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SOMMAIRE
Présidence de Mme Catherine Génisson
1. Contrôleur général des lieux de privation de liberté. – Suite de la discussion d'un projet de loi adopté par le Sénat (nos 114, 162)
discussion des articles (suite)
Article 6 (suite)
Amendement n° 92. – Rejet.
Amendement n° 31. – Adoption.
Amendement n° 32. – Adoption.
Amendement n° 76 : MM. Jean-Jacques Urvoas, Philippe Goujon, rapporteur de la commission des lois ; Mme Rachida Dati, garde des sceaux, ministre de la justice. – Rejet.
Amendement n° 93 : MM. Jean-Jacques Urvoas, le rapporteur, Mme la garde des sceaux. – Rejet.
Amendement n° 33. – Adoption.
Amendement n° 67 : MM. Michel Vaxès, le rapporteur, Mme la garde des sceaux. – Rejet.
Amendement n° 51 : M. Michel Hunault. – Retrait.
Amendements nos 50 et 60 : MM. Michel Hunault, Jean-Frédéric Poisson, le rapporteur, Mme la garde des sceaux. – Retrait de l’amendement n° 60 ; rejet de l’amendement n° 50.
Amendement n° 34. – Adoption.
Adoption de l’article 6 modifié.
Après l'article 6
Amendement n° 61 rectifié. – Retrait.
Article 7
Amendement n° 35 avec le sous-amendement n° 77 : MM. le rapporteur, Jean-Jacques Urvoas, Mme la garde des sceaux. – Rejet du sous-amendement n° 77 ; adoption de l’amendement n° 35.
Amendement n° 36. – Adoption.
Amendement n° 37 avec les sous-amendements nos 94, 95, 96 et 97 : MM. le rapporteur, Jean-Jacques Urvoas, Mme la garde des sceaux. – Rejet des sous-amendements nos 94 et 95 ; adoption du sous-amendement n° 96 ; rejet du sous-amendement n° 97.
Adoption de l’amendement n° 37 modifié.
Amendement n° 78 : MM. Jean-Jacques Urvoas, le rapporteur, Mme la garde des sceaux, M. Jean-Frédéric Poisson. – Rejet.
Amendement n° 11 : MM. Jean-Frédéric Poisson, le rapporteur, Mme la garde des sceaux. – Retrait.
Amendement n° 12. – Retrait.
Adoption de l’article 7 modifié.
Article 8
Amendement n° 38 avec le sous-amendement n° 98 : MM. le rapporteur, Jean-Jacques Urvoas, Mme la garde des sceaux. – Rejet du sous-amendement n° 98 ; adoption de l’amendement n° 38.
Amendement n° 80. – Rejet.
Amendement n° 79. – Rejet.
Amendement n° 99. – Rejet.
Amendement n° 81 : MM. Jean-Jacques Urvoas, le rapporteur, Mme la garde des sceaux. – Rejet.
Amendement n° 39 : M. le rapporteur. – Adoption.
Adoption de l’article 8 modifié.
Article 9
Amendement n° 15 : MM. Jean-Frédéric Poisson, le rapporteur, Mme la garde des sceaux. – Retrait.
Amendement n° 100 : MM. Jean-Jacques Urvoas, le rapporteur, Mme la garde des sceaux. – Rejet.
Adoption de l’article 9.
Article 9 bis
Amendement n° 101 : M. Jean-Jacques Urvoas. – Retrait.
Adoption de l’article 9 bis.
Article 10
M. Jean-Jacques Urvoas.
Adoption de l’article 10.
Article 11. – Adoption
Après l'article 11
Amendement n° 40 : M. le rapporteur. – Adoption.
Article 12. – Adoption
seconde délibération
Mme la présidente.
Article 6
Amendement n° 1 : MM. le rapporteur, Jean Gaubert, Mme Françoise Hostalier, MM. le président de la commission, Michel Vaxès. – Adoption.
Adoption de l’article 6 modifié.
explications de vote
MM. Jean-Jacques Urvoas, Michel Vaxès, Michel Hunault, Jean-Frédéric Poisson.
vote sur l’ensemble
Adoption de l’ensemble du projet de loi.
Mme la garde des sceaux, M. le rapporteur.
2. Ordre du jour des prochaines séances
(La séance est ouverte à vingt et une heures quarante-cinq.)
(L’amendement n’est pas adopté.)
La parole est à M. le rapporteur, pour le présenter.
(L’amendement est adopté.)
La parole est à rapporteur, pour le défendre.
(L’amendement est adopté.)
La parole est à M. Jean-Jacques Urvoas, pour le soutenir.
À cette fin, il doit avoir les moyens d’examiner dans les meilleurs délais les allégations de traitement contraire aux droits fondamentaux. Encore faut-il que ceux qui portent des faits à sa connaissance ne puissent subir en retour des préjudices. Nous reprenons là une suggestion de la Commission nationale consultative des droits de l’homme, s’appuyant sur l’article 21-1 du Protocole facultatif. Il faut que le Contrôleur se voie garantir la possibilité de recueillir dans des conditions de stricte confidentialité des renseignements pertinents concernant les faits dénoncés auprès de toute personne, y compris des agents publics.
L’article 6 du projet de loi qui traite de l’exercice des pouvoirs d’investigation du Contrôleur semble répondre à ces exigences. Mais l’article 21-1 du Protocole souligne qu’une personne ou une organisation ne peut faire l’objet de sanctions, ni subir de préjudice d’aucune manière pour les renseignements vrais ou faux communiqués. Cela implique de prévoir des garanties spécifiques dans la loi.
En revanche, la rédaction de l’amendement empêche – c’est ce qui nous pose problème – toute sanction à l’égard des auteurs de dénonciations calomnieuses. Cela a amené la commission à repousser cet amendement.
Une réserve d’interprétation a été signée, lorsque le Protocole facultatif a été ratifié. Si les renseignements communiqués au Contrôleur s’avèrent exacts, il va de soi qu’aucune poursuite ne peut être engagée. Le Contrôleur peut utiliser ces renseignements pour ses avis ou ses recommandations lors des contrôles.
Si des personnes physiques communiquaient des informations en sachant qu’elles disposent d’une immunité, l’amendement ouvrirait la voie à des dénonciations calomnieuses, ou même pire.
