M. Didier QUENTIN , rapporteur, a présenté une communication sur le « troisième paquet de sécurité maritime » au cours de la réunion de la Commission du 30 septembre 2008.

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La Commission européenne a présenté – en novembre 2005 – sept propositions (documents E 3067, E 3074, E 3080, E 3081, E 3086, E 3091 et E 3092) communément appelées « troisième paquet maritime »( 1). Elles ont été analysées de manière exhaustive dans le rapport d’information n° 3594 que le rapporteur a présenté le 17 janvier 2007 avec son collègue Guy Lengagne. Ce document a donné lieu à une résolution de la Commission, adoptée sans modification par la commission des affaires économiques, de l’environnement et du territoire le 21 février 2007, devenue définitive le 8 mars 2007.

Le rapporteur ne reviendra donc pas sur les aspects techniques de ces textes développés dans le rapport précité, pour s’attacher à exposer les raisons qui expliquent que, presque deux ans après le rapport n° 3594, le « paquet Erika III » n’a toujours pas vu le jour.

Le troisième paquet ne se borne pas à renforcer les dispositifs existants pour prévenir la pollution. Il ambitionne de doter l’Europe d’une véritable politique commune de sécurité maritime, pour lui permettre de se protéger contre les dommages susceptibles d’être causés par les navires non conformes aux normes européennes et de poursuivre l’objectif de parvenir à la création d’un espace maritime communautaire, notion qui apparaît encore aujourd’hui comme une idée neuve. Dans cet esprit, il comporte, deux propositions phares – qui sont également les textes les plus sensibles – les projets de directive relatives au respect des obligations de l’Etat du pavillon et à la responsabilité civile des propriétaires de navires. Or, ces deux propositions n’ont toujours pas été acceptées par le Conseil, qui a repoussé au 9 octobre leur examen.

De nombreuses divergences subsistent entre le Conseil des ministres( 2) et le Parlement européen sur les six premiers textes adoptés, il s’agit :

– du système communautaire de suivi du trafic des navires et d'information ;

– des enquêtes sur les accidents dans le secteur des transports maritimes ;

– de la responsabilité des entreprises assurant le transport de personnes par bateau en cas d'accident - Contrôle par l'Etat du port ;

– des règles communes concernant les organismes habilités à effectuer l'inspection et la visite des navires ainsi que les activités pertinentes des administrations maritimes ;

– des règles et normes communes concernant les organismes habilités à effectuer l'inspection et la visite des navires (ce projet a été scindé en une directive et un règlement).

La procédure de codécision impliquera d’engager une procédure de conciliation entre le Parlement et le Conseil.

M. Dominique Bussereau, Président du Conseil des ministres des transports, a indiqué devant le Parlement européen le 24 septembre 2008 : « Je vous le dis avec franchise : compte tenu de la dynamique qui est ainsi enclenchée, j'aurais souhaité éviter le passage en conciliation. Cela étant, nous y sommes et il est maintenant essentiel de ne pas perdre cette dynamique, et surtout de ne pas donner le sentiment que ces avancées et efforts ont été accomplis en vain, car ce serait pour l'opinion publique un signal tout à fait regrettable. C’est pourquoi, parallèlement aux travaux au sein du Conseil sur les deux derniers textes, la Présidence reste disponible pour poursuivre les contacts informels avec chaque rapporteur sur les six premiers textes afin de parvenir à des accords sur le fond . »

I. L’EXAMEN DE DEUX DIRECTIVES EST ACTUELLEMENT BLOQUÉ PAR LE CONSEIL DES MINISTRES DES TRANSPORTS

Le Conseil a différé, le 7 avril 2008, l’examen de la proposition de directive du Parlement européen et du Conseil relative à la responsabilité civile et aux garanties financières des propriétaires de navires et celle concernant le respect des obligations des Etats du pavillon.

La réunion informelle des ministres des transports, qui s’est tenue à la Rochelle le 2 septembre dernier, a permis de réengager le débat sur ces deux directives.

La présidence française les a inscrites à l’ordre du jour du Conseil « Transports » du 9 octobre 2008 et espère, à cette occasion, arriver à un accord qui, à l’heure actuelle, est loin d’être acquis, du moins en ce qui concerne la directive relative à la responsabilité civile des propriétaires de navires.

Il nous faut soutenir la présidence française dans ses efforts de compromis qui pourraient conduire à l’adoption de deux directives édulcorées( 3), accompagnées d’un engagement des Etats à ratifier dans un délai rapide les conventions de l’OMI.

