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(Application de l’article 120 du Règlement)
La réunion de la commission élargie commence à dix heures.
M. le président Didier Migaud. Monsieur le secrétaire d’État chargé de l’intérieur et des collectivités territoriales, je suis heureux de vous accueillir, avec M. Jean-Luc Warsmann, président de la Commission des lois, en commission élargie afin de vous entendre, d’abord, sur les crédits de la mission « Administration générale et territoriale de l’État ».
Vous connaissez, monsieur le secrétaire d’État, la procédure de la « commission élargie ». Pour permettre les échanges les plus directs possibles avec les ministres, elle suppose, de la part des rapporteurs et des députés, un effort de concision.
Je tiens à rendre hommage au travail des rapporteurs, qui ne se limite pas à l’élaboration de rapports au moment de la discussion budgétaire mais porte aussi, tout au long de l’année, sur le suivi, le contrôle et l’évaluation des politiques publiques relevant de leur compétence.
Avant de laisser la parole au président Warsmann, je souhaiterais appeler votre attention, monsieur le secrétaire d’État, sur deux sujets.
En premier lieu, les titres sécurisés. La Commission des finances a entendu, le 24 juin dernier, à la demande du rapporteur spécial, M. Raphaël Bartolt, directeur de l’Agence nationale des titres sécurisés – ANTS. C’était quelques jours avant la généralisation du passeport biométrique et la situation était alors quelque peu confuse, de nombreux administrés se plaignant des délais d’obtention du nouveau passeport. Les choses sont-elles rentrées dans l’ordre ? Pouvez-vous nous rassurer à ce sujet ?
La réforme de l’immatriculation des véhicules s’est-elle mieux déroulée ? Quel bilan en tirez-vous ?
Ma deuxième question a trait au contrôle de légalité exercé par les préfectures. Juridiquement, les collectivités territoriales ne sont pas tenues de transmettre aux autorités préfectorales les contrats liés à leurs emprunts. Or la crise financière a révélé que nombre d’entre elles avaient contracté des emprunts dits « toxiques », c’est-à-dire avec des taux indexés sur des produits financiers complexes et volatils. Quelles initiatives peuvent encore être prises en liaison avec le ministère des finances ? Ne croyez-vous pas qu’il conviendrait de réfléchir, quitte à modifier la législation, à un dispositif de conseil préalable aux collectivités territoriales, portant sur les facteurs de risque liés à leurs contrats d’emprunt ? Bien sûr, ces collectivités resteraient maîtresses de leurs décisions, mais toutes ne sont pas armées pour prendre celles-ci en toute connaissance de cause.
M. le président Jean-Luc Warsmann. Monsieur le secrétaire d’État, je vous souhaite, à mon tour, la bienvenue au sein de cette commission élargie. Je vous interrogerai pour ma part sur trois points soulevés au cours des travaux récents de notre commission.
En premier lieu, où en est le travail mené, au sein du ministère de l’intérieur, pour mutualiser les fonctions supports des différentes administrations déconcentrées ? Parvenez-vous à organiser cette mutualisation avec les administrations déconcentrées des autres ministères, en particulier avec celle de l’Éducation nationale ? Et, dans cette tâche, prenez-vous en compte l’aménagement du territoire ? Rien n’oblige, en effet, à ce que cette mutualisation se fasse à la préfecture de région et je pense qu’on peut tout à fait la conduire de manière à procurer des économies et des gains de productivité tout en veillant au bon aménagement du territoire.
Comme l’a souligné le rapport Balladur, la déconcentration doit être le corollaire de la décentralisation. Or il reste beaucoup de progrès à faire à cet égard, comme en atteste la persistance de doublons entre collectivités locales et services de l’État. Notre commission a émis le souhait que, d’ici à l’examen par le Parlement de la réforme des collectivités territoriales, le Gouvernement nous fournisse un inventaire de ces doublons, et des services de l’État qui auraient perdu leur raison d’être compte tenu des transferts de compétences.
Ma troisième question rejoint celle qu’a posée le président Migaud sur la modernisation des procédures de délivrance des titres sécurisés. Lui s’était intéressé au passeport biométrique. Je vous interrogerai pour ma part sur le projet de carte nationale d’identité électronique. Où en est-il ? Quel est le calendrier envisagé pour sa réalisation ?
M. Marc Le Fur, rapporteur spécial. La mission « Administration générale et territoriale de l’État » connaîtra, en 2010, une stabilisation de ses crédits résultant de trois évolutions qui se compensent.
On constate en premier lieu une forte réduction d’effectifs, qui a généré des économies. Avec trois départs en retraite sur quatre non remplacés, cette mission AGTE très vertueuse – mais peut-être cela ne va-t-il pas sans créer des difficultés.
Les crédits de fonctionnement sont en légère baisse puisque l’ANTS, chère au président de la Commission des lois, ayant maintenant des ressources propres, la subvention de fonctionnement qui lui était accordée disparaît.
Troisièmement, l’organisation d’élections régionales en 2010 entraîne une petite hausse des crédits correspondants.
Je souhaite vous poser, monsieur le secrétaire d’État, quatre questions.
La première a trait aux titres. Notre pays a su démontrer qu’il pouvait mener une vraie réforme de l’État, c’est-à-dire entreprendre une modernisation de son fonctionnement au bénéfice à la fois des usagers et des finances publiques.
Je crois pouvoir dire que la réforme s’est globalement bien passée. Nous avons eu quelques inquiétudes. C’est pourquoi une audition de M. Raphaël Bartolt a été organisée, au cours de laquelle celui-ci a bien voulu se prêter au jeu relativement exigeant de nos questions. Le moment, il est vrai, n’était pas des plus propices puisque le transfert des passeports à l’ANTS intervenait au cœur de l’été, c’est-à-dire au moment du pic des délivrances de passeports. Les choses se sont très sensiblement améliorées, même si persistent ici ou là des difficultés, notamment en Seine-Saint-Denis.
Après les passeports et les cartes grises – la délivrance par l’ANTS des cartes grises pour les véhicules d’occasion a débuté, comme prévu, le 15 octobre dernier –, il reste, pour être cohérents et logiques, à mettre en œuvre la réforme de la carte nationale d’identité. Il faut, pour cela, un texte de loi. Je le réclame depuis deux ans. On me dit que la LOPPSI pourrait l’introduire. Je souhaiterais en avoir une confirmation officielle aujourd’hui, monsieur le secrétaire d’État.
Le coût des élections ne cesse de croître. L’une des idées, peut-être un peu iconoclaste que j’avance depuis quelque temps, consisterait à remettre en question la propagande papier pour évoluer, dans ce domaine aussi, vers une e-administration. Les élections européennes auraient été une bonne occasion d’avancer sur ce point, la propagande distribuée étant identique dans chaque grande région. Sans supprimer totalement des envois auxquels certains électeurs sont attachés, on pourrait proposer une information électronique à ceux qui en seraient d’accord. Je sais que la question est compliquée et très sensible mais il y a là la possibilité d’économies considérables. Où en est la réflexion à ce sujet ?
On assiste à une inflation considérable du coût du contentieux relatif au refus d’accorder le concours de la force publique. À la fin août, la dépense était égale à celle de toute l’année 2008, dépassant 31 millions d’euros ! Je sais que c’est un problème compliqué car les gens que l’on expulse peuvent demander, ensuite, à bénéficier du DALO – droit au logement opposable – qui relève d’un autre ministère. Mais cette inflation atteint des proportions intolérables. Comment peut-on y remédier ?
Ma dernière question concerne la grande inégalité constatée entre les préfectures, s’agissant aussi bien des effectifs que des résultats.
Si l’on fait abstraction des petits départements – certains postes doivent être tenus quelle que soit la taille du département – et des départements d’outre-mer, dont la situation compliquée explique certains sureffectifs, –, on constate de très grandes différences d’effectifs entre les départements, les moins bien dotés étant toujours les mêmes – la couronne parisienne, le Nord-Pas-de-Calais et la Bretagne –, sans qu’il y ait une réflexion permettant d’espérer une administration plus égale.
On observe également de très grands écarts pour ce qui est de l’efficacité des préfectures. Je compare systématiquement, dans mes rapports, les temps de délivrance des documents usuels selon les départements : les inégalités sont fortes, sans qu’on note d’ailleurs de corrélation avec le niveau des effectifs – ce ne sont pas les préfectures les mieux dotées qui sont les plus efficaces.
En cette période de crise économique, je me suis intéressé au traitement des dossiers d’installations classées, qui aura une certaine importance lorsque la reprise viendra. Or les délais pour obtenir des autorisations sont très longs, ce qui pénalise l’économie, et très inégaux. Ainsi, dans mon rapport, je m’étonne des différences de délais entre deux départements limitrophes qui ont à peu près le même type d’installations classées : les Alpes-Maritimes battent le record avec un délai d’attente de 750 jours, contre 270 jours dans le Var.
De telles différences ne sont pas sans impact sur l’économie et sur la reprise à venir – il n’est pas question, ici, de l’administration « administrante », mais des aides que l’administration doit apporter aux créateurs d’entreprise. Or, ces différences ne s’expliquent pas. Je souhaiterais que le secrétariat d’État aux collectivités territoriales s’interroge davantage sur l’allocation de ses moyens humains – et, accessoirement, financiers – et sur les délais d’attente dans les différents départements pour des procédures comparables. Il y a là une source de gains en efficacité et en égalité !
M. Jérôme Lambert, rapporteur pour avis de la Commission des lois. Comme Marc Le Fur vient de l’indiquer, le budget de la mission « Administration générale et territoriale de l'État » se caractérise, pour l'année 2010, par une stabilité certaine par rapport au budget 2009, avec des crédits quasiment inchangés, tant en autorisations d'engagement qu'en crédits de paiement. Pour mémoire, l'année dernière, je devais constater – et déplorer – une diminution de près de 6 % des autorisations d'engagement et de près de 2 %des crédits de paiement.
Cette stabilité masque toutefois une diminution persistante des effectifs de la mission. Le plafond d'emplois, qui avait connu l'an dernier une baisse de l'ordre de 800 équivalents temps plein travaillé – ETPT –, en connaîtra à nouveau une du même ordre de grandeur : soit 2,37 % des effectifs de la mission et un taux de non-remplacement des départs à la retraite de 73 %, c’est-à-dire d’environ trois sur quatre.
Concernant la répartition des crédits entre programmes, la part du programme « Administration territoriale » demeure largement prépondérante, mais connaît un léger retrait, au profit du programme « Vie politique, cultuelle et associative ». Cette évolution n'est que conjoncturelle et tient à deux facteurs : d'une part, à l'organisation d'élections régionales, ayant pour conséquence des dépenses électorales supérieures à celles engagées en 2009 ; d'autre part, à la disparition de toute subvention versée à l'Agence nationale des titres sécurisés – ANTS. Le fonctionnement de cette agence sera en effet intégralement assuré, à compter de 2010, par des ressources propres.
Les réformes intervenues en 2009, qu'il s'agisse de l'instauration d'un nouveau système d'immatriculation des véhicules – SIV –, étendu depuis le 15 octobre dernier aux véhicules d’occasion, ou de la délivrance, depuis le 28 juin, de passeports biométriques, grâce à l'implantation dans près de 2 300 communes de 3 200 stations d'enregistrement de données biométriques, se sont correctement déroulées, malgré certains retards sur le calendrier prévisionnel, certains problèmes de délais ou certains défauts des systèmes informatiques.
Il serait question aujourd'hui, moyennant une adaptation de la loi, d’étendre ce système de données biométriques à la carte nationale d'identité. Si tel est le cas, les implantations actuelles seront-elles suffisantes ?
Il serait aussi question d'étendre le dispositif à la carte de séjour. Où en est la réflexion du Gouvernement sur ce sujet ?
Après les réformes déjà intervenues en 2009, l'année 2010 sera marquée par la poursuite d'une politique de changements pour l'administration territoriale de l'État, conformément aux décisions des conseils de modernisation des politiques publiques tenus en 2007 et 2008. Les circulaires du Premier ministre du 31 décembre 2008, du 27 février 2009 et du 27 juillet 2009 confirment l'orientation retenue par la circulaire du 7 juillet 2008 pour restructurer les services de l'État.
Il en est ainsi de la réforme de l'administration départementale de l'État, engagée dans le cadre de la révision générale des politiques publiques. Elle est destinée, par la création de directions interministérielles, à modifier en profondeur l'architecture des services déconcentrés de l'État dans nos territoires et à mettre en place une mutualisation renforcée des moyens. Cette réforme doit franchir une étape importante au 1er janvier 2010, date à laquelle les nouvelles directions départementales interministérielles – DDI – devront avoir été créées.