Le Gouvernement est donc défavorable à l’amendement n° 76.
(L’amendement n’est pas adopté.)
La parole est à M. Jean-Jacques Urvoas, pour le soutenir.
On peut ainsi relever que, dans bien des cas, les secrets bancaires, voire professionnels, sont écartés pour que les autorités disposent des informations requises.
L’alinéa 4, dont nous proposons la suppression, permet de s’opposer à toute communication de pièces, car aucune n’échappe à la longue énumération des exceptions. Je note d’ailleurs que cette longue liste était totalement absente de la proposition de loi adoptée par le Sénat le 26 avril 2001, qui se contentait de prévoir que toutes les informations et pièces utiles à l’exercice de sa mission devaient être communiquées au Contrôleur général.
En effet, il est essentiel que le Contrôleur général puisse être informé. La chose est d’autant plus aisée à prévoir qu’il est, tout comme ses collaborateurs, tenu au secret professionnel, ce qui leur interdit de divulguer ce qu’ils auront appris dans le cadre de leur mission.
Dans ce cas, pourquoi prévoir ces exceptions, qui deviennent des murs presque infranchissables ? Qui peut croire, par exemple, que les secrets de la défense nationale seraient menacés par des informations que le Contrôleur général détiendrait ? Qui peut d’ailleurs juger qu’il y ait atteinte à la sûreté de l’État et à quel titre ?
Notre amendement vise à supprimer toutes ces exceptions, qui vident pour une bonne part de son contenu la capacité d’information du Contrôleur, d’autant que certaines exceptions relèvent d’hypothèses purement et simplement absurdes.
En réalité, le seul problème sérieux est celui du secret médical, notamment dans les hôpitaux psychiatriques. Le secret médical est un droit codifié, clairement défini, qui renvoie au principe du respect de la personne et de sa vie privée, tandis que le secret lié à la sécurité du lieu n’est pas un principe légal ou un principe moral.
Lorsqu’un détenu affirme avoir été victime de violences de la part d’un codétenu – ce qui arrive, semble-t-il – ou éventuellement de la part de certains membres du personnel pénitentiaire, il ne sera pas possible au Contrôleur de savoir réellement ce qui s’est passé et de connaître l’origine des blessures. Ce cas montre bien que le secret médical doit être levé au profit du Contrôleur. Nous savons bien que, dans le secteur purement pénitentiaire, il y a aujourd’hui des victimes du secret médical. Ainsi, dans l’affaire de cannibalisme de la prison de Rouen en janvier 2007, le secret médical a bien été à l’origine du décès d’un détenu.
Le Contrôleur ne sera pas tenu de divulguer ses informations, sauf exception.
Au Royaume-Uni, l’Ombudsman et ses services ont accès à l’ensemble des documents nécessaires à l’enquête. Il en va de même au Danemark, où tous les inspecteurs de l’Ombudsman ont accès à tous les documents, y compris ceux protégés par le secret médical.
L’article tel qu’il est rédigé reprend une disposition qui existe dans d’autres textes. Ce n’est donc pas une innovation, puisque la loi instituant la CNDS – qui fait, je crois, un travail considérable – mentionne également le caractère opposable de tels secrets en matière de défense nationale, de sûreté de l’État, etc.
Nous débattons d’un sujet très important. Le Sénat a supprimé le secret lié à la sécurité des lieux de privation de liberté, considérant de façon très pratique que, si, par exemple, les plans d’un établissement pénitentiaire n’étaient pas portés à la connaissance du Contrôleur, il pourrait y avoir des endroits où le Contrôleur ne pourrait pas aller ou dont il ne connaîtrait pas l’existence.
Les autres secrets doivent être maintenus. Nous avons eu tout à l’heure un débat sur les secrets de la défense nationale. Le Contrôleur général n’est pas habilité à connaître le secret défense et on ne voit pas pourquoi il en serait autrement. Il est évidemment nécessaire de ne pas voir divulguer, contrairement à ce que j’évoquais pour les établissements pénitentiaires, des plans de bases militaires sur notre territoire.
La sûreté de l’État concerne notamment les affaires de terrorisme. C’est surtout cet aspect de la sûreté nationale qu’a voulu viser le texte et auquel peuvent être parties d’autres pays et un certain nombre de services.
Le secret de l’enquête et de l’instruction est garanti par l’article 11 du code de procédure pénale. Il ne semble donc pas opportun de s’y immiscer. C’est assez bien reconnu par l’ensemble des juristes que nous avons consultés.
En revanche, si la procédure de garde à vue ne peut être communiquée – nous l’avons vu avec les responsables que nous avons auditionnés –, il n’en va sans doute pas de même de toutes les pièces relatives à l’organisation matérielle de la garde à vue. C’est ce que nous ont précisé les différents responsables administratifs que nous avons entendus.
Il est tout à fait légitime que le secret professionnel applicable aux relations entre un avocat et son client soit maintenu. Il s’agit par exemple de la lettre d’un détenu à son avocat. On ne voit pas très bien en quoi le Contrôleur général pourrait avoir à en connaître.
Le secret médical est sans doute celui qui pose le plus de difficultés. Je ne suis pas sûr que nous ayons intérêt à l’évoquer à l’occasion de l’examen de ce texte, qui est important, mais qui ne traite pas de tous les aspects de la condition pénitentiaire. Sans doute faudra-t-il y revenir à l’occasion de l’examen du projet de loi pénitentiaire qui sera examiné dans quelques semaines. Au Sénat, Mme la garde des sceaux a évoqué ce débat, qui prendra plutôt place dans la loi pénitentiaire.
Nous sommes face à deux contraintes. D’abord, celle qui nous est très fortement rappelée par le corps médical dans son ensemble, qu’il s’agisse des médecins ou des psychiatres. Ils considèrent qu’il n’est absolument pas question de mettre en cause pour quelque raison que ce soit le secret médical, parce que cela rendrait plus difficiles les soins qu’ils prodiguent. Ils sont donc totalement opposés – nous les avons entendus dans le cadre de nos auditions – à la moindre ouverture sur le secret médical.
