Document mis en distribution le 2 novembre 2005 N° 2568 ______ ASSEMBLÉE NATIONALE CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958 DOUZIÈME LÉGISLATURE Enregistré à la Présidence de l'Assemblée nationale le 12 octobre 2005 RAPPORT FAIT AU NOM DE LA COMMISSION DES FINANCES, DE L'ÉCONOMIE GÉNÉRALE ET DU PLAN SUR LE PROJET DE loi de finances pour 2006 (n° 2540), PAR M. GILLES CARREZ, Rapporteur Général, Député. -- ANNEXE N° 30 Rapporteur spécial : M. Marc LE FUR Député ____ INTRODUCTION 11 CHAPITRE PREMIER 15 L'EXÉCUTION DES CRÉDITS DE LA SÉCURITÉ EN 2004 ET 2005 15 I.- LES CRÉDITS DE LA POLICE 15 A.- EN 2004, UNE RÉGULATION COMPLEXE QUI A PESÉ SUR LE FONCTIONNEMENT 15 1.- Des reports concentrés sur l'investissement, des gels importants 15 2.- L'exécution tendue du chapitre regroupant les moyens de fonctionnement 17 B.- EN 2005, DES REPORTS EN BAISSE 17 II.- LES CRÉDITS DE LA GENDARMERIE 20 A.- EN 2004, UN SEUL MOUVEMENT NOTABLE EN GESTION 20 B.- EN 2005, L'IMPACT DES OPEX VISIBLE À LA FIN SEPTEMBRE 21 CHAPITRE II 23 LA QUATRIÈME TRANCHE DE LA LOPSI : DES MOYENS POUR RÉDUIRE LA DÉLINQUANCE 23 I.- UNE PROGRAMMATION LARGEMENT RESPECTÉE POUR LA POLICE 23 II.- UNE REMISE À NIVEAU POUR LA GENDARMERIE 26 III.- LA COHÉRENCE TERRITORIALE ENTRE POLICE ET GENDARMERIE, UNE AVANCÉE MAJEURE ET INSTITUTIONNALISÉE 29 A.- UN SCHÉMA NATIONAL D'ENSEMBLE 29 1.- Des mouvements croisés de personnels 29 2.- Une réorganisation fonctionnelle de la gendarmerie 30 B.- UN ACCOMPAGNEMENT IMMOBILIER ET LOGISTIQUE 30 C.- DES CONSÉQUENCES BUDGÉTAIRES PRÉVISIBLES 31 1.- Pour la police 31 2.- Pour la gendarmerie 32 D.- LES COROLLAIRES INSTITUTIONNELS ET OPÉRATIONNELS 33 1.- Les nouvelles institutions en faveur de la lutte contre la délinquance 33 2.- Les réorganisations de la gendarmerie en zone périurbaine et en zone rurale 34 IV.- UNE TRADUCTION MAJEURE : LE RECUL DE LA DÉLINQUANCE 36 A.− UNE BAISSE GÉNÉRALISÉE PARTICULIÈREMENT NOTABLE POUR LES ATTEINTES AUX BIENS 36 B.− UNE MOINDRE PERFORMANCE S'AGISSANT DES ATTEINTES AUX PERSONNES 38 1.− Les crimes et délits contre les personnes restent orientés à la hausse (+ 3,30 %, soit + 5.615 faits). 38 2.− Les autres infractions dont stupéfiants, qui représentent un quart du total des infractions constatées, progressent de + 2,94 %, soit 13.628 faits supplémentaires. 39 3.− La délinquance de voie publique, très variable selon les infractions 39 4.− L'élucidation des infractions, parfait indicateur de performance 39 5.- La délinquance des mineurs évolue de manière contrastée 41 C.− L'INDICATEUR DE MESURE DE L'ÉVOLUTION DE LA DÉLINQUANCE EN QUESTION 41 1.− Comment mesurer l'évolution de la délinquance avec fiabilité ? 41 2.− L'outil des enquêtes de victimation 42 CHAPITRE III : L'ORDRE PUBLIC ET LA SÉCURITÉ PUBLIQUE, DEUX ACTIONS À DISTINGUER 47 I.− LA NOUVELLE DOCTRINE D'EMPLOI DES FORCES MOBILES ISSUE DE LA LOPSI 49 A.- UN PRINCIPE DE DÉCONCENTRATION DE LA GESTION OPÉRATIONNELLE, DES OBJECTIFS D'ENGAGEMENT DES FORCES MOBILES DANS LA LUTTE CONTRE L'INSÉCURITÉ 49 B.− LES PREMIÈRES LEÇONS TIRÉES DE L'APPLICATION DE L'INSTRUCTION DU 30 OCTOBRE 2002 50 1.− Mise en application le 12 novembre 2002, la zonalisation de l'emploi des forces mobiles permet de tirer trois types d'enseignements. 50 2.− Les conséquences budgétaires sont liées à l'IJAT et à l'ARTT 51 II.- LA POLICE : 2 ACTIONS, 3,571 MILLIARDS D'EUROS, 71.939 ETPT 52 A.- LES CRS NE SE CROISENT PLUS SUR LES ROUTES 52 B.- L'ACTIVITÉ DE LA SÉCURITÉ PUBLIQUE A FORTEMENT AUGMENTÉ 53 C.- LA POLICE DE PROXIMITÉ A ÉTÉ RÉÉQUILIBRÉE 54 D.- LES ADS FORMENT DÉSORMAIS UNE CATÉGORIE À PART ENTIÈRE 55 E.- LES « CHARGES INDUES » DEMEURENT UNE PRÉOCCUPATION 57 1.- Les gardes statiques de la PP ont diminué de près de 12 % 57 2.- Les gardes statiques des CRS ont été réduites de 8 % 58 III.- LA GENDARMERIE : 1 ACTION, 2,735 MILLIARDS D'EUROS, 46.012 ETPT 60 A.− LE COÛT DU MAINTIEN DE L'ORDRE RÉAUGMENTERAIT EN 2005 60 B.− LES GARDES STATIQUES DIMINUENT FAIBLEMENT 60 C.− LE PROBLÈME POSÉ PAR LES RAVE PARTIES 62 IV.− LA LUTTE CONTRE LE TERRORISME AU CœUR DU RAPPROCHEMENT ENTRE LES SERVICES COMPÉTENTS 63 A.- L'ORGANISATION DE LA LUTTE CONTRE LE TERRORISME : UN SAVOIR-FAIRE RECONNU 63 B.− UN PROJET DE LOI POUR AMÉLIORER ENCORE LES RÉSULTATS DE LA POLITIQUE DE LUTTE CONTRE LE TERRORISME 64 C.- LES AUTRES MISSIONS DES RG ET DE LA DST ÉVOLUENT 66 1.- Le recadrage de la mission des renseignements généraux 67 2.- Les inflexions des activités de la DST 67 CHAPITRE IV 69 LA SÉCURITÉ ROUTIÈRE, ÉLÉMENT D'UNE POLITIQUE TRANSVERSALE 69 I.- LA POLICE CONTRIBUE À LA SÉCURITÉ ROUTIÈRE PAR LA MOBILISATION DE LA SÉCURITÉ PUBLIQUE ET DES CRS 70 A.- L'ACTION DE LA SECURITE PUBLIQUE COUVRE LES AGGLOMÉRATIONS 71 1.- Des unités spécialisées 71 2.- Des matériels en cours de modernisation 71 3.- Un bilan à centrer sur l'activité répressive 72 B.- L'ACTION DES CRS CONCERNE PRINCIPALEMENT LES AUTOROUTES 73 1.- Des moyens humains en légère augmentation 74 2.- Des moyens matériels performants 75 II.- LA GENDARMERIE DÉPLOIE DE NOMBREUX PERSONNELS 75 A.- LES MOYENS EXISTANTS : UN ENGAGEMENT IMPORTANT 75 B.- UNE ORGANISATION AMÉLIORÉE DES UNITÉS DE SÉCURITÉ ROUTIÈRE 77 C.- L'AFFECTATION DE PERSONNELS ET DE MATÉRIELS SUPPLÉMENTAIRES 78 D.- DES RÉSULTATS SIGNIFICATIFS 79 CHAPITRE V : LA POLICE JUDICIAIRE, CHAMP PRIVILÉGIÉ DE LA COOPÉRATION ENTRE SERVICES 81 I.- LA MISE EN COMMUN DE MOYENS ET DE COMPÉTENCES EN POLICE JUDICIAIRE, FERMENT DE LA RÉFORME DE L'ÉTAT 81 1.- Une évidence formalisée dans la LOPSI 81 2.- Une application démultipliée : les groupes d'intervention régionaux (GIR) 81 II.- UNE ORGANISATION DIFFÉRENTE POUR DES FINALITÉS COMMUNES 83 A.- LES MOYENS DE LA POLICE MARQUÉS PAR L'EXTENSION APPLAUDIE DE LA QUALIFICATION D'OPJ 83 1.- 3.000 OPJ supplémentaires en 2006 83 2.- Le renforcement de la DCPJ et des offices centraux 84 B.- L'AUGMENTATION DES MOYENS DES SECTIONS DE RECHERCHES DE LA GENDARMERIE 85 1.- Un renforcement en personnel et en matériel, un accès étendu aux fichiers 85 2.- La mise en place de nouvelles brigades de recherches et des plates-formes judiciaires des groupements 86 3.- Les nouveaux offices centraux de police judiciaire confiés à la gendarmerie en 2004 et 2005 87 a) Premier bilan pour les offices créés en 2004 87 b) Un nouvel office rattaché à la gendarmerie en 2005 88 III.- LES PROMESSES DE L'EXPERTISE TECHNIQUE ET SCIENTIFIQUE : LA MONTÉE EN PUISSANCE DU FNAEG ET LA CRÉATION DE L'INPS 89 A.- DES MISSIONS ÉTENDUES 89 B.- DES MOYENS MIS À NIVEAU 89 IV.- LA LANCINANTE PROBLÉMATIQUE DES « CHARGES INDUES » AU TITRE DU CONCOURS À LA JUSTICE 94 A.- POUR LA POLICE, LA CHARGE PÈSE ESSENTIELLEMENT SUR LES CRS 94 B.- POUR LA GENDARMERIE MOBILE, LE FARDEAU S'ALOURDIT 95 CHAPITRE VI 99 LA LUTTE CONTRE L'IMMIGRATION IRRÉGULIÈRE, UNE PRIORITÉ QUI ABSORBERA UNE GRANDE PART DES MOYENS NOUVEAUX EN 2006 99 I.- LA POLICE CONSACRE UNE ACTION SPÉCIFIQUE AU CONTRÔLE DES FLUX MIGRATOIRES 99 A.− LA POLICE AUX FRONTIÈRES, FER DE LANCE DE LA LUTTE CONTRE L'IMMIGRATION CLANDESTINE 99 B.− LE PLAN D'ACTION SUR LA LUTTE CONTRE L'IMMIGRATION IRRÉGULIÈRE ACCAPARE TOUS LES MOYENS NOUVEAUX HORS LOPSI EN 2006 105 C.− LES CENTRES DE RÉTENTION ADMINISTRATIVE REPRÉSENTENT UN LOURD PROGRAMME 109 II.- LA GENDARMERIE POURRAIT MIEUX DISTINGUER SA POLITIQUE CENTRÉE SUR LES TRANSPORTS ET L'IMMIGRATION 111 A.− GENDARMERIE DES TRANSPORTS AÉRIENS ET GENDARMERIE MARITIME, SPÉCIALISÉES MAIS PLEINEMENT INTÉGRÉES À L'ARME 111 1.− La gendarmerie des transports aériens emploie 1.000 militaires 111 2.− La gendarmerie maritime est forte de 1.100 hommes 113 B.− LA GENDARMERIE APPORTE UNE NOTABLE CONTRIBUTION À LA LUTTE CONTRE L'IMMIGRATION IRRÉGULIÈRE 114 1.- Un poste d'activité en forte augmentation pour les unités 115 2.- Des moyens croissants qui justifient l'identification d'une action ad hoc 115 CHAPITRE VII 117 LES MISSIONS MILITAIRES DE LA GENDARMERIE POSENT LA QUESTION DE LA CHARGE DES ACTIVITÉS HORS DE LA MÉTROPOLE 117 I.- LES MISSIONS HORS DE MÉTROPOLE ET EN CORSE REPRÉSENTENT UN POIDS IMPORTANT POUR LA GENDARMERIE MOBILE 117 A.- UNE MOBILISATION QUI N'A PAS FLÉCHI EN 2005 117 B.- UN ENGAGEMENT MONDIAL 118 II.- DES MISSIONS VARIÉES ET SPÉCIALISÉES 118 A.- LE COMMANDEMENT DE LA GENDARMERIE OUTRE-MER 118 B.- LA FORCE DE GENDARMERIE EUROPÉENNE, INITIATIVE FRANÇAISE 119 CHAPITRE VIII : LES CRÉDITS DE SOUTIEN : LA LOLF MISE EN œUVRE DE FAÇON DIFFÉRENCIÉE 121 I.- POLICE : UN EFFORT EXEMPLAIRE DE BUDGÉTISATION À COÛT COMPLET 121 A.- LES CRÉDITS DE PERSONNEL EN FORMAT LOLF 121 1.- La détermination du plafond de 147.588 ETPT 121 2.- Les hypothèses de masse salariales incluent mesures générales, GVT, mesures catégorielles et revalorisations indemnitaires 122 a) Le socle de base : les mesures salariales générales et le GVT 122 b) Les principales mesures catégorielles représenteront 58,9 millions d'euros 123 c) En 2006, la prime de résultats exceptionnels sera plus importante que les revalorisations indemnitaires 124 3.- La poursuite de la mise en œuvre de la réforme des corps et carrières gouverne la réflexion sur les évolutions de carrière 124 a) Une réforme prévue pour s'échelonner entre 2004 et 2012 124 b) L'évolution des départs en retraite marque certaines évolutions positives 128 4.- Une gestion intelligente des effectifs : les cadets de la police et la réserve opérationnelle 129 a) Les cadets : vers la création d'un baccalauréat professionnel 129 b) La réserve civile, inspirée de la gendarmerie 130 5.- L'action sociale en faveur des personnels de la police, essentiellement consacrée au logement 131 B.- DES EFFORTS CERTAINS EN MATIÈRE DE FONCTIONNEMENT ET D'ÉQUIPEMENT 132 1.- La gestion du parc immobilier de la police nationale fait face aux besoins 132 2.- Des difficultés ont été rencontrées dans la mise en œuvre des partenariats public-privé 134 3.- Le recours à l'externalisation est encore trop faible 135 4.- Le déploiement d'ACROPOL sera achevé à la fin de 2007 135 II.- GENDARMERIE : UNE ENTORSE DÉLIBÉRÉE À LA LOLF DE 602,3 MILLIONS D'EUROS 139 A.- LES CRÉDITS DE PERSONNEL EN FORMAT LOLF 139 1.