Document mis en distribution le 15 juillet 2004  N° 1712 -- ASSEMBLÉE NATIONALE CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958 DOUZIÈME LÉGISLATURE Enregistré à la Présidence de l'Assemblée nationale le 6 juillet 2004. RAPPORT FAIT AU NOM DE LA COMMISSION DES LOIS CONSTITUTIONNELLES, DE LA LÉGISLATION ET DE L'ADMINISTRATION GÉNÉRALE DE LA RÉPUBLIQUE SUR LE PROJET DE LOI, ADOPTÉ PAR LE SÉNAT APRÈS DÉCLARATION D'URGENCE, de modernisation de la sécurité civile, PAR M. Thierry MARIANI, Député. -- Voir les numéros : Sénat : 227, 339 et T.A. 97 (2003-2004). Assemblée nationale : 1680 et 1720. INTRODUCTION 11 I. - UNE ORGANISATION DE LA SÉCURITÉ CIVILE INACHEVÉE ET EN CRISE 14 A. UNE ORGANISATION INACHEVÉE 14 1. La construction d'une mission régalienne autour d'un service de proximité 14 2. La délicate mutation de l'organisation opérationnelle des secours et de la situation des personnels. 16 a) L'homogénéisation récente des moyens de secours 16 b) L'organisation des secours autour de l'engagement citoyen 18 B. UNE ORGANISATION EN CRISE 21 1. Les précieux enseignements des récentes catastrophes naturelles ou technologiques 21 2. La laborieuse mise en œuvre de la réforme des services de secours 23 3. La délicate question du financement des secours 24 4. Le volontariat en crise 26 II. - UN TEXTE D'ÉQUILIBRE ET DE RESPONSABILITÉ 28 A. L'INDISPENSABLE MOBILISATION DE TOUS LES INTERVENANTS DE LA SÉCURITÉ CIVILE ET LA NÉCESSAIRE RECONNAISSANCE DE SES PRINCIPAUX ACTEURS 28 1. La sécurité civile doit être l'affaire de tous 28 a) La responsabilisation de tous les acteurs concernés par la continuité du service public 28 b) Une mobilisation plus large des intervenants 30 c) L'ébauche d'une culture de sécurité civile 31 2. L'engagement des sapeurs-pompiers doit être clairement reconnu 32 a) Poursuivre la revalorisation du volontariat 32 b) Répondre aux revendications des professionnels 33 B. CLARIFIER ET CONFORTER L'ORGANISATION TERRITORIALE DES SECOURS 35 1. Une planification, une gestion et un financement des secours rationalisés 35 2. Une organisation territoriale des secours confortée 36 EXAMEN DES ARTICLES 49 TITRE PREMIER DISPOSITIONS GÉNÉRALES 49 Article 1er Définition de la sécurité civile 49 1. Définir la sécurité civile est un exercice difficile 49 2. Les apports de la nouvelle définition par rapport à celle de la loi du 22 juillet 1987 50 3. Les rapports de la sécurité civile avec les notions de sécurité intérieure et de défense civile 51 4. Le rôle de l'État dans la politique de sécurité civile 52 Article 2 Acteurs de la sécurité civile 53 1. Les acteurs qui assurent principalement les missions de sécurité civile 53 a) Les sapeurs-pompiers 53 b) Les militaires des trois unités chargées de missions de sécurité civile 54 c) Les personnels de l'État chargés à titre permanent de missions de sécurité civile 55 2. Les acteurs qui concourent aux missions de sécurité civile, sans qu'il s'agisse de leur mission principale et permanente 56 Article 3 Approbation des orientations de la politique de sécurité civile 57 1. Le système de l'approbation des grandes orientations d'une politique par le Parlement 57 2. Le contenu de l'annexe relative aux orientations de la politique de sécurité civile 58 a) Une meilleure prévention 59 b) L'amélioration de l'alerte, de l'information et du soutien des populations 59 c) L'adaptation de l'organisation des secours 60 TITRE II ORGANISATION GÉNÉRALE DE LA SÉCURITÉ CIVILE 61 Chapitre Ier Obligations en matière de sécurité civile 61 Article 4 A Participation de toute personne à la sécurité civile 61 Article 4 (art. L. 312-13-1 du code de l'éducation et L. 114-3 du code du service national) Sensibilisation des jeunes 62 Article 5 Obligations des opérateurs de services 65 1. Satisfaire les besoins vitaux de la population en toutes circonstances 65 2. Garantir une capacité de communication radioélectrique dans les ouvrages et bâtiments publics 66 3. Désigner l'interlocuteur des autorités en cas de crise 66 Article 6 Obligations des établissements de santé et médico-sociaux 67 Article 7 (art. 95-1 de la loi n° 86-1067 du 30 septembre 1986) Diffusion gratuite de messages d'alerte 68 Article 8 Interopérabilité des réseaux de communication 71 Article 9 (art. L. 122-7 du code des assurances) Responsabilisation des assurés qui n'ont pas respecté leurs obligations de débroussaillement 73 1. L'importance du débroussaillement pour la prévention des incendies de forêts 73 2. Cet article renforce l'obligation de débroussaillement autour des constructions situées à proximité d'espaces boisés 74 Article additionnel après l'article 9 (art. L. 125-1 du code des assurances) Motivation des arrêtés de catastrophe naturelle 76 Chapitre II Protection générale de la population 76 Article 10 Plan communal de sauvegarde 76 Chapitre III Organisation des secours 79 Article 11 Plans orsec 79 1. La nécessité d'une refonte des plans orsec 79 2. Les caractéristiques générales du nouveau plan orsec 80 3. Le plan orsec départemental 81 4. Le plan orsec de zone 82 5. Le plan orsec maritime 82 Article 12 Dispositions spécifiques des plans orsec 82 Article 13 (art. L. 2211-1 du code général des collectivités territoriales) Direction des opérations de secours par le maire 85 Article 14 Opérations de secours dépassant les limites d'une commune 87 Article 15 Opérations de secours dépassant les limites d'un département 88 1. L'intérêt de l'échelon zonal en matière de sécurité civile 89 2. Les pouvoirs et les moyens attribués au préfet de zone 90 Article 16 Opérations de secours sur plusieurs zones de défense 91 Article 17 Opérations de secours maritimes 92 1. Les pouvoirs du préfet maritime 93 2. La coordination avec les préfets terrestres 94 Article 18 Opérations de secours d'ampleur nationale 94 Article 19 (art. L. 2521-3 du code général des collectivités territoriales) Compétence du préfet de police à Paris et dans la « petite couronne » 96 1. Les fondements du rôle du préfet de police en matière de sécurité civile 96 2. Les apports de cet article 97 Articles 19 bis et 19 ter (art. L. 1424-49 et. L. 2513-3 du code général des collectivités territoriales) Particularités des services de secours à Marseille et dans les Bouches-du-Rhône 98 1. Compétences et organisation du bataillon de marins-pompiers de Marseille 98 2. Dispositions particulières applicables aux services d'incendie et de secours des Bouches-du-Rhône 100 Article 20 (art. L. 1424-4 du code général des collectivités territoriales) Commandement des opérations de secours 101 1. La désignation du commandant des opérations de secours 102 2. Les pouvoirs du commandant des opérations de