N° 1004
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ASSEMBLÉE NATIONALE
CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958
TREIZIÈME LÉGISLATURE
Enregistré à la Présidence de l'Assemblée nationale le 25 juin 2008.
RAPPORT
FAIT
AU NOM DE LA COMMISSION DES FINANCES, DE L’ÉCONOMIE GÉNÉRALE ET DU PLAN SUR LE PROJET DE LOI (N° 917) de règlement des comptes et rapport de gestion pour l’année 2007,
TOME II
COMMENTAIRE DES RAPPORTS ANNUELS
DE PERFORMANCES
PAR LES RAPPORTEURS SPÉCIAUX
PAR M. GILLES CARREZ,
Rapporteur général,
Député.
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SOMMAIRE
Pages
RAPPORTEUR SPÉCIAL : M. JEAN-FRANÇOIS MANCEL
Administration gÉnÉrale et territoriale de l’État 23
RAPPORTEUR SPÉCIAL : M. MARC LE FUR
Agriculture, pÊche, forÊt et affaires rurales ; COMPTE D'AFFECTATION SPÉCIALE : DÉveloppement agricole et rural 37
RAPPORTEUR SPÉCIAL : M. NICOLAS FORISSIER
Aide publique au dÉveloppement ; PrÊts À des États Étrangers 57
RAPPORTEUR SPÉCIAL : M. HENRI EMMANUELLI
Anciens combattants, mÉmoire et liens avec la Nation 67
RAPPORTEUR SPÉCIAL : M. JEAN-FRANÇOIS LAMOUR
Conseil et contrÔle de l’État 75
RAPPORTEUR SPÉCIAL : M. PIERRE BOURGUIGNON
Culture : CrÉation ; transmission des savoirs et dÉmocratisation de la culture ; COMPTE D'AFFECTATION SPÉCIALE : CinÉma, audiovisuel et expression radiophonique locale 85
RAPPORTEUR SPÉCIAL : MME MARIE-HÉLÈNE DES ESGAULX
CULTURE : Patrimoines 95
RAPPORTEUR SPÉCIAL : M. NICOLAS PERRUCHOT
DÉFENSE : PrÉparation et emploi des forces ; soutien de la politique de dÉfense 105
RAPPORTEUR SPÉCIAL : M. LOUIS GISCARD D'ESTAING
DÉfense : Environnement et prospective de la politique de dÉfense ; Équipement des forces 117
RAPPORTEUR SPÉCIAL : M. JEAN-MICHEL FOURGOUS
DÉveloppement et rÉgulation économiques : DÉveloppement des entreprises et rÉgulation Économique 125
RAPPORTEUR SPÉCIAL : M. JÉRÔME CHARTIER
DÉVELOPPEMENT ET RÉGULATION ÉCONOMIQUES : Tourisme 139
RAPPORTEUR SPÉCIAL : M. PASCAL TERRASSE
Pages
Direction de l’action du Gouvernement : Coordination du travail gouvernemental ; Publications officielles et information administrative 147
RAPPORTEUR SPÉCIAL : M. JEAN-PIERRE BRARD
Direction de l’action du Gouvernement : Fonction publique 155
RAPPORTEUR SPÉCIAL : M. GEORGES TRON
Écologie et dÉveloppement durable 161
RAPPORTEUR SPÉCIAL : M. JACQUES PÉLISSARD
Enseignement scolaire 169
RAPPORTEUR SPÉCIAL : M. YVES CENSI
Engagements financiers de l’État 179
RAPPORTEUR SPÉCIAL : M. DOMINIQUE BAERT
GESTION ET CONTRôle des finances publiques : GESTION FISCALE ET FINANCIÈRE DE L’ÉTAT ET DU SECTEUR PUBLIC LOCAL 191
RAPPORTEUR SPÉCIAL : M. THIERRY CARCENAC
GESTION ET CONTRÔLE DES FINANCES PUBLIQUES : CONDUITE ET PILOTAGE DES POLITIQUES ÉCONOMIQUE, FINANCIÈRE ET INDUSTRIELLE 209
RAPPORTEUR SPÉCIAL : M. PIERRE-ALAIN MUET
Justice 215
RAPPORTEUR SPÉCIAL : M. RENÉ COUANAU
MÉdias ; Avances À l’audiovisuel public 227
RAPPORTEUR SPÉCIAL : M. PATRICE MARTIN-LALANDE
Outre-mer 237
RAPPORTEUR SPÉCIAL : M. JÉRÔME CAHUZAC
Politique des territoires 253
RAPPORTEUR SPÉCIAL : M. JEAN-CLAUDE FLORY
Provisions 271
RAPPORTEUR SPÉCIAL : M. PHILIPPE VIGIER
Recherche et enseignement supérieur : Recherche 277
RAPPORTEUR SPÉCIAL : M. DANIEL GARRIGUE
RECHERCHE ET ENSEIGNEMENT SUPÉRIEUR : Recherche dans les domaines du dÉveloppement durable 287
RAPPORTEUR SPÉCIAL : M. ALAIN CLAEYS
Pages
RECHERCHE ET ENSEIGNEMENT SUPÉRIEUR : Enseignement supÉrieur et vie Étudiante 293
RAPPORTEUR SPÉCIAL : M. LAURENT HÉNART
RÉgimes sociaux et de retraite ; Pensions 303
RAPPORTEURS SPÉCIAUX : MM. PATRICK LEMASLE ET MICHEL VERGNIER
Relations avec les collectivitÉs territoriales ; Avances aux collectivitÉs territoriales 315
RAPPORTEUR SPÉCIAL : M. MARC LAFFINEUR
Remboursements et dégrÈvements 323
RAPPORTEUR SPÉCIAL : M. JEAN-YVES COUSIN
SantÉ 335
RAPPORTEUR SPÉCIAL : M. GÉRARD BAPT
SÉcuritÉ 343
RAPPORTEUR SPÉCIAL : M. MICHEL DIEFENBACHER
SÉcuritÉ civile 351
RAPPORTEUR SPÉCIAL : M. GEORGES GINESTA
SÉcuritÉ sanitaire 359
RAPPORTEUR SPÉCIAL : M. BRUNO LE MAIRE
SolidaritÉ et intÉgration 369
RAPPORTEUR SPÉCIAL : M. JEAN-MARIE BINETRUY
Sport, jeunesse et vie associative 383
RAPPORTEUR SPÉCIAL : M. HENRI NAYROU
STRATÉGIE ÉCONOMIQUE ET PILOTAGE DES FINANCES PUBLIQUES
STRATÉGIE ÉCONOMIQUE ET FINANCIÈRE ET RÉFORME DE L’ÉTAT 393
RAPPORTEUR SPÉCIAL : M. PIERRE-ALAIN MUET
STRATÉGIE ÉCONOMIQUE ET PILOTAGE DES FINANCES PUBLIQUES
statistiques et études Économiques 399
RAPPORTEUR SPÉCIAL : M. PIERRE MOREL–A–L’HUISSIER
Transports : Transports aÉriens et mÉtÉorologie ; ContrÔle et exploitation aÉriens 403
RAPPORTEUR SPÉCIAL : M. CHARLES DE COURSON
TRANSPORTS : Transports routiers, ferroviaires, fluviaux et maritimes ; COMPTE D’AFFECTATION SPÉCIALE : ContrÔle et sanction automatisÉs des infractions au code de la route 421
RAPPORTEUR SPÉCIAL : M. HERVÉ MARITON
Pages
Travail et emploi : Accompagnement des mutations Économiques et dÉveloppement de l’emploi 435
RAPPORTEUR SPÉCIAL : M. GAËTAN GORCE
TRAVAIL ET EMPLOI : Politiques du travail et de l’emploi 451
RAPPORTEUR SPÉCIAL : M. FRÉDÉRIC LEFEBVRE
Ville et logement : Ville 469
RAPPORTEUR SPÉCIAL : M. FRANÇOIS GOULARD
VILLE ET LOGEMENT : Logement 475
RAPPORTEUR SPÉCIAL : M. FRANÇOIS SCELLIER
COMPTES D’AFFECTATION SPÉCIALE : GESTION DU PATRIMOINE IMMOBILIER DE L’ÉTAT ; PRÊTS ET AVANCES À DES PARTICULIERS OU À DES ORGANISMES PRIVÉS 491
RAPPORTEUR SPÉCIAL : M. YVES DENIAUD
COMPTE D'AFFECTATION SPÉCIALE : PARTICIPATIONS FINANCIÈRES DE L'ÉTAT
cOMPTE D’AVANCES À DIVERS SERVICES DE L’ÉTAT ou ORGANISMES GÉRANT DES SERVICES PUBLICS 499
RAPPORTEUR SPÉCIAL : M. CAMILLE DE ROCCA-SERRA
ANNEXE : COMPTES RENDUS DES COMMISSIONS ÉLARGIES 511
ACTION EXTÉRIEURE DE L’ÉTAT
Commentaire de M. Jean-François MANCEL, Rapporteur spécial
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SOMMAIRE
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Pages
I.– OBSERVATIONS DE MÉTHODE 9
A.− LA MISSION : DES PROGRÈS D’INÉGALE AMPLEUR DANS LA PRÉSENTATION DES RAP 9
1.− Des données dont la fiabilité peut s’améliorer davantage 9
2.− Une maquette appelée à évoluer… encore 10
3.− Un louable effort en matière de bilan stratégique, d’analyse des résultats et de comptabilité d’analyse des coûts 11
a) De meilleurs bilans par programme, l’absence d’une stratégie d’ensemble pour la mission 11
b) Davantage d’analyse des résultats et des écarts entre prévision et exécution 12
c) De trop timides progrès dans le détail des mouvements de crédits en gestion 12
d) L’appropriation progressive de la comptabilité d’analyse des coûts 13
e) L’absence de la cartographie des BOP et des UO 13
B.– L’ENSEIGNEMENT FRANÇAIS À L’ÉTRANGER : DES DONNÉES SUCCINCTES QUI POSENT LA QUESTION DE LA TUTELLE DE L’OPÉRATEUR 14
1.− Ni les crédits, ni les actions, ni la performance de l’AEFE ne font l’objet de développements suffisants dans le RAP 14
2.− Il faut trouver les instruments d’un bon exercice de la tutelle 14
II.– EXÉCUTION BUDGÉTAIRE 15
A.− LA MISSION : UNE EXÉCUTION CORRECTE EN DÉPIT DE DEUX DIFFICULTÉS BIEN IDENTIFIÉES 15
1.– Une exécution globalement en ligne avec les prévisions… 15
2.– … sauf en ce qui concerne les contributions internationales et le CAS immobilier 16
B.– L’ENSEIGNEMENT FRANÇAIS À L’ÉTRANGER : UNE MONTÉE EN CHARGE SUSCEPTIBLE DE CONSTITUER UN « RISQUE BUDGÉTAIRE » 17
1.− La subvention à l’AEFE a mobilisé 60 % des crédits du programme 185 17
2.− La mise en œuvre de la gratuité de la scolarité pour les lycéens français : un besoin de clarification des mouvements en gestion 18
III.– PERFORMANCE 18
A.− LA MISSION : UN BILAN FAVORABLE, UN DISPOSITIF QUI S’AFFINE 18
1.− La délicate mesure de la performance de l’action diplomatique 18
2.− Un réel souci de mesure de l’efficience qui peut encore être développé 19
B.– L’ENSEIGNEMENT FRANÇAIS À L’ÉTRANGER : DES OUTILS EN PLACE, À COMPLÉTER POUR MESURER LES EFFETS D’UNE PRIORITÉ NOUVELLE 21
1.− De solides bases de départ 21
2.− Un dispositif de mesure de la performance à compléter 22
Votre Rapporteur spécial se réjouit que la Conférence des présidents ait suivi la préconisation des commissions des Finances et des Affaires étrangères pour, à l’occasion d’un examen plus approfondi que jamais du projet de loi de règlement, mettre en exergue, parallèlement à neuf autres sujets, la gestion de la mission Action extérieure de l’État, une mission certes modeste de par le volume de crédits mobilisés (un peu moins de 1 % des crédits de paiement du budget général) mais riche d’enseignements pour l’analyse de l’exécution budgétaire.
Ce « rendez-vous de gestion » intervient à un moment crucial pour le Quai d’Orsay, qui non seulement, à l’instar de toutes les administrations, s’apprête à mettre en œuvre les réformes décidées dans le cadre de la Révision générale des politiques publiques (RGPP), mais qui voit en outre s’achever la rédaction d’un Livre blanc sur la politique étrangère et européenne de la France, dont la « commande » figurait dans la lettre de mission du ministre.
Le choix d’un thème particulier pour l’examen de la mission Action extérieure de l’État en commission élargie – l’enseignement français à l’étranger – est l’occasion d’aborder trois aspects plus précis de la gestion écoulée : le fonctionnement d’un opérateur (l’Agence pour l’enseignement français à l’étranger-AEFE), le début de mise en œuvre de la gratuité de la scolarisation des Français de l’étranger, et enfin la problématique de la sécurité de personnes (enseignants, personnels et élèves) et de biens (les lycées français) emblématiques de la présence française à l’étranger.
Avant de se livrer, comme il le doit, à une analyse critique des documents élaborés par les services du ministère, votre Rapporteur spécial veut saluer leur meilleure appréhension de l’exercice, et la qualité grandissante de RAP 2007 par ailleurs étoffés, qui témoignent d’une appropriation croissante, par l’ensemble des gestionnaires, de la « culture de la performance » recherchée par la LOLF.
En préambule, votre Rapporteur spécial veut citer ce propos tenu par le Premier président de la Cour des comptes Philippe Séguin, au cours de son audition devant la commission des Finances, à l’occasion de la publication des rapports de la Cour sur la certification des comptes ainsi que sur les résultats et la gestion budgétaire de 2007 : « La notion de budget nous paraît dangereusement s’effriter : la disparition des chapitres et articles et leur remplacement par les missions et programmes s’est accompagnée d’une moindre précision du suivi budgétaire […]. On ne peut évidemment se satisfaire de cette dégradation de l’information budgétaire là où la LOLF souhaitait plus de transparence. Il est donc nécessaire de mettre rapidement à niveau les systèmes d’information pour bénéficier de tous les avantages de la nouvelle nomenclature sans perdre la précision et la fiabilité de l’information nécessaires au suivi de la loi de finances. »
C’est là une donnée de cadrage fondamentale, qui doit conforter le Parlement dans son exigence de précision et d’exhaustivité des données d’exécution, en même temps qu’elle met le doigt, une nouvelle fois cette année, sur le lancinant problème du déploiement toujours attendu de systèmes d’information qui soient au niveau de performance exigé par la LOLF. Le ministère des Affaires étrangères et européennes n’est pas épargné par cette difficulté : le RAP du programme Action de la France en Europe et dans le monde (105) indique ainsi (page 43), à propos des dépenses hors titre 2 : « On constate des décalages dans le temps entre les données disponibles dans ACCORD, sur lesquelles les services se basent pour suivre leur consommation de crédits, et celles prises en compte plus tardivement dans INDIA. Par ailleurs, la comptabilisation des dépenses effectuées à l’étranger, enregistrées par COREGE, présente systématiquement un écart positif par rapport à INDIA. Des différences peuvent donc être observées entre les chiffres, tirés d’INDIA, qui figurent en chapeau de chaque titre et action et les chiffres commentés dans le RAP qui portent sur un montant globalement supérieur. »
Par ailleurs, certes à un degré moindre qu’en 2006, il faut déplorer qu’en dépit du maillage assez large de la nomenclature issue de la LOLF, des erreurs d’imputation comptable perdurent ; le lecteur du RAP doit alors se contenter d’un avertissement général : « Des dépenses ont pu être exécutées sur une autre action ou sur un autre titre que celui initialement prévus. » Or de deux choses l’une : soit ces erreurs n’ont aucune incidence sur l’exécution et il faut le préciser, soit elles en ont un et il convient de mentionner les principales d’entre elles.
Proposition n° 1 : mettre à niveau les systèmes d’information du ministère afin de rendre cohérentes les données budgétaires et comptables d’exécution. |
Entre 2006 et 2007, la mission a connu le transfert du programme Audiovisuel extérieur (115) vers la mission interministérielle Médias. Au sein du programme Action de la France en Europe et dans le monde, le découpage en actions a été amélioré, notamment avec la création d’une action (n° 7) spécifique au réseau diplomatique. Votre Rapporteur spécial avait eu l’occasion de le demander à l’occasion de l’examen du projet de loi de finances pour 2008, et si le pas n’avait pu être aussitôt franchi, c’était essentiellement en raison de l’incertitude liée à la création de la mission Immigration, asile et intégration.
Proposition n° 2 : créer un programme Réseau diplomatique et soutien regroupant les actuelles actions nos 6 et 7, l’intitulé du programme 105 remanié pouvant être conservé. |
Le « nouveau » programme 105 regrouperait 933 millions d’euros de crédits de paiement et le programme Réseau diplomatique et soutien 627 millions d’euros. Alors que la maquette de la mission va très probablement être modifiée en projet de loi de finances pour 2009, pour demeurer stable − espérons-le ! − à l’horizon du budget triennal, votre Rapporteur spécial insiste sur la spécificité de sa proposition qui lui semble préférable aux autres options envisagées :
− la création, évoquée page 25 du RAP, d’un programme ne regroupant que les actions nos 4 et 5 (contributions internationales et coopération militaire et de défense), serait peut-être un moyen de « protéger » d’autres crédits d’une fongibilité avec des contributions régulièrement sous-financées, mais elle ne laisserait guère de marge de manœuvre au responsable de ce nouveau programme ;
− la suppression, recommandée par le Comité interministériel d’audit des programmes dans ses rapport et avis d’avril et mai derniers (1), du programme Français à l’étranger, affaires consulaires et sécurité des personnes (151), par absorption de la plupart de ses crédits dans un programme Soutien et réseaux et le regroupement du reliquat des crédits dans une action Affaires consulaires, entraînerait une regrettable perte de visibilité et de pilotage de l’action consulaire.
3.− Un louable effort en matière de bilan stratégique, d’analyse des résultats et de comptabilité d’analyse des coûts
Chacun des trois responsables de programme a notoirement amélioré l’exercice de présentation d’un bilan stratégique de l’exercice écoulé, sans excès d’autocritique toutefois… le plus objectif étant sans doute le bilan du programme 105.
À l’heure où se conjuguent RGPP et Livre blanc pour réfléchir à la définition stratégique d’une politique étrangère et européenne de la France dotée des moyens adéquats, votre Rapporteur spécial croit plus que jamais pertinente sa recommandation déjà formulée sur le RAP 2006 et le PAP 2008 :
Proposition n° 3 : développer une présentation stratégique de la mission dans les documents budgétaires. |
Par rapport au précédent RAP, il faut saluer l’effort d’analyse des résultats dans la partie des RAP présentant les résultats de la performance et le souci d’expliquer les écarts constatés entre prévision et exécution des crédits, dans la partie consacrée à la justification au premier euro.
En particulier, pour le programme Action de la France en Europe et dans le monde, chaque sous-indicateur fait l’objet d’un commentaire résumant les principales réalisations de l’exercice et les mettant en perspective. C’est pour ce programme que l’information fournie apparaît la mieux calibrée, ce qui est heureux compte tenu de son poids dans la mission (environ deux tiers des crédits et près de deux tiers des ETPT). Les rubriques « analyse des résultats », une par objectif, se présentent toutefois régulièrement comme un simple et succinct satisfecit ; une présentation plus objective, par exemple sur le mode « points forts / points faibles de l’exercice » serait bienvenue.
Proposition n° 4 : au sein des rubriques d’analyse des résultats de la partie « objectifs et indicateurs de performance », adopter une présentation faisant ressortir les principaux points forts enregistrés et les points à améliorer au cours des exercices suivants. |
A contrario, il doit être possible de s’affranchir de commentaires lorsqu’ils ne sont pas indispensables à l’analyse. Par exemple, est-il vraiment utile de faire figurer, page 101 du RAP du programme Rayonnement culturel et scientifique, au terme d’une page entière de commentaire d’un indicateur dont on vient d’indiquer qu’il est considéré comme « non renseignable » et qu’il « sera supprimé dans le PAP 2009 », un paragraphe sur le renforcement de la communication sur le film français dans deux festivals suisses, en précisant : « Exemples : dîner des professionnels suisses et français autour de Michel Piccoli à Locarno, attachés de presse à Locarno et Zurich, venue d’Emmanuelle Béart, de Patrice Chéreau, d’Albert Dupontel et d’Éric-Emmanuel Schmitt à Zurich. » ?
Figurent cette année dans le RAP quelques données supplémentaires relatives à ce qui constitue un apport essentiel à l’information sur la consommation des crédits de l’année écoulée : l’utilisation de la réserve de précaution et l’impact des gels et dégels de crédits, l’utilisation de la fongibilité asymétrique et le suivi des amendements votés au Parlement lors de l’examen du projet de loi de finances. Ces informations doivent être fournies systématiquement, faute de quoi le grief de « moindre précision du suivi budgétaire » mentionné par le Premier président de la Cour des comptes risque de perdurer. La mention de ces éléments à l’occasion de la justification au premier euro des dépenses effectuées est indispensable à l’analyse mais elle ne suffit pas à rendre compte de façon exhaustive des mouvements intervenus en gestion.
Proposition n° 5 : indiquer systématiquement, à la fin de la partie de chaque RAP consacrée à la présentation des crédits et des dépenses fiscales : − l’utilisation de la réserve de précaution au cours de l’exercice ; − l’utilisation de la fongibilité asymétrique (2) ; − le suivi des amendements de crédits votés par le Parlement. |
De même faut-il, comme votre Rapporteur spécial le demandait déjà l’an dernier, compléter les tableaux des mouvements réglementaires de crédits au cours de l’exercice de la mention succincte de leur objet ; à défaut, la liste fournie n’est pas exploitable par le lecteur soucieux d’analyser la qualité de la gestion infra-annuelle. Là encore, le commentaire des mouvements les plus importants continuerait de trouver sa place au sein de la justification au premier euro.
Proposition n° 6 : assortir les tableaux de mouvements réglementaires de crédits de leur imputation par action ainsi que d’une brève mention de leur objet. |
La reconstitution ex post des coûts complets des politiques menées dans le cadre de chacun des trois programmes de la mission, doublée de l’analyse des écarts avec la prévision, est un outil de pilotage de la dépense que seul le responsable du programme Action de la France en Europe et dans le monde cite dans son bilan stratégique, ce qui est cohérent avec le regroupement de l’essentiel des crédits de soutien au sein de ce programme. Cette mention, que complète celle de la généralisation du contrôle de gestion à l’ensemble des services relevant du programme 105, ne peut qu’améliorer la qualité de la gestion et son évaluation.
Compte tenu de l’importance, au stade de l’exécution de la loi de finances, des budgets opérationnels de programme et des unités opérationnelles, une présentation de leur « cartographie » serait utile à la compréhension du fonctionnement de la chaîne de la dépense. Par exemple, il n’est pas neutre, pour apprécier la performance de la gestion, de savoir quel est le degré d’autonomie budgétaire des postes diplomatiques et consulaires, lequel devrait d’ailleurs pouvoir varier en fonction de la taille du poste.
Proposition n° 7 : présenter la cartographie des BOP et des UO en indiquant quels sont les montants gérés par les responsables de BOP. |
B.– L’ENSEIGNEMENT FRANÇAIS À L’ÉTRANGER : DES DONNÉES SUCCINCTES QUI POSENT LA QUESTION DE LA TUTELLE DE L’OPÉRATEUR
1.− Ni les crédits, ni les actions, ni la performance de l’AEFE ne font l’objet de développements suffisants dans le RAP
À l’aune des données étoffées fournies dans les RAP de la mission, qu’il s’agisse des autres opérateurs du même programme Rayonnement culturel et scientifique (185) que sont Campus France et CulturesFrance, ou encore de l’opérateur du programme Français à l’étranger et étrangers en France (151) qu’est l’Office français de protection des réfugiés et apatrides (OFPRA) (3), les éléments propres à l’Agence pour l’enseignement français à l’étranger en tant que telle sont plutôt limités.
Trois espaces sont pourtant ouverts au sein du RAP pour les développer : la justification de l’action « dédiée », la n° 5 du programme 185 Service public d’enseignement à l’étranger, le commentaire de l’objectif n° 5 Garantir l’accès des jeunes Français de l’étranger à l’enseignement français et faciliter celui des élèves étrangers, auquel sont associés quatre indicateurs, et enfin la présentation de l’opérateur lui-même.
La gestion de l’opérateur par sa directrice générale sortante, dont votre Rapporteur spécial a pu apprécier la sagacité et la grande compétence, n’est ici nullement en cause ; mais à l’évidence, font défaut dans les documents budgétaires les informations qui, sans empiéter sur l’autonomie de l’AEFE, permettraient d’illustrer la réalité de la tutelle du ministère. Le contrat d’objectifs et de moyens dont la signature était annoncée pour 2008 sera peut-être prochainement l’occasion de combler cette lacune.
Proposition n° 8 : étoffer les éléments fournis sur la gestion de l’AEFE en justifiant effectivement ses dépenses au premier euro et en détaillant les principaux écarts entre prévision et exécution, par catégorie de dépenses. |
Outre les éléments descriptifs de la gestion de l’opérateur, le RAP (comme le PAP) devrait contenir des éléments de stratégie à même de renseigner le Parlement sur la conception que se fait le ministère de son rôle de pilote. À cet égard, la question du caractère adéquat du statut des opérateurs – et de l’AEFE en l’espèce – devrait être abordée sous l’angle de la recherche d’une gestion optimale, de même que les objectifs et les moyens contractualisés entre l’Agence et sa (ou ses) tutelle(s), ainsi que la définition d’une réelle stratégie de moyen terme. Par exemple, si la recherche d’un autofinancement toujours plus poussé des établissements, couplé à la montée en charge de bourses spécifiques aux élèves français scolarisés à l’étranger, est la traduction d’une volonté politique de faire basculer le financement du service public d’enseignement à l’étranger d’une logique d’aide à la structure vers une logique d’aide à la personne, il s’agit d’un choix à exprimer clairement, de façon à en mesurer régulièrement les effets.
Le tableau suivant retrace l’essentiel de l’exécution des crédits de la mission Action extérieure de l’État en 2007 :
RÉCAPITULATION DES CRÉDITS DE LA MISSION (en euros) | ||||
Programme / Crédits |
Autorisations d’engagement |
Autorisations d’engagement |
Crédits de paiement |
ETPT (*) |
Action de la France en Europe et dans le monde | ||||
Exécution |
1 636 694 288 |
1 638 082 036 |
1 560 156 870 |
8 485 |
Prévision |
1 970 221 084 |
1 603 896 335 |
8 732 | |
dont crédits de LFI (hors FDC et ADP) |
1 746 563 138 |
1 445 111 890 |
8 732 | |
dont ouvertures / annulations (y.c . FDC et ADP) |
223 657 946 |
158 784 445 |
||
Rayonnement culturel et scientifique | ||||
Exécution |
475 857 291 |
475 877 293 |
476 070 808 |
1 317 |
Prévision |
478 521 949 |
479 294 599 |
1 350 | |
dont crédits de LFI (hors FDC et ADP) |
479 116 076 |
479 116 076 |
1 350 | |
dont ouvertures / annulations (y.c. FDC et ADP) |
– 594 127 |
178 523 |
||
Français à l’étranger et étrangers en France | ||||
Exécution |
333 933 281 |
334 499 508 |
331 663 157 |
3 700 |
Prévision |
336 609 487 |
338 832 970 |
3 398 | |
dont crédits de LFI (hors FDC et ADP) |
334 149 571 |
334 149 571 |
3 398 | |
dont ouvertures / annulations (y.c. FDC et ADP) |
2 459 916 |
4 683 399 |
||
Totaux exécution |
2 446 484 860 |
2 448 458 837 |
2 367 890 835 |
13 502 |
Totaux de prévision |
2 785 352 520 |
2 422 023 904 |
13 480 | |
(*) Répartition indicative par programme du plafond ministériel d’emplois | ||||
Source : RAP 2007. | ||||
La conclusion du Rapport annuel 2007 du contrôleur budgétaire et comptable ministériel près le ministère des Affaires étrangères et européennes est sans ambiguïté : « L’exercice budgétaire 2007 s’est déroulé sans problème majeur et le budget a été correctement exécuté. » Ce rapport n’en consacre pas moins de substantiels développements sur les mouvements intervenus en gestion pour parvenir à un tel résultat.
La consommation des dépenses de personnel (environ un tiers du total des crédits de la mission) est restée globalement inférieure aux crédits inscrits en loi de finances initiale (775,9 millions d’euros sur les 787,6 prévus), mais elle a nécessité en gestion l’ouverture de 15,2 millions d’euros à partir du programme Dépenses accidentelles et imprévisibles pour couvrir les insuffisances liées au mécanisme de change-prix utilisé pour ajuster le niveau des rémunérations des agents expatriés. Toujours au sein du titre 2, il convient de mentionner la sous-consommation, à hauteur de 17,3 millions d’euros, de rémunérations de gendarmes affectés au ministère des Affaires étrangères et européennes, le ministère de la Défense ayant assumé lui-même une charge qui n’aurait pas dû lui incomber.
Hors titre 2, le programme Rayonnement culturel et scientifique n’a pas donné lieu à des écarts significatifs entre prévision et exécution (consommation de 99,9 % des crédits ouverts), tandis que pour le programme Français à l’étranger et étrangers en France le mouvement le plus significatif a concerné les bourses allouées aux élèves français (cf. infra) et que les seuls écarts réellement importants en gestion ont concerné le programme Action de la France en Europe et dans le monde, à un double titre.
L’écart d’exécution majeur de la gestion 2007 a porté sur une question qui n’est pas nouvelle et dont l’ampleur a été largement soulignée dans le rapport spécial sur le PLF 2008 (4) : la sous-budgétisation des contributions internationales, et en particulier de la quote-part de la France au financement des opérations de maintien de la paix. Alors que les crédits disponibles en début d’exercice après imputation de la réserve de précaution s’élevaient à 557,4 millions d’euros – y compris pour financer les quelque 43,3 millions d’euros de contributions européennes, pour l’essentiel celle au Conseil de l’Europe –, la dépense s’est élevée à 714,6 millions d’euros, pour un besoin de 728,5 millions d’euros. L’écart a été comblé par un dégel de la réserve à hauteur de 52,1 millions d’euros en autorisations d’engagement et de 40,1 millions d’euros en CP, et par l’ouverture de 105 millions d’euros d’autorisations d’engagement et de 117 millions d’euros de crédits de paiement en collectif de fin d’année. Les insuffisances prévisibles en 2008 sont déjà, selon la Cour des comptes, de l’ordre de 130 millions d’euros.
L’autre écart d’exécution, au sein du même programme, concerne les crédits immobiliers du titre 5 : 156,6 millions d’euros d’autorisations d’engagement destinés à la prise en charge du bail locatif du nouveau centre des archives bâti à La Courneuve ont été inscrits fin 2007, sans pouvoir être engagés. Cette difficulté confirme les avertissements que votre Rapporteur spécial a déjà eu l’occasion de formuler quant au dysfonctionnement du CAS immobilier.
B.– L’ENSEIGNEMENT FRANÇAIS À L’ÉTRANGER : UNE MONTÉE EN CHARGE SUSCEPTIBLE DE CONSTITUER UN « RISQUE BUDGÉTAIRE »
L’action Service public d’enseignement à l’étranger a représenté, en 2007, une consommation de 281,6 millions d’euros en autorisations d’engagement et crédits de paiement, soit 99,4 % des crédits initialement prévus, et près de 60 % du total des crédits de paiement du programme Rayonnement culturel et scientifique. Comme le rappelle le bilan stratégique du programme, les 449 établissements scolaires français à l’étranger, et, plus particulièrement, les 246 qui dépendent de l’AEFE, accueillent 254 315 élèves (dont 95 819 Français) dans 125 pays. 2007 a marqué une augmentation sensible de ses effectifs.
Pour succincte qu’elle soit, la partie du RAP consacrée à la présentation de cet opérateur fournit un état consolidé des ressources et des dépenses de l’AEFE :
RESSOURCES ET DÉPENSES DE L’AEFE EN 2007 (en milliers d’euros) | |||||||
Ressources | |||||||
Subventions de l’État |
Autres subventions et dotations |
Ressources fiscales |
Ressources propres et autres |
Total | |||
Prévision |
|||||||
332 569 |
2 194 |
0 |
300 980 |
635 743 | |||
Exécution |
|||||||
336 244 |
2 482 |
0 |
323 061 |
661 787 | |||
Dépenses | |||||||
Personnel |
Fonctionnement |
Investissement |
Total | ||||
Prévision |
|||||||
435 672 |
212 504 |
8 000 |
656 176 | ||||
Exécution |
|||||||
431 174 |
213 326 |
43 521 |
688 023 | ||||
Source : RAP 2007. | |||||||
L’écart constaté au titre des ressources de l’État provient pour l’essentiel des 5 millions d’euros d’abondement des bourses pour les élèves français, inscrit sur les crédits du programme 151, de quelque 2 millions d’euros transférés à l’AEFE pour la gestion des bourses Major et, en sens inverse, de 3,8 millions d’euros non dégelés sur la réserve de précaution.
Quant aux investissements réalisés, principale source d’écart en exécution, ils ont concerné les établissements en gestion directe pour 13,1 millions d’euros et le siège pour 30,4 millions d’euros (dont 27,4 millions d’euros de remises en dotation).
2.– La mise en œuvre de la gratuité de la scolarité pour les lycéens français : un besoin de clarification des mouvements en gestion
Le RAP indique (page 168), au titre de la justification au premier euro, que la mise en œuvre dès septembre 2007 du programme en faveur de la scolarisation des Français de l’étranger décidé par le Président de la République, a porté sur 5 millions d’euros pour la période septembre-décembre 2007, correspondant à 4 000 élèves de terminale, ces moyens non prévus en loi de finances initiale ayant été dégagés :
– à hauteur de 2 millions d’euros par transfert depuis les programmes 115 – Audiovisuel extérieur et 185 – Rayonnement culturel et scientifique ;
– à hauteur de 3 millions d’euros par redéploiement des crédits du programme 151 – Français à l’étranger et étrangers en France.
Or le rapport du contrôleur budgétaire et comptable ministériel (CBCM) évoque (page 29), pour ce même financement complémentaire, 4,348 millions d’euros de dégel de la réserve de précaution en juillet et octobre, et 2 millions d’euros, par décret de virement du 19 novembre, à partir des programmes 115 et 209 – Solidarité à l’égard des pays en développement.
Au-delà de cette curieuse incohérence, le RAP devrait compléter l’information sur les montants redéployés par une indication précise de l’exécution de ces crédits, du montant moyen perçu par élève, du nombre d’élèves ayant profité d’un effet d’aubaine (par exemple par transfert de prise en charge de l’entreprise employant leurs parents à l’État).
Enfin, il n’est pas anodin de noter que le rapport du CBCM fait figurer au nombre des risques budgétaires potentiels, à partir de 2008, la montée en charge graduelle de ce dispositif qui représente chaque année une vingtaine de millions d’euros de crédits supplémentaires.
Le graphique suivant illustre le « score » atteint par l’ensemble des gestionnaires de la mission en 2007, avec un nombre d’indicateurs en légère diminution. Si le résultat peut être qualifié de satisfaisant, c’est à la fois en raison du taux de réalisation des prévisions et de la très faible proportion de données manquantes.
ÉVOLUTION DE LA PERFORMANCE DE LA MISSION EN 2007
Source : Dossier de presse du ministère du Budget, des comptes publics et de la fonction publique sur le projet de loi de règlement des comptes et le rapport de gestion pour l’année 2007.
La culture de la performance est donc bien à l’œuvre pour évaluer une action qui, pourtant, a priori, s’y prête assez difficilement. De ce point de vue, il faut saluer la capacité à traduire en objectifs et indicateurs la conduite de l’action diplomatique, au sein du programme Action de la France en Europe et dans le monde : ainsi, de l’« Évaluation au sein des instances européennes du progrès des intérêts français concernant les principaux dossiers européens » ou de l’« Évaluation du traitement des principales crises en fonction des objectifs poursuivis par la France » à l’« Évaluation des principales négociations dans les enceintes multilatérales en fonction des objectifs poursuivis par la France » ou à l’« Évaluation des principales réformes apportées au fonctionnement et à l’architecture des organisations internationales en fonction des objectifs poursuivis par la France », ce sont des listes d’une dizaine ou d’une quinzaine de sujets précis qui permettent d’établir un « tableau de bord » des principales négociations en cours et, à travers un « score » de 1 à 5, de mesurer la performance atteinte.
Devant l’appréciation délicate, dossier par dossier, du « score » à inscrire, la Cour des comptes n’a pas tort de suggérer, dans son rapport sur les résultats et la gestion budgétaire de l’État en 2007 : « l’évaluation des performances, qui relève actuellement des services gestionnaires eux-mêmes, gagnerait à être confiée, au sein du ministère, à une instance spécifiquement chargée de contrôler la réalisation effective des objectifs attachés aux programmes ». Peut-être cette tâche pourrait-elle être confiée à l’Inspection générale des affaires étrangères.
À côté des indicateurs précités privilégiant le point de vue du citoyen, la Cour a raison de noter également, du point de vue du contribuable, que « la gestion 2007 et le projet annuel de performances pour 2008 témoignent […] de la priorité donnée aux objectifs et indicateurs d’efficience ». En particulier, pour le programme Action de la France en Europe et dans le monde, ont été supprimés deux indicateurs d’activité, tandis qu’apparaissaient, au sein de l’objectif « Assurer un service diplomatique efficient et de qualité », un indicateur d’efficience (« Coût moyen d’un envoi de la valise diplomatique ») et un indicateur d’efficacité (« Taux de dématérialisation des procédures »).
Dans ce domaine, des progrès supplémentaires pourraient toutefois être accomplis, et servir de levier à la rationalisation du réseau programmée dans la foulée des conclusions de la RGPP et du Livre blanc. Par exemple, on pourrait songer à classer les postes en fonction d’un rapport coût / activité, en incluant les dépenses de personnel, et à bâtir un indicateur mentionnant les vingt plus forts écarts à la moyenne (les dix « plus coûteux » et les dix « moins coûteux »), avec un commentaire apportant les éléments de contexte indispensables.
Pour le programme Rayonnement culturel et scientifique, il convient de saluer l’attention portée, d’une part, au nécessaire « toilettage » des indicateurs d’un exercice sur l’autre, puisque la LOLF n’en est qu’à sa deuxième année d’exécution pleine et entière, et d’autre part, à l’efficience des politiques menées. Sur le premier point, mentionnons la suppression de l’indicateur « Montant des ventes de programmes audiovisuels, de livres, de disques et de films français », qualifié de « non renseignable », et la suppression du sous-indicateur « Nombre de sections scolaires bilingues », en raison d’un problème de définition et de données. Sur le second point, au sein de l’indicateur de « Taux d’autofinancement des établissements culturels » en progrès en 2007 avec un résultat de 53,97 % pour une prévision de 51,5 % et une cible, à l’horizon 2010, de 60 %, le sous-indicateur spécifique aux cours de langue atteint presque, avec 99,4 %, la cible de 100 % fixée pour 2010, et ses contours ont été affinés. Le RAP indique d’ores et déjà que l’intéressant indicateur du « Ratio d’efficience du réseau de coopération et d’action culturelle », aux résultats mitigés, pèche en partie par la construction de l’indicateur lui-même ; des progrès sont annoncés dans le cadre du PAP 2009 qui complétera l’analyse et permettra, en plus de l’autofinancement des établissements et du cofinancement de projets, d’évaluer le travail de « réseautage » des postes.
Pour le programme Français à l’étranger et étrangers en France, sur les trois objectifs existants, le premier (« Veiller à la sécurité des Français à l’étranger ») doit être mieux suivi, le deuxième (« Assurer un service consulaire de qualité ») peut bénéficier d’améliorations à la marge et le troisième (« Garantir l’examen des demandes d’asile conformément aux textes en vigueur ») n’est plus du ressort du ministère des Affaires étrangères et européennes depuis 2008.
Votre Rapporteur spécial souscrit à l’analyse du CIAP dans son avis précité de mai 2008, qui déplore qu’au premier objectif ne soit « pour l’instant pas associé un indicateur de résultat relatif à la gestion de crise ». Il faut par conséquent se réjouir que le ministère annonce l’ajout dans le PAP 2009 d’un indicateur de la « Proportion des postes diplomatiques et consulaires sécurisés par un plan mis à jour » ; la proposition du CIAP doit être retenue, qui consiste à intituler cet indicateur : « Proportion des postes diplomatiques et consulaires dotés d’un plan mis à jour de sécurité des ressortissants français à l’étranger ». Au demeurant, cette formulation serait plus cohérente avec l’esprit d’un programme consacré à l’action consulaire.
De même, concernant les délivrances de visas, votre Rapporteur spécial ne peut que se féliciter des progrès envisagés dans la précision des indicateurs pour le PAP 2009, en cohérence avec les recommandations du CIAP. En revanche, ces recommandations ne semblent pas aller dans le bon sens lorsqu’elles auraient pour conséquence la suppression du seul indicateur d’efficience du programme (« Coût par type de document »). Que l’absence d’une comptabilité analytique parfaitement fiable nuise à la qualité des données n’est sans doute pas contestable, mais ces données existent, et leur amélioration est essentielle à une réelle gestion par la performance.
À terme, il serait même souhaitable – quoique complexe en pratique – de parvenir à mesurer le coût des services rendus (hors documents de voyage et état civil) à nos ressortissants, qui sont à bien des égards « choyés » par rapport aux ressortissants de pays comparables.
B.– L’ENSEIGNEMENT FRANÇAIS À L’ÉTRANGER : DES OUTILS EN PLACE, À COMPLÉTER POUR MESURER LES EFFETS D’UNE PRIORITÉ NOUVELLE
Quatre indicateurs associés à l’action du programme Rayonnement culturel et scientifique propre au service public d’enseignement à l’étranger permettent de mesurer le degré d’atteinte de l’objectif consistant à « Garantir l’accès des jeunes Français de l’étranger à l’enseignement français et [à] faciliter celui des élèves étrangers » : le nombre et la répartition des élèves français (dont les boursiers), nationaux et étrangers tiers dans les établissements d’enseignement français à l’étranger, le taux de réussite au baccalauréat, la part des ressources propres dans les ressources des établissements français à l’étranger et le coût moyen par élève pour l’État.
Comme le montre déjà l’analyse des résultats figurant dans le RAP, la nette progression du nombre d’élèves (4 700 élèves supplémentaires à la rentrée 2007, après 4 500 élèves supplémentaires en 2006) est encore plus forte s’agissant des élèves français, qui représentent 46,7 % des effectifs totaux contre 46,1 % en 2006 et 45,4 % en 2005. Et le commentaire de conclure pertinemment : « Cette tendance s’explique par la saturation des capacités matérielles d’accueil dans les établissements qui, couplée à la priorité donnée à l’accueil des élèves français, limite la possibilité d’inscrire les élèves étrangers. » De même la part des ressources propres et le coût moyen par élève font-ils déjà apparaître, dès 2007, une inflexion qui traduit la prise en charge des frais de scolarité des lycéens français en terminale.
Les outils existants permettront de contribuer à la mesure objective de l’effet d’éviction, à l’égard des élèves étrangers, que la réforme va nécessairement continuer d’entraîner. L’augmentation du coût moyen par élève sera également une mesure de l’effet produit par la réforme, autrement dit du coût du surcroît de solidarité nationale dans l’aide apportée aux Français de l’étranger.
Cet indicateur sera-t-il suffisant pour discerner, en creux, l’ampleur de l’effet d’aubaine consistant à faire prendre en charge par l’État des coûts auparavant assumés par les entreprises employant des salariés expatriés ? Cela n’étant pas du tout certain, un tel indicateur pourrait être introduit dans le prochain PAP, et rattaché cette fois au programme 151.
Par ailleurs, afin que la tutelle de l’AEFE soit plus visible dans les documents budgétaires, votre Rapporteur spécial préconise d’inclure dans le prochain PAP du programme 185 un objectif consistant à « Garantir un pilotage optimal de l’AEFE », auquel seraient associés un ou plusieurs indicateurs directement reliés au suivi du contrat d’objectifs et de moyens… sous réserve de la signature effective de celui-ci par le ministère et l’opérateur.
Enfin, au titre du suivi de la sécurité des personnes et des biens en lien direct avec le réseau des établissements d’enseignement français à l’étranger, pourrait être suggérée la mise à l’étude d’un indicateur ou d’un sous-indicateur spécifique, au sein du programme 151.
ADMINISTRATION GÉNÉRALE ET TERRITORIALE DE L’ÉTAT
Commentaire de M. Marc LE FUR, Rapporteur spécial
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SOMMAIRE
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Pages
I.– UNE MISSION DONT LA DÉPENSE GLOBALE EST MAÎTRISÉE 25
A.– UNE GESTION RIGOUREUSE MALGRÉ UN EXERCICE ATYPIQUE 25
B.– UN RAPPORT ANNUEL DE PERFORMANCES QUI DEVRA APPORTER DAVANTAGE D’INFORMATIONS 26
1.– L’effort d’analyse qui doit être approfondi 26
2.– Une forte diminution des erreurs d’imputation 26
3.– Une qualité largement perfectible 26
II.– LE PROGRAMME ADMINISTRATION TERRITORIALE 26
A.– LE PROGRAMME PRINCIPAL DE LA MISSION 27
B.– LA DÉPENSE DES ACTIONS EST SOUS-CONTRÔLE 27
C.– LES OBJECTIFS ET INDICATEURS DE PERFORMANCE 28
1.– Objectif 1 : améliorer la prévention dans le domaine de la sécurité civile 28
2.– Objectif 2 : améliorer les conditions de délivrance de titres fiables. 29
3.– Objectif 3 : réduire le nombre d’actes non conformes des collectivités territoriales et établissements publics 29
4.– Objectif 4 : moderniser le contrôle de légalité 29
5.– Objectif 5 : optimiser l’efficience de la fonction administration 29
6.– Objectif 6 : réduire les coûts d’affranchissement et de téléphonie 29
III.– LE PROGRAMME VIE POLITIQUE, CULTUELLE ET ASSOCIATIVE 30
A.– UN PROGRAMME BUDGÉTIVORE EN 2007 30
B.– DES ACTIONS AUX POIDS TRÈS INÉGAUX 31
C.– LES OBJECTIFS ET INDICATEURS DE PERFORMANCE 32
1.– Objectif 1 : réduire les délais de mandatement de l’aide publique aux partis politiques 32
2.– Objectif 2 : organiser les élections au meilleur coût 32
3.– Objectif 3 : réduire les délais de publication après analyse des éléments d’information sur le respect des obligations légales faites en matière comptable, aux partis et groupements politiques 33
4.– Objectif 4 : réduire les délais d’instruction des demandes de reconnaissance d’utilité publique des associations et fondations 33
IV– LE PROGRAMME CONDUITE ET PILOTAGE DES POLITIQUES DE L’INTÉRIEUR 33
A.– UN PROGRAMME AU COÛT MAÎTRISÉ 34
B.– LA CONSOMMATION DES ACTIONS EST SOUS CONTRÔLE 34
C.– DES INDICATEURS DE PERFORMANCE PERFECTIBLES 35
1.– Objectif 1 : assurer une activité d’expertise, d’audit et de contrôle réactive et opérationnelle 35
2.– Objectif 2 : améliorer la performance du ministère en systèmes d’information et de communication 35
3.– Objectif 3 : améliorer l’adaptation des processus d’affectation aux besoins des autorités d’emploi en recherchant la meilleure adéquation profil/poste 35
4.– Objectif 4 : améliorer la gestion immobilière du ministère 35
5.– Objectif 5 : améliorer la défense juridique de l’État 35
I.– UNE MISSION DONT LA DÉPENSE GLOBALE EST MAÎTRISÉE
En 2007, les crédits dont a disposé la mission se sont élevés à 2 732,12 millions d’euros d’autorisations d’engagement et 2 587,39 millions d’euros de crédits de paiement. Les crédits provenaient de la loi de finances initiale (2 714,61 millions d’euros) réduite de 11,61 millions d’euros d’annulation, mais majorée de 29,11 millions d’euros d’ouvertures. Les crédits de paiement (2 492,25 millions d’euros) ont fait l’objet de 95,13 millions d’euros d’ouvertures.
Le budget exécuté de la mission s’est élevé à 2 564,32 millions d’euros en autorisations d’engagement et à 2 543,94 millions d’euros en crédits de paiement.
Compte tenu des ouvertures et annulations de crédits, 167,79 millions d’euros d’autorisations d’engagement n’ont pas été consommées en 2007, ainsi que 43,45 millions d’euros de crédits de paiement. Cela représente un taux de consommation de 93,9 % en autorisations d’engagement et de 98,3 % en crédits de paiement.
Avec 34 478 emplois (ETPT) pourvus pour 35 114 prévus en loi de finances initiale, cette mission réduit ses effectifs de 189 unités (– 0,5 %) tout en réduisant d’un tiers le nombre de postes non pourvus (600 au lieu de 900).
Dans un contexte de rigueur budgétaire, il n’avait échappé à personne que la hausse des crédits de la mission Administration générale et territoriale de l’État en 2007 par rapport à 2006 (+ 283,6 millions d’euros de crédits de paiement, soit + 12,7 %) était essentiellement imputable à l’organisation de l’élection présidentielle et des élections législatives du printemps 2007.
Ces crédits n’ont pourtant pas été suffisants. En crédits de paiement, les dépenses relatives aux élections ont dépassé les prévisions de 30 %, ce qui a nécessité l’ouverture en cours d’exercice d’importantes sommes.
S’il met à part le coût électoral de l’exercice 2007, votre Rapporteur spécial constate que la gestion des programmes de la mission AGTE a été menée avec rigueur. Non seulement les programmes n’ont pas épuisé les enveloppes qui leur avaient été consenties en loi de finances, mais deux d’entre eux (Administration territoriale et Conduite et pilotage) ont consommé un peu moins qu’en 2006, ce qui, compte tenu de l’inflation, mérite d’être salué.
Votre Rapporteur spécial avait regretté, l’an dernier, le manque d’explications relatives à certains écarts enregistrés entre les prévisions et les dépenses réelles. Il constate une amélioration de l’effort d’analyse, mais estime que des efforts restent à consentir. À titre d’exemple, si le ministère justifie parfaitement les dépassements de dépenses, en crédits de paiement, de l’action Organisation des élections, il ne donne aucun élément d’explication sur la faible consommation des autorisations d’engagement.
Les erreurs d’imputations liées à la nouveauté de l’exercice qui avaient entaché l’ensemble des RAP 2006 ont notablement régressé. Il reste à les éliminer totalement de manière à rendre l’analyse plus aisée.
La réduction du nombre d’indicateurs de performance en 2006 et 2007 a conduit à une perte de lisibilité dans l’atteinte des objectifs assignés aux différents programmes. Un tâtonnement compréhensible a été observé lors de la mise en place de la LOLF. Mais les indicateurs doivent désormais connaître une période de stabilité si l’on veut suivre de manière cohérente l’évolution de l’action de l’État. La suppression en 2007 d’un tiers des indicateurs du programme Conduite et pilotage n’est pas satisfaisante, d’autant que l’objectif Améliorer la défense juridique de l’État se retrouve maintenant sans indicateur de performance.