- Les mouvements d'effectifs et les revalorisations pécuniaires 139 Actions 142 2.- Le dynamisme des retraites à venir 143 3.- Les gendarmes adjoints volontaires, 6 ans après 144 4.- Le PAGRE poursuit sa montée en charge 144 5.- La gestion des ressources humaines, entre encouragement et fidélisation 146 a) La valorisation de la performance 146 b) L'aménagement du temps de travail 146 c) La fidélisation par l'action sociale 146 B.- FONCTIONNEMENT ET ÉQUIPEMENT 147 1.- La remise à niveau des crédits de fonctionnement 147 2.- Les crédits d'équipement du programme « Gendarmerie nationale » suscitent certaines interrogations 148 a) Un budget global d'investissement ambitieux en 2006 148 b) Le marché de la nouvelle tenue, une procédure critiquable 151 3.- L'inacceptable rattachement budgétaire des crédits d'immobilier et d'informatique de gestion 153 4.- Les lourdeurs de la politique immobilière 155 a) Un parc aux multiples particularités 155 b) L'externalisation sans cesse différée 157 c) Des procédures innovantes insuffisamment mises à profit 158 5.- Les télécommunications et les matériels électroniques et l'évolution du réseau RUBIS 159 6.- Une externalisation qui gagnerait à être plus offensive 161 III.- LE BIEN-FONDÉ DES PROGRAMMES COMMUNS D'ÉQIPEMENT ET DE FORMATION 161 A.- DANS LE DOMAINE DE LA COMMUNICATION ENTRE UNITÉS 161 B.- DANS LE DOMAINE DU MATÉRIEL 162 C.- DANS LE DOMAINE DE LA FORMATION 162 EXAMEN EN COMMISSION 165 AMENDEMENT ADOPTÉ PAR LA COMMISSION 171 LES CRÉDITS DE LA MISSION INTERMINISTÉRIELLE « SÉCURITÉ » POUR 2006 La mission se compose de deux programmes, le programme Police nationale géré par le ministère de l'Intérieur et de l'aménagement du territoire et placé sous la responsabilité du directeur général de la Police nationale, et le programme Gendarmerie nationale qui relève du ministère de la Défense et dont le responsable est le directeur général de la Gendarmerie nationale. Les crédits du programme « Police nationale » s'élèveront à 8,612 milliards d'euros en autorisations d'engagement et 7,999 milliards d'euros en crédits de paiement, respectivement en progression de 8,4 % et de 0,8 % par rapport à 2005. Le plafond d'autorisation d'emplois exprimé en équivalents temps plein travaillé s'établit à 147.588. Les crédits de paiement sont déclinés en 12 budgets opérationnels de programme et ventilés entre les 6 actions suivantes : − ordre public et protection de la souveraineté pour 922 millions d'euros ; − sécurité et paix publiques pour 2,65 milliards d'euros ; − sécurité routière pour 551 millions d'euros ; − police des étrangers et sûreté des transports internationaux pour 535 millions d'euros ; − police judiciaire et concours à la justice pour 2 milliards d'euros ; − commandement, ressources humaines et logistique pour 1,34 milliard d'euros. Les crédits du programme « Gendarmerie nationale » représenteront 6,761 milliards d'euros en autorisations d'engagement et 6,669 milliards d'euros en crédits de paiement, respectivement en progression de 9 % et de 6,4 % par rapport à 2005. Le plafond d'autorisation d'emplois exprimé en équivalents temps plein travaillé s'élève à 100.691. Composé d'un seul budget opérationnel de programme, ce programme voit ses crédits de paiement répartis en 5 actions : − ordre et sécurité publics pour 2,73 milliards d'euros ; − sécurité routière pour 689 millions d'euros ; − police judiciaire et concours à la justice pour 1,38 milliard d'euros ; − commandement, ressources humaines et logistique pour 1,74 milliard d'euros ; − exercice des missions militaires pour 121 millions d'euros. Au total, les crédits de la mission représenteront 15,372 milliards d'euros en autorisations d'engagement et 14,668 muros en milliards d'euros en crédits de paiement, soit des augmentations respectives de 8,7 % en autorisations d'engagement et 3,25 % en crédits de paiement. Le total des deux plafonds d'emplois représente 248.279 équivalents temps plein travaillé. Enfin, des rattachements de fonds de concours sont attendus en 2006 à hauteur de 15,4 millions d'euros pour la police nationale et de 4,1 millions d'euros pour la gendarmerie nationale, provenant de prestations de service d'ordre ou de cessions de patrimoine. Le trait majeur de l'évolution de ces crédits consiste en la mise en œuvre de la quatrième tranche de la loi d'orientation et de programmation pour la sécurité intérieure (LOPSI) promulguée le 29 août 2002 pour s'appliquer jusqu'en 2007. Pour la gendarmerie, sur cette tranche s'impute également l'annuité de la loi de programmation militaire 2003-2007. Peu de temps après son arrivée au ministère de l'Intérieur en 2002, M. Nicolas SARKOZY avait, au Carrousel du Louvre, tenu aux directeurs et responsables de la police nationale le 26 juin, puis aux responsables territoriaux de la gendarmerie nationale le 5 juillet, deux discours programmatiques propres à rendre à nos forces de sécurité intérieure une confiance alors chancelante, en traçant des lignes directrices claires et ambitieuses. Trois ans plus tard, le ministre d'État peut à bon droit s'enorgueillir du chemin parcouru : police et gendarmerie sont mieux organisées, mieux coordonnées, mieux dotées, plus efficaces, plus efficientes grâce à la LOLF. Mais l'effort doit se poursuivre, car la délinquance, qui continue de reculer, connaît des mutations incessantes qui sont autant de défis quotidiens, de la violence urbaine à l'insécurité routière, l'immigration irrégulière ou le terrorisme. POUR LA SÉCURITÉ DES FRANÇAIS : DES OBJECTIFS, DES MOYENS, Depuis 2002, la coopération entre police et gendarmerie - sans qu'à aucun moment ne soit remis en cause le statut militaire de cette dernière, conformément à la préoccupation exprimée par le ministre de la Défense, Mme Michèle ALLIOT-MARIE -, a progressé de manière spectaculaire, dans l'organisation des structures comme dans l'action sur le terrain ou l'acquisition en commun de matériels. Pour faire reculer l'insécurité, la police et la gendarmerie ont vu leurs missions opérationnelles renforcées, l'action judiciaire a été développée, la législation adaptée lorsqu'il le fallait (1), les moyens mis à niveau à travers la loi d'orientation et de programmation pour la sécurité intérieure (2) et la loi de programmation militaire (3). Rarement programmation aura été aussi bien respectée, et le projet de loi de finances pour 2006 le démontre cette année encore. Le législateur, et notamment le législateur financier, a beaucoup donné aux forces de police et aux services de gendarmerie. Il est normal qu'en retour il questionne, évalue, critique parfois. La LOLF, dont cette année marque la première application en vraie grandeur, le rappelle à ce devoir, que votre Rapporteur spécial entend honorer. LA MISSION INTERMINISTÉRIELLE « SÉCURITÉ » A VALEUR DE TEST POUR LA MISE EN œUVRE DE LA LOLF Après l'obtention, notamment grâce à l'opiniâtreté des parlementaires, d'une mission du budget général regroupant crédits de la police nationale et crédits de la gendarmerie nationale, c'est à un effort d'harmonisation de la maquette des actions, des objectifs et des indicateurs qu'ont été conviés les gestionnaires des deux programmes. Le tableau joint illustre les différences résiduelles. S'agissant de la maquette, la gendarmerie ne distingue pas en deux actions ses activités de maintien de l'ordre et de sécurité publique, contrairement à la police. Par ailleurs, la police regroupe dans une action les crédits dédiés à la lutte contre l'immigration irrégulière, et de son côté, la gendarmerie possède une action spécifique à ses missions militaires. S'agissant du dispositif de mesure de la performance, 100 % des 18 objectifs et 81 % des 42 indicateurs (4) sont désormais communs à la police et à la gendarmerie. Dans ce contexte, votre Rapporteur spécial proposera les pistes d'amélioration suivantes : - les deux « axes » de l'action « Ordre et sécurité publics » du programme « Gendarmerie nationale » pourraient aisément devenir deux actions ; - la gendarmerie pourrait créer une action « Gendarmerie des transports et lutte contre l'immigration irrégulière » qui regrouperait deux unités spécialisées que sont la gendarmerie maritime et la gendarmerie des transports aériens, ainsi que les crédits consacrés aux centres de rétention administrative. Enfin, la définition des budgets opérationnels de programme (BOP) a conduit à des résultats forts divergents entre les deux forces de sécurité intérieure : - la police a délimité 14 BOP, dont 7 qui correspondent chacun à une zone de défense et 5 thématiques (commandement et soutien, police judiciaire et coopération, renseignement, sécurité paix et ordre publics, police aux frontières), ainsi qu'un BOP « Moyens et services de police d'outre-mer » et un BOP dit de régulation ; - la gendarmerie a choisi de ne constituer qu'un seul BOP, alors même qu'en 2005 elle avait expérimenté dans la légion de gendarmerie de Franche-Comté et l'École des sous-officiers de Montluçon la globalisation des crédits à l'échelon local. BUDGETS OPÉRATIONNELS DE PROGRAMME ET UNITÉS OPÉRATIONNELLES Un budget opérationnel de programme (BOP) est la déclinaison opérationnelle d'un programme, sur le fondement du principe alliant liberté et responsabilité induit par la LOLF. En conséquence, le BOP comprend la déclinaison des objectifs et des indicateurs de performances du programme et un budget prévisionnel. Il comprend en outre le plan d'action avec la programmation des moyens correspondants ainsi que le schéma d'organisation financière détaillant les différents services appelés à mettre en œuvre le BOP. Le BOP possède les mêmes propriétés que son (unique) programme de rattachement : − son budget est structuré en fonction des actions réalisées à son niveau ; − sa gestion est souple : les crédits sont fongibles entre eux selon les règles fixées par le responsable de programme. Toutefois, si des crédits de personnels peuvent être redéployés pour réaliser des dépenses de fonctionnement ou d'investissement, la réciproque n'est pas possible : la fongibilité est asymétrique ; − le plafond de masse salariale est associé à un volume d'emplois exprimé en équivalents temps