Si ce compromis émerge au sein du Conseil, le Parlement européen devrait accepter un accord a minima, faute de quoi le paquet « Erika III » se trouverait bloqué, malgré deux ans de travail et les efforts considérables de la présidence française.

A. Les raisons du blocage

Dans leur rapport( 4), le rapporteur et son collègue Guy Lengagne exposaient les raisons prévisibles de ce blocage qui sont liées au désir de la Commission d’intégrer dans le droit interne la réglementation promulguée par l’organisation maritime internationale.

Les Pays-Bas, le Royaume-Uni, l’Allemagne, le Danemark, la Grèce, Chypre et Malte estiment que les propositions de directive du Parlement européen et du Conseil relatives à la responsabilité civile et aux garanties financières des propriétaires de navires et celle concernant le respect des obligations des Etats du pavillon doivent relever des accords internationaux souscrits dans le cadre des conventions de l’OMI et non de règles européennes.

Le Parlement européen considère, quant à lui, que le paquet « Erika III » constitue un tout cohérent et qu’il ne saurait être question de s’en remettre à la bonne volonté des Etats sur des points aussi importants que l’obligation de souscrire une garantie financière avant d’entrer dans un port européen, ou la nécessité pour l’Etat du pavillon de se soumettre à des audits réguliers de l’OMI.

Si les propositions de la Commission constituent incontestablement une avancée supplémentaire de la politique commune de sécurité maritime, elles suscitent des débats analogues à ceux que des réformes novatrices présentées dans le passé par la Commission ont également soulevé. En effet, une majorité d’Etats membres, ainsi que les armateurs et les assureurs émettent des objections fondées sur le non-respect des principes de subsidiarité et de proportionnalité, les atteintes à l'unité du droit international, les risques de pénaliser la compétitivité des flottes européennes.

Or, ces critiques omettent le fait que les initiatives de la Commission s’inscrivent dans le cadre de la politique commune des transports visée à l'article 70 du traité instituant la Communauté européenne. D’autre part, en proposant l'incorporation d’un certain nombre de conventions de l’Organisation maritime internationale (OMI) dans l’ordre juridique communautaire, la Commission peut user des pouvoirs contraignants dont elle dispose dans le contrôle de la transposition des directives pour inciter les Etats membres à ratifier lesdites conventions. Enfin, les mesures concernant, en particulier, le renforcement de la responsabilité civile des propriétaires de navires, tout en étant inspirées de l'esprit de la législation américaine, apparaissent moins drastiques que l’Oil Pollution Act de 1990.

Dans le rapport, le rapporteur et son collègue insistaient sur la nécessité de respecter la logique du paquet et précisaient que :

« La nouveauté de ce troisième paquet réside dans le double fait qu’il concerne l'ensemble des acteurs publics et privés et qu'il combine prévention et réparation.

Dès lors, accepter le principe d’une discussion et d’une adoption séparées des textes procède d'un choix qui n'est pas neutre, celui du refus des deux textes les plus novateurs – et les plus sensibles – de ce paquet, à savoir les propositions de directive relatives au respect des obligations de l’Etat du pavillon et à la responsabilité civile et aux garanties financières des propriétaires de navires.

Or, il est évident que si une majorité du Conseil parvenait à bloquer la discussion de ces deux textes, ce serait la cohérence du paquet qu'elle mettrait à mal. »

B. La réponse du Parlement européen

A partir de cette situation bloquée, le Parlement européen a fait preuve d’une certaine « inventivité procédurale ».

Dans sa délibération du 24 septembre, il a intégré les deux directives rejetées par le Conseil sous forme d’amendement dans les cinq autres directives en discussion. Le rapporteur avait défendu la logique du paquet « Erika III » et les deux directives actuellement bloquées par le Conseil ( cf. supra ). Aussi n’est-il que plus à l’aise pour dénoncer l’inventivité procédurale du Parlement européen qui s’est livré à un détournement de procédure.

Pour procéder de la sorte le Parlement européen s’appuie sur l’article 62 de son règlement qui dispose que des amendements à la position commune du Conseil peuvent être déposé s’ils visent à prendre en compte un fait ou une situation juridique nouvelle, intervenus depuis la première lecture.

Pour le Parlement européen, la situation nouvelle résulte de l’arrêt de la CJCE (affaire C-188/07) du 28/06/08 confirmant la responsabilité du chargeur (TOTAL) dans la pollution causée par la catastrophe de l’Erika. Cet arrêt prévoit notamment que « le comportement négligent » est une raison suffisante pour « casser » les plafonds de responsabilité.