Dans le même temps, dans la majorité des départements, les services de l'État comporteront deux directions : une direction de la protection des populations et une direction des territoires. Dans les départements plus peuplés, au-delà de 400 000 habitants, une troisième direction, celle de la cohésion sociale, pourra être créée. Mais je renouvelle les interrogations que j'avais formulées l'année passée, car il existe malheureusement des départements peu peuplés dans lesquels s'accumulent les difficultés sociales. J'avais cité la Creuse où, l'année dernière, le taux de bénéficiaires de la CMU atteignait près de 7 %, contre environ 5 % en moyenne nationale.
Il est à noter que, dans le cas particulier de l'Île-de-France, la date butoir est fixée au 30 juin 2010 pour les directions départementales et au 31 décembre 2010 pour les directions régionales.
Il m'a été indiqué qu'une nouvelle directive nationale d'orientation était en préparation. Vous serait-il possible d'en indiquer d'ores et déjà les points majeurs ?
La centralisation du contrôle de légalité en préfecture doit également être effective au 1er janvier 2010. Et l'ordonnance que le Parlement a habilité le Gouvernement à prendre, d'ici au 13 mai 2010, pour modifier la liste des actes des collectivités à transmettre obligatoirement au représentant de l'État dans le département, devrait également contribuer à renforcer l'orientation vers un contrôle de légalité sélectif. Quand cette ordonnance sera-t-elle prise, monsieur le secrétaire d’État ?
Sur les autres aspects de la mission AGTE, des perspectives de réforme, de moindre ampleur mais méritant d'être signalées, se dessinent également. L’instruction des demandes de naturalisation par décret ne devrait plus se faire qu’au seul niveau des préfectures. Un certain nombre de dispositions législatives devraient également être proposées en matière de titres d'identité, notamment pour sécuriser la transmission des actes d'état-civil directement des officiers d'état-civil aux agents chargés du recueil ou de l'instruction des demandes de titres car c'est à ce niveau-là que se situe le plus grand risque de fraudes, les titres étant eux-mêmes réputés infalsifiables.
Au cours des années à venir, l'administration territoriale, aura à relever un défi important : savoir mutualiser les services, les hommes et les compétences sans perdre en efficacité ni en présence sur le territoire. De ce point de vue, la restructuration des services de l'État ne doit pas offrir l'occasion de raréfier les points d'implantation sur le territoire national de ces services, et je reste toujours préoccupé par l'existence d'une liste de sous-préfectures pouvant faire l'objet d'une suppression du poste de sous-préfet, au profit d'un conseiller d'administration, une quinzaine pouvant être nommés à la convenance du ministère – trois le sont aujourd'hui.
Votre rapporteur pour avis émet donc le souhait que la baisse modeste mais persistante des effectifs de cette mission ne s'effectue pas au détriment de la qualité des services rendus ni au détriment d'une présence de proximité sur le territoire – ce que cette politique du chiffre peut laisser craindre.
M. Michel Diefenbacher. Il y a quelques jours, examinant les crédits de la mission « Sécurité », nous constations qu’un fort vent de réforme soufflait depuis quelques années sur les services de police et de gendarmerie, également rattachés au ministère de l’intérieur. Nous pouvons faire la même observation s’agissant de l’administration territoriale de l’État.
Une première caractéristique des réformes en cours au ministère de l’intérieur est que, pour la première fois, elles ne sont plus liées à la réforme des collectivités territoriales, conduite par ailleurs. Les premiers programmes de déconcentration mis en œuvre au début des années 1980 avaient pour but, d’une part, de mettre en parallèle l’organisation territoriale de l’État et la décentralisation et, d’autre part, de rééquilibrer les pouvoirs locaux : les présidents des exécutifs locaux étant devenus de véritables patrons de l’administration des collectivités territoriales, il était important qu’un représentant de l’État soit le patron de l’ensemble des services de l’État.
Aujourd’hui, on n’attend pas l’issue de la réforme – toujours en cours – des collectivités territoriales pour poursuivre la réforme des services territoriaux de l’État.
La seconde caractéristique de la réforme en cours est son ambition. Le Gouvernement n’hésite pas à toucher à des questions considérées jusqu’alors comme pratiquement sanctuarisées.
D’une part, il est en train de modifier les relations hiérarchiques entre les représentants de l’État au niveau régional et au niveau départemental : l’autorité hiérarchique du préfet de région est en train de s’établir sur le préfet de département, en tout cas dans certains domaines d’intervention.
D’autre part, il remet en cause une des caractéristiques de l’administration territoriale de l’État, à savoir son organisation en « tuyaux d’orgue », dans laquelle chaque ministère avait son propre service déconcentré au niveau régional ou au niveau départemental, ou à ces deux niveaux.
Sur cette réforme très profonde qui est en cours, je souhaite, vous poser, monsieur le secrétaire d’État, quatre questions.
Premièrement, j’aimerais savoir très précisément comment s’établissent les liaisons hiérarchiques, dans les différents domaines d’intervention, d’une part, entre les ministres, les préfets de région, les préfets de département et les sous-préfets et, d’autre part, entre les préfets et les services déconcentrés de l’État. L’administration de l’État étant, par nature même, hiérarchique, il est important d’en avoir une vision très précise.
Ma deuxième question porte sur la situation des personnels de l’État affectés dans les services déconcentrés de l’État.
Le regroupement de ces services dans de grandes directions interministérielles, en particulier au niveau régional, a pour effet de faire cohabiter sous un même toit, si l’on peut dire, des fonctionnaires qui relèvent d’administrations différentes et qui ont des statuts, des grilles indiciaires, des conditions d’avancement et des compléments de rémunération différents. Certaines situations doivent être difficiles à gérer. Envisage-t-on de travailler à une certaine convergence ?
Ma troisième question s’inscrit dans le prolongement de la deuxième : la mise en œuvre de systèmes d’intéressement collectif des fonctionnaires aux résultats des administrations vous paraît-elle être une idée digne d’attention ?
Des systèmes d’intéressement existent dans les entreprises privées depuis 1959 – elles ont été créées par ordonnance par le général de Gaulle. Étendus aux entreprises publiques dans les années 1986-1987, ils sont, actuellement, expérimentés dans certaines administrations de l’État : ministère de l’économie et des finances, police et gendarmerie. Un tel dispositif pourrait présenter un intérêt pour les services déconcentrés de l’État : harmonisation des conditions individuelles des fonctionnaires, meilleure motivation des agents et obligation – puisque l’intéressement est fondé sur un accord passé entre le responsable de l’administration et les représentants des personnels – d’une modernisation du management en vue d’une plus grande participation des fonctionnaires aux conditions mêmes de fonctionnement de leur service.
Ma quatrième question porte sur le devenir des sous-préfectures et des sous-préfets. Le maillage du territoire français est unique. Est-il jugé prioritaire de le conserver ou la modernisation va-t-elle également conduire à des regroupements dans ce domaine ?
M. André Chassaigne. J’évoquerai trois points.
Tout d’abord, l’étude de la répartition des crédits entre préfectures en 2009 fait apparaître une baisse de ces dotations, en particulier pour plusieurs départements ruraux, notamment en Auvergne. Est-ce le signe d’une volonté de l’État de modifier l’organisation territoriale dans ces départements, où les dépenses par habitant liées à l’intervention de l’État sont plus importantes ?
En deuxième lieu, alors que les différentes circulaires semblent aller dans le sens d’un accroissement du rôle du préfet de région et du préfet de département, en lien notamment avec la réorganisation territoriale, l’intervention financière de l’État en direction des territoires s’affaiblit. Monsieur le ministre, est-ce une bonne chose que ceux qui ne paient pas les pipeaux veuillent davantage commander la musique ?
Ma troisième question concerne plus précisément le rôle des sous-préfets. Alors que l’arrêté du 20 mai 2008 a établi une liste de 115 arrondissements où pourraient être nommés des conseillers d’administration, le rapport de M. Lambert indique que trois postes seulement ont été ainsi pourvus. Comment interpréter la réponse obtenue en février 2009 à une question écrite que j’avais posée fin 2008, réponse disant que « pour l’heure, leur nombre sera limité ». Est-ce à dire qu’on envisage d’étendre le remplacement des sous-préfets par des conseillers d’administration ?
Le rôle de représentants de l’État que jouent les préfets impose que leur collaboration avec les élus ne soit pas à géométrie variable en fonction de l’appartenance politique de ceux-ci, notamment dans le contexte du plan de relance. Quand, face aux difficultés que connaissent actuellement leurs territoires, les élus de toutes les sensibilités expriment la volonté de participer à des actions de développement du territoire, la confidentialité ou la sélection dans les contacts ne sont pas acceptables. Je tiens à préciser que cette observation ne concerne pas particulièrement les sous-préfets des deux arrondissements correspondant à la circonscription dont je suis l’élu, mais qu’elle se fonde sur les échos qui me reviennent dans le cadre de l’association nationale d’élus que je préside. Il ne saurait y avoir deux poids, deux mesures. Plutôt que de pratiquer une politique de prés carrés, mieux vaudrait intervenir ensemble et, en cas par exemple de difficultés dans une entreprise, mettre tous les partenaires autour de la table. Je me félicite que cette pratique soit celle du préfet du département du Puy-de-Dôme, préfet de la région Auvergne, mais il faut la développer au niveau national. Les élus sont demandeurs.
M. Mercier, ministre de l’espace rural, a récemment évoqué la possibilité que les sous-préfets soient davantage parties prenantes du développement local. Cela me semblerait une bonne chose, notamment pour la mise en œuvre des pôles d’excellence rurale, dans laquelle ils peuvent jouer un rôle d’animation et de coordination. Cela n’est nullement contradictoire avec ce que je déclarais tout à l’heure : à défaut de financements, ayons au moins une cohérence nationale. Il conviendrait donc que cette pratique se généralise, car tous les sous-préfets n’agissent pas encore en développeurs.
Enfin, le rôle du sous-préfet consiste aussi à participer aux cérémonies où il représente la nation. Or, cette participation a parfois un caractère sélectif. Est-il normal qu’un ministre des anciens combattants, que j’avais sollicité à propos de la participation des sous-préfets aux manifestations de commémoration du 19 mars 1962, puisse écrire : « Il appartient aux représentants de l’État dans les départements d’adapter leur participation en fonction de la situation locale. Il en est de même des représentations militaires » ? Les associations d’anciens combattants sont très sensibles à la participation des représentants de l’État aux cérémonies officielles ou aux commémorations des dates qui ont marqué l’histoire de notre pays. Il est très regrettable que cette participation soit variable d’un département ou d’un arrondissement à l’autre et qu’il n’y ait pas d’engagement de l’État en la matière.
M. Bernard Derosier. Il y a quelque chose de surréaliste à tenir ce débat avec le ministre qui se prépare à mettre fin à l’organisation territoriale actuelle de la République. Nous devrions en effet aborder ces sujets, en tant que parlementaires, en nous situant dans la logique de république décentralisée qui est celle de la Constitution. Les propositions du Gouvernement en matière de réforme territoriale, qui vont dans un tout autre sens, nous ménagent des problèmes pour l’avenir.
Les rapporteurs, et M. Le Fur en particulier, ont souligné à juste titre que, depuis 25 ans, l’État avait toujours été frileux s’agissant d’organiser l’administration territoriale en tenant compte de la décentralisation. Aujourd’hui encore, on observe dans les départements et les régions des doublons regrettables. Quelles sont, monsieur le secrétaire d’État, les intentions du Gouvernement en matière de déconcentration ?
Depuis 25 ans aussi, outre les dotations financières, la relation entre l’État et les collectivités territoriales passe par le service de contrôle de la légalité des actes, exercé par le préfet. Je suis personnellement favorable à ce service, mais le durcissement que l’on constate depuis quelques années – et notamment depuis trois ans – à cet égard procède-t-il d’instructions de plus grande rigueur données aux préfets par le Gouvernement ? Il semble en outre que cette rigueur soit variable d’un département à l’autre et le fait que les préfets défèrent au tribunal administratif les actes qu’ils jugent contraires à la légalité oblige souvent à recourir aux cours administratives d’appel, voire au Conseil d’État, pour dire le droit. Le Gouvernement est-il conscient de cette évolution ?
