SOMMAIRE
____
PREMIÈRE PARTIE
CONDITIONS GÉNÉRALES DE LÉQUILIBRE FINANCIER
TITRE PREMIER
DISPOSITIONS RELATIVES AUX RESSOURCES
ii.- ressources affectées
Article 37 : Dispositions relatives
aux affectations
Article 38 : Actualisation des
taux de la taxe sur les huiles perçue au profit du BAPSA
Article 39 : Versement dune
contribution des organismes collecteurs du 1% logement
Article 40 : Enveloppe normée
des concours de lEtat aux collectivités territoriales
Article 41 : Majoration
exceptionnelle de la dotation de solidarité urbaine (DSU)
Article 42 : Évaluation du
prélèvement opéré sur les recettes de lEtat au titre de la participation de la
France au budget des Communautés européennes
TITRE II
DISPOSITIONS RELATIVES À LÉQUILIBRE DES RESSOURCES ET DES
CHARGES
II. ressources affectées
Article 37
Dispositions relatives aux affectations.
Texte du projet de loi :
Sous réserve des dispositions de la présente loi, les affectations résultant de
budgets annexes et comptes spéciaux ouverts à la date du dépôt de la présente loi
sont confirmées pour lannée 1999.
Exposé des motifs du projet de loi :
Larticle 18 de lordonnance n°59-2 du 2 janvier 1959 portant
loi organique relative aux lois de finances dispose que « certaines recettes
peuvent être directement affectées à certaines dépenses. Ces affectations spéciales
prennent la forme de budgets annexes ou de comptes spéciaux du Trésor ou de procédures
comptables particulières au sein du budget général ou dun budget
annexe ».
Il est en outre précisé quà lexception des opérations de prêts ou
davances et des procédures comptables particulières,
« laffectation est exceptionnelle et ne peut résulter que dune
disposition de loi de finances, dinitiative gouvernementale ».
Lobjet de cet article est de confirmer pour 1999 les affectations résultant des
lois de finances antérieures.
Observations et décision de la Commission :
Larticle 2 de lordonnance organique n° 59-2 du 2 janvier 1959
dispose que « seules les dispositions relatives à lapprobation des
conventions financières, aux garanties accordées par lEtat, à la gestion de la
dette publique ainsi que de la dette viagère, aux autorisations dengagements par
anticipation ou aux autorisations de programme peuvent engager léquilibre financier
des années ultérieures ».
Cette disposition restrictive, qui vise à limiter les engagements financiers
pluriannuels, ne mentionne pas les affectations de recettes.
Or, larticle 18 de lordonnance organique admet, par exception au
principe duniversalité, que certaines recettes soient affectées à certaines
dépenses. Ces affectations prennent la forme de budgets annexes, de comptes spéciaux du
Trésor, ou, au sein du budget général ou dun budget annexe, de procédures
comptables particulières décidées par voie réglementaire (fonds de concours ou
rétablissement de crédits).
Il est admis que les affectations à un compte spécial ou un budget annexe engagent
léquilibre financier des années ultérieures. Elles pèsent en effet sur les
différentes composantes du tableau déquilibre : budget
général / comptes spéciaux et budgets annexes, opérations
définitives / opérations temporaires.
Cest pourquoi le présent article propose, comme il est dusage, de les
confirmer pour lannée 1999. Cette confirmation doit sentendre sous réserve
des dispositions particulières qui pourraient être prises dans le présent projet.
*
* *
La Commission a adopté larticle 37 sans modification.
*
* *
Article 38
Actualisation des taux de la taxe sur les huiles perçue
au profit du BAPSA.
Texte du projet de loi :
Les taux de la taxe sur les huiles instituée au profit du budget annexe des
prestations agricoles par larticle 1609 vicies du code général
des impôts sont fixés comme suit :
|
Franc par kilogramme |
Franc par litre |
Huile dolive |
0,972 |
0,875 |
Huiles darachide et de maïs |
0,875 |
0,797 |
Huiles de colza et de pépins de raisin |
0,449 |
0,408 |
Autres huiles végétales fluides et huiles danimaux
marins dont le commerce et lutilisation ne sont pas soumis aux règles
internationales ou nationales relatives aux espèces protégées |
0,764
|
0,666
|
Huiles de coprah et de palmiste |
0,583 |
- |
Huile de palme |
0,534 |
- |
Huiles danimaux marins dont le commerce et
lutilisation sont soumis aux règles internationales ou nationales relatives aux
espèces protégées |
0,972
|
-
|
Exposé des motifs du projet de loi :
Larticle 8 de la loi de finances n°62-1259 du 22 décembre 1962 a
créé, au profit du budget annexe des prestations sociales agricoles, une taxe sur les
huiles végétales, fluides ou concrètes, fabriquées, importées ou qui font
lobjet dune acquisition intracommunautaire et destinées à
lalimentation humaine.
Il est proposé, comme les années précédentes, dactualiser les taux par
kilogramme et par litre.
Observations et décision de la Commission :
Le présent article propose de revaloriser les taux de la taxe sur les huiles perçues
au profit du budget annexe des prestations sociales agricoles (BAPSA).
La taxe sur les huiles constitue une recette du BAPSA. Son régime est fixé par
larticle 1609 vicies du code général des impôts. Cette taxe sur les
huiles végétales, fluides ou concrètes, effectivement destinées, en létat ou
après incorporation dans tous produits alimentaires, à lalimentation humaine, est
due sur les huiles fabriquées, importées ou qui font lobjet dune acquisition
intra-communautaire.
Les taux sont fixés par la loi, en francs par kilogramme et par litre. Labsence
de mécanisme dindexation conduit à demander périodiquement au Parlement de
procéder à la révision des barèmes, pour tenir compte de lérosion monétaire.
Cest pourquoi le présent article propose, comme les années précédentes, de
revaloriser les taux de la taxe par kilogramme et par litre, compte tenu de la hausse
prévisionnelle des prix à la consommation, soit, pour 1999, 1,2%. Comme lan
passé, lindice retenu correspond à lindice des prix à la consommation hors
tabac.
Le produit de la taxe figure à la ligne 70-46 « Taxe sur les corps gras
alimentaires » du BAPSA, dont lévolution est retracée dans le tableau
ci-après :
ÉVOLUTION DU PRODUIT DE LA TAXE SUR LES CORPS GRAS ALIMENTAIRES
AFFECTÉE AU BAPSA
(en millions de francs)
|
1991 |
1992 |
1993 |
1994 |
1995 |
1996 |
1997 |
1998 |
PLF 1999 |
LFI |
505 |
571 |
600 |
639 |
610 |
567 |
577 |
621 |
659 |
Exécution |
547 |
572 |
542 |
545 |
570 |
606 |
630 |
644 (a) |
|
Lévaluation actuellement retenue pour le produit de la taxe en 1998 repose,
dune part, sur lapplication au résultat de 1997 dun taux de croissance
en volume de 1% qui semble correspondre à une tendance robuste à long
terme et, dautre part, sur limpact de la revalorisation de 1,3%
correspondant à la prévision de hausse des prix (hors tabac) associée à la loi de
finances initiale pour 1998. Le produit estimé pour 1998 sélève ainsi à
644 millions de francs environ.
La même démarche donne un produit attendu de 659 millions de francs environ en
1999.
Cependant, on peut noter une forte variabilité, denviron ±10%, du produit
constaté autour de sa tendance de moyen terme, qui doit inciter à considérer la
prévision de recettes en loi de finances initiale comme un ordre de grandeur plutôt que
comme une évaluation très « fine ».
*
* *
La Commission a adopté l'article 38 sans modification.
Article 39
Versement d'une contribution des organismes
collecteurs du 1% logement.
Texte du projet de loi :
I. Chaque organisme habilité au 1er janvier de lannée à recueillir
la participation des employeurs à leffort de construction verse à lÉtat une
contribution égale à une fraction du total des sommes reçues au cours de lannée
précédente au titre des versements effectués par les employeurs en application de
lobligation prévue à larticle L 313-1 du code de la construction et de
lhabitation et des remboursements des prêts consentis pour une durée de plus de
trois années à laide desdits versements.
Ces versements et remboursements sapprécient avant imputation de la
participation de lannée précédente telle quelle résulte de larticle
45 de la loi de finances pour 1998 (n°97-1269 du 30 décembre 1997) ou du présent
article.
La contribution est versée spontanément au comptable du Trésor du lieu du siège de
lorganisme sous la forme dun versement dun tiers avant le 10 janvier et
de huit versements dun douzième avant le 15 de chacun des mois de février à
septembre de chaque année.
Le contrôle, le recouvrement, le contentieux, les garanties et les sanctions relatifs
à cette contribution sont régis par les règles applicables en matière de taxe sur les
salaires.
II. Pour 1999, la fraction visée au I est égale à 42,6 %.
Les associés collecteurs de lUnion déconomie sociale du logement, visée
à larticle L. 313-17 du code de la construction et de lhabitation, sont
libérés des versements leur incombant pour 1999 au titre du présent article dès lors
que le versement de cette Union à lÉtat, tel quil résulte de
lengagement de substitution prévu par larticle 9 de la loi n° 96-1237
du 30 décembre 1996, atteint 6.400 millions F.
La contribution est affectée en 1999 au compte daffectation spéciale
n° 902-30 intitulé « Fonds pour le financement de laccession à
la propriété ».
III. Les deux premiers alinéas de larticle 9 de la loi n° 96-1237 du 30
décembre 1996 relative à lUnion déconomie sociale du logement sont ainsi
rédigés :
« LUnion déconomie sociale du logement est habilitée à se
substituer à ses associés collecteurs agréés aux fins de participer à la collecte des
sommes définies à larticle L. 313-1 du code de la construction et de
lhabitation pour les versements des contributions prévues à larticle 39
de la loi de finances pour 1999 (n°98-.... du .. décembre 1998).
Lengagement de lUnion déconomie sociale pour le logement résulte
dune délibération de son conseil dadministration fixant les modalités de
contribution des associés collecteurs et dune convention conclue avec lÉtat
simposant à ces derniers à peine de retrait de leur agrément, approuvées par
décret. Les associés collecteurs qui nauraient pas versé à lUnion les
contributions dues par eux en application de lengagement de substitution de celle-ci
restent redevables de ces contributions envers lÉtat. »
Exposé des motifs du projet de loi :
Conformément aux termes de la convention signée entre lÉtat et lUnion
déconomie sociale du logement (UESL) le 3 août 1998, la contribution des
organismes collecteurs de la participation des employeurs à leffort de construction
(PEEC ou 1 % logement) est reconduite pour quatre ans. Elle aura un caractère dégressif.
Comme pour les deux années précédentes, lUESL est autorisée à se substituer
aux associations à caractère professionnel ou interprofessionnel pour les versements
incombant à ses associés.
En 1999, le montant total attendu de la contribution est de 6.600 millions F, dont
6.400 millions F pour lUESL. Cette contribution sera affectée au compte
daffectation spéciale n° 902-30 « Fonds pour le financement de
laccession à la propriété ».
Observations et décision de la Commission :
Le présent article fixe les modalités de versement dune contribution à
lEtat par les organismes collecteurs de la participation des employeurs à
leffort de construction, autrement appelée « 1% logement ». Dans le
cadre de la convention passée par lEtat avec lUnion déconomie sociale
du logement (UESL) le 3 août 1998, cette contribution serait fixée en 1999 à
42,6% dune assiette constituée par la collecte et les remboursements de prêts à
plus de trois ans de lannée précédente. Elle serait plafonnée à
6.400 millions de francs pour les associés collecteurs de lUESL.
I.- Lextinction progressive des prélèvements sur le 1%
logement
A.- Le 1% logement
La participation des employeurs à leffort de construction (PEEC) est
obligatoire pour ceux qui occupent au minimum 10 salariés, à lexception de
lEtat, des collectivités locales et de leurs établissements publics administratifs
assujettis à la taxe sur les salaires, autres que ceux qui appartiennent à des
professions relevant du régime agricole de sécurité sociale.
Depuis le 1er janvier 1992, le taux de la PEEC est fixé à 0,45% du montant
des salaires payés au cours de lexercice écoulé.
1.- Les organismes collecteurs
Les organismes collecteurs comprennent :
les 159 comités interprofessionnels du logement (CIL), associations
à caractère professionnel ou interprofessionnel ayant pour objet exclusif de promouvoir
la construction, lacquisition, lamélioration, la remise en état de
logements, qui collectent environ 91% des ressources ;
les 39 chambres de commerce et dindustrie, au deuxième rang des
organismes collecteurs, avec moins de 6% de la collecte ;
les sociétés immobilières filiales de la SNCF et de Renault, les
sociétés anonymes de crédit immobilier, les caisses dallocations familiales et
les organismes constructeurs HLM-SEM. Chacune de ces catégories assure moins de 2% de la
collecte.
Les CIL et les chambres de commerce sont regroupés, depuis 1997, dans lUnion
déconomie sociale du logement (UESL) qui fédère et représente ces collecteurs.
2.- Les ressources à long terme
Le total des ressources à long terme résulte, pour chaque exercice, de
laddition de trois éléments :
la collecte de lexercice précédent (réalisée en décembre, elle
est utilisable avec un exercice de décalage) ;
les remboursements des prêts à long terme ;
les sommes incorporées, correspondant à la part du résultat des
collecteurs financiers affectée au fonds 1%.
Le total des ressources stables disponibles représente lassiette de la
contribution proposée par le présent article, les « prêts à long terme »
étant distingués des « préfinancements », dune durée égale ou
inférieure à trois ans, qui ne sont pas compris dans lassiette du prélèvement.
Cette assiette correspond, selon lAgence nationale pour la participation des
employeurs à leffort de construction (ANPEEC), aux montants suivants :
|
|
|
|
|
RESSOURCES STABLES
1996
(en millions de francs) |
|
Collecte
|
Remboursements de prêts à long terme |
Total
|
Comités interprofessionnels du logement |
6.111 |
7.203 |
13.314 |
Chambres de commerce et dindustrie |
331 |
522 |
853 |
Sociétés anonymes de crédit immobilier |
58 |
148 |
206 |
Caisses dallocations familiales |
1 |
1 |
2 |
Sociétés immobilières dentreprises nationales |
16 |
7 |
23 |
HLM-SEM |
193 |
0 |
193 |
Total |
6.710 |
7.881 |
14.591 |
Source : ANPEEC. |
|
|
|
|
|
RESSOURCES STABLES
1997
(en millions de francs) |
|
Collecte
|
Remboursements de prêts à long terme |
Total
|
Comités interprofessionnels du logement |
6.216 |
7.658 |
13.874 |
Chambres de commerce et dindustrie |
349 |
512 |
861 |
Sociétés anonymes de crédit immobilier |
58 |
152 |
210 |
Caisses dallocations familiales |
1 |
1 |
2 |
Sociétés immobilières dentreprises nationales |
15 |
8 |
23 |
HLM-SEM |
210 |
0 |
210 |
Total |
6.849 |
8.331 |
15.180 |
Source : ANPEEC, données
provisoires. |
B.- Vers lextinction des prélèvements de lEtat
1.- Des prélèvements anciens
Le principe dune contribution du « 1% » pour participer au
financement des aides publiques au logement nest pas une nouveauté, le taux de la
participation des employeurs, encore de 1% en 1971, ayant été réduit par étapes en
contrepartie dune contribution supplémentaire au Fonds national daide au
logement (FNAL) qui finance lallocation de logement sociale (ALS).
La dernière mesure de réduction du taux a été prise en application de
larticle 26 de la loi n° 91-716 du 26 juillet 1991, qui a ramené le
taux de cotisation des employeurs de 0,65% à 0,45%, réduction compensée par
laugmentation du taux de la contribution au FNAL de 0,2% à 0,4% de la masse
salariale plafonnée.
La loi de finances rectificative du 4 août 1995 a institué une contribution
exceptionnelle de 1.000 millions de francs en 1995 afin dabonder le compte
daffectation spéciale n° 902-28 nouveau « Fonds pour laccession
à la propriété », ce qui a permis le recouvrement effectif de 994 millions
de francs.
Larticle 28 de la loi de finances pour 1996 a créé une contribution annuelle
sur les organismes collecteurs de la participation des employeurs à leffort de
construction assise sur les versements des employeurs et les remboursements des prêts
consentis de lannée précédente au taux de 6,8%, qui a donné lieu au recouvrement
effectif de 942,3 millions de francs.
Les articles 47 de la loi de finances pour 1997 et 45 de la loi de finances pour 1998
ont organisé, dans le cadre de la convention dobjectifs passée entre lEtat
et lUESL, le prélèvement en 1997 et 1998 de la moitié des ressources stables des
collecteurs et son affectation en recettes du compte daffectation spéciale
n° 902-30 « Fonds pour le financement de laccession à la
propriété ». Le prélèvement pour 1997 sest élevé à 7.724 millions
de francs et celui de 1998 pourrait approcher 7.600 millions de francs. Ces sommes
ont été affectées, pour lessentiel, au financement du prêt à taux zéro.
Compte tenu de limportance de ces montants, la question des rapports entre
lEtat et les collecteurs du 1%, après 1998, a suscité des inquiétudes et
mobilisé des énergies.
2.- La convention du 3 août 1998
En décembre 1997, lUnion déconomie sociale du logement a publié une
« note de réflexion sur le 1% logement de lan 2000 » qui, après
avoir rappelé le rôle majeur et original du 1% logement, a formulé des propositions
pour lavenir.
Le 25 mars 1998, le Conseil économique et social a adopté un rapport
préconisant le renforcement de lefficacité du 1% logement et létablissement
dune vraie contractualisation Etat/partenaires sociaux.
La convention du 3 août 1998 sinscrit dans ces perspectives. Conclue entre
lEtat et lUESL, elle permet, comme lexpose son préambule, de :
« clarifier les relations entre lUESL et lEtat en
remplaçant progressivement la contribution financière de lUESL à une politique
dEtat par le développement dactions complémentaires à celles de lEtat
notamment en matière de sécurisation ;
poursuivre la modernisation du fonctionnement interne du réseau des
collecteurs par un renforcement du paritarisme, une rénovation des structures et une
amélioration de la productivité. »
a) Une modernisation des interventions
La convention prévoit notamment la modernisation des formes dintervention du 1%
logement par :
la mise en place dun dispositif de sécurisation de laccession
à la propriété en faveur de lensemble des accédants modestes ayant souscrit un
prêt à laccession sociale et des accédants salariés dentreprises
assujetties à la PEEC dont les revenus sont inférieurs aux plafonds de ressources
déligibilité au prêt à taux zéro lorsquils sont confrontés à une forte
réduction de leurs ressources, consécutive principalement à une situation de chômage
ou déclatement de la cellule familiale ;
des aides à laménagement dans le secteur locatif et dans
laccession à la propriété, sous forme de prêts pour travaux de remise en état,
dentretien et damélioration des résidences principales ;
des aides à laccès au logement locatif, par le financement
dun dépôt de garantie sous forme dune avance non rémunérée consentie pour
une durée maximale de trois ans ou dun engagement sur une durée maximale de trois
ans envers le bailleur de verser les fonds à la première demande justifiée. Il est
également prévu la mise en place de mécanismes de garantie du loyer et charges
locatives dun montant maximal de neuf mois pour une durée dengagement de
trois ans ;
des aides aux propriétaires privés acceptant un conventionnement avec
plafonnement des loyers, afin de financer la construction ou les travaux nécessaires à
la remise en location, en contrepartie de réservations pour les salariés.
b) Une modernisation des structures
Pour réaliser ces objectifs, la modernisation des structures doit être poursuivie.
Rappelons quà la suite de la convention de septembre 1996, et dans le cadre de la
loi n° 96-1237 du 30 décembre 1996 relative à lUnion déconomie
sociale du logement, lUESL, société anonyme coopérative, a été créée. Elle
regroupe les CIL et les chambres de commerce, soit les collecteurs représentant 97% des
ressources stables.
La convention prévoit la transformation des comités interprofessionnels du logement
(CIL) en unions déconomie sociale (UES) dans des conditions permettant un
renforcement du paritarisme. Un comité paritaire des emplois devra être créé au sein
de chacune des UES à linstar de celui qui existe au sein de lUESL. Il devra
participer à la mise en oeuvre par lUES et ses filiales des politiques définies
nationalement.