secours 102 3. Les dispositions particulières applicables au règlement opérationnel du département des Bouches-du-Rhône 103 Article 21 (art. L. 2215-8 du code général des collectivités territoriales et L. 321-12 du code forestier) Mise à disposition du laboratoire vétérinaire départemental et autorisation des feux tactiques 104 1. Mise à disposition du laboratoire vétérinaire départemental et du laboratoire hydrologique 104 2. Autorisation des feux tactiques 105 Article 22 Financement des opérations de secours 106 1. Le droit en vigueur 106 2. Les dispositions du projet de loi 110 Article 23 Droit de réquisition 112 Article 24 Garanties accordées aux salariés requis 113 Chapitre IV Réserves de sécurité civile 114 Article 25 (section 1-1 [nouvelle] du chapitre IV du titre II du livre IV de la première partie du code général des collectivités territoriales et art. L. 1424-8-1) Réserves de sécurité civile 115 a) Des missions à clarifier 115 b) Définir l'échelon adéquat 117 Article 26 Réserves départementales de sécurité civile 118 Article 27 (art. L. 1424-8-2 du code général des collectivités territoriales) Réserves communales de sécurité civile 118 Article 28 (art. L. 1424-8-3 du code général des collectivités territoriales) Modalités d'engagement des réservistes de sécurité civile 119 Article 29 (art. L. 1424-8-4 à L. 1424-8-8 du code général des collectivités territoriales) Droits et devoirs des réservistes 121 Article 30 (art. L. 122-24, section IV-5 [nouvelle] du chapitre II du titre II du livre premier du code du travail ; art. 53 de la loi n° 84-16 du 11 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique de l'État ; art. 74 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale ; art. 63 de la loi n° 86-33 du 9 janvier 1986 relative à la fonction publique hospitalière) Protection des salariés et des fonctionnaires engagés dans une réserve de sécurité civile 123 Chapitre V Associations de sécurité civile 124 Article 31 Agrément des associations de sécurité civile 124 Article 32 Missions des associations de sécurité civile 126 Article 32 bis Concours des associations agréées aux missions de secours d'urgence à personnes 127 Article 33 Fixation des modalités d'intervention des associations par convention 128 Article 34 (art. L. 122-24-12, section IV-6 du chapitre II du titre II du livre Ier du code du travail ; art. 40-1 et 40-2 de la loi n° 84-16 du 11 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique de l'État ; art. 59-1 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale ; art. 45-1 de la loi n° 86-33 du 9 janvier 1986 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique) Protection des membres des associations de sécurité civile 129 Article 35 Encadrement des associations hors de France 130 Chapitre VI Évaluation et contrôle 130 Article 36 Mission de contrôle de l'inspection générale de l'administration 130 a) Un ensemble de compétences étendu mais complexe 130 b) Une base solide pour des évaluations étendues 131 Article 37 Rôle de l'inspection de la défense et de la sécurité civiles 132 Article 38 Sanction des entraves à une inspection 133 TITRE III DISPOSITIONS RELATIVES AUX SERVICES D'INCENDIE ET DE SECOURS 133 Chapitre Ier Conférence nationale des services d'incendie et de secours 133 Article 39 Conférence nationale des services d'incendie et de secours 133 Article 39 bis (titre III du livre II de la première partie et art. L. 1231-1 à L. 1231-7 du code général des collectivités territoriales) Suppression du Conseil national des services publics départementaux et communaux 136 chapitre II Organisation des services départementaux d'incendie et de secours 136 Article 40 A Armes hypodermiques 136 Article 40 (art. L. 1424-1 du code général des collectivités territoriales) Centres de première intervention non intégrés 137 Article 41 (art. L. 1424-1-1 du code général des collectivités territoriales) Suppression de la possibilité d'intégration des services départementaux d'incendie et de secours dans les services des conseils généraux 138 Article 42 (art. L. 1424-7 du code général des collectivités territoriales) Schéma départemental d'analyse et de couverture des risques 140 Article 43 (art. L. 1424-9 et L. 1424-10 du code général des collectivités territoriales) Suppression de co-nominations 142 Article 44 (art. L. 1424-23-1 du code général des collectivités territoriales) Conclusion des conventions de transfert 143 Article 45 (art. L. 1424-24 et L. 1424-24-1 à L. 1424-24-6 du code général des collectivités territoriales) Composition du conseil d'administration du service départemental d'incendie et de secours 144 Article 46 (art. L. 1424-27 du code général des collectivités territoriales) Bureau du conseil d'administration du service départemental d'incendie et de secours 149 Article 46 bis (art. L. 1424-28 du code général des collectivités territoriales) Convocation en urgence du conseil d'administration du service départemental d'incendie et de secours 151 Article 47 (art. L. 1424-30 du code général des collectivités territoriales) Administration du service départemental d'incendie et de secours 151 Article 48 (art. L. 1424-30-1 du code général des collectivités territoriales) Expédition des affaires courantes 152 Article 48 bis (art. L. 1424-31 du code général des collectivités territoriales) Commission administrative et technique des services d'incendie et de secours 153 Article 49 (art. L. 1424-33 du code général des collectivités territoriales) Direction des services d'incendie et de secours 154 1. Le droit en vigueur 154 2. Les dispositions du projet de loi 155 3. Les dispositions votées par le Sénat 156 Article 50 (art. L. 1424-35 du code général des collectivités territoriales) Financement des services départementaux d'incendie et de secours 157 1. Le dispositif issu de la loi relative à la démocratie de proximité 157 2. Les dispositions du projet de loi 160 Article additionnel après l'article 50 (art. L. 2334-7-3 et L. 3334-7-2 du code général des collectivités territoriales) Report de la diminution de la dotation globale de fonctionnement des communes et de la dotation d'intercommunalité 162 Après l'article 50 163 Article additionnel après l'article 50 Rapport au Parlement sur l'affectation d'une taxe 163 Article 50 bis (art. L. 1211-3 du code général des collectivités territoriales) Obligation de consultation du comité des finances locales 163 Article 50 ter (art. L. 1424-36-1 du code général des collectivités territoriales) Élection de la commune de Marseille au fonds d'aide à l'investissement des services départementaux d'incendie et de secours 164 Article additionnel après l'article 50 