminué d’un demi point par an (de 6,5% au 1^er juin 1992, à 5% à compter du 1^er juin 1995) en application des articles 93 de la loi de finances pour 1991, 102 de la loi de finances pour 1992 et 36 de la loi de finances rectificative pour 1993.

La nouvelle rédaction précise, au deuxième alinéa de l’article 1594 D, que les nouveaux taux s’appliqueront aux mutations constatées par acte authentique signé à compter du 1^er janvier 1999.

Le dernier alinéa de la nouvelle rédaction l’article 1594 D reprend les règles selon lesquelles les départements sont libres de fixer les taux des impositions qu’ils perçoivent, ainsi que l’encadrement de cette liberté. Ces règles resteraient inchangées, puisque le taux plafond est de 5% comme actuellement et le taux plancher de 1%.

Désormais, le taux normal est abaissé au niveau de l’ancien taux de faveur pour les immeubles d’habitation. En revanche, le taux applicable aux cessions d’immeubles professionnels est actuellement le taux normal de droit commun. Le taux normal devient donc celui applicable aux habitations et le taux de faveur, celui qui s’applique aux immeubles professionnels.

Le paragraphe III du nouvel article 1594 D reprend l’article 713, abrogé au 4 du paragraphe I, relatif aux acquisitions par les mutuelles, les associations cultuelles et par les associations reconnues d’utilité publique ayant pour objet la bienfaisance ou l’hygiène sociale, des immeubles nécessaires au fonctionnement de leurs services ou de leurs œuvres sociales. Le taux applicable est égal à 3,60% pour le cas d’une association qui fait une opération sur les immeubles affectés à l’habitation nécessaires au fonctionnement de ses œuvres.

Le 1 du paragraphe I apporte des modifications rédactionnelles au premier alinéa de l’article 683 du code général des impôts. Cet article fixe le principe, le taux et l’assiette de la taxe de publicité foncière et du droit d’enregistrement correspondant au régime normal. La modification consiste à substituer une définition synthétique des actes donnant lieu à l’assujettissement à la taxe à une définition par énumération. La deuxième modification consiste à supprimer la fixation du taux dans deux articles différents, le taux de droit commun à l’article 683 et le renvoi à l’article 1594 D pour la fixation des dérogations à ce taux. Désormais, le taux de la taxe de publicité foncière ou du droit d’enregistrement sera fixé à l’article 1594 D.

B.- L’adaptation du régime des sanctions

Le 26 du paragraphe I modifie le régime des sanctions en cas de non-respect de certaines formalités ou conditions exigées pour bénéficier d’un régime de faveur au titre de la taxe de publicité foncière ou du droit d’enregistrement. Dans le régime actuel, en cas de remise en cause des conditions mises au bénéfice d’un régime de faveur, le redevable doit acquitter un droit supplémentaire fixé actuellement à 6%. Compte tenu de la baisse du niveau des droits d’enregistrement et de la taxe de publicité foncière (taux de 5% en régime de droit commun d’habitation et taux de 3,60% en régime d’immobilier professionnel), il est logiquement prévu de ramener le taux de droit supplémentaire à 1% pour respecter la proportionnalité des sanctions avec les comportements fautifs. Une telle solution vaut dans les différents cas prévus par le code :

– immeubles soumis à la TVA : article 1840 G ter ;

– immeubles ruraux acquis par un agriculteur : article 1840 G quater A ;

– immeubles acquis et revendus par les marchands de biens : article 1840 G quinquies. A cet égard, on peut rappeler que les achats d’immeubles, de fonds de commerce ou d’actions ou de parts de sociétés immobilières, effectués par les personnes qui exercent la profession de marchands de biens bénéficient d’un régime de faveur à la condition, notamment, qu’elles prennent l’engagement de revendre les biens acquis dans un délai de quatre ans. Le défaut de revente à un particulier de biens ayant bénéficié du report de délai devait entraîner pour le professionnel détenteur de tels biens au 1^er janvier 1997, le paiement des droits et taxes de mutation à titre onéreux dont avait été dispensée son acquisition, auxquels devaient s’ajouter le droit supplémentaire de 6% prévu par l’article 1840 G quinquies du code général des impôts et l’intérêt de retard prévu à l’article 1727 du même code. La prorogation du délai de revente au 31 décembre 1998 pour les acquisitions réalisées par les professionnels avant le 1^er janvier 1993 vient à échéance. En l’état actuel de l’article, en cas d’application des sanctions, ce seraient les taux applicables au moment de l’acquisition qui s’appliqueraient et non les taux résultant de la réforme intervenant au présent article ;

– immeubles acquis par les jeunes agriculteurs : article 1840 G septies ;

– cessions des SAFER : article 1028 ter.

C.- Le regroupement sous un même article des dispositions relatives aux différents régimes de faveur

Le 15 du paragraphe I tend à insérer dans le code général des impôts un nouvel article 1594 F quinquies regroupant l’ensemble des dispositions prévoyant aujourd’hui l’application du taux réduit de 0,60% aux mutations d’immeubles ou de droits immobiliers auparavant prévues dans différents articles. L’article 1594 F quinquies comportera ainsi les paragraphes suivants :

– le A reprend, sans modification, l’article 692, relatif aux mutations à titre onéreux soumises à la TVA ;

– le B reprend, sans modification, l’article 693, relatif aux zones de rénovation urbaine ;

– le C reprend, sans modification, l’article 695, relatif aux cessions gratuites de terrains classés aux collectivités locales ;

– le D reprend, sans modification, l’article 705, relatif aux acquisitions d’immeubles ruraux par l’agriculteur ;

– le E reprend l’article 1594 F, relatif aux immeubles ruraux acquis par les jeunes agriculteurs ou en vue de la conclusion avec eux d’un bail à long terme dans les territoires ruraux de développement prioritaire. Pour le surplus, en outre, les mutations en cause, hors des territoires ruraux de développement prioritaires, se feront désormais dans les conditions de droit commun inférieures au taux actuel de 6,40% ;

– le F reprend, sans modification, l’article 706, relatif à la mise en valeur des terres incultes dans les départements d’outre-mer ;

– le G reprend, sans modification, l’article 707, relatif à l’accession à la propriété rurale dans les départements d’outre-mer ;

– le H reprend l’article 698, relatif aux immeubles acquis par une société de crédit-bail et immédiatement concédés au vendeur par un contrat de crédit-bail. Il résulte de la nouvelle rédaction que le taux réduit de 2% applicable aux immeubles acquis par le locataire d’une SICOMI ou d’une SAFT en vertu d’un contrat de crédit-bail, relèveront désormais du taux de droit commun de 3,80% maximum ;

– le I reprend l’article 698 bis, relatif aux immeubles acquis par une SOFERGIE et immédiatement concédés au vendeur par un contrat de crédit-bail. Il résulte également de cette nouvelle rédaction que le taux réduit de 2% applicable aux immeubles acquis par le locataire d’une SOFERGIE en vertu d’un contrat de crédit-bail, relèveront désormais du taux de droit commun de 3,80% maximum ;

– le J reprend, sans modification, l’article 712, relatif aux cessions de constructions provisoires ;

– le K reprend, sans modification, l’article 715, relatif aux lotissements dans les DOM.

Le 16 du paragraphe I tend à insérer dans le code général des impôts un nouvel article 1594-0 G, qui réunit sous un même article les dispositions relatives aux exonérations de droits d’enregistrement ou de taxe de publicité foncière. Ce nouvel article comportera :

– un A, qui reprend, compte tenu de modifications rédactionnelles, l’article 691 relatif aux terrains ou immeubles anciens ou inachevés en vue de constructions qui sont soumis à la TVA et en conséquence exonérés de droits de mutation à titre onéreux, ;

– un B, qui reprend l’article 696, relatif à l’exonération de droits de mutation à titre onéreux pour certaines acquisitions ou rétrocessions d’immeubles réalisées au titre d’opérations d’aménagement et d’urbanisme.

D.- Les autres dispositions de coordination

Le 4 du paragraphe I procède à un certain nombre de suppressions d’articles du code général des impôts, dont certaines sont reprises à d’autres articles ou bien n’ont plus d’objet, notamment puisque le régime de faveur qu’elles instituaient ne présente plus d’intérêt, compte tenu de la diminution des taux de droit commun résultant du présent article.

Seraient ainsi abrogés :

– l’article 694. Il prévoit l’application d’un taux réduit de la taxe de publicité foncière ou du droit d’enregistrement de 0,60% pour les ventes d’immeubles consenties à la suite d’opérations d’équipement ou de mise en valeur par les sociétés d’Etat et par certaines sociétés d’économie mixte. Le taux applicable sera désormais le taux de droit commun ;

– l’article 697. Il prévoit, au titre des aides prévues en faveur de l’aménagement du territoire, l’application d’un taux réduit de 2% pour les acquisitions immobilières réalisées par les entreprises situées dans les zones d’aménagement du territoire. Ces dispositions sont reprises à l’article 721 pour les seuls fonds de commerce ;

– les articles 701 à 704 et 709. Ils concernent les régimes spéciaux en faveur de l’agriculture : l’article 701 prévoit un taux réduit de 11,80% pour les mutations d’immeubles ruraux. Cette disposition est devenue sans objet, compte tenu du taux global résultant du précédent article ;

– l’article 702. Il prévoit un taux réduit de 4,80% pour les acquisitions susceptibles d’améliorer la rentabilité des exploitations agricoles. Cette disposition est devenue sans objet, compte tenu du nouveau niveau des taux de droit commun ;

– l’article 703. Il prévoit un taux réduit de 2% pour les acquisitions de bois et forêts répondant à certains engagements de les soumettre à une exploitation régulière. Cette disposition est reprise à l’article 793, tel qu’il résulte du 7 du paragraphe I ;

– l’article 704. Il prévoit un taux réduit de 2% pour les acquisitions d’immeubles ruraux de faible importance (moins de 5.000 francs). Cette disposition est maintenue par le seul jeu de l’abaissement du niveau des taux antérieurs ;

– l’article 709. Il prévoit un taux réduit de 2% pour les échanges individuels ou multilatéraux d’immeubles ruraux, en cas de soulte ou de plus-value d’échange. Comme dans le cas précédent, cette disposition résultera du seul jeu de l’abaissement du niveau des taux antérieurs ;

– les articles 710, 711 et 711. Ils concernent le régime spécial applicable aux immeubles destinés à l’habitation. L’article 710 prévoit l’application d’un taux réduit de 2,60% pour les immeubles affectés à l’usage d’habitation. Cette disposition est reprise à l’article 711, qui prévoit l’application du même taux réduit de 2,60% pour les acquisitions de terrains ou locaux à usage de garage non affectés à une exploitation à caractère commercial ou professionnel. Ces dispositions relèvent désormais de l’article 1594 D relatif au taux de droit commun ;