En ce qui concerne les autres collecteurs dont le statut ne pourrait évoluer vers
celui de lUES, un comité paritaire des emplois, ayant des compétences
équivalentes à celles prévues pour les UES, devra être créé à partir dun
seuil de collecte de 1,5 million de francs. Les UES seront soumises au contrôle de
lANPEEC et de la Cour des comptes. Le rapport annuel de lANPEEC sur le bilan
de ses contrôles sera rendu public.
LUESL sest engagé dans la convention à continuer à favoriser les
regroupements des associés collecteurs et à fixer des normes de frais de gestion.
c) Une programmation quinquennale de lextinction des
contributions
à lEtat
Enfin la convention prévoit que :
« LUESL versera à lEtat, au titre de sa contribution à la
politique du logement, les montant suivants :
6,4 milliards de francs en 1999 ;
5 milliards de francs en 2000 ;
3,4 milliards de francs en 2001 ;
1,8 milliard de francs en 2002.
Cette contribution séteint en 2003.
Les modalités de calcul de la contribution à verser à lUESL par chacun de
ses associés collecteurs sont déterminées par le conseil dadministration de
lUESL. Une convention annuelle entre lEtat et lUESL fixe les modalités
de versement de ces contributions.
LEtat sengage sur la durée de la convention à maintenir le taux de la
participation à 0,45% des salaires et à neffectuer aucun prélèvement sur les
associés collecteurs de lUESL en sus de la contribution prévue au présent
article. »
[...]
« La présente convention sera mise en oeuvre à compter du 1er janvier
1999 et expirera le 31 décembre 2003.
Elle fait lobjet dune évaluation annuelle. »
II.- Le dispositif proposé
Le dispositif proposé par le présent article retient davantage lattention par
son architecture générale que par son contenu. En effet, alors que la convention
prévoit des versements dégressifs jusquen 2002, le présent article fixe une base
et un taux pour déterminer la contribution due. Il est clair que, si cette précision est
utile pour répartir le poids du prélèvement entre chaque collecteur du 1%, elle
nimplique pas que le prélèvement opéré revête un quelconque caractère fiscal.
Il sagit bien entendu dune recette non fiscale dun compte
daffectation spéciale.
Le premier alinéa du I prévoit que « chaque organisme habilité au
1er janvier de lannée à recueillir la participation des employeurs à
leffort de construction verse à lEtat une contribution égale à une fraction
du total des sommes reçues au cours de lannée précédente au titre des versements
effectués par les employeurs en application de lobligation prévue à
larticle L. 313-1 du code de la construction et de lhabitation et
des remboursements des prêts consentis pour une durée de plus de trois années à
laide desdits versements ».
Cette rédaction reproduit presque à lidentique celle de larticle 45
de la loi de finances initiale pour 1998 et nappelle aucun commentaire particulier.
La définition de lassiette est la même que celle des prélèvements opérés en
1997 et 1998.
Les trois autres alinéas du I sont directement inspirés du même article et
sont dun sens clair. Ils précisent les modalités de versement et les garanties.
Le II procède, dans son troisième alinéa, à laffectation du
prélèvement en recettes du compte daffectation spéciale n° 902-30
« Fonds pour le financement de laccession à la propriété ».
Larticle 53 du projet de loi de finances procède à la clôture de ce compte au
31 décembre 1999. La recette doit servir en 1999 au financement des prêts à taux
zéro attribués en 1998 et qui ont fait lobjet dun financement cette année
pour moitié seulement de leur coût. Il en résultera un solde net positif de
3.470 millions de francs sur le compte.
Le II du présent article prévoit également, dans un premier alinéa, que la
fraction des ressources stables servant au calcul du prélèvement est fixée à 42,6% en
1999.
Ce taux procède dune estimation des ressources de 1998 sur la base des
résultats (provisoires) de 1997, et doit permettre dobtenir le prélèvement prévu
par la convention sur les associés membres de lUESL, soit 6.400 millions de
francs.
Pour ce calcul, a été prise en compte la somme des ressources stables en 1997 des
associés collecteurs membres de lUESL, soit 6.585 millions de francs de
collecte et 8.110 millions de francs de remboursements de prêts. Il a été
appliqué un taux de progression de 2% pour la collecte et de 2,25% pour les
remboursements afin de déterminer la base théorique du prélèvement de 1999,
soit (6.585 x 1,02) + (8.110 x 1,0225) = 15.009 millions de francs.
Lapplication du taux de 42,6% à cette somme permet dobtenir la
contribution de 6.400 millions de francs due par les associés membres de
lUESL.
15.009 x 42,6% = 6.394 millions de francs.
A toutes fins utiles, le deuxième alinéa du II plafonne le versement des
associés collecteurs de lUESL à 6.400 millions de francs, conformément à la
convention du 3 août 1998.
Pour autant, la contribution des associés non membres de lUESL, estimée à
200 millions de francs, nest pas plafonnée. Le même calcul théorique sur les
résultats provisoires de 1997 donne le produit suivant :
(284 x 1,02) + (161 x 1,0225) = 454,30 x 42,6% = 193 millions de
francs.
Enfin, et par coordination, le III du présent article propose une nouvelle
rédaction des deux premiers alinéas de larticle 9 de la loi n° 96-1237
du 30 décembre 1996 relative à lUnion déconomie sociale du logement
afin de prévoir que lUnion est habilitée à se substituer à ses associés
collecteurs pour les versements des contributions prévues par le présent article.
Il est également proposé des précisions conçues, dans lesprit des rédacteurs
du présent article, pour mieux assurer le recouvrement effectif du prélèvement :
lengagement de lUnion déconomie sociale du logement
résulte dune délibération de son conseil dadministration fixant les
modalités de contribution des associés collecteurs ;
il résulte également dune convention conclue avec lEtat
simposant à ces derniers à peine de retrait de leur agrément, approuvée par
décret. Les associés collecteurs qui nauraient pas versé à lUnion les
contributions dues par eux en application de lengagement de substitution de celle-ci
resteraient redevables de ces contributions envers lEtat.
Le rétablissement dans le budget général de lintégralité du financement du
prêt à taux zéro, à compter de 2000 (en 1999 les crédits de paiements correspondant
aux prêts engagés en 1998 sont inscrits sur compte daffectation spéciale
n° 902-30), et lextinction progressive du prélèvement sur les collecteurs du
1% logement sont deux bonnes mesures. En effet, cette orientation devrait permettre de
maintenir, sans recours supplémentaire à lemprunt, les capacités de financement
des collecteurs du 1%. Du fait des prélèvements de 1997 et 1998, lUESL avait dû
recourir à un emprunt de 1,5 milliard de francs en 1997 et dispose en 1998
dune ligne de crédits auprès du Crédit local de France à hauteur de
4,5 milliards de francs, avec faculté demprunter jusquà
5,5 milliards de francs. Le retour à une situation normale avait donc été
précédé effectivement dune débudgétisation.
*
* *
* *
Article 40
Enveloppe normée des concours de l'État aux collectivités
territoriales.
Texte du projet de loi :
I. Pour chacune des années 1999, 2000 et 2001, la dotation globale de
fonctionnement, la dotation spéciale pour le logement des instituteurs, les dotations de
lÉtat au Fonds national de péréquation de la taxe professionnelle et au Fonds
national de péréquation, la dotation élu local, la dotation globale déquipement,
la dotation générale de décentralisation, la dotation de décentralisation pour la
formation professionnelle, la dotation générale de décentralisation pour la Corse, la
dotation départementale déquipement des collèges, la dotation régionale
déquipement scolaire et la dotation de compensation de la taxe professionnelle
(hors réduction pour embauche ou investissement) forment un ensemble dont
lévolution globale, à structure constante, de loi de finances initiale à loi de
finances initiale, est égale à la somme du taux prévisionnel dévolution des prix
à la consommation des ménages (hors tabac) de lannée de versement et dune
fraction du taux dévolution du produit intérieur brut en volume de lannée
précédente associés au projet de loi de finances de lannée de versement. Cette
fraction est égale à 15 % en 1999, 25 % en 2000 et 33 % en 2001.
II. Pour lapplication du I, le calcul de la dotation globale de fonctionnement à
inscrire dans les projets de loi de finances pour 1999, 2000 et 2001 seffectue à
partir du montant de lannée précédente, tel quil ressort du 1° de
larticle L. 1613-1 du code général des collectivités territoriales.
III. Au IV de larticle 6 de la loi de finances pour 1987 (N° 86-1317 du 30
décembre 1986) sont insérées, avant le dernier alinéa, les dispositions suivantes :
« Pour chacune des années 1999, 2000 et 2001, le taux dévolution de
la dotation instituée au premier alinéa du présent paragraphe est celui qui permet de
respecter la norme dévolution fixée au I de larticle 40 de la loi de
finances pour 1999 (N° 98-.... du .. décembre 1998), compte tenu du montant total
des autres dotations énumérées au même I.
Pour les mêmes années, toute diminution de cette dotation par rapport au montant de
lannée précédente est modulée de telle sorte que supportent une diminution
égale aux deux tiers de la diminution moyenne de la dotation de compensation telle
quelle résulte de lapplication de lalinéa précédent :
- les communes qui remplissent au titre de lannée précédente les conditions
déligibilité aux attributions de la dotation de solidarité urbaine instituée par
larticle L. 2334-15 du code général des collectivités territoriales ;
- les départements qui remplissent au titre de lannée précédente les
conditions déligibilité aux attributions de la dotation de fonctionnement minimale
prévue à larticle L. 3334-7 du code général des collectivités
territoriales ;
- les régions qui remplissent au titre de lannée précédente les conditions
déligibilité aux attributions du fonds de correction des déséquilibres
régionaux prévu à larticle L 4332-4 du code général des collectivités
territoriales. »
Exposé des motifs du projet de loi :
Dans le cadre du nouveau contrat de croissance et de solidarité avec les
collectivités locales est constituée une enveloppe normée des concours de lÉtat
pour une nouvelle période de trois ans (1999-2001).
Cette enveloppe est composée de lensemble des dotations indexées de
lÉtat aux collectivités locales et représente un total de 156,7 milliards F
en loi de finances initiale pour 1998.
Cette enveloppe évoluera, de loi de finances initiale à loi de finances initiale,
conformément à lévolution de lindice des prix à la consommation hors tabac
associé au projet de loi de finances et dune fraction du PIB en volume de
lannée précédente (15 % en 1999, 25 % en 2000 et 33 % en 2001).
Lindexation est appliquée sur lenveloppe de lannée en cours, dont
le montant est ajusté pour tenir compte de la révision du montant de la dotation globale
de fonctionnement prévu par le 1° de larticle L.1613-1 du code général des
collectivités territoriales.
Une fois connu le montant de toutes les autres dotations qui résulte de
lapplication des textes actuels, lajustement est réalisé sur la dotation de
compensation de la taxe professionnelle (DCTP) dont le taux dévolution est
déterminé par le respect de la norme globale.
Lorsque cette dotation connaîtra une évolution moyenne à la baisse, le taux
dévolution de la DCTP qui sappliquera à la somme reçue par chaque
collectivité locale, ou fonds de péréquation, sera différent selon que la
collectivité concernée est éligible ou non à la dotation de solidarité urbaine (DSU),
à la dotation de fonctionnement minimale (DFM), au fonds de compensation des
déséquilibres régionaux (FCDR).
Observations et décision de la Commission :
Le présent article prévoit de remplacer le « pacte de stabilité » entre
lEtat et les collectivités territoriales, qui arrive à échéance, par un
« contrat de croissance et de solidarité ».
Dès 1993, le groupe « Décentralisation : bilan et perspectives »,
constitué dans le cadre de la préparation du XIème Plan avait préconisé une politique
permettant de mieux cerner les évolutions prévisibles de lensemble des ressources
des collectivités locales et avait suggéré « une forme de contractualisation
du financement de politiques publiques considérées comme prioritaires ».
En 1994, le rapport du groupe de travail, présidé par M. François Delafosse,
avait également estimé quil était nécessaire de rechercher une plus grande
stabilité du cadre juridique dans lequel sinscrivent les ressources des
collectivités locales.
Dans le cadre du projet de loi de finances pour 1996, le Gouvernement a saisi
loccasion de mieux maîtriser lévolution de lun de ses principaux
postes de dépenses (1), tout en apparaissant
souscrire à cette recherche de stabilité.
Larticle 32 de la loi de finances pour 1996 a ainsi prévu que pour 1996,
1997 et 1998, certains concours de lEtat aux collectivités locales seraient
regroupés au sein dune enveloppe dite « normée », dont
lévolution à structure constante, de loi de finances initiale à loi de finances
initiale, devait être égale à lévolution prévisionnelle des prix à la
consommation, hors tabac, associée au projet de loi de finances.
Ce dispositif, qualifié de « pacte de stabilité » a été strictement
appliqué, même en 1998, où le nouveau Gouvernement, issu des élections législatives
du printemps 1997, a estimé préférable de le poursuivre jusquà son terme. Des
concertations ont toutefois été engagées avec les représentants des élus locaux,
très critiques à lencontre du pacte de stabilité, pour préparer la
« sortie » de ce mécanisme.
Au terme de ces discussions, le Gouvernement propose un contrat de croissance et de
solidarité, qui, sil sinscrit dans une certaine continuité par rapport au
pacte de stabilité, lui apporte également des améliorations sensibles.
I.- Le contrat de croissance et de solidarité se situe dans la
continuité du pacte de stabilité
Les principaux objectifs poursuivis par le contrat de croissance et de solidarité sont
les mêmes que ceux qui ont prévalu lors de la mise en oeuvre du pacte de stabilité. Il
sagit :
dune part, de garantir une meilleure prévisibilité des ressources
des collectivités locales et des charges de lEtat, grâce à une programmation
pluriannuelle de lévolution des dotations ;
dautre part, dassocier les collectivités locales à
leffort de réduction des déficits publics.
Dans ces conditions, il est logique que le contrat de croissance et de solidarité
présente une structure similaire à celle du pacte de stabilité, ce qui conduit à
réaffirmer la pertinence de certaines critiques formulées par les élus locaux à
lencontre de ce dernier.
A.- Une structure similaire à celle du pacte de stabilité
La comparaison formelle du présent article et de larticle 32 de la loi de
finances pour 1996 permet de remarquer très rapidement que le contrat de croissance et de
solidarité conserve le principe du périmètre normé, la prise en compte du
« recalage » de la dotation globale de fonctionnement (DGF), et le choix de la
dotation de compensation de la taxe professionnelle (DCTP) comme variable
dajustement.
1.- La reconduction du périmètre normé
Le I du présent article maintient la structure du périmètre (ou
enveloppe) normé, ainsi que les règles de progression de chacune des dotations qui le
constituent.
Les concours de lEtat dits « actifs », dans la mesure où ils
étaient déjà indexés en vertu de dispositions antérieures à la loi de finances pour
1996, continueront donc dêtre regroupés dans une enveloppe normée en 1999, 2000
et 2001. Il sagit des dotations de fonctionnement et déquipement, des
financements des transferts de compétences et de la DCTP.
· Chacun de ces concours, à lexception de la DCTP, est, dans un
premier temps, indexé conformément à ses règles propres :
la DGF progresse selon un indice égal à la somme du taux prévisionnel
dévolution des prix à la consommation hors tabac de lannée de versement et
de la moitié de la croissance du PIB en volume de lannée en cours. Une telle
indexation devrait aboutir à une progression de 2,75% en 1999. Cependant, comme nous le
verrons ci-après, lindexation porte, en application de larticle L.1613-1 du
code général des collectivités territoriales, sur le montant « recalé » de
la DGF de lannée en cours (1998), pour tenir compte des derniers indices connus et,
de plus, en vertu de larticle L.1613-2 dudit code, il doit être procédé à la
régularisation du montant de la dotation afférente à lexercice précédent
(1997). Cela se traduit par une croissance de la DGF de 2,78% en 1999, soit le double de
la progression de lan passé. Cette évolution est particulièrement appréciable
pour les communes qui ne perçoivent que la dotation forfaitaire, dont le taux de
progression, fixé par le Comité des finances locales, est compris entre 50% et 55% du
taux de croissance des ressources totales de la DGF : la dotation forfaitaire
pourrait ainsi connaître une hausse variant entre 1,39% et 1,53%, après 0,73% en 1998 et
0,65% en 1997 ;
les autres dotations de fonctionnement progressent selon les règles
habituelles, soit comme lindice de progression de la DGF - cest le
cas de la dotation élu local (2) de la dotation
spéciale instituteurs - soit comme les recettes fiscales nettes de
lEtat - et cest le cas des dotations de lEtat au Fonds
national de péréquation de la taxe professionnelle (FNPTP) et au Fonds national de
péréquation qui progressent de 5,88% ;
les dotations déquipement incluses dans le périmètre évoluent
comme la formation brute de capital fixe (FBCF) des administrations publiques, soit
3,8% : il sagit de la dotation globale déquipement (DGE) et des deux
dotations déquipement scolaire ;
les dotations de financement des transferts de compétences, la dotation
générale de décentralisation (DGD), la DGD Corse et la DGD formation
professionnelle progressent au même taux que la DGF, soit 2,78%.
Le tableau suivant récapitule lévolution des dotations sous enveloppe en 1999,
en distinguant lévolution réelle (prenant en compte les ajustements) et
lévolution à structure constante.
|
|
|
|
|
|
ÉVOLUTION DES DOTATIONS
SOUS ENVELOPPE EN 1999
(en millions de francs) |
|
LFI 1998
Évaluation
révisée
|
PLF 1999
|
Évolution
1999/1998
(en %)
|
Évolution
1999/1998
à structure
constante
(en %) |
Dotation globale de fonctionnement |
106.613 |
109.289 |
2,51 |
2,75 |
Majoration exceptionnelle de la dotation de solidarité
urbaine |
- |
500 |
- |
- |
Dotation spéciale instituteurs |
2.723 |
2.602 |
- 4,44 |
2,78 |
Fonds national de péréquation de la taxe professionnelle |
2.892 |
3.381 |
16,91 |
5,88 |
Fonds national de péréquation |
639 |
677 |
5,88 |
5,88 |
Dotation élu local |
266 |
273 |
2,78 |
2,78 |
Dotation globale déquipement des départements (AP) |
2.641 |
2.741 |
3,80 |
3,80 |
Dotation globale déquipement des communes (AP) |
2.464 |
2.558 |
3,80 |
3,80 |
Dotation régionale déquipement scolaire (AP) |
3.310 |
3.443 |
4,01 |
3,80 |
Dotation départementale déquipement des collèges
(AP) |
1.637 |
1.710 |
4,41 |
3,80 |
Dotation générale de décentralisation |
14.593 |
15.422 |
5,68 |
2,78 |
Dotation générale de décentralisation Corse |
1.303 |
1.340 |
2,84 |
2,78 |
Dotation de décentralisation formation professionnelle |
5.088 |
7.899 |
55,25 |
2,78 |
Dotation de compensation de la taxe professionnelle (hors
R.E.I.) |
13.543 |
12.038 |
- 11,12 |
- 11,12 |
TOTAL |
157.713 |
163.872 |
3,91 |
1,66 |
Source : Direction
générale des collectivités territoriales. |
Les ajustements pour 1999 portent essentiellement sur :
la DGF, en raison dune majoration exceptionnelle de la dotation de
solidarité urbaine (DSU), prévue par larticle 41 du présent projet de loi de
finances ;
le FNPTP, grâce à un abondement de 1.733 millions de francs
provenant du reversement de lexcédent de fiscalité locale de La Poste et France
Télécom (3) ;
la dotation spéciale instituteurs (DSI), compte tenu de
lintégration des instituteurs dans le corps des professeurs des écoles et donc de
la réduction du nombre dayants droit ;
la dotation générale de décentralisation, qui bénéficie dun
apport de 380 millions de francs au titre de la compensation de la perte de produit
provoquée par le remplacement de la vignette par la taxe à lessieu (4) ;
et la dotation de décentralisation formation professionnelle, abondée de
2.669 millions de francs, au titre du solde du transfert aux régions de la
compétence relative à la qualification des jeunes de moins de 26 ans.
· Dans un second temps, on regroupe lensemble des concours actifs au
sein dune enveloppe dont lévolution globale, « à structure
constante, de loi de finances initiale à loi de finances initiale », est
indexée sur la somme du taux prévisionnel dévolution des prix à la consommation
des ménages (hors tabac) de lannée de versement et dune fraction du taux
dévolution du PIB en volume de lannée précédente associés au projet de
loi de finances de lannée de versement.
Une telle indexation permet une progression de 1,66% de lenveloppe normée en
1999, soit la somme de lévolution des prix en 1999 (+1,2%) et de 15% de
lévolution du PIB en 1998 (3,1%).