ter (art. L. 1424-42 du code général des collectivités territoriales) Gratuité des péages lors des interventions de secours sur le réseau des autoroutes concédées 165 Article additionnel après l'article 50 ter (art. L. 2123-28-1 du code général des collectivités territoriales) Retraite complémentaire des présidents et vice-présidents de conseil d'administration de service départemental d'incendie et de secours 165 Après l'article 50 ter 166 Chapitre III Coopération interdépartementale 166 Avant l'article 51 166 Article 51 (intitulé de la section 5 du chapitre IV du titre II du livre IV et art. L. 1424-43 et art. L. 1424-51 à L. 1424-58 du code général des collectivités territoriales) Établissements publics interdépartementaux d'incendie et de secours 166 Chapitre IV Dispositions particulières applicables au département des Bouches-du-Rhône 168 Article additionnel avant l'article 51 bis (art. L. 1424-36-1 du code général des collectivités territoriales) Éligibilité de la commune de Marseille au fonds d'aide à l'investissement des services départementaux d'incendie et de secours 168 Article 51 bis (art. L. 2513-5 du code général des collectivités territoriales) Prise en charge des dépenses du bataillon de marins-pompiers de Marseille 168 Article 51 ter (art. L. 2513-6 du code général des collectivités territoriales) Participation de la communauté urbaine de Marseille Provence Métropole aux dépenses du bataillon de marins-pompiers de Marseille 169 TITRE IV DISPOSITIONS RELATIVES AUX SAPEURS-POMPIERS 170 Article 52 A Reconnaissance du caractère dangereux du métier et des missions des sapeurs-pompiers 170 Chapitre Ier Dispositions relatives aux sapeurs-pompiers professionnels 173 Article 52 (art. 12-2-1, 45 et 61-1 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984) Mutualisation des charges de formation des élèves officiers de sapeurs-pompiers 173 Article additionnel après l'article 52 Transfert des biens, droits et obligations de l'Institut national d'études de la sécurité civile à l'École nationale supérieure des officiers de sapeurs-pompiers 177 Article 53 (art. 3, 4, 6, 7, 8 et 9 de la loi n° 2000-628 du 7 juillet 2000) Dispositif de fin de carrière des sapeurs-pompiers professionnels 177 Article additionnel après l'article 53 Médecins, pharmaciens et infirmiers de sapeurs-pompiers professionnels du service de santé et de secours du service départemental d'incendie et de secours 184 Article additionnel après l'article 53 (art. 125 de la loi n° 83-1179 du 29 décembre 1983 portant loi de finances pour 1984) Conditions d'attribution de la bonification d'annuités pour la retraite des sapeurs-pompiers professionnels 184 Article 53 bis Comités d'hygiène et de sécurité 184 Chapitre II Dispositions relatives aux sapeurs-pompiers volontaires 185 Article 54 A Accès au volontariat 185 Article 54 (art. 1er et 19 de la loi n° 91-1389 du 31 décembre 1991) Protection sociale des sapeurs-pompiers volontaires 185 Article 54 bis (art. L. 1424-37-1 du code général des collectivités territoriales et art. 6-1 de la loi n° 96-370 du 3 mai 1996) Validation des expériences et protection contre le licenciement des sapeurs-pompiers volontaires 187 Article 54 ter (art. L. 313-6 du code de la sécurité sociale) Modalités de comptabilisation des arrêts de travail des sapeurs-pompiers volontaires 188 Article additionnel après l'article 54 ter (art. 5-1 de la loi n° 96-370 du 3 mai 1996) Compatibilité de l'activité de sapeur-pompier volontaire avec une activité professionnelle 188 Article additionnel après l'article 54 ter (art. 7-1 de la loi n° 96-370 du 3 mai 1996) Instauration d'une exonération forfaitaire de cotisations sociales au profit des communes accordant des autorisations d'absence à leurs agents sapeurs-pompiers volontaires 189 Article additionnel après l'article 54 ter (art. 7-1 de la loi n° 96-370 du 3 mai 1996) Convention entre le service départemental d'incendie et de secours et les employeurs de sapeurs-pompiers volontaires 189 Après l'article 54 ter 189 Article 55 (art. 10-1 de la loi n°96-370 du 3 mai 1996) Engagement des sapeurs-pompiers volontaires pour une durée déterminée 190 Article 56 (intitulé du titre II et article 15-1 à 15-4 de la loi n° 96-370 du 3 mai 1996) Avantage de retraite pour les sapeurs-pompiers volontaires 192 1. L'allocation de vétérance 192 2. Vers un véritable avantage de retraite 193 a) L'architecture d'ensemble 193 b) La prestation : une rente viagère (article 15-4) 194 c) Le financement 196 Chapitre III Dispositions relatives aux sapeurs-pompiers militaires 198 Article 56 bis (art. L. 83 du code des pensions civiles et militaires de retraite) Supplément de pension des sapeurs-pompiers militaires 198 TITRE V DISPOSITIONS RELATIVES À L'OUTRE-MER 198 Chapitre Ier Dispositions générales 199 Article 57 Délégué du Gouvernement pour l'action de l'État en mer 199 Article 57 bis Habilitation à prendre par ordonnance les mesures d'adaptation en Nouvelle-Calédonie, en Polynésie française et dans les îles Wallis et Futuna 200 Chapitre II Dispositions applicables aux départements d'outre-mer et à Mayotte 201 Article 58 (intitulé du chapitre II du titre V du livre VII de la première partie et art. L. 1752-1, L. 1752-2, L. 3441-8 et L. 3441-9 du code général des collectivités territoriales) Adaptations spécifiques aux départements d'outre-mer et à Mayotte 201 Chapitre III Dispositions particulières à Mayotte 203 Article 59 Dispositions applicables à Mayotte 203 Article 60 Adaptations terminologiques pour Mayotte 204 Article 61 (art. L. 1752-3 du code général des collectivités territoriales) Fonds d'aide à l'investissement des services départementaux d'incendie et de secours 205 Article 62 (art. L. 372-1 du code de l'éducation) Sensibilisation aux risques à Mayotte 205 Article 63 (intitulé de la section 4 bis du chapitre II du titre II du livre premier et art. L. 122-41-1 et L. 122-41-2 du code du travail rendu applicable dans la collectivité départementale de Mayotte par l'ordonnance n° 91-246 du 25 février 1991) Compatibilité de la participation à une association ou une réserve de sécurité civile avec l'exercice d'une activité professionnelle à Mayotte 205 Article 64 (art. L. 3551-10 du code général des collectivités territoriales) Règlement opérationnel 206 Article 65 (art. L. 3551-11-1 du code général des collectivités territoriales) Réserves de sécurité civile à Mayotte 206 Article 66 Diffusion de l'alerte et des consignes de sécurité par les « media » 206 Article 67 Développement du volontariat à Mayotte 207 Chapitre IV Dispositions applicables à Saint-Pierre-et-Miquelon 207 Article 68 Dispositions applicables à