– l’article 711 A. Il exclut l’application du taux réduit aux acquisitions d’immeubles situés en France, faites par des personnes morales dont le siège est situé sur le territoire d’un Etat n’ayant pas conclu avec la France de convention d’assistance administrative en vue de lutter contre la fraude et l’évasion fiscales. Cette disposition est reprise à l’article 1594 DA ;

– l’article 713. Il prévoit l’application d’un taux réduit de 2% pour les acquisitions par les mutuelles, les associations cultuelles et les associations des immeubles nécessaires au fonctionnement de leurs services ou de leurs œuvres sociales. Cette disposition relève désormais de l’article 1594 DA ;

– l’article 1584 bis. Il prévoit la possibilité pour les communes d’exonérer de taxe additionnelle communale les acquisitions d’immeubles ruraux par les agriculteurs bénéficiaires des aides à l’installation des jeunes agriculteurs, pour les immeubles ruraux situés dans les territoires ruraux de développement prioritaire. Il s’agissait d’une conséquence de l’exception à la règle interdisant de recouvrer une taxe additionnelle au taux de 0,60%. L’exception ayant été supprimée, cette disposition n’a plus d’objet ;

– l’article 1594 C. Il prévoit l’intangibilité des types de régimes spéciaux des droits d’enregistrement et des taxes de publicité foncière à l’occasion de leur transfert de l’Etat aux départements à compter du 1^er janvier 1984. Il prévoit, en outre, l’identité des règles d’assiette et de recouvrement applicables aux droits d’enregistrement et à la taxe de publicité foncière ;

– l’article 1594 F bis. Il prévoit la faculté, pour les conseils généraux, de voter un taux réduit de taxe de publicité foncière ou de droit d’enregistrement pour les acquisitions d’immeubles ruraux effectuées par les agriculteurs ou les sociétés civiles et groupements agricoles et les sociétés visées à l’article L. 341-2 du code rural qui prennent l’engagement de mettre personnellement en valeur lesdits biens pendant un délai minimal de cinq ans à compter de la date du transfert de propriété.

L’abrogation des articles 1599 sexies, 1599 septies et 1599 septies A correspond à la suppression de la taxe additionnelle régionale aux droits d’enregistrement ou à la taxe de publicité foncière. Cette abrogation a déjà été évoquée au paragraphe I ci-dessus.

L’abrogation de l’article 1840 G quater prévoit une sanction en cas de non-respect de l’engagement prévu de maintenir pendant trois ans l’affectation d’habitation ou la non exploitation commerciale d’un garage, pour les immeubles acquis respectivement à cette fin, afin de bénéficier du taux réduit. Les mutations à titre onéreux d’immeubles d’habitation relevant désormais du régime de droit commun, il n’y a plus lieu d’imposer des engagements spécifiques et les sanctions à leur égard n’ont donc plus d’objet.

Le 6 du paragraphe I constitue une disposition de coordination avec la suppression de l’article 697. L’article 721 prévoit, en effet, que le droit d’enregistrement applicable aux mutations à titre onéreux de fonds de commerce ou de clientèles peut être réduit à 2% dans les cas d’acquisitions réalisées par les entreprises exploitantes au titre de l’aménagement du territoire. Le deuxième alinéa de cet article prévoit que les procédures et sanctions prévues à l’article 697 pour le régime de faveur applicable aux acquisitions immobilières d’entreprises au titre de l’aménagement du territoire sont aussi applicables aux acquisitions de fonds de commerce et de clientèles visées par l’article 721. L’abrogation de l’article 697 rend nécessaire de reprendre ces conditions. C’est l’objet du 6 du paragraphe 1 du présent article, qui prévoit, en outre, deux modifications rédactionnelles liées à la nature des cessions en cause dans l’article 721 (mention du seul droit d’enregistrement et suppression de la référence à la notion d’entreprise).

Le 7 du paragraphe I tire les conséquences de l’abrogation de l’article 703 sur le régime spécial des bois et forêts, auquel l’article 793 fait référence pour les donations et successions de bois et forêts. L’article 793 prévoit l’exonération des droits de mutations à titre gratuit sur les trois-quarts de la valeur nette des parts d’intérêts détenues dans un groupement forestier, à certaines conditions, parmi lesquelles l’un des engagements prévus à l’article 703.

Le A du 7 du paragraphe I reprend l’énoncé des engagements précités sous réserve de quelques modifications purement rédactionnelles indispensables pour les réunir en un seul alinéa.

Le B du 7 du paragraphe I reprend le dernier alinéa de l’article 703, qui prévoit le bénéfice définitif du régime de faveur en cas de transmission à titre gratuit ou à titre onéreux à l’Etat ou aux collectivités et organismes mentionnés au I de l’article 1042, des parts en cause reçues par mutation à titre gratuit.

Le C du 7 du paragraphe I substitue, dans l’article 793, à la référence aux conditions précitées prévues à l’article 703 abrogé, le renvoi aux alinéas du même article qui les a d’ores et déjà reprises. L’article 793 applique la même réfaction d’assiette pour les successions et donations entre vifs de bois et forêts.

Le 8 du paragraphe I concerne les articles 809 et 810 du code général des impôts, relatifs à l’apport d’une entreprise individuelle à une société quant à l’ensemble des éléments d’actifs immobilisés pour l’exercice professionnel avec une prise en charge du passif. Cette prise en charge est soumise aux droits de mutation à titre onéreux en application de l’article 809, aux taux fixés à l’article 810.

Le A du 8 du paragraphe I procède à une modification rédactionnelle au I bis de l’article 809, en supprimant une référence de date devenue obsolète plus de dix-sept ans après l’application de la modification (point 1), ainsi qu’à la coordination avec l’abaissement à 2,60% des droits sur l’immobilier professionnel.

Le B du 8 du paragraphe I procède à l’abaissement du taux normal du droit ou de la taxe pour les apports d’une personne physique à une société. Le taux applicable sera désormais de 2,60% s’il s’agit d’immeubles ou de droits immobiliers ; il reste à 8,60% pour l’apport de fonds de commerce, de clientèle, d’un droit au bail ou d’une promesse de bail.

Le 12 du paragraphe I constitue une disposition de coordination avec la nouvelle rédaction des articles 1594 D et 1594 DA, qui comprennent en leur sein la fixation des taux plafonds. A défaut de vote dans les délais prescrits par l’article 1639 A du code général des impôts, c’est-à-dire le 31 mars, sauf exception, ou en cas de délibération fixant un taux dépassant le plafond légal, les taux en vigueur sont reconduits.

Le 13 du paragraphe I constitue également une disposition de coordination, en conséquence de l’abrogation des articles 710 et 711, relatifs aux droits de mutation applicables aux immeubles d’habitation et aux garages qui leur sont affectés. Il réécrit le premier alinéa de l’article 1594 F ter en y transférant la définition des immeubles d’habitation et de leurs garages, au sens de l’application du taux de droit commun de 5% maximum, définitions antérieurement incluses aux articles 710 et 711.

Le 14 du paragraphe I constitue également une disposition de coordination, en conséquence de l’abrogation des articles 710 et 711 précités. Il remplace, dans l’article 1594 F quater, relatif aux réductions du taux de la taxe ou du droit applicable aux mutations d’immeubles d’habitation et de leurs garages dans les zones d’aménagement du territoire, dans les territoires ruraux de développement prioritaire et dans les zones de redynamisation urbaine, la référence aux articles 710 et 711 abrogés, par celle à l’article 1594 F ter, qui a repris la définition de ces immeubles figurant antérieurement aux articles 710 et 711.

Le 17 du paragraphe I procède à une coordination rédactionnelle concernant les articles 1594 G à 1594 J.

Le 18 du paragraphe I procède à une coordination rédactionnelle, compte tenu de la modification relative au droit d’enregistrement ou à la taxe de publicité qui sont désormais établis sans référence à la situation à la date du transfert en 1984. Serait donc supprimée la référence à la taxe additionnelle incluse dans la taxe départementale ⁽¹⁹⁾. En revanche, la taxe additionnelle départementale demeure à l’égard de la taxe ou du droit d’enregistrement perçu par l’Etat. C’est le cas de la taxe ou du droit au taux de 2,60% en ce qui concerne :

– les apports d’immeubles ou de droits immobiliers à une société, réalisés à titre onéreux (nouvel article 683 bis du code général des impôts) ;

– l’apport d’une entreprise individuelle à une société avec prise en charge du passif (articles 809 et 810) pour les biens immobiliers et fonds de commerce.

Le 19 du paragraphe I concerne la taxe additionnelle communale. Elle est instituée par les articles 1584 et 1595 bis respectivement au profit des communes et des fonds de péréquation. Il s’agit d’une taxe additionnelle aux droits d’enregistrement ou à la taxe de publicité foncière perçus pour le compte de l’Etat ou des départements et exigibles sur les mutations à titre onéreux. Il s’ensuit que cette taxe n’est pas perçue, entre autres, sur les mutations passibles de la taxe de publicité foncière au taux de 0,60%, sauf dans le cas visé à l’article 1594 F du code général des impôts. Ce cas vise certaines acquisitions d’immeubles ruraux situés dans les territoires ruraux de développement prioritaire (TRDP) (article 1584-1 et 1595 bis du code général des impôts). Les communes ont toutefois la possibilité d’exonérer du paiement de cette taxe.

Le 1° et le 2° suppriment la possibilité de percevoir la taxe sur les mutations précitées, puisqu’en dehors de l’article 1594 F, elle n’était déjà pas perçue sur les mutations imposées au taux de 0,60%.

Le 20 du paragraphe I constitue une coordination rédactionnelle de l’article relatif aux frais d’assiette et de recouvrement perçus par l’Etat, compte tenu de la nouvelle dénomination de taxe de publicité foncière et de droits d’enregistrements et de l’absence de référence à la situation prévalant en 1984.

Le 21 du paragraphe I constitue une coordination rédactionnelle portant sur la référence incluse dans l’article 1840 G bis, relatif à la sanction applicable en cas de manquement à l’engagement d’exploitation pris par les héritiers ou donataires d’une forêt pour bénéficier du taux réduit d’enregistrement. L’article 703 ayant été abrogé et son contenu inséré à l’article 793, c’est cette dernière référence qui est désormais inscrite à l’article 1840 G bis.

Le 22 du paragraphe I constitue également une coordination rédactionnelle visant toute référence faite à l’article 691 dans le code général des impôts ; cet article ayant été transféré sous le A de l’article 1590-0 G, cette référence lui est désormais substituée.

Le 23 du paragraphe I constitue également une coordination rédactionnelle portant sur les références incluses dans l’article 902, relatif à l’exonération du droit de timbre de dimension en cas de mutations à titre onéreux d’immeubles pour les actes mentionnés aux articles 696, 706, 707, 712 et 715. L’article 696 a été transféré sous le B l’article 1594-0 G par le 17 du paragraphe I et les articles 706, 707, 712 et 715 l’ont été respectivement sous les F, G, J et K de l’article 1594 F quinquies par le 15 du paragraphe I. C’est la raison pour laquelle les nouvelles références sont inscrites à l’article 902.