Outre la prise en compte dune partie de la croissance, le présent article
modifie, de façon marginale et sans incidence financière, la définition de
lindexation retenue par rapport à la définition figurant à larticle 32
de la loi de finances pour 1996, afin daligner la rédaction du présent dispositif
sur celui du premier alinéa de larticle L. 1613-1 du code général des
collectivités territoriales, relatif à lindexation de la DGF, qui cumule
également linflation et une fraction de la croissance.
2.- La prise en compte de la DGF « recalée »
Le II du présent article prévoit que, comme cela était déjà le cas dans le
cadre du pacte de stabilité, le calcul de la DGF, dune année sur lautre, est
effectué à partir du montant de lannée en cours « recalé » pour
prendre en compte les derniers taux dévolution connus.
Ainsi, pour 1999, la DGF est calculée à partir dune DGF pour 1998
« recalée » , résultant de lapplication, au montant définitif de la
DGF pour 1997, dun indice dactualisation révisé, puisque lévolution
des prix en 1998 devrait être de +0,8% au lieu de +1,3% prévu dans la loi de finances
pour 1998. Ce « recalage » conduit à une diminution de 470,4 millions de
francs de la DGF pour 1998 servant de base au calcul de la DGF pour 1999.
Il convient de noter que, lors du dépôt du projet de loi de finances pour 1996, ce
mécanisme était prévu pour 1996, mais pas pour les deux autres années
dapplication du pacte de stabilité. LAssemblée nationale, sur amendement de
sa Commission des finances, a cependant décidé de systématiser linscription de la
DGF recalée de lannée n dans la base de calcul de lenveloppe normée de
lannée n + 1. Il est vrai que la prise en compte du montant recalé de la
DGF était favorable aux collectivités locales pour 1996, mais comme lobservait le
rapport général du Sénat : « si le recalage de la DGF se fait à la
hausse, les collectivités locales seront gagnantes ; sil se fait à la baisse,
elles seront perdantes ... ». Or en 1997 et en 1998, le recalage a été
effectué à la baisse...
Le Gouvernement a décidé de reconduire ce mécanisme dans le cadre du contrat de
croissance et de solidarité, mais il convient de noter que sa suppression se traduirait
par une plus forte baisse de la DCTP, cette dotation ayant de nouveau été choisie comme
variable dajustement de lenveloppe normée.
3.- Le choix de la DCTP comme variable dajustement
Les indices propres à chaque dotation de lenveloppe (FBCF, recettes fiscales
nettes de lEtat, somme de lévolution des prix et de la moitié du PIB)
connaissent, en général, une évolution plus favorable que lindexation retenue
pour lensemble de lenveloppe normée (5).
Il a donc été nécessaire de trouver, en 1996, une variable permettant dajuster,
au franc près, au taux prévisionnel dévolution des prix, hors tabac, la
progression des concours financiers de lEtat inscrits dans le périmètre normé du
pacte de stabilité (6).
La variable dajustement retenue fut la DCTP, hors remboursement au titre de la
réduction pour embauche et investissement (REI) (7).
La DCTP, instituée par larticle 6 de la loi de finances pour 1987 et destinée
à compenser les pertes de recettes de taxe professionnelle résultant des mesures
législatives dallégement de taxe professionnelle, se compose, en effet, de quatre
fractions :
la compensation de labattement de 16% des bases de taxe
professionnelle ;
la compensation du plafonnement des taux de taxe professionnelle ;
la compensation liée à la réduction de la fraction des salaires ;
la compensation liée à la REI.
Avant la mise en oeuvre du pacte de stabilité, cette dotation était censée
progresser selon lévolution prévisionnelle des recettes fiscales nettes de
lEtat, mais elle na pas souvent bénéficié du produit de son indexation, qui
a servi, en 1992, à financer la dotation de développement rural, puis pour partie, en
1995, à financer le nouveau Fonds national de péréquation.
La DCTP devrait encore servir de variable dajustement dans le cadre du contrat de
croissance et de solidarité et, en conséquence, subir une baisse de 11,12% résultant de
la soustraction suivante :
[ ensemble des autres dotations sous enveloppe, indexées selon leurs règles propres ]
[ enveloppe de 1998 x (inflation prévisionnelle en 1999 + 15% du PIB de 1998)
].
Ladoption dune structure similaire à celle du pacte de stabilité pour le
contrat de croissance et de solidarité conduit à reprendre certaines critiques
formulées par les élus locaux à lencontre de ce dernier.
B.- La persistance de certaines insuffisances
On ne peut manquer dobserver que le contrat de croissance et de solidarité ne
couvre pas toutes les dotations de lEtat et que le Gouvernement pourrait être
tenté, comme la été son prédécesseur, den profiter pour réduire le
montant des dotations hors enveloppe.
De même, la garantie de stabilité financière nest pas accompagnée dune
garantie de stabilité juridique. Or, la modification des règles de répartition
dune dotation sous enveloppe pourrait avoir des répercussions importantes au niveau
de chaque collectivité locale.
Néanmoins, les deux principales critiques exprimées par les élus locaux à
lencontre du pacte de stabilité et, désormais, à lencontre du contrat de
croissance et de solidarité, tel quil est proposé par le présent article,
portent, dune part, sur le manque à gagner pour les collectivités locales et,
dautre part, sur labsence de prise en compte de lévolution des charges
supportées par ces dernières.
1.- Le manque à gagner pour les collectivités locales
Ce manque à gagner correspond à lécart entre le total des dotations incluses
dans lenveloppe normée et ce même total si les indexations en vigueur avant 1996
avaient été maintenues. Il est donc essentiellement imputable à la décision
dutiliser la DCTP comme variable dajustement (8).
On a pu remarquer, avec raison, que, pour les collectivités locales, ce mécanisme
était apparenté à la souscription dune police dassurance (la garantie du
pouvoir dachat des dotations sous enveloppe) moyennant versement dune prime
(le manque à gagner).
Or, lors de son audition par votre Commission, le 17 juin dernier,
M. Jean-Pierre Chevènement, ministre de lintérieur, a chiffré ce manque à
gagner entre 4 et 10 milliards de francs pendant la durée du pacte de stabilité.
|
|
|
|
EVOLUTION, DE 1996 À 1998,
DE LENVELOPPE NORMÉE DU « PACTE DE STABILITÉ »
(hors ajustements)
(en milliers de francs) |
|
LFI 1996 révisée |
LFI 1997 révisée |
LFI 1998 révisée |
Dotation globale de fonctionnement Dotation spéciale
instituteurs
Fonds national de péréquation de la taxe professionnelle
Fonds national de péréquation
Dotation élu local |
102.875.892 2.946.972
1.499.481
615.654
258.875 |
104.574.028 2.862.183
1.490.068
611.789
262.396 |
106.613.324 2.722.877
1.556.378
639.014
266.027 |
Dotation globale déquipement des départements Dotation
globale déquipement des communes
Dotation régionale déquipement scolaire
Dotation départementale déquipement des collèges |
2.518.505 3.170.800
3.156.732
1.561.619 |
2.576.431 2.403.845
3.229.337
1.597.536 |
2.640.842 2.463.941
3.310.070
1.637.474 |
Dotation générale de décentralisation Dotation
générale de décentralisation Corse
Dotation de décentralisation formation professionnelle |
14.158.092 1.267.039
4.950.309 |
14.369.777 1.284.890
5.018.735 |
14.593.099 1.302.671
5.088.187 |
Dotation de compensation de la taxe professionnelle (hors
réduction pour embauche et investissement) |
14.132.840 |
14.410.295 |
13.543.461 |
TOTAL |
153.112.840 |
154.691.310 |
156.377.365 |
Source : Direction
générale des collectivités territoriales. |
Cet écart important dans lestimation du manque à gagner dépend des modalités
de calcul retenues (9).
En tout état de cause, ces évaluations sont extrêmement hasardeuses, dans la mesure
où elles supposent notamment quaucune modification des indexations ne serait
intervenue pendant trois ans.
Il est évident, cependant, que le pacte de stabilité a constitué un élément de
maîtrise des dépenses publiques et que le contrat de croissance et de solidarité
poursuit également cet objectif, puisque la DCTP pour 1999 est fixée à
12.038 millions de francs, alors que lindexation de la DCTP de 1998 sur
lévolution des recettes fiscales nettes de lEtat (5,88%) aurait conduit à
accorder une DCTP de 14.339 millions de francs, soit 2.301 millions de francs
supplémentaires.
On peut observer, à ce stade, que lors de ladoption du pacte de stabilité, le
Gouvernement avait accepté de majorer la DCTP de 300 millions de francs pour chacune
des années 1996, 1997 et 1998, afin de réduire quelque peu le manque à gagner sur la
variable dajustement. Il aurait pu paraître opportun de demander la poursuite de
cette majoration pour la durée du contrat de croissance et de solidarité, mais on peut
également noter que larticle 41 du présent projet de loi de finances propose
une majoration exceptionnelle de la DSU, pour un montant de 500 millions de francs,
et surtout quà la différence du pacte de stabilité, le
présent dispositif prévoit de partager les fruits de la croissance avec les
collectivités locales.
Le manque à gagner est néanmoins dautant plus vivement ressenti que,
parallèlement, les charges des collectivités locales progressent.
2.- Labsence de prise en compte de lévolution des charges
des collectivités locales
Le contrat entre lEtat et les collectivités locales ne concerne que
lévolution des recettes de ces dernières et ne propose pas de stabiliser
parallèlement lévolution de leurs charges, qui, pourtant sont en hausse
continuelle, en raison de certaines décisions prises par lEtat ou par les instances
communautaires.
A titre dexemples, le rapport du sénateur Joël Bourdin, « Les finances
des collectivités locales en 1998 ; état des lieux », évalue à un peu
moins de 9,5 milliards de francs le coût total pour les collectivités territoriales
des mesures prévues pour 1998, 1999 et 2000 par le protocole salarial du 10 février
1998, relatif à la fonction publique territoriale. Son rapport de lannée
précédente estimait que la mise aux normes des services publics deau et
dassainissement, pour répondre aux exigences de la directive communautaire
n° 91-271 CEE du 21 mai 1991 et de la loi sur leau du 3 janvier
1992, nécessiterait 130 milliards de francs dinvestissements dici 2005.
Par ailleurs, le coût des travaux à réaliser pour se conformer à la loi du
13 juillet 1992 relative à lélimination des déchets, se situerait dans une
fourchette oscillant entre 71 et 100 milliards de francs sur la période 1992-2002.
Le désamiantage des établissements scolaires exigerait, pour sa part, des dépenses de
près de 2 milliards de francs.
A ces exemples, on pourrait ajouter également le coût des mises aux normes des aires
de jeux et des équipements sportifs ou encore le financement des emplois-jeunes.
Ces charges pèseront dautant plus dans les prochaines années quil est peu
probable que les collectivités locales pourront encore diminuer leurs charges
dintérêt par des renégociations de leur dette (les intérêts de la dette sont
passés de 55,7 milliards de francs en 1996 à 42,9 milliards de francs en
1998).
Il convient, toutefois, de souligner que le Gouvernement a pris conscience de ce
problème, ce qui la conduit à proposer :
dune part, la création dun groupe de travail, composé de
représentants de lEtat et des élus locaux, chargé de « trouver une
méthodologie qui permette de mesurer et de limiter les conséquences, sur les budgets
locaux, des normes techniques, quelles soient dorigine européenne ou
nationale » ;
dautre part, la constitution dun groupe de travail au sein du
Comité des finances locales, afin daboutir à une solution de long terme en ce qui
concerne la Caisse nationale de retraite des agents des collectivités locales (CNRACL),
une augmentation de la cotisation des collectivités employeurs étant écartée pour
1999.
Le contrat de croissance et de solidarité apporte également des améliorations
sensibles au dispositif retenu précédemment dans le cadre du pacte de stabilité.
II.- Des améliorations sensibles par rapport au pacte de
stabilité
Ces progrès se sont tout dabord traduits par la mise en oeuvre dune
véritable concertation pour élaborer le nouveau mécanisme de stabilisation des recettes
des collectivités locales. Quatre réunions se sont ainsi tenues entre le Gouvernement et
les élus locaux le 22 juin, les 9 et 21 juillet et le 26 août 1998.
On peut certes sinterroger sur la nature juridique de ce « contrat »,
dans la mesure où, dune part, les collectivités locales ne constituent pas une
entité juridique à proprement parler pouvant engager leur signature et où, dautre
part, le principe de lannualité budgétaire réduit la portée de la disposition
proposée à un engagement politique du Gouvernement. Toutefois, le partage des fruits de
la croissance avec les collectivités locales et la décision de moduler la baisse de la
DCTP en faveur des collectivités défavorisées prouvent que si « la
concertation nest pas spontanément la pratique du ministère de léconomie,
des finances et de lindustrie, elle le devient largement depuis un an ; Bercy
écoute et Bercy entend » (10).
A.- La participation des collectivités locales aux fruits
de la croissance
Répondant à une revendication fortement exprimée par les élus locaux depuis trois
ans, le contrat de croissance et de solidarité prévoit que lenveloppe normée
évoluera en fonction dun indice associant, non seulement lévolution des prix
à la consommation hors tabac, mais également une fraction de la croissance du PIB, cette
fraction étant égale à 15% en 1999, 25% en 2000 et 33% en 2001.
Une telle indexation (15% en 1996, 25% en 1997 et 33% en 1998) aurait permis aux
collectivités locales de bénéficier de 7,5 milliards de francs supplémentaires
durant les trois années du pacte de stabilité.
Au titre de 1999, lindexation retenue accorde un gain de 728 millions de
francs aux collectivités locales, par rapport à une enveloppe indexée sur la seule
évolution des prix. Compte tenu des règles dévolution de lenveloppe
normée, cette majoration correspond à une moindre diminution de la DCTP (11).
Il sagit donc dun progrès incontestable.
Toutefois, pour tenir compte de la progression des charges évoquées précédemment,
ainsi que du rôle joué par les collectivités locales dans léconomie nationale
leurs dépenses déquipement direct représentent environ 13% de
linvestissement national et près des trois quarts de linvestissement
public il serait souhaitable daugmenter la fraction du PIB composant
lindice dévolution de lenveloppe normée. Cette fraction pourrait ainsi
être égale à 25% en 1999, 33% en 2000 et 50% en 2001.
Le taux dévolution de lenveloppe normée serait alors de 1,975% en 1999
(au lieu de 1,665%), ce qui permettrait de la fixer à 159.465 millions de francs
(contre 158.981 millions de francs dans le dispositif proposé par le Gouvernement),
soit une progression de 484 millions de francs.
Au titre de 2000, dans lhypothèse dune inflation inchangée (1,2%) et
dune croissance du PIB de 2,7% en 1999, lindexation de lenveloppe
normée serait de +2,091%, alors que le mécanisme proposé par le Gouvernement
nautoriserait quune hausse de 1,875%. Le gain, pour les collectivités
locales, pourrait ainsi sélever à 837 millions de francs (12).
Le Gouvernement considère que le dispositif proposé par le présent article prend en
compte la situation financière respective de lEtat et des collectivités locales
et, en particulier, le fait que les administrations publiques locales ont enregistré une
capacité supplémentaire de financement de 17,6 milliards de francs en 1997, soit
0,2 point de PIB et que cette situation devrait perdurer en 1998 et 1999. Toutefois,
comme il lobservait lui-même dans son « Rapport sur lévolution de
léconomie nationale et des finances publiques » déposé pour le débat
dorientation budgétaire du mois de mai dernier, cette amélioration résulte, en
partie, dune politique active de désendettement, qui a peu de chance dêtre
poursuivie, comme cela a été indiqué précédemment. En outre, le rapport précité de
M. Joël Bourdin précise que la bonne santé financière des collectivités locales
(dun point de vue global) est aussi imputable à une chute de leurs dépenses
déquipement brut depuis 1993, mais quelles vont devoir renouer avec une
croissance de leur effort déquipement, rendue nécessaire par limportance des
mises aux normes envisagées.
Laccroissement de la fraction de PIB prise en compte dans lindexation de
lenveloppe normée serait aussi un moyen de renforcer la solidarité à
légard des collectivités défavorisées.
B.- La modulation de la baisse de la DCTP
La DCTP, constituant la variable dajustement du périmètre normé, baisse tant
que lenveloppe totale des dotations progresse moins vite que les principales
dentre elles, indexées sur la formation brute de capital fixe, lévolution
des recettes fiscales nettes de lEtat ou encore la somme de lévolution des
prix et de la moitié du PIB. En période de forte croissance, la DCTP a donc de fortes
probabilités de subir une baisse importante. Tel est le cas cette année où, à
structure constante, elle régresse de 11,12%.
La diminution est encore plus forte si lon prend en considération les deux
ajustements dont avait bénéficié la DCTP de 1998, cest-à-dire un abondement de
450 millions de francs destiné à neutraliser la régularisation négative de la DGF
pour 1996 et la majoration de 300 millions de francs accordée depuis 1996 par le
Gouvernement.
De telles évolutions sont particulièrement ressenties par les collectivités les plus
démunies.
Le Gouvernement propose donc un nouveau mécanisme péréquateur, tendant à moduler la
réduction de DCTP en faveur des communes éligibles à la dotation de solidarité urbaine
(DSU), des départements attributaires de la dotation de fonctionnement minimale (DFM) et
des régions bénéficiant du Fonds de correction des déséquilibres régionaux. Les
collectivités, qui remplissent cette condition au titre de lannée précédant le
versement de la DCTP, supporteront une diminution de cette dotation réduite aux deux
tiers de sa diminution moyenne. En 1999, la baisse de DCTP des collectivités
bénéficiant, en 1998, des mécanismes de solidarité précités sera donc de 7,41%, à
structure constante (mais elle sera, en réalité, de 9,31% si lon se réfère au
montant effectif de la DCTP attribuée en 1998).
Seront concernés en 1999 :
679 communes de plus de 10.000 habitants et 101 communes de 5.000
à 9.999 habitants éligibles à la DSU (13) ;
28 départements bénéficiaires de la DFM, ce qui suppose, soit que leur
potentiel fiscal par habitant est inférieur dau moins 40% au potentiel fiscal moyen
de lensemble des départements, soit que leur potentiel fiscal par kilomètre carré
est inférieur dau moins 60% au potentiel fiscal moyen par kilomètre carré de
lensemble des départements ;
|
|
|
|
DÉPARTEMENTS ET
COLLECTIVITÉS BÉNÉFICIAIRES
DE LA DOTATION DE FONCTIONNEMENT MINIMALE EN 1998 |
Alpes-de-Haute-Provence Hautes-Alpes
Ariège
Aude
Aveyron
Cantal
Cher |
Corrèze Corse-du-Sud
Haute-Corse
Creuse
Dordogne
Gers
Indre |
Landes Haute-Loire
Lot
Lozère
Haute-Marne
Meuse
Nièvre |
Orne Haute-Saône
Yonne
Guadeloupe
Martinique
Guyane
La Réunion |
Il convient de préciser que les collectivités de Mayotte et de
Saint-Pierre-et-Miquelon sont également concernées par le mécanisme de modulation de la
DCTP, alors que les départements bénéficiaires, lannée précédente, du
dispositif de garantie dattribution dégressive ne verront pas leur DCTP modulée
(les Côtes dArmor, en particulier) ;
14 régions attributaires du Fonds de correction des déséquilibres
régionaux, cest-à-dire les régions dont le potentiel fiscal par habitant est
inférieur dau moins 15% au potentiel fiscal moyen par habitant de lensemble
des régions.
|
|
|
|
RÉGIONS BÉNÉFICIAIRES DU
FONDS DE CORRECTION
DES DÉSÉQUILIBRES RÉGIONAUX EN 1998
|
Aquitaine Auvergne
Bretagne
Corse |
Languedoc-Roussillon Limousin
Midi-Pyrénées
Nord-Pas-de-Calais |
Pays-de-la-Loire Poitou-Charentes
Guadeloupe
Guyane |
Martinique La Réunion |
Cet effort de solidarité est particulièrement louable, mais peut savérer
insuffisant pour les collectivités défavorisées, qui devraient enregistrer, malgré
tout, en 1999, une baisse de 7,41% de leur DCTP. Il semble donc opportun de limiter la
diminution de leur DCTP à la moitié (au lieu des deux tiers) de la diminution moyenne de
cette dotation et détendre cette modulation aux communes éligibles à la fraction
« bourg-centre » de la dotation de solidarité rurale, situées en zone de
revitalisation rurale.