plein (ETP) sur la base d'ETP « travaillés ». En résumé, un BOP c'est la déclinaison sur un territoire ou un périmètre d'une partie du programme dont il relève avec : − une programmation des activités ou opérations à réaliser, avec son volet performance (déclinaison des objectifs et indicateurs) ; − un budget prévisionnel en autorisations d'engagement et crédits de paiement sous double présentation (destination et nature des crédits), comportant pour la masse salariale un schéma d'emplois en équivalent temps plein travaillé. Ce schéma d'emplois est indicatif mais s'inscrit dans le plafond d'emplois limitatif au niveau ministériel ; − un schéma d'organisation financière (relations financières programme / BOP / UO) précisant le rôle de chacun des acteurs concernés. Partie de programme, le BOP se décompose en unités opérationnelles de gestion (UO) afin de permettre la mise en œuvre d'opérations et l'utilisation des crédits au plus près du terrain ainsi qu'une responsabilisation de l'ensemble des acteurs. L'articulation programme-BOP-UO dépend de chaque programme et/ou de chaque ministère. Il conviendra que chaque responsable de programme s'interroge sur la pertinence de cette architecture lors de la mise en place des BOP. Source : direction de la Réforme budgétaire, Guide pratique de la déclinaison des programmes, janvier 2005. Les BOP, qui sont l'une des traductions concrètes de la LOLF, font l'objet d'une application très différente par la police et la gendarmerie, avec un degré tel qu'il n'apparaît pas entièrement justifié par les différences des de cette déclinaison de la LOLF, dont il faut souligner l'importance pour la réussite de cette réforme, pouvait difficilement être plus différente entre la police et la gendarmerie que celle qui a été choisie. * C'est une présentation résolument tournée vers la mise en œuvre de la LOLF qui a été voulue dans les pages qui suivent. Pour autant, votre Rapporteur spécial ne veut pas se cacher les limites de la nouvelle présentation des crédits. N'oublions pas en effet que par nature, policiers et gendarmes sont très polyvalents. À quelques minutes d'intervalle, la même personne peut se trouver en patrouille pour une activité relevant de la sécurité publique puis, interpellant un malfaiteur en flagrant délit, intervenir cette fois au titre de l'action « Police judiciaire ». Comment peut-on être sûr de disposer d'un décompte d'activité aussi fin ? Il convient donc de souligner que si la LOLF représente un progrès indéniable dans l'identification des missions accomplies par les services, cet effort de transparence n'est pas nécessairement fondé sur des hypothèses suffisamment robustes. Le problème ne se pose pas véritablement aujourd'hui, à l'occasion de la première présentation de la ventilation des effectifs entre actions, mais il se posera inévitablement demain, lorsqu'il s'agira d'établir des comparaisons d'une année sur l'autre en commentant les variations relatives des volumes de crédits imputés sur telle ou telle action. Qui, en effet, pourra attester formellement qu'une présentation budgétaire modifiant par exemple à un an d'intervalle la répartition des moyens entre police judiciaire et sécurité publique sera bien le reflet, sur le terrain, au cours de l'année considérée, d'un nombre de personnels, d'heures ou de kilomètres parcourus plus important pour l'une de ces missions au détriment de l'autre ? Dès lors, nous devrons nous rappeler à l'avenir que les données issues de la main courante informatisée, outil certes très utile pour dessiner les « camemberts » du projet annuel de performances, peuvent présenter une relative fragilité dans leur maniement aux fins de comparaisons dans le temps. Le nouveau directeur de l'Inspection générale de la police nationale a dit à votre Rapporteur spécial son souhait de développer une expertise sur la mise en œuvre de la loi organique au sein de la police. Les deux responsables de programme de la mission « Sécurité » auraient tout à y gagner : l'un pour se parfaire, l'autre pour y trouver un ferment d'émulation, au bénéfice de la sécurité des Français. L'article 49 de la loi organique du 1er août 2001 fixe comme date butoir, pour le retour des réponses aux questionnaires budgétaires le 10 octobre. À cette date, 100 % des réponses étaient parvenues à votre Rapporteur spécial pour le programme « Gendarmerie nationale », ce taux s'établissant à 75 % pour le programme « Police nationale ». Votre Rapporteur spécial remercie les services pour leurs efforts en cette année de mise en place de la LOLF, même s'il a parfois dû constater l'absence dans ces réponses de données chiffrées pour 2006, que la justification des crédits présentée dans le projet annuel de performances n'a pas toujours permis de pallier. L'EXÉCUTION DES CRÉDITS DE LA SÉCURITÉ EN 2004 ET 2005 A.- EN 2004, UNE RÉGULATION COMPLEXE QUI A PESÉ SUR LE FONCTIONNEMENT Le tableau suivant résume les mouvements intervenus en gestion :
1.- Des reports concentrés sur l'investissement, des gels importants Les crédits ouverts en gestion 2004 sur l'agrégat « Police » de la section budgétaire « Intérieur, sécurité intérieure et libertés locales » se sont élevés à 5,86 milliards d'euros, le solde net des mouvements de crédits en gestion ayant représenté une hausse de 3,4 % par rapport aux crédits votés en loi de finances initiale. Les reports de la gestion 2003 se sont élevés à 136,02 millions d'euros, contre 218,34 millions d'euros l'année précédente. Ces 136,02 millions d'euros représentent 2,4 % des crédits votés pour 2004, mais si l'on distingue entre les dépenses de personnel et les autres dépenses, par anticipation de l'application de l'article 15 de la LOLF qui plafonne notamment les reports - sauf exception - à 3 % pour chacune de ces deux catégories, on constate que la totalité des reports concerne des dépenses autres que de personnel, le taux des reports représentant ainsi 12,5 %. Le transfert de crédits le plus important concerne les rémunérations principales des personnels actifs (chapitre 31-41, article 10), qui ont fait l'objet d'un abondement en fin de gestion de 12,25 millions d'euros en provenance des rémunérations principales des personnels administratifs. En effet, le plan de charges rectificatif a fait apparaître sur cette ligne un déficit, car parallèlement à la création de 750 emplois de policiers actifs, la dotation a diminué de 1,3 millions d'euros par rapport à 2003. De plus, l'augmentation de la valeur du point d'indice de la fonction publique au 1er janvier a coûté 12,83 millions d'euros sur cet article. Il a ainsi fallu mettre à contribution l'article 30 du même chapitre (Service de coopération technique internationale de la police), excédentaire car présentant des vacances de poste par rapport à la dotation budgétaire initiale. Enfin, il convient de noter que le taux de consommation des crédits relatifs à la réserve civile (41,35 %) se révèle faible en 2004. Cela s'explique par une mise en place en cours d'année du dispositif réglementaire, et se traduit par un report de crédits sur l'année 2005. S'agissant de la régulation budgétaire, sont intervenus en gestion les mouvements suivants : - une régulation le 27 février ; - une décision de gel le 21 avril et un dégel ponctuel le 3 mai ; - des gels de reports le 11 mai, partiellement levés le 16 juin, date d'un décret d'avances ; - une nouvelle récapitulation des gels le 28 juin puis des dégels les 30 juillet, 9 septembre (pour un décret d'avances), 8 octobre, 5 novembre et 29 novembre. Le solde des crédits de paiement gelés à l'engagement après la loi de finances rectificative ne s'établissait qu'à 650.000 euros sur le chapitre 36-51 - Participation de l'État aux dépenses des services de police et d'incendie de la ville de Paris. À la même date, le solde d'autorisations de programme gelées représentait 145 millions d'euros sur le chapitre 57-60 - Informatique, télématique et transmissions. Dépenses d'équipement, et 57,69 millions d'euros sur le chapitre 57-40 - Équipement immobilier. Les gels au paiement, en revanche, s'élevaient encore à 60,72 millions d'euros sur le chapitre 34-41 - Police nationale. Moyens de fonctionnement et à 20,21 millions d'euros sur le chapitre 57-40 - Dépenses d'informatique et de télématique. 2.- L'exécution tendue du chapitre regroupant les moyens de fonctionnement Sur 24,8 millions d'euros demandés en loi de finances rectificative pour le chapitre 34-41 précité, 23,2 millions d'euros ont été accordés. Ces crédits concernent essentiellement son article 27 (pour 14 millions d'euros), au profit des reconduites aux frontières, qui ont été une très importante priorité ministérielle. Cette somme représente 74,45 % du total accordé en collectif pour l'agrégat « Police nationale ». Ce chapitre 34-41 a bénéficié de la totalité des crédits de reports, soit 77,8T millions d'euros au titre de la gestion 2004. Ces crédits de reports ont été annulés à hauteur de 20,9 millions d'euros (soit 26,8 %) au titre de la réserve de précaution. Parallèlement, une mise en réserve de 80,72 millions d'euros a été opérée. Un dégel partiel est intervenu en fin de gestion, qui ne permettait pas le mandatement de ces crédits, mais uniquement les engagements comptables et juridiques. Un dégel au mandatement est intervenu au mois de novembre 2004, à hauteur de 10 millions d'euros. La répartition du gel a été faite de manière à sauvegarder les marges de manœuvre budgétaire des services déconcentrés. S'agissant de dépenses non globalisées, le gel a pour conséquence de suspendre certains programmes d'équipement : armement, casques moto, tenue de maintien de l'ordre, matériels de désengagement, etc. B.- EN 2005, DES REPORTS EN BAISSE Au 30 juin, la situation des dépenses était la suivante :