Le 24 du paragraphe I constitue également une coordination rédactionnelle portant sur les références inscrites à l’article 1840 G quater A, relatif aux conséquences de la déchéance du bénéfice du taux réduit de 0,60% pour l’acquisition d’immeubles ruraux avec engagement de mise personnellement en valeur par l’acquéreur. L’article 705 a été transféré sous le D de l’article 1594 F quinquies par le 15 du paragraphe I. C’est la raison pour laquelle la nouvelle référence est incluse à l’article 1840 G quater A.

Le 25 du paragraphe I constitue également une coordination rédactionnelle portant sur les références inscrites à l’article 1840 G septies, relatif à la déchéance du régime de faveur pour l’acquisition d’immeubles ruraux par les jeunes agriculteurs. L’article 1594 F a été transféré sous le E de l’article 1594 F quinquies par le 15-2° du paragraphe I. C’est la raison pour laquelle cette nouvelle référence remplace l’ancienne à l’article 1840 G septies. A la première phrase, il est fait mention du E de l’article 1594 F quinquies (régime général de faveur) et à la troisième phrase, il est fait mention du II du E de l’article 1594 F quinquies (régime de faveur au taux de 0,60%).

Le 27 du paragraphe I concerne le régime spécifique du département de la Guyane.

Actuellement, en application de l’article 1043 A du code général des impôts, les tarifs de la publicité foncière et des droits d’enregistrement sont réduits de moitié dans ce département. Le présent article tire les conséquences de l’abaissement des taux plafonds applicables à ces impositions qui rendent obsolètes ces dispositions.

Le premier alinéa est de portée rédactionnelle, il fait du dernier alinéa actuel le premier alinéa compte tenu de la modification qui intervient sur le plan de la taxe de publicité foncière et des droits d’enregistrement. En effet, pour ces derniers, il convient de distinguer le cas général où la réduction de moitié a un sens, par exemple pour les fonds de commerce, mais désormais, pour :

– les mutations de droit commun d’immeubles d’habitation et des garages qui leur sont affectés : le taux plafond de 5% actuellement applicable, en général, est à peine supérieur au taux de Guyane (4,37%) qui devient le taux pratiqué à partir de septembre de cette année ;

– les mutations d’immeubles professionnels : le taux plafond de 3,60% est inférieur au taux actuellement pratiqué de 10% ;

Dans ces deux cas, la Guyane comme tout département conserve le droit de diminuer ses taux jusqu’au taux plancher de 1%.

Le 31 du paragraphe I constitue également une modification rédactionnelle.

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La Commission a adopté un amendement présenté par votre Rapporteur général, ayant pour objet de ne pas remettre en cause le régime applicable aux marchands de biens pour les cessions, réalisées entre le 1er janvier et le 30 juin 1999, d’immeubles professionnels pour lesquels le délai imparti pour revendre expirait entre le 1er juillet et le 31 décembre 1998 (amendement n° I-37).

Elle a ensuite examiné un amendement présenté par M. Gilles Carrez, ayant pour objet de ne pas appliquer aux cessions de titres de sociétés par actions non cotées dont l’actif n’est pas constitué d’immeubles, le régime des droits de mutation applicables aux cessions d’immeubles.

M. Gilles Carrez a estimé que l’article 27 risquait de conduire à assujettir aux droits de mutation immobiliers des sociétés n’ayant rien à voir avec la catégorie des sociétés dites à prépondérance immobilière.

Votre Rapporteur général a indiqué que le Gouvernement avait l’intention de généraliser le taux de 4,8% dans un souci de transparence et de contrôle.

M. Michel Inchauspé a noté que les titres des sociétés non cotées seraient soumis au taux de 4,8%, alors que les sociétés cotées ne feraient l’objet d’aucune taxation, ce qui inciterait les premières à entrer en bourse. Il s’est interrogé sur la possibilité d’étendre ce système aux cessions de propriétés agricoles, afin d’éviter les détournements existant actuellement par le biais du système du fermage.

La Commission a rejeté cet amendement.

Elle a ensuite examiné un amendement présenté par M. Gilles Carrez, ayant pour objet de faire référence à la notion de prépondérance immobilière en matière de plus-values immobilières figurant dans le code général des impôts.

M. Gilles Carrez, tout en déclarant souscrire à l’ensemble de la démarche de l’article, s’est ému de l’introduction d’une nouvelle définition de la prépondérance immobilière. Il a estimé que celle-ci faisait déjà l’objet d’une définition législative précise qui avait été enrichie par la jurisprudence. Il a estimé nécessaire, dans un souci de sécurité juridique, de ne pas modifier cette définition.

Votre Rapporteur général a indiqué que le choix d’une nouvelle définition de la prépondérance immobilière répondait à la nécessité d’un élargissement de l’assiette de l’impôt.

La Commission a rejeté cet amendement.

Elle a ensuite examiné un amendement présenté par votre Rapporteur général et le Président Augustin Bonrepaux, ayant pour objet d’instituer, pour les régions les plus favorisées, une forme de « ticket modérateur » à la participation du budget de l’Etat à la compensation des droits relatifs à la taxe additionnelle régionale mentionnée à l’article 1599 sexies du code général des impôts.

M. Philippe Auberger s’est interrogé sur le coût de cette compensation et de ce ticket modérateur.

Le Président Augustin Bonrepaux a rappelé que M. Pierre Méhaignerie avait observé, lors d’une réunion précédente, que les systèmes de compensation aboutissaient toujours à des versements excessifs aux communes riches. Il a indiqué que cet amendement répondait au souci ainsi manifesté, en opérant une répartition plus juste.

Votre Rapporteur général a précisé que la dotation de compensation représentait 5,3 milliards de francs par an et que l’impact de l’amendement s’élevait à environ 400 millions de francs.

La Commission a adopté cet amendement (amendement n° I-38) et l’article 27 ainsi modifié.

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Article 28

Réduction du taux de l'avoir fiscal.

Texte du projet de loi :

I. L’article 158 bis du code général des impôts est ainsi modifié :

1. Les dispositions de cet article sont regroupées sous un I.

2. Il est ajouté un II ainsi rédigé :

“  Par exception aux dispositions prévues au I, ce crédit d’impôt est égal à 45 % des sommes effectivement versées par la société lorsque la personne susceptible d’utiliser ce crédit n’est pas une personne physique. Cette disposition ne s’applique pas lorsque le crédit d’impôt est susceptible d’être utilisé dans les conditions prévues au 2 de l’article 146.”.

II. Le premier alinéa du 1 de l’article 223 sexies du code général des impôts est ainsi modifié :

1. A la première phrase, les mots : “ montant du crédit prévu à l’article 158 bis et attaché à ces distributions ” sont remplacés par les mots : “ crédit d’impôt calculé dans les conditions prévues au I de l’article 158 bis ”.

2. Après la première phrase, il est inséré la phrase suivante :

“  Toutefois, le précompte est égal au crédit d’impôt calculé dans les conditions prévues au II de l’article 158 bis lorsque la société justifie qu’il est susceptible d’être utilisé. ”.

3. La dernière phrase est remplacée par la phrase suivante :

“ Le précompte est dû au titre des distributions ouvrant droit au crédit d’impôt prévu à l’article 158 bis quels qu’en soient les bénéficiaires. ”.

III.  1. Les dispositions du I s’appliquent aux crédits d’impôt utilisés à compter du 1er janvier 1999.

2. Les dispositions du II s’appliquent aux distributions mises en paiement à compter du 1er janvier 1999.

Exposé des motifs du projet de loi :

Il est proposé de réduire de 50 % à 45 % des sommes nettes distribuées, l’avoir fiscal attaché aux dividendes reçus par les sociétés directement ou par l’intermédiaire de sociétés de personnes ou d’organismes de placement collectif en valeurs mobilières et utilisés à compter du 1er janvier 1999.

Le précompte serait réduit à due-concurrence pour les distributions mises en paiement à compter de cette même date que la société distributrice justifie avoir attribuées aux sociétés utilisant l’avoir fiscal à 45 %.

Observations et décision de la Commission :

L’avoir fiscal est un crédit d’impôt alloué aux bénéficiaires des dividendes distribués par les sociétés françaises et qui est égal à la moitié des sommes effectivement versées.

Le présent article propose de réduire à 45%, au lieu de 50%, le taux de l’avoir fiscal lorsque la personne susceptible de l’utiliser n’est pas une personne physique, pour les crédits d’impôt utilisés à compter du 1er janvier 1999, c’est-à-dire ceux qui sont imputés ou restitués à compter de cette date. Il prévoit également de laisser inchangé, à 50%, le taux des avoirs fiscaux susceptibles d’être utilisés par les sociétés mères, ainsi que l’application du taux de 45% au calcul du précompte lorsque la société distributrice justifie que le crédit d’impôt est susceptible d’être utilisé à ce taux. Cette dernière mesure, qui tend à maintenir le même taux pour l’avoir fiscal et le précompte, ne s’appliquerait cependant qu’aux distributions mises en paiement à compter du 1er janvier 1999.

I.- L’avoir fiscal, élément du revenu des actionnaires

Le mode d’imposition des revenus distribués par les sociétés françaises présente des caractéristiques spécifiques :

– un crédit d’impôt, l’avoir fiscal, est ouvert sur le Trésor aux bénéficiaires des dividendes distribués par les sociétés françaises lorsqu’ils ont leur domicile réel ou leur siège social en France et aux non-résidents, en application de certaines conventions internationales ;

– lorsque les produits distribués sont prélevés soit sur des bénéfices n’ayant pas été imposés à l’impôt sur les sociétés au taux normal, soit sur des résultats d’exercices clos depuis plus de cinq ans, les sociétés distributrices doivent acquitter un précompte égal au montant de l’avoir fiscal correspondant ;

– les revenus distribués font l’objet d’une retenue à la source dans la mesure où ils bénéficient à des actionnaires non-résidents en France.

A.- L’avoir fiscal

L’avoir fiscal, prévu par l’article 158 bis du code général des impôts, est égal à la moitié des sommes effectivement versées par la société. Cette définition est plus large que celle des « dividendes » stricto sensu et recouvre les distributions qui répondent aux conditions suivantes :

– constituer des « revenus distribués » au sens des dispositions légales (articles 109 à 115 du code général des impôts) ;

– être faites au profit de l’ensemble des associés ou actionnaires, pris en cette qualité, et au prorata de leurs droits dans la société ;

– résulter d’une décision régulière des organes compétents de la société (article 158 ter 1 du même code).

Il s’applique lorsque la société distributrice relève du régime fiscal des sociétés de capitaux, passibles de l’impôt sur les sociétés.

L’avoir fiscal est réservé, en principe, aux personnes physiques ou morales qui ont leur domicile réel (en fait leur domicile fiscal) ou leur siège social en France, en métropole ou dans un DOM (article 158 ter du code général des impôts).

Certaines conventions internationales prévoient cependant l’extension de l’avoir fiscal aux résidents du pays conventionnellement lié à la France.