La seconde contrainte tient aux difficultés rencontrées par un Contrôleur pour connaître la situation individuelle d’un détenu, d’une personne retenue s’il ne peut accéder à ce dossier médical. La seule possibilité qui existe aujourd’hui pour un individu, c’est de porter à la connaissance du Contrôleur général son dossier médical. Les seules personnes habilitées aujourd’hui à entrer dans le secret médical sont les inspecteurs de l’IGAS ou de la DDASS qui ont mis en œuvre une procédure très intéressante. Grâce à la réorganisation de leur service et de leur système de contrôle, ils examinent la totalité des établissements qui relèvent de leur compétence sur une période de trois ans. Tous les trois ans, l’IGAS ainsi que les DDASS contrôlent l’ensemble du système pénitentiaire et tous les lieux qui ressortissent à leur compétence. Ce sont aujourd’hui les seuls de par la loi à avoir accès au dossier médical. Même un Contrôleur qui serait médecin et qui collaborerait avec le Contrôleur général ne pourrait avoir accès à ce dossier médical. Le rapport Canivet en était arrivé à la même conclusion pour assurer le bon exercice des soins, ce qui est absolument essentiel dans ce domaine.
Le docteur Coutanceau, président de l’association des psychiatres, estimait lors de son audition que la levée du secret médical serait dangereuse et de surcroît de peu d’utilité pour le contrôle, considérant qu’un médecin pourrait tout à fait connaître l’état médical de l’individu, sans pour autant consulter son dossier. En effet, si le Contrôleur général suspecte de mauvais traitements, il pourra – appuyé par des collaborateurs qui peuvent être des médecins – saisir aussitôt le procureur, qui exigera une expertise.
S’agissant d’un patient en hôpital psychiatrique, il est normal que son dossier ne soit communiqué qu’après avis du médecin. Le secret médical est un droit du patient. Si un détenu considère qu’il y a eu des maltraitances, qu’il est mal soigné ou qu’on lui a caché une pathologie, il pourra donner lui-même au Contrôleur les informations de son dossier médical, dont il est le détenteur.
Or si l’on dit que le Contrôleur peut y accéder directement, il peut le faire sans forcément en informer la personne privée de liberté. Mieux vaut donc que le Contrôleur en fasse la demande auprès du détenu ou de la personne privée de liberté, seule à même de communiquer les éléments de son dossier médical.
S’agissant du cas de cannibalisme que vous avez évoqué, il s’agit d’un sujet qui sera réglé par la loi pénitentiaire. Je souhaite en effet que l’administration pénitentiaire puisse avoir accès à des données médicales pour éviter de tels drames.
Le Gouvernement est donc défavorable à cet amendement.
(L’amendement n’est pas adopté.)
(L’amendement est adopté.)
La parole est à M. Michel Vaxès, pour le soutenir.
Selon le principe, que nous jugeons premier, du libre accès du Contrôleur, nous demandons la suppression de ces restrictions. En effet, le Contrôleur doit avoir accès à toutes les informations utiles à l’accomplissement de sa mission, d’autant qu’il est tenu au secret professionnel, comme le prévoit l’article 4 du projet de loi. D’ailleurs, l’article 20, paragraphe b, du Protocole facultatif, énonce que « les États parties s’engagent à accorder à leur Contrôleur général « l’accès à tous les renseignements relatifs au traitement des personnes privées de liberté et à leur conditions de détention ».
Parce que les restrictions prévues par cet alinéa entravent la capacité d’information du Contrôleur, nous en demandons la suppression.
J’ai écouté avec beaucoup d’attention les réponses de M. le rapporteur et de Mme la garde des sceaux à l’amendement précédent. Pourtant, je ne peux m’empêcher de m’interroger.
Une telle défiance vis-à-vis du Contrôleur général, personnage nécessairement de haute moralité, aux compétences reconnues par tous, et soumis au secret professionnel, est pour le moins étonnante. Pourquoi une telle suspicion sur ses capacités de discernement ? Pourquoi supposer a priori que son action mette en danger la sécurité nationale et le secret médical ? Cela me paraît dérisoire !
De plus, cela laisse présager que les missions que vous allez confier au Contrôleur général seront bien limitées, ce qui explique peut-être votre silence – révélateur – sur la question des moyens.
En refusant d’adopter un tel amendement, c’est l’ensemble du texte que vous dénaturez.
(L’amendement n’est pas adopté.)
La parole est à M. Michel Hunault, pour le soutenir.
Je suis saisie de deux amendements, nos 50 et 60, pouvant être soumis à une discussion commune.
La parole est à M. Michel Hunault, pour soutenir l’amendement n° 50.
En complétant l’alinéa 4 de l’article 6 par la phrase suivante : « Le secret médical peut être levé avec le consentement libre et éclairé de la personne privée de liberté », nous nous inscrivons dans l’esprit de la loi du 12 février 2002, dans l’intérêt du détenu.
Je voudrais profiter de l’occasion pour remercier Mme la garde des sceaux de l’inscription de ce projet de loi dans le cadre de la session extraordinaire du Parlement. L’institution d’un Contrôleur indépendant des prisons est un signe fort. La richesse de la discussion montre qu’avec l’adoption de ce texte la France sera à la pointe du combat des démocraties pour contrôler l’ensemble des lieux de privation de liberté. En tout état de cause, il répond à une attente très forte du Parlement, et, comme vous l’avez répété tout au long de cet après-midi, madame la garde des sceaux, il s’inscrit dans le prolongement des textes internationaux. Mon amendement vise donc a améliorer encore votre projet. (Applaudissements sur plusieurs bancs du groupe de l’Union pour un mouvement populaire.)
Je ne pense pas que le Contrôleur général doive avoir accès directement et personnellement au dossier médical de la personne privée de liberté. Dans le droit actuel, le patient ne peut lui-même désigner qui il veut pour avoir accès à son dossier. Seul un médecin peut être habilité à cet effet. Je comprends, certes, les intentions de mes collègues, mais je crois qu’il faut maintenir le droit médical actuel sur ce point.
J’ai également déposé un amendement n° 61 rectifié après l’article 6. Je rassure d’emblée Mme la garde des sceaux en lui indiquant qu’il s’agit d’amendements d’appel. J’entends simplement engager un débat, en espérant que la question sera reprise plus tard.