Saint-Pierre-et-Miquelon 207 Article 69 Adaptations terminologiques pour Saint-Pierre-et-Miquelon 208 Article 70 (art. L. 1424-49 du code général des collectivités territoriales) Mise en œuvre des moyens de secours par le maire et le préfet à Saint-Pierre-et-Miquelon 208 Article 71 (art. 15-9 de la loi n° 96-370 du 3 mai 1996) Service territorial d'incendie et de secours de Saint-Pierre-et-Miquelon 209 Article 72 Dispositions applicables du code des communes de Saint-Pierre-et-Miquelon 209 TITRE VI DISPOSITIONS TRANSITOIRES ET FINALES 210 Article 73 Entrée en vigueur des dispositions relatives au conseil d'administration du service départemental d'incendie et de secours 210 Article 74 Abrogation de la loi du 22 juillet 1987 211 Article 75 Compensation des charges résultant des transferts, créations et extensions de compétence 211 TABLEAU COMPARATIF 213 TABLEAU COMPARATIF (SUITE) 271 ANNEXE DU PROJET DE LOI 337 ORIENTATIONS DE LA POLITIQUE DE SÉCURITÉ CIVILE 337 I. - S'ATTAQUER RÉSOLUMENT AUX RISQUES (connaître, prévoir et se préparer) 338 I.1. - Le recensement actualisé des risques 338 I.2. - La rénovation de la planification opérationnelle 339 I.3. - Le passage de l'exercice à l'entraînement 340 II. - REFONDER LA NOTION DE PROTECTION DES POPULATIONS (affirmer la place du citoyen au cœur de la sécurité civile) 340 II.1. - L'information et la formation de la population 340 II.2. - La veille opérationnelle et l'alerte 341 II.3. - L'engagement de tous dans la crise et l'après-crise 342 III. - MOBILISER TOUS LES MOYENS (organiser la réponse à l'événement) 343 III.1. - Le commandement 343 III.2. - Les contributions de l'état, des départements et des communes 344 III.3. - L'engagement des moyens 345 ANNEXE AU TABLEAU COMPARATIF 347 AMENDEMENTS NON ADOPTÉS PAR LA COMMISSION 381 ANNEXE 1 : CLASSEMENT DES CENTRES D'INTERVENTION ET DE SECOURS AU 31 DECEMBRE 2003 387 ANNEXE 2 : CONTRIBUTION DES COLLECTIVITES TERRITORIALES AUX BUDGETS DES SDIS EN 2003 390 ANNEXE 3 : ECARTS ENTRE LES CONTRIBUTIONS COMMUNALES ET INTERCOMMUNALES VERSEES AUX SDIS 393 ANNEXE 4 : QUATRE EXEMPLES D'ORGANISATION DES SECOURS HORS DE NOS FRONTIERES 395 LISTE DES PERSONNES ENTENDUES PAR LE RAPPORTEUR 411 « Lorsque le coup de tonnerre éclate, il est trop tard pour se boucher les oreilles ». Ce propos prêté au stratège du Ve siècle avant notre ère Sun Tseu conserve toute son actualité et témoigne de la difficulté intemporelle d'organiser le possible et l'imprévisible dans un contexte où, dix-sept ans après la loi qui en a constitué le fondement, est engagée l'adaptation de la sécurité civile aux risques d'aujourd'hui. La sécurité civile, composante à part entière de la sécurité des citoyens, est aujourd'hui l'affaire de tous, son champ de compétences désormais considérable conduit les services de secours à procéder à près de 10 000 interventions quotidiennes tandis que le pays doit se prémunir contre de nouvelles menaces. Construction progressive et empirique organisée autour de multiples acteurs et structures, la sécurité civile manque pourtant d'un socle cohérent où les compétences et missions de tous ses intervenants, en amont et pendant les crises, se trouveraient clairement définies. Dès son arrivée place Beauvau, le ministre de l'intérieur, de la sécurité intérieure et des libertés locales Nicolas Sarkozy a pris la mesure de cette impérieuse nécessité en relançant une large concertation avec les acteurs concernés. Adopté en Conseil des ministres le 25 février dernier, le présent projet de loi, dont le Sénat a été saisi en première lecture, répond à un double objectif : à la lumière des crises récentes, il complète le dispositif en vigueur par la définition des responsabilités de chacun ; en outre, il stabilise et clarifie une organisation territoriale des secours régulièrement contestée huit ans après le vote de la loi relative aux services d'incendie et de secours, tout en apportant des améliorations à la situation des sapeurs-pompiers volontaires et professionnels. I. - UNE ORGANISATION DE LA SÉCURITÉ CIVILE INACHEVÉE ET EN CRISE 1. La construction d'une mission régalienne autour d'un service de proximité Les mesures prises au titre de la sécurité civile sont souvent nées de crises dont il convenait de tirer rapidement les enseignements. Ainsi, elles ont tantôt répondu à des préoccupations de nature environnementale (prévention des risques naturels et technologiques), tantôt privilégié des préoccupations de sécurité publique (prérogatives de ses nombreux intervenants, organisation des secours). De sorte que ces textes législatifs ou réglementaires épars peinent aujourd'hui à donner de cette mission une vision cohérente. Si l'évolution progressive de la nature et de l'ampleur des crises justifie désormais d'appréhender l'organisation des secours à l'échelon départemental, zonal, national ou international, celle-ci trouve son origine dans la nécessité, pour les communes, de faire face aux risques d'incendie. Ce sont les lois des 16 et 24 août 1790 puis du 5 avril 1884 qui confient au maire, dans une formulation qui n'est pas sans rappeler celle figurant désormais au 5° de l'article L. 2212-2 du code général des collectivités territoriales, le soin de prévenir par des précautions convenables et de faire cesser par la distribution des secours nécessaires, les accidents et fléaux calamiteux. Toutefois, en dépit des dispositions normatives progressivement instituées et qui font du maire le premier responsable de la direction des secours au titre de ses pouvoirs de police, seul un tiers des communes disposait d'un corps de sapeurs-pompiers à la veille du second conflit mondial. Celui-ci ouvrira la voie à la définition, dans le préambule de la Constitution de 1946, du rôle de l'État en cas de calamités nationales : « La Nation proclame la solidarité et l'égalité de tous les français devant les charges qui résultent des calamités nationales ». L'évolution des missions attachées à la protection des populations contre les calamités publiques s'est traduite, au fil du temps, par une succession de concepts attachés à des réalités différentes : à la défense passive définie en 1935 et confiée au ministère de la Défense succède, en 1944, la protection civile transférée au ministère de l'Intérieur et formalisée en 1951 par la création du service national de protection civile. L'ordonnance du 7 janvier 1959 donne naissance à la doctrine de défense civile dans un contexte de développement d'une politique de dissuasion, tandis que naîtra, en 1975, la direction de la sécurité civile, dans le cadre de cette notion nouvelle de « sécurité civile » qui reste propre à la France. C'est aujourd'hui