La régionalisation qui marque la nouvelle organisation de l’administration territoriale que les préfets sont chargés de mettre en œuvre – et que l’on pourrait approuver – traduit-elle de la part du Gouvernement une volonté de tout régionaliser dans le pays ? Est-elle liée à la désorganisation territoriale observée au niveau des collectivités elles-mêmes ? L’intervention des préfets dans la relation avec les services n’est pas sans poser des problèmes dans différents domaines. La prime de fonctions et de résultats prévue dans les textes régissant la fonction publique, qu’a évoquée M. Diefenbacher, est-elle l’alpha et l’oméga de la gestion de la fonction publique déconcentrée ?
Enfin, les textes régissant la formation des fonctionnaires récemment adoptés par le Parlement, qui prévoient notamment le droit individuel à la formation, semblent très difficiles à appliquer au niveau des administrations déconcentrées. Le Gouvernement entend-il encourager l’exercice de ce droit ?
M. Jean-Claude Mathis. Je n’oublie pas que le ministre de l’intérieur est aussi ministre chargé des cultes. Le vicaire général de la cathédrale de Metz, que j’ai eu l’occasion de rencontrer le week-end dernier, a évoqué la situation spécifique du patrimoine immobilier des églises d’Alsace et Moselle, composé principalement des grands et petits séminaires de Metz et de Strasbourg et des palais épiscopaux. Compte tenu de l’état des vocations religieuses, quelle réflexion pourrait-on mener sur l’évolution de ce parc immobilier, qui représente plusieurs dizaines de milliers de mètres carrés ?
M. Michel Hunault. Je m’exprimerai en mon nom propre, et non en celui du groupe Nouveau Centre, pour rendre hommage aux représentants de l’État sur le terrain dans le contexte de la crise économique et sociale face à laquelle les élus sont au premier rang. Le rôle des sous-préfets, qui s’efforcent, avec parfois fort peu de moyens, d’appliquer les décisions prises sous votre autorité, est particulièrement important.
La RGPP, qui remet en cause l’organisation des préfectures et sous-préfectures, se traduit par une réduction du personnel. Il me semble, monsieur le secrétaire d’État, que notre commission devrait rendre hommage à l’engagement de tout votre personnel sur le terrain.
Il est très important de maintenir le maillage de la présence de l’État. Lorsque les élus locaux et les entreprises sont confrontés aux difficultés du moment et qu’il faut appliquer les décisions, notamment dans le cadre du plan de relance, mettre en place des dispositifs sociaux, les sous-préfets jouent, sous l’autorité des préfets, un rôle de coordination et s’impliquent sur le terrain. Au-delà donc des questions légitimes qui viennent d’être posées, la situation économique illustre l’importance de cette implication des représentants de l’État et la nécessité d’accroître leur présence.
M. le président Didier Migaud. Monsieur Hunault, cet hommage exprime certainement la position de tout votre groupe.
M. le président Jean-Luc Warsmann. Vous représentez même toute l’Assemblée !
M. Philippe Vuilque. Monsieur le secrétaire d’État, le rattachement de la gendarmerie nationale au ministère de l’intérieur aura notamment pour effet de la soumettre, comme les autres services de l’État, à la RGPP. J’ai été informé que la direction générale de la gendarmerie étudiait actuellement avec les préfets les futures adaptations de crédits et d’effectifs et envisageait dans certains départements, notamment dans celui dont je suis élu, la suppression de brigades de recherches. Ces brigades font un travail remarquable sur le terrain et les conséquences que pourrait avoir cette mesure pour la sécurité dans nos territoires suscitent quelque inquiétude. Quelles sont les intentions du Gouvernement en la matière ?
M. Jean-Yves Cousin. Après une mise en place qui a fait couler de l’encre, la délivrance des passeports biométriques semble désormais se dérouler convenablement. Des difficultés persistent-elles – et, si c’est le cas, quelles sont-elles ? Quel est, par ailleurs, le délai moyen d’obtention d’un passeport ?
M. Jean-Claude Flory. La dématérialisation de la transmission des actes est un élément important de la modernisation de l’administration et répond à des préoccupations de développement durable. Ce dispositif semble désormais généralisé dans les grandes collectivités, mais un peu moins dans les petites et moyennes. Des dispositions sont-elles envisagées pour les inciter à faire plus ?
Par ailleurs, afin que les sous-préfets puissent jouer dans les territoires les plus sensibles – sur le terrain économique, par exemple, ou pour renforcer la présence médicale – le rôle de développeurs qu’évoquait notamment M. Chassaigne, il conviendrait qu’ils soient armés spécifiquement à cette fin et qu’on recherche dans les nominations des profils adaptés.
M. Bruno Le Roux. À la préfecture de Seine-Saint-Denis, il est courant que les délais soient anormalement longs – plusieurs mois pour le renouvellement des pièces d’identité – et très fluctuants d’un mois à l’autre. Pour l’acquisition de la nationalité française, les administrés se voient actuellement proposer des rendez-vous pour la fin de l’année 2010 – et encore uniquement pour retirer les dossiers. Cette situation porte préjudice à de nombreux administrés de ce département. Envisagez-vous des mesures spécifiques dans un département où les services de l’État doivent répondre à des demandes souvent plus importantes que dans d’autres préfectures, avec des moyens qui, de toute évidence, ne sont pas suffisants pour le faire dans des délais appropriés ?
M. Alain Marleix, secrétaire d'État à l’intérieur et aux collectivités territoriales. Je tiens tout d’abord à excuser M. Brice Hortefeux, ministre de l'intérieur, des collectivités territoriales et de l’outre-mer, qui est aujourd’hui en déplacement officiel à Londres pour la réunion du G6.
Je remercie les rapporteurs de leur présentation très exhaustive. Pour ma part, j’évoquerai tout d’abord les objectifs et les crédits de la mission « Administration générale et territoriale de l'État », avant de répondre aux questions qui viennent d’être posées.
Comme vous l'avez indiqué, cette mission regroupe trois programmes, et donc trois champs d'intervention complémentaires : le programme « Administration territoriale », qui regroupe la totalité des moyens mis à la disposition des préfectures et des sous-préfectures, pour un total de 1,7 milliard d'euros ; le programme « Vie politique, cultuelle et associative », d’un montant de 270 millions d'euros, qui regroupe l'essentiel des crédits consacrés à l'organisation des élections et au financement de la vie politique, et le programme « Conduite et pilotage des politiques de l'intérieur », qui constitue le programme de soutien de l'administration centrale du ministère et est doté de 595 millions d'euros.
Par l’intermédiaire de ces programmes, ce sont en réalité deux fonctions fondamentales du ministère de l'intérieur qui trouvent à s'exercer : la permanence et la continuité de l'État sur l'ensemble du territoire de la République, en métropole et outre-mer, et la mise en œuvre locale, sous l'autorité des préfets, de l'ensemble des politiques publiques.
Sans revenir sur le détail des crédits et de leur évolution, je soulignerai que chacune de ces responsabilités fondamentales est prise en compte dans ce projet de budget.
En premier lieu, les préfectures et les sous-préfectures vont pouvoir poursuivre leur modernisation, car la permanence et la continuité de l'État doivent être assurées de façon dynamique, en s'adaptant sans cesse aux besoins de nos concitoyens.
Comme vous le savez, les réformes emblématiques ne manquent pas dans les préfectures et les sous-préfectures. Je rappellerai pour mémoire les principales d’entre elles, sur lesquelles vos commissions ont eu l'occasion de se prononcer ces dernières années : le nouveau système d'immatriculation des véhicules, ou SIV, qui a été étendu aux véhicules d'occasion le 15 octobre dernier ; le passeport biométrique, délivré depuis le 28 juin 2009 dans 2 074 communes, avec un double objectif de simplicité et de sécurisation accrues ; la nouvelle organisation du contrôle de légalité, qui s'exercera progressivement en préfecture, sans préjudice du rôle de conseil du sous-préfet d'arrondissement et, au 1er juillet 2010, le fait que les décisions de naturalisation seront prises à titre principal par les préfectures, ce qui supprimera les doublons existant actuellement avec le niveau central. J'ai conscience que certaines de ces réformes, qui pour la plupart sont entrées en vigueur en 2009, se sont traduites, dans les premiers temps, par certains désagréments – je pense par exemple aux délais excessifs constatés cet été dans certains départements pour la délivrance des passeports biométriques ou aux difficultés techniques rencontrées récemment par l'application SIV.
Toutes ces difficultés ont été identifiées et sont en passe d'être résolues. Elles ne doivent surtout pas conduire à occulter les progrès réalisés au bénéfice d'une majorité de nos concitoyens, grâce à des procédures plus fiables, plus rapides, plus accessibles avec la dématérialisation et moins coûteuses pour les finances publiques.
Pour chacune de ces réformes, 2010 sera l'année de la montée en puissance, où leurs effets positifs se feront pleinement sentir.
L'application volontariste de cette modernisation nous permet de faire face dans de bonnes conditions à l'évolution des effectifs, conformément au principe de non-remplacement d'un fonctionnaire sur deux, applicable à tous les ministères. Ce sont ainsi près de 800 emplois qui sont rendus en 2010, ce qui représente, par rapport aux 34 904 équivalents temps plein de la mission, 2,3 % des effectifs.
Dans le même temps, on observe une stabilité remarquable des crédits alloués à la mission, alors même que le poste « élections » augmente de 32 millions d'euros, en raison de l'organisation des élections régionales, des 14 et 21 mars 2010, structurellement plus coûteuses que les élections européennes organisées en 2009, qui ne comportaient qu'un tour de scrutin.
Quelques mesures nouvelles sont par ailleurs prévues pour accompagner les réformes. Ainsi 13,5 millions d'euros supplémentaires sont consacrés à la politique indemnitaire, en lien avec la fusion des corps administratifs du ministère, qui sera achevée au 1er janvier 2010. Cet effort se justifie également par la nécessité de rattraper la moyenne interministérielle estimée et de mieux prendre en compte dans la rémunération la manière de servir. Sur ce dernier point, le ministère envisage de mettre en œuvre la prime de fonctions et de résultats – la PFR – dès 2010, alors que la date butoir applicable aux ministères devrait être la fin de 2011.
Parallèlement à la modernisation des préfectures et des sous-préfectures, c'est l'ensemble de l'État local qui se réorganise avec pour objectif l'optimisation de l'efficacité des services présents aux niveaux régional et départemental. Cette réforme fondamentale et inédite par son ampleur se traduira par un resserrement au 1er janvier 2010 du nombre de directions de l'État : avec un maximum de huit directions régionales regroupées autour du préfet de région et deux ou trois directions départementales interministérielles (DDI) regroupées autour du préfet de département, l’action gouvernementale gagnera en cohérence. Je précise, toutefois, qu'il ne s'agit en rien de faire « moins d'État » local mais au contraire d'avoir « plus », voire « mieux d'État ». Si, par ailleurs, ni Brice Hortefeux ni moi-même ne remettons en cause la formidable densité de notre maillage territorial avec ses 250 sous-préfectures d'arrondissement, nous n’excluons pas des ajustements ponctuels exceptionnels, notamment en milieu très urbain. Cela n’implique pour autant aucun immobilisme, les missions des sous-préfets et des sous-préfectures devant continuer à évoluer : ainsi la sous-préfecture deviendra-t-elle progressivement une administration de mission tournée vers le développement local, venant en appui à l'action de proximité menée par le sous-préfet, celui-ci devant développer ses interventions en matière d'ingénierie territoriale et donner la priorité, dans sa relation avec les élus, à leur demande de conseil et à leur exigence accrue de fiabilité et de réactivité.
De la même manière, nous serons particulièrement vigilants afin que le niveau départemental – dont le caractère interministériel est fondamental – ne soit pas pénalisé par des logiques différentes. En effet, s'il est souhaitable que le niveau régional continue à se renforcer avec, notamment, la reconnaissance de la possibilité pour le préfet de région de donner des « instructions » aux préfets de département, le niveau départemental doit quant à lui conserver des effectifs en rapport avec les missions qui demeurent de sa compétence. Nous veillerons, également, à ce que la réforme soit suffisamment souple sur le plan de la gestion des ressources humaines, du budget ou de l'immobilier.
Ce projet de budget est cohérent car il est au diapason des processus de modernisation à l'œuvre dans les préfectures et les sous-préfectures ; en outre, il est fondé sur la conviction que la permanence et la continuité de l'État trouvent leur sens profond dans une adaptation permanente aux attentes des Français et de leurs élus ; enfin, il contribue au renforcement, autour du préfet de département et du préfet de région, d'un État territorial fort et resserré.