À la suite des travaux de la mission d’évaluation et de contrôle sur la politique immobilière de l’État, il a été suggéré que les rapports annuels de performances présentent désormais les principales opérations immobilières réalisées. Votre Rapporteur spécial souscrit entièrement à cette proposition et souhaite voir le RAP 2008 de la mission AGTE complété en ce sens.
II.– LE PROGRAMME ADMINISTRATION TERRITORIALE
Le programme n° 108 Administration territoriale, qui recouvre l’ensemble des missions des préfectures et des sous-préfectures de métropole et d’outre-mer, a bénéficié en loi de finances initiale de 1 682,6 millions d’euros d’autorisations d’engagement et de 1 633,7 millions d’euros de crédits de paiement. En outre, 29,1 millions d’euros ont été ouverts en cours d’exercice en autorisations d’engagement de même que 20,4 millions d’euros en crédits de paiement.
Le budget exécuté du programme s’est élevé à 1 624,4 millions d’euros en autorisations d’engagement et 1 610,7 millions d’euros en crédits de paiement. Le programme Administration territoriale a consommé, en 2007, 423 000 euros (courants) de moins qu’en 2006 alors même que son activité n’a pas décru.
Le programme Administration territoriale représente 63,3 % du total des crédits de paiement consommés de la mission AGTE.
Ce programme est doté d’un plafond de 30 228 emplois. Le taux de vacances constaté (1,7 %) reste raisonnable, malgré ce qu’écrit la Cour des comptes, et constitue un volant de gestion difficile à réduire. Avec 29 703 emplois réalisés (– 27 sur un an), le programme représente 86 % des effectifs de la mission. Comme en 2006, les frais de personnel ont constitué l’essentiel (80 %) des dépenses du programme avec 1 298,8 millions d’euros consommés alors que la dotation en prévoyait 1 304,6. Le taux de consommation atteint 99,6 %. Les crédits des dépenses de personnels du programme, qui s’élevaient à 1 305 millions d’euros en loi de finances initiale, ont été abondés par un report de crédits 2006 (+ 3,2 millions d’euros), par des fonds de concours (+ 10,2 millions d’euros) et ont été réduits par des annulations d’un montant de 7,5 millions d’euros ainsi que par un mouvement de fongibilité asymétrique de 6 millions d’euros.
Les dépenses de fonctionnement et d’investissement représentent respectivement 15,3 % et 4,7 % des crédits du programme. Les crédits de personnel non consommés ont servi principalement à l’acquisition de matériels informatiques et à la réalisation de travaux de réfection et d’entretien.
Le ministère de l’intérieur est parvenu en 2007 à ventiler de manière plus précise les agents de ce programme : tandis que lors du précédent exercice 41 % des effectifs étaient regroupés sans distinction dans la dernière action, une analyse plus nuancée permet désormais d’obtenir une vision plus réaliste de la répartition des effectifs.
En matière de coordination de la sécurité des personnes et des biens, les crédits liés aux dépenses de personnel (205,5 millions d’euros) sont ceux qui présentent les taux de consommation les plus importants (92,4 %) tandis que les dépenses de fonctionnement et d’investissement ont été particulièrement bien maîtrisées. Bien que l’analyse soit rendue malaisée par des erreurs d’imputation, la maîtrise de la dépense semble liée au moindre coût des opérations réalisées.
Le taux de consommation des crédits de fonctionnement de l’action n° 2 Garantie de l’identité et de la nationalité, délivrance de titres est largement moins élevé (72 %) et s’explique par un retard subi le projet INES et le passeport électronique. En revanche, les dépenses d’investissement ont largement dépassé les montants autorisés en loi de finances initiale (237 %) dans la mesure où les règles comptables d’imputation ont abouti à faire glisser une partie des dépenses de fonctionnement vers l’investissement.
CONSOMMATION DES CRÉDITS PAR ACTION
(en euros)
Actions |
Prévision |
Réalisation | ||
01 |
Coordination de la sécurité des personnes et des biens |
AE |
214 191 789 |
193 107 658 |
CP |
213 159 923 |
192 957 234 | ||
02 |
Garantie de l’identité et de la nationalité, délivrance des titres |
AE |
649 029 321 |
598 451 344 |
CP |
631 754 321 |
617 172 969 | ||
03 |
Contrôle de légalité et conseil aux collectivités territoriales |
AE |
178 613 997 |
181 699 366 |
CP |
178 078 187 |
184 817 267 | ||
04 |
Pilotage territorial des politiques gouvernementales |
AE |
421 183 552 |
417 756 998 |
CP |
418 885 280 |
416 254 287 | ||
05 |
Animation du réseau des préfectures |
AE |
213 755 157 |
194 697 175 |
CP |
233 355 276 |
199 445 844 | ||
FDC = fonds de concours AE = autorisations d’engagement
ADP = attribution de produits CP = crédits de paiement
L’action n° 3 Contrôle de légalité et conseil aux collectivités territoriales a consommé légèrement plus de crédits que ce qui lui avait été octroyé : Les dépenses de fonctionnement et d’investissement de cette action sont particulièrement réduites (respectivement 0,4 et 0,2 million d’euros) et leurs évolutions ne sont pas significatives.
L’action n° 5 Animation du réseau des préfectures a également enregistré un dépassement des moyens votés en loi de finances initiale. Les crédits de fonctionnement, qui se sont élevés à 144,4 millions d’euros en crédits de paiement ont permis de financer, outre les fournitures habituelles, le remboursement de la mise à disposition des personnels de GIAT.
Les dépenses d’investissement ont dépassé de 2,1 millions d’euros les crédits alloués en loi de finances initiale. Ces dépenses couvrent principalement les frais occasionnés par le programme national d’équipement immobilier des préfectures (PNE). L’écart constaté entre exécution et prévision s’explique en partie par des transferts en cours d’exercice qui ont bénéficié au PNE.
Le programme Administration territoriale poursuit six objectifs, non modifiés par rapport à 2006. Ces objectifs sont assortis d’indicateurs de performances légèrement remaniés depuis l’année dernière.
Les trois indicateurs qui ont été conservés présentent une évolution favorable des critères retenus. Le taux d’approbation des plans de prévention des risques naturels augmente d’année en année, même s’il reste légèrement inférieur à l’objectif fixé (70 %). Le pourcentage d’établissements recevant du public effectivement visités par la commission de sécurité oscille entre 93 et 95 % selon les cas, en progrès continu depuis ces dernières années. L’objectif reste d’atteindre le taux de 100 %. La proportion des exercices de la sécurité civile réalisés dans les délais, faible en 2005 (51 %), a atteint 64 % en 2007. L’objectif de 100 % est fixé à 2013. Même si toutes les valeurs cibles ne sont pas atteintes, le bilan des préfectures dans le domaine de la prévention des risques traduit une incontestable amélioration de leurs performances.
Un premier indicateur montre une diminution des demandes frauduleuses de titres, passées de 3 775 en 2005 à 2 446 en 2006 puis 2 171 en 2007. Le choix de cet indicateur est toutefois contestable car son interprétation est malaisée. La diminution du nombre de dossiers frauduleux signifie-t-elle que la fraude a reculé ou bien que les services préfectoraux ont été davantage abusés par les fraudeurs ? Comment atteindre, avec la meilleure volonté du monde, l’objectif de transmission de 4 600 dossiers entachés de fraude si celle-ci régresse ?
Un deuxième indicateur présente la proportion des préfectures qui délivrent, dans les délais fixés, les cartes grises en temps réel. Les taux varient de 45 à 85 % en fonction de la taille des préfectures et ne sont pas toujours en progression par rapport à 2005 et 2006. Votre Rapporteur spécial ne peut que regretter que cet indicateur ne s’intéresse pas également aux cartes nationales d’identité et aux passeports. Le dernier indicateur comptabilise le nombre de préfectures ou de sous-préfectures qualifiées (ISO 9001 ou Qualipref). Elles étaient 7 en 2006, lors du lancement de la démarche et 17 en 2007. L’objectif est d’obtenir désormais 15 nouvelles qualifications par an.
3.– Objectif 3 : réduire le nombre d’actes non conformes des collectivités territoriales et établissements publics
Le premier indicateur lié à cet objectif présente la proportion d’actes prioritaires (ceux relatifs à l’intercommunalité, à la commande publique ainsi qu’à l’urbanisme et à l’environnement) contrôlés. Ce taux, qui s’élevait à 87 % en 2005, atteint désormais 92 %. L’objectif de 100 % est fixé à 2011. Le deuxième indicateur montre une stagnation du taux d’actes retirés ou réformés après une intervention de la préfecture, dans une phase précontentieuse. Le troisième indicateur fournit la même statistique pour les seuls actes budgétaires. Dans cette catégorie, les résultats sont meilleurs et en hausse constante : 63 % en 2005, 71 % en 2006 et 78 % en 2007.
Cet objectif est associé à un seul indicateur : le taux d’actes télétransmis par l’application ACTES. Le pourcentage reste faible – 2,36 % en 2007 contre 0,37 % en 2005 et 0,58 % en 2006 – et n’atteint pas la cible fixée à 3 %. Ce procédé informatique ne concernait en 2007 qu’une partie des préfectures, ce qui explique la modestie du résultat.
Cet objectif était assorti d’un indicateur relatif au coût de l’action soutien qui n’a pu être renseigné en 2007 et a été abandonné.
Les deux indicateurs liés à cet objectif mettent en évidence une baisse continue des coûts d’affranchissement par habitant et du coût de téléphonie par agent. Le ministère de l’intérieur voit dans cette évolution un effet positif du rattachement progressif des préfectures aux marchés nationaux de téléphonie.
III.– LE PROGRAMME VIE POLITIQUE, CULTUELLE ET ASSOCIATIVE
Ce programme a bénéficié en loi de finances initiale de 545,8 millions d’euros d’autorisations d’engagement et de 379,3 millions d’euros de crédits de paiement. Compte tenu des échéances électorales, dont le coût est toujours délicat à prévoir, il est apparu en cours d’exercice que les autorisations d’engagement étaient trop importantes tandis que les crédits de paiement n’étaient pas suffisants. Les premières ont donc été réduites de 9,7 millions d’euros tandis que les seconds étaient abondés de 69,2 millions d’euros. Le budget exécuté du programme s’est élevé à 445,4 millions d’euros en autorisations d’engagement et à 446,3 millions d’euros en crédits de paiement. Ce programme a consommé, en 2007, trois fois plus de crédits qu’en 2006, année sans élection.
Toutefois, sur la base des crédits ouverts, 90,7 millions d’euros d’autorisations d’engagement n’ont pas été consommés, ainsi que 2,2 millions d’euros de crédits de paiement. Le taux de consommation atteint 83,1 % en autorisations d’engagement et 99,5 % en crédits de paiement.
Ce programme représente 17,2 % du total des crédits de paiement consommés par la mission Administration générale et territoriale de l’État. À la différence du programme précédent, les frais de personnel ne constituent qu’une faible part des dépenses (26,3 % des autorisations d’engagement).
Les crédits de personnels, qui s’élevaient à 104,5 millions d’euros en loi de finances initiale ont été abondés en cours d’année de 12,9 millions d’euros qui ont permis de faire face aux imprévus liés essentiellement à l’organisation des élections. Sur un total de 117,5 millions d’euros ouverts, 117,2 millions ont été consommés (99,7 %) ce qui souligne la réalité des besoins.
Ce programme était doté d’un plafond de 1 485 ETPT, en légère hausse par rapport à 2006 (+ 27). 1 457 postes étaient réellement pourvus en 2007. En 2007, 104 départs sont intervenus, dont 102 concernant les cultes. Ils ont été compensés par 100 entrées, dont 96 de ministres du culte. Dans ce programme, les mouvements sont particulièrement difficiles à prévoir dans la mesure où les sorties des ministres du culte sont liées principalement à la capacité physique des intéressés tandis que les entrées sont régies par le rythme des vocations.
L’ensemble des dépenses hors personnel a été abondé de 56,3 millions d’euros de crédits de paiement. Au total les crédits de paiement du programme ont été augmentés de 69,2 millions d’euros en 2007, soit une hausse de 18 % par rapport aux crédits inscrits en loi de finances initiale. Le poids prépondérant de l’organisation des élections, en 2007 ne doit pas occulter l’exécution très correcte des autres actions.
Actions |
Prévision |
Réalisation | ||
01 |
Financement des partis politiques |
AE |
80 264 408 |
73 220 274 |
CP |
73 283 613 |
73 220 274 | ||
02 |
Organisation des élections |
AE |
401 926 303 |
314 196 949 |
CP |
242 476 303 |
315 482 520 | ||
03 |
Commission nationale des comptes de campagne et des financements politiques |
AE |
4 992 774 |
4 992 774 |
CP |
4 070 265 |
4 036 641 | ||
04 |
Cultes |
AE |
55 979 835 |
55 919 063 |
CP |
52 156 961 |
51 810 095 | ||
05 |
Vie associative et soutien |
AE |
2 646 778 |
2 646 778 |
CP |
1 800 673 |
1 794 572 | ||
FDC = fonds de concours AE = autorisations d’engagement
ADP = attribution de produits CP = crédits de paiement
Le montant des fonds versés aux partis et groupements politiques (action n° 1 Financement des partis politiques) est fixé de puis 1995 à 80,264 millions d’euros versés en deux fractions de 40,132 millions d’euros. Toutefois, le montant effectivement réparti est nettement inférieur (73,2 millions d’euros) en raison des sanctions appliquées aux formations qui n’ont pas respecté les règles de parité fixées par la loi n° 2000–493 du 6 juin 2000 qui tend à favoriser l’égal accès des femmes et des hommes aux mandats électoraux.
En 2007, L’action n° 2 Organisation des élections a concentré 70,7 % des crédits du programme. Les crédits de paiement accordés à cette action en loi de finances initiale se sont révélés largement insuffisants pour couvrir l’organisation de l’élection présidentielle et des élections législatives. Le ministère de l’intérieur justifie ces dépassements par trois facteurs :
– le nombre d’électeurs a crû plus que prévu (+ 4,2 %), engendrant une hausse générale des coûts variables ;
– le nombre de votes par procuration s’est avéré deux fois supérieur à celui enregistré en 2002 ;
– faute de concurrence réelle, l’acheminement de la propagande électorale s’est soldé par un coût double de celui qui était attendu.
Un décret d’avance publié le 25 octobre 2007, d’un montant de 51,8 millions d’euros a permis d’assurer la prise en charge de l’ensemble des dépenses relatives à l’organisation des scrutins de l’année 2007.
Les crédits des trois dernières actions, qui varient peu d’une année sur l’autre, ont été consommés d’une manière conforme aux prévisions.
Le programme Vie politique, cultuelle et associative ne poursuit plus que quatre objectifs contre cinq en 2006. Ces objectifs sont chacun assortis d’un indicateur de performance.
Le délai d’envoi au Premier ministre du projet de décret portant répartition de l’aide publique à compter de la publication de la loi de finances, qui était de 22 jours en 2005, est resté stable en 2007. Cet indicateur qui varie peu et a d’ores et déjà dépassé son objectif montre ses limites. C’est la raison pour laquelle il ne figurera plus dans les prochains projets annuels de performances.
Cet objectif méritoire est associé à un indicateur qui présente le coût moyen de l’élection par électeur inscrit. L’élection présidentielle de 2007 est revenue à 4,60 euros par électeur (90 centimes de moins que prévu) et le scrutin législatif de la même année 3,37 euros, soit 44 centimes de moins que prévu en loi de finances initiale. Ce résultat témoigne de la maîtrise du coût des scrutins par le ministère de l’intérieur, même si le coût total varie en fonction du nombre d’électeurs, de candidats et des résultats qu’ils obtiennent, dans la mesure où les remboursements dépendent du franchissement d’un seuil. Cet indicateur doit impérativement être conservé et renseigné de manière à fournir un comparatif du coût des différents types de scrutins (élections municipales, européennes, cantonales, régionales).
3.– Objectif 3 : réduire les délais de publication après analyse des éléments d’information sur le respect des obligations légales faites en matière comptable, aux partis et groupements politiques
Cet objectif est assorti d’un indicateur qui présente, en nombre de mois, le délai séparant la date de remise des comptes (30 juin) et la date de transmission des documents aux Journaux officiels pour leur publication. Ainsi, les comptes pour l’année 2006 des partis politiques, déposés avant le 30 juin 2007, ont été publiés le 27 décembre, soit moins de six mois plus tard. L’objectif, fixé à l’origine au 1er février de l’année suivante, a donc été largement atteint. La commission nationale des comptes de campagne et des financements politiques (CNCCFP) a gagné un mois par rapport à l’exercice 2005, six mois sur la publication des comptes 2004 et huit mois sur celle des comptes 2003.
4.– Objectif 4 : réduire les délais d’instruction des demandes de reconnaissance d’utilité publique des associations et fondations
Le taux de demandes traitées en moins de six mois s’élevait à 50 % en 2005, à 57 % en 2006 et atteignait 77 % en 2007, au-delà de la cible fixée à 70 %. La mise en place d’une nouvelle organisation et une meilleure implication des agents concernés ont permis d’obtenir ces résultats encourageants.
IV– LE PROGRAMME CONDUITE ET PILOTAGE DES POLITIQUES DE L’INTÉRIEUR
Placé sous la responsabilité de la secrétaire générale du ministère, ce programme a poursuivi en 2007 la réforme de ses structures, le redéploiement de ses ressources humaines (fusion des corps administratifs) et la rationalisation de ses implantations géographiques (pôle renseignement de Levallois-Perret…)
Le programme Conduite et pilotage a bénéficié en 2007 de 515,3 millions d’euros d’autorisations d’engagement votés en loi de finances initiale et de 499,6 millions d’euros en crédits de paiement. 5,6 millions d’euros ont été ouverts et 7,9 millions annulés en autorisations d’engagement tandis que 5,9 millions d’euros ont été ouverts et 0,5 million annulés en crédits de paiement. Le budget exécuté du programme s’est élevé à 494,5 millions d’euros en autorisations d’engagement et 486,9 millions d’euros en crédits de paiement.
Compte tenu de ces modifications intervenues en cours d’exercice, 18,9 millions d’euros en autorisations d’engagement n’ont pas été consommés, de même que 18,2 millions d’euros de crédits de paiement. Le taux de consommation des crédits ouverts atteint 95,9 % en autorisations d’engagement et 96,4 % en crédits de paiement.
Ce programme représente 19,3 % du total des crédits de paiement consommés par la mission Administration générale et territoriale de l’État. Les frais de personnel (211,6 millions d’euros), qui constituent 43,3 % des crédits du programme, ont été réduits de 10,6 millions d’euros en cours d’année.
L’année 2007 a été marquée par la création du ministère de l’immigration, de l’identité nationale, de l’intégration et du co-développement pour lequel le programme CPPI a servi de support en phase d’installation. Le programme a enregistré 43 suppressions d’emplois au titre des économies structurelles. Pour un plafond d’emploi de 3 400 ETPT, le nombre d’emplois pourvus moyen s’est élevé à 3 318 soit 97,8 % des effectifs autorisés.
L’ensemble des dépenses hors personnel a fait l’objet d’ouvertures de crédits pour un montant et de 16,1 millions de crédits de paiement pour faire face à un surplus de dépense lié à la mise en place en cours d’année du ministère de l’immigration, de l’identité nationale, de l’intégration et du co-développement.
Actions |
Prévision |
Réalisation | ||
01 |
État-major |
AE |
27 835 003 |
27 598 143 |
CP |
27 835 003 |
27 306 744 | ||
02 |
Expertise audit, prévision, études |
AE |
18 227 446 |
16 237 763 |
CP |
18 227 446 |
16 096 809 | ||
03 |
Systèmes d’information et de communication |
AE |
147 219 123 |
139 060 176 |
CP |
136 378 123 |
133 074 181 | ||
04 |
Fonction de soutien de gestion des ressources humaines |
AE |
139 144 895 |
116 255 084 |
CP |
134 118 545 |
116 347 115 | ||
05 |
Affaires financières et immobilières |
AE |
85 756 306 |
98 821 294 |
CP |
85 956 306 |
98 166 049 | ||
06 |
Conseil juridique et traitement du contentieux |
AE |
82 396 922 |
80 934 501 |
CP |
82 396 922 |
80 340 194 | ||
07 |
Libertés publiques |
AE |
17 017 121 |
17 017 121 |
CP |
15 603 154 |
15 614 955 | ||
FDC = fonds de concours AE = autorisations d’engagement
ADP = attribution de produits CP = crédits de paiement
Par rapport à l’exercice précédent, les dépenses de l’action État-major n° 1 ont été réduites de 1,8 million d’euros ce qui traduit une consommation maîtrisée des crédits. La légère surconsommation enregistrée hors titre 2 s’explique par des ajustements qui ont dû être opérés compte tenu des recompositions gouvernementales qui ont suivi les élections.
L’action n° 2 Expertise, audit, prévision, études a légèrement sous consommé ses crédits. Une large part des moyens de cette action a été consacrée à la subvention versée à l’Institut national des hautes études de sécurité (INHES), qui s’est élevée à 5,53 millions d’euros.
L’action n° 3 Système d’information et de communication a enregistré une sous-consommation de sa dotation en raison de la révision à la baisse des besoins de crédits consécutifs au retard pris par les projets CRISTAL (téléphonie sur Internet), GHABI (Gestion de l’Habillement de l’Intérieur) et ORACLE.
Les dotations de l’action n° 4 Fonction de soutien de gestion des ressources humaines ont également enregistré un niveau de consommation inférieur aux prévisions que le ministère a justifié par la non utilisation des autorisations d’engagement de couverture pluriannuelles pour un montant de 3,5 millions d’euros.
L’action n° 5 Affaires financières et immobilières, en revanche, a consommé 13,6 millions d’euros de plus que ce qui avait été prévu en loi de finances initiale en raison de l’augmentation des charges de loyer. En effet, au-delà de la révision annuelle classique des loyers, l’administration a dû faire face à une modification de ses baux qui prévoient désormais un paiement du terme à échoir contre un paiement à terme échu. Ainsi, à la fin de l’année 2007, le ministère a dû s’acquitter des loyers du dernier trimestre 2007 ainsi que de ceux du premier trimestre 2008.
La variation des résultats enregistrés au titre de l’action n° 6 Conseil juridique et traitement du contentieux au cours des derniers exercices confirme la difficulté de la prévision budgétaire dans un domaine où les dépenses fluctuent en fonction du nombre de recours, des délais de jugement et de leur sens. Pour autant, les crédits accordés à cette action n’ont pas été dépassés en 2007. Votre Rapporteur spécial constate avec satisfaction que, s’agissant des refus de concours de la force publique – poste le plus important en termes d’indemnisations –, la stabilisation des dépenses se poursuit (31 millions d’euros en 2007 contre 40,7 en 2006).
Le programme Conduite et pilotage ne poursuit plus que cinq objectifs au lieu de sept en 2006. Neuf indicateurs de performances figurent sur le RAP 2007, mais seuls six d’entre eux sont renseignés, trois ayant été abandonnés en cours d’exercice. Ils étaient quinze en 2006.
1.– Objectif 1 : assurer une activité d’expertise, d’audit et de contrôle réactive et opérationnelle
Cet objectif est assorti d’un indicateur de performance abandonné en raison du caractère discutable de son interprétation (pourcentages de travaux de l’IGA n’ayant pas donné lieu à des suites dans un délai de six mois)
2.– Objectif 2 : améliorer la performance du ministère en systèmes d’information et de communication
Cet objectif comporte deux indicateurs. Le premier mesure le respect des échéances de livraison des études et applications et fournit un taux qui passe de 59 % en 2006 à 70 % en 2007 conformément à l’objectif qui lui avait été fixé. Le second, dont les variations ne sont pas très significatives, comptabilise le nombre d’heures d’indisponibilité des systèmes d’information.
3.– Objectif 3 : améliorer l’adaptation des processus d’affectation aux besoins des autorités d’emploi en recherchant la meilleure adéquation profil/poste
Le premier des deux indicateurs associés à cet objectif nous apprend que seuls 72 % des agents affectés à un poste ont été formés à ce titre (70,5 % en 2005, 71,5 % en 2006). L’objectif de 75 % n’a pas été atteint et celui fixé pour 2009 (85 %) paraît bien ambitieux. Le second indicateur, relatif à la fiabilité des schémas d’emplois des responsables de programmes au regard de leur exécution en gestion a été abandonné en cours d’exercice et n’est plus renseigné.
Le premier des trois indicateurs fournit le taux de livraisons immobilières dans les délais. Particulièrement faible en 2005 (51 %), ce taux avait augmenté en 2006 (69 %) avant de marquer le pas en 2007 (67 %). Le deuxième indicateur révèle le taux de livraison qui plafonne depuis 2006 à 70 %. Le troisième indicateur, qui fournit le coût de la construction au m², n’est pas significatif dans la mesure où il ne s’appuie que sur une quantité réduite d’opérations.
L’unique indicateur de cet objectif, qui fournissait le taux de règlements à l’amiable, a été abandonné en cours d’année. Votre Rapporteur spécial regrette qu’aucun indicateur relatif à la défense juridique de l’État n’ait pu être élaboré.
AGRICULTURE, PÊCHE, FORÊT ET AFFAIRES RURALES
Compte spécial : Développement agricole et rural
Commentaire de M. Nicolas FORISSIER, Rapporteur spécial
____
SOMMAIRE
___
Pages
I.– PRÉSENTATION DU RAPPORT ANNUEL DE PERFORMANCES 41
A.– LES INFORMATIONS DU RAPPORT ANNUEL DE PERFORMANCES SE SONT ENRICHIES. 41
1.– La présentation des dépenses fiscales s’est améliorée 41
2.– La justification au premier euro est globalement de bonne qualité 42
B.– LA PRÉSENTATION DU RAPPORT ANNUEL DE PERFORMANCES POURRAIT ÊTRE AMÉLIORÉE 43
II.– L’EXÉCUTION BUDGÉTAIRE EN 2007 43
A.– LA MISSION AGRICULTURE, PÊCHE, FORÊT ET AFFAIRES RURALES EST MARQUÉE PAR UNE FORTE SOUS-BUDGÉTISATION 43
1.– Le programme Gestion durable de l’agriculture, de la pêche et développement rural 44
a) Aperçu général 44
b) Faits saillants de l’exécution par action 44
2.– Le programme Valorisation des produits, orientation et régulation des marchés 46
a) Aperçu général 46
b) Faits saillants de l’exécution par action 47
3.– Le programme Forêt 48
4.– Le programme Conduite et pilotage des politiques de l’agriculture 49
B.– LE COMPTE D’AFFECTATION SPÉCIALE DÉVELOPPEMENT AGRICOLE ET RURAL A ÉTÉ EXÉCUTÉ DANS UN NOUVEAU FORMAT EN 2007. 49
III.– LA MESURE DE LA PERFORMANCE 51
A.– LA PERFORMANCE DE LA MISSION AGRICULTURE, PÊCHE, FORÊT ET AFFAIRES RURALES EST MESURÉE PAR DE NOMBREUX INDICATEURS, QUI NE SONT PAS TOUS RENSEIGNÉS 51
1.– La performance du programme Gestion durable de l’agriculture, de la pêche et développement rural 51
2.– La performance du programme Valorisation des produits, orientation et régulation des marchés 52
3.– La performance du programme Forêt 53
4.– La performance du programme Conduite et pilotage des politiques de l’agriculture 54
B.– LA MESURE DE LA PERFORMANCE DU COMPTE D’AFFECTATION SPÉCIALE DÉVELOPPEMENT AGRICOLE ET RURAL SEMBLE ASSEZ FORMELLE 55
Le présent commentaire porte sur l’exécution, au titre de l’année 2007, des crédits de la mission Agriculture, pêche, forêt et affaires rurales (APFAR) et du compte d’affectation spéciale Développement agricole et rural (CAS DAR). Les tableaux suivants présentent, pour chacune de ces deux missions relevant du ministère de l’Agriculture et de la pêche (MAP), les principales données chiffrées de l’exécution.
RÉCAPITULATION DES CRÉDITS PAR PROGRAMME ET ACTION
CAS DAR
(en millions d’euros)
Autorisations d’engagement |
Crédits de paiement | ||
Programme/Action |
Exécution 2007 |
Exécution 2007 | |
775 |
Développement agricole et rural pluriannuel |
96,23 |
94,73 |
01 |
Développement agricole et rural pluriannuel |
96,02 |
94,54 |
02 |
Fonction support |
0,21 |
0,20 |
776 |
Innovation et partenariat |
11,35 |
6,61 |
01 |
Innovation et partenariat |
11,22 |
6,48 |
02 |
Fonction support |
0,12 |
0,12 |
Source : Rapport annuel de performances 2007
RÉCAPITULATION DES CRÉDITS PAR PROGRAMME ET ACTION
MISSION APFAR
(en millions d’euros)
Le premier chiffre est celui voté en loi de finances initiale, le second celui des crédits consommés. |
Autorisations d’engagement |
Crédits de paiement | |
Numéro et intitulé du programme ou de l’action |
2007 |
2007 | |
154 |
Gestion durable de l’agriculture, |
1506,76 1569,50 |
1485,00 1471,45 |
01 |
Soutien aux territoires et aux acteurs ruraux |
82,91 148,35 |
86,40 84,00 |
02 |
Politique du cheval |
60,64 59,33 |
60,64 59,38 |
03 |
Appui au renouvellement des exploitations agricoles |
305,59 295,08 |
232,62 205,52 |
04 |
Modernisation des exploitations |
119,51 153,95 |
122,49 117,96 |
05 |
Mesures agro-environnementales et territoriales |
400,27 372,19 |
446,82 471,79 |
06 |
Gestion durable des pêches maritimes et de l’aquaculture |
62,71 52,17 |
62,71 54,15 |
07 |
Mise en œuvre des politiques de l’agriculture et du développement rural, de valorisation des produits et orientation des marchés et de la forêt |
475,08 488,41 |
473,59 478,62 |
227 |
Valorisation des produits, orientation et régulation des marchés |
685,01 905,49 |
707,25 898,53 |
01 |
Adaptation des filières à l’évolution des marchés |
433,92 416,90 |
455,00 402,63 |
02 |
Gestion des aléas de production |
54,59 130,30 |
56,72 138,99 |
03 |
Promotion à l’international des produits |
41,81 41,22 |
40,82 39,81 |
04 |
Gestion des aides nationales et communautaires |
154,68 317,06 |
154,70 317,08 |
149 |
Forêt |
303,50 284,81 |
312,39 303,53 |
01 |
Développement économique de la filière forêt – bois |
37,19 36,53 |
34,23 35,94 |
02 |
Mise en œuvre du régime forestier |
153,22 150,81 |
161,99 158,88 |
03 |
Amélioration de la gestion et de l’organisation des forêts |
63,07 47,23 |
66,11 60,43 |
04 |
Prévention des risques et protection de la forêt |
50,00 50,23 |
50,05 48,27 |
215 |
Conduite et pilotage des politiques de l’agriculture |
475,32 498,52 |
442,83 472,93 |
01 |
Moyens de l’administration centrale |
233,63 212,77 |
214,50 203,63 |
02 |
Evaluation de l’impact des politiques publiques |
8,91 10,49 |
7,44 10,23 |
03 |
Moyens des directions régionales de l’agriculture et de la forêt |
131,58 133,71 |
130,72 133,38 |
04 |
Moyens communs |
101,19 141,54 |
90,15 125,68 |
Source : Rapport annuel de performances 2007
Cette amélioration résulte de l’application d’une circulaire du ministre du Budget, des comptes publics et de la fonction publique(5), qui prévoit :
– le classement des dépenses fiscales par objectif. Les dépenses fiscales rattachées à la mission APFAR répondent toutes à un objectif d’aide au secteur concerné, plus ou moins détaillé (Aider le secteur agricole, Aider les coopératives du secteur agricole, Aider le secteur agricole à produire des agrocarburants) ;
– la totalisation des dépenses fiscales par programme. En dépit des limites méthodologiques propres à une telle opération, justement rappelées dans le rapport annuel de performances (RAP), cette totalisation marque un réel progrès ;
– la présentation des dépenses fiscales sur impôts locaux, assez nombreuses et importantes pour la mission APFAR, avec par exemple l’exonération des parts départementale et régionale de taxe foncière sur les propriétés non bâties en faveur des terres agricoles, dont le coût pour 2007 est évalué à 315 millions d’euros (programme 227 Valorisation des produits, orientation et régulation des marchés) ;
– un commentaire dédié aux « écarts significatifs éventuellement constatés entre le chiffrage initial et le chiffrage réactualisé d’une dépense fiscale ». Pour certaines dépenses concernées, le commentaire dédié est satisfaisant, par exemple en ce qui concerne l’abattement d’impôt sur le revenu sur les bénéfices réalisés par les jeunes agriculteurs (programme 154 Gestion durable de l’agriculture, de la pêche et développement rural). D’autres écarts significatifs ne font en revanche l’objet d’aucun commentaire, tel le crédit d’impôt sur le revenu au titre des dépenses engagées par les exploitants agricoles pour assurer leur remplacement (programme 154), dont le chiffrage est pourtant passé de 50 à 6 millions d’euros ;
– une évaluation des dépenses fiscales à forts enjeux. L’une des mesures rattachées au programme 227 fait à ce titre l’objet d’un développement spécifique dans le RAP : l’exonération plafonnée de taxe intérieure de consommation sur les produits pétroliers en faveur des biocarburants, évaluée à 500 millions d’euros pour 2007. L’évaluation est présentée en 3 parties : « Description de la dépense fiscale », « Évolution croisée du coût de la mesure pour les finances publiques et du nombre de bénéficiaires », « Efficience de la dépense fiscale ». Ce développement permet une avancée certaine, mais il conviendrait de mieux souligner les avantages procurés par le recours à la dépense fiscale plutôt qu’à la dépense budgétaire.
La démarche d’amélioration de la présentation des dépenses fiscales doit être poursuivie, eu égard notamment à l’importance de ces mesures pour la mission APFAR, évaluées à 3,1 milliards d’euros pour 2007, soit plus que les crédits de paiement ouverts en loi de finances initiale pour 2007 (2,94 milliards d’euros).
L’objet de la justification au premier euro (JPE) est de fournir au Parlement une vision claire de l’emploi des crédits, en supprimant la distinction entre services votés et mesures nouvelles qui prévalait avant l’entrée en vigueur de la loi organique relative aux lois de finances du 1er août 2001 (LOLF).
De ce point de vue, le RAP de la mission APFAR remplit globalement bien son office :
– les mouvements de crédits intervenus en cours de gestion sont clairement listés et font le plus souvent l’objet d’un commentaire éclairant à la fin de la JPE par action ;
– l’emploi des crédits par action est détaillé au niveau des différentes mesures mises en œuvre, mesures dont la finalité et les caractéristiques sont le plus souvent rappelées. Cette documentation budgétaire particulièrement dense pourrait permettre un commentaire de l’exécution bien plus détaillé que celui qui a vocation à être fait dans le cadre actuel d’examen du projet de loi de règlement.
Il subsiste un certain nombre d’erreurs d’imputation. Celles-ci, en général dues à l’incomplète adaptation des systèmes d’information au « mode LOLF », sont bien identifiées dans le RAP.
Finalement, la principale source de complexité dans l’exploitation du RAP résulte de l’architecture budgétaire particulière du ministère de l’Agriculture et de la pêche (MAP), qui fait intervenir un grand nombre d’opérateurs dans la gestion des crédits.
Il convient néanmoins de relever que le programme 215 Conduite et pilotage des politiques de l’agriculture est un peu moins clairement exposé que les autres programmes de la mission, notamment en ce qui concerne les dépenses de personnel (cf. infra).
B.– LA PRÉSENTATION DU RAPPORT ANNUEL DE PERFORMANCES POURRAIT ÊTRE AMÉLIORÉE.
D’une part, il conviendrait de présenter systématiquement en volume, et pas seulement en valeur, le niveau de variation des crédits en gestion ainsi que le niveau de consommation des crédits finalement disponibles, par l’ajout aux tableaux existants de colonnes exprimées en pourcentage.
D’autre part, il serait utile de fournir davantage d’explications dans le passage du RAP consacré à l’analyse des coûts, afin que le Parlement puisse mieux apprécier les évolutions comptables permises par la LOLF.
Enfin, il conviendrait de fournir une analyse littéraire détaillée du suivi des crédits de paiement (CP) associés à la consommation des autorisations d’engagement (AE). Une telle analyse devrait permettre de distinguer clairement la part des engagements non couverts qui correspond à la logique pluriannuelle de présentation systématique des crédits en AE et en CP, de la part de ces engagements non couverts qui résultent d’une budgétisation insuffisante. Cela serait d’autant plus nécessaire que la mission APFAR se caractérise par d’importantes sous-budgétisations, dont certaines seront évoquées plus bas.
A.– LA MISSION AGRICULTURE, PÊCHE, FORÊT ET AFFAIRES RURALES EST MARQUÉE PAR UNE FORTE SOUS-BUDGÉTISATION.
Dotée en loi de finances initiale pour 2007 de 2,96 milliards d’euros en AE et de 2,94 milliards d’euros en CP, la mission APFAR a finalement bénéficié de 3,34 milliards d’euros d’AE et de 3,18 milliards d’euros de CP, soit un abondement de respectivement 12,8 % et 8,2 %. Fin 2007, 3,18 milliards d’euros d’AE et 3,15 milliards d’euros de CP avaient été consommés, soit des taux de consommation de 95,2 % et de 99 %. 12 781 équivalent temps plein travaillé (ETPT) ont été utilisés, pour une prévision de 13 048 (98 %).
L’exécution budgétaire 2007 traduit la sous-budgétisation structurelle de la mission APFAR, que déplorait votre Rapporteur spécial à l’occasion de l’examen du projet de loi de finances pour 2008: « Le MAP ne dispose pas en début d’exercice des crédits nécessaires pour gérer les crises qui ne manquent pas de survenir chaque année dans le monde agricole. Cette situation n’est ni nouvelle, ni récente. […] Les reports de charges budgétaires d’une année sur l’autre grèvent lourdement le budget du MAP et entravent sa capacité de réaction. […] Selon les informations recueillies par votre Rapporteur spécial, les reports de charge pourraient [dépasser] fin 2007 […] 1 milliard d’euros. […] Dépourvu de moyens suffisants pour gérer les crises, le MAP se voit contraint de recourir à des mesures de gestion interne, qui se révèlent insuffisantes. En effet, elles ne font que déplacer les problèmes de sous-budgétisation. » (6)
Doté en loi de finances initiale de 1,5 milliard d’euros en AE et de 1,48 milliard d’euros en CP, le programme 154 a finalement reçu 1,6 milliard d’euros en AE et 1,5 milliard d’euros en CP, soit + 6,6 % d’AE et + 1,3 % de CP. Cette dotation globale a été consommée à hauteur, respectivement, de 98,4 % et 98,3 %.
Les principaux mouvement de crédits expliquant l’écart entre les dotations initiales et les dotations finales sont les suivants :
– l’ouverture, en loi de finances rectificative , de 103,5 millions d’euros d’AE et de 17 millions d’euros de CP ;
– l’annulation de 22,4 millions d’euros d’AE et de 11,1 millions d’euros de CP, essentiellement pour contribuer au financement du programme Interventions territoriales de l’État.
La totalité des AE mises en réserve a été dégelée, tandis que 14,4 millions d’euros de CP sont demeurés en réserve (sur un total de 47,7 millions d’euros).
Seuls 7 344 ETPT ont été exécutés, pour un plafond fixé en loi de finances à 7 579. Cette sous-exécution s’explique par une programmation de recrutements prudente et une accélération du rythme des départs en retraite en fin d’exercice.
● L’action 1 Soutien aux territoires et aux acteurs ruraux a vu ses AE augmenter sensiblement entre la loi de finances initiale et la fin de l’exercice (de 83 à 148 millions d’euros). Entre autres mouvements, cet accroissement s’explique pour l’essentiel par l’ouverture en loi de finances rectificative de 75,6 millions d’euros d’AE pour permettre le transfert des dossiers d’un budget opérationnel de programme (BOP) déconcentré (7) vers un BOP mixte, géré par le MAP et le Centre national pour l’aménagement des structures des exploitations agricoles (CNASEA). Cette ouverture, purement technique ainsi qu’en a été informé votre Rapporteur spécial par les services du MAP, aurait pu être exposée plus clairement dans le RAP.
● L’action 2 Politique du cheval n’appelle pas de commentaires particuliers, la dotation initiale ayant été quasiment intégralement exécutée sans mouvement de crédits massif.
● L’action 3 Appui au renouvellement des exploitations agricoles a, en revanche, connu d’importants ajustements en gestion.
Ainsi, les AE ouvertes pour couvrir les charges de bonification des prêts à l’installation ont été de 82,4 millions d’euros pour une prévision de 64,6 millions d’euros). Cet abondement est bien justifié dans le RAP : « La hausse du taux du marché et l’attractivité des prêts ont, en effet, accru leur coût pour l’État, ce qui a nécessité des financements supplémentaires pour honorer les demandes des prêts en file d’attente dans les directions départementales de l’agriculture et de la pêche ». L’abondement en AE a été réalisé pour l’essentiel par des mouvements de fongibilité au sein du programme 154, en provenance notamment :
– de l’aide en faveur du redressement des exploitations en difficulté (AGRIDIFF), dont les crédits sont passé de 10 à 3,9 millions d’euros en AE et de 9,9 à 2,6 millions d’euros en CP ;
– des aides à la cessation d’activité, passées de 26,5 à 8,6 millions d’euros d’AE et de 20,2 à 14 millions d’euros de CP, du fait de la parution tardive du nouveau décret encadrant ce dispositif.
● L’action 4 Modernisation des exploitations et maîtrise des pollutions a vu ses AE initiales s’accroître de 119,5 à 153,9 millions d’euros, ce qui s’explique essentiellement par :
– la nécessité de résorber la file d’attente sur le plan de modernisation des bâtiments d’élevage (PMBE), qui a conduit au dégel de 23 millions d’euros d’AE et de 11,5 millions d’euros de CP, en contrepartie d’une rationalisation du dispositif, décrite par votre Rapporteur spécial en novembre dernier (8) ;
– la clôture au 31 décembre 2007 du programme de maîtrise des pollutions d’origine agricole (PMPOA), qui a généré un afflux de demandes nécessitant l’abondement des AE (de 31,5 à 48,3 millions d’euros) depuis la prime herbagère agro-environnementale (PHAE).
● L’action 5 Mesures agro-environnementales et territoriales a ainsi vu ses AE réduites de 28,3 millions d’euros, afin d’abonder l’action 4. Cette réduction des AE a été permise par la poursuite du cofinancement de la PHAE par l’Union européenne, qui, initialement, devait être interrompu.
En revanche, les CP de l’action 5 ont été considérablement accrus. Cela s’explique par la volonté de diminuer l’important report de charges (66,5 millions d’euros) existant fin 2006 sur les contrats d’agriculture durable (CAD). Le dégel de la mise en réserve du programme ainsi que des redéploiements de fin de gestion (9) ont permis de porter la dotation en CP de 77,3 à 104,2 millions d’euros.
● L’action 6 Gestion durable des pêches maritimes et de l’aquaculture s’est caractérisée par le blocage de 11 millions d’euros en AE et 6 millions d’euros en CP, qui n’ont pu être consommés mais ont été reportés vers 2008.
Concernant le domaine de la pêche, il faut préciser que l’article 8 du projet de loi de règlement pour 2007 (10) porte constatation d’une perte au titre d’avances consenties en 2005 et 2006 au Fonds de prévention des aléas pour la pêche (FPAP) par le CNASEA et l’Office nationale interprofessionnel de la mer (OFIMER). Il s’agissait, en 2004, de faire face à la hausse du prix du carburant. Mais, malgré un montage complexe dont le détail a été présenté très clairement par notre collègue Sénateur Joël Bourdin (11), le FPAP s’est avéré incapable de rembourser ces avances.
● L’action 7 Mise en œuvre des politiques de l’agriculture et du développement rural, de valorisation des produits et orientation des marchés et de la forêt est une action « support » supprimée dans le projet de loi de finances pour 2008 et intégrée au programme 215 Conduite et pilotage des politiques de l’agriculture.
L’action a été abondée (essentiellement en loi de finances rectificative) de 31,6 millions d’euros en AE et de 22,1 millions d’euros en CP afin de compenser le refus d’apurement communautaire qui, une fois de plus, n’a pas été budgété en loi de finances initiale.
Doté en loi de finances de 685 millions d’euros d’AE et de 707,3 millions d’euros de CP, le programme 227 a finalement reçu 936,4 millions d’euros d’AE et 898,7 millions d’euros de CP (soit + 36,7 % et + 27 %). Les AE ont été consommées à 96,7 %, les CP à près de 100 %.
L’ampleur des mouvements de crédits en gestion illustre encore une fois la sous-budgétisation de la mission APFAR puisque, selon les termes du RAP, « la dotation obtenue a permis d’engager des dossiers correspondants à des dépenses obligatoires et qui n’auraient pu être effectuées sans apports complémentaires ».
Parmi les principaux mouvements, il convient de relever :
– le décret d’avance du 25 octobre 2007, qui a ouvert 105,3 millions d’euros d’AE et 34 millions d’euros de CP permettant le financement de mesures de crise et le paiement de la prime nationale supplémentaire à la vache allaitante (PNSVA) ;
– la loi de finances rectificative, qui a ouvert 162,6 millions d’euros en AE comme en CP, destinés au financement du refus d’apurement communautaire de 2006.
L’intégralité des CP mis en réserve a été dégelée afin de financer diverses mesures de crise, par exemple les dispositifs de lutte contre la fièvre catarrhale ovine (FCO).
● L’action 1 Adaptation des filières à l’évolution des marchés finance notamment la PNSVA, complément national à la prime au maintien du troupeau de vaches allaitantes (PMTVA), aide communautaire destinée à lutter contre la déprise agricole. La dotation initiale prévue pour la PNSVA était de 165,4 millions d’euros en AE et de 103,2 millions d’euros en CP. Mais, en cours de gestion, 82 millions d’euros (AE = CP) ont dû être transférés vers le Fonds national de garantie des calamités agricoles (FNGCA) afin de permettre le paiement du solde des indemnités sécheresse 2006. En effet, la situation budgétaire du MAP est telle que le FNGCA n’est pas doté en loi de finances initiale alors que, par essence, les calamités ne manquent pas de survenir en matière agricole. Cette sous-budgétisation complexifie les circuits financiers en exécution : en l’espèce, la ligne PNSVA a dû être abondée par dégel et par le décret d’avance du 25 octobre 2007, afin de garantir les versements aux exploitants.
● L’action 2 Gestion des aléas de production, par effet miroir, a participé au mouvement en gestion décrit ci-dessus, le FNGCA étant financé depuis cette action. En conséquence, les AE sont passées de 55 à 130,3 millions d’euros et les CP de 56,7 à 139 millions d’euros.
● L’action 3 Promotion à l’international des produits et du modèle agroalimentaire français a en revanche connu une exécution conforme aux prévisions.
● L’action 4 Gestion des aides nationales et communautaires a vu sa dotation doubler, passant de 154,7 à 317 millions d’euros (AE = CP). Cela résulte du défaut de budgétisation en loi de finances initale du refus d’apurement communautaire évoqué plus haut, qui a donné lieu à ouverture de 162,6 millions d’euros en loi de finances rectificative.
Si l’exécution des crédits d’intervention des offices agricoles, versés pour l’essentiel depuis l’action 4, a été conforme aux prévisions en termes de volume de crédits, il convient néanmoins de signaler que le phénomène de sous-budgétisation impacte également les offices agricoles. En effet, ainsi que le signale la partie du RAP consacrée aux opérateurs, les offices contribuent désormais au financement des mesures de crise, ce qui n’entre pas en principe dans leurs attributions.
● Doté en LFI de 301,1 millions d’euros en AE et de 310 millions d’euros en CP, le programme 149 a vu ses AE réduites de 3 % et ses CP réduits de 1,7 %. Les dotations disponibles ont été consommées à hauteur de 97,6 % (AE) et de près de 100 % (CP).
● Les principaux mouvements intervenus en gestion sont donc assez modestes en comparaison de ceux décrits plus haut pour les programmes 154 et 227 :
– annulation de 4,9 millions d’euros en AE et 5,6 millions d’euros en CP, notamment afin de gager les ouvertures opérées sur les autres programmes de la mission ;
– transfert de 4,7 millions d’euros d’AE et de 1,6 million d’euros de CP vers le financement des pôles d’excellence rurale ;
– virement de 5 millions d’euros en AE vers le programme 154.
L’action 3 Amélioration de la gestion et de l’organisation de la forêt a été la plus impactée par les réductions de crédits.
● Les crédits mis en réserve ont été quasi-intégralement dégelés.
● Plusieurs opérateurs sont rattachés au programme 149 : l’Office national des forêts (ONF), l’Inventaire forestier national (IFN), le Centre national professionnel de la propriété forestière (CNPPF) et les Centres régionaux de la propriété forestière (CRPF). Si les informations sont globalement de bonne qualité, notamment en ce qui concerne l’ONF, l’écart d’ETPT entre la prévision (341) et la réalisation pour les CRPF (298,5) n’est pas suffisamment commenté.
● Doté en loi de finances initiale de 475,3 millions d’euros en AE et de 442,8 millions d’euros en CP (y compris fonds de concours et attributions de produits), le programme 215 a finalement reçu 516,1 millions d’euros en AE (+ 8,6 %) et 477,1 millions d’euros en CP (+ 7,7 %). Ces dotations globales ont été consommées à hauteur, respectivement, de 96,6 % et de 99 %.
● Les principaux mouvements intervenus en cours de gestion sont les suivants :
– report de 2006 vers 2007 de 13,4 millions d’euros d’AE, concernant pour l’essentiel des investissements immobiliers et informatiques ;
– transfert de 41 millions d’euros (AE = CP) en titre 2 (cf. infra) ;
– annulation de 7,3 millions d’euros d’AE et de 5,5 millions d’euros de CP.
● Le programme 215 étant un programme support, les crédits de personnel y sont logiquement très importants : 330,7 millions d’euros en loi de finances initiale, 365,6 millions d’euros en dotation globale, consommée à hauteur de 98,7 % (AE = CP).
Le plafond d’emplois (5 437 après prise en compte des transferts de gestion) n’a pas été atteint, 32 ETPT n’ayant pas été consommés. Cette sous-consommation s’explique par les mêmes motifs que ceux évoqués plus haut pour le programme 154, à savoir une programmation de recrutements prudente et une accélération du rythme des départs en retraite en fin d’exercice.
● La documentation du RAP est très dense, mais elle ne permet pas pour autant de suivre clairement l’emploi des crédits. Ainsi, l’action 1 Moyens de l’administration centrale a consommé moins d’AE et de CP que prévu, respectivement 212,8 millions d’euros contre 233,6 et 203,6 millions d’euros contre 214,5. Or, les informations du RAP ne permettent pas de reconstituer ces écarts. L’action 4 Moyens communs fait l’objet d’une JPE de 6 pages dans lesquelles n’est pas clairement décrit l’accroissement des crédits de titre 2. Les services du MAP ont indiqué à votre Rapporteur spécial que cet accroissement résulte du transfert technique de 41 millions d’euros, correspondant au remboursement par le ministère de l’Écologie et du développement durable des agents mis à sa disposition par le MAP.