Les reports de 2004 s'élèvent à 103,16 millions d'euros ; ils diminuent donc encore par rapport à 2004 mais représentent environ 10 % des dépenses hors personnel. Les annulations totalisent 15,58 millions d'euros au 30 juin ; elles portent essentiellement (11 millions d'euros) sur l'équipement immobilier de la police, ce montant correspondant à peu près aux crédits de paiement reportés et équivalant à 6,8 % de la dotation initiale. Le reliquat s'impute, d'une part, sur les moyens des services logistiques de la police à hauteur d'1,5 % des crédits votés, et d'autre part, sur les investissements informatiques hors ACROPOL à hauteur de 3 % de la dotation initiale et alors qu'en gestion cette même ligne a déjà été abondée à hauteur de 10,9 %. Deux transferts de crédits, au demeurant mineurs, sont intervenus à ce jour : le premier concerne les crédits de vacations de la police nationale, dont 400.000 euros sont principalement allés abonder les crédits du service de coopération technique internationale de police (SCTIP). Le second concerne les prestations sociales versées aux agents de la police nationale (chapitre 33-91, article 71). Ce chapitre dont les crédits demeurent encore évaluatifs en 2005 présente un excédent suite au transfert des dossiers de prestations familiales en métropole aux caisses d'allocations familiales ; ont ainsi pu être abondés les crédits du corps préfectoral pour 720.000 euros et ceux des préfectures de 280.000 euros. Concernant plus particulièrement le chapitre 34-41 précité, qui regroupe les moyens de fonctionnement de la police, la répartition du gel a été faite de manière à sauvegarder les marges de manœuvre budgétaire des services déconcentrés. Les crédits disponibles sont allés en priorité aux budgets globalisés des services qui ont bénéficié dès le mois de janvier de 80 % des crédits mis à leur disposition en 2004 et dès le mois d'avril des crédits de reports. S'agissant des dépenses non globalisées, les gels intervenus conduisent, comme en 2004, à ralentir certains programmes d'équipement. Enfin, toujours sur ce chapitre, les principaux rattachements de fonds de concours prévus en 2005 concernent le remboursement des prestations de services d'ordre et de relations publiques non rattachées aux obligations normales incombant à la puissance publique, pour un montant total de 10,2 millions d'euros. II.- LES CRÉDITS DE LA GENDARMERIE A.- EN 2004, UN SEUL MOUVEMENT NOTABLE EN GESTION Le tableau suivant retrace les mouvements intervenus en cours de gestion pour l'agrégat « Gendarmerie » des crédits du ministère de la Défense :
Étant comme ceux de la police essentiellement constitués de dépenses de personnel, les crédits de la gendarmerie ne subissent pas d'à-coup considérable en gestion. Seul un double mouvement significatif est intervenu : - le décret d'avance du 28 octobre 2004 a ouvert 100,7 millions d'euros sur le titre III (58,7 millions d'euros pour les dépenses de personnel et 42 millions d'euros pour les dépenses de fonctionnement, dont 32 millions d'euros pour le paiement des loyers) ; - le décret d'annulation du même jour a annulé 72,1 millions d'euros de crédits de paiement sur les titres V et VI, comme gage du décret d'avance. Les reports de la gestion 2003 ne méritent une mention que dans la mesure où, essentiellement à cause de la sous-consommation du titre V, ils représentent, hors dépenses de personnel, 4,5 % des crédits de paiement ouverts. Quant aux 2,73 millions d'euros rattachements de fonds de concours prévus, ils se sont en définitive élevés à 4,8 millions d'euros, comme le produit de prestations diverses effectuées par la gendarmerie et de cessions de matériel. B.- EN 2005, L'IMPACT DES OPEX VISIBLE À LA FIN SEPTEMBRE Le tableau suivant, arrêté à mi-année, ne pouvait prendre en compte le mouvement de crédits le plus important à ce jour, intervenu en septembre :
En hausse très sensible, les reports de crédits hors personnel de 2004 sur 2005 représentent 8,1 % des crédits ouverts sur les mêmes chapitres. Le décret de virement du 19 avril 2005, auquel la gendarmerie a contribué à hauteur de 57,8 millions d'euros a permis de combler une partie des insuffisances de crédits de personnel pour le ministère. La régulation budgétaire a également été marquée par une mise en réserve, sur le chapitre de fonctionnement (34-06), de 25 millions d'euros. Selon les informations recueillies par votre Rapporteur spécial, elle serait levée à l'automne. Une autre mesure de gel de 25 millions d'euros a été mise en œuvre au premier semestre, avant d'être levée. Sur les crédits d'investissement du titre V, la gendarmerie a contribué à hauteur de 16,33 millions d'euros au gage du décret d'avance du 26 septembre 2005 destiné au financement des surcoûts liés aux opérations extérieures pour un montant global de 611 millions d'euros, dont elle a par ailleurs bénéficié sur les chapitres 34-06 (fonctionnement) et 34-07 (maintien de l'ordre), respectivement à hauteur de 52,5 millions d'euros et 500.000 euros. Le tableau suivant retrace la ventilation de ce « gage » :
Quant aux rattachements de fonds de concours évalués pour 2005 à 2,73 millions d'euros, ils étaient réalisés à hauteur d'1,78 million d'euros au 30 juin dernier, provenant essentiellement du traditionnel remboursement de prestations effectuées par la gendarmerie. LA QUATRIÈME TRANCHE DE LA LOPSI : DES MOYENS POUR RÉDUIRE LA DÉLINQUANCE Puisqu'au sens de la LOLF les crédits valent avant tout pour les résultats qu'ils permettent d'obtenir au regard des objectifs assignés, ce qu'il est convenu d'appeler la « réalisation » d'une loi de programmation ne saurait trouver en elle-même sa propre fin : il doit en résulter une amélioration du service rendu aux Français. Dans le cas de la LOPSI (5), la meilleure mesure de ce service rendu est sans doute la baisse de la délinquance générale en zone police comme en zone gendarmerie, objectif n° 1 pour chacun des deux programmes de la mission Sécurité. Il est d'ailleurs intéressant de noter qu'au cours de la réflexion menée par la Mission de suivi de la LOLF, mission d'information créée par votre Commission, la pertinence d'un indicateur de « taux de réalisation de la LOPSI » a été discutée et abandonnée au motif qu'il ne s'agirait que d'un indicateur de moyens, non de performance. Utile révélateur, cet indicateur de moyens apporte ici un éclairage complémentaire à celui du projet annuel de performances pour apprécier dans son contexte l'évolution de la délinquance. I.- UNE PROGRAMMATION LARGEMENT RESPECTÉE POUR LA POLICE Comme chaque année depuis le vote de cette loi qui restera sans doute dans les annales budgétaires des forces de sécurité intérieure, votre Rapporteur spécial a souhaité faire un point précis de l'application de la loi d'orientation et de programmation pour la sécurité intérieure. Celle-ci prévoit pour la police nationale, sur la période 2003-2007, la création de 6.500 emplois ainsi que deux dotations de crédits : 1.180 millions d'euros pour le fonctionnement et l'investissement et 1.570 millions d'euros pour les emplois et les mesures catégorielles. Les créations d'emplois sont retracées dans le tableau suivant :
Le plan de réforme des corps et carrières se poursuivra au-delà de 2007, mais d'ores et déjà, l'enveloppe de crédits de personnel prévue par la LOPSI aura été dépensée à près de 90 % en 2006 :
Les crédits de fonctionnement et d'investissement sont retracés ci-dessous : (en millions d'euros)
Le tableau suivant détaille l'échéancier d'exécution de la loi pour la police :
Ce tableau d'ensemble est très satisfaisant, qui traduit en moyens budgétaires l'engagement du Gouvernement au service de la sécurité des Français, et qui respecte la volonté du législateur d'une remise à niveau soutenue des crédits de la police nationale. Dans le détail, plusieurs précisions s'imposent : - l'exécution de l'annuité 2005 de la LOPSI, pour les crédits de personnel et de fonctionnement (titre III de l'ordonnance organique de 1959) sera inférieure aux crédits ouverts en loi de finances, compte tenu de la régulation budgétaire intervenue dans l'année sous forme d'annulations, gels, dégels partiels, et reports ; - sur le chapitre 34-41 - Police nationale. Moyens de fonctionnement, les mesures nouvelles ouvertes au titre de la LOPSI intègrent de 2003 à 2005 les surcoûts liés aux reconduites aux frontières qui s'établissent sur cette période à 83,04 millions d'euros dont 11,38 millions d'euros en 2003, 34,25 millions d'euros en 2004 et 37,41 millions d'euros en 2005. Ces mesures, ainsi que la mesure 2006 (de l'ordre de 45 millions d'euros, soit 8 millions d'euros supplémentaires par rapport à 2005), ne constituent pas pour le ministère de l'Intérieur des mesures prévues par la LOPSI. Elles devraient en conséquence, venir s'ajouter pour un montant total de l'ordre de 128 millions d'euros aux crédits restant à ouvrir en 2007, qui atteindraient ainsi 170 millions d'euros... il n'est toutefois pas certain qu'un tel raisonnement fasse l'unanimité. L'impact des créations d'emplois est naturellement différencié selon les directions qui en bénéficient. Le tableau suivant fait apparaître, pour les exercices clos ayant bénéficié de ces créations, la ventilation des emplois :
Pour 2006, sont prévus 1.200 recrutements de personnels actifs (1.190 gardiens de la paix et 10 nominations de hauts fonctionnaires) ainsi que 100 recrutements de personnels administratifs, techniques et scientifiques, dont 71 scientifiques. Enfin, un important effet de la LOPSI réside dans le déploiement de nouveaux matériels pour les unités. C'est ainsi qu'en 2006 seront acquis 30.000 pistolets SIG SAUER pour 15 millions d'euros et 45.494 tenues pour 17,2 millions d'euros, s'ajoutant aux 60.000 tenues commandées en 2004 et 2005. II.- UNE REMISE À NIVEAU POUR LA GENDARMERIE Pour les effectifs de la gendarmerie, la LOPSI a tracé une programmation des recrutements (7.000 militaires entre 2003 et 2007) accompagnés des moyens de fonctionnement afférents, de mesures catégorielles et d'un rebasage des crédits de fonctionnement. Le coût global de ces mesures représente 1.830 millions d'euros, dont 700 millions d'euros pour le rebasage. Dès lors, l'augmentation annuelle des effectifs initialement prévue était la suivante :