Il apparaît également souhaitable deffectuer un effort spécifique pour les
communes urbaines particulièrement démunies. Il pourrait ainsi être proposé
déviter toute baisse, à structure constante, de la DCTP des communes de plus de
10.000 habitants figurant dans la première catégorie du classement effectué grâce
à lindice synthétique de charges et de ressources et qui, par ailleurs,
ressentiraient particulièrement cette diminution en raison de limportance de cette
dotation dans leurs ressources. Ces modifications conduiraient à accroître quelque peu
la baisse de DCTP supportée par les collectivités non concernées par le dispositif de
modulation institué par le présent article (qui devaient déjà subir une réduction
moyenne de 19,3% par rapport à la DCTP effectivement perçue en 1998), mais cest le
propre de tout mécanisme péréquateur que de faire peser sur les plus riches le poids de
la solidarité envers les plus pauvres.
Le contrat de croissance et de solidarité constitue, en tout état de cause, un
progrès évident par rapport au pacte de stabilité. Il ne faut pas oublier, par
ailleurs, quil sinsère dans le cadre dune approche globale des
relations financières entre lEtat et les collectivités locales, associant à la
réforme des dotations de lEtat, la réforme de la fiscalité locale (modification
de la base de la taxe professionnelle, révision des valeurs locatives) et la maîtrise de
lévolution des charges supportées par les collectivités locales.
*
* *
La Commission a examiné, en discussion commune, trois amendements similaires de
M. Gilles Carrez, M. Christian Cuvilliez et M. Pierre Méhaignerie, tendant à
indexer lenveloppe normée des concours de lEtat aux collectivités locales
sur la somme de lévolution des prix et de la moitié de la croissance du PIB à
compter de lannée 1999, ainsi quun amendement de votre Rapporteur général
tendant à porter la fraction de la croissance du PIB prise en compte de 15 à 25%
pour lannée 1999, de 25 à 33% pour lannée 2000 et de 33 à 50% pour
lannée 2001, et trois amendements similaires de MM. Michel Bouvard, Jean-Louis
Idiart et Philippe Auberger.
M. Gilles Carrez a indiqué que son amendement répondait à une demande unanime
du comité directeur de lAssociation des maires de France, comme du Comité des
finances locales. Il a précisé que le taux dindexation de lenveloppe normée
serait ainsi le même que celui de la DGF et sétablirait au niveau nécessaire pour
éviter une réduction de la dotation de compensation de la taxe professionnelle (DCTP).
Après les observations de M. Christian Cuvilliez, M. Charles de Courson a
indiqué que seule ladoption de ces amendements permettrait de ne pas diminuer les
dotations destinées aux groupements de communes. Il a rappelé que lon constatait
actuellement certains cas daugmentation de la fiscalité intercommunale en réponse
aux fortes réductions de la DGF versée aux structures de coopération correspondantes.
Il a conclu quil était nécessaire de ne pas attendre 2001 et de procéder, dès
1999, à une indexation sur la moitié de la croissance.
Votre Rapporteur général sest prononcé contre les amendements de
MM. Gilles Carrez, Christian Cuvilliez et Pierre Méhaignerie, estimant trop coûteux
le dispositif proposé. Il a fait valoir que ladoption de son amendement offrait une
solution satisfaisante. Il a rappelé que le contrat de croissance et de solidarité
constituait une avancée incontestable par rapport à lancien dispositif du pacte de
stabilité institué par la loi de finances pour 1996.
Le Président Augustin Bonrepaux a relevé que lan dernier la baisse de la
DCTP avait été atténuée, grâce à la décision du Gouvernement de neutraliser la
régularisation négative de la DGF pour 1996, en abondant de 450 millions de francs
la DCTP. Il a jugé que la solution proposée par lamendement de votre Rapporteur
général semblait suffisante, avant de rappeler que lenveloppe normée évoluait
sous le précédent Gouvernement dans un sens défavorable aux collectivités locales.
La Commission a rejeté les trois amendements de MM. Gilles Carrez,
Christian Cuvilliez et M. Pierre Méhaignerie et a adopté lamendement
de votre Rapporteur général portant les fractions du taux dévolution du PIB
prises en compte pour lindexation de lenveloppe normée des dotations de
lEtat à 25% en 1999, 33% en 2000 et 50% en 2001 (amendement n° I-52).
Les trois amendements de MM. Michel Bouvard, Jean-Louis Idiart et Philippe Auberger ont
été considérés comme satisfaits.
La Commission a ensuite examiné un amendement de M. Gilles Carrez, tendant à
supprimer le dispositif de calcul de lenveloppe normée sur la base du montant
« recalé » de la DGF.
M. Gilles Carrez a insisté sur le caractère technique de sa proposition et a
rappelé que la prise en compte dune DGF « recalée » avait conduit à
limiter la progression de la DGF durant trois années. Il a jugé nécessaire de mettre
fin à cet inconvénient.
Votre Rapporteur général a rappelé que le raisonnement sur lequel se fondait
cet amendement nétait pas totalement cohérent, car il revenait à ne pas prendre
en compte les évolutions réelles des indices retenus pour lindexation de la DGF,
et il sest prononcé contre lamendement.
Après les observations de M. Charles de Courson, la Commission a rejeté cet
amendement.
La Commission a ensuite adopté un amendement rédactionnel de votre Rapporteur
général (amendement n° I-53).
Puis, elle a examiné un amendement du Président Augustin Bonrepaux, tendant à
réduire la baisse de la DCTP pour les collectivités les moins favorisées.
Le Président Augustin Bonrepaux a jugé nécessaire d'améliorer la situation
des collectivités locales relevant du champ de cet amendement et a insisté sur le fait
que les autres communes éligibles ne seraient pas pénalisées, puisquun effort
supplémentaire serait demandé, par un autre amendement, à celles qui disposent des
bases de taxe professionnelle les plus importantes.
M. Gilles Carrez a observé que cet amendement accroîtrait les effets prévus
sur les communes ne bénéficiant pas de la modulation de la baisse de la DCTP. Il a jugé
que limportance des sommes en cause méritait dêtre prise en compte.
La Commission a adopté cet amendement (amendement n° I-54).
Elle a ensuite examiné un amendement présenté par votre Rapporteur
général, tendant à éviter toute diminution de la DCTP, à structure constante,
pour les communes figurant dans la première catégorie des communes de plus de 10.000
habitants éligibles à la dotation de solidarité urbaine (DSU), qui ressentiraient
particulièrement une baisse de leur DCTP en raison de limportance de cette
dernière dans leurs ressources.
M. Charles de Courson a demandé les raisons dune mesure qui visait
seulement une partie des bénéficiaires de la DSU.
Le Président Augustin Bonrepaux a rappelé que les communes éligibles à la
DSU pourraient être néanmoins pénalisées par les mesures proposées par le
Gouvernement et quil convenait de limiter la baisse de leur DCTP, dautant que
les dotations quelles recevront de lEtat diminueront, puisque
lindexation de la dotation générale de décentralisation sur lévolution de
la DGF, importante cette année, favoriserait surtout les départements et les régions.
M. Gilles Carrez sest interrogé, dans un souci déquité, sur les
mesures prévues en faveur des communes rurales. Il a également insisté sur le cas des
communes non éligibles à la DSU et dont la base de taxe professionnelle était très
inférieure à la moyenne de leur strate démographique. Il a jugé que la recherche
dune péréquation la plus équilibrée possible exigerait un grand nombre
damendements.
Le Président Augustin Bonrepaux a rappelé que lesprit des amendements
déposés était déviter la pénalisation des communes en difficulté et
quune de ces mesures concernerait les bourgs-centres situés dans les zones de
revitalisation rurale. Il a également indiqué quafin de ne pas pénaliser les
autres communes, un effort serait demandé aux communes ayant de fortes bases de taxe
professionnelle.
Cet amendement a été adopté (amendement n° I-55).
La Commission a ensuite examiné un amendement de M. Michel Bouvard, tendant à
appliquer également la modulation de la baisse de la DCTP au bénéfice des communes
éligibles à la fraction bourg-centre de la dotation de solidarité rurale.
M. Michel Bouvard a considéré quil convenait de maintenir le parallèle
entre les communes éligibles à la DSU et celles éligibles à la DSR.
Votre Rapporteur général sest prononcé défavorablement, jugeant
nécessaire de cibler davantage la mesure.
Cet amendement a été rejeté.
La Commission a ensuite adopté un amendement présenté par le Président
Augustin Bonrepaux, visant à accentuer la baisse de la DCTP dans les communes les
mieux dotées en bases de taxe professionnelle et prévoyant un élargissement du
dispositif de modulation de la baisse de la DCTP aux bourgs-centres situés en zone de
revitalisation rurale (amendement n° I-56).
Puis elle a adopté larticle 40 ainsi modifié.
*
* *
Article 41
Majoration exceptionnelle de la dotation de solidarité urbaine
(DSU).
Texte du projet de loi :
Au titre de chacune des années 1999, 2000 et 2001, le montant de la dotation de
solidarité urbaine tel quil résulte de larticle L. 2334-13 du code général
des collectivités territoriales, est majoré de 500 millions de francs. Cette
majoration exceptionnelle nest pas prise en compte dans le montant de la dotation
globale de fonctionnement pour lapplication du I et du II de larticle 40
de la loi de finances pour 1999 (n°98-.... du .. décembre 1998).
Exposé des motifs du projet de loi :
Afin daider les communes urbaines les moins favorisées, il a été décidé
dabonder exceptionnellement de 500 millions F la dotation de solidarité
urbaine, prévue aux articles L. 2334-13 et L. 2334-15 du code général
des collectivités territoriales au titre des années 1999, 2000 et 2001. Cet abondement
nest pas pris en compte pour le calcul de la dotation globale de fonctionnement et
de son taux dévolution ni pour celui de lenveloppe normée des concours de
lÉtat aux collectivités locales.
Observations et décision de la Commission :
Lors de sa réunion du 9 juillet dernier avec les représentants des
collectivités locales, le Premier ministre a proposé de trouver une solution
équilibrée entre les attentes légitimes des élus locaux et les contraintes de
lEtat en poursuivant trois objectifs : le renforcement de
lintercommunalité, le soutien des initiatives locales et la péréquation. Sur ce
dernier point, il sest notamment engagé à augmenter la dotation de solidarité
urbaine. Cet engagement est concrétisé par le présent article.
I.- La dotation de solidarité urbaine : des règles
dattribution globalement satisfaisantes, mais des crédits insuffisants
La dotation globale de fonctionnement (DGF) des communes comprend, depuis 1994, deux
composantes principales : une dotation forfaitaire et une dotation
daménagement. Alors que la dotation forfaitaire est allouée à toutes les
communes, la dotation daménagement répond à un objectif de solidarité nationale
en faveur de lintercommunalité et des communes, urbaines comme rurales,
défavorisées ou devant faire face à des charges très importantes. La dotation
daménagement regroupe donc trois composantes principales : la DGF des
groupements, la dotation de solidarité urbaine (DSU) et la dotation de solidarité rurale
(DSR).
|
|
STRUCTURE SIMPLIFIÉE DE LA
DGF DES COMMUNES |
Première composante : la
dotation forfaitaire
Cette dotation, attribuée à lensemble des communes, progresse dun taux,
fixé par le Comité des finances locales, compris entre 50% et 55% du taux de croissance
des ressources totales de la DGF.
|
Seconde composante : la
dotation daménagement
Cette dotation, attribuée aux groupements de communes et aux communes défavorisées,
est égale à la différence entre lensemble des ressources affectées à la DGF des
communes et le montant de la dotation forfaitaire. Elle regroupe trois dotations
principales :
|
|
la DGF des groupements :
Son montant, réparti entre quatre catégories de groupements de communes, est
déterminé par le Comité des finances locales en tenant compte de la nécessité
dassurer la stabilité des budgets des structures intercommunales et de la
progression souhaitable des dotations de solidarité en faveur des communes.
|
|
|
|
la dotation de solidarité rurale (DSR) :
Elle est réservée aux communes de moins de 10.000 habitants et elle comporte
deux fractions :
- la fraction « bourgs-centres » ;
- la fraction « péréquation » attribuée aux communes ayant un faible
potentiel fiscal.
|
A.- Les règles dattribution de la DSU : des critères peu
sélectifs corrigés par lutilisation de lindice synthétique de charges
et de ressources
La DSU a été créée par la loi n° 91-429 du 13 mai 1991 après que le
Président de la République, François Mitterrand, eut incité le Gouvernement, à la
suite de la multiplication des incidents dans les « banlieues », à mettre en
oeuvre une réforme « qui retire quelque chose à ceux qui ont beaucoup pour
donner davantage à ceux qui nont rien » (14).
En conséquence, le dispositif initial de la DSU prévoyait de financer cette dotation
par une contribution spécifique des communes les plus riches. Toutefois, ce mécanisme de
financement na pas permis de dégager des ressources suffisantes pour atteindre les
montants fixés par le législateur pour 1992 et 1993. Par ailleurs, les règles
déligibilité prévues par la loi du 13 mai 1991 se sont avérées
critiquables, en raison notamment des effets de seuil.
Une première réforme de la DSU fut donc réalisée par la loi n° 93-1346 du
31 décembre 1993, qui a introduit, en particulier, le mécanisme de lindice
synthétique de charges et de ressources pour le calcul de lattribution revenant à
chaque commune.
Ce mécanisme permet de calculer, pour chaque commune susceptible de bénéficier de la
DSU (essentiellement les communes de plus de 10.000 habitants) (15), un coefficient dont la valeur exprime :
le rapport entre le potentiel fiscal moyen par habitant des communes de
10.000 habitants et plus et le potentiel fiscal par habitant de la commune ;
le rapport entre la part des logements sociaux de la commune dans le total
des logements de la commune et la part correspondante dans les communes de
10.000 habitants et plus ;
le rapport entre la proportion de bénéficiaires de prestations logements
(y compris leur conjoint et les personnes à charge vivant habituellement au foyer) dans
la commune et cette même proportion dans les communes de plus de
10.000 habitants ;
le rapport entre le revenu imposable moyen par habitant des communes de
10.000 habitants et plus et le revenu par habitant de la commune.
Une nouvelle réforme savéra nécessaire peu de temps après (loi
n° 96-241 du 26 mars 1996), afin de modifier, entre autres, la structure et la
pondération de lindice synthétique.
Actuellement, léligibilité à la DSU est déterminée en classant les 905
communes de 10.000 habitants et plus selon la valeur décroissante de lindice
synthétique : les trois premiers quarts de ce classement bénéficient de la
dotation, soit 679 communes en 1998 (auxquelles sajoutent 101 communes de
5.000 à 9.999 habitants).
On peut donc constater que les critères retenus pour accorder la DSU sont peu
sélectifs. Cette constatation est renforcée par la comparaison de la valeur moyenne de
chacune des composantes de lindice synthétique et des valeurs individuelles de la
dernière commune éligible (pour chaque critère).
Données 1998 |
Potentiel fiscal par habitant |
Part de logements sociaux |
Part de bénéfi-ciaires
dallocation logement |
Revenu par habitant |
Moyenne des communes de 10.000 habitants et plus |
4.032,52 F |
23,43 % |
62,82 % |
48.910,99 F |
Dernière commune éligible |
3.201,47 F |
3,70 % |
51,53 % |
49.208,52 F |
Lattribution peu sélective de la DSU est néanmoins partiellement compensée par
lutilisation dun coefficient linéaire aux valeurs de 2 à 0,5, majorant la
valeur de lindice synthétique et permettant de moduler fortement cette dotation en
faveur des communes les plus défavorisées. Ainsi, en 1998, la dotation la plus élevée
atteignait 385,62 francs par habitant, alors que la plus faible nétait que de
17,21 francs par habitant.
B.- Des crédits en progression, mais encore insuffisants
Le tableau suivant montre que les crédits alloués à la DSU ont évolué
favorablement depuis sa création.
|
|
|
|
|
|
CRÉDITS DE LA DSU
(en milliards de francs) |
1993 |
1994 |
1995 |
1996 |
1997 |
1998 |
1,11 |
1,26 |
1,42 |
2,12 |
2,16 |
2,27 |
Cette progression est imputable à plusieurs facteurs :
linclusion progressive dans la DSU des sommes prélevées sur les
départements contributeurs au mécanisme de solidarité financière entre les
départements au titre de lancienne dotation particulière de solidarité urbaine
(DPSU) (16), ainsi que dune partie des
ressources dégagées par la suppression par étape de la DGF de la région
Ile-de-France ;
la volonté du Comité des finances locales, dans lexercice des
pouvoirs quil détient en ce qui concerne la répartition de la dotation
daménagement de la DGF, entre la DSU et la dotation de solidarité rurale, de
privilégier la DSU ;
la décision de renforcer le soutien aux communes urbaines défavorisées
par un abondement important des crédits de la DSU en 1996 (larticle 3 de la
loi du 26 mars 1996 avait fixé le montant de la DSU à 57% du solde de la dotation
daménagement, après prélèvement de la DGF des groupements).
Cette progression des crédits nest cependant pas suffisante pour permettre aux
communes bénéficiaires de faire face aux charges particulières quelles
supportent : en 1998, la dotation moyenne par habitant était de 95,22 francs.
Dans ces conditions, une nouvelle majoration des crédits de la DSU savère
effectivement indispensable.
II.- Une majoration de la DSU plus importante quil ny
paraît
Le présent article prévoit de majorer exceptionnellement la DSU dun montant de
500 millions de francs au titre de chacune des trois années du contrat de
solidarité et de croissance entre lEtat et les collectivités locales, dont les
règles sont proposées dans le cadre de larticle 40 du présent projet de loi
de finances. Cependant, conformément à ce que le Premier ministre a annoncé en juillet
dernier, le montant total de la DSU répartie en 1999 devrait être supérieur de près
dun milliard de francs à celui de la DSU 1998, soit une hausse de
lordre de 40 à 45%, compte tenu de la forte progression de la DGF en 1999 et
des modalités de répartition que le Comité des finances locales retiendra probablement,
sil se tient à ses orientations antérieures.
A.- Une majoration attendue en raison de la forte croissance
de la DGF en 1999
Comme votre Rapporteur général la indiqué dans le cadre de lexamen de
larticle 40 du présent projet de loi de finances, la DGF pour 1999 progresse
de 2,75%, à structure constante, par rapport à 1998, puisque son montant est arrêté en
fonction dun indice égal à la somme du taux prévisionnel dévolution de la
moyenne annuelle des prix de la consommation des ménages hors tabac de lannée de
versement de la DGF et de la moitié du taux dévolution du produit intérieur brut
en volume de lannée précédente.
Une telle hausse (lindice de progression est le double de celui de lan
dernier) pourrait dautant plus être favorable à la DSU que le Comité des finances
locales, dans le cadre de ses compétences en matière de répartition de la DGF, a la
possibilité de favoriser cette composante de la dotation daménagement, dont les
règles de répartition sont fixées par larticle L. 2334-13 du code
général des collectivités territoriales. Il a ainsi successivement le pouvoir :
de privilégier la dotation daménagement dont le montant est égal
à la différence entre lensemble des ressources affectées à la DGF des communes
et le montant de la dotation forfaitaire, en se prononçant en faveur dune
croissance de la dotation forfaitaire plus proche de 50% que de 55% du taux de croissance
des ressources totales de la DGF ;
daccentuer la solidarité nationale en faveur des communes
défavorisées en décidant de restreindre, au sein de la dotation daménagement, la
progression de la dotation par habitant de chaque catégorie de groupements de
communes ;
de donner la priorité à la DSU sur la dotation de solidarité rurale, en
attribuant à la première 55% du solde de la dotation daménagement après
prélèvement de la DGF des groupements (la loi du 26 mars 1996 a prévu que le
Comité des finances locales doit répartir ce solde de manière à ce que chacune de ces
deux dotations en reçoive 45% au moins et 55% au plus).
Les choix opérés par le Comité des finances locales ces dernières années peuvent
raisonnablement laisser penser que la DSU profitera largement de la progression de la DGF
en 1999 et verra donc ses crédits majorés dun montant compris entre 400 et
500 millions de francs, à lissue de la réunion du comité consacrée à la
répartition de la DGF, qui se tiendra au premier trimestre 1999.