B.– LE COMPTE D’AFFECTATION SPÉCIALE DÉVELOPPEMENT AGRICOLE ET RURAL A ÉTÉ EXÉCUTÉ DANS UN NOUVEAU FORMAT EN 2007.
● Les recettes du compte d’affectation spéciale Développement agricole et rural (CAS DAR), provenant de la perception de 85 % du produit de la taxe sur le chiffre d’affaires des exploitants agricoles, se montaient à 98 millions d’euros en prévision. Elles ont finalement été de 102 millions d’euros. Cet accroissement s’explique essentiellement par une sous-estimation du niveau de collecte de la taxe. Le compte a dégagé en fin d’exercice un excédent de près de 0,7 million d’euros.
● Les dépenses du CAS DAR sont, depuis 2007 ventilées en deux programmes, le Conseil constitutionnel ayant critiqué dans sa décision n° 2005-530 DC du 29 décembre 2005 sur la loi de finances pour 2006 l’architecture initiale du CAS, en un seul programme.
● Le programme 775 Développement agricole et rural pluriannuel finance le soutien apporté par le MAP aux structures chargées de conseil des agriculteurs.
Initialement de 87,95 millions d’euros (AE = CP), la dotation de ce programme a été majorée en gestion :
– par l’ouverture de 3,9 millions d’euros résultant du surplus de recettes dégagé par la taxe affectée ;
– par le report de 2006 vers 2007 de 11,7 millions d’euros en AE et de 12,2 millions d’euros en CP.
Les AE ont été consommées à 93 % et les CP à 91 %, certains dossiers n’ayant pu être pris en compte au titre de 2007. Les crédits non consommés ont été reportés vers 2008.
● Le programme 776 Innovation et partenariat assure le financement de l’appel à projets visant à mobiliser les acteurs du développement agricole et rural pour des actions de développement et de recherche appliquée.
La dotation initiale du programme (9,75 millions d’euros en AE = CP) a été majorée en gestion par les mêmes mouvements que ceux décrits pour le programme 775 : 9,5 millions d’euros par report et 0,15 million d’euros par arrêté d’ouverture.
Les taux de consommation de cette dotation globale sont faibles : 57,4 % en AE et 33,5 % en CP. Les crédits non consommés ont été reportés sur 2008.
Il est quelque peu regrettable que le RAP ne fournisse pas plus d’informations sur les motifs de sous-consommation des crédits, manifestement due à la non prise en compte de certains dossiers en 2007.
A.– LA PERFORMANCE DE LA MISSION AGRICULTURE, PÊCHE, FORÊT ET AFFAIRES RURALES EST MESURÉE PAR DE NOMBREUX INDICATEURS, QUI NE SONT PAS TOUS RENSEIGNÉS.
1.– La performance du programme Gestion durable de l’agriculture, de la pêche et développement rural
La performance du programme 154 est mesurée grâce à 4 objectifs et 12 indicateurs. Ce nombre élevé d’indicateurs permet certes d’associer à chacune des 5 actions du programme un instrument de mesure de la performance, mais il pourrait être judicieux, dans un souci de clarté, de réduire le nombre d’indicateurs. Par ailleurs, certains indicateurs sont d’une grande technicité, à tel point qu’il apparaît bien difficile d’en faire un commentaire éclairant. Enfin, les données disponibles n’ont pas toujours permis de renseigner complètement les indicateurs.
● L’objectif 1 Concilier activités économiques et préservation des milieux est associé à 4 indicateurs :
– le premier mesure le pourcentage de surfaces contractualisées en Natura 2000 sur les surfaces contractualisées en mesures agro-environnementales. Les données disponibles permettent seulement une estimation approximative, qu’il ne paraît en conséquence pas utile de commenter,
– le deuxième mesure la part d’azote maîtrisée par rapport à la part d’azote maîtrisable. La réalisation (50 %) est inférieure à la prévision, qui aurait été surestimée ;
– le troisième mesure le rapport entre le nombre d’inspections en mer de navires de pêche ciblés et le nombre d’inspections en mer de navires de pêche. La réalisation (60 %) dépasse de 10 points la prévision. L’indicateur a été simplifié en 2008, ce qui est une bonne initiative ;
– le dernier mesure le rapport entre le nombre d’inspections à débarquement de navires de pêche ciblés et le nombre d’inspections à débarquement de navires de pêche. Le résultat (12,1 %) dépasse la prévision. Là encore, l’indicateur a été simplifié dans le projet de loi de finances pour 2008.
● L’objectif 2 Favoriser l’attractivité des territoires ruraux est associé à 5 indicateurs :
– le taux de renouvellement des chefs d’exploitation n’est pas renseigné ;
– il en est de même du nombre d’exploitations dans les zones défavorisées rapporté au nombre d’exploitations dans les autres zones ;
– le coût moyen de l’installation par hectare installé s’est révélé inférieur à la prévision. Mais, celle-ci ayant été revue en cours d’année, le résultat n’est plus très parlant ;
– l’indice de concentration géographique de capacité de pêche a été abandonné dans le projet de loi de finances pour 2008, ce qui apparaît comme une bonne décision au regard de la complexité excessive de cet indicateur ;
– le nombre d’emplois dans la filière cheval (67 000) a dépassé la prévision initiale (61 500).
● L’objectif 3 Mettre en œuvre les politiques communautaires dans des conditions optimales de coût et de qualité de service compte 2 indicateurs :
– le coût de gestion des aides rapporté au montant des aides versées n’est pas renseigné ;
– les pénalités financières (refus d’apurement) au titre de l’année N se sont révélées nettement supérieures, en valeur absolue, à la prévision : 8,67 millions d’euros contre 1,06.
● L’objectif 4 Mettre en œuvre les actions des directions départementales de l’agriculture et de la forêt dans des conditions optimales de coût et de qualité de service compte un seul indicateur, mesurant l’efficience de la masse salariale en direction départementale de l’agriculture et de la forêt. Si le résultat est supérieur à la prévision, il faut cependant relever le caractère très incomplet de cet indicateur, reconnu d’ailleurs dans le RAP.
● L’objectif 1 Développer et promouvoir la production agricole sous signes officiels de qualité compte 2 indicateurs :
– la part des superficies cultivées en agriculture biologique dans la superficie agricole utilisée fait l’objet d’une simple estimation ;
– la part des volumes commercialisés bénéficiant d’une indication géographique protégée est variable selon le type de production mais, dans l’ensemble, conforme aux prévisions.
● L’objectif 2 Renforcer l’organisation économique et la compétitivité des acteurs des filières agricoles et agroalimentaires compte 2 indicateurs assez peu parlants en 2007 :
– le premier mesure l’évolution des regroupements d’organisations de producteurs. Outre le fait qu’il comporte en son sein 3 types de mesure, les prévisions ont été réactualisées en 2007 si bien qu’il est délicat, sans explication précise dans le RAP, d’en apprécier les résultats ;
– le second, très sectoriel, mesure la part des produits à forte valorisation dans la production de l’industrie laitière française. En 2008, cet indicateur a été abandonné en raison des « effets d’éléments exogènes tels que le volume de la collecte ».
● L’indicateur associé à l’objectif 3 Encourager la présence des entreprises françaises à l’international sur les marchés des produits, des techniques et des services dans les domaines agricole et alimentaire mesure la participation des entreprises françaises aux salons et missions organisés à l’international dans le cadre de démarches institutionnelles collectives. Les résultats sont assez bons, mais il serait peut-être plus pertinent de pouvoir disposer d’un outil plus global, estimant par exemple, si cela est possible, la part des produits français consommés dans le monde.
● L’objectif 4 Mettre en œuvre les politiques communautaires (premier pilier) dans des conditions optimales de coût et de qualité de service compte 4 indicateurs :
– le coût de mise en œuvre de la politique agricole commune (PAC) rapporté au montant des soutiens communautaires reçus n’est pas renseigné ;
– le respect du calendrier de versement des aides directes de la PAC aux exploitants fait l’objet d’une double mesure et mériterait par conséquent d’être simplifié ;
– le délai moyen de mobilisation des aides d’urgence dans le cas des calamités agricoles diminue tendanciellement, même si le résultat 2007 est légèrement supérieur à la prévision (149 jours contre 145) ;
– le montant des refus d’apurement rapporté au montant des aides communautaires versées a été inférieur à la prévision (1,07 % contre 1,8 % prévus mi-2007).
● L’objectif 1 Accroître la récolte de bois et améliorer la compétitivité économique de la filière bois est assorti de 2 indicateurs qui ne sont pas renseignés pour 2007, et dont l’un a été abandonné en 2008.
● L’objectif 2 Améliorer la gestion durable des forêts relevant du régime forestier compte 2 indicateurs :
– les surfaces de forêts avec « aménagement » forestier dans l’année ont été supérieures aux prévisions ;
– le coût de gestion des forêts publiques n’est pas connu avec précision, seules des données provisoires étant disponibles.
● L’objectif 3 Dynamiser la gestion des forêts privées dispose d’un indicateur mesurant les surfaces forestières privées relevant d’un plan simple de gestion rapportées à la surface théorique pouvant relever d’un tel plan. Le résultat 2007 (78,3 %) est supérieur à la prévision.
● L’objectif 4 Développer la prévention des risques et améliorer la protection de la forêt compte un seul indicateur mesurant le taux d’extinction des feux de forêt « naissants ». Les données provisoires sont bonnes, le taux étant de 81 % pour une prévision de 77 %.
● L’objectif 1 Développer une politique informatique optimisant les relations du ministère de l’Agriculture et de la pêche avec les usagers comporte 2 indicateurs qui paraissent tout à fait pertinents :
– le taux de pénétration des téléprocédures est en ligne avec la prévision (45 %) ;
– le taux d’utilisation d’un identifiant unique simplifiant et sécurisant les relations avec les usagers est de 33 %, soit 5 points au-dessus de la prévision.
● L’objectif 2 Optimiser la formation et la gestion des ressources humaines est également associé à 2 indicateurs :
– le premier n’est pas très éclairant, mesurant l’évolution du coût de la journée stagiaire dans les programme de formation continue (hors enseignement) ;
– le second, en revanche, est pertinent. Il mesure le nombre d’ETP affectés à la gestion du personnel rapporté au nombre d’agents gérés. Le résultat (1,55 %) est meilleur que la prévision (1,61 %).
● L’objectif 3 Optimiser la gestion des moyens de fonctionnement est assorti de 2 indicateurs :
– le coût du poste de travail en administration centrale a augmenté ces dernières années, ce qui, selon les termes du RAP, « démontre l’impérieuse nécessité de rationaliser la localisation des services et des agents, ce qui sera fait dans les 5 ans à venir » ;
– la dépense moyenne de fonctionnement courant par agent (hors loyers et charges immobilières) est de 3 500 euros en administration centrale et de 3 246 euros en directions régionales, ce qui est en ligne avec les prévisions
mi-2007.
● L’objectif 4 Mettre en œuvre les actions des directions régionales de l’agriculture et de la forêt dans des conditions optimales de coût et de qualité de service repose sur la mesure de l’efficience de la masse salariale dans ces directions (hors services statistiques). Si le résultat dépasse la prévision, le MAP prend toutefois la précaution d’indiquer la fragilité de l’indicateur et la nécessité de le repenser.
B.– LA MESURE DE LA PERFORMANCE DU COMPTE D’AFFECTATION SPÉCIALE DÉVELOPPEMENT AGRICOLE ET RURAL SEMBLE ASSEZ FORMELLE.
● Le programme Développement agricole et rural pluriannuel compte un seul objectif : Orienter les structures chargées du conseil vers l’adaptation des agriculteurs aux risques et opportunités d’un marché plus ouvert, vers les exigences du développement durable et vers les enjeux du développement territorial.
Cet objectif, dont l’intitulé mériterait d’être raccourci, compte 2 indicateurs :
– le nombre d’exploitations engagées dans une démarche d’agriculture durable est très au-delà de la prévision : 85 628 contre 66 000 ;
– le second indicateur, qui s’est avéré inopérant, a été abandonné.
● Le programme Innovation et partenariat compte également un seul objectif : Développer et renforcer les partenariats entre les organismes de recherche, les établissements d’enseignement supérieur et technique et les organismes de développement et de transfert de technologie, par la création d’unités mixtes technologiques (UMT) au service de l’innovation. Un effort de concision, ici aussi, serait le bienvenu.
L’objectif est assorti de 2 indicateurs :
– le premier mesure les financements impliquant une UMT, rapportés aux financements du programme Innovation et prospective (il faut en réalité lire Innovation et partenariat). La réalisation (12 %) est un peu inférieure à la prévision (15 %) ;
– le second mesure les financements impliquant un réseau mixte thématique (RMT)(12), rapportés aux financements du programme Innovation et partenariat. Le taux est de 22 % pour une prévision de 20 %.
Recommandations de votre Rapporteur spécial 1/ Poursuivre la démarche d’évaluation des dépenses fiscales 2/ Améliorer la présentation de la justification au premier euro du programme Conduite et pilotage des politiques de l’agriculture, très dense mais parfois insuffisamment claire 3/ Enrichir les tableaux de variation et de consommation des crédits d’une colonne exprimée en pourcentage 4/ Développer l’analyse des coûts 5/ Enrichir le commentaire du suivi des crédits de paiement associés à la consommation des autorisations d’engagement 6/ Engager une profonde réforme budgétaire de nature à mettre fin à la sous-budgétisation chronique de la mission Agriculture, pêche, forêt et affaires rurales 7/ Rationaliser le grand nombre d’objectifs, indicateurs et sous-indicateurs de performance, afin de mieux les renseigner |
AIDE PUBLIQUE AU DÉVELOPPEMENT
Compte spécial : Prêts à des États étrangers
Commentaire de M. Henri EMMANUELLI, Rapporteur spécial
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SOMMAIRE
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Pages
A.– L’INQUIÉTANTE MAIS PRÉVISIBLE BAISSE DES DÉPENSES TOTALES D’APD EN 2007 58
1.– Le champ des dépenses d’APD : une construction artificielle, critiquée par les pairs du CAD de l’OCDE 58
2.– Une baisse importante des dépenses d’APD en 2007, qui remet en cause l’engagement international de la France en matière d’APD 59
B.– PRÉSENTATION GLOBALE DES RAPPORTS ANNUELS DE PERFORMANCES 60
II.– L’EXÉCUTION BUDGÉTAIRE DE LA MISSION APD EN 2007 60
A.– LE PROGRAMME AIDE ÉCONOMIQUE ET FINANCIÈRE AU DÉVELOPPEMENT 60
1.– L’aide économique et financière multilatérale 61
2.– L’aide économique et financière multilatérale 61
3.– Le traitement de la dette des pays pauvres 61
B.– LE PROGRAMME SOLIDARITÉ À L’ÉGARD DES PAYS EN DÉVELOPPEMENT 62
1.– Des erreurs de calibrage des dépenses de personnel 62
2.– Les difficultés à prévoir les dépenses du fonds de solidarité prioritaire (FSP) 62
3.– L’aide-projet hors FSP 62
4.– La débudgétisation croissante de l’AFD 63
5.– La France doit respecter ses engagements internationaux 64
6.– Le partenariat avec les ONG 64
C.– LE COMPTE SPÉCIAL PRÊTS À DES ÉTATS ÉTRANGERS 64
III.– L’ÉVALUATION DE LA PERFORMANCE 64
A.– LA PERFORMANCE DU PROGRAMME 110 64
B.– LA PERFORMANCE DU PROGRAMME 209 65
La mission Aide publique au développement était constituée en 2007 de deux programmes :
– le programme 110 Aide économique et financière au développement relevant du ministère de l’économie, de l’industrie et de l’emploi (981 millions d’euros de crédits de paiement consommés, contre 988 millions d’euros votés en LFI) ;
– le programme 209 Solidarité à l’égard des pays en développement du ministère des affaires étrangères et européennes (2 072 millions d’euros de crédits de paiement consommés, contre 2 116 millions d’euros votés en LFI).
En 2008, un nouveau programme a été créé pour le codéveloppement, rattaché au ministère de l’Immigration, de l’intégration, de l’identité nationale et du développement solidaire (30 millions d’euros).
Voter rapporteur présentera aussi succinctement le compte spécial Prêts à des États étrangers. Celui-ci retrace en trois programmes, en dépenses et en recettes, le versement et le remboursement en capital des prêts consentis soit à des États émergents (pour financer des projets d’infrastructure dont la réalisation fait appel à des biens et services d’origine française), soit à des États étrangers (pour consolider les dettes de leur pays envers la France), soit encore à l’Agence française de développement (dans un but de développement économique et social).
La mission Aide publique au développement (APD) ne comprend pas la totalité des crédits d’APD déclarés au comité d’aide au développement (CAD) de l’OCDE.
1.– Le champ des dépenses d’APD : une construction artificielle, critiquée par les pairs du CAD de l’OCDE
Les dépenses d’aide publique au développement déclarées au CAD de l’OCDE couvrent un champ beaucoup plus large que la seule mission Aide publique au développement. À cette mission s’ajoutent les engagements de l’AFD, les prêts de la réserve pays émergents (RPE) les prêts de refinancement des C2D (nets des remboursements), les annulations de dettes, mais également la comptabilisation a posteriori de certaines dépenses du budget général qui ne sont pas directement de l’APD, comme les dépenses d’accueil des réfugiés, les dépenses d’accueil des étudiants étrangers et le budget de certains organismes de recherche comme le Centre de coopération internationale en recherche agronomique (CIRAD).
En ce qui concerne les dépenses du budget général, la prise en compte des dépenses de recherche, d’écolage et d’accueil des réfugiés est contestée par votre Rapporteur spécial depuis plusieurs années. L’examen par les pairs du Comité d’aide au développement (CAD) de l’OCDE, qui vient d’être achevé, critique le fait que la totalité des dépenses d’écolage soit comptabilisée : « la notification en APD de certaines dépenses doit être revue. C’est le cas en particulier des écolages, qui s’élevaient à 1 097 millions de dollars en 2006, et pour lesquels la France est invitée à identifier précisément les bénéficiaires, pour ne retenir dans la comptabilisation en APD que ceux qui répondent effectivement aux critères d’éligibilité. »
2.– Une baisse importante des dépenses d’APD en 2007, qui remet en cause l’engagement international de la France en matière d’APD
La publication des chiffres de l’aide publique au développement pour l’année 2007 par le CAD de l’OCDE met en évidence une forte baisse de l’aide aux pays pauvres en 2007, notamment de la part de l’Union européenne (UE), et spécialement de la France : l’aide française est l’une de celle qui a le plus fortement chuté en 2007 au sein de l’UE, en passant de 0,47 % de son RNB 2006 et 2005 à 0,39 % en 2007. Avec 7,2 milliards d’euros alloués en 2007, l’APD française a en effet diminué de 16 % en termes réels, alors que, la même année, l’Espagne a accru son aide de près de 34 %.
Votre Rapporteur spécial avait mis en garde contre cette baisse prévisible, en raison de l’intégration dans le projet de loi de finances pour 2007 de prévisions d’annulations de dette qui ne pouvaient raisonnablement pas avoir lieu si vite.
Depuis 2005, une grande part des allègements de dettes est constituée par l’annulation de créances à l’égard du Nigeria et de l’Irak, également traitée en Club de Paris. En 2006, les allègements de dettes pour le Nigeria ont représenté environ 1,6 milliard d’euros et 625 millions ont été comptabilisés au titre de l’annulation de la dette irakienne. En 2007, 550 millions devraient être comptabilisés en APD au titre de l’allègement de dettes de l’Irak. Or elles concernent quasi exclusivement des créances garanties par la Coface, indûment comptabilisées en APD puisque ce sont des créances commerciales portées par des entreprises françaises.
Pour respecter l’engagement européen des 0,7 % du RNB d’ici 2015, une hausse annuelle des crédits budgétaires de 1,5 milliard d’euros serait nécessaire… D’ailleurs, l’examen par les pairs du CAD de l’OCDE rappelle la France à ses engagements internationaux pour atteindre 0,7 % du RNB. « La France devrait planifier une augmentation substantielle de son aide programmable ».
La Cour des comptes, dans son rapport sur la gestion 2007, souligne que « l’architecture de la mission Prêts à des États étrangers pose un problème d’articulation avec d’autres dotations du budget de l’État et – à tout le moins – d’information sur les interventions publiques dans ce secteur ».
Les crédits évaluatifs du programme Prêts à l’Agence française de développement (AFD) ont la même finalité que ceux du programme Aide économique et financière au développement qui est doté de crédits limitatifs. Or l’imputation des bonifications d’intérêts sur l’un ou l’autre des programmes est seulement effectuée en fonction de critères de risques. D’ailleurs, le programme Le programme 853 Prêts à l’Agence française de développement (AFD) ne présente ni objectif, ni indicateur et ses performances. La Cour des comptes conclut que « L’utilité du maintien de deux programmes distincts n’est dès lors pas avérée. La suppression du programme 853 pourrait être envisagée dans un souci de simplicité et de clarté ».
Par ailleurs, votre Rapporteur spécial note que le volet « performance » des RAP est de plus en plus clair et détaillé. Les résultats atteints sont relativement bien expliqués.
Toutefois, de nombreux indicateurs ne sont pas encore renseignés, les données nécessaires n’étant pas disponibles avant juillet pour l’année précédente, ce qui est problématique au regard du calendrier d’examen de la loi de règlement. Certains indicateurs sont encore instables. Les progrès devront donc se poursuivre.
Ce programme ne comporte pas de dépenses de personnel.
CONSOMMATION DES CRÉDITS EN 2007
(en millions d’euros)
Prévisions LFI |
Consommation | |||
Actions |
AE |
CP |
AE |
CP |
Aide économique et financière multilatérale |
1 160 |
641 |
1 079 |
625 |
Aide économique et financière bilatérale |
523 |
183 |
483 |
200 |
Traitement de la dette des pays pauvres |
170 |
164 |
151 |
156 |
Total du programme |
1 816 |
988 |
1 713 |
981 |
Source : Rapport annuel de performances.
4 millions d’euros ont été ouverts en cours d’exercice.
Les autorisations d’engagement ont été inférieures de 81 millions d’euros au montant voté en loi de finances initiale. C’est notamment dû aux autorisations d’engagement pour la facilité financière internationale pour la vaccination (IFFIM), inférieures de 53 millions d’euros aux prévisions. L’IFFIM est une initiative lancée conjointement par le Royaume Uni et la France, qui doit permettre de lever 4 milliards de dollars à travers 9 émissions obligataires, afin de financer des programmes de vaccination et de renforcement des capacités des systèmes sanitaires dans 72 pays pauvres.
La première émission obligataire destinée à lever des fonds pour cette initiative est financée par la contribution de solidarité sur les billets d’avion.
Afin de couvrir le financement de la contribution française au remboursement des emprunts au-delà de la première tranche, un montant de 920 millions d’euros en AE a été ouvert en 2007. Seuls 867 millions d’euros ont finalement été nécessaires, en raison de la variation de certains paramètres financiers, notamment les taux de change à terme euro / dollar sur l’ensemble de la période couverte par l’engagement (2008–2027).
La sous-consommation des AE est due à la sous-consommation de prêts souverains au profit des prêts dits « très concessionnels » dont la ressource est fournie par le programme 853.
Un redéploiement des crédits du programme tenant compte notamment de la sous-consommation des CP sur les prêts en Outre-mer, en raison de difficultés de décaissement des prêts outre-mer au secteur privé, a permis d’abonder le financement budgétaire de l’aide bilatérale relevant de l’AFD. La fongibilité a permis d’utiliser d’autres crédits pour abonder cette action.
Une grande partie de l’aide bilatérale relevant de l’AFD s’effectue sur ressources propres (dividendes). Votre Rapporteur spécial déplore cette débudgétisation croissante, sur laquelle il reviendra dans le paragraphe B.
Votre Rapporteur spécial constate que le montant des autorisations d’engagement de l’action est erroné.
Il y a en réalité une sous-consommation des crédits, en partie due à la hausse du cours de l’euro par rapport au dollar.
CONSOMMATION DES CRÉDITS EN 2007
(en millions d’euros)
Prévisions LFI |
Consommation | |||
Actions |
AE |
CP |
AE |
CP |
Animation et coordination de l’aide au développement |
36 |
36 |
53 |
55 |
Affirmation de la dimension culturelle du développement |
184 |
187 |
246 |
193 |
Promotion de l’enseignement supérieur et recherche au service du développement |
130 |
136 |
134 |
131 |
Aide en faveur du développement durable et lutte contre la pauvreté et les inégalités |
900 |
869 |
572 |
784 |
Participation aux débats sur les enjeux globaux et aux dispositifs multilatéraux d’aide publique au développement |
820 |
825 |
830 |
836 |
Aide aux populations touchées par les crises |
70 |
63 |
71 |
72 |
Total du programme |
2 140 |
2 116 |
1 907 |
2 072 |
Source : Rapport annuel de performances.
L’écart de 9 emplois (ETPT) entre prévision et réalisation est dû aux erreurs de calibrage au moment de l’élaboration du projet de loi de finances pour 2007.
123 millions d’euros d’autorisations d’engagement et 133 millions d’euros de crédits de paiement ont été consommés par le fonds de solidarité prioritaire (FSP), contre respectivement 130 millions d’euros et 172 millions d’euros prévus.
Cet écart très important est justifié dans le RAP par la longueur des projets, et de leur rythme aléatoire de réalisation, ainsi que par le transfert à l’AFD de l’aide-projet.
Votre Rapporteur spécial insiste pour que le transfert à l’AFD de certaines compétences ne soit pas l’occasion de réduire le volume des projets. À cet égard, il serait intéressant d’avoir un tableau comparatif continu des activités du FSP et de l’AFD.
La faible prévisibilité des projets FSP est un argument supplémentaire pour que les dépenses d’APD fassent l’objet d’une programmation pluriannuelle.
Les crédits de l’aide hors FSP ont fait l’objet de redéploiements de l’action 4 (Aide en faveur du développement durable et lutte contre la pauvreté et les inégalités) vers l’action 3 (Promotion de l’enseignement supérieur et recherche au service du développement). L’usage de la fongibilité des crédits n’a rien de critiquable en soi, mais votre Rapporteur spécial souligne que les crédits doivent être orientés prioritairement vers la lutte contre la pauvreté et les objectifs du millénaire pour le développement (OMD).
Les activités de l’AFD sont de plus en plus autofinancées par ses propres dividendes, et l’État lui verse de moins en moins de crédits, alors même qu’il vient de lui transférer des compétences importantes. S’agissant du programme 209, 194 millions d’euros ont été notifiés à l’AFD pour 2007, au lieu des 230 millions d’euros initialement prévus (y compris transfert des assistants techniques).
En CP, 163 millions d’euros ont été versés, comme prévu. Ce montant a été porté à 239 millions d’euros, par adjonction de ressources issues de l’AFD (70,3 millions d’euros issus du dividende 2006 de l’AFD et 6 millions d’euros provenant de levée de provision), alors qu’il était prévu de ne le porter que jusqu’à 201 millions d’euros (avec 38 millions d’euros de dividendes). L’AFD a consommé 221 millions d’euros de crédits de paiement.
Le même phénomène se constate pour les contrats de désendettement développement (C2D) : aux 14 millions d’euros versés à l’AFD par le programme 209, se sont ajoutés 105 millions d’euros en provenance du dividende 2006 de l’agence, 12 millions d’euros de reversement de garantie, et 29,5 millions d’euros de ressources provenant du nouveau mode de refinancement des créances État (Banque de France et Natixis).
Les ressources débudgétisées sont en forte augmentation : elles ont représenté 244 millions d’euros en 2007 (dont 56 millions pour le programme 110 et 137 millions pour le programme 209) contre 83 millions d’euros en 2005 et 94,5 millions d’euros en 2006. Au lieu de transiter par le budget de l’État, les dividendes de l’AFD sont recyclés directement dans les activités de l’établissement. La Cour des comptes déplore cette pratique contraire à l’article 6 de la LOLF qui interdit les contractions de recettes et de dépenses.
Ce système nuit à la transparence des comptes. Ainsi, les crédits de paiement versés à l’AFD à partir des programmes 110, 209 et 853 viennent s’ajouter au prélèvement opéré par l’agence sur ses propres dividendes pour financer des charges de bonifications de prêt incombant à l’État. Cette pratique ne favorise pas une appréhension globale des crédits mobilisés par la France pour bonifier les prêts de l’AFD.
S’agissant du Fonds mondial pour le sida, les AE comme les CP ont été consommés à hauteur de 286 millions d’euros, contre 300 millions d’euros prévus et sur lesquels la France s’était engagée vis-à-vis des pays contributeurs.
S’agissant du Fonds européen de développement (FED), votre Rapporteur spécial déplore chaque année la sous-budgétisation de la participation de la France. Or, celle-ci conduit chaque année à des redéploiements entre actions (cette année, à partir de l’action 4). La présentation des crédits dans le projet de loi de finances initial n’est donc pas sincère.
36,5 millions d’euros de crédits de paiement ont été alloués aux ONG à partir de la mission d’appui à l’action internationale des ONG (MAIIONG) contre 38 millions prévus initialement.
Par ailleurs, de plus en plus de projets du FSP sont réalisés avec des ONG ; le RAP indique la proportion de 50 % soit environ 65 millions d’euros en crédits de paiement.
On observe d’importants écarts entre les montants votés en loi de finances initiale et l’exécution des crédits. Votre Rapporteur spécial s’interroge, avec la Cour des comptes, sur la qualité des prévisions et des échéanciers utilisés.
Seulement 182 millions d’euros de crédits de paiement ont été consommés pour une prévision de 996 millions d’euros. Cette sous-consommation ne peut s’expliquer par les retards aléatoires dans le déroulement des contrats. Comme il l’a déjà indiqué dans ses rapports précédents, votre Rapporteur spécial soupçonne le projet de loi de finances initiale de surestimer les opérations prévues afin d’afficher un montant d’APD plus important.
S’agissant de l’objectif consistant à faire valoir les priorités stratégiques françaises au sein des banques et fonds multilatéraux, les résultats de l’année 2007 ne sont pas très bons. La part des ressources subventionnées des banques de développement et des fonds multilatéraux qui sont affectés aux zones géographiques prioritaires de la France est en dessous des objectifs pour l’Afrique subsaharienne et la zone de solidarité prioritaire (ZSP). Toutefois, ce recul s’explique par une concentration exceptionnelle d’opérations sur l’Inde et le Pakistan en 2007. Le RAP indique que cet écart devrait se résorber en 2008.
Le RAP comporte un indicateur de bonne gestion qui est difficile à manier : l’effet de levier de l’activité prêts de l’AFD. Si cet effet de levier est trop bas, on peut interpréter cela comme de la mauvaise gestion, mais s’il est trop élevé, on peut douter du caractère concessionnel des prêts accordés, et donc de leur caractère d’aide au développement. La cible retenue pour cet effet de levier est de 3. En 2007, l’indicateur est passé au-dessus, à 3,2.
Le premier indicateur mesure la proportion de l’aide gérée par le ministère des Affaires étrangères et européennes dirigée vers l’Afrique subsaharienne, les pays les moins avancés (PMA) et la ZSP, mais les chiffres ne sont pas encore disponibles pour 2007. Cependant, les prévisions révisées en milieu d’année indiquent que l’on n’attendra pas la cible.
Quant à la part de l’aide européenne allouée à l’Afrique subsaharienne, elle n’est pas non plus chiffrée pour 2007, mais elle s’élevait seulement à 36 % en 2006, ce qui est beaucoup trop peu. Il en va de même pour les PMA (33 %). La France, qui est le premier contributeur du FED, devrait mieux se faire entendre pour que l’aide européenne aille en premier lieu aux pays les plus pauvres.
Votre Rapporteur spécial déplore la réorientation de l’APD vers les pays émergents au détriment de l’Afrique et des pays les moins avancés.
L’accès à l’éducation de base s’améliore rapidement en Afrique, bien que l’objectif OMD (100 % des enfants scolarisés en 2015) soit encore loin. On est seulement à 37 % au Burkina-Faso et 46 % au Niger.
L’analyse de la performance du compte spécial est quasiment inexistante.
ANCIENS COMBATTANTS, MÉMOIRE ET LIENS AVEC LA NATION
Commentaire de M. Jean-François LAMOUR, Rapporteur spécial
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SOMMAIRE
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Pages
I.– OBSERVATIONS GÉNÉRALES SUR LA PRÉSENTATION DU RAPPORT ANNUEL DE PERFORMANCES 68
II.– L’EXÉCUTION BUDGÉTAIRE EN 2007 69
A.– PROGRAMME 167 LIENS ENTRE LA NATION ET SON ARMÉE 69
B.– PROGRAMME 169 MÉMOIRE, RECONNAISSANCE EN FAVEUR DU MONDE COMBATTANT 70
C.– PROGRAMME 158 INDEMNISATIONS DES VICTIMES DES PERSÉCUTIONS ANTISÉMITES ET DES ACTES DE BARBARIE PENDANT LA SECONDE GUERRE MONDIALE 71
III.– LA PERFORMANCE 71
A.– LES OBJECTIFS FIXÉS MANQUENT D’AMBITION 71
B.– DES EFFORTS DOIVENT ENCORE ÊTRE ACCOMPLIS 72
1.– Adapter les effectifs à la baisse d’activité 72
2.– Poursuivre la mise en oeuvre des préconisations de l’audit de modernisation de 2006 73
3.– Surmonter les difficultés liées à des situations particulières 73
Pour la deuxième fois et conformément aux dispositions de l’article 54–4 de la loi organique relative aux lois de finances, une annexe au projet de loi de règlement rend compte de l’exécution des engagements pris dans le projet annuel de performances.
L’an dernier, votre Rapporteur spécial, bien conscient qu’une période de rodage était nécessaire, avait constaté que tant le contenu que la présentation de l’annexe pouvait être améliorée.
Concernant ce deuxième exercice, il observe des améliorations dans la présentation du document, mais également une meilleure anticipation de la consommation des crédits en loi de finances initiale. Cependant, alors que les remarques formulées l’an dernier concernant les objectifs de performance restent toujours valables, votre Rapporteur spécial déplore que dans le programme 169, l’efficience des services soit en deçà des objectifs fixés, révélant notamment le manque d’adaptation des effectifs à la baisse de l’activité.
Les dépenses fiscales sont estimées à 490 millions d'euros pour 2007. Elles étaient de 510 millions d'euros en 2006. On peut regretter que les deux dépenses concernant les droits d’enregistrement et de timbre ne soient pas évaluées.
I.– OBSERVATIONS GÉNÉRALES SUR LA PRÉSENTATION DU RAPPORT ANNUEL DE PERFORMANCES
En ce qui concerne la présentation formelle du rapport annuel de performances, votre Rapporteur spécial constate tout d’abord que sa lecture est plus aisée, notamment parce que la présentation des tableaux s’est améliorée. Comme il l’avait préconisé dans la première partie de son dernier rapport spécial, ceux-ci indiquent dorénavant les crédits prévus en loi de finances initiale, les crédits ouverts et les crédits consommés. Les tableaux indiquent plus systématiquement les totaux des lignes ou des colonnes.
Le rapport annuel de performances fournit une meilleure information sur le redéploiement des crédits en cours d’exercice. La fongibilité asymétrique et la réserve de précaution sont également évoquées.
Deux systèmes d’information sont en vigueur pour le décompte des personnels. Le système relatif aux ressources humaines (SIRH) du ministère de la Défense et l’outil interministériel de décompte des emplois (INDIA-ODE) présentaient, l’an dernier, des modalités décompte des personnels différentes. Il semble que celles-ci aient été harmonisées puisque que les calculs des effectifs par les deux systèmes donnent des résultats très peu différents. On espère que pour le prochain exercice, il ne subsistera plus aucun écart.
Votre Rapporteur spécial constate donc avec satisfaction que la plupart des remarques qu’ils avaient formulées sur la présentation du RAP ne trouvent plus à s’appliquer cette année.
II.– L’EXÉCUTION BUDGÉTAIRE EN 2007
La consommation des crédits pour la mission Anciens combattants, mémoire et liens avec la nation s’est élevée à 3,8 milliards d'euros en autorisations d’engagement et en crédits de paiement.
ÉVOLUTION DE LA CONSOMMATION DES CRÉDITS
(en millions d'euros)
2006 |
2007 |
Évolution | ||
Autorisations d’engagement |
3 987 |
3 824 |
– 163 |
– 4,09 % |
Crédits de paiement |
3 960 |
3 828 |
– 132 |
– 3,33 % |
Les dépenses de personnel (titre 2) se sont élevées à 242,3 millions d'euros pour rémunérer 4 838 ETPT, contre 5 177 en 2006.
L’exécution budgétaire est très satisfaisante puisque 100,24 % des autorisations d’engagement et 99,93 % des crédits de paiement prévus en loi de finances initiale ont été consommés. Le programme 167 a donc fait l’objet en cours d’exercice d’ouvertures de crédits supplémentaires s’élevant à 7,1 millions d'euros en autorisations d’engagement et à 3,8 millions d'euros en crédits de paiement. Ces taux de consommation des crédits s’expliquent par la diminution, par voie d’amendement parlementaire, des crédits initialement inscrits dans le projet de loi de finances pour 2007 (2,5 millions d'euros) afin de financer la décristallisation de la retraite du combattant (2 millions d'euros) pour les ressortissants de pays anciennement sous souveraineté française et la mise en place d’une allocation différentielle pour les conjoints survivants les plus démunis (0,5 million d'euros).
La consommation des crédits du programme 167 s’est élevée à 271,1 millions d'euros en autorisations d’engagement et à 265,5 millions d'euros en crédits de paiement. On constate une consommation en baisse comme en atteste le tableau suivant :
ÉVOLUTION DE LA CONSOMMATION DES CRÉDITS
(en millions d'euros)
2006 |
2007 |
Évolution | ||
Autorisations d’engagement |
289,17 |
271,07 |
- 18,10 |
- 6,26 % |
Crédits de paiement |
278,20 |
265,49 |
- 12,71 |
- 4,57 % |
La hausse des dépenses de fonctionnement (+7,6 millions d'euros en autorisations d’engagement et +7,4 millions d'euros en crédits de paiement) a été compensée par une baisse des dépenses de personnel significative de près de 12 %, dont on peut se féliciter.
ÉVOLUTION DES DÉPENSES DE PERSONNEL (TITRE II)
(en millions d'euros)
2006 |
2007 |
Évolution | |
186,74 |
164,43 |
- 22,31 |
- 11,95 % |
On constate une bonne prévision en matière d’ETPT puisque leur nombre s’est élevé à 3 524 pour 3 634 prévus. Ils étaient de 3 858 en 2006.
Le programme 169 a bénéficié, par voie d’amendement parlementaire, de 94,5 millions d'euros de crédits supplémentaires afin de financer la décristallisation des prestations et de mettre en place une allocation différentielle pour les conjoints survivants des ressortissants de l’ONAC.
On note une très bonne prévision puisqu’environ 99,7 % des crédits prévus en loi de finances initiale ont été consommés.
ÉVOLUTION DE LA CONSOMMATION DES CRÉDITS
(en millions d'euros)
2006 |
2007 |
Évolution | ||
Autorisations d’engagement |
3 371,64 |
3 413,11 |
+ 41,47 |
+ 1,24 % |
Crédits de paiement |
3 364,94 |
3 418,59 |
+ 53,65 |
+ 1,59 % |
Les dépenses de personnel, soit 54,90 millions d'euros, ont rémunéré 1 278 ETPT. Il convient de rajouter les 1 822 ETPT rémunérés par les opérateurs pour un montant de 82,74 millions d'euros. Les charges de personnel représentent donc environ 4 % des dépenses du programme.
96 % des dépenses de ce programme correspondent donc au versement de prestations, subventions et aides diverses en faveur du monde combattant. Le nombre de bénéficiaires de celles-ci est cependant en baisse, de 4,85 % en ce qui concerne les pensions d’invalidité et de 0,8 % en ce qui concerne la retraite du combattant. La consommation des crédits d’intervention est cependant en hausse en raison des mesures de décristallisation (+ 87 millions d'euros) et de la hausse de 12 % du coût unitaire moyen de la retraite du combattant.
C.– PROGRAMME 158 INDEMNISATIONS DES VICTIMES DES PERSÉCUTIONS ANTISÉMITES ET DES ACTES DE BARBARIE PENDANT LA SECONDE GUERRE MONDIALE
La prévision de consommation des crédits en loi de finances initiale a été meilleure que pour l’exercice 2006 durant lequel environ 100 millions d'euros supplémentaires avaient été ouverts.
ÉVOLUTION DE LA CONSOMMATION DES CRÉDITS
(en millions d'euros)
2006 |
2007 |
Évolution | ||
Autorisations d’engagement |
326,47 |
139,85 |
-186 ,62 |
-57,16 % |
Crédits de paiement |
317,00 |
144,64 |
-172,36 |
-54,37 % |
Les dépenses d’intervention, correspondant aux indemnités effectivement versées, s’élèvent à 142,50 millions d'euros.
On constate une baisse importante des dépenses car la quasi-totalité des bénéficiaires potentiels des dispositifs ont fait valoir leur droit et le nombre de crédirentiers est stabilisé depuis 2006.
Les indicateurs du programme mesurent à la fois la qualité du service offert aux usagers et l’efficience de l’activité.
S’agissant des indicateurs mesurant les taux de satisfaction des usagers, votre Rapporteur spécial a déjà eu l’occasion de souligner que les objectifs assignés sont depuis leur mise en place constamment en deçà des réalisations Pour illustrer ce propos, on peut citer l’indice de satisfaction des usagers du service des archives de la Défense. Celui-ci se situe à 81 % en 2006 et à 86 % en 2007, or l’objectif fixé était de 60 % pour 2007 et il est de 70 % pour 2008.
Cette sous-estimation de l’objectif à atteindre provient d’après le rapport annuel de performances de la prise en compte du changement de questionnaire de satisfaction en ce qui concerne la JAPD et pour le service historique de la Défense, de la prise en compte de travaux d’aménagement et de mise aux normes de la nouvelle salle de lecture. « Ces travaux ayant été reportés à 2008, les conditions d’accueil du public et le rythme de consultation des archives (…) n’ont pas été perturbés, contribuant à un résultat meilleur que prévu. »
Les indicateurs doivent demeurer des objectifs mobilisateurs. Même si un indicateur est appelé à plafonner, comme c’est le cas pour ceux mesurant un indice de satisfaction, il n’en demeure pas moins que la cible à atteindre peut être égale à ce plafond. Ainsi, s’agissant du taux de satisfaction de l’usager de la JAPD qui est désormais stabilisé : il se situe à 91,1 % en 2006 et à 90,7 % en 2007. L’objectif à atteindre, compte tenu des efforts entrepris pour améliorer l’approche pédagogique, doit maintenant se situer au-delà de 90 %.
S’agissant de l’indicateur portant sur le coût moyen par participant à la journée d’appel et de préparation à la défense (JAPD), on constate une baisse obtenue grâce aux efforts de rationalisation dans l’organisation et à la baisse des effectifs de la DSN consacrés à la JAPD. Le coût moyen s’établit ainsi à 182 euros pour 2007 contre 190 euros en 2006. Ces efforts devront cependant être poursuivis notamment pour compenser le report à 2008 du paiement, initialement prévu en 2007 du marché de modernisation du passage des tests MOPATE qui devrait contribuer à une hausse du coût moyen de 3,60 euros.
Comme cela a été rappelé le nombre de pensionnés est en baisse constante chaque année (moins 17,5 % depuis 2002). Depuis 2007, le nombre de bénéficiaires de la retraite du combattant commence sa décrue.
L’objectif portant sur le nombre moyen de dossiers de pensions traités par agent dans les directions interdépartementales des anciens combattants a été atteint grâce au surcroît d’activité induit par les mesures de décristallisation. Il retrouve à peu près le niveau de 2005. À moyen terme, la baisse d’activité aura une répercussion importante sur l’activité des agents de ces directions.
Par ailleurs, le nombre moyen de dossiers de retraite du combattant traités par agent est à 46 % de la valeur cible qui lui avait été assignée dans le projet annuel de performances. Le nombre de dossiers traités est en baisse de 40 % par rapport à 2006, alors que les ETP ont diminué de 0,5 %.
On constate également ce résultat pour le nombre moyen de dossiers de cartes et titres traités par agents de l’ONAC. Selon le rapport annuel de performances, cet indicateur doit être revu afin de prendre en compte toutes les activités des agents. Votre Rapporteur spécial suivra avec attention l’élaboration de ce nouvel indicateur et veillera néanmoins à suivre l’adaptation des effectifs à l’activité de l’office.
Un audit de modernisation relatif au traitement des demandes de pensions militaires d'invalidité de juillet 2006 a mis en évidence les délais importants de traitements des dossiers (environ 472 jours). Un certain nombre de mesures ont été mises en œuvre à la suite de cet audit qui ont permis de réduire le délai de traitement à 430 jours. L’objectif initialement fixé est de réduire le délai à moins de 380 jours, il ne devrait être atteint qu’à partir de 2008 ou 2009.
Quoi qu’il en soit, ces résultats révèlent une nécessaire rationalisation dans la gestion des prestations en faveur du monde combattant. Votre Rapporteur spécial fonde ses espoirs sur les préconisations formulées dans le cadre de la révision générale des politiques publiques (RGPP) dont il ne manquera pas de suivre la mise en œuvre.
En ce qui concerne les musées (programme 167), l’indicateur Ressources propres des 3 musées rapportées à leur coût de fonctionnement, on constate que seul le musée de l’air et de l’espace a atteint son objectif en atteignant un taux d’autofinancement de 62 %. Le taux d’autofinancement de ce musée est très dépendant de l’organisation bisannuelle du salon du Bourget. Il devrait être de l’ordre de 24 % en 2008, année sans salon.
Les taux d’autofinancement du musée de l’Armée et du musée national de la marine sont en retrait par rapport au taux prévus dans le projet annuel de performances. Ces deux établissements ont pâti de la poursuite de travaux, notamment du report de l’ouverture de l’Historial en 2008, qui ont rendu impossible l’accès à certaines collections, mais également de l’ouverture de nouvelles salles qui a contribué à l’augmentation des frais de fonctionnement.
Votre Rapporteur spécial espère qu’avec l’achèvement de l’ensemble des travaux de modernisation, ces établissements deviendront plus attractifs et qu’ils pourront se concentrer sur le développement de leurs recettes propres.
Enfin, s’agissant de l’institution nationale des Invalides (programme 169), le coût de la journée d’un pensionnaire est resté au-dessus de l’objectif fixé pour 2007. Ce résultat dû à la revalorisation des dépenses de personnel et à un effort important d’amélioration de l’hôtellerie, conjugué à un taux d’occupation des chambres en légère baisse ne devrait pas perdurer. Votre Rapporteur spécial espère que l’institution saura surmonter cette situation conjoncturelle et se mobiliser pour améliorer sensiblement ce résultat.
CONSEIL ET CONTRÔLE DE L’ÉTAT
Commentaire de M. Pierre BOURGUIGNON, Rapporteur spécial
SOMMAIRE
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Pages
I.– PROGRAMME CONSEIL D’ÉTAT ET AUTRES JURIDICTIONS ADMINISTRATIVES 77
A.– OBSERVATIONS DE MÉTHODE 77
B.– L’EXÉCUTION DES CRÉDITS DU PROGRAMME EN 2007 78
1.– Des dépenses de personnel prépondérantes et contraintes 78
2.– Des dépenses de fonctionnement maîtrisées 78
3.– L’utilisation du mécanisme de fongibilité 78
C.– DES RÉSULTATS SATISFAISANTS 78
1.– La réduction des délais de jugements se poursuit 78
2.– La qualité des décisions juridictionnelles se maintient 79
3.– Les reformes structurelles portent leurs fruits 79
4.– Le travail consultatif ne pâtit pas de l’augmentation du contentieux 79
II.– PROGRAMME CONSEIL ÉCONOMIQUE ET SOCIAL 79
A.– OBSERVATIONS DE MÉTHODE 79
B.– L’EXÉCUTION DES CRÉDITS DU PROGRAMME EN 2007 80
C.– UNE ÉVALUATION DIFFICILE 80
1.– Des actions de communication satisfaisantes 80
2.– Des résultats contrastés dans le fonctionnement de l’institution 81
III.– PROGRAMME COUR DES COMPTES ET AUTRES JURIDICTIONS FINANCIÈRES 81
A.– OBSERVATIONS DE MÉTHODE 81
B.– L’EXÉCUTION DES CRÉDITS DU PROGRAMME EN 2007 81
1.– Des dépenses de personnels inférieures aux prévisions 81
2.– De fortes dépenses d’investissement 82
3.– L’utilisation du mécanisme de fongibilité asymétrique et de la réserve parlementaire 82
C.– DES RÉSULTATS CONTRASTÉS 82
1.– Des résultats satisfaisants obtenus pour la réalisation de deux objectifs 82
2.– Des résultats inférieurs aux prévisions pour l’indicateur masses financières contrôlées par rapport au nombre de jours travaillés 82
3.– Un indicateur à améliorer 83
456,47 millions d’euros de crédits de paiement (CP) ont été dépensés en 2007 sur la mission Conseil et contrôle de l’État pour un total de crédits de paiements ouverts de 472,12 millions d’euros, y compris fonds de concours (FDC) et attributions de produits (ADP).
Dans les trois programmes, on constate une sous-consommation des crédits ouverts, qui relève de tous les titres.
Néanmoins, on observe que le titre 2 est majoritairement responsable de cette sous-consommation à l’exception du programme Conseil économique et social. Cette remarque s’applique particulièrement au programme Cour des comptes et autres juridictions financières : sur 153,84 millions d’euros de CP, y compris FDC et ADP au titre des dépenses de personnel ouverts en 2007, 146,43 millions d’euros ont été consommés.
On ne peut que souhaiter qu’une meilleure gestion prévisionnelle des emplois soit mise en œuvre afin d’éviter de tels écarts.
Comme les années précédentes, les dépenses de personnels sont prépondérantes dans les trois programmes.
Dans son rapport précédent, votre Rapporteur spécial avait suggéré que soient mises en exergue les utilisations éventuelles du mécanisme de fongibilité et le suivi des crédits votés par amendement parlementaire.
La Cour des comptes et le Conseil d’État se sont pliés à l’exercice. Votre Rapporteur spécial se félicite que ses recommandations aient été suivies d’effet.
Par ailleurs, ces deux programmes consacrent opportunément un développement à la réserve de précaution.
I.– PROGRAMME CONSEIL D’ÉTAT ET AUTRES JURIDICTIONS ADMINISTRATIVES
La présentation du bilan stratégique du programme n°165 répond parfaitement à l’esprit du rapport annuel de performance (RAP). En effet, il y figure une analyse critique des résultats et des pistes d’orientations futures.
Votre Rapporteur spécial tient néanmoins à souligner que les prévisions d’augmentation des flux de contentieux ont été trop optimistes.