L’établissement du passeport biométrique, Messieurs Migaud, Cousin et Le Roux, repose sur la mise en place de stations d’enregistrement des données nécessaires dans un peu plus de 2 000 communes correspondant à 70 % des demandes de titres. Celles-ci ont été choisies par les préfets sur la base du volontariat et à la suite d’une phase de concertation avec les élus. Généralisé le 28 juin en vertu d’une obligation communautaire, ce passeport permettra de fiabiliser et de simplifier la délivrance des titres de voyage. La dotation dédiée aux titres sécurisés en faveur des communes équipées s’élève à 5 000 euros par an et par station en année pleine.
Le système d’immatriculation des véhicules (SIV) a été quant à lui généralisé le 15 octobre ; près de 19 000 véhicules ont été immatriculés ce jour-là et 36 000 le lendemain. Le fonctionnement irrégulier de cette application ayant néanmoins perturbé l’activité des préfectures et des professionnels, une cellule de crise a été constituée afin de mettre au point les solutions techniques appropriées. Le fonctionnement du SIV s’est ainsi amélioré dès le jeudi 29 octobre au matin, jour où près de 50 000 immatriculations ont été réalisées. Par ailleurs, l’activité de la base est surveillée de manière à détecter très rapidement tout dysfonctionnement et des opérations complémentaires seront menées la semaine prochaine afin d’assurer un niveau supplémentaire de sécurité.
S’agissant des titres sécurisés, le contrat doit être annexé à la délibération du conseil municipal ; de surcroît, le ministère de l’intérieur a commencé depuis un an, avec les banques et les associations d’élus, un important travail qui se traduira dans un mois environ par la signature d’une charte de bonne conduite ; enfin, la diffusion d’une circulaire aux préfets dans le respect du principe de libre administration des collectivités territoriales est envisagée.
Monsieur le président Warsmann, la réorganisation de l’administration au niveau départemental avec la création des DDI à partir du 1er janvier 2010 permettra des économies notables. L’expérimentation engagée dans le Lot depuis 2007 montre qu’en rassemblant les crédits de fonctionnement des services de l’État au sein d’une unité opérationnelle mutualisée, les gains sont multiples, cette mutualisation étant d’ailleurs possible hors du chef-lieu de département ou de région.
En outre, une réflexion sur la mise en place d’une carte nationale d’identité électronique a abouti en 2008 à la rédaction d’un avant-projet de loi pour la protection de l’identité. La CNIL, à laquelle il a été soumis, a rendu son avis le 17 juillet 2008. Certaines dispositions ponctuelles figurant dans ce texte devraient être prochainement présentées au Parlement dans le cadre de la proposition de loi dite Warsmann.
Monsieur Le Fur, le ministère de l’intérieur a engagé une étude sur les règles actuelles du code électoral relatives à l’envoi postal de la propagande électorale. Il s’agit, en l’occurrence, de moderniser les conditions de sa mise à disposition sachant que 60 % des dépenses d’une élection nationale y sont liées et que l’impact environnemental est important. Outre que nous souhaitons tirer les conséquences du développement des nouvelles technologies de l’information et de la communication, un renforcement de la campagne audiovisuelle pourrait être envisagé. J’ajoute que l’économie réalisée devrait être d’au moins 30 % pour un scrutin national. Si une telle réforme devait être lancée, une concertation serait bien entendu engagée avec les partis politiques.
Le coût du refus de concours de la force publique est quant à lui passé de 41 millions en 2006 à 32,5 millions en 2008 et à 34,7 millions en 2009, cette performance s’expliquant par les mesures adoptées par le ministère : recours plus fréquent à la procédure de transaction amiable, suivi des consommations locales, mise en ligne d’une veille jurisprudentielle et d’une « foire aux questions », recensement des dossiers pouvant présenter un risque budgétaire pour l’État, évaluation des encours de dossiers contentieux et, enfin, système d’échange régulier avec les préfectures les plus concernées quant à leurs besoins et à leurs perspectives.
Les écarts d’effectifs entre les préfectures s’expliquent par l’importance de la population dans le département mais, également, par la variété des missions et par les différentes spécificités locales, par exemple en matière de reconversion économique ou d’exposition de la population à des risques naturels. De plus, la production des titres constituant l’une des missions fondamentales des préfectures et les préfets devant arbitrer en fonction des moyens dont ils disposent mais aussi des priorités locales l’affectation des agents aux missions dont ils ont la charge, le délai de délivrance des titres peut varier d’un département à l’autre. Par ailleurs, le contrôle de gestion structurant le dialogue entre le ministère de l’intérieur et les responsables de budget opérationnel de programme (BOP) permet d’analyser ces écarts en moyens humains ainsi que leurs conséquences à travers des indicateurs d’activité et d’efficience du travail. Au final, l’allocation des moyens humains permet chaque année de corriger progressivement ces écarts tout comme, d’ailleurs, la régionalisation des BOP.
M. Jérôme Lambert, rapporteur pour avis. Dans quel délai la caret d’identité électronique sera-t-elle mise en place ?
M. Alain Marleix, secrétaire d'État à l’intérieur et aux collectivités territoriales. J’aurai l’occasion d’y revenir.
Alors que les préfectures et les sous-préfectures engagent des transformations essentielles, la directive nationale d’orientation 2010-2015 constituera un document stratégique et opérationnel essentiel : elle fixera le cadre des réformes à conduire afin de situer ce réseau au cœur de l’État local dans les régions et les départements ; elle intégrera les mandats de réforme « RGPP » ; elle répondra aux évolutions de la demande sociale et, enfin, elle affirmera les valeurs du ministère de l’intérieur et des préfectures autour de la continuité de la présence et de l’autorité de l’État. Trois facteurs essentiels structurent l’évolution du réseau : l’affirmation de l’échelon régional, l’ « interministérialité » au niveau départemental – une activité de délivrance des titres impliquant plus étroitement les collectivités territoriales et les partenaires économiques et sociaux – et, enfin, le renforcement de la lutte contre la fraude.
Parallèlement, les missions traditionnelles des préfectures et des sous-préfectures seront rénovées, même si leur fonction de représentation dans les domaines de la sécurité, de l’immigration, de l’intégration et du contrôle de légalité demeurent fondamentales et se développeront. J’ajoute que la réussite de ces transformations essentielles pour l’ensemble des Français, les élus et les agents des préfectures tient en grande partie à la capacité du ministère à développer une gestion des ressources humaines attentive au dialogue social et à la valorisation des compétences.
Monsieur Lambert, le projet de la carte de séjour biométrique pour les étrangers relève du ministère de l’immigration et de l’intégration. S’il devait aboutir, il serait géré par l’Agence nationale des titres sécurisés.
Le contrôle de légalité, par ailleurs, constitue une mission essentielle confiée aux préfets par l’article 72 de la Constitution. La loi du 12 mai 2009 sur la simplification et la clarification du droit et l’allégement des procédures a autorisé le Gouvernement à restreindre, par voie d’ordonnance, le champ des actes soumis à l’obligation de transmission aux préfets au titre du contrôle de légalité dans les domaines de la voirie et de la fonction publique territoriale. S’agissant du recentrage du contrôle sur les actes présentant des enjeux publics majeurs, les préfectures ont été invitées à se doter d’une stratégie de contrôle prioritaire par une circulaire du ministère de l’intérieur en 2006 – il s’agit, en effet, de concentrer les moyens disponibles sur les actes présentant les enjeux les plus forts. Dans cet esprit, une circulaire conjointe des ministres de l’intérieur et de l’écologie datée du 1er septembre 2009 a été diffusée, qui vise en particulier à resserrer le contrôle de légalité en matière d’urbanisme. Enfin, la centralisation en préfecture du contrôle de légalité est organisée par la circulaire du ministère de l’intérieur du 23 juillet 2009, les sous-préfets conservant bien entendu leur fonction de conseil aux élus et la responsabilité du contrôle, pour le compte du préfet, sur leur arrondissement.
Monsieur Diefenbacher, la réorganisation d’administrations territoriales de l’État se traduit notamment par l’instauration d’un rapport d’autorité entre le préfet de région et le préfet de département. L’autorité du premier ne portera que sur la conduite des politiques publiques, à l’exception des domaines régaliens où le second rendra compte directement de son action au Gouvernement ; son autorité se traduira en outre par la possibilité d’adresser des « instructions » au préfet de département, ce dernier lui rendant compte de leur exécution ; pour le ministère de l’intérieur, ces instructions générales et non particulières doivent fixer une obligation de résultat et non de moyens ; de la même façon, le ministère considère que le préfet de région ne doit pas se substituer au préfet de département ou servir d’instance d’appel pour contester les décisions de ce dernier – en effet, il importe que le préfet de département, dépositaire de l’autorité de l’État et représentant du Premier ministre et de chacun des ministres, demeure l’interlocuteur de proximité dont les citoyens, les élus et les entreprises ont besoin. En outre, le préfet de département aura autorité sur les futures DDI et le préfet de région s’assurera auprès des directeurs régionaux responsables de BOP qu’elles sont dotées par l’échelon régional des moyens de fonctionnement nécessaires, le préfet de département ayant une autorité « fonctionnelle » sur les directions régionales – celles-ci sont placées sous son autorité dès lors qu’elles interviennent dans l’exercice des missions départementales, le décret du 29 avril 2004 ayant d’ailleurs été modifié en ce sens au printemps 2009.
Traduisant la diversité démographique, géographique et économique de nos territoires tout en incarnant la présence, l’autorité et la permanence de l’État, le réseau des 240 sous-préfectures d’arrondissement métropolitaines est l’un des plus denses de notre administration territoriale. Le sous-préfet étant l’interlocuteur de proximité qui anime et coordonne l’action de l’État au plus près des citoyens et des élus locaux, ce réseau sera très largement maintenu sans que soient pour autant exclus des ajustements ponctuels dès lors qu’ils respecteront le principe d’égalité d’accès au service public. Si, dans les zones urbaines où la densité des services publics est très importante et les possibilités de circulation sont aisées, une adaptation du réseau peut-être envisagée selon diverses modalités, la présence de l’État dans les zones fragiles – qu’elles soient urbaines ou rurales – sera évidemment réaffirmée. Enfin, on ne peut prétendre que le remplacement de certains sous-préfets serait motivé par des considérations politiques : je suis intervenu moi-même au Sénat à la demande d’un parlementaire socialiste pour maintenir une sous-préfecture qui était menacée en Gironde.
Au 1er janvier 2010, les agents conserveront par ailleurs leur statut et leur rattachement à leur corps d’origine, l’harmonisation des statuts étant progressive comme en atteste une charte de gestion en cours d’adoption.
Monsieur Chassaigne, l’arrêté modifié du 20 mai 2008 portant statut des sous-préfets donne la liste des 115 arrondissements de deuxième catégorie dans lesquels des conseillers d’administration sont susceptibles d’être nommés pour occuper un emploi de « chargé de fonctions » de sous-préfet. Le nombre total de ces postes a été fixé à 15 et, à ce jour, trois ont été pourvus en l’occurrence à Montdidier, Boulay-Moselle et Saint-Pierre en Martinique. J’ajoute que le statut d’emploi de CAIOM a été créé dans le but de dynamiser et d’améliorer les perspectives de carrière des attachés principaux du ministère de l’intérieur, les agents justifiant de treize ans d’ancienneté en catégorie A et de quatre années dans le grade d’avancement pouvant faire acte de candidature.
Secrétaire d’État chargé des anciens combattants, j’avais publié une circulaire visant à ce que les représentants de l’État soient présents en particulier aux cérémonies du 19 mars, sauf circonstances locales exceptionnelles. C’est désormais le cas dans la quasi-totalité des manifestations.
Monsieur Derosier, l’État a tiré les conséquences de l’acte II de la décentralisation comme en témoigne la réorganisation aux échelons départemental et régional de son organisation territoriale et des politiques publiques. La rénovation du contrôle de légalité est quant à elle engagée selon les orientations du mandat de réforme « RGPP » confié au ministre de l’intérieur. Je vous renvoie, à ce propos, à la réponse que je viens de faire aux rapporteurs.
Le montant des mesures indemnitaires prévues pour 2010 s’élève à 13 millions d’euros. L’enveloppe allouée aux revalorisations indemnitaires permet la poursuite de leur évolution et leur alignement sur la moyenne interministérielle.