la direction de la défense et de la sécurité civiles, née de la fusion, en 1996, avec le service du haut fonctionnaire de défense, qui assure la gestion des moyens de secours nationaux que sont les unités militaires d'instruction et d'intervention, les flottes d'avion et d'hélicoptères, les centres de déminage et les établissements de soutien opérationnel ; celle-ci est, en outre, responsable de la planification et de la coordination des secours par le centre opérationnel de gestion interministérielle des crises (cogic) et les états majors des sept zones de défense. Plusieurs départements ministériels concourent néanmoins à la prévention des risques qu'il s'agisse des ministères chargés de l'environnement, de l'agriculture, de l'industrie, des transports ou de la santé. Si, au gré de l'évolution conceptuelle et structurelle de la sécurité civile, plusieurs textes ont contribué à améliorer la prévention des risques et l'organisation des secours, la loi n° 87-565 du 22 juillet 1987 relative à l'organisation de la sécurité civile, à la protection de la forêt contre l'incendie et à la protection des risques majeurs s'est attachée à poser les fondements de la politique de gestion des crises. Outre une définition des missions de sécurité civile autour des deux pôles que sont la prévention des risques et la protection des personnes, des biens mais aussi de l'environnement contre les accidents, les sinistres et les catastrophes, la loi du 22 juillet 1987 précitée pose le principe de la préparation et de l'organisation des secours. Le champ de compétences des services de secours ainsi défini apparaît considérable. Alors qu'un titre consacré aux risques majeurs décline des mesures de prévention qui seront, ultérieurement, rattachées au code de l'environnement, de nombreux textes, législatifs et réglementaires, sont venus, à la lumière de crises de grande ampleur, compléter et améliorer le dispositif de lutte contre les risques naturels et technologiques, le plus récent étant la loi du 30 juillet 2003 relative à la prévention des risques technologiques et naturels et à la réparation des dommages. La loi du 22 juillet 1987 consacre également la planification des secours qui trouve son fondement dans l'instruction ministérielle du 5 février 1952 créant le plan orsec (Organisation des secours) qu'il revient au représentant de l'État d'élaborer et de déclencher en cas de sinistre de grande ampleur. Complétée depuis par des dispositions réglementaires prenant en compte la spécificité des risques, la planification des secours se voit en effet organisée en deux types de plans : les plans orsec de dimension nationale, zonale ou départementale qui recensent les moyens publics et privés susceptibles d'être mis en œuvre en cas de catastrophes ainsi que leur conditions d'emploi, et les plans d'urgence destinés à faire face à des risques ou installations spécifiques - plans destinés à porter secours à de nombreuses victimes, plans de secours spécialisés liés à un risque défini, plans particuliers d'intervention liés à des installations ou ouvrages dangereux -. Le décret du 6 mai 1988 relatif aux plans d'urgence est venu préciser ce nouveau dispositif. Selon l'ampleur de la crise, les représentants de l'État au niveau de la zone de défense ou du département peuvent ainsi être appelés à intervenir. À ce titre, le préfet du département est responsable de la préparation et de l'exécution des mesures de sécurité civile au titre desquelles il peut solliciter l'ensemble des services de secours du département et dispose d'un centre opérationnel et d'une structure interministérielle en charge de la planification et de l'application des plans d'urgence. La loi du 22 juillet 1987 précitée clarifie enfin la question de la prise en charge financière des opérations de secours en posant le principe du remboursement, par la collectivité bénéficiaire des secours, des dépenses directement imputables aux opérations engagées par l'État, les collectivités territoriales, les établissements publics voire les personnes privées. Ce principe s'accompagne toutefois de dispositions particulières, notamment en cas de déclenchement de plan orsec. Si l'organisation des secours a évolué, la répartition des compétences n'a pas été modifiée : le code général des collectivités territoriales confie ainsi au maire, au titre de ses pouvoirs de police, la responsabilité de la prévention des risques et la distribution des secours sur le territoire de la commune (article L. 2212-2). Ceux-ci relèvent néanmoins du préfet en cas de carence de l'autorité municipale, lorsque le champ d'application des mesures relatives au maintien de la salubrité, de la sûreté et de la tranquillité publiques excède le territoire d'une commune (article L. 2215-1) ou en cas de déclenchement d'un plan orsec ou d'un plan d'urgence. 2. La délicate mutation de l'organisation opérationnelle des secours et de la situation des personnels. a) L'homogénéisation récente des moyens de secours Alors que la loi du 22 juillet 1987 ne consacrait que quelques dispositions à l'organisation des moyens opérationnels, les lois du 3 mai 1996 relatives aux services d'incendie et de secours et au développement du volontariat dans les corps de sapeurs-pompiers, malgré leurs imperfections, sont venues donner une assise juridique cohérente à des dispositions réglementaires éparses régissant les structures et personnels de secours. La nécessité d'adapter des services de secours, initialement organisés au sein de la commune a, en effet, été formalisée dès 1955 par un décret ouvrant la possibilité de créer, au niveau départemental, un établissement préfigurant le service départemental d'incendie et de secours (sdis) (1). La loi du 2 mars 1982 relative aux droits et libertés des communes, des départements et des régions a transféré du préfet au président du conseil général la présidence de cet établissement, auquel un décret du 4 août 1982 relatif à l'organisation départementale des services d'incendie et de secours a donné l'autonomie administrative. L'organisation générale des services d'incendie et de secours et des corps de sapeurs-pompiers a, en outre, été définie par le décret n° 88-623 du 6 mai 1988. Initiée par l'article 89 de la loi du 6 février 1992 relative à l'administration territoriale de la République qui a posé le principe d'une gestion départementale des moyens de secours, à compter du 1er janvier 1993, la loi dite « de départementalisation » n'a vu le jour qu'en mai 1996 après un report de l'entrée en vigueur du dispositif adopté en 1992 et à l'issue d'un long processus de concertation. Ce texte de compromis, sans remettre en