En effet, l’article 242 quater du code général des impôts prévoit que le bénéfice de l’avoir fiscal peut être accordé aux personnes domiciliées dans les Etats ou territoires ayant conclu avec la France des conventions tendant à éviter les doubles impositions. Les modalités et les conditions d’application sont fixées pour chaque pays par un accord diplomatique.

De tels accords (43) ont été conclus avec l’Allemagne, l’Australie, l’Autriche, la Belgique, la Bolivie, le Brésil, le Burkina-Faso, le Cameroun, le Canada, la Côte d’Ivoire, la Corée du Sud, l’Espagne, les Etats-Unis, la Finlande, le Gabon, le Ghana, l’Islande, l’Inde, Israël, l’Italie, le Japon, le Luxembourg, la Malaisie, le Mali, Malte, l’Ile Maurice, Mayotte (convention Comores), le Mexique, le Niger, la Norvège, la Nouvelle-Calédonie, la Nouvelle-Zélande, le Pakistan, les Pays-Bas, le Royaume-Uni, Saint-Pierre-et-Miquelon, le Sénégal, Singapour, la Suède, la Suisse, le Togo, la Turquie et le Venezuela.

Toutefois, les dispositions de la plupart de ces conventions prévoient qu’il n’y a pas de transfert d’avoir fiscal lorsque l’autre Etat n’impose pas les dividendes considérés.

Par ailleurs, les conventions fiscales réservent le bénéfice de ce transfert aux personnes qui remplissent les conditions particulières requises par la convention.

Les modalités d’utilisation de l’avoir fiscal en France sont différentes selon que le bénéficiaire est passible ou non de l’impôt sur les sociétés.

D’une manière générale, l’avoir fiscal ne peut être utilisé que dans la mesure où les revenus auxquels il est attaché sont compris dans les bases de l’impôt sur le revenu ou de l’impôt sur les sociétés dû par le bénéficiaire.

Lorsqu’il bénéficie à une personne non passible de l’impôt sur les sociétés, l’avoir fiscal doit tout d’abord, pour l’établissement de l’impôt sur le revenu, être ajouté au montant des dividendes nets que cette personne a effectivement perçus afin de reconstituer le montant global, imposable, de la distribution. L’avoir fiscal est imputé sur l’impôt dû. Dans la mesure où il excède le montant de celui-ci, il est restitué au contribuable.

Lorsque les dividendes sont perçus par un contribuable passible de l’impôt sur les sociétés, il peut imputer l’avoir fiscal correspondant sur l’impôt sur les sociétés dont il est redevable, mais sans possibilité de restitution en cas d’excédent.

La baisse du taux de l’impôt sur les sociétés depuis 1986 a eu pour effet d’augmenter la fraction distribuée et donc l’effet de levier de l’avoir fiscal. Le tableau ci-après se propose d’illustrer, pour la taxation de chaque exercice considéré, le prélèvement fiscal effectif réalisé dans le cadre de l’impôt sur les sociétés.

De 1965 à 1985, compte tenu du taux de l’impôt sur les sociétés à 50%, l’avoir fiscal permet la restitution de la moitié de cet impôt à l’actionnaire. Le taux de taxation effective est de 25%. La réduction progressive et différenciée du taux de l’impôt sur les sociétés entre 1986 et 1993, pour aboutir au taux normal de 33 1/3% a eu pour effet d’annuler le prélèvement fiscal opéré à ce titre, en augmentant la part distribuée. L’attribution d’un avoir fiscal égal à 50% de revenus distribués représentant les 2/3 du bénéfice soumis à impôt avant distribution permet d’effacer l’impôt sur les sociétés. Le paiement de l’impôt sur les sociétés est compensé, au niveau de l’actionnaire, par l’attribution d’un crédit d’impôt de même montant.

Comme le met en évidence ce tableau, l’institution d’une contribution additionnelle de 10% par la loi de finances rectificative du 4 août 1995 a mis fin à la neutralisation de l’impôt sur les sociétés par l’avoir fiscal. Pour autant, et même en tenant compte de l’effet de la contribution créée par la loi n° 97-1026 du 10 novembre 1997, la taxation effective dans le cadre de l’impôt sur les sociétés demeure bien inférieure (8,33%) à celle d’avant 1986 (25%).

En effet, l’avoir fiscal a pour objet d’atténuer la double imposition qui résulte de l’application successive de l’impôt sur les sociétés aux bénéfices réalisés, puis de l’impôt sur le revenu (ou sur les sociétés) aux bénéfices distribués sous forme de dividendes, mais pas nécessairement d’effacer en totalité la taxation au titre de l’impôt sur les sociétés.

Au demeurant, au sein de l’Union européenne et également en comparaison avec les Etats-Unis, le Japon et la Suisse, la France n’occupe pas une position originale en n’ayant pas un régime d’avoir fiscal permettant d’effacer tout prélèvement au titre de l’impôt sur les sociétés.

Dans cet ensemble de dix-huit Etats, douze pays imposent obligatoirement les dividendes au barème progressif de l’impôt sur le revenu. Les six autres, à savoir, l’Italie, l’Autriche, la Belgique, le Portugal, le Danemark et la Grèce ont mis en place des régimes différents.

En Italie, les dividendes sont imposés obligatoirement au barème lorsqu’ils proviennent de participations importantes et sur option dans le cas inverse.

En Autriche, en Belgique et au Portugal, les dividendes sont soumis, en principe, à un prélèvement libératoire et sur option au barème de l’impôt sur le revenu.

Au Danemark, les dividendes sont soumis obligatoirement à un prélèvement libératoire. En Grèce, les dividendes sont exonérés.

Les seize pays qui imposent les dividendes au barème, de manière obligatoire ou sur option, peuvent être répartis en quatre catégories :

– deux Etats (l’Autriche et les Etats-Unis) ne prélèvent pas de retenue à la source et n’attribuent pas d’avoir fiscal. Dès lors, aucune imputation sur l’impôt sur le revenu ne peut être effectuée ;

– cinq Etats (Belgique, Luxembourg, Pays-Bas, Suède -uniquement pour les actions nominatives- et Suisse) prélèvent une retenue à la source mais n’accordent pas d’avoir fiscal. La retenue à la source est incluse dans le revenu global. Elle ouvre droit à un crédit d’impôt imputable sur l’impôt sur le revenu et restituable, le cas échéant ;

– cinq Etats (Finlande, France, Irlande, Italie et Royaume-Uni) ne prélèvent pas de retenue à la source mais accordent un avoir fiscal. L’avoir fiscal est inclus dans le revenu global. Il s’impute sur l’impôt sur le revenu et est restituable le cas échéant sauf en Finlande où aucun excédent non imputable ne peut être constaté dès lors que le taux de l’impôt sur les sociétés, le taux de l’avoir fiscal et le taux proportionnel de l’impôt sur le revenu appliqué aux dividendes sont identiques (28%). On peut observer qu’en Irlande, le taux de l’avoir fiscal par rapport à l’impôt sur les sociétés est de 26,25% ou 50% mais n’efface pas cet impôt ;

– quatre Etats (Allemagne, Espagne, Portugal et Japon) prélèvent une retenue à la source et accordent un avoir fiscal. On observe, qu’en Allemagne, l’avoir fiscal n’efface pas totalement les effets de l’impôt sur les sociétés du fait d’une majoration conjoncturelle de 5,5%. En Espagne, le rapport avoir fiscal/impôt sur les sociétés est de 74,2%, au Portugal de 60% et au Japon de 21,33% dans le cas général.

Il n’existe donc pas de principe commun aux pays développés commandant la neutralisation de la taxation dans le cadre des sociétés par un système de crédit d’impôt ou d’avoir fiscal.

B.- Le précompte

Le précompte, prévu par l’article 223 sexies du code général des impôts, est un mécanisme complémentaire de l’avoir fiscal, conçu pour faire en sorte que les distributions correspondant à des bénéfices qui n’ont pas été soumis à l’impôt sur les sociétés au taux normal puissent ouvrir droit cependant à l’avoir fiscal, compte tenu d’une correction préalable à l’échelon de la société distributrice.

L’avoir fiscal attribué à l’associé n’est pas affecté. Mais, en contrepartie, la société distributrice doit acquitter un impôt spécial, le précompte mobilier, égal au montant de l’avoir fiscal attaché à ces dividendes.

Par ailleurs, pour inciter les sociétés à répartir rapidement leurs bénéfices, le précompte est également exigible lorsque les dividendes distribués sont prélevés sur des bénéfices d’exercices clos depuis plus de cinq ans.

Le précompte n’est pas déductible des bénéfices imposables de la société versante.

Les distributions ouvrant droit à l’avoir fiscal ne donnent donc elles-mêmes ouverture au précompte que dans deux cas :

– la distribution est prélevée sur des bénéfices qui n’ont pas été soumis à l’impôt sur les sociétés au taux normal, comme, par exemple, les bénéfices capitalisés des PME ou les plus-values à long terme, ceux dont l’imposition est fractionnée ou différée, ceux qui sont exonérés ou placés hors du champ d’application de l’impôt, les bénéfices réalisés à l’étranger et non imposables en France, ceux réalisés dans les DOM et faisant l’objet d’un abattement pour le calcul de l’impôt sur les sociétés ou ceux des entreprises nouvelles faisant l’objet d’un abattement ou d’une exonération ;

– la distribution est prélevée sur des résultats provenant d’un exercice clos depuis plus de cinq ans.

Lorsqu’il est exigible, le précompte est égal au montant de l’avoir fiscal attaché aux distributions qui y donnent droit, c’est-à-dire à 50% des sommes effectivement versées par la société au titre des distributions en cause.

Pour déterminer la base du précompte, les sociétés sont assujetties à des règles complexes d’imputation.

Le dépôt de la déclaration spéciale et le versement du précompte doivent être faits à la recette des impôts du lieu d’imposition à l’impôt sur les sociétés, au plus tard le 15 du deuxième mois suivant celui de la mise en paiement des dividendes (par exemple, le 15 août pour les dividendes mis en paiement au cours du mois de juin).

La déclaration hors délai, accompagnée du paiement tardif du précompte, entraîne l’exigibilité des sanctions prévues pour déclaration tardive par l’article 1728 du code général des impôts (intérêt de retard et majoration).

Le précompte est dû, en principe, quels que soient les bénéficiaires des revenus distribués et même si ces bénéficiaires, n’ayant pas leur domicile ou leur siège social en France, ne peuvent pas bénéficier de l’avoir fiscal.

Enfin, le régime spécial des sociétés mères et des filiales, prévu par les articles 145, 146 et 216 du code général des impôts permet d’effacer les effets de l’avoir fiscal et du précompte au niveau de la société mère.

Ce régime :

– évite que les bénéfices de la filiale distribués à la société mère soient soumis à une double imposition au titre de l’impôt sur les sociétés ;

– permet à la société mère, lors de la redistribution des produits de la filiale, de transmettre à ses propres actionnaires l’avoir fiscal attaché à ces produits sans avoir à supporter le précompte.