L’année 2010 verra l’achèvement de la mise à niveau du régime indemnitaire des départements de la région parisienne par rapport à celui de l’administration centrale. Cette démarche est destinée à favoriser la mobilité géographique des agents et à accompagner la fusion des corps avec les personnels administratifs de la police de catégories B et C au 1er janvier 2010. Elle permet aussi la mise en place d’une indemnité donnant une place plus importante au mérite individuel ou collectif des agents, ainsi que le financement des primes prévues dans le cadre de la RGPP pour faciliter la mobilité géographique et fonctionnelle. Bref, elle traduit la volonté du ministre de l’intérieur de mieux prendre en compte les compétences et le rôle essentiel des personnels du ministère.
Je vous remercie, monsieur Hunault, de l’hommage que vous avez rendu aux personnels des préfectures. Comme vous, Brice Hortefeux et moi-même connaissons le rôle essentiel des sous-préfets et leur grande proximité avec la population. Nous comptons accentuer leur activité de développement et d’animation. Il est important, j’y insiste, de garder intact ce réseau, qui est un des points forts de l’administration territoriale de l’État.
Monsieur Le Roux, vous avez signalé à juste titre les délais anormalement longs dans votre département.
La cible d’un traitement dans les sept jours est aujourd'hui atteinte dans plus de la moitié des départements. Partout ailleurs, la tendance globale est à l’amélioration. La Seine-Saint-Denis pose un problème particulier dont nous avons discuté à plusieurs reprises. Soyez certain que le ministère de l’intérieur sera particulièrement vigilant : l’allongement des délais n’est pas acceptable et je vous invite à nous saisir si de nouveaux retards ou de nouvelles défaillances sont constatés.
J’en viens aux brigades de recherche de la gendarmerie nationale.
Le rapprochement entre la gendarmerie et la police vise à assurer une meilleure synergie entre ces deux grandes forces de sécurité, l’une civile et l’autre militaire. Il n’est pas question de réduire le service rendu ou la présence sur le terrain, mais il s’agit d’être plus efficace. Même si des aménagements peuvent être apportés ici ou là au niveau de leur organisation, nous ne toucherons pas aux brigades de recherche de la gendarmerie, qui font un excellent travail.
M. Philippe Vuilque. J’en prends bonne note.
M. le président Didier Migaud. Monsieur le secrétaire d'État, nous vous remercions.
M. le président Didier Migaud. Nous allons maintenant examiner les crédits de la mission « Sécurité civile », toujours en présence de M. Alain Marleix, secrétaire d'État à l’intérieur et aux collectivités territoriales.
M. Georges Ginesta, rapporteur spécial. Monsieur le secrétaire d'État, je tiens tout d'abord à saluer vos efforts pour promouvoir l'action de l'État en matière de sécurité civile.
Je constate que, dans un environnement budgétaire contraint, les crédits de paiement pour 2010 de la mission « Sécurité civile » augmentent de 1,91 % pour atteindre 427 millions d'euros, le Gouvernement concentrant son action sur les missions d'intervention puisque les demandes de crédits augmentent de 5 % en autorisations d’engagement et de 10 % en crédits de paiement pour le programme « Intervention des services opérationnels ».
Je regrette en revanche que les coûts des services départementaux d'incendie et de secours, les SDIS, aient de nouveau flambé en 2008 : selon les comptes de gestion 2008, les dépenses des SDIS atteignent 4,484 milliards d'euros. Les effectifs des SDIS ont continué de progresser et s'élèvent à 39 227 sapeurs-pompiers professionnels, soit une augmentation de 527 personnels par rapport à l'année précédente. Les dépenses des SDIS ont donc augmenté de 6 % par rapport à 2007, ce qui ne peut, en soi, refléter un quelconque effort de maîtrise des coûts.
Je souhaiterais savoir, monsieur le secrétaire d'État, quelles sont les mesures législatives ou réglementaires que vous envisagez pour sortir de cette spirale inflationniste ?
Cette situation inquiète de nombreux élus de tous bords. C'est la raison pour laquelle la Mission d'évaluation et de contrôle de l'Assemblée nationale, la MEC, s'est saisie de ce sujet en 2009. Je rappelle brièvement que la MEC est une émanation transpartisane de l'Assemblée, réunissant des rapporteurs de diverses commissions, qui travaillent selon le principe du consensus. Cette instance a rendu en juillet 2009 un rapport comportant 38 propositions – mentionnées en annexe de la note de présentation qui vous a été remise – pour éteindre la flambée des coûts des SDIS.
Je voudrais souligner les avancées du Gouvernement sur certaines de nos propositions, mais aussi rappeler les points sur lesquels nous espérons toujours que le Gouvernement nous entendra.
Je suis tout d'abord très heureux de constater que, dans le cadre des réponses au questionnaire que je vous ai envoyé, le Gouvernement ait d'ores et déjà envisagé de réfléchir à certaines pistes de réforme suggérées par la MEC. Je pense notamment à la possibilité de renforcer les pouvoirs du président du conseil d'administration des SDIS pour choisir son directeur et son directeur-adjoint. Je pense également à l'intention de la direction de la sécurité civile d'élaborer un guide des bonnes pratiques des SDIS et de proposer un classement plus lisible en fonction non seulement de la taille des SDIS, mais aussi de la typologie des risques auxquels ils sont plus particulièrement exposés.
Je saluerai enfin l'intention du Gouvernement d'améliorer la formation des sapeurs-pompiers dans le sens de certaines propositions de la MEC.
En revanche, je ne me satisfais pas des réponses apportées par vos services à ce jour concernant plusieurs de nos propositions.
En premier lieu, le rapport de la MEC a montré toutes les raisons pour lesquelles il est plus qu'urgent de redéfinir la gouvernance des SDIS car le système n'est pas piloté. Il s'agit de mettre fin à la complexité des circuits de décision et à l'enchevêtrement des compétences actuel, générateurs de coûts très importants. Je tiens à vous rappeler l'attachement de la MEC au principe selon lequel « qui paye doit commander ».
Nous souhaiterions donc savoir, en premier lieu, si vous envisagez de proposer une modification des dispositions du code général des collectivités territoriales afin de confier aux conseils généraux la responsabilité opérationnelle des SDIS, qu'ils financent très majoritairement.
En deuxième lieu, le rapport de la MEC met en évidence les difficultés de fonctionnement de la conférence nationale des services d'incendie et de secours, la CNSIS : les fiches d'impact et les fiches financières ne lui sont pas toujours transmises ou le sont hors délai. Êtes-vous prêt à vous engager à ce que la direction de la sécurité civile transmette systématiquement ces informations dans un délai suffisant pour en permettre l'analyse par les collectivités territoriales ? Plus encore, reconnaissez-vous l'urgence de modifier la composition de la commission en charge des finances de la CNSIS pour en faire un véritable lieu de concertation entre les représentants de l'État, d'une part, et les seuls élus, d'autre part ?
En troisième lieu, il existe un débat récurrent sur les missions respectives des SDIS, des ambulanciers et des SAMU. Ce débat étant de nature législative, le Parlement ne saurait en être exclu. Je me permets en conséquence de vous solliciter pour soutenir un projet de réforme des dispositions législatives en vigueur afin de définir précisément les missions exclusives, partagées ou facultatives des SDIS par rapport aux SAMU et aux ambulanciers privés.
En quatrième lieu, les casernes sont encore principalement organisées sur la base de gardes de 24 heures alors qu'il y a peu d'intervention entre vingt-trois heures et six heures du matin. Les sapeurs-pompiers professionnels effectuent en moyenne 98 gardes de 24 heures par an – parfois moins –, ce qui leur permet d'être hors de leur lieu de travail 270 jours par an. Ce rythme de travail ne permet pas de maintenir leurs compétences professionnelles et favorise l'accroissement des demandes de formation, qui représentent un coût non négligeable : il existe à ce jour 80 écoles de sapeurs-pompiers en France et le dispositif n’est même pas régionalisé ! Ne serait-il pas possible d'évoluer vers des régimes de garde plus souples de 8 heures, correspondant mieux à la sollicitation opérationnelle tout au long de la journée et permettant une présence plus fréquente des sapeurs-pompiers professionnels sur leur lieu de travail – 200 jours par an –, tout en évitant de maintenir des chambres dans les casernes ?
Enfin, la MEC est parvenue à la conclusion que, pour contribuer à la transparence des coûts des SDIS et renforcer la responsabilité des élus locaux en la matière, il conviendrait d'améliorer l'information de nos concitoyens en mentionnant, sur les feuilles d'imposition locale, le coût par habitant des SDIS à l'année n-1 et son évolution par rapport à l'année n-2. Le coût moyen étant de 80 euros par Français, il peut se révéler, pour une famille de quatre personnes par exemple, plus élevé que la taxe d’habitation. Que pensez-vous de cette proposition et dans quel délai serait-il possible de la mettre en œuvre ? Un tel élément d’information permettrait de moraliser la dépense.
Je vous remercie par avance de vos réponses.
M. Thierry Mariani, rapporteur pour avis de la Commission des lois. Monsieur le secrétaire d'État, avant de vous poser des questions précises sur l'avenir des SDIS, les moyens aériens de la sécurité civile et l'avenir du volontariat, je souhaiterais attirer votre attention sur trois décisions que vous aurez à prendre prochainement, pour lesquelles je formulerai quelques suggestions, et qui pourraient contribuer au renforcement d'un dispositif de sécurité civile cohérent à proximité du bassin méditerranéen.
La première de ces décisions concerne la pérennisation, ou la non-pérennisation, de la base d'hélicoptères installée à titre expérimental au Luc, dans le Var. Il me semble que cette base répond à la fois à un vrai besoin en matière de secours héliporté et aux préconisations de la RGPP en matière d'implantation des bases, puisqu'elle réduit la durée des vols de transit.
La deuxième décision concerne le départ des avions de la sécurité civile de la base de Marignane. Je considère personnellement, et il me semble que je rejoins là les personnels sur ce point, que la base de Salon-de-Provence présente des caractéristiques géographiques proches de celle de Marignane et qu'elle serait bien adaptée à l'accueil des Canadair.
La troisième concerne la création d'un centre commun civil et militaire de formation NRBC – risque nucléaire, radiologique, biologique et chimique. Après l'abandon du projet de Cambrai prévu par la loi de modernisation, je souhaitais souligner l'intérêt qu'il y aurait à créer à Aix, autour de l’École nationale supérieure des officiers de sapeurs-pompiers (ENSOSP) et de ses infrastructures, un grand pôle de formation de sécurité civile, ouvert sur le bassin méditerranéen et qui pourrait s'inscrire dans la démarche de renforcement de la coopération euro-méditerranéenne impulsée par le Président de la République lors de la présidence française de l'Union européenne. Le site de l'ENSOSP présenterait en outre l'avantage de la proximité avec l'établissement de soutien opérationnel et logistique (ESOL) de Marseille, l’unité d'instruction et d'intervention de la sécurité civile (UNSC) de Brignoles et les centres de déminage de Marseille, Toulon, Nice et Montpellier.
Vous allez prochainement présenter au Sénat le projet de loi de réforme des collectivités territoriales. Dans le monde du secours, beaucoup s'interrogent sur les conséquences de cette réforme quant à l'organisation des services d'incendie et de secours et aux modalités de leur financement, telles qu'elles résultent des lois de 1996 et de 2004. Pouvez-vous nous préciser quelles sont les intentions du Gouvernement à ce sujet ?
Ma deuxième question a également trait aux SDIS, puisqu'elle concerne le fonds d'aide à l'investissement, le FAI, dont les crédits sont en baisse pour la cinquième année consécutive. Depuis sa mise en place, le FAI fait l'objet de nombreuses critiques. Vos prédécesseurs ont, par circulaire, et non sans résultats, essayé de mettre fin au saupoudrage en ciblant les aides sur les investissements structurants, mais les insatisfactions relatives au fonctionnement du fonds demeurent. Les réponses au questionnaire budgétaire indiquent qu'un décret permettant une réforme plus importante serait en préparation, ce qui est le cas, semblerait-il, depuis plusieurs années. Pouvez-vous nous préciser votre vision de l'avenir du FAI tant du point de vue de son montant que de son fonctionnement ?
Je voudrais également vous poser deux questions relatives aux moyens aériens de la sécurité civile.