cause les compétences du maire et du préfet au titre de leurs pouvoirs de police, généralise la gestion départementalisée des moyens de secours, mettant ainsi fin à une organisation territoriale encore hétérogène, et consacre le rôle croissant du département dans le dispositif de gestion des crises. Le service départemental d'incendie et de secours devient un établissement public territorial commun au département et aux communes, doté d'un corps de sapeurs-pompiers et organisé en centres de secours. Également constitué d'un service de santé et de secours médical, il gère ainsi les moyens de secours implantés dans le département. Un conseil d'administration, dont le président est élu pour trois ans, est constitué, selon des modalités relativement complexes, de vingt-deux ou trente représentants des départements, communes et établissements publics intercommunaux concernés. Il règle, par ses délibérations, les affaires relatives au service départemental, notamment son budget. Le préfet assiste de plein droit à ses séances avec la faculté, si une décision paraît de nature à affecter la capacité opérationnelle du sdis ou la bonne distribution des moyens de secours, de demander une nouvelle délibération. Des représentants des sapeurs-pompiers assistent à ces séances avec voie consultative, tandis qu'une commission administrative et technique représentant les personnels de secours est consultée sur les questions techniques et opérationnelles. La loi du 3 mai 1996 relative aux services d'incendie et de secours consacre l'existence de dispositions destinées à améliorer l'adéquation des moyens aux risques et l'efficacité des secours : un schéma départemental d'analyse et de couverture des risques élaboré sous l'autorité du préfet et arrêté par celui-ci sur avis conforme du conseil d'administration du sdis dresse l'inventaire des risques auxquels doit faire face le département et déterminera les objectifs pour y faire face, tandis qu'un centre opérationnel et des centres de traitement de l'alerte renforcent l'efficacité opérationnelle des moyens d'intervention. Déjà prévues par le décret du 6 mai 1988 précité mais inégalement concrétisées, ces structures doivent respectivement être mises en œuvre dans les deux et cinq ans suivant la promulgation de la loi. La disparité des situations existantes justifie néanmoins le maintien d'une certaine souplesse tant en ce qui concerne la mise en œuvre (réalisation des transferts, par convention, dans un délai de cinq ans) qu'en termes de contenu (rattachement facultatif au corps départemental des sapeurs-pompiers volontaires relevant des centres de première intervention). Plusieurs décrets sont venus compléter ce texte dont celui du 26 décembre 1997 qui, après un long processus de concertation, s'est substitué au décret du 6 mai 1988 relatif à l'organisation des services d'incendie et de secours. On notera qu'au cours de la discussion parlementaire de la loi du 3 mai 1996 précitée, des inquiétudes ont été formulées quant aux conséquences financières de la réorganisation des services d'incendie et de secours, conduisant le Gouvernement à mettre en place un groupe de travail dont les conclusions ont été rendues avant l'adoption définitive du texte. Ces travaux ont notamment fait apparaître la difficulté de réaliser une évaluation fiable compte tenu de la disparité, d'une commune ou d'un département à l'autre, des structures existantes, des imputations comptables et des coûts. La réorganisation des services de secours ainsi engagée a néanmoins suscité de nombreux débats et fait l'objet de plusieurs textes d'ajustement sur lesquels nous reviendrons. b) L'organisation des secours autour de l'engagement citoyen L'organisation des secours en France repose, en premier lieu, sur ses quelque 236 000 sapeurs-pompiers (270 000 il y a un siècle) : 85 % servent sous le statut du volontariat, 33 500 sont professionnels et 9 000 constituent les services de santé et de secours médical. Pour des raisons historiques, l'organisation des secours à Paris, dans les départements de la petite couronne et à Marseille relève de personnels à statut militaire. Inférieur à un million il y a trente ans, le nombre d'interventions de secours, dépasse aujourd'hui les 3,6 millions dont plus de la moitié concerne le secours à des victimes, les accidents de la route et les incendies représentant, chacun, 10 % des interventions (2). Premiers intervenants de secours en zone rurale, les volontaires, parmi lesquels on compte 7 % de femmes, ont, pour plus de la moitié d'entre eux, moins de trente cinq ans et sont issus du secteur privé. Si 30 % d'entre eux ont souscrit un engagement depuis moins de quatre ans, seuls 15 % ont une ancienneté supérieure à vingt ans (3). L'hétérogénéité de leur profil n'a d'égale que celle de leur activité qui conduit quelque 40 % d'entre eux à intervenir de deux à cinq fois par mois tandis que d'autres peuvent procéder jusqu'à 50 interventions dans la même période (2). Indemnisés selon le principe des vacations horaires, les volontaires sont rattachés à des centres de première intervention intégrés ou non au sdis pour 40 % d'entre eux, dans une proportion équivalente à des centres de secours tandis que moins de 15 % sont affectés à des centres de secours principaux et moins de 1 % aux structures de direction (1). On ajoutera que la répartition des volontaires par départements varie au gré de l'héritage culturel, de la densité de population et de l'urbanisation de ceux-ci ; ainsi, si quatorze départements métropolitains comptent moins de mille volontaires, les effectifs les plus importants sont concentrés sur quatre départements frontaliers (l'Ain, la Moselle, les Haut et Bas Rhin) (1). Dans un contexte de risques et de technicité des opérations accrus, il est apparu nécessaire d'endiguer l'érosion du volontariat, clef de voûte de la sécurité civile et de plus en plus difficilement conciliable avec les contraintes économiques et sociales contemporaines. Afin de remédier aux difficultés de recrutement des volontaires ainsi qu'à la diminution de la durée des engagements, plusieurs mesures ont été prises dans le cadre de la loi du 3 mai 1996 relative au développement du volontariat dans les corps de sapeurs-pompiers. Ce texte représente également une véritable reconnaissance du volontariat lequel, à l'exception de la loi n° 91-1389 du 31 décembre 1991 traitant de leur protection sociale, n'était régi que par des textes réglementaires épars. Fruit d'un long processus de concertation, la loi de 1996 a fixé les conditions d'emploi et de formation des volontaires et déterminé les conditions d'attribution des vacations