Le contrôle de la prise en charge médicale de patients privés de liberté et hospitalisés dans des hôpitaux psychiatriques ou dans les infirmeries de prison par exemple relève de la compétence du Contrôleur général des lieux de privation de liberté. Si l’on souhaite que le contrôle soit complet, les conditions de soins et de prise en charge sur le plan de la santé doivent être examinées par le Contrôleur général. Sur ce point, je suis d’accord avec les amendements précédents.
Le droit actuel prévoit que le patient ne peut donner accès à son dossier médical à qui il veut. Seul un médecin peut y accéder. Mais le patient est en droit de donner des informations sur les traitements qu’il reçoit.
Tout cela fonctionne lorsque le patient est en état de donner son consentement ou de désigner un médecin qui accède à son dossier médical pour son compte ou pour le compte du Contrôleur général. Mais si le patient est trop malade, inconscient ou trop jeune, il n’est pas en état de donner son consentement, et le recours à un tiers est nécessaire pour permettre à un autre médecin d’accéder au dossier médical.
C’est la raison pour laquelle j’ai proposé ces deux amendements. Le premier prévoit que seul le médecin qui accompagne le Contrôleur général peut avoir accès, avec l’autorisation du patient, au dossier médical, et non le Contrôleur général lui-même.
Le second prévoit d’inclure le médecin qui accompagne le Contrôleur général dans la liste des médecins habilités à consulter ces dossiers : les médecins de l’assurance maladie et de l’IGAS, notamment.
Cela dit, je suis conscient que mes propositions, touchant au secret médical, ne peuvent figurer dans un texte de cette nature. Néanmoins, il me semble nécessaire que nous abordions le sujet au moment de l’examen de la loi pénitentiaire et que nous tranchions la question. Par ailleurs, je me permets de vous suggérer, madame la garde des sceaux, de saisir le comité consultatif national d’éthique sur cette question. Je pense que sa contribution éclairera utilement notre assemblée et nous aidera à statuer de manière plus précise sur le secret médical.
Il n’est pas opportun que le Contrôleur général, pas plus que le médecin l’accompagnant, aient accès au secret médical, qu’il est nécessaire de conserver. Seule la personne détenue peut donner connaissance des faits le concernant.
C’est la raison pour laquelle la commission a rejeté ces amendements.
(L’amendement n’est pas adopté.)
(L’amendement est adopté.)
(L’article 6, ainsi modifié, est adopté.)
J’ai compris, monsieur Poisson, que vous le retiriez.
La parole est à M. le rapporteur, pour soutenir l’amendement n° 35.
Je mets aux voix le sous-amendement n° 77.
(Le sous-amendement n’est pas adopté.)
(L’amendement est adopté.)
La parole est à M. le rapporteur, pour le soutenir.
(L’amendement est adopté.)
La parole est à M. le rapporteur, pour soutenir l’amendement n° 37.
Cette disposition représente une avancée considérable qui, sans aller jusqu’à l’attribution d’un pouvoir d’injonction, permet au Contrôleur de faire cesser une violation grave des droits de la personne.
Le sous-amendement n° 94 est de coordination : comme à l’article 1er, il importe de mettre au pluriel les mots « personne privée ».
Quant au sous-amendement n° 95, il porte sur le délai de réponse. Comme je l’ai dit en commission, la proposition du rapporteur va dans le bon sens. Mais dans la mesure où il n’est pas envisagé de doter le Contrôleur général d’un pouvoir d’injonction, il importe de préciser le terme du délai de réponse de l’administration à ses observations. Quand des violations graves des droits fondamentaux de la personne privée sont en cause, l’urgence s’impose.
Enfin, le sous-amendement n° 97 sanctionne l’absence de réponse de la part de l’administration.
La commission a repoussé le sous-amendement n° 94, considérant qu’il alourdissait inutilement la rédaction : « personne privée » est un terme générique et le pluriel n’apporte rien. Dès lors que la protection des droits est assurée pour une personne, elle l’est pour plusieurs.
Par ailleurs, au lieu de fixer un délai de huit jours, comme le propose le sous-amendement n° 95, mieux vaut examiner les choses au cas par cas : lorsqu’il s’agit d’une catastrophe naturelle, la réponse peut prendre beaucoup plus de temps qu’en cas de violations graves, où elle peut intervenir dans l’heure. Laissons le Contrôleur et l’administration trouver le bon équilibre. En outre, un délai précis pourrait être perçu par les administrations comme un délai minimum. Mais là, je fais du mauvais esprit.
Le sous-amendement n° 96 a été accepté par la commission.
Le sous-amendement n° 97 prévoit une saisine du juge qui n’est pas conforme à la procédure pénale : c’est la raison pour laquelle il a été repoussé par la commission.
(Le sous-amendement n’est pas adopté.)
(Le sous-amendement n’est pas adopté.)
(Le sous-amendement est adopté.)
(Le sous-amendement n’est pas adopté.)
(L’amendement, ainsi modifié, est adopté.)
La parole est à M. Jean-Jacques Urvoas, pour le soutenir.
Je rappelle que le médiateur de la République dispose de cette prérogative alors que son champ d’intervention ne couvre pas ce type de violations. J’ose à peine établir une comparaison avec l’ombudsman suédois, qui dispose, grâce au Parlement, de pouvoirs étendus lui permettant de poursuivre en qualité de procureur spécial, en cas de faute grave d’un agent de l’administration, ou d’ouvrir des enquêtes, ce qu’il fait souvent spontanément en cas de problèmes soulevés par la presse ou de plaintes émanant de citoyens. Et que dire de son collègue polonais, qui peut engager une procédure civile, pénale ou administrative en cas de violation des droits et libertés, ou même se pourvoir en cassation ?
Nous n’en sommes pas là. Et, en dépit des efforts du rapporteur, nous pensons, à l’instar de nombreuses organisations, que le dispositif actuel est loin d’être suffisant. Il repose trop sur la bonne foi. En l’état, où est fondamentalement la différence avec la batterie de contrôles déjà existants ? Chacun s’accorde à dire que si ces contrôles sont peu efficaces, c’est bien parce qu’il leur manque quelque chose. Ce quelque chose, c’est tout simplement la capacité de contraindre qui serait donnée au Contrôleur général si on lui attribuait un pouvoir d’injonction.