La première porte sur la composition de la flotte à moyen terme. Le vieillissement de certains appareils – Beechcrafts et Trackers – commence à avoir des conséquences sur les taux de disponibilité constatés et sur le coût de la maintenance. Avec quelle vision d'ensemble et selon quel calendrier le Gouvernement envisage-t-il le renouvellement de ces avions ?
La seconde porte sur la coopération européenne en matière de sécurité civile. Un module européen de deux Canadair a été stationné à Bastia cet été. Il est intervenu en France et dans plusieurs pays voisins. Quel bilan dressez-vous de cette expérience, tant sur le plan opérationnel que sur le plan politique ?
Enfin, je rappellerai le rôle indispensable que joue le volontariat dans la sécurité civile. Vous avez publié au Journal officiel du 14 octobre un décret comportant de nombreuses mesures en faveur des sapeurs-pompiers volontaires, dont je précise qu'il a reçu un avis favorable de la conférence nationale des services d'incendie et de secours et de la commission consultative d'évaluation des normes. Quel est le coût estimé de ce décret pour les SDIS ?
La commission « Ambition-volontariat », mise en place par Michèle Alliot-Marie et présidée par Luc Ferry, vous a remis son rapport le 17 septembre. Ce rapport comporte de très nombreuses propositions, de portée et de coût variables, en matière de management, de formation et de reconnaissance des sapeurs-pompiers volontaires. Il préconise en particulier une gestion plus personnalisée des parcours des volontaires tenant mieux compte de leurs contraintes. Quelles suites envisagez-vous de donner à ce travail, qui a reçu un très bon accueil des sapeurs-pompiers volontaires ?
M. Jean-Claude Flory. Le projet de budget pour 2010 traduit bien les engagements concrets du Gouvernement et du Président de la République. Lorsqu’il exerçait d’autres fonctions, ce dernier s’est fortement engagé en faveur de la sécurité civile, et il continue de lui accorder une attention toute particulière.
Je salue le travail de nos deux rapporteurs, qui traitent de ce sujet avec passion et qui agissent avec détermination pour conforter l’organisation de la sécurité civile.
Mon intervention portera sur trois sujets principaux.
Premièrement, les forces vives de la sécurité civile, à savoir les sapeurs-pompiers et en particulier les volontaires. Dans le prolongement de la loi du 13 août 2004 de modernisation de la sécurité civile, un décret du 14 octobre 2009 prévoit des dispositions visant à améliorer les conditions du volontariat et à répondre à certaines préoccupations légitimes. Il démontre la volonté qu’a le Gouvernement de répondre, tout comme les collectivités locales, à des enjeux sociétaux majeurs.
Deuxièmement, le travail engagé en matière de secours aux personnes. Chaque année, 2,5 millions de nos concitoyens bénéficient de ces secours. La mise en œuvre du référentiel commun aux SAMU et aux SDIS, comportant notamment la procédure de « départ réflexe » des sapeurs-pompiers, est une avancée importante. Le dispositif permettra de rendre à la population un service de proximité plus efficace et plus moderne. Je précise que l’organisation des SDIS a une décennie d’existence et que la loi de modernisation de la sécurité civile n’a que cinq ans. Même si la vigilance de la représentation nationale doit pleinement s’exercer, il faut aussi saluer la réponse coordonnée et adaptée que nos sapeurs-pompiers ont apportée à l’occasion, par exemple, de la tempête Klaus. C’est la démonstration que le modèle est pleinement opérationnel.
Je salue également la réactivité des services du ministère de l’intérieur lorsque des catastrophes surviennent. Le classement intervient dans un délai de quelques semaines, au plus de deux ou trois mois, ce qui permet de répondre de façon très satisfaisante aux besoins de populations parfois terriblement touchées.
Depuis deux ans, un dispositif de soutien rapide aux collectivités locales existe pour les dégâts inférieurs à 4 millions d’euros. C’est un grand progrès. En revanche, le traitement du coût peut faire l’objet d’une différenciation au-delà de ce montant : un arbitrage en réunion interministérielle est alors nécessaire et les délais s’en trouvent allongés. Dans le cas de petites communes rurales, il peut s’agir de sommes supérieures au budget municipal annuel. La chronologie de la décision est donc essentielle.
Le groupe UMP salue votre action et celle du Président de la République en faveur de la sécurité civile. Il votera les crédits de la mission.
M. Bernard Derosier. L’examen de ces crédits intervient quelques semaines après le dépôt d’un rapport de la Mission d’évaluation et de contrôle, la MEC, mise en place à votre initiative, monsieur le président de la Commission des finances. Cette mission, à laquelle j’ai eu le plaisir de participer aux côtés de MM. Ginesta et Mariani, a réalisé un travail important que les observateurs s’accordent à reconnaître comme une base intéressante pour faire évoluer la sécurité civile de notre pays dans le bon sens, en dépit de quelques réactions négatives émanant de ceux qui y ont décelé une volonté de mettre fin à des situations inégalitaires.
Je souhaite donc que le Gouvernement et la direction de la sécurité civile donnent des suites à ces propositions. Tout n’est peut-être pas à prendre pour argent comptant, mais l’on pourrait à tout le moins réaliser de sérieuses économies.
Thierry Mariani a souligné la baisse significative, de 60 millions d'euros en 2003 à 22,35 millions aujourd'hui, des crédits consacrés au Fonds d'aide à l'investissement. Que signifie ce désengagement ? Je vous demande solennellement, monsieur le secrétaire d’État, si le Gouvernement entend renvoyer aux départements l'élaboration des schémas départementaux d'analyse et de couverture du risque. À moins qu’il ne veuille engager une réforme du FAI afin de ne plus assurer les investissements que pour les établissements interdépartementaux. À ce propos, la MEC a fait des propositions sur la fiscalisation des dépenses des SDIS. Quelles sont en la matière les intentions du Gouvernement ?
Thierry Mariani a également évoqué la revalorisation, que le Gouvernement a décidée par décret, du tarif de l’heure de vacation payée aux sapeurs-pompiers volontaires. S'il n'est évidemment pas question de remettre en cause l'action indispensable de ces derniers, il s'agit d'une dépense nouvelle indirectement imposée aux collectivités territoriales, et je souhaite donc savoir s'il est envisagé une compensation qui permettra aux départements d'assumer cette dépense, sachant que la loi interdit d'y faire participer les communes.
Le Gouvernement a-t-il par ailleurs l'intention de suivre la préconisation de la MEC, pour qui il conviendrait d'apprécier la nécessité de l'ensemble des textes réglementaires existants au regard des besoins, des conditions de mise en œuvre par les SDIS et, surtout, de la charge financière supportée par les collectivités territoriales ?
Je rappelle par ailleurs que, lorsqu'une administration emploie moins de 6 % de fonctionnaires considérés comme handicapés, elle doit acquitter une sorte d'amende qui vient abonder le Fonds pour l'accession des personnes handicapées dans la fonction publique. Les SDIS n'échappent pas à cette règle, qui a de lourdes conséquences financières. En effet, on imagine mal un sapeur-pompier handicapé intervenant sur un sinistre s'il ne dispose pas de toutes ses capacités. Répondant à la question d’un sénateur, le secrétaire d’État chargé de la fonction publique a suggéré que l'on fasse porter l'effort de recrutement sur les personnels administratifs, techniques spécialisés, les PATS. Si l'on prend l'exemple du département du Nord, qui ne compte aucune personne handicapée parmi ses 2 000 sapeurs-pompiers volontaires et qui emploie 450 PATS, reporter sur ces derniers 6 % de 2 000 reviendrait à recruter 30 % de personnes handicapées ! Certes, je souhaite que celles-ci trouvent toute leur place dans la société, mais procéder de la sorte semble difficilement imaginable. Pourquoi ne pas s'inspirer du privé, où certains salariés sont considérés comme remplissant des missions nécessitant des aptitudes physiques particulières ?
M. André Chassaigne. Je précise que j'interviens au nom du groupe GDR, mais aussi au nom des députés communistes, républicains et du Parti de gauche, ainsi qu’en mon nom personnel.
Je souhaite que l'on ne tire pas de conclusions trop hâtives du rapport de la MEC, les propositions qui sont faites devant impérativement faire l'objet de simulations. Ainsi, l'idée de limiter les périodes de garde, qui sont actuellement de vingt-quatre heures, à huit ou à douze heures, doit être évaluée avec précision, en prenant notamment en compte les emplois nécessaires pour couvrir toutes les plages horaires afin d'assurer une bonne couverture opérationnelle, donc la sécurité.
Je crois que l'on a trop tendance à écorner l'image des sapeurs-pompiers, en affirmant qu'ils coûtent cher et qu'ils bénéficient d'avantages acquis. Pourquoi chercher en outre à opposer sapeurs-pompiers professionnels et sapeurs-pompiers volontaires, dont il m'apparaît que les actions sont au contraire très complémentaire ? Tout ceci risque d'être préjudiciable au recrutement des pompiers dont nous avons pourtant le plus grand besoin.
Je porte par ailleurs un jugement très sévère sur les dispositifs de secours à la personne. Certes, on a élaboré un référentiel commun, mais il semble très mal appliqué sur le terrain, ce qui a de graves conséquences pour la sécurité des personnes et qui provoque l’incompréhension ainsi que le mécontentement des populations comme des élus. De leur côté, les sapeurs-pompiers sont souvent démotivés et excédés tant ils ont l'impression d'être peu écoutés, notamment par les médecins régulateurs. Cela peut avoir des conséquences extrêmement graves, je l'ai constaté dans le Puy-de-Dôme, et plus particulièrement dans le secteur d’Ambert : le médecin régulateur, qui est aux ordres de l'Agence régionale de l'hospitalisation, joue un rôle tout bonnement scandaleux, refusant l'intervention du SMUR de proximité, espérant ainsi faire la preuve de l’inutilité de ce dernier et justifier sa future suppression. Ce sont pourtant les sapeurs-pompiers qui sont sur place, qui disposent du savoir-faire, qui peuvent évaluer l'état de la victime et accomplir immédiatement les gestes de secours. Mais on préfère prendre des risques très importants en transportant des personnes à plusieurs dizaines de kilomètres de là. On retrouve la logique de la ministre de la santé, qui veut démontrer l'inutilité de l’hôpital de proximité afin de promouvoir celui de Thiers, bien plus éloigné. Face à la gravité de cette situation, je saisirai à nouveau le préfet et l’ARH, en leur donnant des exemples précis, notamment en citant le cas de personnes âgées qui n'ont pas été traitées de façon prioritaire.
Je souhaite enfin faire quelques propositions relatives aux sapeurs-pompiers volontaires, qui sont inquiets de la remise en cause implicite, dans le rapport de la MEC, de certains de leurs avantages comme l'exonération fiscale et sociale des vacations ou la prestation de fidélité et de reconnaissance. Dès lors que le rapport évoque « la fragilité du fondement juridique » de ces avantages, la réponse ne consisterait-elle pas en un renforcement de sa solidité ? Quel est à ce propos le sentiment du Gouvernement ?
Même si le CAP que j'avais évoqué alors n'était sans doute pas une bonne solution, j'ai fait dès 2004 des propositions en vue de la validation des acquis des sapeurs-pompiers volontaires. Ces derniers, qui reçoivent une formation initiale de quatre-vingt-dix heures, suivent ensuite de nombreuses formations de spécialisation et ils doivent à nouveau passer par une formation s'ils veulent monter en grade. Il semblerait donc légitime de reconnaître ces formations, de leur donner une traduction concrète, y compris en vue d'une autre carrière ultérieure. Cette reconnaissance serait également de nature à encourager les vocations.
Enfin, est-il vraiment indispensable, si l'on veut disposer d’un plus grand nombre de sapeurs-pompiers volontaires, d'appliquer aussi rigoureusement qu'aujourd'hui un certain nombre de critères médicaux relatifs au poids, à la taille, à la vision, voire aux vaccinations, notamment à celles contre l’hépatite B ?
M. Christian Kert. Je suis heureux de constater que, dans son rapport, Thierry Mariani se range à l'idée d'un déménagement de la base de sécurité civile de Marignane vers Salon-de-Provence. Pourriez-vous, monsieur le secrétaire d’État, préciser le calendrier de cette opération ?
On connaît par ailleurs la volonté du directeur de la sécurité civile de participer à l'élaboration d'une politique européenne de la sécurité, notamment sur la base des moyens matériels et humains de la base de sécurité civile dont je viens de parler. Les personnels veulent participer à cet effort européen, voire euro-méditerranéen. Où en est-on ?