Il a un caractère optionnel. L’option présente un intérêt pour les sociétés déficitaires et pour celles qui perçoivent des dividendes de source étrangère avec un crédit d’impôt insuffisant ou des dividendes de filiales intégrées.

Le régime spécial des sociétés mères est applicable aux personnes morales ou organismes, quelle que soit leur nationalité, soumis de plein droit ou sur option à l’impôt sur les sociétés au taux normal sur tout ou partie de leur activité.

Les titres détenus par la société mère doivent revêtir la forme nominative ou être déposés dans un établissement agréé par l’administration. Ils doivent appartenir à la société mère en pleine propriété.

Le pourcentage minimal de participation requis pour l’application du régime spécial est de 10%. Aucun pourcentage minimal n’est exigé pour les participations dont le prix de revient est au moins égal à 150 millions de francs.

Les titres doivent avoir été souscrits à l’émission ou, à défaut, avoir fait l’objet d’un engagement pris par la société de les conserver pendant deux ans au moins. La rupture de cet engagement est, quelle que soit en principe la forme de la cession, sanctionnée par l’imposition des revenus indûment exonérés et par l’application des intérêts de retard au taux de 0,75% par mois (code général des impôts, art. 1758 bis).

L’article 216 du code général des impôts prévoit que les produits nets des participations, perçus au cours de l’exercice par la société mère, sont, pour l’établissement de l’impôt sur les sociétés dû par cette dernière, retranchés du bénéfice net total de la société mère.

Alors, qu’en principe, la distribution par une société mère de la fraction de ses produits de participation qui est exonérée d’impôt sur les sociétés devrait entraîner l’exigibilité du précompte, les crédits d’impôt auxquels ouvrent droit les dividendes distribués par les filiales françaises et étrangères viennent en déduction du précompte éventuellement exigible du chef de la répartition de ces produits (article 146-2 du code général des impôts). Ainsi, dans les faits, l’imputation de l’avoir fiscal de 50% permet aux sociétés mères de redistribuer les dividendes de filiales françaises sans avoir à acquitter le précompte.

C.- Les spécificités de la fiscalité des distributions pour les
non résidents

Comme on l’a vu précédemment, l’avoir fiscal est, en principe, réservé aux contribuables domiciliés en France, mais certaines conventions fiscales prévoient son allocation à des non-résidents.

Cependant, l’article 119 bis 2 du code général des impôts prévoit que les revenus (produits d’actions ou de parts et revenus assimilés) distribués par une société française à des bénéficiaires dont le domicile fiscal ou le siège social est situé hors de France font l’objet d’une retenue à la source dont le taux est en principe de 25%. Dans les faits, cette règle supporte plusieurs exceptions.

En premier lieu, l’article 119 ter du code général des impôts prévoit que les dividendes distribués à une société mère ayant son siège dans un Etat membre de la Communauté européenne sont exonérés de retenue à la source, lorsque la société mère détient directement, de façon ininterrompue, depuis deux ans ou plus, 25% au moins du capital de la société distributrice.

Ensuite, certaines conventions internationales prévoient la modulation du taux de retenue à la source ou même sa suppression. Le tableau ci-après résume, pour les seules conventions prévoyant l’attribution de l’avoir fiscal aux non-résidents, le régime de retenue à la source applicable.

Enfin, les redistributions effectuées depuis le 1er janvier 1990 par des sociétés qui ont pour objet prépondérant la gestion de participations étrangères (holdings de participations étrangères), sont exonérées du précompte et n’ouvrent pas droit à l’avoir fiscal.

Les conventions fiscales prévoient fréquemment que le transfert de l’avoir fiscal ne concerne, en principe, que les investissements de portefeuille (participations inférieures généralement à 10% du capital de la société distributrice). Le paiement du dividende, comme celui de l’avoir fiscal, est effectué sous déduction d’une retenue à la source, souvent de 15%, calculée sur le montant brut des dividendes et de l’avoir fiscal (l’idée étant que l’Etat de la source des bénéfices doit conserver un droit d’imposition sur ces bénéfices). Le paiement de l’avoir fiscal est effectué si l’Etat de résidence du bénéficiaire effectif taxe les dividendes nets et l’avoir fiscal.

Pour un dividende brut de 100 francs ayant donné lieu au paiement par la société distributrice de 50 francs d’impôt sur les sociétés, le paiement fait au non-résident s’élève à :

(100 F + 50 F d’avoir fiscal) - 15% = 127,50 F.

Par conséquent, le Trésor français rembourse au non-résident 85% de l’impôt sur les sociétés (50 - 15% = 42,50) au titre de l’avoir fiscal, hors contribution exceptionnelle de 10% et contribution temporaire de 15%.

Le non-résident supporte en définitive, hors ces deux dernières contributions, pour un dividende de 100 F, un impôt sur les sociétés de 7,50 F (50 - 42,50) et un impôt de distribution de 15 F (100 x 15%), soit 22,50 F d’impôt français.

Ce transfert s’opère selon les modalités suivantes :

L’année de la mise en paiement des dividendes, l’établissement payeur en France applique, en principe, la retenue à la source prévue par l’article 119 bis 2 du code général des impôts au taux de 25%.

A partir du 15 janvier de l’année suivante, il procède conjointement au remboursement de l’excédent de retenue à la source perçu et au transfert de l’avoir fiscal sous déduction de la retenue au taux conventionnel.

Exemple : dividende de 100 F payé en juin 1995 à un résident du Japon.

Le résident du Japon recevra le dividende de source française ouvrant droit à l’avoir fiscal de la manière suivante :

– pour une fraction, dès la mise en paiement du dividende, c’est-à-dire en 1995, sous déduction de la retenue à la source au taux de droit commun de 25% soit, pour un dividende de 100 F : 100 - 25 = 75 F ;

– pour le solde, sur justification par l’actionnaire de sa qualité de bénéficiaire de la convention fiscale, au plus tôt le 15 janvier de l’année suivant celle de la mise en paiement du dividende, c’est-à-dire à partir du 15 janvier 1996, pour un montant de 52,50 F ainsi déterminé :

Toutefois, une décision ministérielle du 17 septembre 1993 permet à l’établissement payeur en France d’appliquer dès la mise en paiement des dividendes le taux de retenue à la source prévu par les conventions fiscales, soit le plus souvent 15%, sous certaines conditions ⁽²⁰⁾.

Dans ce cas, le dividende et l’avoir fiscal sont toujours payés en deux temps à l’ayant-droit, mais selon les modalités suivantes :

– pour une fraction, en 1995, dès la mise en paiement du dividende et, sur justification par l’actionnaire de sa qualité de bénéficiaire de la convention fiscale, sous déduction de la retenue à la source au taux prévu par la convention, soit en principe 15% : 100 - 15 = 85 F _;

– pour le solde, et au plus tôt le 15 janvier de l’année suivant celle de la mise en paiement du dividende, c’est-à-dire à partir du 15 janvier 1996, pour un montant de 42,50 F ainsi déterminé :

En dernier lieu, il convient d’observer (voir infra les conditions d’application du présent article aux non résidents) que les conventions fiscales les plus importantes prévoient des modalités spécifiques de restitution de l’avoir fiscal lorsque l’organisme bénéficiaire est un fonds de pension ou un OPCVM.

D.- Des montants considérables

L’extension progressive du bénéfice de l’avoir fiscal aux non-résidents, par le biais des conventions fiscales, et le placement de valeurs françaises auprès d’investisseurs étrangers, notamment des fonds de pensions anglais, américains et japonais ont eu pour effet d’augmenter le coût budgétaire de l’avoir fiscal attaché aux dividendes de sociétés françaises.

Le coût budgétaire global de l’avoir fiscal attaché aux seuls dividendes de sociétés françaises s’élevait à 19.360 millions de francs pour 1997, dont 14.100 millions de francs (72,8%) concernant les résidents de France (personnes physiques et personnes morales) et 5.260 millions de francs (27,2%) concernant les non-résidents ayant perçu des dividendes de sociétés françaises ⁽²¹⁾.

En 1995 et 1996, les résidents de France représentaient respectivement 81,8% (13.800 millions de francs) et 79,4% (13.300 millions de francs) du coût budgétaire global de l’avoir fiscal attaché aux dividendes de sociétés françaises et les non-résidents 18,2% et 20,6% de ce même coût.

En 1997, le coût de l’avoir fiscal déduit de l’impôt sur le revenu représentait 56% du coût de l’avoir fiscal lié aux seuls résidents, le coût de l’avoir fiscal déduit de l’impôt sur les sociétés représentait quant à lui 44% de ce coût.

En 1995 et 1996, le coût de l’avoir fiscal déduit de l’impôt sur le revenu représentait respectivement 47,8% et 57,9% du coût de l’avoir fiscal lié aux seuls résidents soit 13.800 millions de francs et 13.300 millions de francs, le coût de l’avoir fiscal déduit de l’impôt sur les sociétés représentant quant à lui 52,2% et 42,1% de ce coût.

Ces montants peuvent être utilement comparés à ceux de l’avoir fiscal déclaré par les personnes physiques fiscalement domiciliées en France, qui comprennent également les crédits d’impôt attachés aux dividendes de sociétés imposées hors de France.

Le montant de l’avoir fiscal et des crédits d’impôt, déclaré par les personnes physiques fiscalement domiciliées en France, au titre de 1996 s’est élevé à 18,9 milliards de francs dont 17,6 milliards de francs (93,1%) ont été imputés sur les droits simples et 1,3 milliard de francs (6,9%) a fait l’objet de restitutions. Ce montant prend en compte l’avoir fiscal attaché aux dividendes de sociétés françaises et étrangères.

Le montant de l’avoir fiscal et des crédits d’impôt, déclaré par les personnes physiques fiscalement domiciliées en France, au titre de 1994 et 1995 s’est élevé respectivement à 16,31 milliards de francs et à 18,55 milliards de francs dont 15,1 milliards de francs (92,7%) et 17,2 milliards de francs (92,7%) ont été imputés sur les droits simples et 1,2 milliard de francs (7,3%) et 1,35 milliard de francs (7,3%) ont fait l’objet d’une restitution.

II.- Une mesure complexe et de portée limitée

Le dispositif proposé par le Gouvernement est d’une portée limitée. Il est également complexe et sa mise en œuvre paraît devoir poser un certain nombre de difficultés techniques.

Rappelons que le présent article constitue en quelque sorte la réponse aux souhaits, exprimés par la majorité, d’une taxation ciblée des gains spéculatifs réalisés sur les marchés boursiers, notamment par d’importantes sociétés.

En effet, le marché des actions françaises a connu depuis l’automne dernier une valorisation très significative des cours.

L’indice CAC 40, de référence, qui était en moyenne mensuelle à 2.782 points en novembre 1997, a atteint la moyenne de 4266 points en juillet 1998 (+53%).

Certes, les crises financières de la fin de l’été ont ramené cet indice à 3.310 points le 25 septembre 1998, mais la progression demeure non négligeable sur le point bas de l’automne dernier (+19%).