B.- Une majoration exceptionnelle au titre des trois années du
contrat de solidarité et de croissance
Souhaitant accompagner et renforcer lévolution favorable de la DSU en 1999, le
Gouvernement propose daugmenter les crédits de cette dotation de 500 millions
de francs au titre de chacune des années 1999, 2000 et 2001. Il sagit là dun
effort conséquent, dans la mesure où, en 1999, la majoration exceptionnelle équivaut à
22% des crédits mis en répartition au titre de la DSU de 1998.
La dernière phrase du présent article précise, par ailleurs, que la majoration
exceptionnelle nest pas prise en compte dans le montant de la DGF pour
lapplication des règles du contrat de solidarité et de croissance. Cela
signifie :
dune part, que la majoration annuelle de 500 millions de francs
ne sera pas retenue lors de la détermination du montant de la DGF de lannée
suivante ; cette somme viendra donc simplement abonder la DSU sans être susceptible
dune indexation sur lévolution des prix et du PIB, comme cela est déjà le
cas de labondement annuel de 40 millions de francs provenant des ressources
dégagées par la diminution de la DGF de la région dIle-de-France ;
dautre part, que cette majoration ne se traduira pas, par une
réduction corrélative et dun montant équivalent de la variable dajustement
de lenveloppe normée des dotations de lEtat aux collectivités locales,
cest-à-dire la dotation de compensation de la taxe professionnelle (DCTP). Dans ces
conditions, lEtat ne peut pas être accusé de reprendre dune main ce
quil donne de lautre. On peut rappeler, à ce stade, que
larticle 40 du présent projet de loi de finances prévoit un dispositif
destiné à atténuer les réduction de DCTP supportées par les communes éligibles à la
DSU (17).
En conclusion, on observera que la majoration de près dun milliard de francs de
la DSU en 1999 profitera essentiellement aux communes bénéficiaires figurant parmi les
plus démunies, grâce à lutilisation du coefficient linéaire évoqué
précédemment et qui permet dassurer une dégressivité dans le montant des
dotations, en fonction du rang de classement des communes par le biais de lindice
synthétique de ressources et de charges.
Ce classement ne devrait dailleurs pas être bouleversé par les conséquences de
la réforme de la base de la taxe professionnelle sur le potentiel fiscal des communes. En
effet, on a vu précédemment (18) que la
suppression de la part salaires de la taxe professionnelle devrait se traduire par une
stabilité des situations au sein de la DSU, tant pour léligibilité à la dotation
que pour les montants de chaque commune, du fait de lhomogénéité des évolutions
moyennes et de linfluence limitée à moins de 10% de la part salaires de la taxe
professionnelle dans les paramètres pris en compte pour léligibilité et la
répartition de la DSU.
En tout état de cause, leffet péréquateur de la DGF devrait de nouveau être
accentué prochainement, puisquà la demande du Gouvernement, le Comité des
finances locales va créer un groupe de travail pour étudier les moyens de renforcer la
péréquation au sein de cette dotation, qui représente, en 1998, 67,5% de
lenveloppe normée du pacte de stabilité entre lEtat et les collectivités
locales, et dont le récent rapport dinformation de notre collègue M. Edmond
Hervé sur la fiscalité locale (19) rappelle
quelle réduit de 40% les inégalités de potentiel fiscal par habitant entre
communes de métropole.
*
* *
*
* *
Article 42
Évaluation du prélèvement opéré sur les recettes de l'État au
titre de la participation de la France au budget des Communautés européennes.
Texte du projet de loi :
Le montant du prélèvement effectué sur les recettes de lÉtat au titre de la
participation de la France au budget des Communautés européennes est évalué pour
lexercice 1999 à 95 milliards F.
Exposé des motifs du projet de loi :
La contribution au budget des Communautés européennes est évaluée à
95 milliards F.
Cette évaluation tient compte du projet de budget communautaire pour 1999 établi
par le Conseil ainsi que de lévolution du taux de change et des perspectives de
report du solde de lexercice 1998.
Observations et décision de la Commission :
Comme il est désormais de tradition, le présent article permet à votre Commission
dexaminer non seulement lévolution du prélèvement sur recettes versé au
budget des Communautés européennes, mais aussi, et lon peut être tenté de dire
surtout, détudier quelles sont les modifications apportées à lavant-projet
de budget examiné en juillet dernier. Ce dernier avait donné lieu à une résolution de
lAssemblée nationale, devenue définitive le 12 juillet dernier (20).
Cest au regard de ce texte que doit être apprécié le projet de budget adopté
par le Conseil des ministres du budget le 17 juillet dernier, étant précisé que
son examen par lAssemblée nationale intervient avant la première lecture par le
Parlement européen, prévue du 19 au 23 octobre prochain. La deuxième lecture au
Conseil devrait, quant à elle, intervenir le 24 novembre.
Par rapport aux deux précédents exercices, les variations de crédit entre
lavant-projet et le projet de budget sont, somme toute, très limitées. Le Conseil
a, en effet, maintenu les crédits prévus en matière agricole et, surtout, en ce qui
concerne les actions structurelles (rubrique 2). Dès lors, les économies ne
pouvaient porter que sur les autres rubriques du budget et ne pouvaient être que
marginales, en raison du caractère relativement raisonnable des propositions initiales de
la Commission européenne sur lesdites rubriques.
Le choix qui a été fait de ne pas sattaquer traiter le problème posé par
lachèvement de la programmation financière décidée à Edimbourg en 1992
sagissant des Fonds structurels explique ainsi que la croissance du budget
communautaire reste soutenue.
Comme lindique le tableau ci-après, la croissance des dépenses communautaires a
été ramenée, par rapport aux prévisions de lavant-projet de budget, de 6,5% à
6% en ce qui concerne les crédits pour engagements et de 3,5% à 2,8% pour les paiements.
Il y a donc bien une rupture avec les budgets 1997 et 1998, qui avaient été
caractérisés par une rigueur certaine. Ainsi, on rappellera que les crédits pour
paiements avaient crû de seulement 0,6% en 1997 et de 1,4% en 1998. Sagissant des
crédits pour engagements, ils progressaient de 3% en 1997 et de 2,1% en 1998. On ne peut
donc que constater que le projet de budget pour 1999 effectue un « saut »
quantitatif notable, même sil convient de bien cerner lorigine de ce
phénomène.
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
PROGRESSION DES DÉPENSES PRÉVUE PAR
LE PROJET DE BUDGET POUR 1999
(en millions deuros) |
Rubriques |
Crédits budget 1998 |
Crédits APB
1999 |
Évolution des Crédits (en %) (a) |
Conseil
1ère lecture |
Variation (b) |
Évolution des crédits
(en %) (c) |
|
Engagements |
Paiements |
Engagements |
Paiements |
Engagements |
Paiements |
Engagements |
Paiements |
Engagements |
Paiements |
Engagements |
Paiements |
1.- Politique agricole commune
|
40.437 38.157
2.280 |
40.437 38.157
2.280 |
40.440 37.843
2.597 |
40.440 37.843
2.597 |
+ 0,01 - 0,8
+ 13,9 |
+ 0,01 - 0,8
+ 13,9 |
40.440 37.843
2.597 |
40.440 37.843
2.597 |
0 0
0 |
0 0
0 |
+ 0,01 - 0,8
+ 13,9 |
+ 0,01 - 0,8
+ 13,9 |
2.- Actions structurelles
dont :
- fonds structurels
- fonds de cohésion
|
33.461 30.482
2.871 |
28.400 25.643,2
2.648,8 |
39.025 35.902
3.118 |
30.950 28.068
2.877 |
+ 16,6 + 17,8
+ 8,6 |
+ 9 + 9,5
+ 8,6 |
39.025 35.902
3.118 |
30.950 28.068
2.877 |
0 0
0 |
0 0
0 |
+ 16,6 + 17,8
+ 8,6 |
+ 9 + 9,5
+ 8,6 |
3.- Politiques internes
|
5.755,1 3.491 |
4.873,2 2.999,3 |
5.926,5 3.570 |
5.065,8 3.056 |
+ 3 + 2,3 |
+ 4 + 1,9 |
5.449 3.400 |
4.809 2.975 |
- 477,5 - 17,0 |
- 256,4 - 80,9 |
- 5,3 - 2,6 |
- 1,3 - 0,8 |
4.- Actions extérieures
dont :
- coopération avec les pays de lEurope centrale et orientale, les nouveaux
Etats indépendants et la Mongolie
|
5.730,8 1.626,7 |
4.190,5 1.344,3 |
5.883,8 1.892,6 |
4.267,5 1.400,7 |
+ 2,7 + 6,3 |
+ 1,8 + 4,2 |
5.991 2.042,6 |
4.058,8 1.298,3 |
+ 108,2 + 150 |
- 208,7 - 102 |
+ 4,6 + 25,5 |
- 3,1 - 7,3 |
5.- Dépenses administratives des institutions
dont :
- Commission
- autres institutions
|
4.353,4 2.843,1
1.510,3 |
4.353,4 2.843,1
1.510,3 |
4.519,6 2.905,2
1.614,4 |
4.519,6 2.905,2
1.614,4 |
+ 3,8 + 2,2
+ 6,9 |
+ 3,8 + 2,2
+ 6,9 |
4.422,6 2.889,3
1.533,3 |
4.422,6 2.889,3
1.533,3 |
- 97 - 15,9
- 81,1 |
- 97 - 15,9
- 81,1 |
+ 1,6 + 1,6
+ 1,5 |
+ 1,6 + 1,6
+ 1,5 |
6.- Réserves
dont :
- réserve monétaire
- réserve
- garanties
|
1.176 500
338
338 |
1.176 500
338
338 |
1.192 500
346
346 |
1.192 500
346
346 |
+ 1,4 0
+ 2,4
+ 2,4 |
+ 1,4 0
+ 2,4
+ 2,4 |
1.192 500
346
346 |
1.192 500
346
346 |
0 0
0
0 |
0 0
0
0 |
+ 1,4 0
+ 2,4
+ 2,4 |
+ 1,4 0
+ 2,4
+ 2,4 |
7.- Compensation budgétaires pour les nouveaux Etats membres |
99 |
99 |
0 |
0 |
- 100 |
- 100 |
0 |
0 |
0 |
0 |
- 100 |
- 100 |
TOTAL |
91.013 |
83.529,2 |
96.986,9 |
86.434,9 |
+ 6,5 |
+ 3,5 |
96.520,6 |
85.872,8 |
- 466,2 |
- 562 |
+ 6 |
+ 2,8 |
(a) APB 1999 / budget 1998.
(b) Conseil en 1ère lecture APB 1999.
(c) Conseil en 1ère lecture / budget 1998.Source : Conseil
de lUnion européenne. |
Dans son rapport sur la proposition de résolution de M. Gérard Fuchs sur
lavant-projet de budget général des Communautés européennes pour 1999 (21), votre Rapporteur général avait déjà noté que « abstraction
faite des actions structurelles, les taux daugmentation sont limités à 0,56%
sagissant des crédits pour engagements et à 0,49% en crédits pour paiements. Il
sagit de progressions particulièrement modérées ». Cette tendance
sest très largement confirmée, puisque les économies proposées par le Conseil,
soit 466 millions deuros en crédits pour engagements et 562 millions
deuros en crédits pour paiements, portent exclusivement sur les rubriques 3, 4 et 5
du budget communautaire. Ainsi, hors actions structurelles, les crédits pour engagements
baisseraient de 0,1% et ceux pour paiements de 0,4%.
Dans sa résolution précitée, lAssemblée nationale avait appelé de ses voeux
un effort déconomie équilibré entre les différentes rubriques du budget
communautaire et avait estimé souhaitable un étalement des engagements et des paiements
relatifs aux actions structurelles sur les exercices ultérieurs. La décision du Conseil
de ne pas modifier les propositions de la Commission européenne sagissant de la
rubrique 2 a donc accentué le déséquilibre du projet de budget pour 1999, sans
pour autant que puisse être maîtrisée lensemble des dépenses.
Lévaluation proposée du prélèvement sur recettes au profit des Communautés
européennes constitue donc une traduction directe de cette décision du Conseil. Avec
95 milliards de francs prévus en 1999, il progresserait de 3,8%, par rapport à
1998.
I.- Un projet de budget qui ne modifie pas les propositions de la
Commission européenne sagissant des dépenses agricoles et des actions
structurelles
Les dépenses agricoles et les actions structurelles représentent plus de 80% des
crédits du budget communautaire. En ny apportant aucune modification, pour des
raisons, il est vrai, très différentes selon la rubrique concernée, le Conseil
« budget » sest de fait interdit dagir en vue de contenir
réellement la dépense communautaire.
· Sagissant des dépenses agricoles, il est normal quaucune
modification ne soit intervenue. En effet, le calcul des crédits de la rubrique 1 a
été effectué de façon très rigoureuse par la Commission européenne, puisque le
niveau retenu de 40,44 milliards deuros est presque égal à celui inscrit dans
le budget pour 1998. Ainsi, la marge sous la ligne directrice agricole passe de
2,83 milliards décus en 19998 à 4,75 milliards deuros dans le
projet de budget pour 1999.
Le Conseil a donc décidé de reprendre les prévisions de la Commission européenne
dans lattente de la présentation par celle-ci dune lettre rectificative à
lautomne, afin de tenir compte des prévisions actualisées des besoins et de
limpact budgétaire des décisions prises lors du Conseil agriculture des 22-26 juin
dernier.
|
|
|
|
POLITIQUE AGRICOLE COMMUNE
(crédits pour engagements en millions deuros) |
|
Budget 1998 |
APB 1999
= Conseil en
1ère lecture |
Évolution des crédits en %
(1) |
Dépenses de marché |
38.157 |
37.843 |
- 0,8 |
dont : |
|
|
|
|
26.404 |
26.460 |
+ 0,2 |
|
10.632,5 |
10.320 |
- 2,9 |
|
1.120,5 |
1.063 |
- 5,1 |
Mesures daccompagnement |
2.280 |
2.597 |
+ 13,9 |
TOTAL |
40.437 |
40.440 |
+ 0,01 |
(1) APB 1999 et Conseil en 1ère lecture/Budget
1998. Source : Conseil de lUnion européenne. |
· En revanche, pour les actions structurelles, le statu quo décidé par
le Conseil ne répond pas aux préoccupations exprimées par notre Assemblée, ni aux
orientations quelle a définies.
La croissance des crédits consacrés à la rubrique 2 sélève en effet à
16,6% en crédits pour engagements et à 9% en crédits pour paiements. Les causes de ce
fort ressaut sont complexes et il nest sans doute pas inutile dy revenir.
|
|
|
|
|
ACTIONS STRUCTURELLES
(crédits pour engagements en millions deuros) |
|
Budget 1998 |
APB 1999
= Conseil en 1ère lecture |
Variationen % (1) |
Fonds structurels dont :
- FEOGA-orientation
- IFO-pêche
- FEDER
- FSE
- initiatives communautaires
- lutte anti-fraude et actions innovatrices |
30.482 4.183,1
464,2
14.000
8.628
2.856,1
350,1 |
35.902 5.164
808
15.646
9.611
4.256
417 |
+ 17,8 + 23,4
+ 74,1
+ 11,7
+ 11,4
+ 49
+ 19,1 |
Fonds de cohésion |
2.871 |
3.118 |
+ 8,6 |
Mécanisme financier EEE |
108 |
5 |
- 95,4 |
Total |
33.461 |
39.025 |
+ 16,6 |
(1) APB 1999 et Conseil en 1ère lecture/Budget
1998. Source : Conseil de lUnion européenne. |
Les perspectives financières adoptées pour la période 1993-1999 à Edimbourg,
connues sous le nom de « Paquet Delors II », sont caractérisées par un
volontarisme certain en matière dactions structurelles. En effet, la perspective de
lUEM imposait daller plus loin dans la voie de la réduction des écarts de
développement entre les Etats membres.
Le premier témoignage de ce volontarisme réside dans le volume des financements
consacrés à ces actions. Par rapport au « Paquet Delors I »
(1988-1992), les dotations budgétaires qui leur sont consacrées ont triplé, avec un
montant total, sur la période, de près de 205 milliards décus. Par ailleurs,
au fur et à mesure de lavancement des perspectives, les crédits progressent
fortement dun exercice sur lautre, passant de 22,2 milliards décus
en 1993 à 39 milliards décus en 1999.
Cette forte croissance des dotations a entraîné un accroissement du poids relatif de
la rubrique 2 dans le budget communautaire, poids qui est passé de 15,6% des
dépenses constatées en 1993 à 36% du total des crédits pour paiements inscrits dans le
projet de budget pour 1999.
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
PERSPECTIVES FINANCIÈRES 1993-1999
(en millions décus ou deuros aux prix courants) |
Rubrique |
1993 |
1994 |
1995 |
1996 |
1997 |
1998 |
1999 |
Crédits pour engagements 1. Politique agricole commune |
36.657 |
36.465 |
37.944 |
40.828 |
41.805 |
43.263 |
45.188 |
2. Actions structurelles
|
22.192 20.627
1.565
- |
23.176 21.323
1.853
- |
26.329 24.069
2.152
108 |
29.131 26.579
2.444
108 |
31.477 28.620
2.749
108 |
33.461 30.482
2.871
108 |
39.025 35.902
3.118
5 |
3. Politiques internes |
4.109 |
4.370 |
5.060 |
5.337 |
5.603 |
6.003 |
6.386 |
4. Actions extérieures |
4.120 |
4.311 |
4.895 |
5.264 |
5.622 |
6.201 |
6.870 |
5. Dépenses administratives |
3.421 |
3.634 |
4.022 |
4.191 |
4.352 |
4.541 |
4.723 |
6. Réserves
|
1.522 1.000
313
209 |
1.530 1.000
318
212 |
1.146 500
323
323 |
1.152 500
326
326 |
1.158 500
329
329 |
1.176 500
338
338 |
1.192 500
3.466
346 |
7. Compensations |
- |
- |
1.547 |
701 |
212 |
99 |
0 |
Total des crédits pour engagements |
72.021 |
73.486 |
80.943 |
86.604 |
90.229 |
94.744 |
103.384 |
Total des crédits pour paiements |
68.611 |
70.352 |
77.229 |
82.223 |
85.807 |
90.581 |
96.663 |
Source : Commission des Communautés
européennes. |
Mais, ce volontarisme sest aussi traduit par ladoption de mécanismes
spécifiques concernant la fixation des crédits relatifs aux actions structurelles.
Laccord interinstitutionnel du 29 octobre 1993 prévoit quen la
matière, le Parlement européen et le Conseil sengagent à respecter les dotations
en crédits pour engagements prévues dans les perspectives financières en inscrivant
dans le budget le montant des plafonds prévus. Le particularisme de cette règle est
évident si lon rappelle que le paragraphe 19 du même accord précise que,
pour les autres rubriques et dans un souci de bonne gestion financière, il convient de
ménager des marges sous les plafonds.
De surcroît, le paragraphe 10 de laccord interinstitutionnel stipule que
« les deux branches de lautorité budgétaire sengagent à autoriser
le transfert, sur des années ultérieures, en augmentation des plafonds correspondants de
dépenses, des dotations non utilisées au cours de lexercice précédent
sagissant de la rubrique 2 ». Cest donc une rebudgétisation
automatique des crédits pour engagements non utilisés qui est prévue.
Aux conséquences de ces particularités sagissant des règles mêmes de fixation
des plafonds de dépenses, se sont ajoutés les effets dune sous-consommation
chronique des crédits.
Ce problème a été particulièrement aigu en début de période, en raison des
difficultés de mise en oeuvre des nouveaux règlements concernant les actions
structurelles. La nouvelle programmation a ainsi pris des retards du fait de la
complexité des circuits de décision, résultant de la multiplicité des intervenants.
Lopacité des règles déligibilité a de surcroît pu rendre difficile la
mise en oeuvre des projets. Enfin, et peut-être surtout, la règle de
ladditionnalité, imposant que les interventions communautaires soient complétées
par un montant égal de crédits nationaux, a conduit, dans bien des cas, les Etats
membres « riches » à limiter les projets retenus, afin de maîtriser leurs
dépenses publiques. Léconomie a dailleurs pu être double, puisque les
crédits pour paiements du budget communautaire relatifs à la rubrique 2 ont connu
de ce fait une progression moins rapide, limitant ainsi les contributions des Etats
membres.
Les évolutions sont cependant assez erratiques dun exercice à lautre.
Après une forte sous-consommation en 1994 et 1995, lannée 1996 a été marquée
par une certaine amélioration. En 1997, une « rechute » a été constatée,
avec un taux de consommation des crédits de 95,6%, soit une sous-consommation
denviron 1,4 milliard décus. Sur lensemble de la période
1994-1997, le taux moyen de consommation des crédits sest établi à 94,8%.