Sur 250,97 millions d’euros de crédits de paiement (CP) ouverts y compris FDC et ADP, 247, 40 millions d’euros ont été consommés.
La fonction juridictionnelle assurée par les tribunaux administratifs (TA) concentre presque la moitié des crédits de paiements consommés et 47,50 % des autorisations d’engagement (AE).
201,79 millions d’euros de CP ont été consommés sur le titre 2. Sur les 2898 ETPT prévus par le PAP 2007, 2868 ETPT ont été consommés soit une différence de 30 ETPT, écart moindre qu’en 2006(53 ETPT de différence).La vacance d’emplois est liée à la spécificité du corps des membres du Conseil d’État dont beaucoup sont soit mis à disposition, en disponibilité ou en détachement ainsi qu’aux difficultés de recrutement au sein des tribunaux administratifs.
32,57 millions d’euros de CP ont été consommés sur le titre 3. Il convient de saluer la maîtrise des frais de justice, dont le coût moyen est désormais de 33 euros. Ce point avait fait l’objet de remarques dans les rapports précédents. Votre Rapporteur spécial suivra avec attention l’évolution de ces dépenses qui devraient continuer leur diminution notamment avec la mise en place des téléprocédures.
Afin de financer notamment l’extension de la Cour administrative d’appel de Marseille, le Conseil d’État a eu recours au mécanisme de fongibilité entre les titres 3 et 5.
La plupart des objectifs du programme ont été atteints et il faut s’en féliciter.
Les trois niveaux de juridictions ont réussi à atteindre ou à approcher les objectifs de l’indicateur délai prévisible moyen de jugement des affaires en stock du projet annuel de performances (PAP) 2007.
Votre Rapporteur spécial tient à saluer la performance réalisée par les tribunaux administratifs, dont les résultats de l’indicateur proportion d’affaires en stock enregistrées depuis plus de deux ans s’améliorent depuis 2005, alors même que le volume d’affaires enregistrées croit. Elles sont passées de 28 % en 2005 à 23,4 % en 2007, en deçà de l’objectif fixé dans le PAP 2007, soit 25 %.
Quant aux Cours administratives d’appel, la diminution est encore plus frappante, le taux d’affaires en stock enregistrées depuis plus de deux ans est passé de 31 % en 2005 à 10 % en 2007, chiffre très inférieur à l’objectif du PAP 2007 soit 20 %.
Les taux d’annulation des décisions rendues par une juridiction de niveau inférieur sont en deçà des prévisions du PAP 2007,à l’exception du Conseil d’État.
Votre Rapporteur spécial tient à saluer les efforts de productivité dont ont fait preuve les magistrats. Néanmoins, les performances des magistrats des tribunaux administratifs sont à nuancer car selon l’indicateur nombre d’affaires réglées par membre du Conseil d’État ou par magistrat des tribunaux administratifs et des Cours administratives d’appel il n’y a pas eu de progression depuis 2005 ; le nombre d’affaires réglées par magistrat se maintient autour de 260.
77 % des lois et ordonnances et 62 % des décrets sont examinés en moins de deux mois selon l’indicateur proportion des textes examinés en moins de deux mois par les sections administratives du Conseil d’État. Ce chiffre s’est fortement amélioré pour l’examen des décrets par rapport à 2006 dont 44 % étaient examinés en moins de deux mois.
La présentation du bilan stratégique du programme n°126 ne répond toujours pas à l’esprit du RAP.
Le Conseil économique et social fait plus une présentation très circonstanciée de son activité qu’un commentaire des résultats obtenus et ne mentionne pas de pistes d’orientations futures.
Néanmoins, le RAP 2007 reflète l’évolution du programme vers une mise en conformité avec les principes de la LOLF ; ainsi, même s’il n’est pas découpé en actions, la présence de nouveaux indicateurs témoigne d’un progrès. Les améliorations substantielles figurent dans le projet annuel de performances (PAP) 2008 et ne pourront être analysées que dans le prochain RAP.
Votre Rapporteur spécial souhaite que le prochain bilan stratégique soit une synthèse objective des résultats obtenus par rapport aux prévisions et qu’il soit fait mention le cas échéant des difficultés rencontrées.
En 2007, la quasi-totalité des CP ouverts, y compris FDC et ADP soit 35,89 millions d’euros a été consommée.
Plus de la moitié des dépenses relève du titre 2, soit 31,13 millions d’euros et reste des dépenses contraintes. Selon l’application budgétaire et comptable spécifique du Conseil économique et social, elles sont estimées à 28,65 millions d’euros.
Votre Rapporteur spécial continue de déplorer cet écart entre les données comptables qui nuit à une observation rigoureuse des comptes.
Le PAP 2007 ne fixait ni cible, ni prévisions ; il est donc délicat pour votre Rapporteur spécial d’apprécier les résultats obtenus. Les analyses ne pourront donc se fonder que sur la comparaison entre les réalisations obtenues en 2006 et celles constatées en 2007 (hormis pour l’indicateur diffusion des avis du Conseil économique et social et nombre d’abonnés au site).
Les actions de communication du programme Conseil économique et social enregistrent de bons résultats.
Il en est ainsi des résultats de l’indicateur mesurant la diffusion des avis et le nombre d’abonnés au site du Conseil économique et social. Les prévisions du PAP 2007 ont été largement dépassées.
Le travail d’expertise auprès des pays étrangers a pris de l’ampleur.
L’ouverture croissante du Conseil économique et social sur l’extérieur et sa volonté de diffuser le modèle français se traduit dans le RAP avec l’augmentation du nombre de délégations étrangères reçues au Conseil économique et social.
L’activité est restée stable et l’assiduité aux réunions a été moindre qu’en 2006.
Le délai moyen d’émission des avis a augmenté pour les avis sur saisine gouvernementale tandis qu’il a fortement diminué sur les avis sur auto –saisine.
III.– PROGRAMME COUR DES COMPTES ET AUTRES JURIDICTIONS FINANCIÈRES
Il faut relever et mettre en exergue le commentaire de la Cour des comptes dans son bilan stratégique qui constate la difficulté à évaluer des activités de conseil par des indicateurs : « La définition d’indicateurs pertinents s’avère complexe ».
Les efforts du programme n°164 de présenter des indicateurs d’efficience comme celui : masses financières contrôlées par rapport au nombre de jours travaillés, n’en sont que plus méritoires.
La Cour des comptes a omis de mentionner dans le bilan stratégique les points de performance à améliorer.
Sur 185,23 millions d’euros de CP ouverts y compris FDC et ADP, 173,16 millions d’euros ont été consommés. Cet écart relève majoritairement des crédits non consommés sur le titre 2.
L’action contrôle externe et indépendant de la régularité et de l’efficacité de la gestion publique concentre 43,5 % des AE consommées.
Sur 153,84 millions d’euros de CP ouverts y compris FDC et ADP, 146,43 millions d’euros de CP ont été consommés en 2007.
Sur les 1 851 ETPT prévus par le PAP 2007, 1 771 ETPT ont été consommés, soit une différence de 80 ETPT. Cet écart est toutefois moindre que dans le RAP 2006 qui faisait apparaître un écart de 86 ETPT.
La Cour des comptes met en avant trois raisons : des emplois de catégories A + ont été pourvus en 2008 et ne sont donc pas comptabilisés dans le RAP 2007 ; beaucoup de magistrats sont en détachement ou en disponibilité et enfin certaines chambres régionales sont en sous-effectif.
Votre Rapporteur spécial déplore ce dernier point qui est un constat récurrent d’autant plus que les chambres régionales sont de plus en plus sollicitées dans des missions d’expertise.
Une grande partie des crédits consommés a été consacrée au début de l’opération de la rénovation de la Tour des archives.
La Cour des comptes a eu recours au mécanisme de fongibilité asymétrique et a affecté 2,4 millions d’euros aux travaux de réhabilitation de la Tour des archives, dont le coût a été revu à hausse.
Quant à la réserve parlementaire, 0,45 million d’euros, elle a permis la réalisation d’actions pour la commémoration du bicentenaire de la Cour des comptes.
L’activité de contrôle des comptes publics est très satisfaisante et la fonction soutien est maîtrisée.
Les résultats de l’indicateur proportion de la masse financière jugée, certifiée ou fiabilisée du PAP 2007 sont supérieurs aux objectifs (19,3 % de la masse financière jugée pour l’État pour une cible de 18 %) alors même que la certification des comptes de l’État et de la sécurité sociale n’y est pas incluse.
Les résultats obtenus pour les indicateurs poids de la masse salariale de la fonction soutien par rapport à la masse salariale globale des juridictions financières et poids de la fonction soutien correspondent aux prévisions du PAP 2007.
2.– Des résultats inférieurs aux prévisions pour l’indicateur masses financières contrôlées par rapport au nombre de jours travaillés
Votre Rapporteur spécial souligne les résultats inférieurs aux prévisions, tant pour la Cour des comptes que pour les chambres régionales des comptes.
Une des explications avancées pour les chambres régionales des comptes est leur participation grandissante à des missions communes avec la Cour des comptes d’évaluation de politique publique, notamment sur saisine du Parlement, lorsque celles-ci comportent un volet déconcentré.
Votre Rapporteur spécial suggère de modifier l’indicateur afin de tenir compte de ce facteur.
L’analyse de l’indicateur activité consacrée aux missions de conseil et d’expertise n’est pas pertinente.
Les saisines parlementaires au titre de l’article 58-2° de la LOLF qui avaient été incluses dans l’objectif n° 3 d’information et d’expertise auprès des responsables nationaux et locaux ont été en fait comptabilisées dans l’objectif n° 2, Contribuer à la performance de la gestion publique.
CULTURE : CRÉATION, TRANSMISSION DES SAVOIRS ET DÉMOCRATISATION DE LA CULTURE
Compte spécial : Cinéma, audiovisuel et expression radiophonique locale
Commentaire de Mme Marie-Hélène des ESGAULX, Rapporteur spécial
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SOMMAIRE
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Pages
I.– LA PRÉSENTATION DES RAPPORTS ANNUELS DE PERFORMANCES 86
A.– UNE VISION AMÉLIORÉE MAIS ENCORE PARTIELLE DES RÉSULTATS 86
B.– LA DISPERSION DES MOYENS HUMAINS 88
C.– DES OPÉRATEURS QUI CONTINUENT D’ÉCHAPPER À LA LOGIQUE DE LA LOLF 88
II.– L’EXÉCUTION BUDGÉTAIRE DES CRÉDITS ALLOUÉS AUX POLITIQUES CULTURELLES 89
III.– L’ANALYSE DE LA PERFORMANCE DES CRÉDITS PUBLICS 91
A.– LES RÉSULTATS PERFECTIBLES DES POLITIQUES CULTURELLES 91
B.– L’IMPACT CONTRASTÉ DES POLITIQUES EN FAVEUR DU CINÉMA ET DE L’AUDIOVISUEL 92
Les missions Culture et Cinéma, audiovisuel et expression radiophonique lcoale, regroupant les crédits alloués par le budget général de l’État en 2007 en faveur des politiques culturelles, font l’objet de rapports annuels de performances (RAP) dont la présentation s’est étoffée mais dont le contenu reste perfectible. Surtout, l’appréciation que l’on peut porter sur les crédits consommés au profit des politiques culturelles en 2007 se révèle contrastée.
Les PAP 2007 des missions Culture et Cinéma, audiovisuel et expression radiophonique locale retenaient 22 objectifs assortis de 50 indicateurs. Les RAP 2007 ne permettent que partiellement d’apprécier si ces objectifs ont été atteints. On peut ainsi estimer que les périmètres des indicateurs de performance du programme Création incluent des actions, dispositifs et opérateurs qui ne représentent que 65 % des crédits consommés hors titre 2, contre 61 % en 2006.
On peut également rejoindre la Cour des comptes dans son triple constat critique (13) :
– si les indicateurs retenus mesurent bien l’efficience et non l’activité des services, ils ne reflètent les missions de protection et de contrôle du programme que sous un angle quantitatif et ne permettent pas, par exemple, d’établir une hiérarchisation des priorités d’entretien en fonction de l’état des monuments ;
– les modalités de renseignement des indicateurs comportent encore de sérieuses limites méthodologiques. Des travaux complémentaires doivent donc être menés pour lever les imprécisions qui subsistent sur le décompte de certaines données (par exemple, sur les informations liées à la fréquentation physique et de composition des publics des sites patrimoniaux ou sur la détermination des zones prioritaires dans le domaine de l’éducation artistique et culturelle) ;
– l’adaptation des systèmes d’information (« Arpège » et « Opus ») au pilotage par la performance doit être achevée et fiabilisée. En particulier, l’application « Opus » (outil de pilotage à l’usage des services) du ministère de la Culture est censée simplifier la collecte de l’information, notamment auprès des services déconcentrés ; mais l’implication des équipes et l’extension de l’outil aux opérateurs pour la saisie et la transmission des informations nécessaires au calcul des indicateurs sont inégales, ce qui explique pour partie les difficultés rencontrées pour renseigner certains indicateurs de performance.
L’attention est d’ailleurs explicitement attirée sur le fait que le RAP fait état de données encore lacunaires s’agissant des coûts directs des charges constatées en 2007 (lesquelles ont, rappelons-le, été arrêtées en mars 2008). En effet, les immobilisations ne sont pas encore prises en compte dans leur ensemble dans le bilan de l’État. Seuls les stocks significatifs, en termes de volume et d’enjeu, figurent au bilan. Les dotations aux amortissements et les variations de stocks, ainsi que dans une moindre mesure les dotations aux provisions (nettes des reprises), ne sont donc pas exhaustives.
Pour autant, l’appréciation de la performance 2007 a été réalisée avec sérieux. Grâce à un accompagnement méthodologique constant depuis 2005, une amélioration sensible de la qualité et de la quantité des informations peut être relevée. Ainsi le taux de renseignement par les directions régionales des affaires culturelles (DRAC) des indicateurs de la mission Culture est-il satisfaisant puisqu’en moyenne, il s’établit à environ 90 % contre environ 65 % en 2006. Cependant, le taux de renseignement des indicateurs n’est que de 68 % pour le programme Création (19 indicateurs renseignés sur 23) et de 79 % pour le programme Transmission des savoirs et démocratisation de la culture (11 indicateurs renseignés sur 14).
Enfin, certains paraissent déplorer le fait que le calendrier interministériel de préparation des documents budgétaires ne s’accorde pas toujours avec les impératifs liés à la gestion : l’administration regrette ainsi souvent que les données issues des comptes financiers des établissements et des bilans des structures subventionnées, nécessaires au calcul de certains indicateurs, ne soient pas disponibles dans les délais de préparation du RAP. De plus, les indicateurs agrègent généralement des données portant sur un nombre important de structures subventionnées : la collecte d’information auprès des réseaux subventionnés reste donc à améliorer.
La ministre de la Culture a reconnu, lors de son audition en commission élargie, que les présentations stratégiques des programmes restaient « encore très techniques » et qu’il demeurait nécessaire de « développer les liens entre les volets performance et budgétaire » (14). De plus, il semble qu’à la suite des conférences de performance de mars 2008, plusieurs indicateurs soit amenés à évoluer dans le prochain projet de loi de finances (15).
En outre, on regrette une présentation trop vague des dépenses fiscales associées aux politiques culturelles. La justification de ces dépenses devra être améliorée dans le PAP 2009 et le RAP 2008.
Une remarque d’ordre général doit également être rappelée : l’existence d’un programme « soutien » au sein de la mission Culture nuit à l’appropriation des mécanismes de la LOLF par les services.
On ne peut qu’appeler à une évolution de l’architecture de la mission Culture, en liaison avec la révision générale des politiques publiques (RGPP) et la réforme en cours de l’organisation du ministère de la Culture et de la communication (16). Le chantier de la ventilation des crédits de rémunération – notamment ceux des DRAC et des services départementaux de l’architecture et du patrimoine (17) – du programme Transmission des savoirs et démocratisation de la culture vers les autres programmes mérite d’être lancé.
Par ailleurs, on rappellera que plus de la moitié des crédits sont présentés comme des subventions pour charges de service public versées à des opérateurs : or, ces dotations financent indifféremment des dépenses de personnel, de fonctionnement et d’investissement. Il reste, au demeurant, difficile de déduire de la seule lecture du RAP la part des subventions aux opérateurs destinée à financer des travaux et des investissements.
Comme l’ont déjà dénoncé tant votre Rapporteur spécial que nos collègues membres de la MILOLF (18), la présentation des différents opérateurs publics doit être substantiellement renforcée, sous peine de laisser subsister une forte zone d’incertitude et d’ignorance sur une part croissante des crédits de l’État, le nombre des opérateurs ne cessant de croître de même que le volume de leurs crédits.
Rappelons les deux principales réserves qui continuent de restreindre la capacité d’analyse et de contrôle du Parlement. D’une part, les RAP ne rendent compte que des « principaux opérateurs », ce qui amène à négliger certains établissements importants. D’autre part, lorsqu’ils sont mentionnés, ces opérateurs « principaux » ne donnent pas lieu – tant s’en faut – à un examen détaillé de toutes leurs activités, dépenses exécutées, emplois et crédits proposés. Il convient au contraire que chacune de ces rubriques soit renseignée avec une précision comparable à celle exigée pour les services de l’État.
Le renvoi aux rapports d’activité de ces organismes peut certes être utile pour ne pas trop alourdir les RAP : il ne doit cependant pas être systématique ou se substituer à une analyse synthétique. En effet, l’absence d’un examen complet pourrait conduire à un risque de débudgétisation déguisée tant s’agissant des crédits, des emplois, que de l’immobilier ou de l’endettement de l’État. Le décompte des emplois en ETPT continue également de poser problème à nombre d’opérateurs culturels.
Or, comme le relève la Cour des comptes (19), l’action du ministère de la Culture dépend très largement des opérateurs qui lui sont rattachés (plus de 80 sur l’ensemble de la mission) : « ceux-ci absorbent la moitié environ des crédits et sont entièrement ou substantiellement responsables des résultats mesurés par 18 des 30 indicateurs associés à la mission. Ce mode de gestion pèse sur le pilotage de celle-ci. En particulier, le fait de rémunérer via les opérateurs un nombre croissant de fonctionnaires de l’État prive de signification le plafond d’emplois (qui s’applique aux seuls agents payés sur le titre 2) ».
Votre Rapporteur spécial souhaite donc un enrichissement substantiel de la partie consacrée aux opérateurs dans les RAP, qui constitue une entrave à la transparence budgétaire sur l’usage des crédits alloués aux établissements culturels.
II.– L’EXÉCUTION BUDGÉTAIRE DES CRÉDITS ALLOUÉS AUX POLITIQUES CULTURELLES
On ne peut nier qu’au total, les députés disposent, à la lecture des RAP, d’une information sincère : les résultats présentés dans les RAP sont globalement conformes aux engagements pris lors de la présentation des PAP et la performance est mesurée de manière encourageante.
Le bilan de l’exécution 2007 des missions Culture et Cinéma, audiovisuel et expression radiophonique locale est retracé dans les tableaux ci-dessous. Si l’on met de côté les dépenses de personnel, l’ensemble des programmes ont disposé pour réaliser leurs missions en 2007 de 3,34 milliards d’euros de crédits de paiement (y compris fonds de concours et attributions de produits), dont 2,77 milliards d’euros au titre de la mission Culture.
La destination de ces crédits est variable, mais le budget reste caractérisé par la part déterminante des subventions aux opérateurs (établissements publics ou associations), au détriment de la dépense directe par les services administratifs de l’État.
RÉCAPITULATION DES CRÉDITS DE LA MISSION CULTURE |
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Autorisations d’engagement |
Crédits de paiement | ||||||||
Programme / Action prévision LFI (y compris FDC et ADP) Consommation |
2006 |
2007 |
2006 |
2007 | |||||
Patrimoines |
1 119 523 049 |
1 143 308 824 |
1 001 259 551 |
1 188 372 886 | |||||
1 100 394 215 |
1 154 961 576 |
1 024 079 462 |
1 153 853 432 | ||||||
Création |
937 340 217 |
792 513 421 |
947 542 303 |
799 395 630 | |||||
788 658 553 |
788 954 147 |
787 352 933 |
794 787 493 | ||||||
Soutien à la création, à la production et à la diffusion du spectacle vivant |
595 698 270 |
641 057 284 |
605 022 949 |
648 751 928 | |||||
641 810 228 |
638 950 101 |
638 455 042 |
643 400 369 | ||||||
Soutien à la création, à la production et à la diffusion des arts plastiques |
105 149 121 |
81 139 597 |
105 518 540 |
80 437 540 | |||||
76 306 895 |
79 523 530 |
75 367 629 |
78 282 536 | ||||||
Soutien à la création, à la production, à la diffusion et à la valorisation du livre et de la lecture |
193 892 262 |
33 746 088 |
194 350 061 |
33 585 521 | |||||
25 711 422 |
31 261 576 |
28 313 263 |
33 772 093 | ||||||
Économie des professions et des industries culturelles |
42 600 564 |
36 570 452 |
42 650 753 |
36 620 641 | |||||
44 830 008 |
39 218 940 |
45 216 999 |
39 332 495 | ||||||
Transmission des savoirs et démocratisation de la culture |
868 283 537 |
846 936 930 |
881 160 856 |
858 506 059 | |||||
847 681 504 |
804 058 529 |
821 455 622 |
826 233 534 | ||||||
Soutien aux établissements d’enseignement supérieur et insertion professionnelle |
331 842 393 |
328 961 279 |
339 447 432 |
331 210 390 | |||||
345 543 457 |
312 714 542 |
319 033 241 |
321 429 181 | ||||||
Soutien à l’éducation artistique et culturelle (libellé modifié) |
31 409 900 |
30 472 065 |
31 409 900 |
30 472 065 | |||||
28 986 396 |
32 076 690 |
29 666 350 |
32 168 745 | ||||||
Soutien aux établissements d’enseignement spécialisé |
35 047 126 |
32 611 167 |
34 696 704 |
34 343 167 | |||||
32 300 608 |
32 343 533 |
34 901 369 |
40 662 815 | ||||||
Actions spécifiques en faveur des publics |
32 724 712 |
44 386 559 |
28 885 915 |
43 212 559 | |||||
34 326 114 |
42 527 201 |
32 998 409 |
42 315 431 | ||||||
Politiques territoriales (libellé modifié) |
34 198 084 |
21 260 342 |
37 816 484 |
25 919 144 | |||||
18 993 668 |
18 521 279 |
20 854 580 |
22 138 584 | ||||||
Action culturelle internationale |
17 518 152 |
21 263 677 |
17 518 152 |
21 263 677 | |||||
20 155 004 |
22 044 389 |
20 198 703 |
22 049 832 | ||||||
Fonctions de soutien du ministère (libellé modifié) |
385 543 170 |
367 981 841 |
391 386 269 |
372 085 057 | |||||
367 376 257 |
343 830 895 |
363 802 970 |
345 468 946. | ||||||
MISSION CINÉMA, AUDIOVISUEL ET EXPRESSION RADIOPHONIQUE LOCALE | |||||||||
Autorisations d’engagement |
Crédits de paiement | ||||||||
Programme / Action |
Exécution 2006 |
Exécution |
Exécution 2006 |
Exécution 2007 | |||||
Industries cinématographiques |
261 733 000 |
290 515 385 |
261 733 000 |
290 515 385 | |||||
Production et création |
124 500 000 |
140 064 385 |
124 500 000 |
140 064 385 | |||||
Distribution et promotion |
43 500 000 |
57 500 000 |
43 500 000 |
57 500 000 | |||||
Diffusion |
81 600 000 |
80 000 000 |
81 600 000 |
80 000 000 | |||||
Fonction support |
12 133 000 |
12 951 000 |
12 133 000 |
12 951 000 | |||||
Industries audiovisuelles |
222 241 000 |
245 046 000 |
222 241 000 |
245 046 000 | |||||
Production et création audiovisuelles |
205 800 000 |
227 800 000 |
205 800 000 |
227 800 000 | |||||
Promotion et vente de programmes audiovisuels en France et sur les marchés étrangers |
4 230 000 |
4 230 000 |
4 230 000 |
4 230 000 | |||||
Soutien aux industries techniques |
1 550 000 |
1 700 000 |
1 550 000 |
1 700 000 | |||||
Fonction support |
10 661 000 |
11 316 000 |
10 661 000 |
11 316 000 | |||||
Soutien à l’expression radiophonique locale |
25 951 996 |
25 777 484 |
25 936 985 |
25 792 070 | |||||
Soutien à l’expression radiophonique locale |
25 926 930 |
25 765 156 |
25 911 919 |
25 780 167 | |||||
Fonction support |
25 066 |
13 328 |
25 066 |
11 903 | |||||
LFI : loi de finances initiale – FDC : fonds de concours – ADP : attributions de produit
Source : RAP Culture et Cinéma, audiovisuel et expression radiophonique locale 2007
La consommation des crédits du programme Création s’établit à 98,9 % des AE et 99,1 % des CP en 2007, celle des crédits du programme Transmission des savoirs et démocratisation de la culture à 94,9 % des AE et 98,5 % des CP. S’agissant de la mission Cinéma, audiovisuel et expression radiophonique locale, les taux de consommation (AE comme CP) s’établissent à 82 % pour le programme Industries audiovisuelles, 87 % pour le programme Industries cinématographiques et 99,7 % pour le programme Soutien à l’expression radiophonique locale.
Quant au niveau des reports de crédits opérés sur la mission Culture demeure élevé (83,9 millions d’euros, soit près de 32 % des crédits d’investissement ouverts en 2006) mais concerne presque exclusivement le programme Patrimoines, commenté par notre collègue Nicolas Perruchot.
Pour autant que la lecture des RAP permette d’en juger, la performance des politiques culturelles financées par les crédits de la mission Culture apparaît plutôt conforme aux objectifs fixés, même si les résultats sont assez disparates.
L’un des critères forts pour apprécier cette performance est l’impact des dépenses engagées sur les pratiques et la fréquentation des lieux culturels, la diffusion et la transmission des œuvres constituant un axe fondamental. De ce point de vue et dans le domaine du spectacle vivant, des arts plastiques et du livre, les résultats obtenus en 2007 sont contrastés.
À titre d’exemple, la fréquentation payante des institutions de spectacle subventionnées a connu au cours de la saison 2006–2007 une croissance relativement importante (+ 3,5 %), mais cette évolution n’est pas homogène sur l’ensemble des structures. Elle dépend pour beaucoup des chiffres de fréquentation de l’opéra national de Paris (+ 1 %), qui représente à lui seul un tiers du volume des spectateurs payants. Ce résultat à la hausse s’explique d’ailleurs en partie par l’effet de réouverture de certains lieux (grande halle de la Villette) et par la mise en place de dispositifs visant à mieux répondre aux attentes du public (adaptation des abonnements, simplification des ventes de places sur Internet). Cette hausse de la fréquentation payante se traduit également dans le maintien du taux de places vendues par rapport au nombre de places en vente.
Autre exemple, dans le secteur des arts plastiques, la fréquentation se maintient au-dessus de 1,6 million de visiteurs, grâce à la gratuité des structures subventionnées en région et à l’existence, dans près de trois quarts des structures, d’un service des publics. Mais la tendance recouvre des disparités selon les réseaux et l’on regrette une baisse de la fréquentation dans les institutions parisiennes (Palais de Tokyo notamment).
Pour autant, comme on l’a déjà souligné, les modalités de renseignement des indicateurs comportent des limites méthodologiques qui n’aident pas à la juste appréciation des performances.
Quant au financement des industries cinématographiques et audiovisuelles, on rappellera que le statut du centre national de la cinématographie (CNC) pose certaines difficultés du point de vue de la performance. Comme le rappelle la Cour des comptes (20), le fait que le CNC, opérateur de l’État chargé de contribuer à l’exécution des orientations définies par celui-ci, soit aussi le responsable du programme, dont dépend la définition de la stratégie, crée une confusion qui ne se prête pas à la mise en œuvre d’une véritable démarche de performances. On déplore d’ailleurs l’absence de contrat de performance pour le CNC.
Au demeurant, les crédits affectés au CNC sont partagés entre trois programmes et plusieurs actions, au sein des missions Cinéma, audiovisuel et expression radiophonique locale et Culture. Si, depuis la loi de finances pour 2008, les crédits sont désormais présentés par destination et par titre, aucun état ne présente de manière synthétique les objectifs assignés à l’opérateur et ses moyens. La mise en place d’un tel document reste nécessaire.
Pour autant, l’année 2007 a vu conjointement se renforcer les aides en amont de la production cinématographique (21) et les moyens pour inciter les producteurs et les auteurs à intégrer les nouveaux supports de diffusion dans leurs projets (22). Cet appel à projets a suscité un réel engouement puisque plus de 160 dossiers ont été proposés. En revanche, le volume de production audiovisuelle aidée a baissé en 2007 (– 9,4 %), de même que le montant des investissements des diffuseurs (– 8,2 %). Les aides accordées par le CNC suivent ce mouvement de repli (– 13,5 %) (23). Dans un contexte publicitaire contraint pour les chaînes historiques, les chaînes de la TNT et en particulier les chaînes gratuites n’ont pas encore pris le relais en termes de production audiovisuelle, même si elles offrent des débouchés importants en termes de ventes.
Au total en 2007, on doit regretter que la part de marché du cinéma français en France s’établisse à seulement 36,5 % en 2007 (65 millions d’entrées) contre 45 % en 2006 et que la performance du cinéma français à l’étranger soit obérée par un contexte où de nombreux cinémas nationaux voient leur part de marché progresser sur leur territoire (Corée, Japon, Allemagne, Italie…). Ainsi, en 2007, 310 films français ont été projetés en salle à l’étranger (pour une fourchette prévisionnelle de 340 à 370) et la part des films français parmi les films sélectionnés dans les principaux festivals internationaux est de 17 % seulement (pour une prévision de 20 à 22 %).
On relève par contre que 58 % des films ayant fait l’objet d’un avis favorable au titre de l’avance sur recettes sont des premiers et deuxièmes films, ce qui est supérieur aux objectifs fixés dans le PAP et traduit la volonté politique de favoriser le renouvellement de la création cinématographique. On regrette néanmoins que seuls 7 de ces films aient été sélectionnés dans les principaux festivals internationaux, ce qui est inférieur aux prévisions fixées à 12 films.
Concernant le court métrage, le bilan 2007 des aides du CNC à la production des films de court métrage est positif : la sélection et les prix obtenus dans les festivals nationaux et internationaux témoignent de la vitalité du secteur, comme le prouve la sélection de deux courts métrages français aux Oscars 2008 et l’Oscar obtenu par le court-métrage Le Mozart des pickpockets de Philippe Pollet-Villard.
Enfin, le nombre de semaines de tournages réalisés en France depuis 2004 confirme l’effet positif du crédit d’impôt « cinéma », qui génère sur le territoire français aussi bien des retombées économiques vertueuses qu’un développement culturel renouvelé. Ainsi, en 2007, sur les 185 films d’initiative française agréés, 120 ont fait l’objet d’une demande d’agrément provisoire de crédit d’impôt (119 sur 164 films d’initiative française en 2006), dont 40 premiers films et 25 deuxièmes films. Par ailleurs, les résultats de l’indicateur visant à évaluer l’impact de ces mesures sur la part des dépenses réalisées en France, en particulier leur capacité à stopper le mouvement de délocalisation constaté au cours des années antérieures, montrent que l’objectif recherché (la stabilisation du ratio afin de stopper le mouvement croissant de délocalisation constaté les années antérieures) est atteint. Ainsi, le mouvement de localisation des dépenses en France semble s’être enraciné durablement.
CULTURE : PATRIMOINES
Commentaire de M. Nicolas PERRUCHOT, Rapporteur spécial
____
SOMMAIRE
___
Pages
I.– LA PRÉSENTATION DES RAPPORTS ANNUELS DE PERFORMANCES 96
A.– UNE APPRÉHENSION TRONQUÉE DES CRÉDITS ET DES RÉSULTATS BUDGÉTAIRES 96
B.– UNE PRÉSENTATION DÉFICIENTE DES DÉPENSES FISCALES 97
II.– L’EXÉCUTION BUDGÉTAIRE DES CRÉDITS ALLOUÉS À LA POLITIQUE CULTURELLE DES PATRIMOINES 98
III.– L’ANALYSE DE LA PERFORMANCE DES CRÉDITS PUBLICS 100
A.– LES RÉSULTATS EN TERMES D’ACCESSIBILITÉ ET DE FRÉQUENTATION 100
B.– L’EFFICACITÉ DES CRÉDITS D’INVESTISSEMENT : L’AVANCEMENT DES CHANTIERS CULTURELS ET LE FINANCEMENT DES MONUMENTS HISTORIQUES 101
Le commentaires généraux portant sur l’articulation et la performance des missions Culture et Cinéma, audiovisuel et expression radiophonique locale figurant dans le commentaire de notre collègue Mme Marie-Hélène des Esgaulx, on rendra compte ici de l’exécution et des performances du seul programme Patrimoines, sur lesquelles la ministre de la Culture et de la communication, Mme Christine Albanel, a été amenée à apporter certaines explications, lors de son audition en commission élargie (24).
À l’image des commentaires pouvant être formulés pour l’ensemble des rapports annuels de performances pilotés par le ministère de la Culture et de la communication, le RAP Patrimoines 2007 ne permet donc que partiellement d’apprécier si les objectifs fixés par le PAP ont été atteints.
On peut ainsi estimer que les périmètres des indicateurs de performance du programme Patrimoines incluent des actions, dispositifs et opérateurs qui représentent 83 % des crédits consommés hors titre 2, contre 79 % en 2006 : c’est mieux, mais encore perfectible.
L’appréciation de la performance 2007 a cependant été réalisée avec sérieux, le taux de renseignement des indicateurs du RAP Patrimoines étant d’environ 92 % (22 indicateurs renseignés sur 24) contre 76 % en 2006. Pour autant, votre Rapporteur spécial parvient au même constat que notre collègue Mme Marie-Hélène des Esgaulx et déplore tout à la fois :
– une vision, certes améliorée, mais encore partielle des résultats ;
– une dispersion des moyens humains, imputable notamment à l’existence d’un programme « soutien » au sein de la mission Culture, qui fait obstacle à une ventilation des crédits de rémunération des services départementaux de l’architecture et du patrimoine (SDAP) (25) vers le programme Patrimoines ;
– la grande pauvreté de l’information relative aux opérateurs.
Ainsi, la partie du RAP Patrimoines consacrée aux opérateurs ne détaille les missions, le financement, les emplois et les résultats que pour quatre opérateurs seulement – tenus pour « principaux » –, négligeant une présentation détaillée de la performance des treize opérateurs suivants :
– la réunion des musées nationaux ;
– la cité de l’architecture et du patrimoine ;
– l’établissement public du musée du quai Branly ;
– l’établissement public du musée et du domaine national de Versailles ;
– le musée d’Orsay ;
– le musée Guimet ;
– le musée Henner ;
– le musée Moreau ;
– le musée Rodin ;
– l’union centrale des arts décoratifs ;
– l’institut national d’histoire de l’art ;
– l’institut national de recherches archéologiques préventives ;
– la Cinémathèque française.
Votre Rapporteur spécial tient également à rappeler que les dépenses fiscales associées aux politiques culturelles sont généreuses. Le récent rapport d’information de la commission des Finances sur les niches fiscales (26) propose d’ailleurs d’encadrer et de rénover le dispositif « Malraux » (27) et de moderniser le dispositif applicable aux monuments historiques (28).
Pour autant, la Cour des comptes dénonce une prise en compte partielle de ces dépenses, « qui exclut notamment le principal dispositif de mécénat prévu par le code général des impôts » (soutien à la diffusion culturelle et aux musées) (29). Trop vagues, la présentation et surtout la justification des dépenses fiscales devront être améliorées dans le PAP 2009 et le RAP 2008.
La lecture du RAP ne permet ainsi pas de comprendre le chiffrage défaillant de la réduction d’impôt sur les sociétés pour les entreprises ayant effectué des versements en faveur de l’achat de Trésors Nationaux et autres biens culturels spécifiques (article 238 bis-0 A du code général des impôts). Alors que cette mesure avait coûté 20 millions d’euros à l’État en 2006, le PAP 2007 avait de toute évidence sous-estimé le besoin (l’évaluant à seulement 5 millions d’euros). Ce décalage est d’autant plus frappant que le chiffrage 2007 de la mesure dans le RAP faisait état de 10 millions d’euros (30).
Lors de son audition en commission élargie, la ministre de la Culture a expliqué que les écarts d’évaluation du coût de la réduction d’impôt sur les sociétés du dispositif Trésor national s’expliquaient par des dates différentes de prise en compte de la dépense par son ministère et par celui chargé du budget, le premier chiffrant les opérations à la date de l’année « n » de décision d’achat, le second recensant la dépense en année « n+1 » (au moment du paiement par l’entreprise mécène de l’impôt sur les sociétés). Cet exemple prouve que davantage d’explications serait utile.
II.– L’EXÉCUTION BUDGÉTAIRE DES CRÉDITS ALLOUÉS À LA POLITIQUE CULTURELLE DES PATRIMOINES
Caractéristique forte du budget de la culture, la part déterminante des subventions aux opérateurs (établissements publics ou associations), au détriment de la dépense directe par les services administratifs de l’État, doit être rappelée. Ainsi, pour le programme Patrimoines, ces crédits (hors titre 2) ont été exécutés pour 57 % par les opérateurs, pour 30 % par les services déconcentrés et pour 13 % par les services centraux. Au total, le programme a consommé 1,15 milliard d’euros de crédits en 2007.
Comme l’an dernier, votre Rapporteur spécial déplore un niveau de consommation et de reports encore perfectibles. Atteignant 94,8 % des crédits de paiement mais seulement 79,4 % des autorisations d’engagement (31), le taux de consommation (crédits consommés rapportés aux crédits ouverts) du programme Patrimoines continue de préoccuper et contraint à poser la question d’un déficit de pilotage des opérations culturelles. Quant au niveau des reports de crédits opérés pour l’exercice 2007, il demeure trop élevé (un tiers des crédits d’investissement ouverts en 2006). Précisons que l’intégralité de ces reports correspond à des fonds de concours tardifs, dont la majorité (70 millions d’euros) provenait du centre des monuments nationaux (32).
À ce titre, la Cour des comptes rappelle avec pertinence dans son récent rapport sur l’exécution, qu’une situation similaire connue au début des années 2000 avait conduit à un ajustement de crédits en loi de finances initiale pour 2004… diminuant de moitié le montant des reports (210 millions d’euros contre 449 millions d’euros en 2003) (33).
RÉCAPITULATION DES CRÉDITS DU PROGRAMME PATRIMOINES | ||||
Autorisations d’engagement |
Crédits de paiement | |||
Programme / Action prévision LFI (y compris FDC et ADP) Consommation |
2006 |
2007 |
2006 |
2007 |
Patrimoines |
1 119 523 049 |
1 143 308 824 |
1 001 259 551 |
1 188 372 886 |
1 100 394 215 |
1 154 961 576 |
1 024 079 462 |
1 153 853 432 | |
Patrimoine monumental et archéologique |
320 838 891 |
349 098 112 |
283 872 847 |
423 105 330 |
298 780 630 |
383 038 452 |
308 375 323 |
394 445 716 | |
Architecture |
30 272 328 |
25 427 675 |
30 569 963 |
25 878 675 |
19 622 751 |
25 379 503 |
19 861 479 |
24 346 262 | |
Patrimoine des musées de France |
403 769 256 |
429 855 303 |
371 921 020 |
429 442 516 |
437 379 369 |
419 393 787 |
395 217 010 |
434 059 324 | |
Patrimoine archivistique et célébrations nationales |
102 902 177 |
95 387 825 |
61 004 661 |
61 896 456 |
97 199 162 |
91 067 235 |
59 311 813 |
63 912 115 | |
Patrimoine écrit et documentaire |
208 386 176 |
198 236 450 |
198 586 176 |
198 346 450 |
203 259 431 |
195 006 185 |
195 043 042 |
195 403 959 | |
Patrimoine cinématographique |
26 738 508 |
22 198 000 |
28 689 171 |
26 598 000 |
24 179 125 |
21 467 180 |
25 863 671 |
22 691 393 | |
Patrimoine linguistique |
3 425 561 |
3 875 393 |
3 425 561 |
3 875 393 |
3 271 777 |
3 799 112 |
3 438 777 |
3 807 093 | |
Acquisition et enrichissement des collections publiques |
23 190 152 |
19 230 066 |
23 190 152 |
19 230 066 |
16 701 970 |
15 264 122 |
16 968 347 |
15 187 570 | |
LFI : loi de finances initiale
FDC : fonds de concours
ADP : attributions de produit
Source : RAP Culture 2007
Enfin, on doit souligner le très faible usage de la « fongibilité asymétrique ». Ainsi, la part des crédits « fongibilisés » en 2007 par rapport aux crédits disponibles (crédits ouverts diminués du gel résiduel) s’est élevée à 3,31 % des AE et 5,47 % des CP du programme s’agissant de la fongibilité entre titres, et de 0,27 % des AE et 1,45 % des CP s’agissant de la fongibilité entre actions.
Quant à la « fongibilité asymétrique » (part des crédits de titre 2 « fongibilisés » en 2007 en titre 3 par rapport aux crédits de titre 2 disponibles), elle s’est élevée à 1,02 % des crédits de paiement et des autorisations d’engagement du programme Patrimoines en 2007. Il semble, au surplus, que la fongibilité asymétrique ne recouvre que des opérations d’ordre purement « technique » visant des dépenses de personnels qui devaient être effectuées en dépenses de fonctionnement pour des raisons de nomenclature comptable (34). On peut alors se demander si cette souplesse de gestion qu’offrait la LOLF n’est pas en passe de rester lettre morte.
D’après les informations recueillies par votre Rapporteur spécial – et comme l’année précédente d’ailleurs –, les arbitrages budgétaires entre les actions des programmes continuent d’avoir lieu à l’occasion de l’élaboration du projet de loi de finances (35).
Dans le courant de l’année, des arbitrages marginaux ont pu être décidés à l’occasion de chaque mouvement budgétaire (crédits dégelés de la réserve de précaution, annulations de crédits, mouvements de crédits entre actions pris à l’initiative des responsables de budgets opérationnels de programme (36)), mais la quasi totalité des reports de crédits (reports issus des fonds de concours et attributions de produits non consommés en 2007) a été affectée sur simple décision du responsable de programme.
On regrette que les indicateurs qui mesurent l’accessibilité physique des collections enregistrent un certain tassement en 2007. Pour les musées, le taux d’ouverture des salles des collections permanentes connaît une baisse de 3 % entre 2006 et 2007, qui s’explique notamment par les contraintes de certains parcours de visite et la difficulté à maintenir au niveau adéquat les moyens humains et techniques de surveillance de ces espaces. Ce taux d’ouverture moindre n’entraîne toutefois pas de fléchissement de la fréquentation des musées qui subissent le plus ces contraintes.
La fréquentation physique poursuit ainsi sa progression tirée par le dynamisme d’un petit nombre d’établissements, alors que la fréquentation virtuelle, après une très forte hausse en 2006, connaît un ralentissement de son rythme de croissance. Concernant la fréquentation des lieux patrimoniaux, les résultats 2007 dépassent les prévisions, avec une hausse globale de 5,7 %. La fréquentation des musées nationaux (qui représentent 74 % de la fréquentation totale) progresse de 7,5 % entre 2006 et 2007.
Cette progression masque cependant des situations variées. La conjoncture touristique a surtout bénéficié aux grands établissements franciliens (37). Relevons, du reste, que le taux de satisfaction des visiteurs du Louvre et des monuments gérés par le centre des monuments nationaux (CMN) se maintient à un niveau élevé (96 %). La politique de l’offre se révèle également vertueuse : le passage en année pleine des musées ouverts ou rouverts en 2006 (Orangerie, Quai Branly, Arts décoratifs) puis les réouvertures de 2007 (donjon de Vincennes, cité de l’architecture) ont eu un impact positif sur le niveau de fréquentation.
En revanche, la situation est moins favorable pour les établissements plus petits pour lesquels le tassement observé en 2006 se confirme. Dans les autres secteurs patrimoniaux, la fréquentation a eu tendance à stagner : celle des salles de lecture des Archives nationales est relativement stable, celle des salles de recherche de la bibliothèque nationale de France diminue légèrement, celle des cinémathèques est en léger recul et l’effet « ouverture » de la cinémathèque française (inaugurée en 2006) ne s’est pas prolongé en 2007.
Pour autant, comme on l’a souligné, les modalités de renseignement des indicateurs comportent des limites méthodologiques qui n’aident pas à la juste appréciation des performances. La Cour des comptes fait ainsi observer que l’indicateur mesurant la fréquentation des jeunes publics « est renseigné, selon les établissements, par comptage ou par sondage. Les données ne sont donc pas homogènes et comportent, pour certaines, une importante marge d’incertitude, qui ne contribue pas à éclairer utilement le débat sur la gratuité des entrées » (38).
B.– L’EFFICACITÉ DES CRÉDITS D’INVESTISSEMENT : L’AVANCEMENT DES CHANTIERS CULTURELS ET LE FINANCEMENT DES MONUMENTS HISTORIQUES
L’année 2007 a été présentée comme une année importante en termes d’avancement des chantiers d’investissement, ne serait-ce qu’avec l’ouverture de la cité de l’architecture et du patrimoine. On doit donc d’autant plus déplorer le nombre encore bien trop significatif de chantiers retardés en 2007.
Parmi les retards les plus importants, on peut citer les travaux des cathédrales de Blois, de Tours ou de Strasbourg. Lors de son audition en commission élargie, la ministre a imputé ces retards « aux stop and go qui ont marqué la politique budgétaire. Ils sont, en effet, dus aux périodes de mobilisation, démobilisation puis de re–mobilisation des entreprises qui entre temps prennent d’autres chantiers pour faire face à leurs besoins économiques ».
Ainsi, au musée d’Orsay, la subvention d’investissement – qui avait plus que doublé par rapport à 2006 – n’a été exécutée qu’à hauteur de 49 % du programme d’investissement prévisionnel, le déroulement des travaux du tympan Est et du pavillon Amont ayant pris du retard (39). De même, les dépenses d’investissement du musée du Louvre se sont élevées à 16,5 millions d’euros au total, pour une prévision de 30,9 millions d’euros, soit un taux d’exécution de 53,4 % seulement, certains travaux ayant dû être décalés en 2008.
Signalons, par ailleurs, qu’en 2007, les opérateurs du programme Patrimoines n’ont consacré que 13 % des subventions versées par l’État à l’investissement. Si l’établissement public de Versailles ne reçoit qu’une subvention d’investissement et si la subvention du château de Chambord est à 60 % consacrée à l’investissement, ce dernier ne correspond qu’à une faible part de la subvention versée aux Arts décoratifs (1 %), à la cité de l’architecture et du patrimoine (2 %), à la cinémathèque française (3 %), à l’institut national d’histoire de l’art (5 %) ou à la bibliothèque nationale de France (7 %).
Au demeurant, les allers–retours dans le financement des monuments historiques et du CMN peuvent légitiment être dénoncés. Certes, un effort budgétaire a été effectué en 2007 en faveur des monuments historiques appartenant à l’État : après l’affectation du dégel 2006 aux travaux de restauration sur des monuments appartenant à l’État, le Gouvernement a ainsi affecté une fraction de la taxe sur les droits de mutation à titre onéreux au centre des monuments nationaux afin qu’il poursuive l’exécution de ces travaux. 140 millions d’euros ont été alloués à cet établissement (70 millions d’euros au titre de 2006 et 70 millions d’euros au titre de 2007).
Mais ces modalités particulières de financement retenues pour l’année 2007, contredites l’année suivante par la « re–budgétisation » des crédits (40), n’ont de toute évidence pas permis d’améliorer les performances de l’État, l’année 2007 ayant été marquée par des difficultés dans les travaux de restauration, imputés sur le programme Patrimoines, et les services du ministère n’ayant pu absorber le surcroît de moyens liés à la mise à disposition de 140 millions d’euros de fonds de concours issus de la taxe sur les droits de mutation, du fait notamment d’un montage administratif complexe entre le CMN et les DRAC.
Consciente des entraves à la bonne performance des crédits des monuments historiques, la ministre de la Culture a d’ailleurs lancé, à la fin de l’année 2007, une mission pour mieux répartir les compétences entre le CMN et les autres acteurs de la maîtrise d’ouvrage : le service national des travaux (SNT), les conservations régionales des monuments historiques (CRMH), des directions régionales des affaires culturelles (DRAC) et l’établissement public de maîtrise d’ouvrage des travaux culturels (EMOC). Ses conclusions doivent être rendues à la fin du premier semestre 2008.
Comme l’a parfaitement bien analysé la Cour des comptes (41), les raisons de ces faiblesses sont connues, liées notamment à l’exigence d’une programmation pluriannuelle des grands chantiers dans un contexte budgétaire tendu et à la montée en puissance des grands établissements publics culturels, qui tendent de plus en plus à concevoir, programmer et piloter par leurs propres moyens leurs projets (42).
La Cour des comptes, rappelons-le, avait montré la nécessité d’une réforme profonde, fondée notamment sur la mise en place d’un document d’orientation pluriannuel à l’échelle du ministère de la Culture et de ses établissements publics afin d’asseoir la programmation des différents chantiers dans un cadre cohérent. Cette démarche constituerait de surcroît le préalable à la mise en place de la pluriannualité budgétaire. Il demeure plus que jamais nécessaire de clarifier les conditions – notamment budgétaires – dans lesquelles les grands établissements publics culturels sont appelés à exercer leur propre maîtrise d’ouvrage ou doivent être incités à utiliser les moyens du ministère afin de mutualiser les outils et les compétences.
DÉFENSE :
PRÉPARATION ET EMPLOI DES FORCES ;
SOUTIEN DE LA POLITIQUE DE DÉFENSE
Commentaire de M. Louis GISCARD D’ESTAING, Rapporteur spécial
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SOMMAIRE
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Pages
L’EXÉCUTION TRÈS CONTRAINTE DU BUDGET DE LA MISSION DÉFENSE EN 2007 107
I.– UN CERTAIN MANQUE DE LISIBILITÉ DANS LE BUDGET DE FONCTIONNEMENT DES ARMÉES 107
A.– MALGRÉ LES EFFORTS ENTREPRIS, LA SOUS-BUDGÉTISATION DES OPEX S’EST POURSUIVIE EN 2007 107
B.– LES RAP NE RETRACENT PAS FIDÈLEMENT LA RÉALITÉ DE LA DÉPENSE 108
C.– UN RAPPORT ANNUEL DE PERFORMANCES TRÈS ATTENDU 109
II.– LE PROGRAMME PRÉPARATION ET EMPLOI DES FORCES 109
A.– UNE EXÉCUTION BUDGÉTAIRE PROCHE DES PRÉVISIONS 109
1.– Le plus lourd des budgets de la défense 109
2.– Des effectifs en régression 110
B.– UN RAPPORT DE PERFORMANCES PAS ENTIÈREMENT FIABLE 110
C.– DES ACTIONS CARACTÉRISÉES PAR DE LOURDES DÉPENSES EN ENTRETIEN DES MATÉRIELS 111
D.– LA PERFORMANCE 112
1.– Renforcer nos capacités de commandement interarmées et interalliées 112
2.– Tenir la posture de dissuasion nucléaire 112
3.– Disposer d’une capacité d’intervention extérieure 112
4.– Assurer la protection sur le territoire et dans les approches aéro-maritimes 113
5.– Pourvoir aux besoins des forces en personnel qualifié et motivé au moindre coût 113
6.– Atteindre les objectifs de préparation et d’activité opérationnels 113
7.– Améliorer le taux de disponibilité technique 113
8.– Améliorer la qualité de service du soutien interarmées 113
III.– LE PROGRAMME SOUTIEN DE LA POLITIQUE DE LA DÉFENSE 114
A.– UNE EXÉCUTION PROCHE DES PRÉVISIONS 114
B.– LES RÉSULTATS TRÈS DIVERS DES ACTIONS 114
C.– LA PERFORMANCE : DES RÉSULTATS TRÈS MITIGÉS 115
1.– Respecter les échéances juridiques ou légales 115
2.– Mettre les infrastructures à la disposition des forces armées en maîtrisant les coûts et les délais 115
3.– Rationaliser le développement des projets informatiques 116
4.– Assurer la mise en œuvre de l’action sociale dans les meilleurs délais et au meilleur coût 116
L’EXÉCUTION TRÈS CONTRAINTE DU BUDGET DE LA MISSION DÉFENSE EN 2007
En 2007, les crédits votés en loi de finances initiale se sont élevés à 35,84 milliards d’euros d’autorisations d’engagement et à 36,25 milliards d’euros de crédits de paiement.