En réponse à la préoccupation, particulièrement légitime cette année au regard de ces constatations, de taxation des profits spéculatifs, le Gouvernement présente une modification du régime de l’avoir fiscal qui est de portée limitée. En effet, elle affecte le seul avoir fiscal utilisé par les personnes morales.

La disposition proposée n’est pas non plus techniquement irréprochable, au point que sa mise en œuvre devrait entraîner un certain nombre de difficultés.

En effet, elle institue un double taux d’avoir fiscal et une distorsion avec le précompte que le texte propose, sous réserve d’un ajustement particulier, de calculer toujours au taux de 50%. Par ailleurs, les sociétés distributrices ne peuvent connaître le régime d’imposition de leurs actionnaires (impôt sur le revenu ou impôt sur les sociétés), et donc le taux d’avoir fiscal applicable et, actuellement, l’imprimé fiscal unique (IFU) délivré par les établissements bancaires pour utilisation dans la déclaration de revenus, fait masse de l’ensemble des avoirs fiscaux et crédits d’impôt. Il en résulte donc une grande difficulté d’application pratique.

A.- La réduction du taux de l’avoir fiscal

Le I du présent article complète l’article 158 bis du code général des impôts par un paragraphe qui fixe l’avoir fiscal à 45% des sommes effectivement versées par la société lorsque la personne susceptible d’utiliser ce crédit n’est pas une personne physique. Il est prévu que cette disposition ne s’applique pas lorsque le crédit d’impôt est susceptible d’être utilisé dans les conditions prévues au 2 de l’article 146, par les sociétés mères.

La notion de sommes effectivement versées correspond aux distributions ouvrant droit à l’avoir fiscal, déjà définies par la doctrine administrative (Documentation de base 4 J 1311, points 6 à 20) qui retient les critères mentionnés ci-dessus. Il est proposé d’appliquer le taux réduit de 45% lorsque la personne susceptible d’utiliser le crédit d’impôt n’est pas une personne physique.

Le texte vise la personne susceptible d’utiliser le crédit et non l’attributaire pour plusieurs raisons. En premier lieu, cette personne est l’actionnaire final qui ne peut qu’être susceptible d’utiliser le crédit mais ne l’utilisera pas nécessairement car, s’il s’agit d’une société soumise à l’impôt sur les sociétés en France, elle ne peut obtenir de restitution de l’avoir fiscal, après imputation, en cas d’excédent. L’actionnaire final est donc susceptible d’utiliser un avoir fiscal qui n’est pas toujours effectivement utilisable en fait.

En second lieu, le texte entend exclure l’application du taux de 45% lorsque l’avoir fiscal est attribué à une personne morale qui n’est pas utilisatrice de ce crédit d’impôt. C’est notamment le cas des OPCVM et des sociétés de personnes mentionnées à l’article 8 du code général des impôts, d’une manière générale de l’ensemble des personnes dont les associés commandités ou actionnaires sont personnellement soumis à l’impôt sur le revenu.

Pour autant, les conventions fiscales, et c’est l’une des difficultés d’application du présent article, ne prévoient pas des droits identiques en matière d’avoir fiscal pour les non-résidents.

C’est ainsi que la convention fiscale franco-allemande du 21 juillet 1959 prévoit que l’avoir fiscal afférent aux dividendes distribués par des sociétés françaises est accordé, dans des conditions analogues à celles applicables aux résidents de France, donc sans retenue à la source, aux personnes physiques résidentes d’Allemagne et aux sociétés allemandes détenant des participations de moins de 10% dans le capital social de la société distributrice française.

L’avoir fiscal, égal à la moitié du dividende distribué, n’est pas versé en numéraire au résident d’Allemagne qui reçoit uniquement un certificat de crédit d’impôt du Trésor allemand. Il doit comprendre le montant brut du dividende et de l’avoir fiscal dans sa base imposable en Allemagne. En contrepartie, cet avoir fiscal est imputable sur l’impôt allemand et éventuellement restituable s’il n’a pu être imputé en totalité.

L’avoir fiscal donne ultérieurement lieu à remboursement par le Trésor français au Trésor allemand sous déduction d’une retenue à la source calculée au taux de 15% sur le montant brut du dividende majoré de l’avoir fiscal.

Compte tenu du fait qu’à la différence du système français, l’impôt allemand sur les sociétés n’est pas autoliquidé par la société mais fait l’objet d’un avis d’imposition établi par les services fiscaux gestionnaires du dossier, après examen de la déclaration des résultats, l’administration française considère qu’il sera possible, en liaison avec les autorités allemandes d’appliquer aux sociétés allemandes la réduction du montant du transfert de l’avoir fiscal.

Des règles spécifiques s’appliquent en cas de transfert d’avoir fiscal aux fonds de pensions étrangers.

Le France transfère l’avoir fiscal aux fonds de pension de quatre Etats, soit sur la base d’une disposition figurant dans une convention fiscale (Etats-Unis, Japon et Royaume-Uni), soit sur le fondement d’une décision unilatérale de la France (Pays-Bas).

Le dispositif du présent article devrait affecter différemment ces fonds de pension.

Conformément aux dispositions de la convention fiscale entre la France et le Royaume-Uni du 22 mai 1968, la France transfère l’intégralité de l’avoir fiscal aux fonds de pension du Royaume-Uni, qui sont approuvés à des fins fiscales par cet État, sous déduction d’une retenue à la source de 15% calculée sur le montant du dividende et de l’avoir fiscal.

Comme pour la généralité des personnes morales non résidentes de France qui ont droit au transfert de l’avoir fiscal, le dispositif du présent article entraînerait une diminution de 10% du montant du transfert de l’avoir fiscal.

Le transfert s’établirait donc à 45% - 15% = 38,25% du montant du dividende au lieu de 50% - 15% = 42,50%. Pour une distribution globale de 150 francs (100 francs de dividende net et 50 francs d’avoir fiscal), le total versé serait donc de 123,25 francs au lieu de 127,50 francs.

La France transfère une fraction de l’avoir fiscal aux fonds de pension des Etats-Unis conformément aux dispositions de la convention fiscale entre la France et les Etats-Unis du 31 août 1994.

Un transfert d’un même montant est accordé aux fonds de pension néerlandais sur la base d’une décision unilatérale de la France explicitée dans une instruction administrative du 19 janvier 1996.

Le montant de ce transfert est égal à 30/85ème de l’avoir fiscal sous déduction d’une retenue à la source de 15% soit :

(50 x 30/85) - 15% = 15.

Ce montant de 15 est égal à la retenue à la source prélevée sur le dividende lui-même. Dès lors, en définitive, les fonds de pension américains et néerlandais perçoivent les dividendes de source française en franchise de taxe, ce qui a pour effet d’annuler l’avoir fiscal. Pour une distribution globale de 150 francs (100 francs de dividende net et 50 francs d’avoir fiscal), le total versé est de 85 + 15 = 100 francs.

Si le dispositif proposé par le présent article était adopté, ces fonds de pension auraient désormais droit à :

(45 x 30/85) - 15% = 13,50.

Une retenue à la source de 15 ayant été prélevée, ces fonds de pension devraient donc supporter en France une imposition rémanente de :

15% - 13,50% = 1,50% du montant des dividendes mis en paiement (98,50 francs versés au total au lieu de 100 francs).

La convention fiscale franco-japonaise du 3 mars 1995 prévoit au profit des fonds de pension japonais le même avantage que celui réservé aux fonds de pension américains et néerlandais.

Elle prévoit aussi cependant que si le rapport prévu par la législation française entre l’avoir fiscal et les dividendes cesse d’être égal à un demi, la fraction de 30/85ème sera modifiée de façon que le montant du paiement du Trésor français corresponde au montant de l’impôt retenu à la source sur les dividendes et le paiement du Trésor français.

Il conviendra dans ces conditions de porter la proportion de 30/85ème à 33,33/85ème.

En effet : (50 X 30/85) - 15% = 15,

et (45 x 33,33/85) - 15% = 15.

Les dispositions proposées n’emporteraient donc aucune conséquence quant au montant du transfert de l’avoir fiscal accordé aux fonds de pension japonais. Pour un dividende global de 150 francs, le transfert serait toujours de 100 francs.

Les règles sont également différentes pour les OPCVM étrangers.

Pour l’application des conventions fiscales conclues par la France, les OPCVM qui sont imposés à raison des revenus qu’ils perçoivent sont considérés comme des résidents étrangers et ont dès lors droit au transfert de l’avoir fiscal dans les conditions prévues par les conventions pour les personnes morales. Ils sont donc, à la différence des OPCVM français, des personnes morales « susceptibles d’utiliser » l’avoir fiscal : le taux de 45% leur est applicable.

Les OPCVM qui ne sont pas imposés ne peuvent bénéficier, en principe, d’aucun avantage conventionnel comme le transfert de l’avoir fiscal.

La France a toutefois conclu 11 conventions fiscales prévoyant le transfert de l’avoir fiscal, sous certaines conditions, à des OPCVM exonérés ⁽²²⁾.

Le transfert de l’avoir fiscal est par ailleurs accordé aux OPCVM suisses sur la base d’un échange de lettres du 12 mars 1970.

Les conventions fiscales limitent généralement cet avantage en fonction du pourcentage des porteurs de fonds ou des actionnaires de la société d’investissement qui sont des résidents de l’autre Etat.

Les conventions fiscales les plus récentes posent par ailleurs une condition d’imposition des porteurs de parts à raison des dividendes et des avoirs fiscaux (Autriche, Israël, Suède et Japon).

La convention franco-américaine limite le transfert de l’avoir fiscal aux seuls « Regulated Invesment Companies » dont moins de 20% des actions ou parts sont détenues par des personnes qui ne sont ni résidents, ni citoyens des Etats-Unis.

Il a été décidé de transférer directement aux OPCVM les avantages conventionnels en matière d’intérêts et de dividendes parce qu’en pratique des milliers ou des dizaines de milliers de porteurs ne peuvent individuellement présenter des demandes de remboursement des retenues à la source françaises et des avoirs fiscaux et se trouveraient pénalisés s’ils ne pouvaient bénéficier de la convention.

Des considérations de gestion administrative comme la volonté de favoriser l’investissement étranger en titres français et d’assurer une neutralité quelle que soit la formule d’investissement choisie par le non-résident (soit achat direct des titres de sociétés françaises, soit achat via un OPCVM) expliquent cette solution.

Si le dispositif proposé par le présent article était adopté, les OPCVM concernés devraient fournir outre les proportions de leurs porteurs de parts qui sont des résidents ou des non-résidents de l’Etat où ils sont constitués, les proportions de leurs porteurs de parts qui sont des personnes physiques ou des personnes morales.