Cette sous-consommation a des conséquences directes sur la définition des plafonds de
la rubrique 2, en raison de la particularité déjà mentionnée des règles posées
en la matière par laccord interinstitutionnel du 29 octobre 1993.
Ainsi, la procédure dadaptation des perspectives financières aux conditions
dexécution a pour objet de rebudgétiser sur les années ultérieures les dotations
non utilisées concernant les actions structurelles, ce transfert sajoutant aux
plafonds de dépenses prévus pour ces années. Laugmentation des plafonds pour 1999
représente ainsi 1,433 milliard décus pour les actions structurelles et
101 millions décus pour le fonds de cohésion.
Le cumul dun particularisme procédural et de la sous-exécution des crédits
explique donc la très forte croissance des crédits en matière dactions
structurelles, laquelle réduit à lextrême la marge de manoeuvre sur les autres
rubriques du budget tout en induisant une augmentation non négligeable des dépenses
communautaires.
Si la position du Gouvernement était très proche de celle exprimée par
lAssemblée nationale, force est malheureusement de constater que la France est
restée isolée sur ce dossier lors du Conseil budget de juillet dernier. Il est pourtant
légitime de sinterroger sur la pertinence dune programmation financière
marquée par un volontarisme outrancier qui, certes, respecte certains engagements
politiques, mais qui risque de poser de graves problèmes dans la gestion des crédits et
la sélection des projets retenus.
II.- Des ajustements mineurs sur les autres rubriques
La décision du Conseil de ne pas remettre en question les propositions de la
Commission européenne en matière dactions structurelles a conduit à rechercher
des économies sur les trois rubriques restantes, à savoir les politiques internes, les
actions extérieures et les dépenses administratives. Leffort densemble reste
cependant marginal, dans la mesure où ces rubriques étaient déjà très contraintes
dans lavant-projet de budget. Par ailleurs, parallèlement à la procédure
budgétaire proprement dite, la question des bases légales a très largement occupé les
instances communautaires depuis juillet dernier et des progrès substantiels sont
intervenus.
A.- Un réaménagement limité des crédits consacrés aux actions
extérieures
Les crédits prévus pour la rubrique 4 ont été modifiés de façon assez
inhabituelle, puisque si les crédits pour paiement ont été réduits de
208,7 millions deuros par rapport à lavant-projet de budget, les
crédits pour engagements ont, quant à eux, progressé de 108,2 millions
deuros. Au total, les premiers diminueraient donc de 3,1% par rapport au budget
1998, tandis que les seconds augmenteraient de 4,6%.
|
|
|
|
|
|
|
|
|
ACTIONS EXTÉRIEURES
(crédits pour engagements en millions deuros) |
|
Budget 1998 |
APB 1999 |
Variation en % (a) |
Conseil en 1ère lecture |
Variation (b) |
Evolution des crédits en % (c) |
Total actions extérieures dont :
PESC |
5.730,8 30 |
5.883,8 30 |
+ 2,7 0 |
5.992 30 |
+ 108,2 0 |
+ 4,6 0 |
Aide alimentaire |
530 |
505 |
- 4,7 |
305 |
0 |
- 4,7 |
Aide humanitaire |
325,1 |
330,1 |
+ 1,5 |
330,1 |
0 |
+ 1,5 |
Coopération avec lAsie |
440,8 |
434,1 |
- 1,5 |
434,1 |
0 |
- 1,5 |
Coopération avec lAmérique latine |
299,2 |
295,7 |
- 1,1 |
295,7 |
0 |
- 1,1 |
Coopération avec lAfrique australe |
127,5 |
125 |
- 2 |
125 |
0 |
- 2 |
Coopération bassin méditerranéen |
1.149,7 |
1.143 |
- 0,6 |
1.143 |
0 |
- 0,6 |
Coopération Europe centrale et orientale (Phare) |
1.124,8 |
1.450,1 |
+ 28,9 |
1.600,1 |
+ 150 |
+ 42,3 |
Coopération avec lex-URSS (Tacis) |
501,9 |
442,5 |
- 11,8 |
442,5 |
0 |
- 11,8 |
Autres actions de coopération |
383,8 |
283,2 |
- 26,2 |
277,9 |
- 5,3 |
- 27,6 |
Droits de lhomme et démocratie |
97,4 |
90,4 |
- 7,2 |
90,4 |
0 |
- 7,2 |
Accords internationaux de pêche |
295,7 |
295,7 |
0 |
288,7 |
- 7 |
- 2,4 |
|
87,1 |
126,7 |
+ 45,4 |
97,2 |
- 29,5 |
+ 11,6 |
(a) APB 1999/budget 1998. |
(b) Conseil en 1ère lecture - APB 1999. |
(c) Conseil en 1ère lecture/budget 1998. |
Source : Conseil de
lUnion européenne. |
Sagissant des crédits pour engagements, lessentiel du mouvement
sexplique par la décision du Conseil de renforcer le programme Phare, à
destination des pays dEurope centrale et orientale des 150 millions
deuros qui avaient été prélevés en 1997 au profit du programme MEDA
(coopération avec les pays tiers méditerranéens). Le Conseil a ainsi décidé de
rétablir lenveloppe prévue sur la période 1995-1999 pour Phare lors
du Conseil européen de Cannes des 26 et 27 juin 1995.
A linverse, les crédits pour paiements ont fait lobjet dune
réduction de 208,7 millions deuros (soit - 3,1%) par rapport aux
propositions de la Commission européenne inscrites dans lavant-projet. Si
leffort déconomie a touché la plupart des lignes, on notera cependant que le
Conseil a su maintenir les dotations visant des actions particulièrement sensibles,
telles que laide alimentaire ou humanitaire, ainsi que la coopération avec les
républiques issues de lancienne Yougoslavie. La principale réduction touche le
programme Phare ( 72 millions décus). Elle correspond à
la volonté exprimée par le Conseil de procéder « à des inscriptions
budgétaires réalistes et correspondant aux possibilités dexécution sans pour
autant entraver des politiques importantes de la Communauté ».
Votre Rapporteur général ne peut que sen féliciter et rappeler que la
résolution de lAssemblée nationale sur lavant-projet de budget mentionnait
lampleur des difficultés rencontrées dans la mise en oeuvre du programme Phare.
B.- Un effort déconomie portant largement sur les politiques
internes et les dépenses administratives
Les rubriques 3 et 5 du budget communautaire assurent près de 63% des économies
sagissant des crédits pour paiements et supportent la totalité des compressions
budgétaires en crédits pour engagements.
· En matière de dépenses administratives, le Conseil a suivi les
orientations du Conseil Ecofin du 19 mai 1998, ce qui la conduit à
sinspirer de la rigueur budgétaire imposée également au plan national aux Etats
membres. Pour lessentiel, les économies réalisées découlent dun refus des
créations demplois proposées par la Commission, sauf en ce qui concerne certains
besoins liés à lélargissement ou à la mise en oeuvre du traité
dAmsterdam.
Au total, la progression des dépenses administratives est ainsi ramenée de 3% dans
lavant-projet de budget à 1,6% dans le projet de budget.
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
DÉPENSES ADMINISTRATIVES
(Crédits pour paiements, en millions deuros) |
|
Budget 1998 |
APB 1999 |
Évolution des crédits en % (a) |
Conseil en 1ère lecture |
Variation(b) |
Évolution des crédits en % (c) |
(dont : pensions toutes institutions) |
2.843,1 (466,8) |
2.905,2 (498) |
+ 2,21 (+ 6,7) |
2.889,3 (497,5) |
- 15,9 (- 0,5) |
+ 1,6 (+ 6,6) |
Parlement
Conseil
Cour de justice
Cour des comptes
|
1.510,3 910,9
320,3
120,1
59,1
27,5
|
1.614,4 919,6
346,5
126,7
66,2
27,5
|
+ 6,9 + 0,9
+ 8,2
+ 5,5
+ 12,1
0
|
1.533,3 919,6
336,7
121,7
60,5
27,5
|
- 81,1 0
- 9,7
- 5
- 5,7
0
|
+ 1,5 + 0,9
+ 5,1
+ 1,3
+ 2,4
0
|
Total des dépenses administratives |
4.353,4 |
4.519,6 |
+ 3 |
4.422,6 |
- 96,9 |
+ 1,6 |
(a) APB 1999 / Budget 1998.
(b) Conseil en 1ère lecture - APB 1999.
(c) Conseil en 1ère lecture/budget 1998.Source : Conseil de
lUnion européenne. |
Sagissant du Parlement européen, le Conseil a repris intégralement létat
prévisionnel, en hausse de 0,9%, conformément aux traditions de courtoisie entre les
deux institutions.
La Commission sest vu accorder 110 emplois nouveaux en 1999, uniquement afin
de couvrir les besoins découlant de lélargissement. La progression des dépenses a
ainsi été ramenée à 1,6%, soit un montant limité si lon tient compte de la
forte croissance des dépenses de pensions (+ 6,6%). Sagissant de celles-ci,
une étude a été commandée à la firme KPMG afin dévaluer lévolution
future de la charge des retraites sur le budget communautaire.
Linstitution connaissant la principale progression des dépenses est le Conseil
(+ 5,1%). Dans lexposé des motifs du projet de budget, celui-ci note que « sans
tenir compte des dépenses Amsterdam, les dépenses relatives au
fonctionnement normal augmentent de 3.091.000 euros, soit 0,97% ».
· Comme cest souvent le cas, ce sont les politiques internes
(rubrique 3) qui ont fait lobjet des principales coupes de la part du Conseil.
Les crédits pour engagements ont été réduits de 477 millions deuros et les
crédits pour paiement de 256 millions deuros, conduisant à une baisse des
dépenses par rapport au budget 1998 de respectivement 5,3 et 1,3%. Il est probable que le
Parlement européen entendra rétablir les dotations en cause, au moins pour partie.
|
|
|
|
|
|
|
|
|
POLITIQUES INTERNES
(crédits pour engagements en millions deuros) |
|
Budget 1998 |
APB 1999 |
Variation en % (a) |
Conseil en 1ère lecture |
Variation (b) |
Évolution des crédits
en % (c) |
Total politiques internes |
5.755,7 |
5.926,5 |
+ 3 |
5.449 |
- 477,5 |
- 5,3 |
dont : |
|
|
|
|
|
|
|
3.491 |
3.570 |
+ 2,3 |
3.400 |
- 170 |
- 2,6 |
|
145,9 |
144,4 |
- 0,3 |
141,9 |
- 3,5 |
- 2,7 |
|
19 |
18 |
- 5,5 |
11 |
- 7 |
- 42,2 |
|
411 |
426 |
+ 3,6 |
305,2 |
- 120,7 |
- 25,7 |
|
99 |
86,9 |
- 12,4 |
76,8 |
- 10,1 |
- 22,5 |
|
102,5 |
111,5 |
+ 8,7 |
72 |
- 39,5 |
- 29,8 |
|
165,4 |
152,9 |
- 7,6 |
108,7 |
- 44,1 |
- 34,3 |
|
33 |
38 |
+ 15,1 |
29,8 |
- 8,2 |
- 9,7 |
|
140,5 |
141,3 |
+ 0,6 |
137 |
- 4,3 |
- 2,5 |
|
157,3 |
161 |
+ 2,3 |
143,5 |
- 17,5 |
- 8,7 |
|
84,1 |
92 |
+ 9,4 |
92 |
0 |
+ 9,4 |
|
191 |
211 |
+ 10,5 |
197 |
- 14 |
+ 3,1 |
|
559,9 |
617 |
+ 10,2 |
579 |
- 38 |
+ 3,4 |
(a) APB 1999/budget 1998. |
(b) Conseil en 1ère lecture - APB 1999. |
(c) Conseil en 1ère lecture/budget 1998. |
Source : Conseil de
lUnion européenne. |
Parmi les principales économies, on notera que les crédits consacrés à la recherche
et au développement technologique diminuent de 170 millions deuros en crédits
pour engagements, et de 80,9 millions deuros en crédits pour paiements.
Le Conseil a arrêté le 23 mars 1998 une position commune en vue de
ladoption dune décision du Parlement européen et du Conseil relative au
cinquième programme-cadre non nucléaire, qui prévoit un montant global maximum de
participation de la Communauté européenne de 12.740 millions deuros pour la
période 1994-1999, dont 3.100 millions deuros pour 1999. Le même jour, le
Conseil est parvenu à un accord politique sur le cinquième programme-cadre nucléaire,
qui comporte un montant de référence financière pour lensemble du programme de
1.260 millions deuros, dont 300 millions deuros pour lannée
1999.
En conséquence, le Conseil a décidé dallouer pour la sous-section B6 du
budget pour 1999 une dotation globale en crédits dengagements de
3.400 millions deuros. La répartition de cette enveloppe entre les différents
titres a été faite conformément à la ventilation observée dans lavant-projet de
budget présenté par la Commission.
Sagissant des réseaux transeuropéens, la résolution précitée de
lAssemblée nationale avait insisté sur le caractère essentiel de ces actions, au
regard de leur effet positif sur lemploi et la croissance, tout en jugeant
dérisoire le montant qui y est affecté. Votre Rapporteur général ne peut donc que
regretter que les dotations aient été réduites par le Conseil. Les crédits pour
engagements ont, en effet, été diminués de 38 millions deuros, ramenant de
10,2% à 3,4% la progression par rapport à 1998, tandis que les crédits pour paiements
ont fait lobjet dun abattement de 22 millions deuros, avec pour
effet de conduire à une progression de seulement 15,5% par rapport à 1998, contre 21,1%
dans lavant projet.
C.- Vers un règlement à lamiable de la question des bases
légales
On rappellera quun arrêt rendu le 12 mai dernier (22) par la Cour de justice des Communautés européennes
posait avec acuité la question des bases légales. Lorigine de la décision remonte
à 1996, le Conseil ayant saisi la Cour dune décision de la Commission européenne
concernant loctroi de 6 millions décus de subventions à des projets de
lutte contre lexclusion sociale, alors que ce programme, dit
« Pauvreté 4 », navait pas été adopté par le Conseil et était
donc dépourvu de base légale. La Commission faisait valoir que, compte tenu des montants
engagés, ces actions faisaient partie des « actions non significatives » ne
nécessitant pas une décision normative du Conseil. La Cour de justice na pas
retenu cette argumentation. Bien au contraire, elle a estimé que rien ne permettait
dexclure quune action communautaire significative nengendre que des
dépenses limitées, ni que ses effets soient limités dans le temps. Elle a indiqué
qu« admettre le contraire reviendrait par ailleurs à permettre à la
Commission de tenir en échec lapplication du principe de ladoption préalable
dun acte de base ». Cette décision, si elle ne tranche pas
définitivement la question, car la Cour na pas défini avec précision les
critères des actions significatives, constitue une avancée importante, freinant les
tentations permanentes de la Commission européenne, qui a une fâcheuse tendance à
engager des dépenses sans base légale, tout particulièrement en matière de politiques
internes.
Dès le 10 juin dernier, réagissant à cet arrêt, la Commission avait annoncé
un réexamen des lignes budgétaires dépourvues de base juridique, assorti dun gel
des crédits . Le 24 juin, le Commissaire en charge du budget,
M. Erkki Liikanen avait dressé un premier bilan de cet examen. Il apparaissait alors
que la base juridique était susceptible de faire défaut pour pas moins de
80 projets représentant 850 millions décus (près de 1% du budget
communautaire).
Le nombre de lignes a, par la suite, été réévalué à cent, pour un montant de
920 millions décus, lors du « trilogue »
Parlement-Conseil-Commission réuni le 17 juillet en prélude au Conseil budget. A
cette occasion, la Commission a fait le constat suivant :
56 lignes peuvent être débloquées après vérification, pour un
montant de près de 394 millions décus ;
19 autres lignes sont partiellement débloquées, pour un montant global de
166,9 millions décus. Les dépenses ne peuvent toutefois concerner que les
actions explicitement prévues à lorigine, ces actions souffrant souvent de
défauts de conception, soit en relevant de plusieurs actes de base, soit que lacte
de base ne couvre que partiellement les dépenses engagées ;
13 lignes reposent sur une base légale dont ladoption est
toujours pendante au Conseil (pour un montant de 261,5 millions décus). Ces
lignes restent formellement suspendues, mais lexécution des contrats en cours avant
le 10 juin serait autorisée ;
8 lignes (21,9 millions décus) nont aucune base
légale et leur suppression est inéluctable ;
3 lignes posent un problème particulier, puisque la base légale
proposée nest pas approuvée par le Conseil, mais est, de plus, contestée devant
la Cour de justice.
A loccasion de ce trilogue, les autorités budgétaires ont approuvé les
propositions de la Commission. Elles ont co-signé une déclaration commune qui constitue
la base dun futur accord interinstitutionnel. Ce projet a été communiqué à
lAssemblée nationale par le Gouvernement.
Il y est tout dabord rappelé que lexécution des crédits inscrits au
budget pour toute action communautaire requiert ladoption préalable dun acte
de base.
La définition dun acte de base est la suivante : « un acte
législatif de droit dérivé qui donne un fondement juridique à laction
communautaire et à lexécution de la dépense correspondante inscrite au budget.
Cet acte doit revêtir la forme dun règlement, dune directive ou dune
décision. Les recommandations et les avis, ainsi que les résolutions et déclarations ne
constituent pas des actes de base. »
On remarquera cependant que le projet daccord autorise que soient exécutées
sans acte de base certaines actions énumérées limitativement.
Il sagit tout dabord des projets pilotes, de nature expérimentale,
visant à tester la faisabilité dune action et son utilité. Les crédits
dengagement y afférents ne peuvent être inscrits au budget que pour deux exercices
budgétaires. Leur montant total ne peut cependant dépasser 32 millions
deuros.
Par ailleurs, les crédits relatifs à des actions préparatoires, destinées à
préparer des propositions en vue de ladoption de futures actions communautaires,
peuvent être financés sans base légale. Ces actions préparatoires peuvent revêtir des
formes variées. Les crédits dengagements les concernant ne peuvent être inscrits
au budget que pour trois exercices budgétaires au maximum, la procédure législative
devant être menée à son terme avant lexpiration du troisième exercice. Les
moyens mis en oeuvre ne sauraient correspondre, quant à leur volume, à ceux envisagés
pour le financement de laction définitive elle-même. Ainsi, le montant total des
lignes nouvelles concernées ne peut dépasser un montant de 30 millions deuros
par exercice budgétaire et le montant des crédits effectivement engagés au titre des
actions préparatoires ne peut excéder 75 millions deuros.
Sagissant des crédits relatifs aux « actions de nature
ponctuelle, voire permanente », menées par la Commission en vertu de
tâches qui découlent de ses prérogatives sur le plan institutionnel autres que son
droit dinitiative législative, ainsi que de compétences spécifiques qui lui sont
attribuées directement par le traité, le projet daccord indique que sont
autorisées les actions figurant sur une annexe actuellement provisoire. Cette dernière
pourra éventuellement être complétée dans la présentation de lavant-projet de
budget avec lindication des articles en cause et des montants concernés.
Enfin, le projet daccord vise les crédits destinés au fonctionnement de chaque
institution, au titre de son autonomie administrative.
III.- La contribution française au budget communautaire
A.- Un ajustement très modeste des prévisions de recettes
du budget communautaire
La légère réduction des dépenses trouve son exacte contrepartie du côté des
recettes, puisque le budget communautaire est, par définition, voté en équilibre.
Comme lindique le tableau ci-après, cest la ressource PNB qui a, comme
dhabitude, joué le rôle de variable dajustement, avec une réduction de
468,5 millions deuros.
|
|
|
|
|
|
|
(En millions deuros) |
Recettes |
Budget 1998 |
APB 1999 |
Projet de budget 1999 |
|
Montant |
% |
Montant |
% |
Montant |
% |
Droits agricoles et sucre |
1.671 |
2 |
1.921 |
2,2 |
1.921,1 |
2,2 |
Droits de douane |
11.144,3 |
13,3 |
11.893,9 |
13,8 |
11.893,9 |
13,8 |
Taxe sur la valeur ajoutée |
34.134,5 |
40,9 |
30.374,2 |
35,2 |
30.374,2 |
35,4 |
Ressource PNB |
35.911,3 |
43 |
41.521,3 |
48,1 |
41.052,8 |
47,8 |
Divers |
668,1 |
0,8 |
640 |
0,7 |
630,8 |
0,7 |
Total |
83.529,2 |
100 |
86.350,4 |
100 |
85.872,8 |
100 |
Source : Conseil de
lUnion européenne. |
Le tableau ci-après fait, quant à lui, apparaître, par grande catégorie de
ressources propres, les montants imputés à chaque Etat.