M. Jean-Pierre Decool. Avant de s’engager en tant que sapeur-pompier volontaire ou professionnel, les jeunes de onze à dix-huit ans peuvent rejoindre les rangs des jeunes sapeurs-pompiers, les JSP. Les associations qui encadrent et qui forment les jeunes sapeurs-pompiers constituent donc une véritable pépinière de recrutement. Elles sont également un lieu précieux d'éducation de notre jeunesse aux valeurs républicaines et aux gestes citoyens. Je tiens d'ailleurs à rendre hommage aux 200 000 sapeurs-pompiers volontaires qui, outre leur engagement quotidien en faveur de la sécurité de nos concitoyens, assurent les trois quarts de l'encadrement de leurs futurs successeurs. Les associations de jeunes sapeurs-pompiers sont activement mobilisées pour la formation de ces jeunes et pour la promotion de la profession, et je peux témoigner de la qualité de leur travail.
Monsieur le secrétaire d’État, vous avez engagé une politique ambitieuse de soutien aux sapeurs-pompiers volontaires, pouvez-vous nous informer des actions menées au niveau national pour soutenir les associations de jeunes sapeurs-pompiers ?
M. Jean-Claude Mathis. Comme notre rapporteur, Georges Ginesta, je juge préoccupante l'envolée des dépenses de la sécurité civile. Depuis 2001 et l’achèvement de la départementalisation des SDIS, ces dépenses ont augmenté de 67 % alors que le nombre des interventions ne s'accroissait que de 10 %. Cela tient à l’évidence à un manque de maîtrise de ces dépenses et il est agaçant pour les élus, notamment des départements, de voire accréditer auprès des contribuables l'idée que cet état de fait doit être imputé uniquement aux collectivités territoriales. Il est donc urgent de sortir d'un système dans lequel l'État réglemente, d’abord, et présente ensuite la facture aux collectivités.
M. Michel Diefenbacher. Je rends hommage à la lucidité et au courage de notre rapporteur spécial, Georges Ginesta, dont je partage entièrement les conclusions.
La question du partage de responsabilité entre le préfet et le président du conseil général en matière de sécurité civile avait été évoquée en 2000 dans le rapport de M. Mauroy, au nom de la mission sur l'avenir de la décentralisation. La proposition n° 34 bis soulignait que « les SDIS et la sécurité sont totalement pris en charge par l'État et placés sous l'autorité du préfet ». Pierre Mauroy, qui n’est pas, que je sache, un fervent jacobin, justifiait ainsi cette proposition : « La dichotomie entre une gestion décentralisée et une mission opérationnelle d’État n’est pas saine. La commission estime donc nécessaire de créer un véritable service public de sécurité civile placé sous l'autorité du préfet. »
L'État fixe les règles en matière de prévention des risques, il intervient lorsque les choses se passent mal, mais ce n'est pas lui qui détermine les moyens dont il dispose pour mettre en œuvre les plans et intervenir en cas de difficulté.
J'ajoute que s'engager dans une opération de recentralisation ne coûterait rien à l'État puisque le transfert des compétences devrait, comme en matière de décentralisation, s’accompagner de celui des moyens correspondants.
Ma question est donc simple : le Gouvernement envisage-t-il de s'engager un jour dans cette voie ?
M. le président Didier Migaud. Je rappelle que le rapport de la MEC a été élaboré en liaison étroite avec la Commission des lois ainsi qu’avec tous ceux d'entre nous qui suivent particulièrement ces sujets, et qu'il a été adopté par la Commission des finances.
Je veux dire à notre collègue André Chassaigne comme à tous les sapeurs-pompiers professionnels et volontaires que l'objectif de la mission n'était absolument pas d’« écorner » l'image des sapeurs-pompiers, dont chacun reconnaît le professionnalisme, la disponibilité et le dévouement.
En revanche, la MEC est parfaitement dans son rôle quand, à partir de ce que constatent les élus sur le terrain, elle pose des questions, elle fait des observations et formule des propositions sur l'organisation, la gouvernance, le coût et le financement des services d'incendie et de secours.
C'est pourquoi nous avons choisi que le Gouvernement se saisisse de ce sujet et que ce dernier soit inscrit à l'ordre du jour de la semaine de contrôle organisée à l'Assemblée nationale, afin que nous puissions en débattre, en concertation avec les personnels concernés.
M. Alain Marleix, secrétaire d'État à l’intérieur et aux collectivités territoriales. Je vous prie d'excuser l'absence de Brice Hortefeux, qui participe aujourd'hui à la réunion du G6, à Londres.
Avant de vous présenter les grandes lignes de ce projet de loi de finances pour 2010, qui s'inscrit dans le cadre du budget trisannuel 2009-2011, je veux rendre hommage aux femmes et aux hommes sapeurs-pompiers volontaires, professionnels et militaires, ainsi qu'aux personnels civils et militaires des moyens nationaux de la sécurité civile, qui, au péril de leur vie, assurent la protection des populations sur le territoire français mais également hors de nos frontières. Je rends en particulier un hommage solennel aux treize sapeurs-pompiers et aux deux pilotes d'hélicoptère qui ont disparu dans l'exercice de leurs fonctions au cours des douze derniers mois.
Je souhaite aussi rappeler la mobilisation remarquable de tous les personnels de la sécurité civile, tout au long d'une année qui a été marquée par des événements d'une particulière gravité, qu'il s'agisse de la tempête Klaus du 24 janvier dernier, des inondations de la Martinique en mai, de celle du Var et du Sud-Ouest en septembre et en octobre, et, bien sûr, de l'épisode de grippe H1N1 que connaît notre pays depuis la fin du mois d'avril.
Au-delà de nos frontières, nos unités de sapeurs-pompiers sont intervenues au Sri Lanka, à Sumatra, à Gaza, en Moldavie, en Italie et au Bénin, ainsi que lors des dramatiques incendies de forêts en Grèce, au Portugal et en Italie. La France assure ainsi sa responsabilité de grande puissance dans l’aide qu’elle apporte aux États touchés par ces catastrophes. C'est cette volonté qui conduit le ministre de l'intérieur à affirmer son rôle de chef de file en matière de protection civile au niveau européen. Ainsi, cet été, la direction de la sécurité civile a assuré la direction du programme européen « EU FFTR 2009 », destiné à améliorer la mobilisation des moyens de lutte contre les incendies de forêts et à renforcer les capacités additionnelles dans le cadre du mécanisme européen de protection civile, tout en développant l'assistance mutuelle européenne. Comme l'a rappelé Thierry Mariani, cette action s'est traduite par la location de deux Canadair basés à Bastia. Le bilan de cette opération est très satisfaisant. Elle a montré l'intérêt de développer une telle capacité européenne d'assistance mutuelle, ces avions ayant pu être engagés pour renforcer le dispositif des États membres, alors que le contexte opérationnel dans les pays méditerranéens ne permettait pas de procéder à des renforcements bilatéraux.
La France participe également activement aux actions de protection civile dans le cadre de l'Union pour la Méditerranée. La réunion des directeurs généraux de la protection civile, organisée à Marseille le 18 juin dernier, première manifestation officielle réunissant les quarante-trois pays partenaires, la Commission européenne, le secrétariat général du Conseil et la Ligue arabe, a permis de retenir cinq domaines d'action : prévention, alerte précoce, formation, préparation à l'engagement opérationnel, coopération opérationnelle. La prochaine réunion, prévue au Maroc en janvier 2010, sera l'occasion de stabiliser les propositions qui seront soumises à la prochaine réunion des ministres chargés de la protection civile des États membres de l'Union pour la Méditerranée.
S’agissant de la mission « Sécurité civile », le projet de budget présente deux caractéristiques principales.
En premier lieu, pour faire face aux évolutions en termes de sécurité, nous devons nous appuyer sur la loi de 2004 et appliquer les recommandations du Livre blanc sur la défense et la sécurité nationale.
La loi de 2004 demeure notre référence commune : elle a fixé un principe simple, celui de la subsidiarité. Le niveau local est l'échelon le plus pertinent pour organiser, mettre en œuvre et adapter le secours à personnes à la diversité de nos territoires. Mais en cas de catastrophe, l'État, sous l'autorité des préfets, est le mieux à même d'agréger les forces locales pour déployer des moyens plus importants et faire émerger la solidarité nationale.
Monsieur le rapporteur pour avis, le projet de réforme des collectivités territoriales ne modifie en rien cet équilibre.
De la même manière, monsieur le rapporteur spécial, il n'apparaît pas pertinent, dans l’unique but d’affirmer la gouvernance budgétaire des SDIS, de remettre en cause les pouvoirs de police dont le maire et le préfet peuvent faire usage dans le cadre opérationnel.
Je partage pleinement votre ambition d'un État partenaire des élus du SDIS et ne peux qu'adhérer à votre souhait de voir les fiches d'impact élaborées très en amont et de manière plus large. Les élus locaux, qui votent et gèrent les budgets des établissements publics, doivent également pouvoir compter sur mes services.
La conférence des SDIS, dont vous êtes membre, a joué son rôle de régulation et deux dossiers que vous avez évoqués en fournissent l'illustration. Sur la question du temps de travail, elle a souhaité maintenir en l'état le décret de 2001, qui permet d'organiser les cycles de gardes de manière très souple. Sur le référentiel commun SAMU/SDIS, elle a rappelé que l’enjeu était d’articuler les organisations opérationnelles plutôt que de réécrire les bases juridiques.
C’est dans cette logique que la gestion du FAI a été réformée pour recentrer l'aide de l'État sur les investissements structurants ou mutualisés entre plusieurs SDIS, concernant la modernisation des transmissions, par exemple.
Comme M. Mariani l’a souligné, le FAI a réformé ses « péchés de jeunesse » par circulaires : la nécessité d'une révision plus formelle des textes se pose désormais.
Depuis sa création en 2003, le FAI a été doté en loi de finances initiale de 316 millions, soit un montant annuel de 45 millions, qui correspond à son étiage historique. À ce jour, 87 % des crédits ont été consommés et l'écart entre les AE et les CP est encore de 28 millions. Pour 2010, c'est un montant de 35,3 millions qui a été retenu, dont 13 millions pour le programme ANTARES. Ce niveau de crédits paraît suffisant au vu des difficultés de consommation.
Monsieur le rapporteur spécial, la situation budgétaire des SDIS est une préoccupation première de la direction de la sécurité civile. Vous avez pu constater, lors de la CNSIS, que celle-ci savait répondre aux vœux des élus puisqu’elle a abrogé l'ensemble des notes d'information techniques relatives aux matériels et équipements. De la même manière, elle examinera, en liaison avec Bercy, votre proposition relative à l'avis d'imposition.
Le Livre blanc sur la défense et la sécurité nationale place la sécurité civile au cœur de la nouvelle stratégie nationale de sécurité. Si l’État n'est pas le seul acteur, son rôle, direct ou indirect, est majeur. D’ailleurs, nos concitoyens ne comprendraient pas qu'il en aille autrement. Toutefois, face à l'évolution et à la multiplicité des menaces, les responsabilités de chacun des intervenants devaient être précisées.
Du point de vue des préconisations du Livre blanc, le projet de budget pour 2010 sera, en quelque sorte, la deuxième annuité de la LOPPSI.
Il comporte cinq avancées.
Tout d’abord, l’important programme pluriannuel d'équipement des services opérationnels de la DSC en moyens de lutte contre le terrorisme nucléaire, radiologique, biologique, chimique et explosif, engagé en 2009, sera poursuivi en 2010. Pour le service de déminage, plusieurs acquisitions sont prévues : quatre robots ayant la capacité d'effectuer des opérations de « lever de doute » sur objets suspects ; un appareil de radiographie mobile des munitions ; un appareil de radiographie des objets suspects destiné aux démineurs intervenant dans les aéroports.
En outre, pour renforcer les capacités d’intervention en matériels et équipements spécialisés dans la lutte contre la menace NRBCE, sept nouvelles chaînes de décontamination viendront équiper les SDIS et la brigade de sapeurs-pompiers de Paris, et un prototype de véhicule permettant d’effectuer des prélèvements d'identification et de réaliser des spectrométries sera élaboré. La phase de déploiement de ce type de véhicule dans les seize agglomérations les plus importantes du territoire est prévue entre 2010 et 2013.
Par ailleurs, pour parer aux menaces biologiques, quatre caissons sécurisés, pressurisés, ventilés et aérotransportables – permettant d’isoler rapidement une victime à risques – seront mis au point afin de servir aux formations militaires de la sécurité civile.