Ces crédits ont bénéficié, en cours d’exercice, d’importants abondements : 6,1 milliards d’euros en autorisations d’engagement et 2,2 milliards d’euros en crédits de paiement. Pourtant, en raison des mesures de régulation budgétaire strictes imposées en fin d’exercice, l’exécution budgétaire 2007 s’est avérée largement inférieure au total des crédits ouverts.
Les dépenses exécutées se sont élevées à 35,66 milliards d’euros en autorisations d’engagement et à 36,85 milliards d’euros en crédits de paiement, ce qui représente respectivement 86 % et 95,7 % des crédits disponibles.
La structure de la mission reste stable et les modifications de périmètres sont moins nombreuses qu’au cours de l’exercice précédent. Les effectifs réalisés (322 066 ETPT) font apparaître un déficit de 7 841 emplois par rapport à la loi de finances initiale pour les quatre programmes, ce qui représente 2,4 % des effectifs.
I.– UN CERTAIN MANQUE DE LISIBILITÉ DANS LE BUDGET DE FONCTIONNEMENT DES ARMÉES
La multiplication des interventions des armées françaises à l’extérieur de nos frontières, a conduit les autorités politiques du pays à composer avec le budget de la défense pour financer les opérations extérieures (« OPEX »).
Pendant longtemps, les surcoûts des OPEX ont été financés par des annulations de crédits au chapitre des équipements. Depuis 2005, à la demande des parlementaires, une dotation est inscrite en loi de finances initiale. Cette dotation, largement sous-estimée, s’est élevée, en 2007, à 360 millions d’euros. Or, au moment même où ces crédits étaient votés, l’état-major des armées prévoyait un surcoût d’un montant de 600 millions d’euros ! Dans ces conditions, la représentation nationale peut légitimement s’interroger sur l’utilité du débat budgétaire, exercice destiné autant à prévoir qu’à autoriser une dépense. À quoi bon graver dans le marbre de la loi une dépense autorisée pour un montant de 360 millions d’euros alors que la réalité de la dépense sera proche du double ?
Cette sous-budgétisation dans la présentation des dépenses liées aux OPEX contrevient aux dispositions de l’article 32 de la loi organique n° 2001–692 du 1er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF). Elle induit des conséquences directes en matière de dépenses d’équipement, puisque les ouvertures de crédits qui interviennent en cours d’exercice pour financer les OPEX sont le plus souvent gagées par des annulations d’achats de matériel, réduisant l’équipement dont les militaires ont besoin et brouillant la visibilité de nos industriels avec qui des contrats ont pourtant été passés. Cela se traduit par des pénalités payées aux entreprises avec lesquelles il convient de négocier des rééchelonnements de livraison et de paiement.
La Cour des comptes note que « la politique du ministère en matière de marchés, qui se caractérise par un recours fréquent à la formule de l’avenant, s’avère dispendieuse et la qualité de la budgétisation est perfectible sur plusieurs dotations, par exemple celles contribuant au financement des opérations extérieures ». La Cour confirme, par ailleurs, que « les crédits d’équipement ont, de nouveau mais plus fortement en 2007, été mobilisés pour financer les opérations militaires extérieures, à hauteur de 289 millions d’euros. ».
Les montants relatifs aux opérations extérieures qui sont inscrits dans le rapport annuel de performances n’ont qu’un lointain rapport avec la réalité.
Selon les services du ministère de la Défense, la différence entre les chiffres présentés dans le rapport et la réalité s’explique de deux manières : d’abord, une partie des dépenses liées aux OPEX n’est pas imputée sur l’action n° 6 Surcoûts liés aux opérations extérieures du programme 178, mais sur les actions propres à chaque armée, au sein du même programme ; ensuite, un certain nombre de dépenses liées aux OPEX et aux missions intérieures sont déclaratives et n’apparaissent pas explicitement dans les comptes du ministère.
Alors que la réalité des opérations extérieures pour 2007 s’élève à 685 millions d’euros, le rapport de performances présente des montants de 545 millions d’euros en autorisations d’engagement et de 511 millions d’euros en crédits de paiement. Pour les missions intérieures (Vigipirate, lutte contre les feux de forêt, contre l’orpaillage illicite en Guyane…), le décalage est encore plus flagrant : à la lecture du RAP, les frais liés aux missions intérieures s’élèveraient à 1,3 million d’euros, alors qu’ils sont estimés par l’état-major des armées à environ 20 millions d’euros.
Force est de constater que, dans ce domaine au moins, l’un des principaux objectifs de la LOLF qui était d’améliorer la lisibilité du budget n’est pas encore atteint.
Alors que l’article 46 de la LOLF dispose que les rapports annuels de performances doivent être publiés « avant le 1er juin de l’année suivant celle de l’exécution du budget auquel il se rapporte », le RAP 2007 de la mission Défense est parvenu à l’Assemblée nationale – sous une forme provisoire – le 11 juin 2008, soit avec 11 jours de retard, ce qui a réduit considérablement le temps laissé aux parlementaires pour examiner ce document de 580 pages, dans l’optique du débat prévu le 19 juin.
Votre Rapporteur spécial souhaite qu’un tel retard ne se reproduise plus.
Avec ses 20,9 milliards d’euros inscrits en autorisations d’engagement et ses 21 milliards inscrits en crédits de paiement, ce programme est de loin le plus élevé de la mission Défense.
Il a fait l’objet en cours d’exercice d’importants abondements : 471 millions d’euros de fonds de concours et 1,7 milliard d’euros d’ouvertures pour les autorisations d’engagement, ce qui a porté les crédits disponibles à 23,062 milliards d’euros. Pour les crédits de paiement, les fonds de concours ont également apporté 471 millions d’euros contre 605 millions d’euros pour les ouvertures intervenues en cours d’exercice, portant le total disponible à 22,096 milliards d’euros. Les taux de consommation ont atteint 95,6 % en autorisations d’engagement (22,049 milliards d’euros) et 99,1 % en crédits de paiement (21,903 milliards d’euros).
Le choix de positionner la majeure partie des crédits mis en réserve sur les équipements a permis de préserver les besoins de fonctionnement des forces qui exigent des dépenses régulières tout au long de l’année. Toutefois, la levée tardive de la réserve a gêné la gestion des dépenses courantes. Le programme a bénéficié d’une ouverture de crédits supplémentaires de 146,5 millions d’euros destinée à compenser les surcoûts liés aux opérations extérieures, traditionnellement sous-évaluées Aucun recours n’a été fait à la fongibilité asymétrique.
À ce programme ont été associées, en 2007 des dépenses fiscales d’un montant de 57 millions d’euros de dépenses fiscales : 37 millions résultent de l’exonération de TIPP du ministère de la Défense et 20 millions des exonérations de charges des indemnités destinées à promouvoir la réserve.
Ce programme est également celui qui compte le plus grand nombre d’emplois de la mission Défense : 288 085 ETPT réalisés (contre 290 234 en 2006) pour 294 508 autorisés. Le déficit, qui s’élève à 6 423 postes non pourvus (2,2 %), s’explique en partie par des départs supérieurs aux prévisions parmi les sous-officiers et les personnels civils de catégorie A. La légère sous-réalisation des recrutements militaires (– 528) s’explique par l’anticipation, au cours du second semestre 2007, des réductions d’effectifs annoncées pour 2008.
Les forces terrestres sont restées de loin en 2007 celles qui comptaient les effectifs les plus étoffés (147 149 emplois réalisés) devant les forces aériennes (63 683), les forces navales (49 321), le service de santé (14 960) et le service des essences (2 198).
Comme cela a déjà été indiqué, l’imputation comptable des dépenses afférentes aux opérations extérieures et aux missions intérieures n’a pas été réalisée de façon satisfaisante en 2007. Un exemple : le carburant dépensé par un navire de la marine nationale qui se rend sur un théâtre d’opération extérieure n’est règlementairement considéré comme dépensé en opération que lorsque le navire arrive sur zone. Or, généralement, le carburant fait l’objet d’un seul achat qui a été imputé dans sa totalité sur l’action relative à l’activité de la marine.
Les différents états-majors se livrent donc à une estimation des frais réellement imputables aux opérations extérieures ou aux missions intérieures. Ce montant – déclaratif – est pris en compte par l’état-major des armées pour estimer le coût financier de ces missions, mais il n’apparaît pas dans la comptabilité du programme qui ne peut pas être qualifiée d’analytique. Les chiffres fournis pour ce programme ne sont donc pas réellement utilisables.
CONSOMMATION DES CRÉDITS PAR ACTION (EN EUROS)
Actions |
Prévision |
Réalisation | ||
01 |
Planification des moyens et conduite des opérations |
AE |
935 434 008 |
949 689 514 |
CP |
930 733 448 |
923 871 375 | ||
02 |
Préparation des forces terrestres |
AE |
9 072 959 784 |
9 221 652 391 |
CP |
9 019 647 454 |
8 918 622 067 | ||
03 |
Préparation des forces navales |
AE |
4 326 190 050 |
4 539 781 529 |
CP |
4 474 043 636 |
4 367 827 990 | ||
04 |
Préparation des forces aériennes |
AE |
5 016 680 310 |
5 188 392 773 |
CP |
5 114 232 387 |
5 606 263 534 | ||
05 |
Logistique interarmées |
AE |
1 140 650 785 |
1 603 157 080 |
CP |
1 121 983 845 |
1 574 712 647 | ||
06 |
Surcoût lié aux opérations extérieures |
AE |
360 000 000 |
545 270 223 |
CP |
360 000 000 |
511 095 162 | ||
07 |
Surcoût lié aux opérations intérieures |
AE |
90 000 |
1 522 440 |
CP |
90 000 |
1 282 632 | ||
FDC = fonds de concours AE = autorisations d’engagement
ADP = attribution de produits CP = crédits de paiement
Les principales dépenses relatives à la préparation des forces terrestres, hors dépenses de personnel, concernent le maintien en condition opérationnelle des matériels. Les commandes ont concerné notamment des contrats de prestations multi-flottes (70 millions d’euros), de maintien en condition de l’hélicoptère Tigre (35 millions d’euros), de l’hélicoptère Gazelle (57 millions d’euros), de l’hélicoptère Puma (40 millions d’euros), de l’AMX 10 RC (40 millions d’euros), du char Leclerc (7 millions d’euros)…
Plus encore que pour l’armée de terre, le maintien en condition opérationnelle des matériels a constitué pour la Marine nationale la principale dépense de préparation, hors titre 2, avec notamment le début du carénage du porte-avions Charles de Gaulle qui a débuté le 1er juillet. Mais les frégates Jeanne d’Arc, Georges Leygues et De Grasse, ainsi que des bâtiments de la composante amphibie (Foudre, Marne, Var, Somme, Meuse, Sirocco) ont également connu des arrêts techniques parfois majeurs.
Le groupe aérien a également fait l’objet de contrats d’entretien : 19 millions d’euros pour les avions de guet aérien Hawkeye, deux contrats d’un montant global de 21,8 millions d’euros pour les Super étendard modernisés, plusieurs contrats d’un montant cumulé de 37,7 millions d’euros pour les Rafale…
La préparation de l’armée de l’air fait apparaître des surconsommations de crédits que le rapport de performances attribue principalement à des erreurs d’imputation. Le rapport met néanmoins en évidence la lourde charge que constitue le prix élevé des carburants ainsi que les surcoûts liés aux opérations extérieures, notamment en matière de maintien en condition opérationnelle (MCO) des matériels déployés. Les principaux contrats d’entretien passés en 2007 concernent les Mirage 2000 (261 millions d’euros), les ravitailleurs KC-135 (211 millions d’euros), les Alphajet (82 millions d’euros), les Transall (78 millions d’euros), les Mirage F1 (62 millions d’euros), les Rafale (70 millions d’euros), les hélicoptères (70 millions d’euros)…
Enfin, l’analyse des surcoûts liés aux opérations extérieures et intérieures confirme que les imprécisions d’imputations comptables aboutissent à des résultats qui n’ont qu’un lointain rapport avec la réalité : 511 millions d’euros pour les OPEX et 1,3 million d’euros pour les opérations intérieures contre respectivement 685 millions d’euros et « une vingtaine » dans la réalité.
Huit objectifs ont été assignés à ce programme. Ces objectifs sont assortis d’indicateurs dont 19 sont rendus publics, d’autres étant classifiés.
Les deux premiers indicateurs, qui mesurent les compatibilités des postes de commandement ont atteint 100 % pour la totalité de leurs critères. L’objectif pour les années à venir consistera donc à conserver ce niveau de qualification. Le troisième indicateur, qui mesure la satisfaction des besoins exprimés en matière de renseignement, connaît une progression constante.
Le rapport de performances, très succinct sur ce point, indique que « l’objectif de tenue de la posture de dissuasion a été rempli » et confirme que « les indicateurs et commentaires associés (…) sont classifiés ».
Les trois indicateurs associés à cet objectif soulignent les déficiences des forces françaises dans ce domaine. Ainsi, le niveau de réalisation par l’armée de l’air de son contrat opérationnel n’est que de 38 % en matière de transport en raison de la disponibilité aléatoire des Transall et autres avions de transport. La marine, de son côté, pâtit de l’indisponibilité du porte-avions Charles de Gaulle, pendant le second semestre 2007 (contrat rempli à 61 % par le groupe aéronaval). Pour les mêmes raisons, ce chiffre sera encore plus faible en 2008.
Les trois indicateurs, très détaillés, sont plus rassurants que les précédents et témoignent d’une bonne réactivité de l’armée de l’air en matière de sûreté aérienne. Les indicateurs relatifs à la marine nationale (couverture des zones économiques exclusives) et à l’armée de terre (taux de satisfaction, sans doute plus artificiel) sont conformes aux prévisions.
Trois indicateurs s’attachent à analyser, par armées, trois critères fondamentaux en matière de personnel : le coût du recrutement, le taux de fidélisation et le coût de la reconversion. Le premier montre une maîtrise certaine des armées en matière de coût de recrutement. Le coût de la reconversion, pour sa part, s’est avéré largement inférieur aux prévisions. L’indicateur relatif à la fidélisation, jugé peu fiable, est abandonné.
Les deux indicateurs associés à cet objectif confirment les difficultés ressenties par les armées en matière d’entraînement et de préparation. La faible disponibilité des matériels, conjuguée à la hausse des prix des carburants n’a permis aux militaires de n’atteindre aucun des objectifs qui leur étaient assignés, exception faite de l’entraînement des pilotes de chasse, fixé à 180 heures par an. Le nombre d’heures de vol réalisé par les pilotes de transport s’est avéré inférieur d’un quart aux prévisions.
Les deux indicateurs – trop peu détaillés – liés à cet objectif confirment la médiocre disponibilité des matériels, même si, précise le ministère de la Défense, la synthèse « d’un nombre considérable de matériels peut masquer des problématiques sur des équipements clés ». Ainsi, les hélicoptères de l’armée de terre ont une disponibilité qui n’atteint pas 55 %.
Cet objectif est évalué par deux indicateurs qui mesurent d’une part le taux de satisfaction global du soutien apporté par le service des essences et, d’autre part, le taux de disponibilité des réseaux et systèmes d’information. Votre Rapporteur spécial ne peut que regretter l’absence d’indicateur lié au service de santé.
Ce programme, qui regroupe les fonctions de direction et de soutien mutualisées au profit du ministère de la défense a enregistré une prudente sous-consommation de ses autorisations d’engagement (3,1 milliards d’euros pour une enveloppe globale de 3,8 milliards d’euros). La consommation des crédits de paiement, en revanche, est conforme aux prévisions : 3,1 milliards d’euros pour 3,17 milliards d’euros de crédits inscrits.
Les effectifs réalisés de ce programme se sont élevés à 9 869 agents pour un plafond autorisé de 10 247 emplois. Le déficit, qui s’élève à 378 postes, reflète « la volonté du ministère de la Défense d’employer préférentiellement ces catégories de populations dans les forces plutôt que dans les soutiens ». La diminution du nombre d’emplois réalisés par rapport à 2006 s’élève à 25.
CONSOMMATION DES CRÉDITS PAR ACTION
(en euros)
Actions |
Prévision |
Réalisation | ||
01 |
Direction et pilotage |
AE |
52 239 614 |
71 341 443 |
CP |
51 560 557 |
68 891 629 | ||
02 |
Fonction de contrôle |
AE |
25 760 385 |
23 864 068 |
CP |
25 760 112 |
23 868 511 | ||
03 |
Gestion centrale |
AE |
1 513 755 624 |
1 375 281 517 |
CP |
1 487 280 006 |
1 371 216 979 | ||
04 |
Politique immobilière |
AE |
1 312 674 420 |
1 406 218 500 |
CP |
1 382 062 743 |
1 404 970 150 | ||
05 |
Systèmes d’information ; d’administration, et de gestion |
AE |
115 560 712 |
109 128 813 |
CP |
125 488 248 |
83 050 341 | ||
06 |
Action sociale |
AE |
143 175 244 |
150 126 480 |
CP |
141 820 244 |
147 341 157 | ||
FDC = fonds de concours AE = autorisations d’engagement
ADP = attribution de produits CP = crédits de paiement
Dans un contexte de sous-consommation des dotations, l’action° 1, qui regroupe principalement les moyens destinés aux cabinets du ministre de la défense et du secrétaire d’État aux anciens combattants, n’a pas suivi la tendance générale en 2007. En autorisations d’engagement comme en crédits de paiement, les dépenses ont excédé d’environ 35 % l’enveloppe accordée. C’est en frais de personnels que le dépassement est le plus marqué : + 45 %.
Les lecteurs du rapport de performances ne pourront que s’agacer qu’un tel dépassement, portant sur 17,28 millions d’euros, ne trouve aucune explication dans le document alors que, quelques pages loin, une dépense d’habillement relative à l’action n° 2 Fonction de contrôle portant sur 497 euros est décrite avec précision comme « correspondant à des achats de vêtements pour les cinq personnels affectés en Polynésie ».
Les dépenses d’infrastructures sont caractérisées par le poids d’un certain nombre d’opérations particulièrement lourdes, dont la réalisation est étalée sur plusieurs années comme l’hôpital Sainte-Anne à Toulon, l’école franco-allemande d’hélicoptères du Luc, le centre d’entraînement au combat en zone urbaine ou les infrastructures destinées à recevoir les matériels les plus récents et les plus coûteux comme le char Leclerc, l’hélicoptère tigre ou le VBCI. Notons que les derniers ateliers destinés à la maintenance et au remisage des chars Leclerc seront livrés cette année à Verdun et à Marseille, au moment même ou le nombre de chars en ligne dans les unités devrait être fortement réduit. Les réalisations immobilières liées au pole stratégique de Paris (îlot Saint-Germain, École militaire, Balard) sont gelées dans l’attente de décisions.
La sous-consommation des crédits de l’action consacrée aux systèmes d’information d’administration et de gestion est principalement due au fait que ses crédits ont été minorés de 21,5 millions d’euros afin de faire face aux dépenses urgentes et inéluctables d’autres actions. Par ailleurs, l’abandon de certaines prestations qui étaient confiées à des sociétés spécialisées et qui ont été récupérées en interne a également permis de réaliser des économies (0,6 million d’euros).
Quatre objectifs et neuf indicateurs ont été associés au programme.
La réalisation de cet objectif en 2007 n’est pas aisée à quantifier compte tenu du faible nombre de textes de loi nécessitant un décret. En revanche, la durée d’élaboration moyenne d’un décret – 23 mois – continue d’augmenter mécaniquement en raison du grand nombre de décrets en attente depuis l’adoption du nouveau statut général des militaires. Elle devrait se rapprocher de l’objectif de six mois lorsque ce stock aura été résorbé.
2.– Mettre les infrastructures à la disposition des forces armées en maîtrisant les coûts et les délais
Les objectifs de maîtrise des délais et des coûts de réalisation des infrastructures ont été atteints en 2007. En matière de délais, les résultats ont même été meilleurs que ceux de l’exercice précédent.
En 2007, les objectifs de mutualisation d’un maximum de projets informatiques n’ont pas été atteints. Il semble même que la mutualisation régresse. En matière de coûts, le résultat 2007 fait apparaître une réelle dérive (+ 5 %) qui n’a pas permis d’atteindre l’objectif initial (+ 3 % maximum).
Si le premier des deux indicateurs met en évidence la nécessité de consentir de nouveaux efforts pour améliorer la réactivité de l’action sociale, le second confirme que la majorité des crédits d’action sociale (55,6 %) sont consacrés au fonctionnement de l’action et non aux prestations elles-mêmes, comme cela était pourtant l’objectif.
DÉFENSE :
ENVIRONNEMENT ET PROSPECTIVE DE LA POLITIQUE DE DÉFENSE ; ÉQUIPEMENT DES FORCES
Commentaire de M. Jean-Michel FOURGOUS, Rapporteur spécial
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SOMMAIRE
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Pages
I.– LE PROGRAMME ENVIRONNEMENT ET PROSPECTIVE DE LA POLITIQUE DE DÉFENSE 118
A.– L’EXÉCUTION BUDGÉTAIRE 118
B.– L‘ANALYSE DU RÉSULTAT DES ACTIONS PÂTIT DU GRAND NOMBRE D’ERREURS D’IMPUTATIONS 118
C.– DES INDICATEURS DE PERFORMANCES PERFECTIBLES 120
II.– LE PROGRAMME ÉQUIPEMENT DES FORCES 120
A.– UNE EXÉCUTION BUDGÉTAIRE PRUDENTE, DANS L’ATTENTE DES DÉCISIONS À VENIR 120
1.– Un sous-engagement des crédits pour préserver l’avenir 120
2.– La poursuite de la réduction des effectifs 121
B.– UNE GESTION GLOBALEMENT ATTENTISTE DES CRÉDITS DES ACTIONS, EXCEPTION FAITE DE LA DISSUASION 121
C.– LA PERFORMANCE 123
1.– Mettre à disposition les équipements des armées en maîtrisant les coûts et les délais 123
2.– Mettre à disposition les autres équipements participant à la cohérence opérationnelle en maîtrisant les coûts et les délais 123
I.– LE PROGRAMME ENVIRONNEMENT ET PROSPECTIVE DE LA POLITIQUE DE DÉFENSE
Le plus petit des quatre programmes de la mission Défense était doté en loi de finances initiale de 1,7 milliard d’euros d’autorisations d’engagement et de 1,66 milliard d’euros de crédits de paiement. Ce programme a fait l’objet d’abondements en cours d’exercice : 15,2 millions d’euros ont été ouverts par voie de fonds de concours et attributions de produits. 69,9 millions d’euros ont en outre été ouverts en cours d’exercice en autorisation d’engagement, ainsi que 8,8 millions d’euros en crédits de paiement. Au total, le programme a consommé 1,73 milliard d’euros d’autorisations d’engagement sur 1,78 milliard d’euros de crédits ouverts, soit 97,1 %, ainsi que 1,65 milliard d’euros de crédits de paiement sur 1,69 milliard d’euros disponibles, soit 97,9 %.
Ce programme est le moins consommateur d’effectifs des quatre. Pour 9 116 postes ouverts en loi de finances, 8 734 ont été pourvus en 2007, ce qui représente une hausse de 89 postes par rapport à 2006. Les 382 postes vacants représentent 4,2 % des effectifs. La structure des emplois se caractérise par une forte proportion d’officiers et de fonctionnaires de catégorie A (42 % des effectifs), ce qui s’explique par les missions de haut niveau confiées à ce programme : analyse stratégique, recherche du renseignement, études et recherche technologique, diplomatie de défense…
L’action n° 2 Prospective des systèmes de force aurait consommé moins de crédits que prévu, dans la mesure où la part française du financement du budget de l’agence européenne de défense (AED) aurait été notablement inférieure à la prévision adoptée en LFI. Le ministère attribue donc à des erreurs d’imputations comptables les chiffres qui font apparaître une surconsommation importante des crédits de cette action.
CONSOMMATION DES CRÉDITS PAR ACTION
(en euros)
Actions |
Prévision |
Réalisation | ||
01 |
Analyse stratégique |
AE |
3 842 379 |
3 497 599 |
CP |
3 742 379 |
3 242 332 | ||
02 |
Prospective des systèmes de forces |
AE |
36 508 593 |
44 447 007 |
CP |
39 899 593 |
40 842 595 | ||
03 |
Recherche et exploitation du renseignement intéressant la sécurité de la France |
AE |
521 222 946 |
523 788 416 |
CP |
538 005 006 |
535 481 628 | ||
04 |
Maintien des capacités technologiques et industrielles |
AE |
1 032 635 159 |
1 049 451 123 |
CP |
977 531 449 |
960 914 104 | ||
05 |
Soutien aux exportations |
AE |
17 832 798 |
19 533 997 |
CP |
17 832 798 |
19 157 392 | ||
06 |
Diplomatie de défense |
AE |
96 951 589 |
89 512 784 |
CP |
96 951 589 |
89 417 292 | ||
FDC = fonds de concours AE = autorisations d’engagement
ADP = attribution de produits CP = crédits de paiement
L’action n° 3 Recherche et exploitation du renseignement intéressant la sécurité de la France qui regroupe les crédits dévolus à la direction générale de la sécurité extérieure (DGSE) et de la direction de la protection et de la sécurité de la défense (DPSD) a enregistré une consommation intégrale de sa dotation. La DGSE et la DPSD ont enregistré en 2007, à des degrés divers, d’importants écarts entre le nombre de postes ouverts en loi de finances et le nombre de postes pourvus. Ce phénomène s’explique notamment par un nombre de départs d’agents qualifiés vers le secteur privé plus important que prévu. Cet écart tient aussi à la rigueur de la sélection et à la longueur des procédures de recrutement qui ne facilitent pas une embauche rapide lorsque des postes sont ouverts.
L’action n° 4 Maintien des capacités technologiques et industrielles, qui couvre les besoins financiers en matière de recherche, est la plus richement dotée du programme. La place consacrée à la recherche sur le nucléaire continue à occuper une place privilégiée, notamment si on la compare avec celle dévolue à la recherche spatiale : ainsi, en 2007, les études liées à l’espace ont consommé moins de crédits que prévu (65,7 millions d’euros de crédits de paiement contre 81,9 millions d’euros) alors que la recherche concernant le nucléaire, en revanche, a largement dépassé la dotation octroyée : 58,3 millions d’euros contre 37,3 millions d’euros.
Les chiffres relatifs à l’action n° 5 Soutien aux exportations semblent indiquer que cette action a consommé plus qu’elle n’était autorisée. En réalité, les erreurs d’imputations comptables reconnues par le ministère de la Défense ne facilitent pas la lecture des statistiques présentées dans le rapport de performances.
Enfin, les 96,9 millions d’euros attribués par la loi de finances initiale à l’action n° 6 Diplomatie de défense ont couvert les besoins des postes, liés à la diplomatie de défense, implantés dans 105 pays, ce qui constitue l’un des plus importants – et des plus coûteux – réseaux d’attachés de défense du monde.
Ce programme est doté de six objectifs qui ne se superposent pourtant pas avec ses six actions. Les sept indicateurs, d’intérêt inégal, sont tous renseignés et conservés pour l’exercice 2008.
La première action, particulièrement modeste, n’est adossée à aucun objectif. La deuxième, en revanche, est associée à un objectif de promotion de coopération européenne en matière de prospective. L’indicateur met en évidence la faiblesse de cette coopération. La troisième action relative à la recherche du renseignement néglige la DGSE pour ne s’intéresser, avec deux indicateurs, qu’à l’activité de la DSPD.
L’action n° 4 est orientée vers deux objectifs proches : le développement des capacités technologiques et industrielles nécessaires aux systèmes d’équipement futurs d’une part et des capacités nécessaires à la défense d’autre part. L’un des deux indicateurs, censé mesurer la « performance de traitement des dossiers d’investissements étrangers en France » mériterait d’être explicité. Qualifié de « précis et fiable », il affiche invariablement un résultat de 100 %.
Les deux derniers objectifs et indicateurs portent sur les exportations d’armement et mettent notamment en évidence une réduction du temps de traitement des dossiers d’exportation des matériels de guerre. Compte tenu du poids financier de l’action n° 6 relative à la diplomatie de défense, votre Rapporteur spécial regrette qu’aucun objectif ne lui soit assigné.
Ainsi que le relève la Cour des comptes, l’exécution budgétaire 2007 s’est caractérisée par un niveau global de dépenses très inférieur aux crédits ouverts. Les consommations, en autorisations d’engagement comme en crédits de paiement, se sont avérées inférieures aux crédits accordés en loi de finances initiale, alors même que la ressource a été largement abondée en cours d’exercice par des fonds de concours et des attributions de produits, mais aussi par les reports de l’exercice précédent.
En autorisations d’engagement, les crédits s’élevaient à 10,17 milliards d’euros en loi de finances initiale. Abondée à hauteur de 3,167 milliards d’euros en cours d’exercice, l’enveloppe disponible atteignait donc un montant total de 13,3 milliards d’euros dont seulement 9,2 milliards (68,8 %) ont été dépensés en cours d’exercice. En crédits de paiement, les moyens votés en loi de finance initiale (10,4 milliards d’euros) ont été abondés en cours d’exercice de 1,14 milliard d’euros, ce qui a porté la dotation disponible à 11,546 milliards d’euros. Les crédits consommés se sont élevés à 10,196 milliards d’euros (87 % des ressources ouvertes).
Les responsables du programme justifient cet écart par une limitation volontaire des engagements afin de préserver des marges de manœuvre dans l’attente des décisions à venir. Pour les crédits de paiement, en revanche, ce sont les habituelles limitations budgétaires qui ont empêché une meilleure réalisation du budget.
Le programme comptait, en 2007, 15 378 emplois réalisés, en baisse de 292 (– 1,9 %) par rapport à 2006, pour un nombre d’emplois autorisés de 15 670. Le taux de vacances, qui s’élève à 4,1 %, est justifié notamment par des départs à la retraite plus importants que prévus. Le décalage du plan de recrutement des personnels civils n’a pas permis de combler tous les emplois vacants.
CONSOMMATION DES CRÉDITS PAR ACTION
(en euros
Actions |
Prévision |
Réalisation | ||
01 |
Équipement de la composante interarmées |
AE |
2 155 249 080 |
1 819 714 811 |
CP |
1 845 980 000 |
1 877 813 119 | ||
02 |
Équipement des forces terrestres |
AE |
2 248 811 215 |
1 682 508 239 |
CP |
1 863 042 655 |
1 690 302 141 | ||
03 |
Équipement des forces navales |
AE |
2 542 476 759 |
2 380 181 295 |
CP |
2 194 870 115 |
2 109 865 391 | ||
04 |
Équipement des forces aériennes |
AE |
1 318 507 397 |
1 215 455 677 |
CP |
2 557 638 808 |
2 432 792 472 | ||
05 |
Préparation et conduite des opérations d’armement |
AE |
1 909 127 467 |
2 087 269 421 |
CP |
1 943 634 577 |
2 084 996 259 | ||
FDC = fonds de concours AE = autorisations d’engagement
ADP = attribution de produits CP = crédits de paiement
Les actions du programme Équipement des forces ont enregistré une large sous-consommation de leurs crédits, en particulier pour ce qui concerne les autorisations d’engagement.
La principale raison de ce phénomène tient à la cadence de livraison des principaux matériels qui a été limitée « afin de préserver des marges de manœuvres dans l’attente de décisions à venir ». C’est le cas de l’hélicoptère de combat Tigre dont la cible initiale avait déjà été réduite sensiblement (215 appareils à l’origine, 120 en 2007) et qui pourrait connaître une nouvelle baisse.
D’une manière générale, la plupart des programmes d’équipement de l’armée de terre ont fait l’objet de reports de commandes. Entrent dans cette catégorie le canon Caesar, les munitions Aced et Galix, le VHM (véhicule de haute mobilité), le VBCI (véhicule blindé de combat d’infanterie), la tenue Félin, les systèmes d’information et de communication SIR, SICF, Atlas canon… D’autres équipements, en revanche, ont subi des retards en raison de difficultés techniques rencontrées par les industriels. C’est le cas du drone de reconnaissance DRAC ou des systèmes de guerre électronique SGEA et SAEC.
L’année 2007 a vu la réception par l’armée de terre des derniers chars Leclerc, dont le premier avait été livré en 1992. Les forces terrestres disposent désormais de la totalité des 406 chars de combat commandés. Le Livre blanc sur la défense préconise de n’en conserver que 250.
Pour ce qui concerne la Marine nationale, les programmes liés à la dissuasion nucléaire n’ont pas été affectés par cette sous-consommation et ont même bénéficié de reports de crédits de l’année 2006. Les programmes relatifs au Rafale et à la modernisation du Super Etendard ont également bénéficié de reports. En revanche, les autres programmes ont fait l’objet d’une gestion prudente dans l’attente des décisions à venir.
Le deuxième porte-avions a constitué la figure emblématique des projets suspendus aux décisions du Président de la République. Une partie des crédits qui devaient lui être consacrés ont été redéployés en direction des sous-marins nucléaires d’attaque Barracuda. Les torpilles Mu 90 ont fait l’objet d’un report de commande destiné à « préserver des marges de manœuvre » ; le programme de frégates antiaériennes Horizon a également fait l’objet d’un report d’engagement, mais pour des raisons techniques. Cette gestion prudente n’a pas empêché l’admission au service actif, le 1er août 2007, du bâtiment de projection et de commandement Tonnerre.
L’armée de l’air a suivi la même démarche que les autres forces : si la rénovation des forces nucléaires (Mirage 2000 N) a été poursuivie, la rénovation des ravitailleurs C 135, en revanche, « a été repoussée afin de préserver des marges de manœuvre ». C’est pour des raisons techniques que des reports d’engagement ont été enregistrés dans le programme d’avion de transport A 400 M : l’industriel a annoncé un retard de livraison de 12 mois. Le programme Rafale s’est poursuivi en 2007 selon les prévisions, seules des commandes de rechanges ou de pièces optionnelles ont été repoussées par sagesse.
La consommation généreuse des crédits de paiement de l’action n° 1 Équipement de la composante interarmées trouve son origine dans la sanctuarisation des équipements liés à la dissuasion nucléaire (missile ASMP/A, missile M 51…) ainsi que par l’effort soutenu à l’égard des moyens d’observation (satellite Hélios II), de communication (réseau Socrate) et de commandement (Syracuse III).
Deux objectifs, assortis de neuf indicateurs, sont assignés à ce programme.
Les quatre premiers indicateurs mettent en évidence les retards enregistrés dans la réalisation des équipements des forces, qu’il s’agisse de retards liés à des difficultés techniques de mise au point des matériels ou de retards liés au report de commandes évoqués plus haut dans l’attente des décisions présidentielles.
Compte tenu du caractère atypique de cet exercice marqué par une grande prudence d’engagement, il ne semble pas nécessaire de s’alarmer des chiffres obtenus et qui s’échelonnent entre 63 % et 80 % de réalisation des équipements prévus.
Le cinquième indicateur met en évidence une stabilité du montant des intérêts moratoires versés au cours des trois dernières années, tant en valeur absolue (15,5 millions d’euros) qu’en pourcentage de la totalité des paiements (0,2 %).
2.– Mettre à disposition les autres équipements participant à la cohérence opérationnelle en maîtrisant les coûts et les délais
Les quatre indicateurs de ce programme soulignent que la réalisation des équipements de cohérence s’effectue avec moins de difficultés que celle des équipements principaux. La composante interarmées a dépassé ses objectifs initiaux (112 %), tandis que l’armée de terre et la marine ont atteint les scores respectables de 80 % et 90 %. Seule l’armée de l’air, avec un résultat de 50 %, a enregistré de nouveaux retards, concernant notamment le soutien initial de l’A 400 M ou la rénovation du C 135.
DÉVELOPPEMENT ET RÉGULATION ÉCONOMIQUES
DÉVELOPPEMENT DES ENTREPRISES ET RÉGULATION ÉCONOMIQUE
Commentaire de M. Jérôme CHARTIER, Rapporteur spécial
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SOMMAIRE
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I.– DES OBSERVATIONS INCOMPLÈTEMENT PRISES EN COMPTE EN 2007 127
A.– UN PÉRIMÈTRE DE MISSION PROVISOIRE 128
B.– DES RECOMMANDATIONS DIVERSEMENT APPLIQUÉES 129
II.– DES DÉPENSES BUDGÉTAIRES SOUS CONTRÔLE MAIS DES DÉPENSES FISCALES NON MAÎTRISÉES 130
A.– DES DÉPENSES INFÉRIEURES AUX PRÉVISIONS 131
B.– L’UTILISATION DES REPORTS DE CRÉDITS POUR UNE SOUPLESSE DE GESTION ACCRUE 132
C.– LA CONTRIBUTION EMBLÉMATIQUE DES FONDS DE CONCOURS 133
D.– DES DÉPENSES FISCALES CROISSANTES ET INSUFFISAMMENT ÉVALUÉES 133
III.– LES LACUNES DE LA MESURE DE LA PERFORMANCE 134
A.– L’ÉVALUATION TROP LIMITÉE DES PERFORMANCES DU PROGRAMME N° 134 DÉVELOPPEMENT DES ENTREPRISES 134
B.– LA DIFFICILE MESURE DES PERFORMANCES DU PROGRAMME N° 127 CONTRÔLE ET PRÉVENTION DES RISQUES TECHNOLOGIQUES ET DÉVELOPPEMENT INDUSTRIEL 136
C.– LA QUALITÉ DES INDICATEURS ET DES PERFORMANCES DU PROGRAMME N° 199 RÉGULATION ET SÉCURISATION DES ÉCHANGES DE BIENS ET SERVICES 137
D.– LES PERFORMANCES PERFECTIBLES DU PROGRAMME N° 174 PASSIFS FINANCIERS MINIERS 138
SYNTHÈSE
Le rapport annuel de performances 2007 de la mission Développement et régulation économiques illustre les acquis et les difficultés rencontrées par la mise en œuvre de la LOLF Au titre des acquis, le RAP 2007 met bien en évidence la maîtrise des dépenses budgétaires pour l’ensemble des programmes de la mission. Les indicateurs de performance relatifs au programme n° 199 Régulation et sécurisation des échanges de biens et services se révèlent pertinents à l’usage et montrent une amélioration des résultats de l’action de l’État dans un contexte de dépenses en légère décrue. Au titre des difficultés rencontrées, le rapport annuel de performances pour 2007 voit son utilité réduite par les changements de périmètre ministériel intervenus en 2008. Par ailleurs, de nombreux indicateurs de performance restent insatisfaisants, en particulier ceux du programme n° 134 Développement des entreprises. Enfin, il n’existe aucune mesure de la performance des dépenses fiscales de la mission, dont certaines ne sont d’ailleurs même pas chiffrées. Or, ces dépenses fiscales sont très supérieures aux dépenses budgétaires et connaissent un rythme d’accroissement élevé. L’examen du rapport annuel de performances 2007 de la mission Développement et régulation économiques montre, s’il en était besoin, que l’application de la LOLF doit encore être améliorée. |
Le rapport annuel de performances pour 2007 de la mission Développement et régulation économiques, le deuxième du genre, est un outil d’évaluation de l’efficacité de l’action publique dans ce domaine. Ce rapport s’inscrit dans une série d’ajustement du périmètre de la mission, en 2007 et en 2008.
Ce rapport est utile pour suivre la prise en compte des recommandations de votre Rapporteur spécial émises à propos du projet annuel de performances pour 2007.
Il est d’une importance majeure pour évaluer la maîtrise des dépenses et l’efficacité de l’action publique dans les domaines du développement des entreprises (programme n° 134), du contrôle et de la prévention des risques technologiques et du développement industriel (programme n° 127), de la régulation et de la sécurisation des échanges de biens et services (programme n° 199) et enfin de la gestion des passifs financiers miniers (programme n° 174).
I.– DES OBSERVATIONS INCOMPLÈTEMENT PRISES EN COMPTE EN 2007
Votre précédent Rapporteur spécial pour les crédits de la mission Développement et régulation économiques avait formulé de nombreuses recommandations dans le cadre de l’examen du projet de loi de finances pour 2007. Certaines d’entre elles ont été prises en compte, notamment pour le périmètre de la mission. D’autres ne l’ont pas été mais pourront l’être à l’avenir.
Ainsi que l’avait noté le Rapporteur spécial, M. Hervé Novelli, la mise en place de la mission Développement et régulation économiques n’était pas achevée lors de la préparation du projet annuel de performances 2007 et son périmètre était encore perfectible.
Le programme Développement des entreprises comprenait des actions qui ne concouraient en rien à sa finalité. Ainsi, l’action Télécommunications, postes, société de l’information comportait des crédits qui auraient dû figurer dans d’autres programmes. L’aide au transport de presse compensant le surcoût pour La Poste du transport de presse en milieu rural, comprise dans cette action, aurait dû être placée dans le programme Presse de la mission Médias avec l’aide au numéro pour la presse d’opinion. Cette recommandation n’a été mise en pratique ni pour 2007 ni pour 2008.
On pouvait aussi regretter que les crédits de l’autorité de Sûreté nucléaire (ASN) pour 2007 proviennent non seulement de la mission Développement et régulation économique mais aussi de la mission Gestion et contrôle des finances publiques par l’intermédiaire de l’action Conduite et pilotage des politiques économique, financière et industrielle, ce qui obligeait l’autorité à passer des conventions avec deux directions du ministère de l’Économie, des finances et de l’industrie.
Dans le même ordre de préoccupation, votre Rapporteur spécial proposait de rassembler l’ensemble des crédits concourant à la politique de l’énergie, y compris la recherche. Cette proposition n’a été satisfaite qu’en 2008 et ceci, d’une manière incomplète. Un programme Énergie et matières premières a bien été constitué dans la loi de finances pour 2008. L’action n° 1 Politique de l’énergie et des matières premières a été extraite de la mission Développement et régulation économiques et intégrée, sous forme du programme n° 174, en 2008 à la mission Écologie, développement et aménagement durables. Le volet recherche sur l’énergie, malgré la recommandation du Rapporteur spécial, continue toutefois de faire partie de la mission Recherche et enseignement supérieur.
Le programme n° 127 Contrôle et prévention des risques technologiques et développement industriel a correspondu en 2007 au périmètre d’action des directions régionales de l’industrie, de la recherche et de l’environnement. Les objectifs, en conséquence, en étaient disparates. C’est la raison pour laquelle ce programme a disparu du projet annuel de performances pour 2008 et ses actions reprises, d’une part, par le nouveau programme n° 134 Développement des entreprises, des services et des activités touristiques de la présente mission, et, d’autre part, le programme n° 181 Protection de l’environnement et prévention des risques.
Votre Rapporteur spécial, M. Hervé Novelli, regrettait que le projet annuel de performances pour 2007 ne chiffre les dépenses fiscales du programme Développement des entreprises qu’à hauteur de 30% dans le PAP 2007. L’accueil fait à cette observation est décevant. Seules 41 % des dépenses fiscales ex post 2007 du même programme sont chiffrées.
Une réforme de la taxe d’aide au commerce et à l’artisanat (TACA) avait été mise en place par l’adoption d’un amendement de la commission des Finances à la loi de finances rectificative pour 2005. Votre Rapporteur spécial recommandait la mise en place d’un groupe de travail sur l’équipement commercial, de manière à rénover plus complètement la TACA dans le sens d’une plus grande équité entre les commerces.
Votre Rapporteur spécial appelait à un renforcement de la tutelle des chambres de commerce et d’industrie (CCI). Cette tutelle a été effectivement réformée par le décret du 19 avril 2007 relatif aux modalités de la tutelle exercée par l’État sur les établissements du réseau des chambres de commerce et d’industrie. Le renforcement souhaité devrait résulter de la déconcentration de la tutelle. Le préfet de département l’exerce désormais sur les chambres de commerce et d’industrie et les groupements interconsulaires, et le préfet de région pour les chambres régionales de commerce et d’industrie. Le ministre continue de l’exercer sur la tête de réseau, l’assemblée des chambres de commerce et d’industrie.
Votre Rapporteur spécial pour 2007 avait particulièrement insisté sur l’importance de l’aide à la création d’entreprise et à l’exportation.
L’augmentation importante de la dotation à Oséo-Sofaris pour 2007 au titre des garanties d’emprunt a permis d’atteindre l’objectif d’un doublement des prêts à la création d’entreprise.
La rationalisation du réseau de soutien à l’exportation figurait parmi les objectifs du projet annuel de performances pour 2007. Les résultats en sont mitigés.
La suppression d’emplois réalisée par Ubifrance en 2007 est inférieure à l’objectif, avec trois emplois supprimés au lieu de quarante-six. Mais le nombre d’entreprises clientes d’Ubifrance est passé de 12 778 en 2006 à 15 005 en 2007, soit une augmentation de 17,4 % avec un taux de satisfaction très élevé. C’est sans doute pour faire face à la croissance de son activité qu’Ubifrance a maintenu pratiquement constants ses effectifs.
Autre motif de préoccupation, votre Rapporteur spécial pour 2007 signalait une augmentation des effectifs concernant le contrôle de la sûreté nucléaire. Le programme n°127 Contrôle et prévention des risques technologiques et développement industriel prévoyait, d’après le projet annuel de performances pour 2007, la création de treize emplois à temps plein travaillé (ETPT) affectés à l’action Contrôle de la sûreté nucléaire et de la radioprotection et quatre emplois au sein de la direction générale de l’Énergie et des matières premières (DGEMP) pour assurer l’interface entre la nouvelle autorité de sûreté nucléaire (ASN) et les ministères concernés. Votre Rapporteur spécial regrettait que la création d’une autorité indépendante conduise à augmenter le nombre d’emplois. Cette observation a été prise en compte puisque la consommation du plafond autorisé de 315 emplois n’a été en exécution que de 304.
Votre Rapporteur spécial avait également souligné le reversement prévu par la COFACE de 2,35 milliards d’euros à l’État. Ce sont en tout 2,9 milliards d’euros qui ont été reversés en 2007, en application de la loi de finances initiale et de la loi de finances rectificative. La Cour des comptes a renouvelé, dans son rapport de certification des comptes de l’État en 2007, sa recommandation d’une intégration du compte des procédures publiques géré par la COFACE aux comptes de l’État.
En vigueur d’octobre 2005 à juin 2007, le plan Cap export (43) visait le renforcement du dispositif d’aide à l’exportation sur 25 pays cibles et cinq pays pilotes (Chine, États-Unis, Inde, Japon et Russie). Un nouveau plan, intitulé Force 5, a été mis en place, en 2007, pour traiter les problèmes structurels de l’exportation, identifiés comme le nombre insuffisant d’entreprises de taille moyenne et le déficit d’innovation et de compétitivité des PMI PME françaises.
On peut s’interroger sur les difficultés entraînées par la multiplication, année après année, des objectifs et sur l’intérêt qu’il pourrait y avoir, au contraire, à concentrer les moyens d’action sur un nombre restreint d’objectifs sur une durée plus longue.
II.– DES DÉPENSES BUDGÉTAIRES SOUS CONTRÔLE MAIS DES DÉPENSES FISCALES NON MAÎTRISÉES
La mission Développement et régulation économiques s’est déroulée, en 2007, par le moyen, d’une part, de dépenses budgétaires d’un montant de près de 4 milliards d’euros en autorisations d’engagement comme en crédits de paiement, et, d’autre part, de dépenses fiscales de 12,6 milliards d’euros.
Si en exécution, les crédits de paiement sont inférieurs de 4 % aux prévisions, les dépenses fiscales sont supérieures de 8 % aux évaluations.
Les réels efforts de maîtrise des dépenses budgétaires effectués par les responsables de programme sont donc plus qu’effacés par la croissance des dépenses fiscales. Or, les dépenses fiscales représentent les trois-quarts des moyens de cette politique publique. Globalement, les prévisions de dépenses fiscales sont démenties de près de 950 millions d’euros, ce qui est à l’évidence un résultat insatisfaisant et illustre la problématique générale de la maîtrise insuffisante des dépenses fiscales.
Pour 2007, les dépenses budgétaires de la mission Développement et régulation économiques s’élèvent, en exécution en 2007, à 3,95 milliards d’euros pour les autorisations d’engagement et à 3,94 millions d’euros pour les crédits de paiement.
La maîtrise des dépenses, entendue comme la différence entre les dépenses en exécution et les prévisions, a été efficace.
Pour l’ensemble des crédits de la mission, les taux de consommation sont en effet de 94,6 % pour les autorisations d’engagement, soit une moins value de 226,7 millions d’euros, et de 96 % pour les crédits de paiement, soit une moins-value de 165 millions d’euros. C’est le programme n° 134 Développement des entreprises, avec une moins-value de 151 millions d’euros, qui apporte la contribution la plus importante à la réduction des dépenses.
Cette gestion rigoureuse est logiquement complétée par une pratique restrictive des transferts de crédits de 2007 à 2008.
D’après la LOLF, les autorisations d’engagement non consommées sont susceptibles d’être reportées dans leur totalité, tout en ne pouvant alimenter que les crédits autres que ceux de personnel. Les reports de crédits de paiement sont, pour leur part, plafonnés à 3 % des crédits initiaux ouverts sur un programme par la loi de finances de l’année précédente.
On notera que les reports vers 2008 de crédits 2007 de la mission Développement et régulation économiques sont effectués par cinq arrêtés signés le 28 mars 2008, soit trois jours avant la date limite du 31 mars posée par la LOLF.
Le mécanisme de report est d’abord utilisé pour transférer au programme n° 302 Facilitation et sécurisation des échanges de la mission Gestion des finances publiques et des ressources humaines les crédits non consommés du programme n° 199 Régulation et sécurisation des échanges de biens et services de 2007.
Pour les autres programmes, les reports de 2007 à 2008 d’autorisations d’engagement et de crédits de paiement non consommés s’accompagnent, d’annulations de crédits de la mission, pour respectivement 11,3 et 7,19 millions d’euros, ces crédits étant toutefois mis à disposition d’autres missions.