Ces OPCVM auraient alors droit à un transfert d’avoir fiscal égal à 50% du montant des dividendes à due concurrence de la fraction de leurs porteurs de parts qui sont des résidents personnes physiques de l’Etat où ils sont constitués et à un transfert d’avoir fiscal égal à 45% du montant des dividendes pour la proportion de leurs porteurs de parts, résidents du même Etat, qui ne sont pas des personnes physiques.

L’application du taux d’avoir fiscal de 45% concerne donc l’ensemble des personnes non physiques susceptibles d’utiliser ce crédit, y compris, en France, les collectivités sans but lucratif auxquelles s’applique un taux d’impôt sur les sociétés de 24% ou 10% (articles 206-5, 209 bis 3, 219 bis et 219 quater du code général des impôts).

Parmi celles-ci, les caisses de retraite et de prévoyance et les fondations et associations reconnues d’utilité publique peuvent bénéficier de restitutions d’avoir fiscal dans la mesure où ces organismes ne détiennent pas des titres qui représentent au moins 10% du capital de la société émettrice (article 209 bis 3 du code général des impôts).

La rédaction proposée prévoit également que le taux d’avoir fiscal de 45% ne s’applique pas lorsque le crédit d’impôt est susceptible d’être utilisé dans les conditions prévues au 2 de l’article 146 du code général des impôts. Cette disposition concerne l’imputation des crédits d’impôt attachés aux produits de filiales sur le précompte exigible du fait des distributions des sociétés mères. Il s’agit donc de maintenir l’exonération d’impôt sur les sociétés pour les sociétés mères qui distribuent les produits de leurs filiales. Ces produits, exonérés d’impôt sur les sociétés, supportent un précompte au taux de 50%. L’application du taux d’avoir fiscal de 45% (puisque la société mère est une personne non physique) créerait une distorsion. Le texte prévoit donc d’exclure l’application du taux de 45% aux avoirs fiscaux attachés aux produits de filiales transmis aux sociétés mères.

Le III-1 du présent article propose l’application de ce dispositif aux crédits d’impôt utilisés à compter du 1er janvier 1999. S’agissant de la plupart des personnes morales non « physiques », françaises et étrangères, l’utilisation portera, à compter du 1er janvier 1999, sur les crédits d’impôt attribués lors des distributions de 1998, généralement (sauf en cas d’exercice ne coïncidant pas avec l’année civile) sur les résultats d’exercices clos en 1997. Pour les sociétés françaises bénéficiaires, les avoirs fiscaux seront imputables sur l’impôt dû en 1999. Pour les non-résidents, les demandes de restitutions, selon les informations données par les services du ministre de l’économie, des finances et de l’industrie, sont généralement présentées en fin d’année et les restitutions ont lieu en début d’année suivante. Ainsi, la mention des « crédits d’impôt utilisés » à compter du 1er janvier 1999 implique, pour ces deux catégories de contribuables, l’imputation ou la restitution de l’avoir fiscal au taux de 45% alors que les sociétés distributrices ont pu avoir à acquitter le précompte à 50%. Comme l’article ne prévoit pas de correction a posteriori du précompte correspondant, il apparaît que la distorsion entre le précompte et l’avoir fiscal permettrait un gain budgétaire spécifique susceptible de représenter, selon le service de la législation fiscale, une centaine de millions de francs.

B.- Une rectification malaisée du précompte

Le II du présent article a comme portée essentielle de permettre de rectifier a posteriori le précompte pour les sociétés distributrices dont les actionnaires ont subi une réduction du taux d’avoir fiscal à 45%. En effet, il existe un lien logique entre le taux du précompte et celui de l’avoir fiscal.

L’article 223 sexies du code général des impôts, qui régit le mécanisme du précompte, est modifié, au 1 du II du présent article, afin de prévoir que le taux de 50% continue de s’appliquer pour le calcul du précompte. Cette rédaction permet de maintenir un précompte à 50% au moment de la distribution du dividende.

Le 2 du II du présent article précise cependant que le précompte est égal au crédit d’impôt calculé au taux de 45% lorsque la société (distributrice) justifie qu’il est susceptible d’être utilisé. C’est à la société distributrice de justifier, auprès de l’administration fiscale, que la personne susceptible d’utiliser l’avoir fiscal n’est pas une personne physique, au sens du nouveau II de l’article 158 bis.

Comme le présent article (au 2 du III) prévoit que cette mesure de tempérament ne s’applique qu’aux distributions mises en paiement à compter du 1er janvier 1999, en pratique, il ne pourra avoir d’incidence budgétaire qu’en 2000 pour les sociétés distributrices, du fait des sociétés actionnaires résidentes comme des non-résidentes. En effet, comme indiqué ci-dessus, pour les non-résidents, l’avoir fiscal est restitué au plus tôt le 15 janvier de l’année suivant celle de la mise en paiement du dividende.

En cas de distribution de dividendes en 1999, le précompte serait liquidé au taux de 50% dans tous les cas. En 2000, la société distributrice pourrait d’abord rechercher auprès de ses actionnaires ceux dont la situation est susceptible de justifier l’application du taux d’avoir fiscal de 45%. Ces éléments rassemblés, la société distributrice aurait la possibilité de demander la liquidation d’un précompte rectifié pour la distribution de l’année antérieure. En cas de distribution en 1999, la justification pourrait être possible à partir de 2000, donc avec environ un an de décalage.

FICHE DE CHIFFRAGE

L’économie budgétaire découlant de cette mesure peut être estimée à environ 1.000 millions de francs.

I.- POUR LES RÉSIDENTS

Le montant des avoirs fiscaux imputés par les sociétés françaises est évalué pour 1997 à 6,3 milliards de francs (tome II Voies et moyens projet de loi de finances 1999).

L’avoir fiscal accordé à certains actionnaires sera abaissé à 45% du montant du dividende net, soit une baisse de 10%.

Un abattement de 10% est également pratiqué afin de tenir compte d’une meilleure imputation des avoirs fiscaux.

Le gain est donc de : 6,3 milliards de francs x 10% x 90% = 567 millions de francs.

Il convient de déduire de ce chiffre la baisse de recettes liée au précompte de l’ordre de 50 millions de francs, soit un gain net de 520 millions de francs.

II.- POUR LES NON-RÉSIDENTS

Le coût total du transfert de l’avoir fiscal en 1997 a été de 5,260 milliards de francs. Une progression de 15% est retenue. La ventilation des versements effectués entre les personnes physiques et les personnes morales n’est pas connue. Elle a été fixée de manière empirique, à 75% pour les personnes morales et à 25% pour les personnes physiques, soit :

5,260 milliards de francs x 1,15 x 75% = 4,54 milliards de francs

L’avoir fiscal accordé à certains organismes va être ramené de 50% à 45% du montant du dividende, soit une baisse de 10% ; le gain est donc de :

4,54 milliards de francs x 10% = 454 millions arrondis à 450 millions de francs

Source : Service de la législation fiscale.

On constate donc que le maintien d’une liaison logique entre le précompte et l’avoir fiscal dans le présent article, pour des raisons pratiques, est davantage du domaine du principe que de la réalité. En fait, il serait très malaisé pour la société distributrice de justifier de l’utilisation potentielle de l’avoir fiscal attaché à ses distributions : dès lors la rectification du précompte qu’elle doit, un voire deux ans après la distribution, apparaît des plus aléatoires.

Enfin, le 3 du II du présent article procède à un ajustement rédactionnel de la dernière phrase du premier alinéa de l’article 223 sexies.

La disposition proposée par le Gouvernement est d’une portée limitée. Votre Rapporteur général souhaite donc que la réduction du taux de l’avoir fiscal pour les sociétés soit complétée par une mesure significative de justice fiscale.

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La Commission a examiné un amendement de suppression présenté par M. Gilbert Gantier.

M. Gilbert Gantier a considéré que le système de l’avoir fiscal avait, jusqu’à présent, donné satisfaction et s’est opposé au dispositif visant à ne conserver le bénéfice de l’avoir fiscal qu’aux seules personnes physiques.

La Commission a rejeté cet amendement.

Elle a ensuite rejeté un amendement présenté par M. Christian Cuvilliez, visant à étendre aux particuliers la réduction de l’avoir fiscal prévue pour les entreprises.

La Commission a adopté l’article 28 sans modification.

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Article additionnel après l’article 28

Assimilation à des apports des droits d’adhésion perçus par les sociétés d’assurance mutuelles.

Texte de l’article additionnel :

« I.- L’article 209 du code général des impôts est complété par un IV ainsi rédigé :

« IV. 1. Pour la détermination du résultat imposable des sociétés d’assurance mutuelles, le droit d’adhésion versé par un sociétaire au cours de l’exercice de son adhésion et inscrit en comptabilité au compte « fonds d’établissement » est considéré comme un apport à hauteur d’un montant égal au rapport entre le montant minimal de la marge de solvabilité exigée par la réglementation et le nombre de sociétaires, constaté à la clôture de l’exercice précédent. Lorsque la marge de solvabilité effectivement constituée est inférieure au montant minimal réglementaire, le premier terme de ce rapport est majoré du montant de cette insuffisance.

2. Les sommes prélevées sur le compte « fonds d’établissement » sont rapportées au résultat imposable de l’exercice en cours à la date de ce prélèvement, dans la limite de celles ayant bénéficié des dispositions du 1.

3. La disposition du 2 n’est pas applicable en cas d’imputation de pertes sur le compte « fonds d’établissement » ; les pertes ainsi annulées cessent d’être reportables. ».

II.- La perte de recettes est compensée, à due concurrence, par la majoration des droits prévus aux articles 575 et 575 A du code général des impôts. »

Observations et décision de la Commission :

La Commission a examiné un amendement de votre Rapporteur général, visant à mieux prendre en compte les spécificités du fonctionnement des sociétés d’assurance mutuelles.

Les sociétés d’assurance mutuelles, dont la forme juridique est prévue par l’article L. 322-1 du code des assurances et le régime juridique précisé par les articles L. 322-26-1 à L. 322-26-6 du même code, sont passibles de l’impôt sur les sociétés dans les conditions de droit commun, en application de l’article 206-1 du code général des impôts.

Dans ce cadre, compte tenu de la définition du bénéfice net donnée par l’article 38-2 du même code, les droits d’adhésion perçus auprès des nouveaux assurés sont compris dans le calcul de la valeur de l’actif net servant à déterminer le résultat imposable. Il s’agit de produits taxés au taux normal de l’impôt sur les sociétés, à 33 1/3%.

En effet, les sociétés d’assurance mutuelles fonctionnent sans capital social ⁽²³⁾ et les droits d’adhésion ne peuvent donc être juridiquement assimilés aux « suppléments d’apport » mentionnés à l’article 38-2 du code général des impôts, qui sont exclus de la base de calcul de l’impôt sur les sociétés. L’article R. 322-44 du code des assurances prévoit que les sociétés d’assurance mutuelles doivent cependant avoir un fonds d’établissement au moins égal à 2.500.000 francs pour pratiquer les opérations d’assurance de responsabilité civile, crédit, caution, vie et capitalisation, ainsi que les opérations de réassurance, et à 1.500.000 francs pour les opérations entrant dans d’autres branches. Le fonds d’établissement est donc déjà présent en comptabilité (compte 102 : « Fonds d’établissement constitué »).