Cet argument n’est guère recevable. Même si l’ensemble de ces textes forme un tout cohérent, il est difficile de considérer que les questions de responsabilité civile ont un lien direct avec le projet de directive relative à la mise en place d’un système communautaire de suivi du trafic des navires et d’information (amendement 50), suffisant pour justifier les amendements du Parlement européen.

Aussi n’est-il pas excessif de parler de détournement de procédure. Le rapporteur, qui est favorable à l’adoption de ces deux directives, regrette l’existence de ce bras de fer entre le Conseil et le Parlement, allié à la Commission.

II. DE PROFONDES DIVERGENCES DEMEURENT ENTRE LE CONSEIL ET LE PARLEMENT SUR LES SIX AUTRES TEXTES

Trois divergences entre le Conseil et le Parlement demeurent particulièrement épineuses :

1. l'institution d'une autorité compétente et indépendante pour statuer sur l’accueil des navires ayant besoin d’assistance ;

2. l’obligation de dédommager les ports d’accueil des navires en difficulté ;

3. la garantie accordée par l’Etat aux sociétés de classification.

A. L'institution d'une autorité compétente et indépendante pour statuer sur l'accueil des navires ayant besoin d'assistance est contraire au principe de subsidiarité.

Dans le rapport d’information n° 3594, le rapporteur indiquait que la France et les autres Etats membres se sont opposés à l’exigence posée par la proposition de directive relative au suivi du trafic, selon laquelle l’autorité statuant sur l’accueil des navires ayant besoin d’assistance doit être « indépendante ».

La Commission, dans sa résolution de janvier 2007, insistait « pour que dans la suite de la procédure de codécision, la mise en œuvre de la procédure de refuge soit confiée à l'autorité compétente désignée par les autorités nationales et non pas à une autorité indépendante » ;

Or, le Parlement européen, suivant en cela son rapporteur, vient de rétablir l’obligation de recourir à une autorité administrative indépendante pour désigner le port de refuge.

1. La proposition du Parlement européen…

Le rapporteur Dirk Sterckx indique que « la désignation d’une autorité indépendante pour l’accueil des navires en difficulté a toujours été un élément tenant à cœur du Parlement, et justifie cette position pour des raisons d’efficacité ».

2. …Est contraire au principe de subsidiarité

Dans leur rapport n° 3594, le rapporteur et son collègue Guy Lengagne indiquaient que : « Il conviendra que, dans la suite de la discussion, trois dispositions au moins soient revues, concernant respectivement le statut de l'autorité appelée à statuer sur la décision d'accueillir un navire ayant besoin d'assistance, la question de l'obligation de justifier de garanties financières et, enfin, la prise en charge des frais résultant de la mise en œuvre de la procédure d'accueil.

Pour ce qui est du statut de l’autorité responsable, le compromis auquel est parvenu l’orientation générale dégagée lors du Conseil « Transports » du mois de juin 2006 nous semble beaucoup plus satisfaisant que la proposition de directive initiale. Tout d'abord, à la différence de cette dernière, le compromis respecte le principe de subsidiarité en laissant le soin aux autorités nationales de désigner « l’autorité compétente » et non plus l’autorité indépendante, pour décider de la mise en œuvre d'une procédure de refuge. Cette notion d'autorité indépendante s’inscrit parfaitement dans la logique de la Commission qui a indiqué au groupe de travail que l'autorité responsable devait être seule à prendre la décision - ce qui excluait toute intervention des autorités politiques.

Or, comme le souligne la position française - notamment - le dispositif de la proposition de directive ne tient pas compte du fait que l’autorité responsable devra prendre des décisions assorties d’impacts environnementaux, économiques et sécuritaires majeurs, dont la nature et les effets politiques sont évidents parce qu’elles touchent à l'intérêt général, dont les Etats membres sont garants.

En outre, la notion d’autorité indépendante s’avère incompatible avec notre organisation constitutionnelle et administrative, dans laquelle les décisions à prendre en matière de sécurité maritime relèvent de l'exercice du pouvoir de police générale en mer dont le titulaire reste subordonné à l’autorité gouvernementale. L’institution d’une autorité indépendante n'est donc pas pertinente dans ce domaine.