Les deux premières années d'exécution ont été conformes à ce calendrier : 1.200 emplois ont été créés en lois de finances initiales pour 2003 et 2004. Si la loi de finances pour 2005 a été marquée par une moindre création d'emplois que prévu (700) afin de participer à l'effort financier global de l'État, elle est en grande partie compensée par l'inscription dans le présent projet de loi de 2.000 postes financés à mi-année, soit 1.000 équivalents temps plein pour un montant de 58,1 millions d'euros, répartis entre 36 millions d'euros sur le titre 2 et 22,1 millions d'euros en moyens de fonctionnement (titre 3 de la LOLF). On pourrait critiquer le fait que, dans une négociation budgétaire qui a permis le rattrapage de l'annuité 2005, une contrepartie s'exprime par des recrutements plus tardifs, ce qu'implique la notion de « mi-année ». Cependant, on peut préférer n'y voir qu'une légère concession et un étalement de la dépense qui n'est pas préjudiciable au fonctionnement des unités. Par ailleurs, le repyramidage conduit dans le cadre du plan d'adaptation des grades aux responsabilités exercées (PAGRE) est financé dans le cadre de l'enveloppe de la LOPSI à hauteur de 20,6 millions d'euros en 2005 et 15,4 millions d'euros en 2006. Enfin, un rebasage complémentaire de 25 millions d'euros de crédits de fonctionnement au titre des loyers de la gendarmerie est réalisé. S'agissant des équipements, les dotations allouées dans le cadre de la LOPSI ont permis à la gendarmerie d'engager le rétablissement de ses capacités opérationnelles prévu, et de pallier certaines lacunes de la loi de programmation militaire 2003-2008 qui n'avait pu intégrer toutes les demandes de la gendarmerie, certaines étant d'ailleurs apparues ultérieurement. Les programmes d'acquisition de matériels directement liés à la sécurité des personnels (gilets pare-balles à port discret et nouveau pistolet automatique), ainsi que la nouvelle tenue, sont réalisés selon le calendrier établi. Les autres programmes d'équipement et d'infrastructure ont été lissés sur la période prévue par la LOPSI. C'est le cas notamment : - des programmes d'équipement de la gendarmerie mobile (véhicules quaternaires (6), nouveau véhicule de transport et renouvellement du véhicule blindé) ; - du programme d'acquisition des véhicules destinés aux effectifs supplémentaires (367 véhicules programmés) ; - de certains programmes d'armement (pistolets mitrailleurs et fusils mitrailleurs) ; - de l'équipement des moyens aériens en caméras thermiques. En termes de crédits, l'échéancier d'exécution est le suivant :
Selon la nouvelle nomenclature issue de la LOLF et que votre Rapporteur spécial condamne fermement sur ce point en ce qu'elle ignore ostensiblement la notion de budgétisation à coût complet et prive la gendarmerie de l'exercice de la fongibilité sur une notable partie de ses crédits, le budget d'investissement de 2006 se répartit sur deux programmes différents, au sein de deux missions distinctes : - le programme Soutien de la politique de défense, au sein de la mission Défense et sous la responsabilité du secrétaire général pour l'administration, regroupant les crédits liés à l'immobilier et à l'informatique de gestion (7) ; - le programme Gendarmerie nationale, qui regroupe le reste des crédits du titre V de 2005. Ces crédits sont ventilés, au sens de la LOLF, entre le titre 3 (opérations à flux et maintien en condition opérationnelle des matériels) et le titre 5 (investissement). Partant, deux transferts majeurs sont prévus en 2006 par rapport à la présentation du budget d'investissement sous l'empire de l'ordonnance de 1959 : - les crédits d'investissement relatifs à l'immobilier pour 259,3 millions d'euros en autorisations d'engagement et 200 millions d'euros en crédits de paiement, et ceux relatifs aux systèmes informatiques de gestion, pour 140.000 euros en autorisations d'engagement et 6,31 millions d'euros en crédits de paiement, relèveraient du programme « Soutien de la politique de défense (8) » ; - les crédits d'investissement relatifs aux dépenses d'habillement et d'ameublement (pour 33,73 millions d'euros en autorisations d'engagement et 49,24 millions d'euros en crédits de paiement) et au maintien en condition opérationnelle des matériels (pour 26,63 millions d'euros en autorisations d'engagement et 23,19 millions d'euros en crédits de paiement) resteront au sein du programme Gendarmerie nationale. Le tableau suivant récapitule l'ensemble des crédits demandés pour 2006 en cumulant ceux relevant de la LOPSI et ceux accordés en application de la loi de programmation militaire :
Votre Rapporteur spécial note que, si la prise en compte de la dimension pluriannuelle des dépenses qu'emporte le suivi de lois de programmation est conforme à l'esprit de la LOLF, elle ne facilite pas le raisonnement en termes de justification des crédits au premier euro. De fait, cette culture du réexamen systématique de la dépense revêt assez, à l'heure actuelle, les aspects d'une révolution conceptuelle encore toute théorique. III.- LA COHÉRENCE TERRITORIALE ENTRE POLICE ET GENDARMERIE, UNE AVANCÉE MAJEURE ET INSTITUTIONNALISÉE Le ministère de la Sécurité intérieure n'est plus - du moins cet intitulé a-t-il disparu de l'organigramme gouvernemental ; mais le mouvement lancé en mai 2002 ne peut plus retomber, et il faut se féliciter de cette coopération sans cesse plus étroite entre police et gendarmerie dont la LOPSI, en donnant l'impulsion décisive aux redéploiements géographiques, a fait une réalité unanimement saluée. Les opérations de redécoupage entre les zones de compétence de la police et de la gendarmerie conduites depuis 2003, en application de la LOPS de 1995 (9) et de la LOPSI de 2002, parviennent désormais à leur terme prévu en 2006. A.- UN SCHÉMA NATIONAL D'ENSEMBLE 1.- Des mouvements croisés de personnels La mise en œuvre sur décision ministérielle des redéploiements entre police et gendarmerie concerne au total, dans 65 départements de métropole et d'outre-mer, 331 communes regroupant 1.756.232 habitants (dont 214 totalisant 973.523 habitants transférées à la police par extension de 77 circonscriptions de sécurité publique et création de 3 autres, 117 totalisant 782.709 habitants transférées à la gendarmerie par suppression de 39 circonscriptions de sécurité publique et d'un commissariat subdivisionnaire, échanges inter-zones ou resserrements d'assise territoriale dans 21 autres). L'application du dispositif repose sur un renfort global de 2.239 policiers pour la prise en compte des zones transférées à la sécurité publique, et un potentiel de 1.804 personnels redéployables à partir des zones transférées à la gendarmerie. 2.- Une réorganisation fonctionnelle de la gendarmerie Dans l'esprit de la loi du 18 mars 2003 et avant promulgation de celle-ci, les préfets ont pris une part active, dès l'automne 2002, dans la mise en place des communautés de brigades dans les départements. En liaison avec les commandants de groupement de gendarmerie départementale, un travail de concertation auprès des autorités judiciaires et des élus leur a été confié. Il s'agissait pour ce nouveau dispositif de tenir notamment compte des bassins d'activité et de délinquance ainsi que d'une cohérence géographique et opérationnelle en termes de délais d'intervention. Par ailleurs, la gendarmerie nationale a engagé, dès 2003, les études en vue d'une réorganisation de sa chaîne territoriale de commandement. Les attributions de commandement, d'administration et de gestion qui étaient jusqu'au 1er juillet 2005 exercées à deux niveaux de commandement distincts, la région au niveau de la zone de défense et la légion de gendarmerie départementale au niveau de la région administrative, sont désormais regroupées et exercées par les nouvelles régions de gendarmerie qui épousent les limites des régions administratives. Cette réorganisation permet, outre une meilleure lisibilité de la structure du commandement territorial de la gendarmerie, de gagner en efficacité par une rationalisation du processus de décision. Dans cet esprit, si l'interlocuteur privilégié du préfet de département reste le commandant de groupement de gendarmerie départementale, le commandant de région devient l'unique interlocuteur du préfet exerçant ses attributions au siège d'une région administrative. Enfin, et par écho aux attributions du préfet de zone, le commandant de région situé au chef-lieu d'une zone de défense subordonne les formations de gendarmerie mobile et se voit confier certaines prérogatives supplémentaires permanentes qui ne peuvent, juridiquement ou raisonnablement, être exercées qu'au niveau zonal. B.- UN ACCOMPAGNEMENT IMMOBILIER ET LOGISTIQUE Conformément aux orientations de la circulaire du 30 avril 2003, la gestion des moyens des services de la sécurité intérieure doit être déconcentrée et exercée au niveau local, sous l'autorité du représentant de l'État. Il appartient à chaque secrétariat général pour l'administration de la police, en tant que niveau de déconcentration de droit commun de la gestion des services territoriaux de police, de procéder aux rééquilibrages des moyens à opérer, au sein de chaque zone de défense, entre les services concernés par les opérations de redéploiement. En effet, ces opérations qui se traduisent par une modification du territoire de compétence de plusieurs circonscriptions de sécurité publique nécessitent des adaptations du parc immobilier mis à disposition des services, ainsi que des redéploiements de moyens humains et matériels (moyens roulants, équipements de protection et d'intervention, mobilier, informatique, crédits de fonctionnement), qui doivent être appréciés au plus juste afin de maintenir le caractère opérationnel des unités. Dans le cas de la suppression d'une circonscription de sécurité publique, le ministère de l'Intérieur, en tant qu'affectataire, doit décider du devenir du patrimoine dont il n'a plus l'usage. Les emprises sont proposées en priorité aux services de la gendarmerie nationale. À l'inverse, lorsque la police nationale accroît sa zone de compétence, elle a la charge de procéder aux démarches nécessaires auprès du préfet de département pour trouver des locaux adaptés à ces missions. Les services fiscaux déterminent la procédure à suivre, en application du code du domaine de l'État. Les modalités financières, quant à elles, sont traitées au niveau central par la direction générale de la police nationale et la direction de l'évaluation de la performance et des affaires financières et immobilières. La réaffectation des personnels issus des circonscriptions dissoutes est susceptible de provoquer dans les services d'accueil un accroissement des effectifs, de façon temporaire ou définitive. Des dispositifs transitoires peuvent être envisagés avec le SGAP compétent pour permettre aux agents d'assurer leurs missions dans les meilleures conditions possibles (location de locaux provisoires, mise à disposition de locaux par les collectivités territoriales...). Le bilan au 1er septembre 2005 fait apparaître, en métropole, la disparition de 39 circonscriptions et d'un commissariat subdivisionnaire, les 198 véhicules correspondants ayant été redéployés vers les 77 services de sécurité publique à compétence territoriale élargie et vers les 3 circonscriptions nouvellement créées. En complément, le parc a été augmenté de 44 véhicules et 5 deux-roues. Outre-mer, les redéploiements ont concerné la Martinique et la Réunion. C.