À quoi peut bien servir un organe de contrôle si les autorités incriminées ne tirent aucun enseignement de ses conclusions ? Celles-ci sont-elles uniquement vouées à trouver leur place dans un tiroir, laissant les responsables soulagés de s’en sortir sans aucune sanction ? Le président de la CNDS, reconnaissant qu’il était dépourvu de cette prérogative, a expliqué lors des auditions qu’il se considérait comme un « baromètre précieux mais impuissant ».
Nous pensons qu’en donnant au Contrôleur un véritable pouvoir d’injonction, le contrôle qu’il exercerait serait doté d’une réelle efficacité par rapport aux contrôles déjà existants.
Le pouvoir d’émettre des avis et des injonctions – formulation retenue dans l’avant-projet de loi de 2001 présenté par Mme Lebranchu, qui n’a pu être examiné dans cette assemblée – est tout à fait préférable. Le bureau du commissaire aux droits de l’homme du Conseil de l’Europe l’affirme d’ailleurs de façon très forte, considérant qu’une relation de confiance entre le Contrôleur général et les administrations concernées permet un bien meilleur travail.
En outre, je suis étonné que vous citiez le président de la CNDS, qui a déconseillé le recours au pouvoir d’injonction car, disait-il lors de son audition, il « risquerait de renforcer la défiance des administrations et de susciter un repli sur certains corporatismes », ajoutant que, « l’expérience témoigne, à l’inverse, que lorsque le dialogue accompagne la démarche d’investigation, l’autorité peut obtenir de réels résultats ».
Enfin, la Chief Inspector of Prisons, que nous avons rencontrée à Londres, nous a précisé que, malgré le fait qu’elle n’avait pas de pouvoir d’injonction, 80 % de ses avis et de ses recommandations pour les établissements pénitentiaires d’Angleterre et du Pays de Galles étaient suivis d’effet dans les deux ans, ce qui est considérable.
Avis défavorable.
Je comprends les motifs qui ont guidé M. Urvoas. Nous souhaitons tous, en effet, améliorer le sort des personnes privées de liberté, surtout quand il s’agit de situations graves. Mais il est dangereux de confondre et de doubler les hiérarchies de décisions.
La procédure d’urgence que nous avons adoptée il y a quelques minutes permet au Contrôleur général de solliciter la hiérarchie dans des délais plus brefs, même si une échéance précise n’est pas spécifiée. Avec cet arsenal, nous devons veiller à ce que la hiérarchie décisionnelle qui a en charge d’améliorer les conditions qui seraient attentatoires à la dignité des personnes, s’exerce de plein droit, sollicitée au niveau qui convient par le Contrôleur général qui intervient pour constater et pour saisir. Au Contrôleur général d’apprécier s’il déclenche ou non la saisine d’urgence. Nous avons ainsi un texte complet qui permet de ne pas adopter le système de l’injonction.
(L’amendement n’est pas adopté.)
La parole est à M. Jean-Frédéric Poisson, pour le soutenir.
Sans anticiper l’argumentation du rapporteur, on serait tenté de dire que la grande compétence du Contrôleur général incitera certainement les autorités à l’informer spontanément des suites de la saisine. À défaut d’inscrire cette possibilité dans la loi, mentionnons-la au moins dans nos débats !
La commission a donc émis un avis défavorable à cet amendement. Mais peut-être son auteur pourrait-il le retirer.
La parole est à M. le rapporteur.
Je mets aux voix l’article 7, modifié par les amendements adoptés.
(L’article 7, ainsi modifié, est adopté.)
La parole est à M. le rapporteur, pour le soutenir.
En tout état de cause, il n’est pas compréhensible de laisser le Parlement dans l’ignorance des informations dont dispose le Contrôleur général, dans la mesure où le Parlement a toute légitimité pour proposer des modifications législatives. J’ajoute que ce sont des parlementaires et non le Gouvernement qui ont les premiers réclamé l’institution d’un Contrôleur général des lieux de privation de liberté en déposant une proposition de loi.
(Le sous-amendement n’est pas adopté.)
(L’amendement est adopté.)
La parole est à M. Jean-Jacques Urvoas, pour le soutenir.
(L’amendement n’est pas adopté.)
(L’amendement n’est pas adopté.)
(L’amendement n’est pas adopté.)
La parole est à M. Jean-Jacques Urvoas, pour le soutenir.
(L’amendement n’est pas adopté.)
La parole est à M. le rapporteur, pour le soutenir.
Je mets aux voix l’amendement n° 39.
(L’amendement est adopté.)
En conséquence de cette adoption, les amendements nos 13 et 14 rectifié tombent.
(L’article 8, ainsi modifié, est adopté.)
La parole est à M. Jean-Frédéric Poisson, pour le soutenir.
Je vous demande donc, monsieur le député, de bien vouloir retirer votre amendement.
Je suis saisie d’un amendement n° 100.
La parole est à M. Jean-Jacques Urvoas, pour le soutenir.
Le rapporteur me répondra, je le sais bien, que, dans le silence de la loi, tout est possible, mais il est parfois utile d’apporter des précisions dans la loi.
Lorsque les textes précisent que le président d’une autorité indépendante peut intervenir devant nos assemblées et qu’un débat peut s’ensuivre, on ne peut pas dire que ce débat rencontre un grand succès dans l’hémicycle. Permettre aux commissions compétentes d’entendre le Contrôleur général, ce que ne manquera pas de proposer le président de chacune des commissions, est suffisant. Voilà pourquoi la commission a émis un avis défavorable à cet amendement.
(L’amendement n’est pas adopté.)
(L’article 9 est adopté.)
Je mets aux voix l’article 9 bis.
(L’article 9 bis est adopté.)
Face à nos critiques sur les moyens que le Gouvernement souhaite accorder au Contrôleur général, vous nous opposerez la situation initiale de l’inspecteur en chef des prisons d’Angleterre en nous appelant à la patience. Vous allez sans doute nous rappeler, comme le fait M. Goujon à la page 30 de son rapport, que si actuellement l’inspecteur en chef anglais dispose de 41 collaborateurs et d’un budget de 5 millions d’euros, lors de sa création, en 1980, il n’était pas si richement doté et qu’en comparaison les 2,5 millions d’euros et les 18 Contrôleurs que vous prévoyez font presque de cette nouvelle institution une privilégiée.