On signalera enfin une nouveauté par rapport au RAP 2006, à savoir des retraits d’engagement relatifs à des années antérieures, qui ont été effectués pour un total de 13,88 millions d’euros, soit 0,4 % du montant total (44).
Sur un plan général, c’est le programme n° 199 Régulation et sécurisation des échanges de biens et services qui, en 2007, a reçu la priorité, avec 46,7 % des coûts complets de la mission Développement et régulation économiques, suivie du programme n° 134 Développement des entreprises (31,7 %), du programme n° 174 Passifs financiers miniers (16,3 %) et du programme n° 127 Contrôle et prévention des risques technologiques et développement industriel (5,3 %).
La mission Développement et régulation économiques a bénéficié d’une gestion souple des reports de crédits de 2006 à 2007. Si les opérations effectuées sont conformes à la lettre de la LOLF, on peut toutefois considérer qu’elles infléchissent la volonté du législateur.
En premier lieu, les reports de crédits traduisent des difficultés du gouvernement à réaliser les opérations prévues en loi de finances initiale. On peut d’ailleurs regretter à cet égard une insuffisance des justifications apportées à cet égard par le rapport annuel de performances. En second lieu, les arrêtés de report ont permis de réallouer des crédits d’un programme à un autre, voire d’une mission à une autre
Ainsi que l’ont prévu les arrêtés du 30 mars 2007 (45), au terme des deux reports concernant chacun des deux programmes, les autorisations d’engagement du programme n° 134 Développement des entreprises ont été augmentées de 16,47 millions d’euros, au détriment des autorisations d’engagement du programme n° 127 Contrôle et prévention des risques technologiques et développement industriel amputé du même montant.
Par ailleurs, les crédits de paiement de la mission Développement et régulations économiques ont pu globalement être augmentés d’un demi-million d’euros par les deux mêmes arrêtés, grâce à une contribution de la mission Gestion et contrôle des finances publiques.
Ces modifications, bien que marginales, réduisent à l’évidence l’exactitude des intentions présentées par le projet annuel de performances.
Les fonds de concours du programme Développement des entreprises ont été, en 2007, abondés en cours d’exercice, passant de 3,6 millions d’euros en prévision à 110 millions d’euros en exécution.
Principale explication, le BOP PME s’est vu doté d’un montant de 100 millions d’euros correspondant à la contribution de Total au financement de l’aide à la cuve dont le montant a été doublé pour la période allant du 10 novembre 2007 au 31 janvier 2008(46).
La mission Développement et régulation économiques comprend 103 dépenses fiscales, dont 101 rattachées au seul programme Développement des entreprises.
Les 103 dépenses fiscales de la mission s’élèvent pour 2007, dans leur chiffrage actualisé à 12,61 milliards d’euros.
Elles représentent ainsi 3,2 fois le montant des crédits de paiement en exécution.
Une rigueur au moins équivalente à celle observée en gestion des dépenses budgétaires devrait donc s’appliquer aux dépenses fiscales.
Or l’on constate, d’une part, une hausse rapide des dépenses fiscales de la mission, et, d’autre part, une imprécision trop grande de leur évaluation.
Les dépenses fiscales de la mission Développement et régulation économiques sont en effet, en 2007, en hausse de 930 millions par rapport à 2006, soit 8 % (47).
Cette hausse des dépenses fiscales est imputable, d’une part, à hauteur de 325 millions d’euros au dégrèvement de taxe professionnelle pour investissement nouveau (DIN), qui bénéficie à 185 000 entreprises, et, d’autre part, à hauteur de 883 millions d’euros, à la montée en puissance du crédit d’impôt pour dépenses d’équipements de l’habitation principale en faveur des économies d’énergie et du développement durable, qui bénéficie à 990 000 ménages.
Par ailleurs, le montant actualisé des dépenses fiscales 2007 de la mission est supérieur de 949 millions à l’évaluation initiale de 11,66 milliards d’euros, soit 8,1 %.
L’écart entre le chiffrage initial et le chiffrage définitif s’explique de deux façons, d’une part par l’introduction dans l’intervalle de nouvelles mesures, et, d’autre part, par l’imprécision des chiffrages. Les nouvelles mesures entrées en vigueur en 2006, dont on peut admettre la difficulté à les chiffrer pour le projet annuel de performances de 2007, ou appliquées pour la première fois en 2007 après la publication du PAP 2007, ne représentent qu’un surplus de 112 millions, soit 11 % de l’écart enregistré. C’est donc bien l’imprécision des évaluations elles-mêmes qui est la cause principale de l’écart entre le chiffrage initial et le chiffrage actualisé.
On peut se demander si cette situation est saine à long terme. Elle montre en tout cas que les études d’impact avant l’adoption d’une mesure sont insuffisantes.
III.– LES LACUNES DE LA MESURE DE LA PERFORMANCE
En 2007, la mission Développement et régulation économiques a compté 4 programmes, 25 actions, 25 objectifs et 43 indicateurs de performance. Ce nombre important se justifie par la multiplicité des buts poursuivis par la mission. Du fait de la difficulté de rassembler des informations pertinentes, le nombre d’objectifs a toutefois baissé d’une unité par rapport à 2006 et le nombre d’indicateurs de dix unités.
Le rapport annuel de performances présente des informations synthétiques sur le plan budgétaire, avec les tableaux récapitulant, au début du document, les dépenses pour les quatre programmes, et, sur le plan comptable, avec les coûts complets de chacun des quatre programmes. On peut regretter qu’il manque une synthèse comparable pour la performance globale de la mission.
La réduction de 2006 à 2007 des coûts complets de la mission Développement et régulation économiques s’élève à 4,6 %. Quelles conséquences cette réduction des coûts a-t-elle eu sur les performances de la mission?
Les indicateurs de performance ont précisément pour objet de répondre à cette interrogation. Dès lors, il convient de les examiner, programme par programme, tout en vérifiant leur qualité et leur exhaustivité.
Le programme n° 134 Développement des entreprises se caractérise en 2007 par une diminution de 4,3 % de son coût complet, soit une économie de 55,8 millions d’euros.
Les indicateurs utilisés dans ce programme sont théoriquement au nombre de 11 mais ils sont en réalité 18, en raison de l’existence de sous-indicateurs, dont les résultats ne sont pas ultérieurement agrégés.
Ces indicateurs, qui se rapportent à 6 objectifs, permettent de vérifier que la réduction de moyens n’a pas eu pour conséquence une diminution de résultats. En effet, ces indicateurs font, en quasi-totalité, apparaître une amélioration de la performance.
On peut distinguer à cet égard les indicateurs de performance reposant sur la mesure de résultats indiscutablement liés à l’action de l’État. S’agissant du soutien à l’exportation, le nombre de clients d’Ubifrance, les recettes commerciales et le taux de satisfaction des clients ont augmenté dans des proportions significatives. L’indicateur relatif aux économies d’énergie générées par les certificats d’économies d’énergie montre également des résultats satisfaisants.
Pour d’autres indicateurs de performance, l’interprétation est plus délicate. Il s’agit des cas où l’action de l’État participe à l’obtention de résultats mais ne peut en être tenue pour la cause unique. Ainsi, d’une part, les indicateurs relatifs aux entreprises aidées, d’une part par Oséo (taux de croissance ou de survie comparés aux autres), et, d’autre part, par le FISAC ou dans le cadre des mutations industrielles (taux de survie), montrent une amélioration de 2006 et 2007, plaidant en faveur de l’efficacité des politiques suivies. Mais d’autres causes comme le positionnement concurrentiel des produits et services proposés, leurs coûts et leurs prix conditionnent à l’évidence les résultats obtenus.
C’est aussi le cas pour d’autres indicateurs, comme la croissance de la production d’énergies renouvelables, la diffusion des chauffe-eau solaires ou des chaufferies à bois dont le développement est favorisé par les crédits d’impôt ou les aides de l’ADEME mais dépend également d’autres facteurs comme les prix du pétrole ou du gaz naturel.
Il faut également signaler le cas des indicateurs liés à la formation (objectif n° 5), dont les variations ne sont pas significatives compte tenu des niveaux atteints, par exemple en ce qui concerne les taux de placement à 6 mois des élèves ingénieurs, qui dépassent quasiment toujours 90 %.
La méthode des enquêtes d’opinion est utilisée pour produire l’indicateur n° 6.1 relatif à la complexité administrative ressentie au moment de la création d’entreprise.
Les enquêtes d’opinion auprès des usagers pourraient, de fait, être davantage utilisées qu’actuellement pour l’évaluation des politiques publiques.
Au total, si les dépenses budgétaires semblent d’une efficacité accrue en 2007 par rapport à 2006, il convient de rappeler que l’on ne dispose d’aucune évaluation de l’efficacité des dépenses fiscales associées au programme, qui représentent pourtant onze fois le montant des crédits de paiement consommés à ce titre en 2007.
Les conclusions tirées des indicateurs de performance sont en conséquence très partielles, sinon fragiles.
Un tel cas de figure où les dépenses fiscales dépassent les dépenses budgétaires, souligne la difficulté de l’évaluation de l’efficacité de l’action de l’État.
B.– LA DIFFICILE MESURE DES PERFORMANCES DU PROGRAMME N° 127 CONTRÔLE ET PRÉVENTION DES RISQUES TECHNOLOGIQUES ET DÉVELOPPEMENT INDUSTRIEL
Le programme n° 127 Contrôle et prévention des risques technologiques et développement industriel, a contribué, avec une réduction de 33,4 millions d’euros, soit -13,8 % de ses coûts complets, à la maîtrise des dépenses. Il importe de se demander dans quelle mesure les performances du programme ont pu être conservées, voire améliorées malgré la réduction de moyens.
Les huit indicateurs de performances du programme fournissent des éléments de réponse.
Par rapport à 2006, le nombre d’accidents dus au gaz a diminué de 8 % mais celui des accidents dans les mines et carrières a augmenté de 6%. L’indicateur du coût des inspections des installations classées montre une stabilité de celui-ci. Le contrôle des appareils de mesure améliore ses performances. Il en est de même pour le contrôle de la sûreté nucléaire. Enfin, les financements accordés aux PME pour leur faciliter l’accès aux nouvelles technologies de production et de l’information sont en nette croissance.
Ainsi, pour ce programme relatif aux risques technologiques, la réduction des coûts ne s’accompagne pas d’une diminution des performances mais au contraire d’une efficacité accrue.
Mais quelles sont la qualité et l’exhaustivité des indicateurs de performance utilisés ?
Les indicateurs de performance doivent porter sur les paramètres de l’action publique considérée et sur les résultats obtenus sauf lorsque ceux-ci dépendent de facteurs extérieurs.
Les indicateurs actuellement utilisés, que ce soit pour les inspections des installations classées ou pour la sûreté nucléaire, sont en fait des indicateurs de moyens et non pas de résultats (48). D’où leur caractère très limitatif.
Il convient sans aucun doute de les revoir.
C.– LA QUALITÉ DES INDICATEURS ET DES PERFORMANCES DU PROGRAMME N° 199 RÉGULATION ET SÉCURISATION DES ÉCHANGES DE BIENS ET SERVICES
Le programme n° 199 Régulation et sécurisation des échanges de biens et services a vu ses coûts complets de mise en œuvre diminuer de 126,8 millions d’euros entre 2006 et 2007, soit de 6,4 %. À lui seul, il est à l’origine des deux tiers de la réduction des coûts de la mission.
Cette diminution des moyens utilisés ne s’est pas accompagnée d’une diminution de l’efficacité des actions des administrations concernées, direction générale des Douanes et des droits indirects (DGDDI) et direction générale de la Concurrence, de la consommation et de la répression des fraudes (DGCCRF).
Composé de 9 actions qui poursuivent 8 objectifs, ce programme est assorti, en 2007, de 14 indicateurs, après une réduction de 4 unités par rapport à 2006.
Les indicateurs de performance du programme n° 199, qui sont tous des indicateurs de résultats exclusivement liés à l’activité des administrations, font état d’évolutions satisfaisantes.
Les performances des différentes actions ont été en 2007 en progression sensible par rapport à 2006.
C’est notamment le cas pour le renforcement de la lutte contre les pratiques préjudiciables au bon fonctionnement des marchés. Les délais de décision des autorités administratives indépendantes sont réduits, aussi bien pour l’autorité de régulation des Communications électroniques et des postes (ARCEP), que pour la commission de régulation de l’Énergie (CRE) et le Conseil de la concurrence. La lutte contre les fraudes douanières et les contrebandes a remporté de grands succès, à l’exception notable des saisies de cannabis en diminution de 30 %. Les délais de dédouanement ont été réduits de 12 %. Les taux de satisfaction des usagers dans leurs demandes à la DGDDI et à la DGCCRF, déjà élevés, sont encore en augmentation.
Des progrès supplémentaires devront toutefois encore être faits pour accroître le temps de travail consacré aux enquêtes et leur ciblage.
Le programme n° 174 Passifs financiers miniers est composé de quatre actions, dont la mise en œuvre, en 2007, a nécessité une dépense de 643 millions d’euros en coûts complets, soit une hausse de 4,5 % par rapport à l’exécution 2006.
Le surcroît de dépenses provient essentiellement des actions n° 1 Gestion de l’après mines et n° 2 Prestations à certains retraités des mines.
La mise en sécurité de l’ensemble du territoire minier résulte d’actions s’étalant sur plusieurs années, d’où la difficulté de définir des indicateurs adéquats. Les indicateurs mis en place pour ce domaine, qui portent sur le taux de diagnostic des concessions, l’exactitude des devis de travaux et le respect des délais pour ceux-ci, font état de progrès significatifs.
Les indicateurs relatifs à la gestion des prestations de l’après mines, dont la qualité méthodologique est incontestable, montrent que des progrès sont à faire pour améliorer l’efficience de la gestion.
Le rapport annuel de performances 2007 de la mission Développement et régulation économiques fournit incontestablement un ensemble d’informations très utiles pour évaluer l’efficience de l’action publique dans le domaine couvert. Il met en lumière les progrès effectués pour maîtriser les dépenses publiques et accroître l’efficacité de l’État dans ce contexte.
La mission Développement et régulation économiques pose clairement le problème des dépenses fiscales qui échappent aux contraintes d’évolution, avec une progression élevée de 2006 à 2007, ainsi qu’aux contraintes de l’évaluation, puisqu’elles sont souvent non chiffrées et que leur efficience n’est jamais estimée.
Le rapport de votre commission des Finances sur les niches fiscales (49) trouve dans le RAP 2007 une illustration supplémentaire de la pertinence de son diagnostic.
DÉVELOPPEMENT ET RÉGULATION ÉCONOMIQUES
TOURISME
Commentaire de M. Pascal TERRASSE, Rapporteur spécial
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SOMMAIRE
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Pages
I.– OBSERVATIONS SUR LA PRÉSENTATION DU RAPPORT ANNUEL DE PERFORMANCES 2007 141
A.– UN BILAN STRATÉGIQUE À COMPLÉTER 141
B.– UNE PRÉSENTATION ENCORE PERFECTIBLE DES CRÉDITS ET DES DÉPENSES FISCALES 142
C.– LES OBJECTIFS ET LES INDICATEURS 142
D.– LES OPÉRATEURS : UNE LACUNE, L’ANCV 143
II.– L’EXÉCUTION DU BUDGET 2007 143
A.– LES CRÉDITS VOTÉS EN LOI DE FINANCES INITIALE ET LES CRÉDITS CONSOMMÉS 143
B.– DES DÉPENSES FISCALES 20 FOIS SUPÉRIEURES AUX CRÉDITS BUDGÉTAIRES 143
C.– LES DÉPENSES DE PERSONNEL 144
D.– LA DETTE DU PROGRAMME TOURISME : UN REFLUX BIENVENU, MAIS À POURSUIVRE 144
III.– DES PERFORMANCES SATISFAISANTES DANS L’ENSEMBLE 145
A.– OBJECTIF N° 1 : AUGMENTER LA CAPACITÉ DES OPÉRATEURS DU MINISTÈRE CHARGÉ DU TOURISME À MOBILISER DES PARTENARIATS FINANCIERS 145
B.– OBJECTIF N° 2 : ATTIRER ET FIDÉLISER UN NOMBRE CROISSANT DE TOURISTES ÉTRANGERS SUSCEPTIBLES DE CONTRIBUER À L’AUGMENTATION DES RECETTES TOURISTIQUES 145
C.– OBJECTIF N° 3 : FAVORISER L’AMÉLIORATION DE L’OFFRE TOURISTIQUE POUR RÉPONDRE AUX ATTENTES DU MARCHÉ ET ORIENTER LA DEMANDE EN ACCOMPAGNANT LES DÉMARCHES QUALITÉ 146
D.– OBJECTIF N° 5 : EXPÉRIMENTATION SUR L’ÉVALUATION DE L’IMPACT DES MESURES FISCALES EN FAVEUR DE L’AGENCE NATIONALE DES CHÈQUES-VACANCES. 146
En 2007, le programme 223 Tourisme, exprimant l’action du ministère délégué au tourisme au service de la politique touristique du Gouvernement, s’inscrivait encore dans la mission interministérielle Politique des territoires (50).
Au cours de cet exercice, les crédits votés en loi de finances initiale se sont élevés à 86,25 millions d’euros en autorisations d’engagement (AE) et 86,47 millions d’euros en crédits de paiement (CP).
Les mouvements de crédits opérés en cours d’exercice ont porté les autorisations d’engagement à 95,52 millions d’euros et les crédits de paiement à 100 millions d’euros.
Les crédits consommés en 2007 se sont élevés à 79,35 millions d’euros en autorisations d’engagement et 92,34 millions d’euros en crédits de paiement.
Les trois axes principaux du développement de la politique publique du tourisme correspondent à trois actions du programme :
• action 1 : Promotion de l’image touristique de la France et de ses savoir-faire ;
• action 2 : Économie du tourisme ;
• action 3 : Accès aux vacances.
Une quatrième action « soutien au programme » regroupe tous les crédits indivis de fonctionnement de l’administration centrale et des services déconcentrés du tourisme.
Le pilotage du programme est assuré par la direction du tourisme, administration centrale dont le directeur est le responsable de programme.
I.– OBSERVATIONS SUR LA PRÉSENTATION DU RAPPORT ANNUEL DE PERFORMANCES 2007
La présentation des principales réalisations couvrant les trois axes de développement de la politique publique du tourisme – Promotion de l’image de la France ; Développement du Plan Qualité Tourisme et d’un tourisme durable sur l’ensemble du territoire ; Amélioration de l’accès aux vacances –, ne permet pas d’apprécier suffisamment la performance globale et l’évolution en 2007 du programme Tourisme.
Au-delà de l’annonce des 6,7 % du PIB et des 79 millions de visiteurs qui confirment la place prépondérante du tourisme dans l’économie nationale, il serait souhaitable de faire figurer également dans le bilan stratégique les données statistiques marquantes de l’activité touristique, telles que l’évolution annuelle du nombre de visiteurs, l’évolution du pourcentage du PIB que représente le tourisme, les comparaisons internationales ou encore le volume d’emplois représenté.
Préconisation n° 1 : établir le bilan de l’année touristique permettant de juger de la place et de l’évolution du tourisme dans l’économie française. |
• Les tableaux récapitulant les mouvements de crédits gagneraient à être assortis de commentaires.
Préconisation n° 2 : commenter les tableaux récapitulatifs des mouvements de crédits en précisant les motifs des ouvertures ou des annulations de crédits. |
• La même remarque peut être faite pour les fonds de concours, qui ont représenté plus de 10,65 millions d’euros au cours de cet exercice.
Préconisation n° 3 : ajouter au tableau présentant les fonds de concours des informations concernant leur ventilation par action et titre et indiquer leur provenance. |
L’analyse des résultats de l’objectif n° 5 Expérimentation sur l’évaluation de l’impact des mesures fiscales en faveur de l’Agence nationale des chèques-vacances ne figure pas au rapport.
Préconisation n° 4 : proposer une analyse des résultats pour chaque objectif du programme. |
À côté des deux opérateurs principaux du programme Tourisme que sont le GIE Maison de la France, et le GIP ODIT-France, l’Agence nationale des chèques-vacances (ANCV) est évoquée dans la partie opérateurs du rapport annuel de performance. Cependant l’ANCV n’est pas considérée comme opérateur du programme. Curieusement, l’une des raisons avancées est l’absence de subvention pour charges de service public reçue par l’ANCV. Or suite à l’intégration effectuée en 2007 du groupement d’intérêt public Bourse Solidarité-Vacances au pôle social de l’ANCV, une telle subvention, certes modeste – 0,4 million d’euros – a été versée à l’ANCV. Par ailleurs, cet organisme participe à la performance du programme Tourisme au travers de l’objectif 5 (Expérimentation des mesures fiscales). Enfin l’ANCV a participé au travers d’un fonds de concours à l’apurement de la dette du programme Tourisme. Une présentation plus élaborée de l’ANCV serait donc la bienvenue.
Préconisation n° 5 : proposer une présentation plus détaillée de l’Agence nationale des chèques-vacances. |
Autorisations d’engagement (AE) |
Crédits de paiement (CP) | |
Totaux des crédits prévus en LFI |
86 248 282 |
86 466 605 |
Ouvertures /annulations (dont FDC et ADP) |
+ 9 267 216 |
+ 13 540 170 |
Totaux des crédits ouverts |
95 515 498 |
100 006 775 |
Totaux des crédits consommés |
79 347 635 |
92 335 334 |
Les crédits ont été consommés à hauteur de 79,35 millions d’euros en autorisations d’engagement (83 % des crédits ouverts) et 92,34 millions d’euros en crédits de paiement (92 % des crédits ouverts), soit un taux de consommation satisfaisant en ce qui concerne les crédits de paiement.
Huit dépenses fiscales contribuent au programme Tourisme, dont six à titre principal, pour un montant total évalué à 1 993 millions d’euros.
Parmi les dépenses fiscales contribuant à titre principal, le taux de TVA de 5,5 % pour la fourniture de logements dans les hôtels est qualifié de dépense fiscale à forts enjeux. À ce titre, une présentation particulière de cette dépense fiscale figure au rapport.
Évaluée à 1 700 millions d’euros en 2007, pour 37 000 bénéficiaires, cette mesure représente plus de 18 fois les crédits consommés par le programme. Ce dispositif, antérieur à 1979, profite à l’ensemble du secteur d’activité. Considérant notamment les 36 % de clientèle étrangère en ce qui concerne les nuitées hôtelières, ce dispositif semble présenter une incidence certaine sur la balance des paiements.
Le programme prévoyait 330 ETPT, dont 182 agents de catégorie A (55 %), 55 agents de catégorie B (15 %) et 97 agents de catégorie C (30 %) pour l’exercice 2007.
Les crédits consommés pour dépenses de personnel, d’un montant de 21,13 millions d’euros, représentent 96 % des crédits ouverts, la réalisation s’établissant à 323 ETPT.
Au 31 décembre 2006, s’agissant des contrats de plan État-régions 2000-2006 (CPER), les restes à payer s’élevaient à 33,4 millions d’euros.
En 2007, les dépenses se sont élevées à 13,8 millions d’euros : aux 7,5 millions d’euros de crédits ouverts initialement, se sont ajoutés 4,4 millions d’euros de crédits déployés en gestion et 1,9 million d’euros d’opérations annulées.
Les restes à payer s’établissent au 31 décembre 2007 à 19,7 millions d’euros, soit une diminution de 41 % des restes à payer.
En qui concerne le programme de consolidation des équipements de tourisme social (PCETS), les dettes s’élevaient à 9,96 millions d’euros au 31 décembre 2006. Le fonds de concours versé par l’Agence nationale pour les chèques vacances (ANCV) a permis de déléguer 5,5 millions d’euros en crédits de paiement, pour apurer ces dettes, qui devraient être soldées en 2008.
Le solde du programme des engagements non couverts par des paiements au 31 décembre 2007 s’élève à 36,9 millions d’euros (49,9 millions d’euros au 31 décembre 2006).
III.– DES PERFORMANCES SATISFAISANTES DANS L’ENSEMBLE
Quatre objectifs (51) permettent de juger de la performance du programme Tourisme en 2007.
A.– OBJECTIF N° 1 : AUGMENTER LA CAPACITÉ DES OPÉRATEURS DU MINISTÈRE CHARGÉ DU TOURISME À MOBILISER DES PARTENARIATS FINANCIERS
L’indicateur 1.1 montre que la part du partenariat dans le financement du GIE Maison de la France est de 55,3 % pour une prévision de 55 %. Les apports financiers des partenaires se sont élevés à 43,6 millions d’euros pour un objectif de 36 millions d’euros.
L’indicateur 1.2 indique que le GIP ODIT-France a fédéré 71 % de partenariat autour des études réalisées. L’objectif a été atteint.
L’indicateur 1.3 qui mesurait la valorisation de l’offre collectée par Bourse Solidarité Vacances (BSV) a été supprimé en 2007, compte tenu de la dissolution de BSV et de l’intégration de sa mission au sein du pôle social de l’ANCV.
B.– OBJECTIF N° 2 : ATTIRER ET FIDÉLISER UN NOMBRE CROISSANT DE TOURISTES ÉTRANGERS SUSCEPTIBLES DE CONTRIBUER À L’AUGMENTATION DES RECETTES TOURISTIQUES
L’indicateur 2.1 montre une progression du nombre de connexions au site « franceguide.com » (de 17,3 millions en 2006 à 18,7 millions en 2007) mais n’atteint pas l’objectif de 23 millions de connexions prévu au PAP 2007. Le nombre de dossiers de ventes traités par le site, bien qu’en augmentation, n’est pas à la hauteur des prévisions : 9 603 dossiers traités pour un objectif de 18 000.
La filiale du GIE « Franceguide SAS » a vu son chiffre d’affaire progresser de 139 000 euros à 156 000 euros, mais en deçà de ce qui était envisagé. La perte d’un client qui lui apportait 40 % de ses dossiers d’hébergements locatifs explique ces difficultés.
L’indicateur 2.2 vise à évaluer les équivalents publicitaires des retombées presse et médias suscitées par l’action de Maison de la France. Les résultats des deux premiers sous-indicateurs sont inférieurs aux prévisions. L’harmonisation des méthodes d’évaluation de la mesure des équivalents publicitaires explique ces résultats. Le troisième sous-indicateur, mettant en rapport ces résultats et la subvention versée à Maison de la France par l’État n’a pas été renseigné du fait de son abandon dans le PAP 2008.
C.– OBJECTIF N° 3 : FAVORISER L’AMÉLIORATION DE L’OFFRE TOURISTIQUE POUR RÉPONDRE AUX ATTENTES DU MARCHÉ ET ORIENTER LA DEMANDE EN ACCOMPAGNANT LES DÉMARCHES QUALITÉ
L’indicateur 3.1 a pour objectif de montrer la corrélation entre l’action sur l’offre et la satisfaction de la clientèle.
La part des établissements (hôtels et campings) détenteurs de la marque « Qualité Tourisme » a progressé en 2007 pour atteindre 13,7 % des hôtels et 10,8 % des campings (respectivement 10,9 % et 9,8 % en 2006) dépassant les prévisions inscrites au PAP 2007.
Les taux d’occupation de ces établissements sont également conformes aux prévisions.
D.– OBJECTIF N° 5 : EXPÉRIMENTATION SUR L’ÉVALUATION DE L’IMPACT DES MESURES FISCALES EN FAVEUR DE L’AGENCE NATIONALE DES CHÈQUES-VACANCES.
L’indicateur 5.1 vise à montrer l’amélioration de la part des bénéficiaires des chèques-vacances partant effectivement en vacances. Le pourcentage de 85 % indiqué provient d’un sondage datant de 2005. Une nouvelle étude portant sur le deuxième semestre 2007 et le premier semestre 2008 permettra de mettre à jour cette donnée.
L’indicateur 5.2 mesure l’effet multiplicateur des mesures fiscales en faveur des chèques-vacances sur les recettes fiscales induites. Le ratio mesurant le rapport entre le coût des mesures fiscales en faveur des chèques-vacances et les recettes fiscales générées par l’utilisation de ce dispositif est de 5,78 pour une prévision de 4,12.
DIRECTION DE L’ACTION DU GOUVERNEMENT
COORDINATION DU TRAVAIL GOUVERNEMENTAL
Compte spécial : Publications officielles et information administrative
Commentaire de M. Jean-Pierre BRARD, Rapporteur spécial
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SOMMAIRE
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Pages
I.– UNE EXÉCUTION BUDGÉTAIRE CONTRAINTE EN 2007 148
A.– LE PROGRAMME COORDINATION DU TRAVAIL GOUVERNEMENTAL 148
B.– LA MISSION PUBLICATIONS OFFICIELLES ET INFORMATION ADMINISTRATIVE 149
1.– Les Journaux officiels 150
2.– La Documentation Française 150
II.– LA MESURE DE LA PERFORMANCE DES SERVICES 151
A.– LE PROGRAMME COORDINATION DU TRAVAIL GOUVERNEMENTAL 151
B.– LA MISSION PUBLICATIONS OFFICIELLES ET INFORMATION ADMINISTRATIVE 152
1.– Les Journaux officiels 152
2.– La Documentation Française 153
L’analyse de l’exécution budgétaire et de la performance des services du Premier ministre pour l’année 2007 prend en compte le fait que ces services constituent un ensemble administratif diversifié rattaché au chef du Gouvernement pour l’assister dans ses missions. Dans le cadre du programme Coordination du travail gouvernemental et du budget annexe Publications officielles et information administrative, ils peuvent être regroupés autour des trois fonctions suivantes :
– la fonction d’état-major liée à la direction du Gouvernement, qui peut elle-même se décliner en coordination générale, coordination en matière de défense et coordination sectorielle ;
– la fonction de stratégie et de prospective ;
– la fonction d’information administrative et de diffusion publique.
Sont également rattachées au Premier ministre, en raison de leurs missions, un certain nombre d’autorités administratives et instances indépendantes, l’inscription de leurs crédits au sein du programme Coordination du travail gouvernemental constituant l’une des garanties de leur indépendance.
I.– UNE EXÉCUTION BUDGÉTAIRE CONTRAINTE EN 2007
Au sein de la mission Direction de l’action du Gouvernement, seul le programme Coordination du travail gouvernemental est analysé ici. Il est couplé avec la mission Publications officielles et information administrative.
D’une manière générale, la consommation des dotations a été nettement inférieure aux crédits ouverts par la loi de finances initiale. Pour les autorisations d’engagement, elle représente 324,8 millions d’euros pour 381,6 millions d’euros ouverts en loi de finances initiale, soit 85 % des crédits ouverts. La consommation des crédits de paiement a représenté 326,2 millions d’euros, soit 91 % des 356,2 millions d’euros de crédits ouverts par la loi de finances initiale pour 2008.
La relative faiblesse de la consommation des crédits s’explique par deux facteurs essentiels, d’une part la régulation budgétaire et d’autre part un transfert de dotations d’investissement du Secrétariat général de la défense nationale à destination de la mission Défense.
Le rapport annuel de performances précise que les crédits ouverts hors titre 2 en loi de finances initiale pour 2007 se sont vus appliquer une mise en réserve de précaution à hauteur de 5 % de leur montant. L’application de cette mesure a été effectuée de manière homothétique sur chacun des budgets opérationnels de programme, compte tenu de l’autonomie budgétaire reconnue aux différentes entités regroupées au sein du programme Coordination du travail gouvernemental.
Cette réserve de précaution s’élevait lors de sa mise en place à 9 554 191 euros en autorisations d’engagement et à 8 283 096 euros en crédits de paiement. À la suite des deux mesures d’annulation de crédits dans le cadre des décrets d’avance pris les 6 avril et 25 octobre 2007, son montant résiduel au 31 décembre 2007 était de 3 994 921 euros en autorisations d’engagement et de 114 199 euros en crédits de paiement.
Recommandation n° 1 : Faire le point sur la mise en œuvre de la réserve de précaution, sur les annulations de crédits consécutives à leur mise en réserve et sur l’imputation de ces annulations au niveau le plus fin de la nomenclature. |
Une seule action a consommé des crédits au-delà de la dotation estimée par la loi de finances initiale : le taux de consommation de l’action 01 Coordination du travail gouvernemental est de 110 %. Le dépassement, d’environ 5 millions d’euros, ne donne pas lieu à des explications précises alors que le document prend soin d’expliquer que « les crédits consommés par le service de l’Intendance du Premier ministre s’élèvent à 3 082 960 euros en autorisations d’engagement et 3 108 252 euros en crédits de paiement pour une dotation en loi de finances initiale de 3 010 180 euros en autorisations d’engagement et crédits de paiement. Le dépassement de cette dotation est lié à l’engagement, non prévu initialement, de deux nouveaux marchés (crémerie et boulangerie), ainsi qu’à la mise en place du nouveau Gouvernement. »
Recommandation n° 2 : Expliquer les causes de l’écart constaté lorsque, sur une action du programme, la consommation des crédits est nettement différente des prévisions. |
Par ailleurs, le RAP indique que 30 millions d’euros en autorisations d’engagement et 8,2 millions d’euros en crédits de paiement ont été transférés en cours de gestion pour le lancement et la poursuite d’opérations d’investissements interministériels conduites en liaison avec le ministère de la défense. Deux décrets de transfert du 30 août 2007 ont effectivement abondé, à partir du programme Coordination du travail gouvernemental, le programme Équipement des forces, pour 20 millions d’euros d’autorisations d’engagement et 0,5 million d’euros de crédits de paiement et le programme Environnement et prospective de la politique de défense, pour 10 millions d’euros d’autorisations d’engagement et 10,27 millions d’euros de crédits de paiement. Ces mouvements expliquent, avec la régulation budgétaire, la faible consommation des crédits en 2007, en particulier pour les autorisations d’engagement.
La mission comporte deux programmes n° 621 Accès au droit, publications officielles et annonces légales qui retracent l’activité des Journaux Officiels et n° 622 Édition publique et information administrative qui correspond à la Documentation française et au renseignement administratif téléphonique.
En 2007, les recettes encaissées pour la Direction des Journaux Officiels ont atteint 180,7 millions d’euros et sont proches de la prévision en loi de finances initiale de 182,9 millions d’euros. En fait, le poste « Autres recettes » a été porté en exécution à 33,8 millions d’euros en 2007 à comparer à 7,7 millions d’euros en 2006. Il s’agit d’encaissements « en instance d’importation définitive », les difficultés informatiques et comptables liées à la mise en place de la nouvelle application de gestion/relations clients (GRC) ayant entraîné des retards de facturation et d’encaissements.
La consommation des crédits est nettement inférieure aux prévisions de la loi de finances initiale, elle s’est élevée à 135,7 millions d’euros de crédits de paiement au lieu de 148,7 millions d’euros ouverts par la loi de finances initiale. La principale économie est constatée sur les dépenses de personnel avec 565 ETPT réalisés fin 2007 au lieu de 617 prévus en loi de finances initiale. Les emplois fixés en loi de finances initiale pour 2007 ne tenaient pas compte du plan de cessation anticipée d’activité des personnels administratifs et techniques (CAPAAT) signé en décembre 2006.
Recommandation n° 3 : Récapituler en exécution (et en prévision) l’ensemble des dépenses de personnel en précisant leur nature (rémunérations directes, charges sociales, …) et leur imputation par titre et par action, afin de prendre en considération l’imputation au titre 3 des frais afférents à la SACIJO. |
Alors que la consommation d’autorisations d’engagement est globalement conforme aux prévisions, avec des engagements supérieurs aux prévisions sur le titre 3, la consommation de crédits de paiement apparaît nettement inférieure aux crédits ouverts en loi de finances initiale, de 89 millions d’euros à comparer à 100,6 millions d’euros. En fait, il demeure un important montant de charges à payer, de 8,1 millions d’euros, à fin 2007.
Les recettes de la Documentation française ont atteint 18 millions d’euros en 2007 au lieu de 17 millions d’euros prévus en loi de finances initiale. Elles ne contribuent que partiellement au financement des besoins du programme n° 622 qui sont assurés essentiellement par déversement des excédents des Journaux Officiels.
Les dépenses constatées s’élèvent à 37 millions d’euros de crédits de paiement, elles sont très inférieures aux 48,2 millions d’euros ouverts en loi de finances initiale. La Documentation Française disposait de 382 ETPT (hors CIRA) au lieu de 415 prévus par la loi de finances initiale, du fait d’un nombre de vacances de postes supérieur aux prévisions. Le principal poste d’économie est celui des moyens de fonctionnement du titre 3 avec 15,7 millions d’euros de crédits de paiement consommés au lieu de 25,9 ouverts en loi de finances initiale. Un certain nombre de projets, lancés en 2007, devraient aboutir en 2008.
La mesure de la performance des services du Premier ministre se heurte à des difficultés spécifiques à ces services comme à des écueils présents également dans les autres secteurs budgétaires de l’État.
Comme indiqué dans le rapport sur le projet de loi de finances pour 2008, les difficultés d’exécution résultent du caractère très hétérogène du programme Coordination du travail gouvernemental. Les prévisions budgétaires sont difficiles à réaliser avec précision sur de petites entités qui ne sont agrégées que dans un souci de présentation budgétaire et non de pilotage centralisé. La coordination réalisée par le secrétaire général du Gouvernement, responsable du programme, est volontairement limitée en raison de la tradition de forte autonomie de tous les services relevant du Premier ministre, sans même parler des autorités administratives indépendantes. Cet éclatement budgétaire se traduit également en termes de mesure de la performance : celle-ci n’est que lacunaire car elle ne peut pas être globale, sans pour autant cerner chaque service ou instance pris individuellement.
La présentation du bilan stratégique du RAP illustre bien cette difficulté : elle mentionne aussi bien la création du centre d’analyse stratégique que les efforts de maîtrise des coûts de la fonction Soutien ou la couverture de 85 % du territoire par la télévision numérique terrestre. Pour le reste, elle met en exergue l’appropriation véritable de la démarche de performance par l’ensemble des organismes dépendant du Premier ministre.
Les indicateurs de performance sont, comme pour les autres budgets de l’État, d’un faible secours pour apprécier, justement, la performance.
L’indicateur de performance concernant la politique de communication gouvernementale, qui est constitué par les résultats d’un sondage sur la visibilité des campagnes de communication gouvernementales, n’est absolument pas pertinent. Il a été remplacé en loi de finances initiale pour 2008 par un indicateur concernant le taux de pénétration des sites gouvernementaux au sein de la population internaute.
L’indicateur de pourcentage d’économies réalisées par la globalisation des achats n’est pas renseigné et a été également remplacé en loi de finances initiale pour 2008.
L’indicateur d’évaluation du montant des dépenses immobilières par m2 présente des résultats inférieurs aux prévisions du PAP, il fait l’objet en loi de finances initiale pour 2008 d’évolutions méthodologiques de nature à affecter les résultats.
L’indicateur de nombre d’agents gérés par gestionnaire de ressources humaines est de 51,98 en 2007 au lieu de 37 prévus au PAP. Le RAP estime que « l’approche quantitative de l’indicateur est un élément intéressant de comparaison entre entités ; elle permet plus difficilement d’orienter l’action. ». Le résultat aberrant semble s’expliquer par des variations de périmètre : 3 525 agents gérés au lieu de 2 153.
L’indicateur de performance des services du Médiateur de la République, pourcentage de dossiers traités en moins de 130 jours en 2007 et délai moyen d’instruction des dossiers pour le budget 2008, est en fait d’un intérêt limité : le raccourcissement des délais n’est pas un gage d’efficacité, les délais peuvent dépendre de la complexité des dossiers ou du sérieux avec lequel les demandes sont instruites.
L’indicateur du taux de publications du centre d’analyse stratégique présentées dans les délais fixés ne donne pas d’éclairage sur la qualité des travaux d’expertise réalisés au sein du centre.
Les éléments servant à renseigner l’indicateur de sécurité des systèmes d’information de l’État ne sont pas vérifiables.
En définitive, les indicateurs de performance sont d’un faible intérêt pour mesurer, justement, la performance.
Les indicateurs de performance correspondant à l’objectif de recueil, traitement et conservation à moindre coût et sans altération des données donnent des résultats contrastés compte tenu d’une part de la réalisation du plan de dématérialisation du processus d’acquisition des données et, d’autre part, de l’application des mesures RECAPS qui impliquent des surcoûts temporaires.
Les indicateurs de performance correspondant à l’objectif de diffusion des données sont bons mais les coûts rapportés au nombre de visiteurs des sites Legifrance et Journal Officiel dépendent des efforts de renouvellement comme de la fréquentation et sont donc peu significatifs.
L’indicateur de coût de soutien global divisé par le total des dépenses est affecté par des changements de périmètre qui émoussent l’intérêt d’une comparaison d’un exercice à l’autre.
Le coût unitaire de consultation du site service-public.fr est satisfaisant alors que celui du renseignement administratif téléphonique est très supérieur aux prévisions du PAP. Les indicateurs de satisfaction des usagers sont bons. L’indicateur de diffusion commerciale des publications éditées par la Documentation française est inférieur aux prévisions, à cause, selon la Documentation française, de la faible attractivité commerciale d’une trentaine de publications éditées pour le compte de différentes administrations.
DIRECTION DE L’ACTION DU GOUVERNEMENT
FONCTION PUBLIQUE
Commentaire de M. Georges TRON, Rapporteur spécial
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SOMMAIRE
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Pages
I.– LA STRATÉGIE DE PERFORMANCE DOIT MIEUX PRENDRE EN COMPTE LE PILOTAGE DES RESSOURCES HUMAINES DE L’ÉTAT 156
II.– L’EXÉCUTION DES CRÉDITS TRADUIT LA MONTÉE EN PUISSANCE DE L’ACTION SOCIALE INTERMINISTÉRIELLE 158
I.– LA STRATÉGIE DE PERFORMANCE DOIT MIEUX PRENDRE EN COMPTE LE PILOTAGE DES RESSOURCES HUMAINES DE L’ÉTAT
À la suite du rattachement de la direction générale de l’Administration et de la fonction publique (DGAFP) au ministère du Budget, le programme Fonction publique de la mission Direction de l’action du Gouvernement a été rattaché à la mission Gestion des finances publiques et des ressources humaines dans le projet de loi de finances pour 2008.
La définition de la stratégie de performance du programme Fonction publique est toujours perturbée par le fait que le secrétariat général du Gouvernement a gardé dans le programme Coordination du travail gouvernemental les crédits de personnel de la DGAFP. La conséquence en est que le bilan stratégique du programme est signé par le secrétaire général du Gouvernement, M. Serge Lasvignes, alors que c’est le directeur général de la DGAFP, M. Paul Peny, qui en assume directement la charge. En découle également le fait que la batterie d’objectifs et d’indicateurs est plus développée pour les actions impliquant des crédits d’intervention (action sociale et formation interministérielle) que pour celles n’en nécessitant pas (pilotage des ressources humaines de l’État).
Proposition : le programme Fonction publique devrait contenir une action nouvelle consacrée au pilotage des ressources humaines de l’État, action qui regrouperait les crédits d’intervention, de personnel, de fonctionnement et d’investissement de la direction générale de l’Administration et de la fonction publique (DGAFP). |
Le bilan stratégique du programme rappelle l’effort réel entrepris depuis quelques années par la DGAFP pour piloter la fonction publique de l’État. Ces efforts sont amplement développés dans les publications récentes de la DGAFP, notamment :
– Annexe générale « jaune » au projet de loi de finances pour 2008 sur la fonction publique ;
– Rapport annuel sur l’état de la fonction publique (2006–2007) :
volume 1 (faits et chiffres) ;
volume 2 (gestion prévisionnelle des ressources humaines) ;
volume 3 (rapport d’activité ministérielle).
– « Conférences de gestion prévisionnelle des ressources humaines 2007 : relevé des bonnes pratiques ministérielles » septembre 2007 – collection Point Phare.
La DGAFP est en effet chargée de promouvoir la modernisation de la gestion des ressources humaines dans l’ensemble des ministères, sous toutes ses dimensions : gestion prévisionnelle des emplois et des compétences ; démarche métiers ; mobilité ; fusion des corps ; mobilité (52) ; politique de rémunération, notamment intéressement à la performance ; recrutements ; diversité et égalité des chances ; formation ; handicapés ; professionnalisation... Les ministres Éric Woerth et André Santini ont présenté publiquement le 17 avril dernier le dépôt du « Livre blanc sur l’avenir de la fonction publique ». Rédigé par M. Jean-Ludovic Silicani, ce livre blanc fournit les pistes de réformes pour les mois à venir. Toutes ces actions s’insèrent dans le cadre de l’objectif fixé par le Président de la République de revenir sur l’augmentation historique des effectifs de la fonction publique, avec la règle du non remplacement d’un départ à la retraite sur deux.
La présentation de l’action de l’ENA et des IRA (pages 99 et 101 du rapport annuel de performances) est par trop générale et intemporelle et ne montre aucune stratégie de performance, ni dans l’optimisation des formations, ni dans la maîtrise des coûts.
L’objectif n° 1 (Promouvoir une nouvelle gestion des ressources humaines dans la fonction publique) montre que le dispositif de rémunération à la performance a concerné 182 cadres, pour une prévision de 185. Une nouvelle cible sera définie dans le projet annuel de performances pour 2009, en raison de l’extension du dispositif aux sous-directeurs et chefs de bureau.
L’objectif 2 (Optimiser la formation initiale des fonctionnaires) montre que le coût par élève dans les IRA et à l’ENA se rapproche des prévisions et des cibles. On peut cependant s’interroger sur la signification de l’indice relatif à l’ENA, qui n’inclut que les dépenses de fonctionnement, alors que le transfert du siège à Strasbourg a occasionné des coûts d’investissement très élevés. En outre le rapport annuel de performances précise que la valeur de l’indicateur pour l’ENA ne constitue d’une estimation dans la mesure où elle est déterminée à partir d’une balance provisoire des comptes, le compte financier 2007 n’étant pas encore définitivement établi.
Proposition : les opérateurs de l’État doivent inscrire leur programmation budgétaire et leur compte financier d’exécution dans le même calendrier que les services de l’État. |
L’indicateur Coût de gestion du prestataire extérieur en charge de la gestion de certaines prestations de l’objectif n° 3 (Optimiser la gestion des prestations d’action sociale interministérielle) a largement dépassé la prévision et même la cible. L’explication fournie en est l’appel d’offre lancé pour le recrutement des gestionnaires des prestations CESU, qui a permis une baisse de ces coûts. Il est étonnant de constater que cette mesure de bon sens (appel d’offre) n’a pas été anticipée lors de la détermination des valeurs de prévision et de cible. Comment dès lors ne pas penser que ces valeurs sont fixées ex ante à des niveaux volontairement bas pour les besoins de la cause ?
II.– L’EXÉCUTION DES CRÉDITS TRADUIT LA MONTÉE EN PUISSANCE DE L’ACTION SOCIALE INTERMINISTÉRIELLE
L’exécution des crédits en 2007 montre une forte augmentation des crédits d’action sociale interministérielle (+ 51 millions d'euros en CP) par rapport à 2006. Cette évolution est le signe de l’effort du Gouvernement en la matière, notamment à la suite des « accords Jacob » du 25 janvier 2006 et dans le cadre des négociations avec les agents publics sur l’augmentation du pouvoir d’achat.
Le programme Fonction publique comporte seulement les crédits de nature interministérielle consacrés à l’action sociale et à la formation professionnelle. Si ces crédits gérés par la DGAFP sont importants, ils ne couvrent qu’une faible partie de l’action de l’État en matière d’action sociale ou de formation. Votre Rapporteur spécial suggère donc que le rapport annuel de performances, comme le projet annuel de performances, présente une évaluation indicative des dépenses d’action sociale, qu’elles soient interministérielles ou ministérielles. La même proposition vaut pour les dépenses de formation des agents publics.
Proposition : le rapport annuel de performances devrait fournir une évaluation de l’ensemble des dépenses d’action sociale et de formation initiale et professionnelle de l’État, qu’elles soient interministérielles ou ministérielles. |
Comme cela avait déjà été signalé par votre Rapporteur spécial l’an dernier, il est dommage que les commentaires explicatifs des mouvements de crédits figurent page 86, alors que ces mouvements sont détaillés dans les tableaux figurant à la page 78 du rapport annuel de performances. Le mouvement le plus important concerne une ouverture de crédits de près de 60 millions d'euros en AE et CP au titre de l’action sociale interministérielle, dédiés à la poursuite des accords de 2006 et 2007 en la matière. Les délais très restreints de mise en œuvre du nouveau dispositif chèque emploi services universel (CESU) 3–6 ans et les nouvelles actions de réservation de logements et de crèches, ainsi que les modalités de financement de ces dernières opérations, n’ont cependant pas permis de consommer la totalité des crédits ouverts. En fin d’année, la loi de finances rectificative en a tiré les conséquences en annulant 3,8 millions d’euros (AE) et 20,8 millions d’euros (CP). Du fait de cette ouverture de crédits en cours d’année, les dépenses d’action sociale relative au logement ont connu une consommation (19,2 millions d'euros en CP) très supérieure à la dotation initiale (9,4 millions d'euros en CP).
L’exécution des comptes de l’ENA et des IRA montre une consommation légèrement supérieure à leurs dotations initiales respective. L’explication fournie en est l’augmentation des coûts salariaux et de la contribution au compte d’affectation spéciale Pensions.
De nombreuses petites erreurs comptables entachent la présentation des tableaux d’exécution des crédits d’action sociale.
Aucune fongibilité asymétrique n’a pu être exercée dans le cadre du programme Fonction publique, du fait du rattachement des crédits de personnel (titre 2) à l’autre programme de la mission. Hors titre 2, une fongibilité de faible ampleur a été effectuée de l’action n° 2 (impossibilité de consommer tous les crédits d’action sociale abondés en cours d’année) vers l’action n° 1 (dotation pour financer les dépenses de personnel de l’ENA et des IRA).
Le total des emplois rémunérés par l’ENA et les IRA (1 449 ETPT) est très légèrement inférieur à la prévision initiale (1 454 ETPT).
ÉCOLOGIE ET DÉVELOPPEMENT DURABLE
Commentaire de M. Jacques PÉLISSARD, Rapporteur spécial
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SOMMAIRE
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I.– DES COMPTES POUR LE MOINS INCERTAINS 162
A.– LA MODICITÉ DU BUDGET 162
B.– QUELLE FIABILITÉ POUR LES COMPTES DE LA MISSION ? 162
II.– LES INFORMATIONS SUR LES DÉPENSES FISCALES ET LES OPÉRATEURS DANS LE RAP 165
A.– UNE AMÉLIORATION DE LA PRÉSENTATION DES DÉPENSES FISCALES 165
B.– DES OPÉRATEURS INÉGALEMENT SUIVIS 166
Le bilan de l’exécution et de la gestion des crédits de la mission Écologie et développement durable porte sur une structure budgétaire et sur un volume de crédits très comparables à ceux de l’exercice 2006 dont l’analyse, présentée au début du rapport spécial n° 276 annexe 16 sur les crédits de la protection de l’environnement dans le projet de loi de finances pour 2008, peut s’appliquer également à l’exercice 2007. Au demeurant, cette structure a disparu en projet de loi de finances pour 2008 puisque l’administration de l’environnement a été fondue au sein de l’ensemble constitué par le ministère de l’écologie, du développement et de l’aménagement durables (MEDAD) après les échéances électorales du printemps 2007. L’exécution 2007 est donc la dernière à s’inscrire dans un cadre ancien, alors que la transition était déjà en cours au second semestre. Mais elle est aussi singulière à un autre titre : les comptes apparaissent dépourvus de toute fiabilité.