horaires, allocations de vétérance et de réversion. Elle s'est également employée à créer un cadre conciliant les contraintes des entreprises avec l'activité des volontaires dont il s'efforce d'encourager le recrutement. Est en outre constitué, par décret du 4 septembre 1996 (4), un observatoire national du volontariat relayé par des observatoires départementaux, structures de suivi, d'information et de concertation. Si un décret du 10 décembre 1999 relatif aux sapeurs-pompiers volontaires est venu actualiser les règles applicables à ce corps depuis l'engagement jusqu'à la cessation d'activité, force est de constater que les mesures contenues dans la loi du 3 mai 1996 n'ont pas suffi à enrayer la crise. Aux cotés des volontaires, les 33 500 professionnels parmi lesquels on compte près de 6 000 officiers et 13 000 sous-officiers, font l'objet d'une répartition différente : 15 % d'entre eux relèvent de structures de direction, tandis que 60 % exercent leur mission au sein des centres de secours principaux et à peine 1 % dans des centres de première intervention (5). Fonctionnaires territoriaux, les sapeurs-pompiers professionnels, qui assurent, aux cotés des volontaires les quelque dix mille interventions de secours quotidiennes, ont vu, dans le cadre de la nouvelle organisation des services de secours, leurs régimes indemnitaire et de travail harmonisés ainsi que leur déroulement de carrière adapté. Issue d'une longue concertation, la réforme de la filière des sapeurs-pompiers a ainsi été formalisée par deux décrets du 15 septembre 1999 et six décrets du 30 juillet 2001. Alors que la réforme indemnitaire correspondante avait vu le jour par un décret du 5 juin 1998, le régime de travail, après l'échec des négociations conduites sur ce point, n'a, dans un premier temps, fait l'objet d'aucune disposition réglementaire d'harmonisation. Toutefois, la réduction de la durée du travail appliquée à la fonction publique, ajoutant une difficulté supplémentaire à la gestion des sdis, a nécessité l'adoption de dispositions spécifiques tenant compte des particularités du contenu et de l'organisation des missions des sapeurs-pompiers, cette réforme pesant naturellement sur le budget des services de secours. À ces forces vives des services territoriaux de secours s'ajoutent les personnels de la direction de la défense et de la sécurité civiles intervenant en renfort des moyens locaux. À ce titre, 1 500 militaires (1 900 avant la réforme des armées), constituent les unités d'instruction et d'intervention de la sécurité civile de Brignoles, Nogent le Rotrou et Corte, appelées à intervenir en cas de catastrophes de grande ampleur, qu'il s'agisse d'incendies de forêts, de catastrophes technologiques ou d'opérations hors de nos frontières ; 150 démineurs procèdent à la détection, au stockage et à la destruction de munitions anciennes ou d'objets suspects, tandis que près de 400 pilotes, navigants et techniciens assurent le fonctionnement des moyens aériens (28 avions et 33 hélicoptères pour partie en cours de remplacement). En outre, des personnels sont affectés aux états majors des sept zones de défense et aux quatre établissements de soutien opérationnel et logistique. Contribuent également aux missions de sécurité civile les personnels des armées, de la gendarmerie et de la police nationale, les services de l'aide médicale d'urgence ou les services médicaux d'urgence et de réanimation, les agents de l'État et des collectivités territoriales ainsi que, le cas échéant, des personnels d'établissements publics ou privés dont l'activité est susceptible d'améliorer l'efficacité des secours. Mais la sécurité civile en France, c'est également un vivier considérable de bénévoles, qui apportent leur concours à la sécurité des citoyens, en amont, par des actions de prévention et de formation, ou pendant les crises. Il s'agit d'associations généralistes telles la Croix rouge, la Fédération nationale de protection civile ou le Secours catholique ou d'associations spécialisées, particulièrement sollicitées dans le cadre d'activités « à risques » ou de sports de loisirs, telles la Société nationale de sauvetage en mer, Spéléo-secours ou l'Association nationale des équipes cynophiles de recherche et de sauvetage, dont le travail témoigne de l'engagement civique de nombreux de nos concitoyens. Néanmoins, si cette mobilisation des secouristes, professionnels, volontaires ou bénévoles au service de victimes demeure considérable, les crises récentes, à l'image des tempêtes de l'hiver 1999-2000, et les menaces contre lesquelles les sociétés industrielles et urbaines doivent se prémunir imposent désormais d'adapter la politique de gestion des crises. Il paraît ainsi nécessaire de solliciter l'ensemble des structures et intervenants concernés par les situations de crise, de renforcer la coordination des effectifs de secours, mais également d'impliquer davantage les citoyens et de poser les fondements d'une culture de sécurité civile qui, dans notre pays, fait cruellement défaut. * Une construction empirique, une organisation complexe et inachevée, un champ de compétences désormais considérable, tel est le contexte dans lequel intervient la discussion du présent projet de loi, lequel, outre l'adaptation du dispositif en vigueur à la lumière des enseignements tirés des sinistres récents, devra apaiser les turbulences qui, depuis plusieurs années, affectent l'organisation des secours. 1. Les précieux enseignements des récentes catastrophes naturelles ou technologiques Sans revenir sur les conclusions des très nombreux rapports élaborés après chaque catastrophe naturelle ou technologique (inondations survenues en 1992, 1993, 2000, 2002 et 2003, catastrophe de Toulouse (6)...), dont les recommandations contribuent à améliorer le dispositif de prévention des risques, certains travaux « post crises » ont pointé, avec une particulière acuité, les insuffisances de l'actuelle organisation des secours. Tel est le cas du rapport de la mission interministérielle chargée, en février 2000, de tirer les enseignements des tempêtes qui, quelques semaines plus tôt, avaient causé la mort de quatre vingt douze personnes et sinistré plusieurs régions de France. Si le rapport d'étape présenté dès juillet 2000 (7) a rappelé l'importance de la mobilisation et l'efficacité des moyens d'intervention compte tenu de l'étendue de la catastrophe, il a relevé un certain nombre de faiblesses préoccupantes en raison de l'accroissement des risques et de la vulnérabilité accrue des populations. Alors que les intempéries sont intervenues dans un contexte de veille lié au passage à l'an 2000 et d'activité réduite, la