Pourtant, alors même que l’inspecteur en chef des prisons d’Angleterre dispose de 41 collaborateurs et n’a que 139 établissements à contrôler, ses inspecteurs n’effectuent qu’un contrôle tous les trois ans dans les établissements pour mineurs et tous les cinq ans dans les autres prisons, selon un calendrier déterminé. Ils n’ont, en définitive, que peu de temps pour des visites inopinées. On peut donc en conclure que les moyens de l’inspecteur en chef anglais sont eux-mêmes insuffisants pour qu’il puisse assurer totalement sa mission. Que dire, alors, de notre futur Contrôleur général ? D’autant que le nombre actuel des lieux à contrôler va augmenter, ainsi que la garde des sceaux l’a souligné. Dans les deux années qui viennent, vingt-huit établissements sont en projet, ce qui représente 13 200 places supplémentaires.
N’oublions pas non plus que Jean-Paul Delevoye, le médiateur, prévoyait, pour exercer ces nouvelles missions, une équipe spécifique de trente personnes, capable d’effectuer jusqu’à 1 000 visites par an avec un budget de 3 millions d’euros. Certes, le budget prévisionnel du Contrôleur général est supérieur à celui du médiateur, qui reçoit 1,5 million et instruit tout de même plusieurs millions de demandes individuelles. Souvenons-nous cependant que la CNIL disposait pour 2006 d’un budget de 9 millions d’euros, mais que, le 21 novembre dernier, son président, Alex Türk, a dû alerter les pouvoirs publics sur sa situation budgétaire catastrophique, comparable selon lui à une cessation de paiement. Le trou était alors estimé à plusieurs centaines de milliers d’euros, et il a fallu que le Premier ministre accorde, le 4 décembre, une dotation rectificative de 300 000 euros à la CNIL pour qu’elle puisse boucler l’exercice comptable.
Compte tenu du champ de compétences étendu du Contrôleur général et de l’attente que sa mission suscite, nos craintes risquent très rapidement de se révéler fondées. Il ne sert à rien d’empiler les structures, surtout si l’on ne leur donne pas les moyens de leur ambition.
(L’article 10 est adopté.)
Je le mets aux voix.
(L’article 11 est adopté.)
La parole est à M. le rapporteur, pour le défendre.
Concrètement, il s’agit de supprimer le nom de cette commission dans la seule loi où elle est citée, c’est-à-dire dans la liste des instances qui joignent leurs observations au rapport du Gouvernement au Parlement sur les orientations pluriannuelles de la politique d’immigration.
Cela étant, pas plus que son président, nous ne souhaitons que la CRAZA disparaisse avant que le Contrôleur général soit en mesure de reprendre ses missions. Et d’ici là il convient que ses moyens de fonctionnement lui soient maintenus.
(L’amendement est adopté.)
Je le mets aux voix.
(L’article 12 est adopté.)
La seconde délibération est de droit.
Je rappelle que le rejet d’un amendement vaut confirmation de la décision prise en première délibération.
La parole est à M. le rapporteur, pour le défendre.
Premièrement, je l’ai vérifié, monsieur le rapporteur, la commission des lois n’a pas été réunie. Je ne comprends donc pas comment vous pouvez, prétendre soutenir cet amendement au nom de la commission des lois qui, si elle s’était réunie, aurait très pu s’en tenir à ce qui a été voté cet après-midi. En votre nom personnel, ce serait différent.
Deuxièmement, je constate que cette seconde délibération aura au moins eu le mérite de remobiliser le groupe UMP, plus étoffé que cet après-midi. (Exclamations sur les bancs du groupe de l’Union pour un mouvement populaire.)
Ensuite, ma chère collègue, je vous rappelle que le travail parlementaire est long. Les membres de la commission des lois, qu’ils appartiennent à la majorité ou à l’opposition, sont invités à de très nombreuses auditions, au fil desquelles chacun peut se forger son opinion. Le rapporteur a ainsi été amené à proposer à l’alinéa 2 de l’article 6 plusieurs amendements pour définir au mieux les conditions dans lesquelles les autorités responsables peuvent s’opposer à une visite du Contrôleur général. Il ne faut donc pas utiliser les grands mots à tort et à travers. Le règlement est respecté. En l’occurrence, en déposant cet amendement qui reprend cinq amendements adoptés par la commission des lois, nous sommes fidèles au travail de la commission tel qu’il résulte de nombreuses heures d’audition et nous soumettons à l’Assemblée le fruit de ses travaux. Chacun est libre de son vote, mais cet amendement est non seulement conforme au règlement, mais également loyal vis-à-vis de la commission. (Applaudissements sur de nombreux bancs du groupe de l’Union pour un mouvement populaire.)
Cela dit, je n’en fais pas une affaire d’État puisque, au bout du compte, la majorité finira par voter le texte tel que le Gouvernement le veut, quitte à se déjuger au passage.
Ces précisions ayant été apportées, il ne reste plus, madame la présidente, qu’à passer au vote.
(L’amendement est adopté.)
(L’article 6, ainsi modifié, est adopté.)
La représentation nationale ne sera pas unanime sur ce texte. Nous ne voterons pas contre, puisque nous estimons que le Contrôleur général doit voir le jour. Mais nous nous abstiendrons parce que nous regrettons que les moyens, notamment de contrainte, ne lui soient pas donnés.
En revanche, la question des pouvoirs du Contrôleur général reste entière. Je suis d’autant plus inquiet que nous n’avons pas eu de débat. Aucune des propositions d’enrichissement du texte n’a été acceptée. Pourtant, sur tous les bancs, nous sommes d’accord sur le principe de la mise en place d’un Contrôleur général des lieux de privation de liberté, et sur le fait qu’il assure ses missions dans les meilleures conditions. J’ai, en ce qui me concerne, voté en faveur d’amendements venant de l’UMP ou du Nouveau Centre. Mais d’où qu’ils viennent, de l’opposition aussi bien que de la majorité, aucun de ces amendements n’a été adopté. Quelle situation singulière ! C’est la première fois que je vois notre assemblée travailler de la sorte. En définitive, il aurait suffi d’une réunion entre Mme la garde des sceaux, le président de la commission des lois et le rapporteur pour aboutir au texte qui sera finalement voté. Le chemin sur lequel s’engage ainsi notre assemblée ne peut qu’aggraver nos inquiétudes quant au respect de ses compétences et attributions. Il ne s’agissait pourtant, je le répète, que d’amendements d’enrichissement. M. Hunault sourit. Il a raison mais, compte tenu du rejet de ses propositions, que nous avions soutenues, il lui faudra expliquer son vote.