- DES CONSÉQUENCES BUDGÉTAIRES PRÉVISIBLES D'un point de vue budgétaire, sur les quelque 150 opérations immobilières recensées dans le cadre du redéploiement police-gendarmerie, certaines ne font l'objet d'aucun financement par le budget de l'État, l'opération étant prise en charge par les collectivités territoriales. Les investissements effectués entre 2003 et 2005 sur crédits du titre V peuvent être estimés de la façon suivante : - 2003 : 3,7 millions d'euros en autorisations de programme pour 23 opérations ; - 2004 : 4,5 millions d'euros en autorisations de programme dont 3,7 déjà affectés, pour 41 opérations ; - 2005 : 2 millions d'euros en autorisations de programme pour 15 à 20 opérations d'ici la fin de l'année. Par ailleurs, la part d'« investissements » assurée sur le titre III (financement de loyers), est estimée pour les années 2003-2004 à environ 2 millions d'euros. L'évaluation est en cours pour l'année 2005. Enfin, certaines solutions transitoires adoptées pour quelques projets immobiliers issus du redéploiement (Moulins, Bourg-en-Bresse notamment) déboucheront sur des opérations beaucoup plus importantes qui ne sont pas comptabilisées dans la dotation ci-dessus détaillée et fixée à 10,2 millions d'euros au titre V. Les redéploiements ont produit et vont continuer à produire sur les effectifs de la gendarmerie des effets que synthétise le tableau suivant : OPERATIONS DE REDEPLOIEMENTS
Au plan immobilier, les mesures de redéploiement se traduisent par : - la prise à bail sur le marché locatif de logements supplémentaires pour les militaires affectés en renfort, dans l'attente de la réalisation des casernements et ensembles immobiliers nécessaires à leur regroupement ; - l'extension ou la création de locaux de service et techniques pour les unités renforcées ou créées ; - la résiliation des baux des logements hors caserne dans les circonscriptions transférées à la police nationale ; - le transfert des baux à la gendarmerie des locaux des commissariats de police repris ; - le changement d'affectation, à titre onéreux, des douze commissariats (dont deux neufs), propriétés du ministère de l'intérieur et de l'aménagement du territoire. Au total, pour la période 2003-2005, le coût des mesures de redéploiement police-gendarmerie, stricto sensu, est évalué à 8,24 millions d'euros (titre III) pour les nouvelles locations de 1.100 logements et locaux de service, auxquels il convient d'ajouter 7,81 millions d'euros (titre V) pour l'acquisition des douze commissariats de police auprès du ministère de l'Intérieur. Le redécoupage entre les zones de compétences de la police et de la gendarmerie a occasionné les surcoûts suivants :
Des moyens budgétaires importants sont donc mobilisés pour mettre en œuvre des redéploiements ambitieux et nécessaires ; votre Rapporteur spécial veut cependant souligner qu'en termes de « solde net », cette réorganisation est incontestablement un gain pour la sécurité intérieure et les Français qui bénéficient de cette rationalisation. D.- LES COROLLAIRES INSTITUTIONNELS ET OPÉRATIONNELS 1.- Les nouvelles institutions en faveur de la lutte contre la délinquance La LOPSI a comporté un important volet institutionnel qui a permis de remettre sous tension l'ensemble des forces de sécurité, à une période où la question de leur moral était devenue un sujet de préoccupation national, débordant largement le champ clos des revendications syndicales. La conférence départementale de sécurité, créée par un décret du 17 juillet 2002, est placée sous la présidence conjointe du préfet et du procureur de la République. Dispositif à vocation opérationnelle, cette structure met en cohérence l'action des services de l'État en matière de sécurité des personnes et des biens. Elle associe pour ce faire les chefs de services de l'État : trésorier payeur général, inspecteur d'académie, directeur départemental de la sécurité publique, commandant du groupement départemental de gendarmerie, service régional de police judiciaire, directeur départemental des renseignements généraux, directeur régional des douanes, directeur des services fiscaux, directeur départemental de la concurrence, consommation et répression des fraudes... La conférence départementale de sécurité anime tout particulièrement la lutte contre les trafics, l'économie souterraine et les violences urbaines. À ce titre, elle pilote le groupe d'intervention régional, dispositif créé en mai 2002 et étudié infra. Depuis le début 2005, elle a également pris en compte la lutte contre les violences aux personnes. Le suivi des tableaux de bord départementaux permet la fixation d'objectifs prioritaires et réalistes favorables à une forte mobilisation des services, ce qui est conforme, à cette échelle, à l'esprit de la LOLF et représente un aspect tangible de la réforme de l'État. Quant aux conseils locaux de sécurité et de prévention de la délinquance, eux aussi instaurés par un décret du 17 juillet 2002, leur présidence a été confiée aux maires pour répondre à leur souhait de mieux s'impliquer dans un domaine où les populations qu'ils représentent attendent la plus grande efficacité. On recensait, au 1er août 2005, 713 conseils mis en place, près de 60 % d'entre eux ayant plus de deux ans d'existence. L'effectif des membres de ces conseils reste relativement important et 55 % d'entre eux comptent plus de 30 membres. En outre, des cellules de veille réunissent à une fréquence plus importante les acteurs de la sécurité et de la prévention d'un quartier, d'une partie de commune ou d'agglomération pour traiter de problèmes généraux ou de cas particuliers. Leur existence facilite et rend habituels les échanges d'information au plus près du terrain et avec les élus. Enfin, ces conseils locaux ont dans leur majorité arrêté un programme assorti d'objectifs à atteindre. 2.- Les réorganisations de la gendarmerie en zone périurbaine et en zone rurale La réorganisation de la gendarmerie dans les zones périurbaines doit être mise en perspective avec le redéploiement police-gendarmerie initié en 2003 dont l'exécution actuelle couvre les années 2003 à 2005, et avec la mise sur pied des communautés de brigades. La définition des unités périurbaines de la gendarmerie s'appuie d'une part sur une étude de zonage du territoire réalisée par l'INSEE et d'autre part sur la géographie adoptée dans le cadre de la politique de la ville, l'ensemble étant pondéré de facteurs socio-économiques, du recensement des vulnérabilités potentielles, de la nature et de l'importance de la délinquance. Ce classement, établi en 1999, liste 852 brigades territoriales (BT) de la gendarmerie nationale (10) : 76 brigades périurbaines très sensibles, 96 sensibles et 680 « normales ». Les effectifs qui figurent aux tableaux des effectifs autorisés de ces brigades territoriales sont les suivants :
Au plan opérationnel, l'accent est mis depuis 2002 sur la coordination opérationnelle des unités de proximité que sont les brigades territoriales avec les formations spécialisées (pelotons de surveillance et d'intervention de la gendarmerie et brigades de recherches au niveau des compagnies de gendarmerie ; brigades de prévention de la délinquance juvénile, unités motorisées au niveau départemental ; sections de recherches, sections aériennes et renforts de gendarmerie mobile au niveau régional). Dans les zones rurales, la réorganisation de la gendarmerie se traduit par des redéploiements territoriaux entre la police et la gendarmerie et par la mise en œuvre des communautés de brigades. Au plan national, sans qu'il soit possible de discriminer totalement les zones rurales des zones périurbaines, les décisions prises concernant les redéploiements territoriaux au niveau départemental sont les suivantes : - aucune mesure de redéploiement dans 34 départements ; - des redéploiements avec reprise de 40 circonscriptions de sécurité publique et 2 postes de police dans 35 départements correspondant pour l'essentiel à des communes de 10.000 à 18.000 habitants ; - des redéploiements sans reprise de circonscription de sécurité publique. La mise en œuvre des communautés de brigades a pour objectif d'améliorer la qualité du service de la gendarmerie et de privilégier l'activité opérationnelle. Le service des petites unités est amélioré grâce à la mutualisation des moyens de plusieurs unités limitrophes. Les brigades territoriales qui disposent d'une circonscription cohérente et d'effectifs permettant leur fonctionnement autonome, sont conservées en tant qu'unités élémentaires. À l'opposé, les brigades qui ne disposent pas d'un effectif suffisant pour apporter à la population un service convenable en mode de fonctionnement autonome, sont rassemblées au sein de communautés de brigades. Dans une communauté de brigades, le service est organisé et placé sous la responsabilité d'un chef possédant une expérience professionnelle solide et confirmée. L'optimisation des ressources en personnels et la restauration de la marge de manœuvre qui en découle redonnent toute sa place au travail d'initiative et permettent d'accroître la présence sur le terrain. Les créneaux ainsi dégagés sont mis à profit pour renforcer les missions d'enquête judiciaire et de surveillance, le contact avec la population ainsi que la recherche du renseignement. S'agissant du rythme de leur mise en place, les projets de communautés de brigades ont été élaborés en 2003 par les commandants de groupement en liaison avec les autorités préfectorales et les élus. La validation des projets par la direction générale de la gendarmerie nationale est achevée. 