La France reste le deuxième contributeur, loin derrière lAllemagne il est vrai,
cette dernière assurant plus du quart des recettes du budget communautaire.
|
|
|
|
|
|
|
|
RÉPARTITION DES RESSOURCES
PROPRES EN 1998
(en millions deuros) |
Etats membres |
Prélèvements agricoles nets |
Cotisations dans le secteur du sucre et
de lisoglucose |
Droits de douane nets |
Ressources propres « TVA » au
taux uniforme |
Ressources propres « PNB »(a) |
Ressources propres « PNB »,
réserves |
Total du financement
(b) |
Belgique |
95,49 |
58,41 |
974,70 |
782,54 |
1.193,62 |
35,69 |
3.303,35 |
Danemark |
3,24 |
32,67 |
251,46 |
529,86 |
792,22 |
23,69 |
1.741,26 |
Allemagne |
172,17 |
271,53 |
2.772,54 |
8.079,02 |
10.081,54 |
301,47 |
22.478,35 |
Grèce |
7,20 |
15,57 |
138,60 |
467,63 |
567,81 |
16,98 |
1.291,29 |
Espagne |
29,88 |
38,34 |
641,25 |
2.082,32 |
2.653,01 |
79,33 |
5.886,21 |
France |
69,75 |
265,50 |
1.211,58 |
5.192,69 |
6.777,37 |
202,67 |
14.644,51 |
Irlande |
6,93 |
9,72 |
198,27 |
265,83 |
322,79 |
9,65 |
857,25 |
Italie |
127,71 |
99,45 |
978,48 |
3.390,04 |
5.565,16 |
166,42 |
11.086,78 |
Luxembourg |
0,27 |
|
19,62 |
69,95 |
84,93 |
2,53 |
188,91 |
Pays-Bas |
151,65 |
64,35 |
1.373,31 |
1.439,79 |
1.807,25 |
54,04 |
5.137,05 |
Autriche |
23,40 |
26,82 |
222,93 |
825,25 |
1.004,64 |
30,04 |
2.270,19 |
Portugal |
36,00 |
2,16 |
129,51 |
413,50 |
502,09 |
15,01 |
1.166,81 |
Finlande |
6,30 |
7,29 |
115,20 |
389,37 |
575,08 |
17,19 |
1.188,92 |
Suède |
28,17 |
18,90 |
334,44 |
816,22 |
1.096,82 |
32,79 |
2.477,04 |
Royaume-Uni |
190,89 |
61,29 |
2.531,97 |
5.630,18 |
6.836,41 |
204,43 |
11.523,96 |
TOTAL |
949,05 |
972,00 |
11.893,86 |
30.374,25 |
39.860,82 |
1.192,00 |
85.241,98 |
(a) Réserves exclues (b) Compte tenu de la
correction en faveur du Royaume-Uni sur les ressources propres « TVA » et
« PNB ».
Source : Conseil de lUnion européenne. |
B.- Le prélèvement sur recettes proposé par le présent article
· Pour la première fois, lévaluation révisée du prélèvement
sur recettes au profit des Communautés européennes ne fait lobjet daucun
changement par rapport aux prévisions initiales.
Aucune modification majeure des conditions dexécution ne semble nécessiter une
révision de lévaluation inscrite en loi de finances.
Dune part, le budget initial adopté par le Parlement européen
sétablissait à un niveau supérieur en crédits de paiement (environ
600 millions décus de plus) au projet de budget pour 1998, qui avait servi de
base à lévaluation de la loi de finances. Dautre part, du fait de
moins-values sur les ressources douanières, lexcédent disponible de
lexercice 1997 sest établi à un niveau légèrement inférieur aux
prévisions.
Toutefois, le surcoût résultant de ces facteurs devrait être compensé par la
perspective de non-utilisation des trois réserves inscrites au budget communautaire
(réserves monétaires du FEOGA, daide durgence et pour garantie de prêts),
ainsi que par les conséquences du budget rectificatif et supplémentaire (BRS)
n° 1/1998 qui, outre lintégration du solde disponible de lexercice
1997, prévoit une actualisation des ressources propres tendant à diminuer la
contribution française.
Limpact exact de ce BRS, dont la procédure dadoption nest pas
achevée, ainsi que le niveau de la sous-utilisation des réserves ne pourront toutefois
être connus avec précision avant la fin de lexercice.
La contribution pour 1998 reste donc évaluée à 91,5 milliards de francs. Comme
lindique le tableau ci-après, elle conduit à une progression de 4,2% par rapport
aux résultats dexécution de 1997, soit un rythme sensiblement inférieur à celui
observé lors de ce dernier exercice.
|
|
|
|
|
ÉVOLUTION DES
PRÉLÈVEMENTS SUR RECETTES
AU PROFIT DES COMMUNAUTÉS EUROPÉENNES
(En millions de francs) |
|
Estimations en loi de finances initiale |
Estimations révisées |
Versements
effectués |
Pourcentage dévolution
annuelle |
1981 |
23.300 |
22.993 |
21.403 |
+ 26,8 |
1982 |
25.790 |
27.646 |
27.074 |
+ 26,5 |
1983 |
27.310 |
28.840 |
29.895 |
+ 10,5 |
1984 |
31.034 |
31.460 |
32.509 (a) |
+ 8,7 |
1985 |
33.775 |
35.545 |
38.017 (b) |
+ 16,9 |
1986 |
42.660 |
46.340 |
45.767 |
+ 20,4 |
1987 |
46.336 |
49.481 |
50.015 |
+ 9,2 |
1988 |
54.770 |
64.618 |
64.481 |
+ 29 |
1989 |
64.492 |
61.438 |
61.212 |
- 5,1 |
1990 |
63.500 |
60.200 |
56.132 |
- 8,3 |
1991 |
70.750 |
75.685 |
74.723 |
+ 33,2 |
1992 |
84.250 |
77.000 |
72.613 |
- 2,8 |
1993 |
83.480 |
78.000 |
76.992 |
+ 6 |
1994 |
90.800 |
90.800 |
82.536 |
+ 7,2 |
1995 |
88.000 |
83.000 |
78.222 |
- 5,2 |
1996 |
89.000 |
81.200 |
80.428 |
+ 2,8 |
1997 |
87.000 |
88.000 |
87.839 |
+ 9,2 |
1998 |
91.500 |
91.500 |
- |
+ 4,2 (c) |
PLF 1999 |
95.000 |
- |
- |
+ 3,8 (d) |
(a) Dont une avance intergouvernementale
remboursable de 1.569 millions de francs. (b) Dont une avance intergouvernementale non
remboursable de 2.959 millions de francs.
(c) Estimation révisée 1998 / Versements effectifs 1997.
(d) Évaluation proposée 1999 / Estimation révisée 1998. |
· Pour 1999, le montant du prélèvement communautaire sélèverait
à 95 milliards de francs, soit 3,8% de croissance par rapport à lévaluation
révisée pour 1998.
Cette estimation est fondée sur le projet de budget établi par le Conseil en
première lecture le 17 juillet dernier, ainsi que sur des hypothèses de taux de
change et de report de lexcédent disponible à lissue de lexercice
1998.
Le chiffrage peut être décomposé de la manière suivante :
au titre des ressources propres traditionnelles (RPT) (23), pour lesquelles les Etats-membres ne versent en cours
dannée que ce quils perçoivent effectivement aux frontières extérieures de
lUnion, indépendamment de lévaluation figurant dans le budget communautaire,
le montant retenu correspond exactement à la prévision inscrite en recettes du projet de
loi de finances, soit 10,9 milliards de francs.
au titre des ressources propres PNB et TVA (y compris la correction
accordée au Royaume-Uni), pour lesquelles le montant inscrit au budget communautaire sera
automatiquement versé par douzièmes au cours de lexercice 1999, est retenu le
montant figurant dans le projet de budget du Conseil, converti sur la base dun taux
de change de 6,60 F/écu (la parité définitive ne sera connue quà la fin de
lexercice 1998), soit 86,4 milliards de francs ;
sur la base du projet de budget du Conseil, le prélèvement sur recettes
sélèverait donc à 97,3 milliards de francs. Il convient toutefois de prendre
également en compte lexcédent disponible à la fin de lexercice 1998
(résultant de la sous-consommation des crédits de paiement et des plus/moins values sur
les recettes), qui permettra dalléger les ressources propres PNB appelées au cours
de lexercice 1999. Sur la base dun excédent 1998 estimé à 2 milliards
décus, se traduisant des versements de ressources propres diminués de
2,3 milliards de francs, lévaluation du prélèvement sur recettes est ainsi
ramenée à 95 milliards de francs.
*
* *
* *
TITRE II
DISPOSITIONS RELATIVES À L'ÉQUILIBRE DES RESSOURCES
ET DES CHARGES
Article 43
Équilibre général du budget.
Texte du projet de loi :
I. Pour 1999, les ressources affectées au budget évaluées dans l'état A annexé à
la présente loi, les plafonds des charges et l'équilibre général qui en résulte, sont
fixés aux montants suivants :
|
|
|
|
|
|
|
|
|
(en millions de francs) |
Ressources |
|
Dépenses ordinaires civiles |
Dépenses civiles en capital |
Dépenses militaires |
Dépenses totales ou plafonds des charges |
|
Soldes |
A.Opérations à caractère
définitif |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
Budget général |
|
|
|
|
|
|
|
|
Montants bruts |
1.752.213 |
|
1.670.325 |
|
|
|
|
|
A déduire : Remboursements et dégrèvements d'impôts |
306.670 |
|
306.670 |
|
|
|
|
|
Montants nets du budget général |
1.445.543 |
|
1.363.655 |
78.030 |
243.524 |
1.685.209 |
|
|
Comptes d'affectation spéciale |
50.006 |
|
19.590 |
26.973 |
|
46.563 |
|
|
Totaux pour le budget général et les comptes d'affectation
spéciale |
1.495.549 |
|
1.383.245 |
105.003 |
243.524 |
1.731.772 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
Budgets annexes |
|
|
|
|
|
|
|
|
Aviation civile |
8.714 |
|
6.584 |
2.130 |
|
8.714 |
|
|
Journaux officiels |
1.080 |
|
898 |
182 |
|
1.080 |
|
|
Légion d'honneur |
113 |
|
106 |
7 |
|
113 |
|
|
Ordre de la Libération |
5 |
|
4 |
1 |
|
5 |
|
|
Monnaies et médailles |
1.382 |
|
1.337 |
45 |
|
1.382 |
|
|
Prestations sociales agricoles |
93.947 |
|
93.947 |
'' |
|
93.947 |
|
|
Totaux des budgets annexes |
105.241 |
|
102.876 |
2.365 |
|
105.241 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
Solde des opérations définitives (A) |
|
|
|
|
|
-236.223 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
B.Opérations à caractère
temporaire |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
Comptes spéciaux du Trésor |
|
|
|
|
|
|
|
|
Comptes d'affectation spéciale |
73 |
|
|
|
|
46 |
|
|
Comptes de prêts |
5.495 |
|
|
|
|
5.408 |
|
|
Comptes d'avances |
374.461 |
|
|
|
|
374.500 |
|
|
Comptes de commerce (solde) |
|
|
|
|
|
-56 |
|
|
Comptes d'opérations monétaires (solde) |
|
|
|
|
|
420 |
|
|
Comptes de règlement avec les gouvernements étrangers
(solde) |
|
|
|
|
|
40 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
Solde des opérations temporaires (B) |
|
|
|
|
|
-329 |
Solde général (A+B) |
|
|
|
|
|
-236.552 |
II. Le ministre de léconomie, des finances et de lindustrie est autorisé
à procéder, en 1999, dans des conditions fixées par décret :
1. à des emprunts à long, moyen et court terme libellés en euros pour couvrir
lensemble des charges de trésorerie ou pour renforcer les réserves de
change ;
2. à des conversions facultatives, à des opérations de pension sur titres
dÉtat, des rachats, des échanges demprunts, à des échanges de devises ou
de taux dintérêt, à lachat ou à la vente doptions ou de contrats à
terme sur titres dÉtat.
III. Le ministre de léconomie, des finances et de lindustrie est autorisé
à procéder à la conversion en euros des obligations du Trésor et des bons du Trésor
en francs et en ECU, selon les modalités prévues à larticle 18 de la loi n°
98-546 du 2 juillet 1998 portant diverses dispositions dordre économique et
financier.
IV. Le ministre de léconomie, des finances et de lindustrie est autorisé
à donner, en 1999, la garantie de refinancement en devises pour les emprunts
communautaires.
V. Le ministre de léconomie, des finances et de lindustrie est,
jusquau 31 décembre 1999, habilité à conclure avec des établissements de crédit
spécialisés dans le financement à moyen et long terme des investissements, des
conventions établissant pour chaque opération les modalités selon lesquelles peuvent
être stabilisées les charges du service demprunts quils contractent en
devises étrangères.
Exposé des motifs du projet de loi :
Le détail des évaluations de recettes brutes du budget général figure dans
lannexe relative aux voies et moyens. Les recettes des budgets annexes et des
comptes spéciaux du Trésor font lobjet dun développement dans lannexe
propre à chaque budget ou aux comptes spéciaux du Trésor. Pour lévaluation des
dépenses brutes, les renseignements traditionnels figurent à l« Exposé
général des motifs », dans les « Analyses et tableaux annexes » ainsi
que dans les fascicules propres à chaque budget.
Le montant des remboursements et dégrèvements dimpôts est déduit, dans la
présentation de léquilibre donné ci-dessus, des recettes brutes comme des
dépenses brutes du budget général.
Par ailleurs, le projet darticle autorise le ministre de léconomie, des
finances et de lindustrie à convertir en euros, à compter de 1999, le stock de
dette de lÉtat précédemment libellé en francs et en ECU. Il lautorise
en outre, comme chaque année, à émettre des emprunts afin dassurer la trésorerie
de lÉtat. Les nouvelles émissions seront libellées en euros à compter du 1er janvier 1999.
Le projet de texte lautorise également à effectuer des opérations de rachats,
des échanges de taux dintérêt et de devises, dachat ou de vente
doptions, de contrats à terme sur titres dÉtat, ainsi quà donner la
garantie de refinancement en devises pour les emprunts communautaires, et à effectuer des
opérations de gestion active de la dette. Il est également proposé dautoriser le
ministre de léconomie et des finances à procéder à des opérations de pension
sur titres dÉtat.
Enfin, depuis 1974, loctroi par lÉtat dune garantie de change aux
établissements de prêts à long terme est prévu chaque année dans la loi de finances.
Cette garantie, dont létendue actuelle a été définie par la loi de finances
rectificative pour 1981, permet aux établissements démettre des emprunts en
devises sans que leur équilibre financier soit mis en cause par des variations de taux de
change.
Observations et décision de la Commission :
Larticle déquilibre comprend les principales dispositions dont la
présence en première partie du projet de loi de finances est requise par
larticle 31 de lordonnance n° 59-2 du 2 janvier 1959 portant
loi organique relative aux lois de finances.
Son premier volet est le tableau déquilibre, figurant au
paragraphe I, qui « fixe les plafonds des grandes catégories de dépenses
et arrête les données générales de léquilibre financier ».
Un deuxième volet, constituant les paragraphes II à V, est relatif aux diverses
autorisations quil est demandé daccorder, pour lannée 1999, au
ministre chargé de léconomie, des finances et de lindustrie. La principale
dentre elles est lautorisation générale demprunt figurant au
paragraphe II.
Enfin, létat A annexé au présent article et adopté en même temps que
celui-ci, dresse un tableau des « voies et moyens qui assurent léquilibre
financier ». Il présente lévaluation, pour 1999, de chaque ligne de
recettes du budget général, des budgets annexes et des comptes spéciaux du Trésor.
Lannexe budgétaire des « voies et moyens » ne donne de justification
détaillée de ces évaluations que pour les recettes du budget général.
I.- Le tableau déquilibre
La structure du tableau déquilibre est quasiment inchangée depuis 1974. Elle
na pas été affectée par la réforme des documents budgétaires intervenue en
1996. On doit se réjouir dy voir à nouveau portée une ligne retraçant les totaux
relatifs aux budgets annexes. Lintégration au tableau déquilibre dune
ligne similaire, retraçant les totaux relatifs aux opérations temporaires des comptes
spéciaux du Trésor, serait également utile, sans alourdir outre mesure la présentation
de lensemble du tableau.
Instrument synthétique permettant dappréhender les conditions de
léquilibre financier, le tableau déquilibre témoigne des choix politiques
opérés par le Gouvernement : mettre en uvre une stratégie de croissance
durable, favorable à lépanouissement dune société du travail ;
réformer et simplifier la fiscalité pour soutenir lemploi, faire progresser la
justice sociale, développer la dimension écologique de léconomie et favoriser
linnovation ; maîtriser la dépense publique au profit de priorités
clairement identifiées.
A.- Une croissance des ressources qui accompagne
la reprise économique
En 1999, les ressources nettes du budget général atteindraient
1.445,6 milliards de francs, sauf modification intervenant au cours du débat
parlementaire, comme dans les lois de finances pour 1998 (+ 1,6 milliard de
francs), 1997 (+ 1 milliard de francs) ou 1996 (+ 2 milliards de
francs).
Les ressources nettes du budget général sont obtenues après déduction :
des prélèvements sur recettes, qui ne figurent pas dans le tableau
déquilibre mais sont retracés dans létat A annexé. En progression de
15 milliards de francs, soit + 5,9%, par rapport à lévaluation initiale
pour 1998 et de 16,4 milliards de francs, soit + 6,4%, par rapport à
lévaluation révisée pour 1998, ils sélèveraient en 1999 à
271 milliards de francs. Ce montant se partage entre les prélèvements sur recettes
au profit des collectivités locales, à hauteur de 176 milliards de francs, et le
prélèvement sur recettes au profit des communautés européennes, à hauteur de
95 milliards de francs ;
des remboursements et dégrèvements, pour un montant de
306,7 milliards de francs. Leur croissance serait sensible par rapport à
lévaluation initiale pour 1998 (+ 9,8%) mais quasi nulle par rapport à
lévaluation révisée pour 1998 (+ 0,1%). La réalisation de cette prévision
supposera une franche rupture de tendance avec les évolutions constatées les années
précédentes.
Les recettes avant prélèvements se décomposent en :
1.533,3 milliards de francs de recettes fiscales nettes, en hausse de
73,5 milliards de francs par rapport à lévaluation révisée pour 1998. Cette
progression est due pour lessentiel à l« effet de lévolution
spontanée » au sens de la méthode classique dévaluation des recettes. La
contribution la plus importante provient de la TVA nette, qui progresserait de
22,9 milliards de francs, les évolutions de limpôt sur le revenu
(+ 16,2 milliards de francs) et de limpôt sur les sociétés net de
remboursements et dégrèvements (+ 12,4 milliards de francs) étant
équivalentes. On doit noter le rendement satisfaisant de limpôt sur les
sociétés, malgré la diminution de 15% à 10% du taux de la majoration temporaire
instituée par la loi n° 97-1026 du 10 novembre 1997 portant mesures urgentes
à caractère fiscal et financier ;
183,2 milliards de francs de ressources non fiscales, dont
16 milliards de francs de « recettes dordre » venant en
atténuation des charges de la dette. Les ressources non fiscales enregistrent un fort
impact des mesures de « rebudgétisations » décidées par le Gouvernement
afin de clarifier la présentation du projet de loi de finances et daméliorer la
sincérité des comptes publics : la budgétisation du fonds de concours recueillant
la contribution de La Poste aux retraites de ses agents fonctionnaires augmente les
recettes du titre 5 de 14,8 milliards de francs environ ; la suppression du
prélèvement au profit des fonds de concours ouverts au titre des crédits
darticle 6 de la loi du 31 juillet 1949 augmente de 6,7 milliards de
francs le montant des ressources inscrites au titre 3.
La structure de létat A serait modifiée pour tenir compte de ces
mouvements de rebudgétisation : une ligne 0067 serait créée dans la partie de
létat A relative aux recettes fiscales, où serait imputé le produit de la
taxe générale sur les activités polluantes proposée par larticle 30 du
projet de loi de finances ; de même, une ligne 0508 aurait vocation à recueillir la
contribution de La Poste aux charges de pension de ses agents, dans la partie de
létat A relative aux ressources non fiscales.