Ainsi, en raison du refus de toute amélioration, la question que je posais au cours de la discussion générale se trouve tranchée : ce n’est pas la volonté politique du Gouvernement qui le conduit à nous proposer ce texte, mais les obligations internationales et européennes de la France.
Je crains, enfin, que ne s’y ajoute un problème de moyens. (« Encore ! » sur les bancs du groupe de l’Union pour un mouvement populaire.) Je vous renvoie – mais vous l’avez sans doute lue – à l’étude de Pierre-Victor Tournier, chercheur au CNRS, spécialiste des questions pénitentiaires.
Pour toutes ces raisons, je suis contraint, madame la ministre, de m’abstenir. Je ne voterai pas contre, puisque je suis favorable à l’institution du Contrôleur…
Mais cela, nous le saurons au bout d’un an – du moins pourrons-nous mesurer, grâce au droit de visite qu’il nous reste, l’évolution de l’état de nos prisons ; car, vu les conditions dans lesquelles devra travailler le Contrôleur, je me demande quelle sera la teneur des rapports qu’il nous présentera !
Quoi qu’il en soit, notre groupe s’abstiendra.
Cela fait moins de quatre mois que vous avez pris vos fonctions, madame la garde des sceaux, et vous avez déjà fait montre de votre volonté politique : lors de la session de juillet, vous faisiez adopter une loi contre la récidive ; vous nous présentez aujourd’hui une loi sur le contrôle des prisons ; et, cet après-midi, vous nous avez donné rendez-vous pour une loi pénitentiaire à venir.
Aux explications de vote des groupes de l’opposition, qui, sans voter contre, s’abstiennent, je réponds qu’il faut déjà considérer ce qui a été fait. La création de cette nouvelle institution indépendante répond à une volonté commune, même s’il reste des interrogations sur ses pouvoirs – notamment d’investigation – et sur ses moyens financiers et matériels. Quant à la seconde délibération sur l’article 6, c’est une affaire entre le Gouvernement et le groupe majoritaire. J’avais pour ma part apporté ma voix à l’amendement d’une éminente membre de la majorité visant à supprimer l’alinéa 2 de l’article 6, et je pense qu’il était inutile de le rétablir. Mais l’arbre ne doit pas cacher la forêt. Au cours de la discussion, vous avez dit, madame la garde des sceaux, que, pour mener à bien sa mission, le Contrôleur s’appuiera sur les règles qui seront fixées dans la loi pénitentiaire. J’en prends acte. Ce sera à celui ou celle qui assumera cette fonction de donner toute sa grandeur à la mission qui lui sera confiée.
Ce texte est un grand pas en avant et, contrairement à mes collègues de l’opposition, qui l’interprètent comme une simple réponse aux recommandations européennes, je pense que la France est plutôt en avance sur ses voisins. Il est, madame la garde des sceaux, la manifestation d’une volonté politique dont je prends acte ; je vous en félicite et vous encourage dans cette mission difficile.
Nous débattions sur le point de savoir si le travail du Contrôleur devrait ou non faire l’objet d’un compte rendu devant les assemblées. Mais le texte que nous allons voter ira d’abord en deuxième lecture au Sénat, puis reviendra à l’Assemblée nationale, et par la suite il sera évalué. Ainsi, je suis sûr que cette institution nouvelle finira par prendre ses marques.
Madame la garde des sceaux, vous pouvez être fière du travail accompli au cours de ces derniers mois. Les députés du Nouveau Centre vous apportent leur appui et leur confiance. Sachons faire de ce texte un objet de consensus et, s’il reste des interrogations, ne diminuons pas la portée du vote de ce soir ! (Applaudissements sur les bancs du groupe Nouveau Centre et du groupe de l’Union pour un mouvement populaire.)
Pour revenir à l’épisode auquel notre collègue Hunault faisait allusion, n’ayant pas voté l’amendement de Mme Hostalier, j’ai soutenu le rétablissement de l’alinéa 2 de l’article 6. Je fais cependant miennes certaines des interrogations qui ont été formulées sur l’article 101 du règlement et son alinéa 3. Si ce qui s’est produit ce soir est bien conforme au règlement, on peut comprendre que l’évolution du travail parlementaire pose question. Cela mériterait d’y revenir.
Par ailleurs, le texte a bénéficié d’améliorations notables, comme le maintien de la formulation du Sénat précisant le mode de désignation du Contrôleur, qui ouvre tout de même quelques perspectives, la procédure d’urgence ou encore la limite au report de la visite que nous venons d’adopter à l’occasion de la seconde délibération de l’article 6. À défaut de satisfaire complètement nos collègues de l’opposition, de telles dispositions vont dans le sens qu’ils souhaitent.
Ce débat nous a permis aussi de mieux saisir l’esprit du texte. À l’occasion de la discussion des amendements, notamment ceux concernant l’injonction et les moyens, on a bien vu que le dispositif que nous mettons en place repose sur la sollicitation, le dialogue, la concertation, voire la pédagogie – avec toute la fragilité qui en découle. La publication des avis du Contrôleur général suffira-t-elle à faire bouger les administrations concernées ? La saisine des autorités administratives ou du procureur sera-t-elle efficace ?
Nous avons, madame la garde des sceaux, pris bonne note des rendez-vous que vous nous avez donnés, notamment avec la loi pénitentiaire. Nous sommes satisfaits d’avoir obtenu les éclaircissements souhaités concernant les mesures générales sur l’univers carcéral ou le secret médical – et je vous remercie d’avoir accepté de saisir le comité d’éthique sur cette question.
Tout cela permet de se faire une opinion très favorable de ce texte. Comme Michel Hunault, je pense que nous devons nous attacher à ce qui a été fait plutôt qu’à ce qui peut manquer. Pour toutes ces raisons, madame la ministre, le groupe UMP est heureux de voter ce projet de loi et de vous apporter son soutien. (Applaudissements sur les bancs du groupe de l’Union pour un mouvement populaire.)