De façon plus générale, les autorités françaises ont raison de souligner que la détermination institutionnelle de la chaîne décisionnelle ainsi que celles des modalités et des critères de la décision à prendre touchent à l'organisation souveraine des compétences des Etats membres et relèvent du principe de subsidiarité. Une directive communautaire fixe des objectifs, mais, en revanche, les moyens pour y parvenir restent de la compétence exclusive de chaque gouvernement… »

Or, le Parlement européen, suivant en cela les propositions de M. Jaromír Kohlí?ek, rapporteur de la Commission des transports et du tourisme, propose de revenir sur les propositions du Conseil et d’imposer aux Etats la création d’une autorité indépendante pour décider de l’accueil des navires en difficulté.

Il se pose donc clairement la question de la subsidiarité dans un domaine qui touche à la compétence nationale en matière d’ordre public.

Si le Conseil suivait le Parlement européen sur ce point, le rapporteur demandera à ce que l’Assemblée nationale, conformément à l’article 88-6 de la Constitution – si le traité de Lisbonne entre en vigueur –, engage un recours devant la Cour de justice de l’Union européenne pour violation du principe de subsidiarité.

3. Faute de pouvoir prendre en compte les installations militaires cette proposition réduirait l’efficacité des dispositifs actuels.

Il va de soi que le projet de directive ne saurait s’appliquer aux installations militaires pour lesquelles l’Union européenne n’a aucune compétence.

Or, des installations portuaires importantes sont de nature militaire (en particulier à Brest, Toulon, Cherbourg…). Une autorité civile indépendante ne peut pas délivrer d’injonction aux autorités militaires car notre ordre constitutionnel prévoit que le Président de la République est le chef des armées (article 15 de la Constitution) et réserve au Gouvernement la disposition de la force armée (article 20 de la Constitution). Cette question ne se pose pas avec les préfets maritimes qui sont des amiraux intégrés à la chaîne de commandement.

Il est clair qu’une autorité indépendante ne pourrait pas disposer des installations portuaires militaires et, de ce fait, perdrait de son efficacité.

Il semble que cet argument, qui n’a pas été évoqué, devrait convaincre les représentants au Parlement européen que leur proposition n’est pas la plus efficace.

B. DEUX AUTRES POINTS IMPORTANTS FONT L’OBJET DE DIVERGENCES ENTRE LE CONSEIL DES MINISTRES DES TRANSPORTS ET LE PARLEMENT EUROPEEN

L’obligation de dédommager les ports d’accueil des navires en difficulté, pourrait conduire des ports français à devoir accueillir des épaves indéfiniment au frais du contribuable français.

L’amendement suivant adopté par le Parlement européen suscite, en effet, l’opposition des Etats : « Dans des cas exceptionnels, les Etats membres devraient garantir l'indemnisation des coûts et du préjudice économique subis par un port à la suite de l'accueil d'un navire dans un lieu de refuge notamment lorsque ces coûts et préjudice économique ne sont pas couverts par les garanties financières des propriétaires de navires ou par d'autres mécanismes d'indemnisation existants. »

La garantie accordée par l’Etat aux sociétés de classification peut être un facteur d’immunité pour ces dernières et se heurte, de ce fait aux réticences des gouvernements.

L’amendement adopté par le Parlement européen va en effet fort loin dans l’assimilation entre société de classification et administration : « Quand un organisme agréé, ses inspecteurs ou son personnel technique délivrent les certificats requis au nom de l'administration, ils bénéficient des mêmes garanties juridiques et de la même protection juridictionnelle, y compris l'exercice de toute action en défense, que celles auxquelles l'administration et ses membres peuvent recourir lorsque l'administration a délivré elle-même lesdits certificats requis ; »

Sur l’ensemble de ces points, il faut espérer que la procédure de conciliation permettra d’aboutir à un compromis.

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Les difficultés pour aboutir à un accord au sein du Conseil illustrent la difficulté qui peut exister à mettre en œuvre une politique novatrice au sein de l’Union. Espérons qu’il ne faudra pas attendre une nouvelle catastrophe maritime pour que ces projets voient le jour.

Comme le rapporteur l’a souligné dans le rapport de 2007, l’ensemble du paquet forme un tout difficilement dissociable si l’on veut atteindre l’objectif de mise en place d’un espace européen de la sécurité maritime, qui doit se gérer à l’échelon communautaire. Or, s’agissant de la sécurité des citoyens de l’Union, un délai d’adoption de ces textes supérieur à deux ans n’est guère acceptable.

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Après son exposé, M. Didier QUENTIN , rapporteur, a déclaré avoir rédigé un communiqué de presse décrivant l’objet de cette communication.

Le Président Pierre LEQUILLER a remercié M. Didier QUENTIN de ces informations en souhaitant que les remarques du rapporteur soient prises en compte par le Conseil.