L’article additionnel propose d’assimiler à des apports, sur le plan fiscal, les droits d’adhésion versés par les nouveaux sociétaires et inscrits au compte « fonds d’établissement ». Les sommes bénéficiant de cette assimilation seraient plafonnées, par sociétaire, en fonction de la marge de solvabilité réglementaire. En cas de prélèvement sur ce compte, elles seraient imposables au titre de l’exercice en cours à la date du prélèvement. L’assimilation des droits d’adhésion à des apports a pour effet d’exclure ces suppléments d’apport de l’actif net pris en compte pour le calcul du résultat imposable.

Le paragraphe IV, dont il est prévu l’insertion en complément de l’article 209 du code général des impôts prévoit d’abord, dans la première phrase du 1, que « pour la détermination du résultat imposable des sociétés d’assurance mutuelles, le droit d’adhésion versé par un sociétaire au cours de l’exercice de son adhésion et inscrit en comptabilité au compte « fonds d’établissement » est considéré comme un apport à hauteur d’un montant égal au rapport entre le montant minimal de la marge de solvabilité exigée par la réglementation et le nombre de sociétaires, constaté à la clôture de l’exercice précédent ».

L’avantage fiscal résultant du traitement comme apport des droits d’adhésion est donc plafonné par le rapport existant entre la marge minimale de solvabilité et le nombre de sociétaires.

La marge de solvabilité est prévue par des dispositions réglementaires inscrites aux articles R. 334-1 et suivants du code des assurances. Elle est constituée, pour permettre la couverture des engagements inscrits au passif, par un ratio entre les actifs et des éléments significatifs du passif.

Le plafonnement des droits d’entrée admis en franchise d’impôt par le rapport entre la marge minimale de solvabilité et le nombre de sociétaires permet de traiter de façon égale les sociétés d’assurance mutuelles, sans distinguer celles dont la marge de solvabilité est plus élevée que le minimum exigé (cas le plus courant) des autres.

Dans l’hypothèse d’une marge minimale de 10.000.000 francs pour 10.000 sociétaires, le droit d’entrée serait considéré comme un apport à hauteur de 1.000 francs par sociétaire nouveau.

La phrase suivante prévoit que « lorsque la marge de solvabilité effectivement constituée est inférieure au montant minimal réglementaire, le premier terme de ce rapport est majoré du montant de cette insuffisance ».

Cela permet de réserver un traitement plus favorable aux sociétés d’assurance mutuelles en difficulté financière, dont la marge de solvabilité est en fait inférieure au minimum exigé.

Dans l’hypothèse, toujours, d’une marge minimale de 10.000.000 francs mais d’une marge de solvabilité réelle de 8.000.000 francs, cette phrase permet de majorer le premier terme du ratio.

Dans ce cas, le droit d’entrée non imposable s’élève à :

[10.000.000 + (10.000.000 - 8.000.000)] / 10.000 = 1.200 francs.

Le 2. et le 3. s’inspirent de mécanismes classiques régissant notamment le régime des réserves spéciales des plus-values à long terme prévu à l’article 209 quater du code général des impôts.

Le 2. précise que « les sommes prélevées sur le compte « fonds d’établissement » sont rapportées au résultat imposable de l’exercice en cours à la date de ce prélèvement, dans la limite de celles ayant bénéficié des dispositions du 1 ».

L’inscription en franchise d’impôt au fonds d’établissement des droits d’entrée ayant pour but d’aider au renforcement du quasi-capital des sociétés d’assurance mutuelles, il est logique que tout prélèvement soit sanctionné par la prise en compte du montant correspondant pour la détermination du résultat imposable.

Le 3. prévoit également, de façon logique, que « la disposition du 2 n’est pas applicable en cas d’imputation de pertes sur le compte “ fonds d’établissement ” ; les pertes ainsi annulées cessent d’être reportables. ».

Cette opération s’analyse, en effet, comme une réduction de capital.

S’agissant de l’entrée en vigueur de ce dispositif, on rappellera que l’article 1er du présent projet de loi dispose qu’à défaut de disposition contraire, l’application est effective, en matière d’impôt sur les sociétés, pour les résultats des exercices clos à compter du 31 décembre 1998.

Comme en application de l’article R.341-4 du code des assurances, sauf impossibilité reconnue par la Commission de contrôle des assurances, l’exercice comptable commence le 1er janvier et finit le 31 décembre de chaque année, le présent article pourra s’appliquer aux exercices clos le 31 décembre 1998. Il ne saurait évidemment concerner les montants précédemment inscrits au fonds d’établissement.

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Votre Rapporteur général a précisé que ce dispositif visait à renforcer les fonds propres de ces sociétés, en assimilant, sur le plan fiscal, à des apports les droits d’adhésion versés par les nouveaux sociétaires. Il a évalué le coût de cette mesure à 100 millions de francs.

M. Philippe Auberger ayant demandé s’il ne s’agissait pas d’une anticipation sur les résultats de la mission créée par le Gouvernement sur les sociétés d’assurance mutuelles, votre Rapporteur général a répondu par la négative.

La Commission a adopté cet amendement (amendement n° I-39).

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Après l’article 28

La Commission a examiné un amendement présenté par M. Christian Cuvilliez, visant au plafonnement de la taxe d’habitation pour les contribuables dont la cotisation d’impôt sur le revenu n’excède pas 18 000 francs.

Votre Rapporteur général s’est déclaré défavorable à l’adoption d’une telle mesure, faisant valoir que de la réforme de la taxe d’habitation serait abordée dans le cadre du collectif budgétaire.

La Commission a rejeté cet amendement.

La Commission a examiné un amendement présenté par M. Christian Cuvilliez, complétant le précédent et tendant à accroître le dégrèvement d’office de la taxe d’habitation dont bénéficient les contribuables ayant des revenus modestes.

Votre Rapporteur général a, pour la même raison que précédemment, émis un avis défavorable.

La Commission a rejeté cet amendement.

La Commission a examiné un amendement de M. Jean-Pierre Brard, visant à instituer pour les bénéficiaires de minima sociaux, un mécanisme de dégrèvement d’office de la taxe foncière.

La Commission a rejeté cet amendement.

Elle a également rejeté un amendement de M. Christian Cuvilliez, supprimant le mécanisme de restitution de l’avoir fiscal.

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() C’est à dire intervenant avant l’âge de 65 ans.

() M. Tubiana, « La prévention du tabac chez les jeunes », in Le Concours médical, 9 juillet 1994.

() M. Anguis, D. Dubeaux, « Les fumeurs face aux récentes hausses du prix du tabac », in INSEE Première, n° 551, octobre 1997. Les indications chiffrées se rapportent aux fumeurs « réguliers », c’est-à-dire déclarant fumer plus d’une cigarette par jour.

() INSEE Première, op. cit.

() INSEE Première, op. cit.

() Comme le schéma et les développements ci-avant l’indiquent, l’augmentation de 10% du prix de vente provoque une diminution du volume vendu de 3% à moyen terme.

() Le fondement législatif de ce dispositif se trouvait dans l’article 572 du code général des impôts, qui disposait que « le prix de détail de chaque produit […] est fixé dans des conditions déterminées par décret en Conseil d’État ». Ceci n’empêchait pas le législateur d’intervenir, à l’occasion, de façon ponctuelle. Ainsi, l’article 8, paragraphe III-3. de la loi de finances initiale pour 1990 disposait que « l’effet sur les recettes de l’État des modifications prévues au 1 et au 2 du présent paragraphe est compensé par une hausse moyenne de 3 p. 100 du prix de vente en France continentale des tabacs manufacturés qui interviendra au plus tard le 15 septembre 1990 ».

() En effet, la fiscalité applicable aux tabacs ne fait aucune référence explicite à la contenance des paquets de cigarettes. Ainsi, un fabricant qui propose un paquet de 20 cigarettes au prix de 20 francs et un paquet de 30 cigarettes identiques au prix de 30 francs supporte un taux de pression fiscale moins élevé sur le second paquet, et obtient donc une meilleure marge commerciale.

() Le texte de la mise en demeure fait référence à l’article 95, utilisant la numérotation antérieure à l’adoption du traité d’Amsterdam. Dans la nouvelle numérotation, applicable lorsque les traités modifiés entreront en vigueur, l’article 95 deviendra l’article 90.

() Le segment blond est lui-même en légère diminution : 64,2 milliards de cigarettes en 1995 et 63,2 milliards en 1997 ; cependant, le premier semestre 1998 a vu le volume du marché remonter de 4,7%.

() S’agissant des zones franches urbaines en Ile-de-France, on se reportera utilement à la liste annexée à la loi n° 96-987 précitée ainsi qu’au décret n° 96-1154 du 26 décembre 1996 portant délimitation de zones franches urbaines dans certaines communes.

() J. Friggit, Quels outils financiers pour une meilleure gestion des risques immobiliers ?

() Le taux est de 11 % pour les immeubles de luxe.

() Philippe Auberger, rapport (n° 2140) présenté au nom de la Commission des finances sur le projet de première loi de finances rectificative pour 1995, page 291.

() L’abrogation des articles 710 et 711 prévue au présent article et leur remplacement par les dispositions de l’article 1594 D n’interviendra qu’à la date du 1^er janvier 1999.

() L’article 1594 B du code général des impôts exclut expressément le droit d’échange du transfert réalisé au bénéfice des départements.

() Ecrêtement de la compensation des départements dits surfiscalisés.

() Cette commission est présidée par un magistrat de la Cour des comptes et comprend des représentants de chaque catégorie des collectivités locales concernées.

() Avant le transfert réalisé en 1984, le département votait une taxe additionnelle aux droits perçus par l’Etat, quand ce droit portait sur les immeubles ou les apports d’immeubles. En 1984, l’Etat a transféré au département la taxe sur les immeubles et continue de percevoir la taxe sur les apports d’immeubles. La taxe additionnelle départementale a été « fusionnée » avec la taxe transférée par l’Etat au profit des départements. En revanche, la taxe additionnelle a continué d’être perçue en complément de la taxe d’Etat.

() Production par le bénéficiaire des dividendes auprès de l’établissement payeur, au plus tard lors du paiement des dividendes, du formulaire d’attestation de résidence prévu par la convention ou recours à une procédure collective simplifiée.

() L’évaluation des « voies moyens » pour 1998 est de 8.200 millions de francs pour les résidents passibles de l’impôt sur le revenu et 6.300 millions de francs pour les contribuables passibles de l’impôt sur les sociétés (total : 14.500 millions de francs). Le coût du transfert aux non-résidents n’est pas estimé par les « voies et moyens ».

() Conventions avec l’Allemagne, l’Autriche, le Canada, l’Espagne, les Etats-Unis, Israël, l’Italie, le Japon, la Norvège, les Pays-Bas, la Suède.

() Code des assurances, article L. 322-26-1.

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