Vote sur l’ensemble
(L’ensemble du projet de loi est adopté.)
(Applaudissements sur les bancs du groupe de l’Union pour un mouvement populaire et du groupe Nouveau Centre.)
Par ce vote, vous faites la preuve que la République, une et indivisible, ne tolère pas de lieux d’exception ; elle entend s’engager pleinement dans le contrôle de tous les lieux de privation de liberté.
Par ce vote, vous faites la preuve que la France entend tenir les engagements qu’elle a pris devant la communauté européenne et internationale.
Par ce vote, enfin, vous faites la preuve de votre attachement historique aux droits de l’homme. Ces mots, j’en ai conscience, résonnent dans cet hémicycle avec une intensité particulière. Grâce à vous, le respect des droits fondamentaux connaît aujourd’hui une nouvelle avancée.
Je salue la qualité du travail accompli par l’Assemblée. Le débat de haute tenue que nous venons d’avoir est l’œuvre de tous les groupes. Les vingt-neuf amendements qui ont été adoptés permettent de préciser ou de compléter utilement certaines dispositions du projet.
Je remercie tout particulièrement le président Jean-Luc Warsmann ainsi que votre rapporteur Philippe Goujon, et rends hommage à l’excellent travail des membres de la commission. Tous ont eu à cœur que ce débat soit serein, utile et fructueux.
Comme je vous l’ai dit à l’ouverture de la séance, cet après-midi, je veillerai à ce que l’examen du texte en deuxième lecture au Sénat se fasse rapidement, dès le mois d’octobre – a priori le 23. Mesdames et messieurs les députés, l’institution d’un Contrôleur général des lieux de privation de liberté est désormais une perspective toute proche. (Applaudissements sur les bancs du groupe de l’Union pour un mouvement populaire et du groupe Nouveau Centre.)
Le projet a été enrichi par les travaux de notre assemblée et par tous les collègues qui y ont participé, qu’ils soient de la majorité ou de l’opposition. Parmi la trentaine d’amendements que nous avons adoptés – je rappelle que 25 amendements avaient également été adoptés au Sénat, ce qui prouve la volonté d’ouverture du gouvernement –, plusieurs l’ont été à la suite des réflexions que nous avons menées en commun, tant en commission qu’en séance publique.
Bien sûr, le texte ne va pas aussi loin que certains l’auraient souhaité. Néanmoins, comme l’ont rappelé des autorités reconnues, il est indispensable qu’une relation de confiance s’établisse entre le Contrôleur général et les administrations contrôlées, si l’on veut qu’il puisse remplir sa mission.
Puisse cette loi, comme nous y invitait le commissaire européen aux droits de l’homme, servir d’exemple et de modèle à tous les pays qui, en Europe ou ailleurs, ne disposent pas encore d’un tel dispositif. Elle permettra ainsi à la France de rayonner encore, car notre pays reste celui des droits de l’homme. (Applaudissements sur les bancs du groupe de l’Union pour un mouvement populaire.)
Discussion du projet de loi, no 121, adopté par le Sénat, autorisant l’approbation de l’accord entre le gouvernement de la République française et le gouvernement de la République algérienne démocratique et populaire relatif aux transports routiers internationaux et au transit des voyageurs et des marchandises :
Rapport, no 163, de M. Jean-Claude Guibal, au nom de la commission des affaires étrangères.
Discussion du projet de loi, n° 120, adopté par le Sénat, autorisant la ratification de l’acte constitutif de l’Organisation des Nations unies pour l’alimentation et l’agriculture (ensemble une annexe) :
Rapport, no 165, de M. Jacques Remiller, au nom de la commission des affaires étrangères.
Discussion du projet de loi, no 117, adopté par le Sénat, autorisant l’approbation de l’accord-cadre entre le gouvernement de la République française et le gouvernement du Royaume de Belgique sur la coopération sanitaire transfrontalière :
Rapport, no 157, de M. Michel Delebarre, au nom de la commission des affaires étrangères.
Discussion du projet de loi, no 116, adopté par le Sénat, autorisant l’approbation du septième protocole additionnel à la Constitution de l’Union postale universelle :
Rapport, no 164, de M. Jean-Paul Dupré, au nom de la commission des affaires étrangères.
Discussion du projet de loi, no 119, adopté par le Sénat, autorisant l’approbation de l’accord-cadre entre le Gouvernement de la République française et le Gouvernement de la République fédérale d’Allemagne relatif aux implantations communes de missions diplomatiques et de postes consulaires :
Rapport, no 166, de M. Jacques Myard, au nom de la commission des affaires étrangères.
Discussion du projet de loi, no 64, autorisant la ratification de l’acte portant révision de la convention sur la délivrance de brevets européens :
Rapport, no 167, de M. Claude Birraux, au nom de la commission des affaires étrangères.
(Ces six textes faisant l’objet d’une procédure d’examen simplifiée en application de l’article 107 du règlement.)
Discussion du projet de loi, no 151, autorisant la ratification de l’accord sur l’application de l’article 65 de la convention sur la délivrance de brevets européens :
Rapport, no 174, de M. Henri Plagnol, au nom de la commission des affaires étrangères.
Discussion du projet de loi, no 122, adopté par le Sénat, autorisant l’approbation de l’accord entre le gouvernement de la République française et l’Agence spatiale européenne relatif à l’Ensemble de lancement Soyouz (ELS) au Centre spatial guyanais (CSG) et lié à la mise en œuvre du programme facultatif de l’Agence spatiale européenne intitulé « Soyouz au CSG » et à l’exploitation de Soyouz à partir du CSG :
Rapport, no 172, de Mme Christiane Taubira, au nom de la commission des affaires étrangères :
Discussion du projet de loi, no 118, adopté par le Sénat, autorisant l’approbation de l’accord entre le gouvernement de la République française et le gouvernement du Canada sur l’exploration et l’exploitation des champs d’hydrocarbures transfrontaliers :
Rapport, no 173, de M. Gérard Voisin, au nom de la commission des affaires étrangères.
À vingt et une heures trente, deuxième séance publique :
Suite de l’ordre du jour de la première séance.
La séance est levée.
(La séance est levée à vingt-trois heures quinze.)
Le Directeur du service du compte rendu intégral
de l’Assemblée nationale,
Jean-Pierre Carton