On constate, comme en 2006, que, par son volume, la mission Écologie et développement durable est l’une des plus modestes, puisqu’elle ne représentait en 2007 qu’environ 685 millions d’euros en loi de finances initiale et 410 millions d’euros en exécution. Elle se réduit en effet pour l’essentiel à la dotation budgétaire du ministère de l’Écologie.
Les remarques générales sur l’exercice 2006 s’appliquent également à l’exercice 2007 : la mission Écologie et développement durable n’agrège qu’une faible part des crédits budgétaires, les ressources propres des opérateurs échappent à l’analyse de la performance et il en est de même des dépenses fiscales.
La mission Écologie et développement durable est, en 2007 comme en 2006, structurée en trois programmes, le programme n °181 Prévention des risques et lutte contre les pollutions, le programme n °153 Gestion des milieux et biodiversité, le programme de soutien n °211 Conduite et pilotage des politiques environnementales et développement durable. La taille des deux premiers programmes avait été critiquée parce que trop faible, ils ont été fusionnés en projet de loi de finances pour 2008, le troisième programme a vu son champ inscrit en PLF 2008 dans le grand programme de soutien du MEDAD.
Les comptes présentés dans le rapport annuel de performances apparaissent manquer de fiabilité pour deux raisons : en premier lieu, des dégagements (sic) massifs d’autorisations d’engagement aboutissent à une consommation négative d’autorisations d’engagement en 2007, par ailleurs des erreurs d’imputation sont mentionnées sur la totalité du rapport, ce qui obère l’espoir d’une analyse quelconque de la performance. Pour cette raison probablement, les éléments de présentation physique de la performance au sein du RAP (bilan stratégique, présentations des programmes, analyses des résultats, justifications au premier euro) sont déconnectés du chiffrage de l’exécution budgétaire et revêtent un caractère littéraire ou programmatique.
Le total des autorisations d’engagement consommées n’a donc atteint que 263,9 millions d’euros, alors que les crédits prévus par la loi de finances initiale pour 2007 s’élevaient à 701,8 millions d’euros (y compris les fonds de concours FDC et les attributions de produits ADP). La consommation de crédits de paiement s’est élevée à 410,1 millions d’euros à comparer à 685,7 millions d’euros prévus en loi de finances initiale.
Une première explication des écarts, qui vaut surtout pour les autorisations d’engagement, est à rechercher au sein du programme n °181 Prévention des risques et lutte contre les pollutions dont la consommation d’autorisations d’engagement est négative (-12 millions d’euros), l’essentiel portant sur l’action n °4 Gestion des déchets et évaluation des produits. Selon l’explication du RAP, les montants des autorisations d’engagement, figurant dans les tableaux d’exécution budgétaire, doivent être corrigés pour donner une vision exacte des crédits mis à la disposition des deux directions concourant à la mise en œuvre du programme n °181.
Un dégagement d’autorisations d’engagement à hauteur de 137,9 millions d’euros a ainsi été comptabilisé par l’outil Accord Lolf sur l’exercice 2007, ce qui donne une idée fausse de la consommation des autorisations d’engagement des actions 1 et 4 de la direction de la prévention des pollutions et des risques (DPPR). En effet, jusqu’à l’année 2006 incluse, l’ADEME a enregistré 137,9 millions d’euros d’annulations d’opérations engagées sur des autorisations d’engagement antérieures à 2006, diminuant d’autant le reste à couvrir par des crédits de paiement.
La deuxième explication tient en l’existence du programme de soutien n °211 Conduite et pilotage des politiques environnementales et développement durable qui, en gestion, transfère la majeure part des crédits de rémunérations à d’autres missions ministérielles. La commission des Finances a toujours exprimé des réticences de principe à l’endroit des programmes de soutien. Ils font en effet obstacle à une mise en œuvre à grande échelle de la fongibilité asymétrique, au sein des trois programmes, entre les crédits de personnel et les autres crédits. Circonstance aggravante, ils ne permettent pas d’apprécier le coût complet des différents programmes.
Non seulement le programme n° 211 regroupe l’essentiel des crédits de personnel de la mission, mais ces crédits ont été transférés par les décrets du 23 août et du 27 novembre 2007 à quatre programmes extérieurs à la mission, comme le retrace très précisément le rapport de performances. Sur les 315 millions d’euros inscrits en loi de finances, 212 millions n’auront fait que transiter par le programme. La masse de manœuvre englobée par la fongibilité se révèle ainsi très inférieure aux dépenses fiscales associées au programme et présentées de manière très sommaire.
La fongibilité asymétrique n’est d’ailleurs pas évoquée par le rapport annuel de performances.
La troisième explication du manque de fiabilité des comptes pour 2007 tient dans l’invraisemblable abondance des erreurs d’imputation, celles-ci étant mentionnées pratiquement à chaque page du RAP. Les rédacteurs du document ont donc été amenés à présenter, après les tableaux d’exécution budgétaire, des tableaux qui « reflètent la consommation réelle des crédits en autorisations d’engagement et en crédits de paiement, déduction faite du désengagement des autorisations d’engagement de l’ADEME et après correction des erreurs d’imputation des divers services gestionnaires (en administration centrale et en services déconcentrés). Ces erreurs s’expliquent essentiellement par le fait que, pour la deuxième année de gestion en mode LOLF, les services ne maîtrisaient pas encore complètement les nouveaux schémas d’organisation financière des BOP et surtout la nouvelle nomenclature d’exécution des dépenses, qui a d’ailleurs dû être complétée et adaptée en cours de gestion.
C’est ainsi, par exemple, que les responsables de BOP de bassin, dont les dépenses auraient dû être imputées exclusivement sur des actions de la direction de l’eau, ont imputé certaines de leurs dépenses sur les actions relevant de la DPPR, à hauteur de 610 252 euros en autorisations d’engagement et 1 094 941 euros en crédits de paiement. De même, les DRIRE ont imputé des dépenses sur les actions de la DE à hauteur de 396 194 euros en autorisations d’engagement.
Il s’agit bien d’erreurs d’imputation, car les crédits utilisés ont finalement été employés de façon conforme à la programmation initiale, qui faussent la lisibilité de l’exécution des budgets lorsqu’il n’est tenu compte que des résultats bruts. Le présent rapport mentionne, par action et par titre, les erreurs d’imputation qui ont pu être identifiées. ». Cette dernière phrase laisse supposer que des erreurs d’imputation n’ayant pas été identifiées peuvent réserver d’autres surprises, par exemple sur l’exécution 2008.
Les erreurs d’imputation peuvent avoir un impact considérable pour des postes de dépenses ponctuels. À titre d’exemple, sur l’action n °2 Prévention des risques naturels du programme n °181 Prévention des risques et lutte contre les pollutions, « le montant des dépenses pour immobilisations corporelles de l’État est surestimé de 3 198 941 euros en autorisations d’engagement et 272 511 euros en crédits de paiement, du fait d’erreurs d’imputation des responsables des BOP de bassin sur cette action. La consommation réelle s’élève donc à 721 717 euros en autorisations d’engagement et à 43 725 euros en crédits de paiement ».
Par ailleurs, comme pour les années précédentes, l’analyse des crédits est perturbée par le recours au fonds de prévention des risques naturels majeurs (FPRNM), dit fonds Barnier. La loi sur l’eau et les milieux aquatiques du 30 décembre 2006 avait autorisé le versement d’un tel fonds de concours dans la limite de 40 millions d’euros. Le versement effectif de crédits de paiement n’a été que de 18 843 534 d’euros pour le programme n °181. Le fonds Barnier est fortement sollicité ce qui a justifié une augmentation de la ressource qui lui est affectée par la loi de finances pour 2008.
Recommandation n° 1 : Fournir un tableau de financement des fonds extra-budgétaires sur lesquels peuvent être prélevées des ressources destinées à remplir les objectifs du programme, rendre compte de manière exacte de l’emploi de ces prélèvements et justifier, le cas échéant, le maintien de ce genre de financement. |
En dernier lieu, il n’est question nulle part dans le rapport de la réserve de précaution et du sort des crédits gelés en 2007, sauf pour observer ponctuellement, et sans qu’il soit possible d’en avoir une compréhension synthétique, la levée de réserve sur tel ou tel poste de dépense.
Recommandation n° 2 : Faire le point sur la mise en œuvre de la réserve de précaution, sur les annulations de crédits consécutives à leur mise en réserve et sur l’imputation de ces annulations au niveau le plus fin de la nomenclature. |
La masse des dépenses fiscales associées au programme se révèle très supérieure au total des crédits budgétaires qui y sont inscrits.
L’analyse des dépenses fiscales, présentée pages 30 et 31 du rapport spécial n° 276 annexe 16 sur les crédits de la protection de l’environnement dans le projet de loi de finances pour 2008, a mis en évidence que trois dépenses fiscales concentrent l’essentiel du coût d’ensemble du dispositif, soit, pour 2008, 4 590 millions d’euros sur 4 835 millions. Dans le périmètre de la mission en 2007, deux d’entre elles ont fait l’objet d’une analyse par le RAP, la déduction des dépenses de grosses réparations et d’amélioration et le crédit d’impôt pour dépenses d’équipement de l’habitation principale en faveur des économies d’énergie et du développement durable.
Recommandation n° 3 : Justifier de manière circonstanciée le maintien des dépenses fiscales dont le nombre de bénéficiaires n’a pu être déterminé ou dont le montant estimé est nul, et fournir des indications précises sur la contribution des autres dépenses fiscales aux objectifs impartis à la mission. |
Le coût de la déduction des dépenses de grosses réparations avait été estimé à 1 000 millions d’euros initialement en 2007, coût réévalué à 1 100 millions d’euros par le RAP (comme par le PAP 2008). Elle est réputée concerner à titre principal le programme Développement et amélioration de l’offre de logement de la mission Ville et logement et à titre subsidiaire le programme n °181. Le RAP précise que la fiabilité de l’estimation est l’ordre de grandeur et que la réévaluation résulte essentiellement d’un changement de méthode.
Le crédit d’impôt pour dépenses d’équipement de l’habitation principale en faveur des économies d’énergie et du développement durable a représenté un coût constaté de 1 873 millions d’euros en 2007 à comparer à une estimation initiale de 1 000 millions d’euros.
Les éléments d’explication insérés dans le RAP sont précieux pour l’analyse des dépenses fiscales. Les autres dépenses fiscales mentionnées sont d’un coût faible à nul, et il est également proposé une explication des variations d’estimation quand elles existent.
La Cour des comptes observe que, de 2005 à 2008, pour les quatre plus importants opérateurs rattachés à la mission Écologie et développement durable, les subventions sur crédits budgétaires sont passées de 533 à 333 millions d’euros, quand les taxes qui leur sont affectées ont cru de 72 à 361 millions d’euros.
Si, comme dans le RAP 2006, les renseignements fournis sur les opérateurs sont très inégaux, on constate une augmentation au moins quantitative de l’information transmise. Cependant, l’analyse des résultats, qui est préparée par chaque opérateur, est souvent descriptive et ne permet pas de faire la liaison entre les activités de l’organisme et la consommation des crédits. C’est particulièrement flagrant en ce qui concerne l’Agence de l’environnement et de la maîtrise de l’énergie (ADEME), dont « l’analyse des résultats » récapitule les quatre secteurs d’activité fort conceptuels (« connaître », « convaincre et mobiliser », « conseiller », et « aider à réaliser ») qui ont été mis en place dans le cadre du contrat d’objectifs 2007–2010. C’est d’autant plus dommage que l’ADEME a mis en place une batterie impressionnante d’indicateurs de performance ; le RAP aurait donc pu être l’occasion de faire en quelque sorte le bilan de départ du suivi de ces indicateurs.
Recommandation n° 4 : Fournir des données beaucoup plus précises sur l’emploi par les opérateurs des ressources propres qui leur sont affectées et prendre en compte dans le pilotage des performances les financements auxquels elles contribuent. |
On peut s’interroger sur la fiabilité du RAP s’agissant des opérateurs. Le tableau récapitulant les ETPT des opérateurs rattachés au programme n° 153 est faux : on ne dénombre pas au total 12 290 ETPT en prévision 2007 mais 5 207 car les ETPT de l’ONEMA n’étaient pas prévus à 7 870 mais à 787…
Il ne pourrait s’agir que d’une simple coquille, mais, à partir d’une erreur somme toute banale, les calculs des effectifs agrégés deviennent complètement faussés. Les opérateurs rattachés au programme sont réputés disposer d’effectifs supérieurs au double des effectifs prévus.
Les indicateurs de performance retenus pour l’exercice 2008 ont été entièrement remaniés dans le cadre de la création de la grande mission Écologie, développement et aménagement durables. La Cour des comptes observe que certains indicateurs qui retraçaient des performances médiocres ou en baisse ont été supprimés en 2008, par exemple dans les politiques de l’eau ou de la biodiversité, pourtant affichées comme prioritaires.
ENSEIGNEMENT SCOLAIRE
Commentaire de M Yves CENSI, Rapporteur spécial
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SOMMAIRE
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Pages
I.– L’EXÉCUTION DE LA MISSION ENSEIGNEMENT SCOLAIRE EN 2007 170
A.– UNE BONNE GESTION DES CRÉDITS DANS LE RESPECT DE LA NORME DE DÉPENSE 170
B.– LE PLAFOND D’AUTORISATION D’EMPLOI MINISTÉRIEL QUASI ATTEINT 171
C.– LES MESURES DE FONGIBILITÉ LIMITÉES 171
D.– LA POURSUITE DE LA MISE EN œUVRE DES MESURES CATÉGORIELLES 172
E.– UNE GESTION PRAGMATIQUE DES AUTRES CRÉDITS 172
F.– L’EXÉCUTION DU PROGRAMME ENSEIGNEMENT TECHNIQUE AGRICOLE 173
II.– LA MESURE DE LA PERFORMANCE EN PROGRÈS, DANS L’ATTENTE D’UNE POLITIQUE D’ÉVALUATION 174
A.– LE PROGRAMME ENSEIGNEMENT SCOLAIRE PUBLIC DU PREMIER DEGRÉ 175
B.– LE PROGRAMME ENSEIGNEMENT SCOLAIRE PUBLIC DU SECOND DEGRÉ 175
C.– LE PROGRAMME VIE DE L’ÉLÈVE 176
D.– LE PROGRAMME ENSEIGNEMENT PRIVÉ DU PREMIER ET DU SECOND DEGRÉ 177
E.– LE PROGRAMME ENSEIGNEMENT TECHNIQUE AGRICOLE 177
I.– L’EXÉCUTION DE LA MISSION ENSEIGNEMENT SCOLAIRE EN 2007
Cette mission représente le premier poste de dépenses de l’État et la moitié environ de ses agents, soit plus de 1 million. Les crédits de la mission sont des crédits de personnel pour 95 % d’entre eux.
L’année 2007 a constitué une année de construction des bases sur lesquelles les réformes à venir vont se fonder, elle a aussi été une année de préparation à une évaluation nouvelle de l’enseignement à tous les niveaux, afin de mieux en mesurer, à terme, l’efficacité.
Ces évolutions et la mesure de la performance telle qu’elle peut actuellement être faite pour chacun des programmes seront évoquées dans la deuxième partie de cette analyse.
En 2007, les crédits votés en loi de finances initiale se sont élevés à 59 293 millions d’euros d’autorisations d’engagement et à 58 986 millions d’euros de crédits de paiement.
Les dépenses exécutées se sont élevées à 59 052 millions d’euros en autorisations d’engagement et à 58 769 millions d’euros en crédits de paiement. La consommation des crédits s’est ainsi élevée à 99,6 %. Les crédits consommés ont respecté la norme de dépense fixée par la loi de finances initiale, mais cette consommation proche de 100 % marque aussi une gestion tendue.
Au sein de ce total, les crédits de titre 2 se sont élevés à 54 159 millions d’euros et, pour les autres titres, à 3 546 millions d’euros en autorisations d’engagement et à 3 544 millions d’euros en crédits de paiement.
Les écarts en exécution ont été relativement faibles par rapport à la programmation budgétaire initiale, et en diminution par rapport à 2006.
En outre, la gestion a été pragmatique, avec le recours à la fongibilité asymétrique et les mouvements de crédits entre les programmes, afin de respecter la norme budgétaire. Cependant, le contrôleur budgétaire et comptable ministériel note un écart par rapport à la programmation plus marqué sur l’exécution des dépenses hors titre 2 que pour les dépenses de masse salariale. Pour ces dernières dépenses, l’écart par rapport à la programmation a été de 2,7 %.
Ces écarts à la prévision budgétaire initiale reflètent les actions des gestionnaires, et en particulier les décisions politiques nouvelles mises en œuvre : le recrutement supplémentaire d’auxiliaires de vie scolaire pour l’accueil des élèves handicapés, la mise en place d’études dirigées dans 900 collèges situés en zone d’éducation prioritaire, la suppression des décrets Robien de révision des charges horaires et la relance des contrats aidés. Les dépenses de bourses et de forfait d’externat sont également à l’origine du dépassement.
Le volume des reports de crédits (110 millions en crédits de paiement) est raisonnable en valeur relative.
Le plafond d’emplois a été fixé pour 2007 à 1 044 980 ETPT ; il a été consommé à hauteur de 1 040 929 ETPT. Ce sont donc 4 051 emplois qui n’ont pas été consommés. Il faut rappeler que ce plafond d’emplois a été établi en réduction de 59 467 ETPT par rapport à celui de 2006.
L’excédent dégagé est dû essentiellement aux 2 400 emplois laissés vacants en cours d’année par les personnels TOS dont les départs ne sont plus remplacés, cette charge incombant désormais aux collectivités territoriales.
Les crédits de personnel ont été consommés à 99,6 %.
La prévision initiale a permis des marges de manœuvre suffisantes pour financer l’intégralité de la hausse supplémentaire de la valeur du point fonction publique de 0,3 % au 1er février 2007 (s’ajoutant aux 0,5 % prévus) et dont le coût s’est élevé à 167,5 millions d’euros. Il est néanmoins souhaitable que la hausse du point fonction publique soit prévisible dès l’établissement du budget de l’année, car à titre d’exemple, la hausse non budgétée a tout de même représenté 44 millions d’euros pour le programme Premier degré.
Sur les 213 millions d’euros de crédits ouverts non consommés, 69,7 millions ont été annulés dans le cadre de la loi de finances rectificative pour 2007, 33,2 millions ont fait l’objet d’un décret de virement pour couvrir le déficit des programmes de l’enseignement supérieur tandis que 82 millions d’euros faisaient l’objet de mesures de fongibilité asymétrique.
L’administration a eu recours au mécanisme de la fongibilité asymétrique de façon très marginale, puisque l’ensemble des mesures a porté sur 82 millions d’euros. Ces mesures ont été les suivantes :
– les services académiques ont vu reconnaître la bonne gestion de leur masse salariale et ont été autorisés à redéployer 25 millions d’euros vers d’autres types de dépenses ;
– des subventions d’un montant total de 16,2 millions d’euros ont été versées à des associations assurant la mise en œuvre de politiques éducatives afin de compenser la transformation de 312 mises à disposition d’agents en détachement ;
– la compensation de la prise en charge par le CNED, à compter du 1er octobre 2007, de la rémunération de 677 personnels enseignants du premier et du second degré affectés sur des postes de réemploi au sein de l’établissement, pour un montant de 9,8 millions d’euros ;
– le recrutement de contrats aidés supplémentaires pour l’accompagnement des élèves handicapés, pour un montant de 31 millions d’euros.
Votre Rapporteur spécial tient à souligner que la fongibilité asymétrique a été conçue comme un moyen de conférer aux gestionnaires de programme davantage d’autonomie pour une gestion plus efficace et plus performante, aussi le recours à cette faculté ne doit pas conduire le ministère à diminuer l’année suivante les crédits qui ont donné lieu à fongibilité l’année précédente.
Si les gestionnaires doivent craindre une diminution de leurs crédits comme conséquence de leur bonne gestion du personnel, alors que tant de besoins sont constatés dans le domaine du fonctionnement et de l’investissement, l’esprit et la lettre de la LOLF sont alors loin d’être respectés.
Au titre des mesures catégorielles, 95 millions d’euros ont été versés dont 37,8 millions relèvent de mesures interministérielles mises en œuvre dans le cadre du protocole du 25 janvier 2006 (accords Jacob) :
– 23 millions d’euros en faveur des personnels enseignants du 1er degré, permettant la poursuite de l’intégration dans le corps des professeurs des écoles et la majoration de l’indemnité de sujétions spéciales allouées aux directeurs d’écoles maternelles et élémentaires ;
– 7,5 millions d’euros pour les personnels enseignants du second degré afin d’augmenter les possibilités d’accès à la hors classe des différents corps ;
– 6 millions d’euros pour les personnels de direction et d’encadrement ;
– 15,7 millions d’euros pour les personnels ATOSS, sous la forme de revalorisations catégorielles de la filière laboratoire et de revalorisations indemnitaires, notamment de l’indemnité d’administration et de technicité (IAT) et de l’indemnité forfaitaire pour travail supplémentaire (IFTS).
À la suite du recours à la fongibilité asymétrique, les crédits disponibles se sont élevés à 3 703,9 millions d’euros d’autorisations d’engagement et 3 644,7 millions d’euros de crédits de paiement.
La consommation de ces crédits s’est élevée à 96,6 % pour les autorisations d’engagement et à 98,1 % pour les crédits de paiement. Les crédits non consommés ont été pour partie annulés (15,8 millions d’euros en CP), et pour partie reportés sur la gestion 2008 (50,6 millions d’euros).
La réserve de précaution s’est élevée à 76 millions d’euros sur le titre 2 et à 63 millions d’euros sur les autres titres. Deux programmes ont été exonérés de la mise en réserve de crédits, le programme Enseignement du second degré en raison de l’importance des économies déjà faites en loi de finances initiale, et le programme Vie de l’élève en raison du caractère obligatoire et incompressible des dépenses qui y figurent.
Au total, 63 millions d’euros ont été mis en réserve. Ces crédits ont été en partie annulés dans le cadre des décrets d’avance des 6 avril et 25 octobre 2007 (13,76 millions d’euros), puis pour financer la loi de finances rectificative du 27 décembre 2007 (2 millions d’euros). Les autres crédits ont été dégelés en toute fin de gestion.
Au cours de cette année 2007, comme l’année précédente, le ministère s’est efforcé de résorber les restes à payer, qui ont diminué de 28 millions d’euros à 18 millions d’euros sur le hors titre 2. Cette action a notamment porté sur les frais de changement de résidence (-18 % de restes à payer par rapport à 2006), sur les frais de déplacement (-72 %) et sur les dépenses liées aux examens et concours (-54 %).
Pour 2007, les crédits votés en loi de finances initiale se sont élevés à 1 582,88 millions d’euros d’autorisations d’engagement et à 1 277,39 millions d’euros de crédits de paiement.
Les dépenses exécutées se sont élevées à 1 557 millions d’euros d’autorisations d’engagement et à 1 275 millions d’euros de crédits de paiement. Une annulation de 10,9 millions d’euros s’est appliquée aux autorisations d’engagement, et 7,5 millions d’euros ont été ouverts, sur le titre 2, en crédits de paiement.
Les crédits pour 2007 ont permis la revalorisation de la ligne « assistants d’éducation » (+1,2 million d’euros, soit une hausse de 6 % du poste). Les effectifs enseignants ont diminué en 2007, dans une proportion faible : 10 ETPT ont été supprimés dans l’enseignement public, soit 30 postes à la rentrée 2007.
Le ministère a maintenu des emplois de vacataires au sein du programme par rapport à 2006, qui était une année très basse ; ces vacataires sont indispensables à l’ajustement régional entre besoins pédagogiques et moyens.
Dans l’enseignement agricole public, la dotation globale horaire pour 2007 a été en légère diminution par rapport à 2006, au niveau national (- 0,27 %, soit une diminution de 12 543). Le solde net a été de + 0,5 classe.
L’enseignement agricole privé « temps plein » emploie près de 5 000 personnels enseignants, la plupart sous contrat de droit public. L’effectif enseignant a subi en 2007 une légère baisse, à hauteur de 8 ETPT, qui équivalent à 8 postes, mais de façon moins drastique qu’en 2006 (- 47 ETPT). Cette mesure équivaut à une baisse de – 0,75 % de la dotation globale horaire.
Cette baisse a permis de financer les mesures de requalification des enseignants de « catégorie 3 ». Ces enseignants sont rémunérés sur une grille indiciaire inférieure à celle des autres professeurs et seront donc requalifiés : cette mesure était très attendue par les enseignants du privé.
Malgré cette légère baisse, le nombre de classes ouvertes dans l’enseignement agricole privé « temps plein » est en progression à la rentrée 2007, avec un solde net de + 2 classes.
L’enseignement de rythme approprié subit depuis plusieurs années, et malgré les amendements votés au titre du projet de loi de finances initiale pour 2006, une dégradation importante du report de charge. Ce report s’est élevé à 25 millions d’euros à la fin 2006, et s’établit à 20,26 millions d’euros à fin 2007. La ressource budgétaire s’élevant à 180,96 millions d’euros (avant dégel, le gel de crédits portant sur 12,2 millions d’euros), l’évolution du report de charges sera de 24 millions d’euros si le dégel des crédits est intégral et de 36,2 millions d’euros si aucun dégel de crédits n’intervient.
II.– LA MESURE DE LA PERFORMANCE EN PROGRÈS, DANS L’ATTENTE D’UNE POLITIQUE D’ÉVALUATION
Pour l’ensemble de la mission, la mesure de la performance repose sur 26 objectifs et 109 indicateurs, dont 76 % sont renseignés, contre 42 % il y a un an. Certains indicateurs majeurs pour l’évaluation des performances de l’enseignement scolaire sont encore absents des projets et rapports annuels de performances, comme les sorties sans diplôme ou qualification, l’acquisition du socle commun de connaissances et de compétences, par exemple.
Le ministère reconnaît que pour près de 40 % des indicateurs, la comparaison de la performance d’une année sur l’autre est encore impossible. Pour 45 % des indicateurs, la réalisation a été conforme aux prévisions ou une évolution significative favorable a été constatée. Pour 16 % des indicateurs, on ne constate pas d’amélioration de la performance.
Ce rapport annuel de performances pour 2007 permet de constater les progrès accomplis dans la mesure de la performance, comme les progrès réalisés dans la poursuite de certains des objectifs que le ministère de l’Éducation nationale s’est donnés. Cependant votre Rapporteur spécial considère que cette mesure appelle l’élaboration d’une véritable évaluation de l’efficacité de notre système scolaire, qu’il s’agisse de l’efficacité de son enseignement ou de son organisation.
Pour ce qui concerne l’enseignement primaire, une réflexion s’est engagée sur le contenu des enseignements, leur organisation et sur les modalités d’évaluation des acquis des élèves du primaire. Elle conduira au renouvellement des programmes à la rentrée scolaire 2008 et à la réorganisation du temps scolaire. Dès 2007, l’accompagnement éducatif a été mis en place dans les écoles des communes volontaires et sera étendu en 2008. Pour ce programme, on note que les indicateurs relatifs à l’acquisition des compétences de base des élèves ne sont disponibles que pour la réalisation 2007, et qu’il n’est donc pas possible d’établir de comparaison.
En ce qui concerne la proportion d’élèves apprenant l’allemand, l’objectif de 13,6 % ne pourra pas être tenu, et les résultats marquent une nouvelle baisse. Le maintien de cet objectif suppose qu’il soit proposé aux familles des classes bi-langues beaucoup plus nombreuses dans les établissements.
La comptabilisation des élèves handicapés ou atteints de maladies invalidantes est actuellement plus précise. Elle permet de constater l’augmentation sensible du nombre d’élèves handicapés pour lesquels il existe un projet personnalisé de scolarisation : ceux-ci étaient au nombre de 81 000 en 2006 ; ils sont plus de 91 500 en 2007.
Les indicateurs portant sur le remplacement montrent une situation stable au niveau national comme dans la plupart des académies. Le taux de remplacement des enseignants progresse (il est de 91,93 % en 2007) et le taux de rendement du remplacement est aussi en amélioration (plus de 80 %).
Une nouvelle réflexion s’engage sur les enseignements au lycée ainsi que sur l’organisation de la scolarité. Des transformations importantes toucheront également l’enseignement professionnel, avec la généralisation du baccalauréat en trois ans. La mesure principale de la rentrée scolaire 2007 a été la mise en œuvre de l’accompagnement éducatif dans les collèges relevant de l’éducation prioritaire ; cet accompagnement éducatif sera généralisé à l’ensemble des collèges à la rentrée scolaire 2008. L’évaluation qualitative n’est pas encore disponible, cependant, on sait que l’accompagnement a été mis en place dans plus de 95 % des établissements concernés, et que 30 % des élèves s’y sont inscrits.
En ce qui concerne l’évolution des redoublements, des données montrent une nette baisse des décisions de redoublement, qui devrait se poursuivre grâce aux programmes personnalisés de réussite éducative d’une part, et à la généralisation de l’accompagnement éducatif à tous les collèges d’autre part. À terme, le redoublement ne devrait rester qu’une solution de dernier recours. Au cours de l’année 2007, tous les élèves de troisième ont pu bénéficier d’un entretien personnalisé d’orientation : cet entretien a globalement été réalisé.
L’indicateur portant sur la proportion d’élèves handicapés est en augmentation ce qui s’explique par le développement des unités pédagogiques d’intégration et la mise en œuvre des dispositions de la loi de 2005. En 2007, les effectifs d’élèves handicapés scolarisés dans le second degré ont augmenté de 16,8 %, résultat qui doit être salué.
Un autre indicateur important traduit une progression favorable en 2007 : la proportion de jeunes en situation d’emploi sept mois après leur sortie du lycée (hors ceux qui poursuivent des études). Cette proportion est passée de 51 % en 2005 à 55 % en 2006, selon les dernières données disponibles.
Le taux de remplacement de plus de quinze jours des enseignants s’est élevé à 96 %, le taux de rendement du remplacement s’élève à 82 %, ce dernier chiffre étant inférieur à la prévision. On constate donc que l’efficience des dispositifs de remplacement et de suppléance s’est globalement améliorée car les moyens consacrés aux remplacements ont quant à eux diminué de 2 725 ETP au cours des trois dernières années : le taux de rendement a donc progressé de plus de dix points en cinq ans. Des progrès sont encore attendus en 2008.
L’un des objectifs principaux du programme est l’augmentation du pourcentage d’élèves handicapés bénéficiant d’un accompagnement individuel ou d’un accueil en structure collective. Le recrutement de 2 700 AVS à la rentrée 2007 a contribué à améliorer cet accueil. Une autre priorité est celle de la santé scolaire, mais les progrès sont dans ce domaine difficiles eu égard à la difficulté de recruter des médecins scolaires dans certaines régions. Cette situation explique la baisse du taux de la réalisation du bilan de santé à six ans qui est de 67 % au plan national, mais qui peut se réduire à 33 % dans certaines académies.
La proportion d’élèves handicapés bénéficiant d’un accompagnement de vie scolaire s’élève à 21 % pour l’accompagnement individuel (18 % en 2006) et à 24 % pour l’accompagnement collectif (22,5 % en 2006). Les personnels disponibles permettent aujourd’hui un potentiel d’accompagnement de 18 170 ETP, qui permet d’accompagner 33 000 élèves au premier janvier 2008.
L’affectation d’assistantes sociales dans les zones d’éducation prioritaires reste encore beaucoup trop faible.
D.– LE PROGRAMME ENSEIGNEMENT PRIVÉ DU PREMIER ET DU SECOND DEGRÉ
Pour ce programme également, des indicateurs importants ne sont pas encore documentés ; cependant, l’indicateur provisoire mesurant la proportion d’élèves maîtrisant en fin de CM2 les compétences de base en français et en mathématiques, établi à partir d’un échantillon représentatif d’élèves, est très positif puisqu’il se situe au-dessus de 90 %. Comme il a déjà été observé, l’objectif relatif à l’apprentissage de l’allemand ne pourra pas être atteint. On constate une nette baisse des décisions de redoublement à tous les niveaux de décision.
La proportion des élèves handicapés intégrés traduit une augmentation de 22 % sur le premier degré et une stabilité sur le second degré. L’indicateur portant sur le remplacement des enseignants est très satisfaisant, atteignant 99 %, ce qui permet d’espérer atteindre la cible de 100 % inscrite dans le projet annuel de performances de 2008.
L’insertion professionnelle des élèves 45 mois après l’obtention d’un diplôme de formation initiale est en progression par rapport à 2006 et 2005. Le taux de réussite aux examens est aussi globalement en légère progression, sans toutefois atteindre les prévisions. L’indicateur du taux d’heures d’enseignement délivré devant 10 élèves et moins a progressé à 11 %. En réalité, l’orientation des gestionnaires est favorable au regroupement des classes comportant différentes options ; cependant, la baisse des effectifs contribue à la progression de cet indicateur.
ENGAGEMENTS FINANCIERS DE L’ÉTAT
Commentaire de M. Dominique BAERT, Rapporteur spécial
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SOMMAIRE
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Pages
I.– LE PROGRAMME CHARGE DE LA DETTE ET TRÉSORERIE DE L’ÉTAT : L’IMPACT DU RETOUR À UNE STRUCTURE DE FINANCEMENT CLASSIQUE 180
II.– LE PROGRAMME APPELS EN GARANTIE DE L’ÉTAT : UNE INFORMATION PAUVRE 185
III.– LE PROGRAMME ÉPARGNE : REPORTS DE CHARGES SUR L’ÉPARGNE LOGEMENT 186
IV.– LE PROGRAMME MAJORATION DE RENTES : HORS PERFORMANCE 190
À 41,4 milliards d’euros de dépenses en 2007 (53), la mission Engagements financiers de l’État est, en volume budgétaire, la troisième mission du budget général après les Remboursements et dégrèvements et l’Enseignement scolaire. Elle réunit quatre programmes : deux sont dotés de crédits évaluatifs (Charge de la dette et trésorerie de l’État et Appels en garantie de l’État), deux sont dotés de crédits limitatifs (Épargne et Majoration de rentes). Ces programmes trouvent leurs prolongements au plan patrimonial, en tant que passifs inscrits au bilan de l’État ou en tant que passifs éventuels mentionnés en annexe de ce bilan.
I.– LE PROGRAMME CHARGE DE LA DETTE ET TRÉSORERIE DE L’ÉTAT : L’IMPACT DU RETOUR À UNE STRUCTURE DE FINANCEMENT CLASSIQUE
Le programme Charge de la dette et trésorerie de l’État a pour objet, selon le bilan stratégique présenté dans le RAP par le directeur général du Trésor et de la politique économique (DGTPE), de permettre à l’État « d’assurer le financement de l’État en toutes circonstances, c’est-à-dire aussi bien au quotidien qu’à moyen et long terme, au meilleur coût et dans des conditions de sécurité maximales ». Les crédits sont évaluatifs, c’est-à-dire que les dépenses peuvent « s’impute[r], si nécessaire, au-delà des crédits ouverts » (article 10 de la LOLF). C’est précisément ce qui s’est produit en 2007 : la charge nette de la dette de l’État – avant swaps – a atteint 39,6 milliards d’euros, soit 359 millions d’euros de plus que les crédits votés en loi de finances initiale.
Dans son rapport spécial relatif au projet de loi de finances pour 2008, présenté en octobre 2007, votre Rapporteur spécial avait souligné qu’un tel dépassement était probable, compte tenu de la hausse des taux d’intérêt intervenue au premier semestre 2007 (54) (voir le graphique ci-après). Aucun crédit supplémentaire n’avait cependant été ouvert par la loi de finances rectificative de décembre. Dès lors, conformément à l’article 10 précité, « les dépassements de crédits évaluatifs font l’objet de propositions d’ouverture de crédits dans le plus prochain projet de loi de finances afférent à l’année concernée ». C’est ainsi que l’article 4 du présent projet de loi de règlement tend à ajuster les crédits à la dépense effective – ce que le RAP omet d’ailleurs de préciser (55).
ÉVOLUTION DES TAUX SUR TITRES D’ÉTAT EN 2006 ET 2007
Source : Agence France Trésor.
Sur le fond, comparée à l’année 2006, l’exécution budgétaire de 2007 s’analyse comme un « retour à la normale ». En 2006, la dette de l’État avait diminué de 2,3 points de PIB et même reculé en euros courants, en raison de la sollicitation massive de produits de cessions d’actifs (en particulier les sociétés concessionnaires d’autoroutes) et de l’abaissement au strict minimum du « matelas de trésorerie » de l’État, c’est-à-dire la réduction du compte courant du Trésor en fin d’année.
En 2007, l’encours de la dette de l’État est reparti à la hausse, en valeur absolue (+ 44 milliards d’euros) comme en pourcentage du PIB (+ 0,2 point) (56) : c’est ce que les commentaires associés au présent projet de loi de règlement désignent pudiquement comme le « retour à un mode de financement plus classique » (57). La charge nette de la dette a, quant à elle, augmenté de plus de 600 millions d’euros par rapport à 2006 – et de 855 millions d’euros en prenant en compte l’impact budgétaire des opérations de swaps de taux.
Ÿ Le bilan stratégique du responsable de programme s’efforce de faire apparaître les éléments clés de la gestion. Toutefois, il ne comporte aucun passage sur la charge de la dette proprement dite, ce qui parait singulier au regard de l’intitulé et de l’objet du programme. En outre, il gagnerait à être complété par des éléments plus prospectifs relatifs à l’exercice en cours – afin de donner quelque consistance au fameux « chaînage vertueux » promu par la LOLF.
Ÿ Les résultats des 11 indicateurs associés aux 8 objectifs du programme, reproduits dans le tableau ci-dessous, sont très satisfaisants dans l’ensemble.
PERFORMANCE DU PROGRAMME
CHARGE DE LA DETTE ET TRÉSORERIE DE L’ÉTAT EN 2007
Objectif |
Indicateur |
Prévision 2007 |
Résultat 2007 |
1. Couvrir le programme d’émission en toute sécurité |
Adjudications non couvertes |
0 |
0 |
Taux de couverture moyen des adjudications |
BTF : 200 % |
BTF : 277 % | |
OAT et BTAN : 150 % |
OAT et BTAN : 306 % | ||
2. Améliorer la pertinence des choix de mise en œuvre de la gestion de la dette obligataire |
Indicateur « temps » |
+ 10 à – 10 |
– 108 |
Indicateur « allocation » |
+ 10 à – 10 |
– 3,9 | |
3. Piloter la durée de vie moyenne de la dette après swaps |
Durée de vie moyenne de la dette après swaps |
6,4 ans |
Sans objet (a) |
4. Gérer de manière satisfaisante l’extinction progressive de la dette financière non négociable |
Taux d’anomalie sur les opérations de remboursement de la dette non négociable |
0 % |
0 % |
5. Limiter le solde de l’État à la Banque de France en fin de journée |
Solde du compte de l’État à la Banque de France en fin de journée (b) |
100 millions d’euros |
95 millions d’euros |
6. Placer les excédents ponctuels de trésorerie de l’État au meilleur prix |
Rémunération des opérations de dépôts réalisées avec les SVT |
EONIA (b) |
EONIA + 0,0781 % |
Rémunération des opérations de pensions livrées réalisées avec les SVT |
swap EONIA – 0,02 % |
swap EONIA – 0,027 % | |
7. Améliorer l’information préalable par les correspondants du Trésor de leurs opérations financières affectant le compte du Trésor |
Taux d’annonce par les collectivités locales de leurs opérations financières supérieures à 1 million d’euros et affectant le compte du Trésor |
95 % |
95 % |
8. Obtenir un niveau de contrôle des risques de qualité constante et qui minimise la survenance d’incidents |
Qualité du système de contrôle : incidents ou infractions au cahier interne de procédures |
0 |
1 |
Qualité du système de contrôle : notation externe du contrôle interne |
(composite) |
(composite) | |
Nombre d’incidents d’exécution des opérations de dette et de trésorerie |
Dégradant le niveau du compte BdF : 0 |
Dégradant le niveau du compte BdF : 24 | |
Ne dégradant pas ou améliorant le niveau du compte BdF : 0 |
Ne dégradant pas ou améliorant le niveau du compte BdF : 19 | ||
Autres incidents : 0 |
Autres incidents : 12 |
(a) La réalisation de cet objectif est conditionnée à la reprise du programme de swaps, interrompu depuis 2002. Pour mémoire, la durée de vie moyenne effective de la dette à la fin 2007 était de 7,1 ans.
(b) European overnight interbank average. Ce taux représente le taux moyen, pondéré par les volumes, des prêts à un jour réalisés sur le marché interbancaire par un panel d’établissements bancaires de la zone euro.
On relèvera en particulier que :
– pour la première fois, le taux d’annonce par les collectivités territoriales de leurs opérations financières supérieures à un million d’euros affectant le compte du Trésor a atteint la cible de 95 %. Seuls les départements des Ardennes et de Haute-Corse affichent un taux d’annonce nul ;
– les résultats de la gestion de la dette obligataire, mesurés grâce aux indicateurs « temps » et « allocation », sont conformes aux prévisions et en progrès par rapport à 2006 ;
– les taux moyens de couverture des adjudications ont été très largement dépassés et se sont révélés meilleurs qu’en 2006, en particulier celui relatif aux OAT et aux BTAN ;
– le solde moyen de l’État à la Banque de France en fin de journée est passé, pour la deuxième année consécutive, sous la cible de 100 millions d’euros. L’indicateur ne prend néanmoins pas en compte les journées dites de « faibles taux », jours où les conditions de rémunération susceptibles d’être obtenues sur le marché interbancaire sont moins favorables que celles offertes par la Banque de France. Or, ces journées ont été significativement plus nombreuses en 2007 qu’en 2006 (135 journées au lieu de 41) en raison de la crise financière née au mois d’août 2007 aux États-Unis. En pratique, le solde du compte à la Banque de France est donc demeuré supérieur à 100 millions d’euros durant tout le second semestre 2007.
À l’inverse, certains résultats sont inférieurs aux prévisions :
– le nombre d’incidents d’exécution des opérations de dette et de trésorerie a été supérieur aux prévisions. Ceux qui dégradent le niveau du compte à la Banque de France ont été au nombre de 24, au lieu d’un objectif nul. On doit cependant regretter le manque de clarté des informations figurant dans le RAP, en particulier quant aux conséquences financières de ces incidents ;
– la rémunération des opérations de pensions livrées a été très légèrement inférieure à la prévision (de 2,7 points de base en moyenne). Afin d’appréhender plus concrètement l’efficacité du placement de la trésorerie de l’État, le RAP devrait mentionner explicitement la « perte » pour l’État – ou, plus exactement, le « gain manqué » – que la différence de rémunération représente ;
– la durée de vie moyenne de la dette n’a pas été ramenée à 6,4 ans, mais cet objectif est conditionné à la reprise du programme de swaps. Les conditions de marché, caractérisées par la modération des taux à long terme et la faible pente de la courbe des taux, ont plutôt favorisé un léger allongement (13 jours) de la durée moyenne de la dette, qui atteignait 7 ans et 29 jours à la fin de l’année 2007. Il est néanmoins regrettable que le RAP ne propose pas un indicateur susceptible de rendre compte du bon « arbitrage » entre réduction de la durée de vie de la dette et augmentation de la variabilité de sa charge.
Ÿ La justification au premier euro (JPE) a été enrichie cette année de commentaires par action (Dette négociable, Dette non négociable, Trésorerie de l’État), conformément aux préconisations de votre Rapporteur spécial. Les éléments essentiels déterminant l’évolution de la charge de la dette sont présentés en distinguant contexte économique et financier d’une part, contexte budgétaire d’autre part. Pour le premier, une décomposition des effets « taux », « volume » et autres est désormais fournie par type de titres, ce qui est très appréciable. Afin de faciliter les comparaisons d’une année sur l’autre, elle mériterait, comme la décomposition de ces effets pour l’ensemble de la charge de la dette, d’être complétée par un tableau indiquant les montants en valeur absolue. En 2007, l’effet « taux », c’est-à-dire le refinancement à moindre coût, a continué de jouer en sens opposé à l’effet « volume » (c’est-à-dire l’alourdissement de la charge de la dette dû à l’augmentation de son stock de dette), en particulier pour les titres à long terme (OAT).
Les indicateurs de contexte budgétaire présentent notamment le tableau de financement de l’État, dont le contenu est régulièrement enrichi d’une loi de finances à l’autre, au risque de compliquer les comparaisons à long terme (58). En 2007, le besoin de financement de l’État s’est établi à 105 milliards d’euros, soit environ 10 milliards d’euros de moins que prévu initialement et 11 milliards d’euros de moins qu’en 2006. Votre Rapporteur spécial rappelle qu’un ressaut très sensible est en revanche attendu en 2008 (à 146,9 milliards d’euros), compte tenu du volume exceptionnel d’amortissements de titres à moyen et long terme.
En 2007, le besoin de financement a été couvert par des émissions à moyen et long terme inférieures de 9 milliards d’euros aux prévisions et par un recours accru aux titres de court terme (BTF), dont l’encours est passé de 66 milliards d’euros fin 2006 à 78 milliards d’euros fin 2007. C’est, en quelque sorte, la contrepartie logique de l’abaissement drastique du niveau du compte du Trésor en fin d’année 2006 qui, par construction, ne pouvait pas être renouvelé en 2007 (59). Par ailleurs, le niveau des recettes de cessions d’actifs affectées au désendettement de l’État a été quasiment nul en 2007 (100 millions d’euros, à comparer à 13 milliards d’euros en 2006) : alors que la loi de finances initiale tablait sur 8 milliards d’euros de rachats de titres par la Caisse de la dette publique, cette dernière a finalement été sollicitée pour apurer les dettes accumulées par l’État à l’égard du régime général de la sécurité sociale (soit plus de 5 milliards d’euros au 31 décembre 2006).
Le tableau de suivi des crédits de paiement associés à la consommation des autorisations d’engagement présenté dans le RAP ne devrait théoriquement poser aucun problème pour un programme exécuté en « AE=CP ». Il aurait cependant fallu l’assortir de commentaires, afin d’expliquer la présence singulière d’un montant négatif d’AE non affectées au 31 décembre 2007 (régularisation a posteriori du dépassement en exécution de 359 millions d’euros) et d’apparents « restes à payer » de 4,5 millions d’euros (dus en réalité à une erreur d’imputation comptable datant de 2006).
Enfin, et quoiqu’il ne s’agisse pas d’une obligation figurant dans la LOLF, il est très regrettable que ce RAP ne fournisse aucune information actualisée sur l’exécution 2008 : crédits consommés à la dernière date disponible et, surtout, prévision d’exécution sur l’ensemble de l’exercice.
II.– LE PROGRAMME APPELS EN GARANTIE DE L’ÉTAT : UNE INFORMATION PAUVRE
Egalement placé sous la responsabilité du directeur général du Trésor et de la politique économique, le programme Appels en garantie de l’État retrace les dépenses budgétaires découlant de la mise en jeu de la garantie de l’État. Conformément à l’article 10 de la LOLF, ses crédits sont évaluatifs.
DÉPENSES DU PROGRAMME APPELS EN GARANTIE DE L’ÉTAT EN 2007
(en millions d’euros)
Action |
Agriculture et environnement |
Soutien au domaine social, logement, santé |
Financement des entreprises et industrie |
Développement international de l’économie française |
Autres garanties |
Total |
Crédits initiaux |
5,5 |
24 |
32 |
52 |
179,1 |
292,6 |
Dépenses |
– |
22 |
13 |
40,7 |
206,9 |
282,5 |
Ÿ Le bilan stratégique fait état des limites de l’application de la logique de performance à l’égard de garanties dont l’octroi est extérieur à la volonté du responsable de programme et dont l’efficacité doit en réalité « être évaluée à la lumière de la politique sectorielle qui la sous-tend ». Seule l’action Développement international de l’économie française est donc vraiment évoquée, au motif que la DGTPE exerce sur celle-ci « une action directe et continue ». La plupart des éléments relatifs aux dispositifs dépendant de cette action trouveraient cependant mieux leur place dans la justification au premier euro.
Ÿ Pour les mêmes raisons, les objectifs et indicateurs ne permettent de mesurer la performance que d’une seule des cinq actions, ce qui est regrettable. L’action Développement international de l’économie française se voit ainsi assignée 3 objectifs, assortis de 5 indicateurs. On peut en particulier relever que :
– l’analyse des résultats de l’indicateur 1.1 fournit des informations intéressantes sur l’évolution des risques pesant sur les procédures d’assurance-crédit, mais que les « commentaires techniques » associés demeurent rédigés dans un langage inintelligible ;
– l’objectif n° 2 a été enrichi d’un deuxième indicateur renseignant sur le nombre d’entreprises ayant bénéficié d’une garantie de change. En 2007, ce fut le cas de seulement 104 entreprises (dont 11 PME), au lieu de 147 en prévision ;
– si le taux de retour de l’assurance-prospection est supérieur à la prévision, son effet de levier est moindre qu’attendu. Le ratio entre les exportations générées par les prospections et les indemnités versées par l’État aux entreprises n’atteint en effet que 18,1 % (1 euro versé génère 18,10 euros d’exportations), à comparer à une prévision de 20 %. Cet indicateur présente cependant des limites importantes, dès lors qu’il a tendance à sur-pondérer les anciens dossiers et donc à minorer les performances les plus récentes.
D’une manière générale, les analyses des résultats figurant dans la partie « performance » du RAP sont très descriptives, alors qu’on attend du responsable de programme qu’il présente des voies d’amélioration de sa gestion.
Ÿ La justification au premier euro de ce programme est particulièrement pauvre. Les dépenses de deux actions (Agriculture et environnement ; Financement des entreprises et industrie) ne sont tout simplement pas commentées. La JPE de l’action n° 5 (Autres garanties), de loin la plus significative au plan budgétaire, est spécialement elliptique et ne mentionne même pas le fait que le dépassement des dépenses de près de 30 millions d’euros a pu être financé par redéploiement depuis d’autres actions du programme.
D’une manière plus générale, la JPE souffre d’un manque global de précision. Il conviendrait de rappeler systématiquement les hypothèses sous-tendant la prévision de dépense (par exemple, lorsque cela est possible, en distinguant un « effet volume » et un « effet prix »), de les confronter aux réalisations effectives et d’expliquer le décalage entre le deux (à quoi est-il dû ? est-il exceptionnel ou amené à se reproduire ? etc.). En outre, les dépenses budgétaires ne constituant que la « partie émergée » de l’État garant, la JPE devrait être enrichie d’éléments d’information sur le montant des encours garantis et sur les principaux risques identifiés à court et moyen terme.
III.– LE PROGRAMME ÉPARGNE : REPORTS DE CHARGES SUR L’ÉPARGNE LOGEMENT
Le programme Épargne, dont le responsable est le directeur général du Trésor et de la politique économique, assure essentiellement le financement des primes d’épargne logement payées par l’État aux détenteurs de comptes épargne logement (CEL) et de plans épargne logement (PEL). Les divers autres instruments de soutien au financement du logement sont pour la plupart mis en extinction et les dépenses associées décroissent progressivement.