Nous procéderons à l’acquisition de quatre hélicoptères. Le premier est destiné à remplacer l’appareil de Bastia, perdu le 25 avril dans des circonstances tragiques. Comme l'a montré le sauvetage par un hélicoptère de la sécurité civile des six occupants d'un avion de tourisme tombé en mer le 12 octobre, ce remplacement est nécessaire. Pour renforcer la sécurité des vols, plus particulièrement en montagne, le programme d'acquisition et de mise en œuvre d'enregistreurs de voix et de paramètres de vol sera poursuivi afin d'équiper, d'ici à 2011, la moitié de la flotte.
Les trois autres appareils seront destinés à l’outre-mer, où ils assureront la continuité du service public à partir de 2012 compte tenu du retrait, préconisé par le Livre blanc, des moyens aériens militaires.
Enfin, le centre interministériel de crise à Beauvau, dont le principe a été arrêté en 2009, sera prêt début 2010. Comme c’est déjà le cas pour le suivi de la grippe A (H1N1), il permettra d'associer dans un même lieu dédié les ministères concernés. Parallèlement, le centre opérationnel de gestion interministérielle des crises fait l'objet d'un important plan de modernisation qui sera poursuivi en 2010, avec, notamment, l'acquisition d'outils d'aide à la décision plus performants et la mise en place d'un système d'information géographique répondant aux exigences opérationnelles de la sécurité civile.
Monsieur le rapporteur pour avis, vous m’avez interrogé sur les conséquences du vieillissement des Beech 200 et des Trackers. Les Beech 200 mis à la disposition de la sécurité civile réclament désormais beaucoup de maintenance – deux d’entre eux sont en service depuis vingt-cinq ans. La DSC étudie donc les modalités de leur remplacement et compte proposer l'inscription des crédits nécessaires dans le cadre du budget triennal 2011-2013.
S'agissant des neuf Trackers, les inspections très poussées, engagées depuis 2002, ont permis de poursuivre en toute sécurité l'exploitation de ces bombardiers d'eau et d’assurer un très bon taux de disponibilité jusqu’en 2020, ce qui laisse le temps à la DSC d’étudier la faisabilité technique et financière du remplacement de ces avions, qui devrait être engagé de manière progressive à partir de 2015.
En second lieu, si l’État renforce les moyens de la sécurité civile, il doit aussi veiller à assurer une coordination optimale, le plus en amont possible, de l’ensemble des acteurs. Des actions de mise en cohérence et des projets structurants ont été ainsi mis en œuvre.
Je veux d’abord souligner l'importance que revêt le volontariat dans notre modèle français de sécurité civile : 200 000 sapeurs-pompiers sont volontaires – soit 80 % des effectifs – et ils réalisent 60 % des interventions. Avec Brice Hortefeux, nous souhaitons inscrire notre action en faveur du volontariat dans la durée, ce qui suppose de ne pas reporter à plus tard ce qui doit être fait aujourd’hui.
C'est tout le sens du décret publié le 14 octobre 2009. Au nom du Gouvernement, je voudrais remercier les élus, sans qui ce texte n'aurait pu voir le jour. Conscients de l’importance du volontariat, notamment dans les zones rurales, comprenant les subtilités de l’engagement citoyen, ils ont accepté, dans le contexte économique actuel, de financer les mesures contenues dans ce décret.
La reconnaissance du volontariat imprégnera la suite de notre action. Il s'agit d'inciter de nouveaux volontaires à rejoindre les rangs et, surtout, de pérenniser l'engagement de ceux qui l'ont déjà fait. Le rapport remis par Luc Ferry est une base de réflexion, dont les deux principes sont souplesse et reconnaissance. Ces deux principes guideront les actions qui seront engagées dès 2010, notamment dans le domaine de la formation des sapeurs-pompiers volontaires.
Le référentiel SAMU/SDIS, voulu par le Président de la République, a fortement structuré les services publics d'urgence. Sa coordination avec le référentiel SAMU/ambulanciers a été assurée par une circulaire interministérielle publiée au Journal officiel du 24 octobre.
Dès la fin de 2009, les préfets rendront compte de la mise en œuvre de ces éléments de structuration qui visent chaque année, au travers d'une articulation modernisée des services publics, à apporter à plus de 2,5 millions de nos concitoyens des secours d'urgence de proximité et de qualité.
Le management des officiers de sapeurs-pompiers doit être modernisé pour répondre aux attentes des élus comme aux enjeux du volontariat. Le Gouvernement, en étroite concertation avec les élus locaux, a décidé de moderniser la gestion des emplois supérieurs de direction afin que les officiers de sapeurs-pompiers puissent bénéficier d'un parcours qualifiant et mieux répondre aux attentes de leurs autorités de tutelle.
L'État doit être le garant de la qualité professionnelle des officiers supérieurs : en ce sens, la réussite dans les fonctions de chef de centre, métier au contact des volontaires, doit devenir la condition sine qua non d'une carrière réussie d'officier.
Les directeurs départementaux des SDIS verront leur place affirmée au sein du collège des chefs de service départementaux et les officiers de sapeurs-pompiers participeront pleinement à la nouvelle organisation des zones de défense.
Face à des politiques locales ou nationales qui, parfois, paraissent se faire concurrence, nos concitoyens nous appellent à rechercher avant tout l’intérêt général. Notre mission est d’informer, d’éviter les crises et de sauver les personnes. Au chapitre des interventions structurantes, le projet de budget comporte deux avancées significatives.
Le Centre régional d'alerte aux tsunamis pour l'Atlantique Nord-Est et la Méditerranée (CRATANEM), dont la création a été décidée pour doter le littoral d’un système d’alerte précoce, devrait être opérationnel courant 2011. Une convention de partenariat vient d'être signée entre, d’une part, le Commissariat à l'énergie atomique, le Service hydrographique et océanique de la marine et le CNRS et, d'autre part, le ministère de l'intérieur et le ministère chargé de l'écologie. Le CRATANEM sera, dans un second temps, connecté au système national d'alerte des populations.
Ce dernier sera rénové. Il s’agit d’un projet représentant 46 millions d’euros en AE, dont 3,5 millions sur la période 2009-2011. Une expérimentation du nouveau dispositif a été réalisée avec succès en juin 2009 sur quatre bassins de risque et trois départements. Aussitôt l'étude précise des besoins achevée et l'architecture du dispositif définie, le nouveau système sera mis progressivement en place à partir de 2011.
Les crédits qui sont soumis à votre vote au titre de la mission « Sécurité civile » attestent de la volonté de l'État de répondre efficacement à l’ensemble des risques, en veillant à une configuration optimale de tous les intervenants dans la chaîne de la sécurité civile. Cet objectif est difficile à atteindre, mais Brice Hortefeux et moi-même nous y employons.
Permettez-moi maintenant de répondre plus précisément aux questions qui m’ont été posées.
Monsieur Mariani, l’analyse de la couverture du département de la zone de défense Sud en moyens de secours primaires et héliportés a conduit à décider de l’implantation d’un hélicoptère de la sécurité civile sur la base militaire du Luc, à compter du 4 mai. Entre sa mise en service et la fin du mois d’août, ce Dragon 83 a totalisé 235 heures de vol, dont 75 % en mission de secours, et a permis de secourir 209 personnes, dont 179 par hélitreuillage. Avec une moyenne de deux interventions quotidiennes, et une mission par jour depuis le mois de septembre, son activité est élevée. La création d’une nouvelle base d’hélicoptères dans le Var constitue un atout majeur pour la protection des populations.
Christian Kert et Thierry Mariani m’ont interrogé sur le transfert de la base avions de la sécurité civile, installée depuis 1963 à Marignane. Cette implantation, très adaptée à la lutte contre les feux de forêts, constitue toutefois une gêne pour l’activité commerciale croissante de l’aéroport de Marseille. Les études montrent que la BASC pourrait être transférée sur la base aéronautique navale de Nîmes-Garons, moyennant des adaptations auxquelles un groupe de travail rassemblant des représentants de l’armée de l’air et de la sécurité civile réfléchit actuellement. Le transfert de la BASC sur la base aérienne de Salon-de-Provence paraît moins probable. Les éléments techniques comparés de ces deux sites feront l’objet d’un rapport, qui sera remis par le préfet de la zone Sud à la fin de ce mois. Le transfert pourrait être effectif en 2012.
S’agissant du Centre national commun de formation et d’entraînement civil et militaire à la lutte contre la menace NRBCE, trois architectures sont possibles : école nationale sur un site unique, centre de référence avec les structures ministérielles de formation existantes, centre national de référence avec des centres relais déconcentrés. De l’avis unanime des membres du groupe de réflexion, cette dernière architecture serait la mieux adaptée. Un cabinet d’études sera sélectionné début 2010. L’École nationale supérieure des officiers de sapeurs-pompiers a vocation a devenir ce centre national.
Monsieur Flory, la loi du 13 août 2004 a permis des avancées concrètes dans le soutien à l’engagement des sapeurs-pompiers volontaires, avec la création de la prestation de fidélisation et de reconnaissance. Le décret du 13 octobre 2009 prévoit trois mesures : l’augmentation de 2,1 % sur trois ans du prix de l’heure de vacation ; l’avance, à compter du 1er janvier 2011, de la plage horaire de nuit à vingt-deux heures, au lieu de minuit, avec doublement du tarif horaire ; une meilleure indemnisation des heures de formation.
Le coût de ces mesures est évalué à 30 millions en année pleine. L’Assemblée des départements de France (ADF) a demandé un étalement de la première mesure sur trois ans et de la deuxième mesure sur deux ans.
Enfin, je tiens à vous rappeler que les dispositions de la loi relative au mécénat peuvent s’appliquer aux entreprises qui mettent leurs salariés sapeurs-pompiers volontaires à la disposition des SDIS pour des missions opérationnelles.
Monsieur Chassaigne, les SDIS et les SMUR concourent conjointement à la mise en œuvre de l’aide médicale urgente. Le référentiel commun a permis de mieux organiser les complémentarités entre ces deux services publics. L’enjeu reste d’apporter à la victime la réponse la mieux adaptée à la situation. Les départs réflexes des sapeurs-pompiers permettent, sans remettre en cause la bonne information de la régulation médicale du SAMU, d’apporter une réponse rapide et de proximité. Une circulaire récente a rappelé aux préfets les derniers ajustements en la matière. Enfin, un comité national de suivi, récemment créé, permettra d’éclairer les préfets sur les difficultés résiduelles de mise en œuvre.
S’agissant de la validation des acquis, l’ensemble des textes réglementaires qui la rendent applicable a été publié. La direction de la sécurité civile a engagé une action pédagogique visant, au travers de cas concrets fréquemment rencontrés, à donner aux SDIS les outils pratiques permettant de concrétiser la VAE.
Monsieur Decool, les associations départementales des jeunes sapeurs-pompiers ont vu leurs effectifs augmenter de plus de 50 % depuis 2003. Il s’agit d’un vivier de recrutement notable, puisqu’un jeune sapeur-pompier sur cinq en moyenne s’engagera chez les sapeurs-pompiers volontaires.
La formation reçue par les JSP contribue à la diffusion des gestes et réflexes de sécurité civile. Réformée en 2008, elle permet aux titulaires de souscrire un contrat de sapeur-pompier volontaire sans formation supplémentaire.
Je tiens à saluer l’effort consenti par les élus des SDIS – 2,8 millions d’euros – pour soutenir les sections départementales. Cela va dans le sens d’une des recommandations majeures de la commission « Ambition volontariat ». Le Gouvernement a d’ores et déjà demandé au directeur de la sécurité civile d’examiner sans tabous, et en étroite collaboration avec les élus locaux et les responsables associatifs, l’ensemble des mesures concrètes susceptibles de traduire cette orientation dès 2010.
Monsieur Mathis, j’ai déjà apporté les précisions que vous demandiez sur l’évolution du budget des SDIS.
Monsieur Diefenbacher, les transferts de compétence sont soumis à la commission consultative d’évaluation des charges, présidée par M. Carcenac. Je vous rappelle aussi le rôle des schémas départementaux d’analyse et de couverture des risques, arrêtés conjointement par le préfet et le président du conseil général.
M. le président Didier Migaud. Nous vous remercions, monsieur le secrétaire d’État.
La réunion de la commission élargie s’achève à treize heures.
Le Directeur du service
des comptes rendus des commissions,
Michel Kerautret