Les recettes à caractère définitif des comptes daffectation spéciale
sélèveraient, en 1999, à 50 milliards de francs, soit une diminution de
11 milliards de francs par rapport à lévaluation initiale pour 1998. La quasi
totalité de cette diminution est imputable à la politique retenue par le Gouvernement en
matière douverture du capital des entreprises publiques. Les recettes du fonds pour
le financement de laccession à la propriété sont, pour leur part, en diminution
de 800 millions de francs. Enfin, les recettes du Fonds pour laménagement de
lIle-de-France progressent de 580 millions de francs.
Les ressources des budgets annexes, sans incidence sur la construction de
léquilibre budgétaire, augmenteraient de 1,5%, suivant ainsi une tendance établie
de longue date.
En définitive, il est proposé de fixer à 1.495,6 milliards de francs le
montant total des ressources nettes du budget de lÉtat, hors budgets annexes.
La progression de ces ressources ressortirait ainsi à 6,2% par rapport à la loi de
finances pour 1998, pourcentage en lui-même peu significatif, du fait des opérations de
rebudgétisation qui entraînent des « effets de structure » importants.
B.- Une progression modérée des dépenses de lÉtat
Le projet de loi de finances pour 1999 propose de fixer à 1.685,2 milliards de
francs le plafond des dépenses nettes du budget général. Leur progression par
rapport à la loi de finances pour 1998 représente 84,7 milliards de francs, soit
une augmentation de 5,3%. Là encore, les rebudgétisations opérées dans le présent
projet rendent la comparaison directe des deux agrégats annuels peu pertinente. Si
lon défalque du montant inscrit au tableau déquilibre le montant de
45,6 milliards de francs correspondant aux dépenses réintégrées au budget
général, la progression des dépenses de ce budget, entre 1998 et 1999, sélève
à 39,1 milliards de francs en valeur absolue, soit + 2,3% en valeur relative.
La progression en volume des dépenses du budget général, à périmètre constant,
ressort ainsi à 1%.
Au sein des dépenses ordinaires civiles, la charge nette de la dette connaîtrait une
évolution particulièrement modeste, marquée par une augmentation limitée à
2,4 milliards de francs soit 1%. En revanche, les crédits de personnels
(rémunérations, pensions, charges sociales) saccroîtraient de 41,4 milliards
de francs (+ 6,8%) ; cette sensible revalorisation sexplique
essentiellement, dune part, par les conséquences en 1999 de laccord salarial
dans la fonction publique signé en février 1998, dautre part par limpact de
la rebudgétisation des crédits de pension de La Poste, qui pèse sur ce poste pour
14,8 milliards de francs. Enfin, laugmentation des dépenses
dintervention traduit la montée en puissance de dispositifs législatifs adoptés
en 1997 et 1998, qui marquent clairement la volonté du Gouvernement actuel de renforcer
la justice et la solidarité : emplois-jeunes, réduction du temps de travail, lutte
contre lexclusion et prise en charge de lallocation de parent isolé (qui
constitue un changement de périmètre) participent de cet effort budgétaire nécessaire
à la cohésion de la Nation.
Les dépenses civiles en capital progresseraient de 8,1% pour atteindre le niveau de
78 milliards de francs. La rupture avec le déclin tendanciel constaté ces
dernières années, opérée dans la loi de finances pour 1998, se trouve ici confirmée,
même si les dépenses en capital du budget général ne recouvrent pas lensemble de
leffort civil dinvestissement de lÉtat.
Les dépenses militaires augmentent de 5,3 milliards de francs, montant qui est
dû entièrement au retour des crédits pour dépenses en capital au niveau fixé par la
loi de programmation militaire 1997-2000. Pour leur part, les crédits de dépenses
ordinaires sont quasiment stables, ce qui dénote une bonne maîtrise de limpact
financier de la professionnalisation des armées.
Le plafond des charges définitives nettes serait égal à 1.731,8 milliards de
francs, en augmentation de 70,3 milliards de francs (soit 4,2%) par rapport à la
loi de finances pour 1998. En effet, les charges définitives des comptes
daffectation spéciale sinscrivent en nette diminution
( 14,5 milliards de francs) du fait dun produit estimé des cessions
de titres publics inférieur en 1999 à ce quil était en 1998. Par ailleurs, le
retour du financement du prêt à taux zéro sur les crédits du budget général
seuls les crédits « services votés » restant inscrits sur le CAS
n° 902-30 induit un effet de structure de 3,1 milliards de francs,
qui diminue à due concurrence le montant des charges définitives des comptes
daffectation spéciale et majore dautant les crédits du budget général.
Pour un montant moindre, dautres crédits sont également transférés des comptes
daffectation spéciale vers le budget général.
Le plafond des charges des opérations temporaires serait fixé à 380,4 milliards
de francs en 1999, au lieu de 376,3 milliards de francs en 1998. Pour près de
300 millions de francs, une partie de cette évolution est due aux frais de
fabrication des pièces en euro (compte n° 906-04 « Émission des monnaies
métalliques »). Lessentiel de lévolution tient, cependant, à
laugmentation de 4,2 milliards de francs des dépenses prévues sur le compte
davances sur le produit des impositions locales, plus modérée que dhabitude.
En effet, le dynamisme des émissions et recouvrements dimpôts locaux (+ 4,6%
estimés) est partiellement compensé par leffet de la réforme de la taxe
professionnelle proposée par larticle 29 du présent projet de loi, qui
devrait jouer dès 1999 à hauteur de 2,8 milliards de francs du fait des modalités
de versement de la taxe (acompte de fin dannée).
C.- Une diminution significative du déficit budgétaire
Le déficit des opérations à caractère définitif sélèverait à
236,2 milliards de francs. Compte tenu du déficit des opérations temporaires, égal
à 329 millions de francs, le déficit général du budget de lÉtat
sétablirait, en 1999, à 236,6 milliards de francs.
Le déficit de lÉtat sinscrirait ainsi en recul de 21,3 milliards de
francs par rapport à la loi de finances pour 1998. Il ne représenterait plus que 2,68%
du PIB, amenant le déficit de lensemble des administrations publiques à 2,3% du
PIB environ, soit un niveau sensiblement inférieur à la limite imposée par le traité
de Maastricht et par le pacte de stabilité et de croissance.
Le mouvement de baisse tendancielle du déficit, qui avait manqué dêtre
interrompu en 1998 du fait de la non reconduction dun expédient artificiel, le
versement de la soulte France Télécom, est à nouveau fermement engagé.
II.- Les autorisations dopérations de trésorerie
A.- Paragraphes II et III :
les autorisations relatives à la dette de lÉtat
Un usage constant sous la Ve République veut que, grâce à une
interprétation « souple » de larticle 31 de lordonnance
organique de 1959, ni le tableau déquilibre ni les documents budgétaires annexés
au projet de loi de finances ne comportent dévaluation du « montant des
ressources demprunt et de trésorerie ».
Assurément, il napparaît ni opportun ni réaliste de prétendre effectuer une
prévision de lensemble des besoins de trésorerie, cest-à-dire des
mouvements de fonds à très court terme. Lincertitude sur les montants nécessaires
à léquilibre quotidien de la trésorerie, linterdiction du découvert non
financé et les délais dadoption des lois de finances ne permettraient, en aucun
cas, la détermination a priori dun plafond pour ces ressources.
En matière de ressources demprunt, larticle 15 de lordonnance
organique tempère le caractère absolu des dispositions de larticle 31. Le
deuxième alinéa de cet article 15 dispose que « les émissions
demprunt sont faites conformément aux autorisations générales données chaque
année par les lois de finances ». Le paragraphe II, alinéa 1, du
présent article a pour objet daccorder au ministre de l'économie, des finances et
de l'industrie, pour lannée 1999, une telle autorisation générale. Celle-ci porte
sur le court, le moyen et le long terme, et les emprunts peuvent avoir deux objets :
la couverture de lensemble des charges de trésorerie, le renforcement des réserves
de change.
Lautorisation générale demprunt proposée par le présent article est,
assurément, très classique. Elle est aussi, dans le présent projet, tout à fait
exceptionnelle. En effet, pour la première fois, lautorisation nest pas
demandée pour des emprunts libellés en francs, mais pour des emprunts libellés en euros.
Ainsi, larticle déquilibre du projet de loi de finances pour 1999 tire les
conséquences concrètes des conclusions du Conseil européen de Madrid, les 15 et
16 décembre 1995, où les chefs dEtat et de gouvernement des États membres
avaient décidé quà compter du début de la troisième phase de lunion
économique et monétaire, linstrument monétaire dans lequel serait libellée la
dette nouvelle des États membres serait leuro et non plus les monnaies nationales.
Le programme démission de lÉtat qui na en lui-même
aucune portée juridique constitue le cadre général conçu par le ministre
chargé du budget pour assurer la couverture du besoin de financement ; il est
publié au tout début du mois de janvier. Ce programme démission a longtemps été
écarté des informations fournies au Parlement dans le cadre du débat budgétaire. Votre
Rapporteur général se réjouit de constater que, comme lannée précédente, et
suite à sa demande expresse, une évaluation des ressources demprunt a été
portée à sa connaissance, sous la forme dun tableau de financement de
lÉtat.
Pour autant, le tableau de financement présenté ci-dessous ne saurait constituer un
engagement du Gouvernement quant au montant ou à la nature des ressources demprunt
qui y sont portées, pour lannée 1999.
TABLEAU DE FINANCEMENT DE LÉTAT (a)
|
Exécution 1997 |
LFI 1998 |
PLF 1999 |
Pour mémoire : déficit en exercice |
267,7 |
257,8 |
236,6 |
Déficit en gestion |
263,9 |
258,5 |
236,6 |
Amortissement des titres longs (OAT) (b) |
188,0 |
73,7 |
84,3 |
Amortissement des autres engagements de lÉtat |
17,5 (e) |
15,4 (e) |
8,7 (e) |
Besoin de financement à long terme |
469,4 |
347,6 |
329,6 |
Amortissement des titres à moyen terme (BTAN) (c)
|
176,9 |
273,2 |
198,0 |
Divers |
12,6 |
1,7 |
0,0 |
Besoin de financement à moyen et long terme |
633,7 |
622,5 |
527,6 |
Recettes en trésorerie des émissions obligataires (OAT) |
336,1 |
320,1 |
290,0 |
Recettes en trésorerie des émissions de BTAN |
294,4 |
270,4 |
240,0 |
Financement à moyen et long terme |
630,5 |
590,5 |
530,0 |
Émissions nettes de titres à court terme (BTF) (d)
|
0,2 |
29,9 |
27,6 |
Divers |
1,7 |
2,1 |
30,0 |
|
19,0 |
0,0 |
30,0 |
Ressources totales nettes de financement |
632,0 |
622,5 |
527,6 |
(a) Hypothèses conventionnelles pour 1999.
(b) OAT : Obligations assimilables du Trésor.
(c) BTAN : Bons du trésor à taux fixe et intérêt annuel.
(d) BTF : Bons du Trésor à taux fixe et intérêt précompté
(e) dont 2,4 milliards de francs, chaque année, au titre du remboursement
progressif par le Trésor des concours de la Banque de France.
Depuis la loi de finances pour 1991, lautorisation générale demprunt est
complétée par un ensemble dautorisations relatives à des opérations dites
« de gestion active » de la dette de lÉtat. Ces opérations,
réalisées sur le marché secondaire de la dette, sont énumérées au
paragraphe II, alinéa 2, du présent article. En effet, la politique de
modernisation de la dette de lÉtat, engagée à partir du milieu des années
quatre-vingt, a rendu nécessaire des interventions du Trésor sur les marchés. La
concentration des émissions sur un faible nombre de lignes, très liquides mais
« pesant » parfois plus de 100 milliards de francs, a pour corollaire des
charges damortissement variant considérablement dannée en année, et de mois
en mois. La gestion active de la dette permet de lisser léchéancier des titres à
amortir et doptimiser le profil de trésorerie de lÉtat.
Le paragraphe III du présent article a pour objet, conformément aux dispositions
de larticle 18 de la loi n° 98-546 du 2 juillet 1998 portant
diverses dispositions dordre économique et financier, dautoriser le ministre
de l'économie, des finances et de l'industrie à procéder à la conversion en euros des
obligations du Trésor et des bons du Trésor en francs et en ECU composant le stock de
dette de lEtat.
Au mois de juillet 1997, le ministère de l'économie, des finances et de l'industrie a
fait part de lintention du Gouvernement de convertir en euros la dette de
lEtat dès le début de janvier 1999. Cette conversion ouvrira aux autres émetteurs
français la possibilité de procéder également à la conversion en euros de leur dette.
Plusieurs grands émetteurs, comme la Caisse damortissement de la dette sociale, ont
déjà indiqué quils procéderaient aussitôt que possible à cette conversion.
B.- Paragraphes IV et V : les autorisations
traditionnelles
de prise de garantie
Les derniers paragraphes du présent article reprennent des dispositions
traditionnelles, qui ont pour objet dautoriser le ministre de l'économie, des
finances et de l'industrie :
à accorder la garantie de lEtat pour le refinancement en devises
demprunts communautaires ;
à prévoir la stabilisation des charges demprunts en devises des
établissements spécialisés dans le financement à moyen et long terme des
investissements. Cette garantie est la contrepartie des encouragements donnés, depuis le
milieu des années soixante-dix, à ces établissements pour couvrir une partie de leurs
besoins en capitaux sur les marchés internationaux afin de faciliter le financement de la
balance des paiements.
*
* *
La Commission a examiné un amendement de M. Pierre Méhaignerie, ayant pour objet
de réduire de 18,3 milliards de francs les dépenses du budget général et de
diminuer dun montant identique le déficit.
M. Charles de Courson a indiqué qu'il s'agissait de limiter
laugmentation des dépenses du budget général à 1,3%, soit à la seule hausse des
prix, ce gel en francs constants des dépenses devant permettre de réaliser une économie
substantielle. Il a indiqué quen cas dadoption de cet amendement, les
économies correspondantes devraient être trouvées fascicule par fascicule dans le cadre
de lexamen de la deuxième partie du projet de loi de finances.
Votre Rapporteur général a jugé que cet amendement allait à
lencontre des orientations politiques de la majorité. Il a rappelé que le présent
projet de loi de finances organisait une maîtrise raisonnée des dépenses publiques,
alors que les gouvernements précédents affichaient souvent, en loi de finances initiale,
une rigueur qui nétait pas suivie deffets lors de lexécution. Evoquant
les amendements de réduction de crédits adoptés par la précédente majorité lors du
débat sur le projet de loi de finances pour 1996, il a rappelé que seuls
2 milliards de francs avaient pu, péniblement, être trouvés.
Le Président Augustin Bonrepaux a fait part de son scepticisme quant à
leffet, sur léconomie et le niveau du déficit, des amendements de réduction
de crédits votés il y a trois ans.
La Commission a rejeté cet amendement et a adopté
larticle 43 sans modification, compte tenu de ses décisions sur les articles
de la première partie (24).
*
* *
La Commission des finances, de léconomie générale et du Plan a adopté
lensemble de la première partie du projet de loi de finances pour 1999 ainsi
modifiée.
Cliquer ici pour retourner au sommaire général du tome II
volume 1 du rapport
() La part des concours de lEtat aux collectivités
territoriales, qui représentait, au début des années quatre-vingt, le dixième des
dépenses de lEtat, atteint, en 1999, 17% de ces dépenses, avec un montant total de
279,46 milliards de francs.
() On rappellera que la dotation élu local, créée par
larticle 42 de la loi n° 92-106 du 3 février 1992 relative aux
conditions dexercice des mandats locaux, navait pas sa place logiquement parmi
les concours « actifs », dans la mesure où elle ne fait lobjet
daucune règle dindexation. Son insertion dans lenveloppe normée a
été justifiée, en 1996, par son caractère prévisible, puisque son montant était
laissé à la discrétion du Gouvernement.
() Larticle 21 de la loi n° 90-563 du
2 juillet 1990 relative à lorganisation du service public de la poste et des
télécommunications dispose, en effet, que le produit des impôts locaux de ces deux
établissements est versé à lEtat, mais que si son évolution est supérieure à
lindice du prix de la consommation des ménages, le différentiel est versé au
FNPTP.
() Larticle 87 de la loi n° 98-546 du
2 juillet 1998 portant diverses dispositions dordre économique et financier a
étendu la taxe à lessieu aux véhicules de 12 à 16 tonnes et de plus de 38
tonnes, privant ainsi les départements dune partie de leurs ressources fiscales,
puisque ces véhicules étaient jusqualors assujettis au paiement de la vignette.
Une compensation a donc été prévue : pour 1999, elle est égale au montant de la
vignette perçue sur les véhicules de 12 tonnes au moins au titre de la période
dimposition du 1er décembre 1998 au 30 novembre 1999 ; elle
évoluera par la suite comme la dotation générale de décentralisation.
() On peut noter, cependant que lévolution
prévisionnelle des recettes fiscales nettes de lEtat était de -0,63% en 1997.
() Un ajustement à la hausse est théoriquement
envisageable.
() Lajustement fut également réalisé par la
suppression de la première part de la DGE.
() Il résulte également, en ce qui concerne le pacte de
stabilité, de la décision de ne pas indexer lenveloppe normée sur une fraction de
lévolution du PIB.
() On peut calculer le manque à gagner pendant la durée du
pacte de stabilité :
soit en comparant le montant de la DCTP accordé chaque année dans le
cadre du pacte de stabilité au montant qui aurait été attribué annuellement si la DCTP
de lannée n1 avait été indexé sur lévolution des recettes fiscales
nettes de lEtat. Dans cette hypothèse, le manque à gagner total serait
denviron 3,5 milliards de francs ;
soit en comparant le montant de la DCTP accordé dans le cadre du pacte de
stabilité au montant qui aurait été attribué si cette dotation avait conservé son
indexation spécifique depuis 1996. Le manque à gagner total serait alors de près de
8 milliards de francs.
A ces totaux, il conviendrait également dajouter le manque à gagner résultant
de la suppression de la première part de la DGE.
() Dossier du ministère de léconomie, des finances et
de lindustrie « Les grandes orientations des finances publiques pour 1999 »,
page 7.
() Cette somme est déjà bien plus importante que la
majoration annuelle de la DCTP de 300 millions de francs consentie dans le pacte de
stabilité.
() Il ne sagit là que dune estimation sommaire,
susceptible dêtre remise en cause par lévolution des deux indicateurs
utilisés (évolution des prix et PIB). Pour cette raison, il serait hasardeux de chiffrer
le gain envisagé en 2001.
() Les règles déligibilité et de répartition de
cette dotation sont précisées dans le commentaire de larticle 41 du présent
projet de loi de finances, qui propose une majoration exceptionnelle de 500 millions
de francs en faveur de la DSU, au titre de chacune des années dapplication du
contrat de croissance et de solidarité.
() Discours prononcé à Bron le 4 décembre 1990.
() Les communes de 5.000 à 10.000 habitants peuvent
également être éligibles à la DSU. Elles sont aussi classées en fonction de
lindice synthétique de ressources et de charges, mais, afin de ne pas réduire les
attributions individuelles des communes de 10.000 habitants et plus, seul le premier
dixième bénéficie de la dotation.
() Cette dotation avait été instituée pour gommer les
effets de seuil intervenant dans le dispositif antérieur à la loi du 31 décembre
1993.
() La baisse de la DCTP de chacune des communes éligibles
à la DSU ne pourra pas, durant les trois années dapplication du contrat de
solidarité et de croissance, être supérieure aux deux tiers de la diminution moyenne de
la DCTP.
() Voir le commentaire de larticle 29 du présent
projet de loi.
() Rapport dinformation n° 1066, « Pour
une modernisation de la fiscalité locale », page 34.
() T.A. n° 185.
() Rapport Assemblée nationale, n° 1036.
() Arrêt C 106/96.
() Droits de douane, prélèvements agricoles et cotisation
à la production du sucre, à lexclusion de la cotisation au stockage du sucre, qui
ne transite pas par le budget de lEtat mais est versée par le FIRS (Fonds
interprofessionnel de régulation du marché du sucre).
() Après ce vote, la Commission a procédé à une seconde
délibération portant sur un article additionnel après larticle 22. Cette
seconde délibération est relatée supra dans le cadre de lexamen des
amendements après larticle 22.
- Cliquer ici pour
retourner au sommaire général.
- Cliquez ici pour retourner à la liste des rapports et avis
© Assemblée nationale
|