97 groupements sont concernés par la mise en œuvre de ce dispositif ; Paris et les départements de la petite couronne en sont exclus ainsi que l'outre-mer. Les dispositifs opérationnels sont mis en œuvre depuis début 2003. Une troisième phase permettra ultérieurement de stabiliser le dispositif en procédant, à l'expérience de 12 à 18 mois de fonctionnement, à l'ajustement, si nécessaire, des effectifs et de la taille des secteurs. Au 15 juillet 2005, le bilan de la mise en œuvre des communautés de brigades est le suivant : 92 dispositifs départementaux (11) comptent désormais 1.068 communautés de brigades et 654 brigades autonomes. IV.- UNE TRADUCTION MAJEURE : LE RECUL DE LA DÉLINQUANCE En 2002, la prise de fonctions de M. Nicolas Sarkozy en tant que ministre de l'Intérieur, de la sécurité intérieure et des libertés locales a coïncidé avec un engagement ferme et salutaire en matière de lutte contre la délinquance. Aux résultats tangibles en termes de recul des faits constatés, il convient d'ajouter la forte progression du taux d'élucidation des infractions, indicateur que le projet annuel de performances de la police et de la gendarmerie met en exergue à juste titre. A.− UNE BAISSE GÉNÉRALISÉE PARTICULIÈREMENT NOTABLE POUR LES ATTEINTES AUX BIENS Au cours de l'année 2004, la criminalité globale s'est caractérisée par une diminution en nombre de 149.252 faits et en pourcentage de - 3,76 % (dont - 2,71 % pour la police nationale et - 6,34 % pour la gendarmerie nationale). Ce résultat conforte l'inversion de tendance de l'évolution de la délinquance enregistrée en 2003 (- 3,38 %), après les fortes progressions enregistrées en 2000 (+ 5,72 % avec 203 985 faits supplémentaires) et en 2001 (+ 7,69 % avec 289.943 faits supplémentaires) et une stagnation en 2002 (+ 1,28 % avec 52.090 faits supplémentaires).
Au 1er semestre 2005, avec 1.884.311 crimes et délits constatés par les services de police et les unités de gendarmerie en France métropolitaine, la criminalité globale a connu une baisse de - 2,20 % (soit - 42.422 faits par rapport au premier semestre 2004). Au sein des quatre catégories des crimes et délits, la baisse enregistrée est notamment liée à la diminution des vols y compris les recels (- 5,04 %) et des infractions économiques et financières (- 2,90 %). À l'inverse les deux autres catégories d'infractions sont orientées à la hausse, les crimes et délits contre les personnes (+ 3,30 %) et les autres infractions dont stupéfiants (+ 2,94 %).
Les vols, qui rassemblent près de 56,89 % des crimes et délits, enregistrent une baisse de - 5,04 % (soit 56.906 faits de moins). Cette tendance globale résulte essentiellement des baisses affectant les vols liés à l'automobile et aux deux roues à moteur (- 10,22 %, soit 44.549 faits de moins), les cambriolages (- 9,13 %, soit 17.510 faits de moins), les vols avec violences À l'inverse, les autres vols simples au préjudice de particulier connaissent une hausse de + 2,63 % (soit 8.563 faits supplémentaires). Les infractions économiques et financières connaissent un recul de - 2,90 % (soit 4.759 faits de moins), elles représentent 8,45 % de l'ensemble des crimes et délits constatés. Cette tendance résulte de la forte baisse de - 15,26 % (soit 8.119 faits de moins) affectant les falsifications, usages de chèques volés, ainsi que les falsifications et usages de cartes de crédit de - 2,49 % (soit 620 faits de moins). Les infractions à la législation sur les chèques sont en baisse de - 5,41 %, soit 253 faits de moins. A contrario, sont en augmentation les escroqueries et abus de confiance (+ 4,21 %, soit + 2.844 faits) et les faux en écriture publique et authentique (+ 23,27 %, soit + 168 faits). Les infractions économiques et financières proprement dites enregistrent ainsi, au total, une forte augmentation de + 17 %, soit 1.329 faits supplémentaires. B.− UNE MOINDRE PERFORMANCE S'AGISSANT DES ATTEINTES AUX PERSONNES 1.− Les crimes et délits contre les personnes restent orientés à la hausse (+ 3,30 %, soit + 5.615 faits). L'augmentation enregistrée par cette catégorie d'infraction résulte principalement des coups et blessures volontaires (+ 5,24 %, soit + 3.610 faits), des menaces ou chantages (+ 4,01 %, soit + 1.429 faits) et des atteintes à la dignité et à la personnalité (+ 14,17, soit - 1.551 faits). Les infractions contre la famille et l'enfant progressent de + 2,10 %, Il est à noter la baisse des homicides (- 4,36 %, soit - 21 faits) et des tentatives d'homicides (- 3,19 %, avec - 18 faits). 2.− Les autres infractions dont stupéfiants, qui représentent un quart du total des infractions constatées, progressent de + 2,94 %, soit 13.628 faits supplémentaires. L'orientation globale à la hausse de cette catégorie résulte principalement des infractions à la législation sur les stupéfiants (+ 8,79 %, soit + 6.143 faits), des délits à la police des étrangers (+ 20,33 %, soit + 6.565 faits) et des violences à dépositaires de l'autorité (+ 4,25 %, soit + 463 faits). Il faut cependant souligner la particularité des infractions liées aux stupéfiants ou à la police des étrangers : l'augmentation du nombre de faits constatés ne reflète pas tant, en l'espèce, une augmentation du nombre de délits qu'une meilleure efficacité des services dans la découverte de tels délits. À l'inverse, sont orientés à la baisse : les incendies volontaires contre les biens publics (- 2,77 %, soit - 73 faits) et ceux contre les biens privés (- 0,65 %, soit - 101 faits) ainsi que les autres destructions et dégradations de biens privés (- 0,45 %, soit - 400 faits). 3.− La délinquance de voie publique, très variable selon les infractions Cet agrégat qui regroupe les infractions qu'une présence policière efficace sur la voie publique est susceptible de faire diminuer (les vols à main armée, les vols avec violences, les vols à la tire, les cambriolages, les vols d'automobiles et de véhicules de transport avec fret, les vols d'accessoires automobiles, les vols de véhicules motorisés à deux roues, les vols à la roulotte et les destructions et dégradations autres que les incendies et attentats). Au 1er semestre 2005, avec 923.647 faits constatés, la délinquance de voie publique enregistre une baisse de - 6,27 %, soit 61.749 faits de moins par rapport 4.− L'élucidation des infractions, parfait indicateur de performance Au premier semestre 2005, parmi les 1.884.311 faits constatés, 33,04 % ont été élucidés par la police et la gendarmerie (soit 622.530 faits élucidés). Le taux d'élucidation au 1er semestre 2004 était de 31,52 %. Ce taux moyen doit être interprété cependant avec prudence dans la mesure où il recouvre des résultats très disparates. Certaines infractions graves mobilisent les services de police et les unités de gendarmerie qui bénéficient souvent pour ces faits de l'aide des victimes ou des témoins. Ainsi, les homicides sont élucidés à 79,18 %, les coups et blessures volontaires à 73,69 %, les viols à 75,92 % et les vols à main armée à 35,9 %. À l'inverse, des infractions sont portées à la connaissance de la police ou de la gendarmerie par des victimes qui n'ont pas forcément de liens directs avec les auteurs : les cambriolages sont élucidés à 10,51 % et les vols à la tire à 4,02 % (une plainte pour vol pouvant résulter d'une simple perte). Les tableaux suivants illustrent, pour la police et la gendarmerie, le dispositif de mesure de leur performance dans ce domaine :
L'indicateur de la gendarmerie est le suivant, qui diffère par l'absence d'indicateur de violence contre les personnes :
Le projet annuel de performances de la police et de la gendarmerie prend l'engagement de poursuivre et consolider la baisse de la délinquance générale : - pour la 5e année consécutive, faire baisser le nombre de crimes et délits constatés (l'objectif pour 2006 est une nouvelle baisse de - 1 à - 4%) ; - poursuivre la baisse de la délinquance de voie publique (l'objectif pour 2006 s'établit entre - 2 et - 5 %) ; - porter le taux d'élucidation des faits constatés à 30,4% en 2006 (il s'établissait à 23,91% en 2002 et 29,15% en 2004). 5.- La délinquance des mineurs évolue de manière contrastée La population des mineurs de 13 à 18 ans est de 4.650.507 individus (source INSEE) et représente 7,76 % de la population nationale totale. 97.801 mineurs ayant été mis en cause au cours du 1er semestre 2005, leur participation a progressé de + 2,11 %, soit 2.018 mis en cause de plus par rapport En valeur relative cette fois, si la part des mineurs dans le total des mis en cause augmente régulièrement depuis 1972 (origine des statistiques 4001) avec moins de 10 % des mis en cause en 1972, 12 % en 1989, 13 % en 1990, 14 % en 1994, 20 % au 1er semestre 1998, 21,42 % au 1er semestre 2002, elle est repassée sous le seuil des 20 % au 1er semestre 2003 (19,71 %) et continue de baisser au 1er semestre 2005 (18,52 %). C.− L'INDICATEUR DE MESURE DE L'ÉVOLUTION DE LA DÉLINQUANCE EN QUESTION 1.