DÉPENSES DU PROGRAMME ÉPARGNE EN 2007
(en millions d’euros)
Crédits initiaux |
Dépenses | |
Épargne logement |
1 143,2 |
1 362,6 |
Instruments de financement du logement |
5,8 |
6,4 |
Total |
1 149,0 |
1 369,0 |
Ÿ À l’instar de celui de l’année précédente, le bilan stratégique du programme pour 2007 est très pauvre :
– il se contente de commenter succinctement certains indicateurs, sans proposer de synthèse globale ;
– il ne dit rien de la gestion des crédits, passant sous silence l’élément majeur de la gestion 2007, à savoir – comme en 2006 – le « dérapage » des dépenses liées aux primes d’épargne logement (220 millions d’euros de crédits ont été ouverts pour cette raison en loi de finances rectificative de fin d’année) ;
– il est muet sur la mise en œuvre des leviers d’action qui ne passent pas par une dépense budgétaire, alors même que ce programme a vocation à retracer, plus largement, la politique de l’État en matière d’épargne (notamment l’épargne réglementée), qui ne donne pas lieu à une dépense budgétaire. Cette lacune est d’autant plus regrettable que les dépenses fiscales rattachées au programme sont aussi nombreuses (31 dispositions dérogatoires) que coûteuses (6 milliards d’euros au total en 2007).
C’est pourquoi, en sens inverse, il convient de saluer l’éclairage particulier donné sur une dépense fiscale « à forts enjeux » (60), à savoir l’exonération ou imposition réduite des produits attachés aux bons ou contrats de capitalisation et d’assurance vie. Cette dépense fiscale a privé l’État de 2,8 milliards d’euros de recettes en 2007, perte qui, comme l’indique le RAP, doit être rapprochée du montant alloué par les entreprises d’assurance-vie au financement des entreprises, via les placements en actions et obligations, qui s’élève à environ 600 milliards d’euros.
Ÿ La mesure de la performance, quant à elle, est articulée autour de 3 objectifs assortis de 8 indicateurs (dont deux ont été modifiés dans la loi de finances pour 2008). Sans prétendre à l’exhaustivité, trois résultats peuvent être mis en exergue.
En premier lieu, le pourcentage des ressources des fonds d’épargne employé au financement du logement social (indicateur 1.1) a atteint 62 %, à comparer à une prévision de 55 %. Toutefois, cet indicateur n’est pas suffisamment indépendant du contexte économique (coût des opérations) et financier (niveau des taux d’intérêt) global, non plus que des autres déterminants de l’équilibre prudentiel des fonds d’épargne. Un indicateur construit autour d’une évaluation de la part des ressources « fonds d’épargne » dans le total des ressources des organismes de logement social – illustrant la vision des bénéficiaires du dispositif – mériterait sans doute d’être étudié, afin d’illustrer le caractère plus ou moins attractif pour l’emprunteur de la ressource publique. Les indicateurs 1.2 et 2.1 permettent néanmoins de renseigner sur le coût de cette ressource, par l’intermédiaire des marges moyennes des établissements de crédits sur les prêts locatifs sociaux (marge moyenne nulle en 2007) et sur les prêts sociaux de location-accession (marge moyenne de 14 points de base en 2007).
En deuxième lieu, le taux de sinistralité sur les prêts à l’accession sociale bénéficiant de la garantie de l’État a été moindre que prévu (0,06 % au lieu de 0,08 %). Là aussi, l’effet de la conjoncture économique influe sur l’indicateur : en cas de difficultés de remboursement de son prêt à l’accession sociale, la revente du bien par l’emprunteur, dans un contexte de hausse des prix, lui permet de limiter les pertes pour lui comme pour l’établissement prêteur.
En dernier lieu, le taux de transformation des dépôts d’épargne logement en prêts continue de diminuer, pour s’établir à 4,8 % en 2007. Ce résultat, s’il est très éloigné de la cible 2009 de 8 %, est meilleur que la prévision initiale de 4,5 %. Le responsable de programme y voit les premiers effets de la réforme de 2002 (qui conditionne désormais la prime à la réalisation effective d’un prêt (61)) et de la hausse des taux d’intérêt en 2007, qui a rendu plus attractifs les taux des prêts épargne logement.
TAUX DE TRANSFORMATION DES DÉPÔTS D’ÉPARGNE LOGEMENT EN PRÊTS
Malgré tout, la transformation des dépôts en prêts demeure actuellement fortement contrebalancée par les conséquences des modifications du régime fiscal et social des « vieux » PEL en 2006, qui visent précisément à lutter contre l’utilisation de ces instruments d’accession à la propriété comme de simples outils d’épargne. La fiscalisation des intérêts des PEL de plus de 12 ans et le versement anticipé de la CSG et de la CRDS sur les PEL de plus de 10 ans (62) ont ainsi entraîné une « décollecte » massive de l’épargne logement, les fermetures de PEL ne s’accompagnant alors que très rarement d’une transformation en prêts. Cette tendance – ponctuelle mais puissante – n’a que légèrement ralenti en 2007.
Ÿ Dans ces conditions, l’élément clé de la justification au premier euro est la dépense enregistrée sur l’action Épargne logement qui, à 1,3 milliard d’euros, est supérieure de 220 millions d’euros (soit 19 %) aux crédits initiaux
– montant correspondant aux crédits supplémentaires votés en loi de finances rectificative de fin d’année.
Toutefois, comme en 2006, cette ouverture complémentaire de crédits n’a pas été suffisante. La JPE permet ainsi de déduire que, compte tenu du nombre de primes d’épargne logement payées par le Crédit foncier de France aux établissements bancaires, le besoin en crédits a atteint près de 1,5 milliard d’euros en 2007 – soit environ 150 millions d’euros de plus que la dépense budgétaire effective, entraînant autant de reports de charges sur la gestion 2008. Comme en 2006, les dépenses ont donc été « couvertes » en 2007 par un découvert contracté auprès du Crédit foncier de France, lequel s’est creusé d’une année sur l’autre pour atteindre 623 millions d’euros fin 2007 (63). Selon un rapport du Comité interministériel d’audit des programmes (CIAP) de février dernier, ce phénomène devrait se reproduire en 2008, l’insuffisance de la dotation budgétaire étant estimée à environ 230 millions d’euros.
Ÿ La présentation des charges constatées (ou coûts directs) sur l’action Épargne logement en 2007, fondée sur des données de comptabilité générale incluant notamment les charges à payer, confirme un décalage – de près de 125 millions d’euros – avec les dépenses budgétaires. Pour que ces données soient véritablement exploitables, il conviendrait néanmoins que le RAP expose les principales opérations expliquant concrètement les différences entre résultats budgétaires et résultats comptables.
IV.– LE PROGRAMME MAJORATION DE RENTES : HORS PERFORMANCE
Ce programme, doté d’une action unique, comporte les crédits par lesquels l’État participe aux majorations de rentes viagères, dispositifs en voie d’extinction. La responsabilité en incombe au directeur général du Trésor et de la politique économique. Toutefois, compte tenu du caractère « fermé » des procédures concernées et de l’absence d’intervention directe de l’État dans leur gestion, ce programme est – à juste titre – dépourvu de dispositif de mesure de la performance.
Les crédits votés en 2007 s’établissaient à 230 millions d’euros. Une partie d’entre eux (3,4 millions d’euros) ont servi de gage à des ouvertures de crédits par le décret d’avance n° 2007-1529 du 25 octobre 2007. Les crédits finalement disponibles sur le programme ont donc atteint 226,6 millions d’euros, soit à 12 000 euros près, la dépense effective en 2007.
En conséquence, quoiqu’elle puisse être affinée (sur le nombre d’assurés, l’âge moyen des bénéficiaires ou l’évaluation des transferts aux mutuelles), la prévision de dépense se révèle relativement satisfaisante.
On peut en revanche regretter que la justification au premier euro du RAP ne comporte qu’un nombre global de crédirentiers bénéficiaires en 2007 (534 000), sans autre précision (64).
GESTION ET CONTRÔLE DES FINANCES PUBLIQUES :
GESTION FISCALE ET FINANCIÈRE DE L’ÉTAT
ET DU SECTEUR PUBLIC LOCAL
Commentaire de M. Thierry CARCENAC, Rapporteur spécial
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SOMMAIRE
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Pages
I.– INTRODUCTION : UNE MOINDRE PRÉCISION BUDGÉTAIRE 193
II.– DES OBJECTIFS ATTEINTS SANS CONVAINCRE 193
A.– LA PROMOTION DU CIVISME FISCAL ET LE RENFORCEMENT DE LA LUTTE CONTRE LA FRAUDE FISCALE 194
B.– RENDRE LES SERVICES AU MEILLEUR COÛT ET ASSURER LA TRANSPARENCE DES COMPTES PUBLICS 194
C.– L’AMÉLIORATION DE LA QUALITÉ DES SERVICES RENDUS AUX BÉNÉFICIAIRES ET AUX PARTENAIRES DE L’ACTION DES SERVICES 195
III.– LES CRÉDITS ET LES EMPLOIS 2007 DU PROGRAMME GESTION FISCALE ET FINANCIÈRE DE L’ÉTAT ET DU SECTEUR PUBLIC LOCAL 195
A.– LES CRÉDITS 2007 195
1.– Montant et suivi des crédits ouverts en 2007 195
2.– Des dépenses fiscales en léger repli 196
3.– Des dépenses complètes supérieures aux coûts complets 196
B.– L’ÉVOLUTION DES EFFECTIFS : UNE ADMINISTRATION MOINS NOMBREUSE ET PLUS CHÈRE 196
1.– Une consommation des emplois (ETPT) qui anticipe les réductions 2008 196
2.– Flux et variation des effectifs : toujours plus de soutien 198
3.– Des éléments salariaux en forte hausse malgré la réduction des effectifs 199
4.– Un exercice de la fongibilité asymétrique toujours téléguidé 199
C.– LES GRANDS PROJETS INFORMATIQUES : DES QUASI ACTIONS TRANSITOIRES MAL RENSEIGNÉES 199
1.– Le système d’information Copernic informe mal sur ses coûts 200
2.– Les zones d’ombre du programme informatique Hélios 200
IV.– LA JUSTIFICATION AU PREMIER EURO DES ACTIONS DU PROGRAMME 156 : LA DÉTECTION DES ERREURS D’IMPUTATION POUR AFFINER LES RÉSULTATS DES EXERCICES POSTÉRIEURS ? 200
1.– Action 01 : Fiscalité des grandes entreprises : un ETPT non supprimé et tout part à la hausse 200
2.– Action 02 : Fiscalité des PME : des prévisions budgétaires respectées grâce à de moindres effectifs et des erreurs d’imputation comptables 201
3.– Action 03 : Fiscalité des particuliers et fiscalité directe locale : le va-et-vient des imputations comptables ne justifie pas les dépenses 202
4.– Action 04 : Fiscalité des marchandises et des moyens de transport. 202
5.– Action 05 : Gestion financière de l’État hors fiscalité : le transfert des activités domaniales perturbe des prévisions cependant respectées. 202
6.– Action 06 : Gestion des pensions : la présence de contractuels ne parvient pas à satisfaire les effectifs prévisionnels 203
7.– Action 07 : Gestion financière du secteur public local hors fiscalité : des requalifications catégorielles de nouveau inexpliquées 203
8.– Action 08 : Gestion des fonds déposés : une efficience repérée 204
9.– Sous-action 09-01 : Soutien Copernic : une exécution qui explose, faisant planer le doute sur la sincérité des prévisions 204
10.– Sous-action 09-02 : Soutien autre que Copernic : le maximum de couverture pour les coups durs et une synthèse d’une clarté aveuglante ! 206
I.– INTRODUCTION : UNE MOINDRE PRÉCISION BUDGÉTAIRE
Le bilan de l’exercice 2007 du programme 156 Gestion fiscale et financière de l’État et du secteur public local répond globalement à tous ses objectifs. Pourtant, malgré des effectifs réduits à 127 974 ETPT et des dépenses contenues (un peu plus de 8 milliards d’euros), votre Rapporteur spécial ne peut éviter de formuler des réserves sur le rapport annuel de performances de ce programme dont la plus importante est la suivante : une moindre précision budgétaire qui affecte en particulier la justification au premier euro.
La seule remarque formulée dans le commentaire de l’exercice 2006 et respectée dans le rapport 2007 est la sommation des listes de chiffres. Pour les prochains rapports, votre Rapporteur spécial préconise :
Proposition n° 1 : d’éviter les erreurs d’imputation budgétaire à répétition ; Proposition n° 2 : d’unifier les règles de saisie budgétaire et de veiller à la correspondance entre une autorisation d’engagement et son pendant en crédit de paiement; Proposition n° 3 : de rendre plus cohérente l’action Soutien, actuellement fourre-tout ; Proposition n° 4 : de faire référence à l’exécution de l’exercice antérieur afin de permettre les comparaisons et le suivi ; Proposition n° 5 : de clarifier le discours sur les dépenses informatiques, rendre compte des grands projets immobiliers, des loyers budgétaires et des chantiers liés à la direction générale des Finances publiques. |
II.– DES OBJECTIFS ATTEINTS SANS CONVAINCRE
L’ensemble des engagements de ce programme est respecté tant en matière de performance que de consommation de crédits et de plafond des effectifs.
Le directeur général de la nouvelle direction générale des Finances publiques (65) assume depuis peu la responsabilité du programme Gestion fiscale et financière de l’État et du secteur public local dont il défend le bilan pour 2007.
La finalité Rendre les services au meilleur coût et assurer la transparence des comptes publics couvre les travaux entrepris par la direction générale de la Comptabilité publique (DGCP) afin de respecter ses engagements auprès de la Cour des comptes. Ces efforts ont permis la levée partielle des réserves prononcées sur les comptes de l’exercice 2006.
Le Nouveau rôle assigné au service France Domaine, faisant suite au transfert en janvier 2007 de ce service à la DGCP, est évoqué sans qu’il soit possible d’évaluer l’efficacité de son action.
Le bilan s’achève par l’évocation de la création de la direction générale des Finances publiques. C’est l’un des plus grands chantiers de la réforme de l’État engagés depuis ces dernières années mais dont, curieusement, les préparatifs sont indécelables dans le présent rapport annuel de performances.
Les prévisions de l’objectif Favoriser l’accomplissement volontaire de leurs démarches et obligations fiscales par les usagers sont respectées au point que le responsable de programme met en garde contre une possible dégradation ultérieure. Toutefois, dans le cadre d’un système déclaratif, cet objectif relève plus de la raison d’être de l’administration fiscale que d’un véritable axe stratégique.
Le deuxième objectif, Faciliter l’impôt, n’est pas pleinement satisfait. L’indicateur concernant le niveau de développement des procédures dématérialisées est atteint pour les professionnels (article 1695 quater du code général des impôts) mais le nombre de particuliers télé-déclarants ne correspond pas aux prévisions pour des raisons extérieures à l’administration (équipement et connectivité, maîtrise des TIC et résistances historiques et sociologiques).
L’objectif de lutte contre la fraude fiscale et le recouvrement offensif des impôts et amendes comporte des indicateurs dont les cibles ne semblaient satisfaisantes ni à votre Rapporteur spécial ni à la Cour des comptes et ne sont que partiellement atteints en 2007.
Les résultats de l’objectif Maîtrise des coûts des administrations financières, dépassant parfois les prévisions, paraissent satisfaisants. Mais ils ne sont pas toujours aisés à lire. Si les taux différenciés d’intervention sont satisfaisants, les coûts de gestion des produits comme des recettes sont en hausse.
La DGCP était dans l’obligation d’Améliorer la qualité comptable, la Cour des comptes certifiant dorénavant les comptes de l’État. Les résultats 2007 sont dès lors atteints. Mais la question du niveau retenu pour les cibles reste posée. Un « rattrapage » dans la mise en œuvre au sein des départements de plans d’actions à dimension mixte a été réalisé en 2007.
C.– L’AMÉLIORATION DE LA QUALITÉ DES SERVICES RENDUS AUX BÉNÉFICIAIRES ET AUX PARTENAIRES DE L’ACTION DES SERVICES
L’objectif d’Optimisation, par accélération des délais de traitement, de la qualité du service rendu aux agents publics en matière de gestion » est propre à l’action 06 Pensions dont la logique de rattachement au programme ne s’impose pas. Les cibles définies pour l’exercice 2007 sont atteintes. Mais, limités à la durée de traitement d’un dossier ou d’un courrier, ces indicateurs n’illustrent pas les enjeux de cette action alors que la gestion des pensions de l’État nécessite de longue date une rénovation en profondeur. Un ou deux indicateurs illustrant les efforts à accomplir seraient bienvenus.
La réduction des délais de paiement des dépenses publiques est un objectif illustré par un indicateur à trois volets partiellement renseignés. Votre Rapporteur spécial rappelle que la réduction des délais de paiement ne doit pas se faire au détriment du contrôle de la dépense quelles qu’en soient ses modalités.
L’objectif visant au Renforcement de la qualité du service partenarial rendu au secteur public local est renseigné par deux indicateurs dont les cibles sont atteintes. Mais en tant qu’élu local et gestionnaire d’une collectivité importante, votre Rapporteur spécial exprime toutes ses réserves sur ces résultats.
La cible de l’indicateur relatif à la fraude fiscale n’a pas été atteinte et quatre sous-indicateurs ne sont également pas satisfaits. À travers le prisme des indicateurs, le programme Gestion fiscale et financière de l’État et du secteur public local répond globalement aux objectifs de performance qui lui ont été imposés. Mais peut-on s’en contenter ?
III.– LES CRÉDITS ET LES EMPLOIS 2007 DU PROGRAMME GESTION FISCALE ET FINANCIÈRE DE L’ÉTAT ET DU SECTEUR PUBLIC LOCAL
Le montant total des autorisations d’engagement du programme ouvertes en 2007 s’est élevé à 8 451 millions d’euros (dont 207,5 millions par décrets et arrêtés et 7,2 millions de fonds de concours et attributions de produits).
Le montant total des crédits de paiement ouverts en 2007 s’est élevé à 8 253 millions d’euros.
95 % des autorisations d’engagements ouvertes et 97 % des crédits de paiement ont été consommés au cours de l’exercice.
Le volume des engagements non couverts par des paiements à fin 2007 est en baisse d’environ 5 % par rapport à l’exercice précédent. Ils représentent, comme en 2006, environ 9 % des AE ouvertes en 2007.
Au nombre de trois, les dépenses fiscales se sont élevées en 2007 à 135 millions d’euros. Deux d’entre elles sont stables et représentent environ ¼ du montant global. La troisième concerne la réduction d’impôt pour télé-déclaration et paiement par prélèvement ou par voie électronique. Son coût est inférieur de 10 millions d’euros aux prévisions, du fait d’une moindre augmentation des télé-déclarations 2007 d’impôt sur le revenu.
Le rapport annuel de performances du programme 156 apporte quelques éléments d’information, encore balbutiants, de comptabilité analytique. Les dépenses complètes (comptabilité budgétaire) du programme sont évaluées à 8 350 millions d’euros. Les coûts complets, lacunaires, sont plus faiblement estimés : 8 225 millions d’euros sans que l’on puisse exploiter cette donnée.
Les dépenses de personnel du programme se sont élevées à 6 610 millions d’euros pour 2007. Elles affichent un solde positif de 41 millions d’euros.
Elles ont financé le traitement « moyen » de 127 974 ETPT, soit 1 109 ETPT de moins que le permettait le PAP 2007. Le nombre d’ETPT à fin 2006 s’élevait à 130 505 unités.
Ces résultats peuvent être appréciés comme une anticipation des réductions prévues pour 2008.
● La ventilation des ETPT par catégorie
Par rapport à 2006, les effectifs des agents A+ augmentent d’environ 13 % et représentent en 2007 1,9 % des ETPT du programme. Le nombre d’agents de catégorie C, qui représentent encore 43 % des effectifs, diminue de 4,5 % par rapport à 2006. La proportion d’agents des catégories A et B reste pratiquement stable.
SUIVI DES EMPLOIS EXPRIMÉS EN ETPT DU PROGRAMME 156 POUR L’EXERCICE 2007
Catégorie des agents |
Réalisé en ETPT 2006 |
Prévision PAP 2007 ETPT |
Réalisé en ETPT 2007 |
Variation par rapport aux prévisions RAP 2006 |
A+ |
1 921 |
1 953 |
2 512 |
+ 591 |
A |
28 331 |
28 499 |
27 772 |
– 559 |
B |
42 494 |
42 988 |
42 488 |
– 6 |
C |
57 759 |
55 643 |
55 202 |
– 2 557 |
Total |
130 505 |
129 083 |
127 974 |
– 2 531 |
Ces variations ont un effet significatif sur les dépenses de personnel.
Avec 130 505 agents, les dépenses de personnel 2006 se sont élevées à 6,5 milliards d’euros. Elles atteignent 6,58 milliards d’euros en 2007 malgré la perte de 2 531 ETPT : une administration moins nombreuse mais plus chère !
SUIVI DES DÉPENSES DE PERSONNEL (TITRE 2) 2006 ET PRÉVISION/RÉALISATION 2007
Catégorie des agents |
Crédits consommés en 2006 |
Crédits demandés pour 2007 |
Crédits consommés en 2007 |
Variation 07/06 |
A+ |
220 003 861 |
211 526 418 |
319 744 934 |
+ 51 % |
A |
1 956 127 599 |
2 026 533 286 |
1 945 847 539 |
– 4 % |
B |
2 066 225 775 |
2 141 218 015 |
2 122 315 322 |
– 1 % |
C |
2 248 668 183 |
2 232 628 215 |
2 189 309 630 |
– 2 % |
Total |
6 491 025 418 |
6 611 905 934 |
6 577 217 425 |
– 1 % |
Comme l’a indiqué votre Rapporteur spécial dans ses précédents rapports, la réduction des effectifs de la catégorie C finance l’augmentation des agents A+.
Les départs ont été supérieurs aux prévisions avec une accélération des départs à la retraite. 447 départs définitifs ETP ne sont pas justifiés (66).
L’importance de ces départs a permis un flux d’entrée soutenu dont 74 % au titre de recrutements.
La catégorie A+ a bénéficié d’un renfort global de 591 ETPT par rapport aux prévisions 2007 alors que les entrées/sorties affichent un solde négatif d’environ 131 ETP.
Votre Rapporteur spécial s’interroge sur la provenance des 591 ETPT de catégorie A+ nouvellement comptabilisés dans le programme (67).
La tendance générale est la baisse des effectifs pour les actions, baisse supérieure aux prévisions. La sous-action Soutien autre que Copernic enregistre une hausse de ses effectifs, augmentation qui aurait été plus spectaculaire si 424 ETPT qui lui avaient été initialement affectés n’avaient été transférés à l’action Gestion financière de l’État hors fiscalité.
VARIATION PAR ACTION 2007 DES EFFECTIFS DU PROGRAMME 156
Intitulé de l’action |
Prévision en ETPT |
Réalisation en ETPT |
Variation | |
01 |
Fiscalité des grandes entreprises |
798 |
799 |
+ 1 |
02 |
Fiscalité des PME |
30 374 |
29 779 |
– 595 |
03 |
Fiscalité des particuliers et fiscalité directe locale |
36 546 |
35 136 |
– 1 410 |
04 |
Fiscalité des marchandises et des moyens de transport |
784 |
772 |
– 12 |
05 |
Gestion financière de l’État hors fiscalité |
8 959 |
9 383 |
+ 424 |
06 |
Gestion des pensions |
1 131 |
1 101 |
– 30 |
07 |
Gestion financière du secteur public local hors fiscalité |
26 040 |
26 014 |
– 26 |
08 |
Gestion des fonds déposés |
1 491 |
1 432 |
– 59 |
09 |
Soutien |
22 960 |
23 558 |
+ 598 |
Soutien Copernic |
350 |
360 |
– 10 | |
Soutien autre que Copernic |
22 610 |
23 198 |
+ 588 | |
Total |
129 083 |
127 974 |
– 1 109 |
Les coûts moyens indiciaires et indemnitaires d’entrée et de sortie du personnel du programme 156 sont donnés hors contribution au compte d’affectation spéciale (CAS) Pensions et hors prestations sociales. On constate une hausse généralisée toutes catégories, sensiblement marquée pour le coût moyen d’entrée.
Le coût moyen d’entrée d’un cadre A+ s’élevait à 65 759 euros en 2006 ; il est de 103 572 euros en 2007, soit 37 813 euros supplémentaires par agent A+.
Les rémunérations dites d’activité se sont élevées en 2007 à 4 415 millions d’euros. En 2006, elles s’élevaient à 4 388 millions d’euros. Elles enregistrent une augmentation de 27 millions d’un exercice à l’autre alors que 2 531 ETPT n’ont pas été renouvelés.
Les mesures générales sont estimées à 46,9 millions d’euros. Le coût du rachat de jours de congés non pris a représenté 5,6 millions d’euros.
Les mesures catégorielles ressortent à 55,74 millions d’euros. L’impact du glissement – vieillesse – technicité (GVT) est supérieur de 20 millions d’euros aux prévisions. Les contributions et cotisations sociales sont en légère hausse alors que la contribution au CAS Pensions correspond aux prévisions. Les prestations sociales sont en hausse sensible (+ 12 millions d’euros).
Votre Rapporteur spécial conserve un sérieux doute sur la massive « fongibilité asymétrique » (38,9 millions d’euros), qui ne résulte pas d’un effort de gestion action par action, BOP par BOP, mais traduit des décisions prises au niveau central. Il convient de rappeler que la fongibilité n’a nullement été conçue dans la LOLF comme une modalité de régulation budgétaire. Outil au service de l’initiative des gestionnaires, elle ne doit pas être utilisée paradoxalement pour les placer sous tutelle.
La mission Gestion et contrôle des finances publiques ne fait l’objet pour l’exercice 2007 que d’un seul paragraphe réservé aux programmes informatiques dans le rapport de la Cour des comptes sur les résultats et la gestion budgétaire de l’État pour l’année 2007 (mai 2008)(68).
Axe stratégique de la modernisation et de la réforme de l’administration fiscale, le système d’information Copernic est entré dans sa seconde phase de réalisation, moins spectaculaire, mais plus structurante et fondamentale. En 2007, le montant cumulé des AE s’élèverait à 837 millions d’euros, celui des CP à 709,7 millions d’euros. Mais les ambitions du programme Copernic ont été réduites et certaines applications ne seront pas remplacées. La Cour des comptes estime proche de 1,8 milliard d’euros le coût de l’ensemble de ce projet. Votre Rapporteur spécial a repéré des dépenses, au sein des différentes actions, qui lui paraissent devoir être rattachées au coût global du projet Copernic (cf. infra).
Ce programme de refonte des applications dédiées au secteur local est entré depuis 2007 dans la phase de production. Il semble que les dépenses propres au projet Hélios (69) se soient élevées à 1,11 million d’euros d’AE et 4,53 millions de CP. Elles sont inférieures aux prévisions, certaines dépenses programmées ayant pu être engagées dès 2006.
On rappellera que le coût total de ce projet informatique était révisé dans le projet de loi de finances pour 2007 à 139 millions d’euros sur la période 2001–2007 et l’on s’étonne d’un total achevé arrêté à 98,35 millions d’euros dans le rapport annuel de performances 2007.
IV.– LA JUSTIFICATION AU PREMIER EURO DES ACTIONS DU PROGRAMME 156 : LA DÉTECTION DES ERREURS D’IMPUTATION POUR AFFINER LES RÉSULTATS DES EXERCICES POSTÉRIEURS ?
● Les effectifs et les dépenses de personnel
799 ETPT, personnels de la direction des Grandes entreprises (DGE) et de la direction des Vérifications nationales et internationales (DVNI) sont mobilisés sur cette action depuis le PAP 2006. À une unité près, la réalisation est conforme aux prévisions.
La suppression de 8 ETPT entre 2006 et 2007 génère une réduction des dépenses de personnel d’environ 1,3 million d’euros, mais la présence d’un ETPT supplémentaire par rapport aux prévisions pour 2007 et la variation des éléments salariaux entraînent une augmentation des dépenses de personnel d’environ 0,57 million d’euros par rapport à celles-ci.
La consommation des AE et des CP est supérieure aux prévisions relatives aux dépenses de fonctionnement : respectivement + 3,51 et + 1,24 millions d’euros. Comme en 2006, les écarts constatés tant pour les AE que pour les CP seraient occasionnés par la forte hausse des frais de justice. Cette justification est partielle et n’explique par l’ampleur de cette augmentation.
Les dépenses d’investissement de cette action sont négligeables. Votre Rapporteur spécial a eu la surprise de lire que « l’engagement de 0,08 million d’euros … correspond à une dépense de fonctionnement que son montant rend éligible à la classe 2 et qui de ce fait est réimputé sur le titre 5 par les applications comptables. ».
2.– Action 02 : Fiscalité des PME : des prévisions budgétaires respectées grâce à de moindres effectifs et des erreurs d’imputation comptables
● Les effectifs et les dépenses de personnel
595 ETPT supplémentaires étaient prévus sur cette action mais le renfort se limite à 165 ETPT par rapport à l’exercice 2006. La « consommation » d’ETPT sur des services de contrôle fiscal (DNEF, DSIP, DIROCFI) serait de – 202 ETPT et – 393 ETPT pour les services des impôts des entreprises (SIE), les inspections de contrôle et les brigades de vérifications.
Il aurait été intéressant de savoir si cette « consommation négative » correspond à une rationalisation des services, à un gain de productivité ou à un retard dans les recrutements. |
Les dépenses de personnel se sont élevées à 1 596 millions d’euros sans que la non consommation de 595 ETPT soit répercutée financièrement.
Les dépenses de fonctionnement de cette action ont été légèrement moins élevées que les prévisions. L’écart est de 2,51 millions d’euros en AE et de 1,79 million d’euros en CP. Cet écart serait imputable à plus de 5 millions environ de dépenses inscrites par erreur sur les comptes de l’action soutien 09-02 et des dépenses informatiques importantes (liées aux applications téléTVA et Medoc). De telles inscriptions nourrissent les doutes de votre Rapporteur spécial sur l’évaluation des dépenses réelles du projet informatique Copernic.
Il est difficile de comprendre pourquoi est mentionnée une erreur d’imputation comptable en investissement de 0,01 million d’euros !
Ainsi la consommation totale de cette action s’établit à 1 655 millions d’euros pour les AE et 1 654 millions d’euros en CP, respectant par des biais les prévisions.
3.– Action 03 : Fiscalité des particuliers et fiscalité directe locale : le va-et-vient des imputations comptables ne justifie pas les dépenses
● Les effectifs et les dépenses de personnel
L’action 03 regagne plus de la moitié de l’encadrement supérieur A+ qu’elle avait perdu en 2006 mais sans atteindre le total des ETPT prévus pour 2007. « Manquent » – 1 410 ETPT.
Compte tenu de cette réduction drastique des effectifs, les dépenses de personnel sont inférieures aux montants inscrits au budget. Elles s’établissent à 1 663 millions d’euros pour 1 704 millions inscrits en loi de finances.
● Les dépenses de fonctionnement
Elles atteignent des montants supérieurs aux prévisions pour 2007 et sont du même ordre de grandeur que les dépenses enregistrées en 2006.
Les écarts en AE (32 millions d’euros) et en CP (25 millions) sont justifiés, mais votre Rapporteur spécial doit se contenter de suppositions pour 74 millions d’euros pour lesquels aucune justification n’est apportée.
La consommation totale de cette action s’établit à 1,77 milliard d’euros pour les AE et 1,76 milliard d’euros pour les CP. Elle correspond aux sommes budgétées, les dépenses de personnel moindres (– 41 millions d’euros) permettant de faire coïncider la réalisation avec la prévision budgétaire en dépit d’un va-et-vient d’écritures comptables.
L’exécution de cette action n’appelle pas de commentaire particulier.
5.– Action 05 : Gestion financière de l’État hors fiscalité : le transfert des activités domaniales perturbe des prévisions cependant respectées.
● Les effectifs et dépenses de personnel
Alors que cette action devait enregistrer une réduction d’une centaine d’ETPT, elle bénéficie de 424 ETPT supplémentaires dépassant ainsi ses effectifs 2006. Cette augmentation est due à l’intégration de la totalité des agents affectés aux missions domaniales qui comptent en 2007 1 905 ETPT. Les dépenses de personnel augmentent donc de 490 millions d’euros.
● Les autres dépenses
Plus de 12,95 millions d’euros de dépenses ayant été portées sur l’action Soutien 09–02 la consommation de cette action s’établit à 507 millions d’euros pour les AE et pour les CP et correspond à 1 % près aux prévisions.
Votre Rapporteur spécial s’étonne de la divergence des pratiques dans les écritures budgétaires. Les erreurs d’imputation sont multiples.
6.– Action 06 : Gestion des pensions : la présence de contractuels ne parvient pas à satisfaire les effectifs prévisionnels
● Les effectifs et les dépenses de personnel
1 101 ETPT ont assuré en 2007 les tâches confiées à cette action, en deçà des prévisions des effectifs de l’année 2006. 30 ETPT font défaut dont 1/3 pour l’encadrement. Pourtant la forte augmentation des dossiers de pensions que ces services gèrent est bien connue. Les centres chargés de la mise en paiement des pensions sont le plus affectés par cette réduction des effectifs.
De ce fait, les dépenses de personnel de l’action Pensions se « limitent » à 56,5 millions d’euros, pour une estimation de 58,3 millions. Elles sont quasi stables par rapport à celles de l’exercice 2006. 400 000 euros de crédits de titre 2 ont été transférés sur le titre 5 de l’action pour participer aux dépenses d’investissement.
Le service des Pensions ayant son propre BOP, ses dépenses sont relativement bien appréhendées. Elles sont en hausse à la suite de l’affectation de dépenses d’affranchissement. Ce service a réalisé des économies dont une partie a été reportée sur les dépenses d’investissement (pratique de la fongibilité). Aucune précision n’a été apportée sur la pratique du loyer budgétaire à Nantes.
La consommation totale de cette action s’établit à 62 millions d’euros en AE et en CP pour une prévision d’environ 60,8 millions d’euros.
7.– Action 07 : Gestion financière du secteur public local hors fiscalité : des requalifications catégorielles de nouveau inexpliquées
● Les effectifs et les dépenses de personnel
Le nombre final d’ETPT de cette action est globalement conforme aux prévisions mais selon une ventilation qui profite à la catégorie A+. Le montant de dépenses de personnel est conforme aux prévisions à + 2 % près. Cependant, malgré un solde de – 155 ETPT, ces dépenses 2007 sont supérieures de 39 millions d’euros à celles de 2006.
Les dépenses prévisionnelles de fonctionnement présentaient une égalité de montants entre AE et CP (15 millions d’euros). Bien que les dépenses réalisées soient inférieures de près de 4,2 millions d’euros, elles conservent cette égalité. Certains frais ont été saisis sur l’action Soutien 09–02 et un manque de visibilité sur les procédures de poursuite justifie une consommation limitée à 71 % des crédits inscrits. Cette action n’a pas évité une erreur d’imputation sur les dépenses d’investissement. Elle génère plus de la moitié des fonds de concours et des attributions de produits du programme 156.
Cette « micro-action » enregistre une réduction des effectifs ETPT par rapport aux prévisions et au réalisé 2006 (1 432 pour 1 491). La moindre consommation des ETPT induit des dépenses de personnel inférieures aux prévisions (67 millions d’euros réalisés pour 72,6 millions prévus).
Un million d’euros, correspondant à des dépenses d’affranchissement informatique, a été inscrit sur les dépenses de fonctionnement. Cette affectation comptable a été permise par une réorganisation et une centralisation du système d’affranchissement.
La consommation totale de cette action atteint 68 millions d’euros voués pour 98 % aux dépenses de personnel pour une prévision budgétaire de 72,5 millions d’euros. Elle a « libéré » plus de 4,6 millions d’euros.
9.– Sous-action 09-01 : Soutien Copernic : une exécution qui explose, faisant planer le doute sur la sincérité des prévisions.
Cette sous-action de soutien est entièrement dédiée au projet informatique transversal Copernic du programme 156.
● Les effectifs et dépenses de personnel
Les effectifs 2007 affectés au projet Copernic bénéficient de renforts supérieurs aux prévisions. Mais quel est le nombre de personnes qui travaillent également à ce projet dans le cadre de contrats de sous-traitance dont les prestations sont saisies en dépenses de fonctionnement (titre 3) ?
● Les dépenses de fonctionnement de la sous-action Copernic
Alors qu’il s’agit d’un projet circonscrit obéissant en principe à un plan d’action opérationnel pluri-annuel de réalisation et de financement, l’écart entre les prévisions de dépenses et leur exécution est considérable.
DÉPENSES 2007 DE TITRES 3 ET 5 DE LA SOUS-ACTION SOUTIEN COPERNIC
Titre 3 (fonctionnement) |
Titre 5 (investissement) | |||||
LFI |
Exécution |
Variation |
LFI |
Exécution |
Variation | |
Autorisations d’engagement |
4 967 294 |
34 668 500 |
+ 697 % |
53 425 919 |
36 657 418 |
68 % |
Crédits de paiement |
4 967 294 |
60 183 742 |
+ 1 212 % |
128 652 919 |
63 614 442 |
49 % |
Le projet annuel de performances 2007 avait précisé que les 5 millions d’euros de crédits de paiement de titre 3 correspondraient à des paiements au titre d’engagements nouveaux. Les autorisations d’engagement imprévues sur des dépenses de fonctionnement se sont élevées à près de 30 millions d’euros.
Ces chiffres suscitent beaucoup d’interrogations.
L’écart entre l’exécution des CP et celle des AE de titre 3 révèle des reports de crédits substantiels de l’ordre de 25 millions d’euros. Une condamnation judiciaire pèse pour 4,66 millions d’euros.
Les dépenses liées aux contrats de sous-traitance s’élèvent à plus de 47 millions d’euros sans que la sous-traitance pour les services informatiques et celle pour études et recherches soient distinguées.
● Les dépenses d’investissement de la sous-action Copernic
Les dépenses d’investissement enregistrent au contraire des mouvements inverses, significatifs des retards cumulés (cf. tableau infra).
L’explication selon laquelle « le recours à des contrats de sous-traitance de services informatiques et diverses dépenses autres dépenses ont entraîné des imputations sur le titre 3 » ne justifie pas l’abandon ou le report de dépenses d’investissement.
TOTAL DES DÉPENSES HORS TITRE 2 DE LA SOUS ACTION COPERNIC 2007
(en euros) |
Prévisionnel |
Réalisé |
Écart |
Autorisations d’engagement |
58 393 213 |
71 325 918 |
+ 12 932 705 |
Crédits de paiement |
133 620 213 |
123 798 184 |
– 9 822 029 |
Dépenses de personnel comprises, la sous-action Copernic affiche une consommation totale de 96,6 millions d’euros en AE et de 149,39 millions en CP pour des prévisions respectivement estimées à 86 et à 161,2 millions.
10.– Sous-action 09–02 : Soutien autre que Copernic : le maximum de couverture pour les coups durs et une synthèse d’une clarté aveuglante !
● Les effectifs et les dépenses de personnel
Les effectifs prévisionnels de cette sous-action ont été modifiés au cours de l’exécution : 23 198 ETPT y sont inscrits, soit + 598 ETPT. Malgré la présence de renforts (+ 588 dont + 1 092 cadres A), les dépenses de personnel s’établissent à 1 325,95 millions d’euros alors que les prévisions s’élevaient à 1 412,08 millions d’euros
● Les dépenses de fonctionnement de la sous-action Soutien autre que Copernic 09-02
Les crédits du titre 3 réservés à la sous-action Soutien autre que Copernic se répartissent de la manière suivante :
DÉPENSES DE TITRE 3 ET DE TITRE 5 DE LA SOUS-ACTION 09-02 EN 2007
(en millions d’euros)
Titre 3 (fonctionnement) |
Titre 5 (investissement) | |||||
LFI |
Exécution |
Variation |
LFI |
Exécution |
Variation | |
Autorisations d’engagement |
1 166 222 041 |
941 346 216 |
80 % |
181 337 353 |
205 076 734 |
113 % |
Crédits de paiement |
1 002 798 336 |
896 846 713 |
89 % |
153 290 698 |
246 298 221 |
160 % |
Parmi eux, sont comptabilisés les crédits affectés au programme Hélios qui se répartissent de la manière suivante :
CRÉDITS DE FONCTIONNEMENT DU PROGRAMME INFORMATIQUE HELIOS
(en millions d’euros)
Crédits ouverts |
Crédits consommés | |
Autorisations d’engagement |
0 |
29,90 |
Crédits de paiement |
1,11 |
8,80 |
Des dépenses de fonctionnement liées au programme informatique de l’ex DGCP ont été saisies en 2007. Les dépenses indivises de cette direction sont de 569,75 millions d’euros en AE et de 483,15 millions en CP, soit respectivement un écart de + 1,5 % et de – 5 ,8 % avec les prévisions.
La situation n’est pas identique pour l’ex-DGI. Les dépenses indivises de cette direction sont de 419,05 millions d'euros en AE et de 413,07 en CP et les écarts rapportés aux prévisions importants (respectivement + 44,4 % et + 18,5 %). Deux facteurs sont présentés comme étant à l’origine de ces écarts. Le premier tiendrait à l’apprentissage de l’élaboration d’un budget distinguant les charges des investissements. Le second, louable, serait dû aux efforts de rationalisation de la dépense : le « dépenser mieux ».
● Les dépenses d’investissement de la sous-action Soutien autre que Copernic
Votre Rapporteur spécial regrette la disparition de la ventilation 2006 (investissements immobiliers, informatiques, mobiliers et techniques, télécommunications), certes insuffisamment renseignée, à la fois dans la perspective de la mise en place de la direction générale des Finances publiques et d’une approche « action ».
● L’ex DGCP a beaucoup moins consommé d’AE que prévu alors que ses dépenses de CP ont été supérieures malgré le transfert de 16 millions d’euros aux comptes de l’ex DGI et de l’administration centrale pour le financement de projets immobiliers.
L’ex DGCP a consommé en informatique (70) 58,3 millions d’euros de CP supplémentaires du fait de « dépenses informatiques Copernic etc. ». Votre Rapporteur spécial ne s’explique pas la présence de dépenses Copernic dans cette sous-action. Ne s’agit-il pas là d’erreurs d’imputation comptable?
● L’ex DGI a consommé au-delà de ses prévisions : 114,84 millions d’euros en AE et 117,03 millions en CP. La fongibilité déclarée de crédits ne dispense pas de mentionner les raisons ou les efforts de gestion réalisés.
● Un budget opérationnel commun aux deux directions pour financer des opérations immobilières communes (hôtels des finances ?) aurait bénéficié d’un surcroît de crédits. Votre Rapporteur spécial aurait apprécié quelques développements sur les crédits et le fonctionnement de ce budget opérationnel.
● Des écritures de réimputation comptable des charges aux immobilisations participent à la consommation de titre 5 pour un montant de 48,9 millions d’euros en AE (71) dont on ignore l’usage.
GESTION ET CONTRÔLE DES FINANCES PUBLIQUES :
CONDUITE ET PILOTAGE DES POLITIQUES ÉCONOMIQUE, FINANCIÈRE ET INDUSTRIELLE
Commentaire de M. Pierre-Alain MUET, Rapporteur spécial
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SOMMAIRE
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Pages
I.– LA STRATÉGIE DE PERFORMANCE DU PROGRAMME SOUTIEN GAGNERAIT À ÊTRE DÉVELOPPÉE 210
II.– DE NOMBREUSES ERREURS D’IMPUTATION COMPTABLE NUISENT À LA LISIBILITÉ DE LA REDDITION DES COMPTES 211
I.– LA STRATÉGIE DE PERFORMANCE DU PROGRAMME SOUTIEN GAGNERAIT À ÊTRE DÉVELOPPÉE
Suite à la scission du ministère de l’Économie, des finances et de l’industrie (Minefi) en deux ministères (l’un chargé de l’économie, l’autre du budget), et suite à la modification consécutive de la maquette budgétaire, le programme Conduite et pilotage des politiques économique, financière et industrielle de la mission Stratégie Gestion et contrôle des finances publiques a été renommé Stratégie Conduite et pilotage des politiques économiques et financières et rattaché à la mission Gestion des finances publiques et des ressources humaines dans le projet de loi de finances pour 2008.
Les deux pôles principaux du programme sont le secrétariat général, commun aux deux ministères chargés de l’économie et du budget, et la direction des personnels et de l’adaptation de l’environnement professionnel (DPAEP). Ce programme assure les missions de soutien à l’ensemble des administrations économiques et financières. Le bilan stratégique, tel que décrit par le responsable de programme, ne donne cependant pas l’impression d’une forte ambition dans la définition d’une stratégie propre à ces fonctions soutien. Les ministères économique et financier auraient pourtant un rôle exemplaire à jouer en la matière.
Ces fonctions soutien, qui existent dans tous les ministères, sont très importantes par l’importance de leurs crédits. Elles représentent des enjeux forts en termes de modernisation de l’administration : rôle du secrétaire général de l’administration, corps d’inspection, réforme de la gestion des ressources humaines, action sociale, adaptation de la gestion financière et comptable au cadre instauré par la LOLF, mise en œuvre de la nouvelle gestion immobilière de l’État, rationalisation des achats, parc automobile, logistique, politique informatique, affaires juridiques, communication... La définition de programmes soutien pour chacun des grands ministères permet une mutualisation des actions sur des problématiques qui sont transversales aux services opérationnels. Les objectifs d’une stratégie ambitieuse pourraient inclure l’optimisation de l’utilisation des compétences, la maîtrise des coûts et l’amélioration de la qualité des prestations rendues.
Proposition : les ministères économique et financier devraient définir et mettre en œuvre une stratégie de performance exemplaire en matière de fonctions soutien. |
Votre Rapporteur spécial note en particulier que le programme ne regroupe pas l'ensemble des dépenses immobilières des ministères économique et financier. Les ministères expliquent que le périmètre d’action du programme comprend les dépenses liées aux opérations immobilières de l’administration centrale gérées par la DPAEP. Celles des directions à réseaux sont financées par les différents programmes concernés, même si la DPAEP intervient de manière obligatoire pour conduire les plus importantes d’entre elles (d’un montant supérieur à 3 millions d’euros) ou à la demande des directions pour les autres. Dans le cadre de la réforme en cours de la politique immobilière de l’État, votre Rapporteur spécial estime que l’on pourrait réfléchir à une mutualisation plus grande de la fonction immobilière, permettant un pilotage effectif au niveau de l’ensemble des ministères économique et financier. Un tel regroupement budgétaire permettrait notamment de connaître de façon consolidée le coût total de l’immobilier dans ces ministères.
L’objectif n° 1 mesure la connaissance par le grand public et les agents des actions entreprises par les ministères économique et financier. Pour les agents, le résultat 2007 (56 %) est très inférieur à la prévision (65 %) et à la cible (67 %). S’agissant de la modernisation des ministères économique et financier, notamment la fusion entre la direction générale des Impôts (DGI) et la direction générale de la Comptabilité publique (DGCP), votre Rapporteur spécial se demande s’il faut croire sur parole le rapport annuel de performances quand il conclut que « les actions de communication destinées à en assurer l’accompagnement n’avaient pas encore produit tous leurs effets, sans toutefois remettre en cause l’adhésion des agents des deux ministères à la démarche. » On lit par ailleurs que la consommation (25,1 millions d'euros en CP) des dépenses de communication des ministères a dépassé la prévision en début d’année (23,6 millions d'euros). Une des actions de communication concernait pourtant l’« accompagnement du changement dans le cadre de la fusion de la DGI et de la DGCP ».
L’objectif n° 3 mesure deux aspects ponctuels de la gestion des ressources humaines : nombre d’entretiens d’évaluation-notation et formation des agents de catégorie C. Le pourcentage des entretiens d’évaluation-notation réalisé en 2007 (69,4 %) est très inférieur à la prévision (82 %) et à la cible (83 %). L’explication fournie pointe la mise en œuvre des nouveaux systèmes d’information des ressources humaines (SIRH).
L’objectif n° 5 mesure les gains réalisés par la globalisation et la standardisation des achats. Les excellents résultats obtenus en 2007 (243,3 millions d'euros), alors que la prévision était de seulement 150 millions d'euros, montrent une fois de plus l’utilité d’une action en la matière. Les indicateurs liés au pourcentage des effectifs affectés à la gestion des ressources humaines et à des fonctions logistiques sont utiles à suivre.
II.– DE NOMBREUSES ERREURS D’IMPUTATION COMPTABLE NUISENT À LA LISIBILITÉ DE LA REDDITION DES COMPTES
S’agissant des crédits, le rapport annuel de performances comporte de nombreuses erreurs d'imputation budgétaire, notamment pour les crédits relatifs à l'immobilier, ce qui nuit fortement à la lisibilité du document. Le ministère explique que la préparation du PLF 2007 n’avait pas pu prendre en compte l’ensemble des règles de répartition des crédits entre titre 3 et titre 5 consécutives à la mise en place de la LOLF : en particulier, des dépenses de nature immobilière s’exécutent en titre 3 alors que des dépenses d’acquisition informatique constituent des immobilisations relevant du titre 5. L’expérience acquise en 2006 et au début de 2007 a permis d’améliorer la prise en compte de cette question pour la préparation du PLF 2008.
Les tableaux synthétiques présentés pages 76 et 77 du rapport annuel de performances ne permettent pas de comparer l’exécution 2007 à l’exécution 2006, car l’un est présenté hors fonds de concours et attributions de produits, l’autre avec. Les ministères expliquent que la nouvelle présentation provient directement des résultats figurant dans l’application FARANDOLE.
La comparaison 2006/2007 ne peut se faire que sur les montants agrégés au niveau du programme :
– en ce qui concerne les AE, entre le montant « total des AE consommées » figurant dans la colonne « Total y.c. FDC et ADP » de 2006, soit 726 091 890 €, et le montant « totaux des AE consommées » figurant dans la colonne « Total » 2007, soit 765 563 273 € ;
– en ce qui concerne les CP, entre le montant « total des CP consommés » figurant dans la colonne « Total y.c. FDC et ADP » de 2006, soit 687 212 158 €, et le montant « totaux des CP consommés » figurant dans la colonne « Total » 2007, soit 734 829 115 €.
Cette augmentation importante constatée entre 2006 et 2007, en AE mais surtout en CP, provient de l’intégration dans le programme de nouvelles dépenses liées essentiellement à l’extension du périmètre des loyers budgétaires.
L’augmentation de 9,615 M€ constatée sur l’action 2 (expertise, audit, évaluation, contrôle) correspond :
– à l’élargissement du périmètre des corps de contrôle : transfert de 36 emplois de contrôleurs généraux économiques et financiers (CGEFI), pour 6 millions d’euros,
– à différentes mesures indemnitaires relatives notamment au corps des CGEFI (1,1 million d’euros),
– diverses mesures générales et plus particulièrement la revalorisation des taux de cotisations employeurs - CAS pension, FNAL et CNA