− Comment mesurer l'évolution de la délinquance avec fiabilité ? La mission précitée de suivi de la LOLF s'est interrogée sur le bien-fondé de l'indicateur de mesure de l'évolution de la délinquance utilisé par la police comme par la gendarmerie. Comment, en effet, sortir en l'espèce du risque de ne suivre qu'un indicateur d'activité ? À cette inquiétude doivent répondre le pragmatisme et le sens des enjeux. Le pragmatisme, car cet indicateur existe peu ou prou sous cette même forme depuis les années 1970, car il est bien connu des services, car enfin on ne pouvait sérieusement envisager une mission « Sécurité » dont le projet annuel de performances ne s'appuierait pas sur le thème majeur de l'activité des forces de sécurité intérieure. Le sens des enjeux pourrait se définir en l'espèce comme la capacité à voir dans la généralisation de l'utilisation de la main courante informatisée le moyen de rendre aussi fiables que possible les statistiques de la délinquance. Votre Rapporteur spécial veut ici saluer la clairvoyance des ministres qui ont choisi de publier chaque mois les statistiques disponibles. Le terme de la démarche va bientôt consister, dès février 2006, à laisser un organisme indépendant, l'Observatoire national de la délinquance, publier et analyser ces statistiques régulières, le ministre recentrant sa communication sur l'activité des services. 2.− L'outil des enquêtes de victimation Selon une étude récente publiée par l'Observatoire national de la délinquance, près de 5 % des personnes de 14 ans et plus déclarent avoir été victimes d'au moins une agression en 2004. Le taux de plainte varie en fonction de la nature de l'agression : il est de 50 % pour les vols avec violences, de 31 % pour les violences hors vols et de moins de 10 % pour les injures ou menaces. Le principal indicateur extrait des enquêtes de l'INSEE et relatif à la sécurité des personnes, le taux d'agression, s'établit à 4,9 % en 2004. Cela signifie que, selon leurs déclarations, environ 2,4 millions de personnes de 14 ans et plus ont été victimes d'au moins une agression en 2004 sur les 49,1 millions que compte la France métropolitaine. Il peut s'agir d'agressions verbales ou d'agressions physiques, voire de vols avec violences. Plus de 40 % des victimes d'agression ont subi plus d'un fait en 2004, dont près de la moitié en a même subi quatre ou plus. L'agression est une atteinte souvent multiple dont la nature et les caractéristiques varient fortement. À partir de questions sur la dernière agression en date, il apparaît que 59 % des victimes d'agression ont subi des injures ou des menaces, 26 % des violences physiques et 10 % des vols avec violences. PART DES PERSONNES DE 14 ANS ET PLUS AYANT SUBI AU MOINS UNE AGRESSION EN 2004 SELON LE NOMBRE D'AGRESSIONS SUBIES ET LA NATURE DE LA DERNIÈRE AGRESSION Source : INSEE, 2005. Avant d'aborder les différentes actions menées par les services de police et les forces de gendarmerie, votre Rapporteur spécial veut reproduire les conclusions du rapport conjoint de l'Inspection générale de l'administration et du Contrôle général des armées contenues dans le troisième rapport de suivi de l'exécution de la LOPSI. CONCLUSIONS du rapport d'exécution de la LOPSI en 2004 Trois conclusions touchant aux conditions juridiques et organisationnelles d'application de la LOPSI et à l'évaluation des résultats obtenus au regard des objectifs fixés par la loi, ayant fait l'objet d'un travail conjoint ont semblé s'imposer suffisamment aux deux corps d'inspection pour mériter d'être commentées (points 1, 2, 3). Les aspects budgétaires, les effectifs et les moyens de fonctionnement font l'objet d'une conclusion rédigée par chacun d'eux (points 4 pour la police nationale et 5 pour la gendarmerie nationale). 1) Il apparaît tout d'abord que la quasi-totalité des dispositions juridiques nécessaires pour donner corps aux orientations de la LOPSI a été prise au moment où s'achève la rédaction de ce rapport. Ce constat confirme celui établi dans le rapport précédent qui relevait déjà l'importance en la matière de la loi pour la sécurité intérieure du 19 mars 2003. Il convient également de souligner l'impact de la loi du 9 mars 2004, dite Perben 2, en matière de surveillance et d'infiltration. Les textes qui manquent encore sont pour la plupart en phase de concertation interministérielle ou de consultation des acteurs concernés. La complexité de certains d'entre eux suffirait pour expliquer les délais de leur préparation, quelques autres, peu nombreux, rencontrant cependant des difficultés sérieuses. 2) La réorganisation de la police (police judiciaire en particulier) et de la gendarmerie (communautés de brigades notamment) et le partage de leur compétence territoriale ont fait des progrès décisifs, la réalisation du plan d'échange de circonscriptions entre police et gendarmerie étant en voie d'achèvement cette année. 3) Pour la plupart des missions assignées à la police et la gendarmerie nationales, les résultats globaux obtenus dans l'année 2004 peuvent être considérés comme satisfaisants, en particulier pour ce qui concerne la délinquance générale. Le bilan est particulièrement positif dans les domaines prioritaires de la LOPSI : lutte contre la menace terroriste, criminalité organisée, insécurité routière (avec la nécessité de ne pas relâcher la vigilance et d'assurer un déploiement plus rapide des «radars »). Il mérite peut-être d'être plus nuancé pour la lutte contre l'immigration clandestine où le nombre des reconduites à la frontières n'a pas encore atteint les objectifs assignés aux services. Mais il est vrai que la pression migratoire est encore forte en 2004. Néanmoins, dans certains domaines, la situation reste encore peu satisfaisante. Ainsi, il subsiste des types de délinquance dont la hausse n'a pas encore été enrayée, notamment en ce qui concerne les atteintes aux personnes. La délinquance des mineurs, en particulier, s'aggrave et c'est à l'encontre des jeunes filles qu'elle progresse le plus. Enfin, on a constaté que les nouvelles incriminations qui résultent de l'application de la loi de 2003 sur la sécurité intérieure ont peu d'impact sur l'activité répressive des forces de sécurité intérieure, en particulier celles qui touchent aux formes nouvelles de délinquance. 4) En ce qui concerne les moyens attribués à la police nationale, l'inspection générale de l'administration, en charge de cette partie de 1' étude, fait le constat suivant: a) Les moyens financiers dont la police a disposé en 2004 sont à peu près en ligne avec les engagements exprimés dans la LOPSI; b) Des gains très substantiels d'effectifs ont été obtenus qui dépassent les niveaux programmés pour les deux premières années d'exécution de la LOPSI. Les effectifs supplémentaires ont concerné à la fois les personnels actifs et les personnels administratifs et techniques, et notamment, parmi ces derniers, ceux de la police scientifique et technique c) Reste, cependant, à régler le problème des charges dites « indues » ou «non prioritaires », c'est-à-dire celles ne relevant pas des missions de sécurité. Aucune avancée n'est en effet apparue en matière de gardes statiques et d'extraction ou de transfèrements de détenus. De même peu de redéploiements semblent avoir été effectués (si ce n'est à la préfecture de police) pour soulager les personnels « actifs » de la police nationale de certaines tâches administratives et les affecter à des activités opérationnelles. d) Les dotations en moyens matériels ou équipements ont été inégales selon les domaines et accusent parfois un retard de programmation, même si ce n'est pas le cas pour Acropol : les mesures prises pour en accélérer le déploiement devraient permettre de l'achever en totalité en 2006 et d'assurer alors la couverture des lieux souterrains. e) Les dispositions prévues par l'article 3 de la LOPSI pour élargir les modalités de réalisation des opérations immobilières ont toutes été prises, mais avec retard, ce qui explique le faible nombre de réalisations en 2004. 11 semble néanmoins que la plupart des dispositions juridiques commenceraient à être utilisées même si certaines ne connaîtront vraisemblablement que peu de succès. 5) En ce qui concerne les moyens attribués à la gendarmerie nationale, le contrôle général des armées, en charge de cette partie de l'étude, fait le constat suivant: a) le taux de réalisation globale, pour la gendarmerie, est satisfaisant avec cependant un retard en matière d'investissements. Un effort massif réalisé en 2006 tout spécialement dans le domaine de l'infrastructure (200 millions d'euros de CP) devrait permettre de combler cette insuffisance. b) Malgré une année 2004 peu favorable, les effectifs de militaires actifs de la gendarmerie ont augmenté de 3.800 sur la période juillet 2002 mars 2005. Il ne fait pas de doute que l'objectif des 7.000 postes supplémentaires prévus par la LOPSI constitue pour le ministère de la défense un véritable défi, qui ne pourra être relevé que par la réalisation effective des recrutements massifs (2.000) prévus sur l'exercice 2006. 1 () Loi n° 2003-239 du 18 mars 2003 pour la sécurité intérieure, loi n° 2003-1119 du 26 novembre 2003 relative à la maîtrise de l'immigration, au séjour des étrangers en France et à la nationalité, loi n° 2004-204 du 9 mars 2004 portant adaptation de la justice aux évolutions de la criminalité. 2 () Loi n° 2002-1094 du 29 août 2002. 3 () Loi n° 2003-73 du 27 janvier 2003 relative à la programmation militaire pour les années 2003 à 2008. 4 () Si l'on tient compte des actions qui diffèrent entre les deux programmes, l'harmonisation des indicateurs atteint 72% (34 sur 47). 5 () Loi n° 2002-1094 du 29 août 2002. 6 () ainsi dénommés car ils sont utilisés par la gendarmerie mobile dont les escadrons sont désormais « quaternaires », c'est-à-dire organisé en 4 pelotons opérationnels. 7 () L'informatique de gestion se distingue de l'informatique opérationnelle. 8 () Comme votre Rapporteur spécial l'indique chapitre VIII, le montant total de ces transferts est en fait plus élevé « en format LOLF » car il intègre l'ensemble des coûts liés à ces postes de dépense. 9 () Loi n° 95-73 du 21 janvier 1995 modifiée d'orientation et de programmation relative à la sécurité. 10 () Ce nombre a décru de 44 entre 2003 et 2004 du fait de la poursuite des opérations de redéploiement des forces de police et de gendarmerie. 11 () Le département du Nord étant couvert par deux groupements de gendarmerie, 93 groupements de gendarmerie mettent en œuvre des communautés de brigades. - Cliquer ici pour retourner au sommaire général - Cliquer ici pour retourner à la liste des rapports et avis budgétaires © Assemblée nationale |