mission a ainsi mis en lumière les limites de la mobilisation des moyens opérationnels en cas de crise majeure. « L'État, s'il n'y veille pas assez, risque d'être trop dégarni quant à ses capacités propres d'intervention » (8). En effet, les moyens dont disposent encore, en propre, les pouvoirs publics sont apparus tout juste suffisants : outre les difficultés de mobilisation de sapeurs-pompiers volontaires sur une longue période, les réformes engagées tendent à réduire les effectifs militaires, le format des unités d'instruction et d'intervention de la sécurité civile et les réservistes susceptibles d'intervenir. Par ailleurs, si les moyens du génie, en raison de l'apport du secteur privé, ont pu apparaître suffisants, des difficultés pourraient subvenir en termes de moyens aériens, tandis que l'autonomie accrue des grands opérateurs et l'hétérogénéité de leur organisation n'ont facilité ni la coordination des secours ni la communication dans un contexte de crise. Moins pourvoyeur de moyens de secours, l'État a, de surcroît, été confronté à des insuffisances structurelles, son positionnement au sein d'un enchevêtrement d'intervenants ne s'effectuant pas sans difficultés. En effet, si la conduite des opérations est apparue trop centralisée, l'échelon zonal, pourtant adapté en cas de crise de grande ampleur, n'a pas joué son rôle, tandis que les cellules de crise mises en œuvre dans les départements ont pu se révéler inappropriées et la couverture des besoins en informations insuffisamment assurée (manque d'efficacité de la chaîne d'alerte, pas de prescriptions suffisantes liées à la sécurisation des réseaux de télécommunication, communication de crise insuffisamment étoffée). Par ailleurs, les dispositifs de réaction et de secours sont apparus trop peu rodés : la planification des secours insuffisamment adaptée et actualisée, voire mal connue des utilisateurs a semblé inappropriée tandis que les exercices et la formation à la gestion de crise demeuraient trop rares. La gestion départementale des sapeurs-pompiers a montré ses limites en situation de crise majeure, tandis que les autres services départementaux utiles en situations d'urgence ont été insuffisamment intégrés au dispositif de secours, la cohabitation entre des pôles centralisés et des structures locales ne facilitant pas la gestion des secours. « Un effacement sans doute excessif de l'État, marqué par un certain désengagement de ses fonctions classiques de régulateur et une érosion des moyens disponibles, une prise en compte insuffisante de l'évolution du paysage économique et social sont préoccupants. Il convient donc d'actualiser et de moderniser le dispositif pour être à même, dans les années à venir, de faire face à des crises par nature imprévisibles » (9). On ne saurait mieux justifier les efforts entrepris pour adapter la sécurité civile aux risques d'aujourd'hui. En effet, si depuis ces travaux, l'amélioration des dispositifs de prévision et de prévention des risques, le développement des exercices ou le renforcement des états-majors de zone ont été engagés, le présent projet de loi s'efforce de combler les lacunes du dispositif en vigueur comme en témoigne la définition des prérogatives de l'ensemble des intervenants de sécurité civile, la refonte de la planification des secours ou la création possible de réserves de sécurité civile. Encore faudra-t-il, et c'est l'un des enseignements du rapport précité, que les dispositions adoptées puissent être concrétisées dans un délai raisonnable, en associant tous ses acteurs. Au-delà de l'organisation générale de la sécurité civile, la modernisation des services de secours ne s'est pas réalisée sans heurts. Les deux lois du 3 mai 1996 ont été suivies de travaux d'expertises sur les structures et les coûts, tandis que l'érosion persistante du volontariat justifiait la mise en place d'une mission d'évaluation et de propositions. 2. La laborieuse mise en œuvre de la réforme des services de secours Constituée d'acteurs de la réforme des services de secours, la commission installée en décembre 1999 et présidée par M. Jacques Fleury, parlementaire en mission auprès du ministre de l'intérieur, a formulé, dans un contexte de crise, un certain nombre de propositions ouvrant la voie à plusieurs aménagements de la loi du 3 mai 1996 relative aux services d'incendie et de secours (10). Outre des difficultés tenant à la composition et au fonctionnement des conseils d'administration des sdis (absence de coordination entre la durée des mandats locaux et celle des membres du conseil d'administration, manque de souplesse dans le mode de représentation et de gestion du sdis), la mission pose le problème des centres de première intervention non intégrés aux corps départementaux et de la coopération interdépartementale. Les budgets des sdis, fortement sollicités par les processus de mise à niveau et d'harmonisation, restant un important sujet de préoccupation des élus, la commission suggère la définition de nouvelles ressources et modalités de financement. Au-delà des questions concernant les sdis, elle plaide pour une répartition plus lisible des compétences entre le préfet et le président du conseil d'administration et pour une définition plus précise des responsabilités de chacun. Sont également suggérés : une réforme du fonctionnement de l'équipe directoriale, une solution à la crise du volontariat, un meilleur positionnement du service de santé et de secours médical au sein du sdis et une amélioration du dispositif de formation. Les constats et propositions de la « commission Fleury » ont été suivis de plusieurs aménagements de la législation concernant les services de secours et leurs personnels. C'est ainsi qu'une proposition de loi du président de la commission précitée, définitivement adoptée le 28 juin 2000, pose le principe de l'élection des conseils d'administration des sdis dans les quatre mois suivant le renouvellement des conseils municipaux et généraux, afin d'éviter toute interférence entre les deux élections. En outre, la discussion de ce texte a permis la formalisation, par voie d'amendement du Gouvernement et après de difficiles négociations, d'un protocole d'accord conclu entre le ministère de l'Intérieur et plusieurs organisations syndicales sur les conditions de reclassement ou de cessation d'activité anticipée des sapeurs-pompiers professionnels d'au moins 50 ans. Quelque dix-huit mois plus tard, la loi du 27 février 2002 relative à la démocratie de proximité, outre des modifications apportées au fonctionnement des conseils d'administration des sdis, a sensiblement modifié l'équilibre de la loi du 3 mai 1996 précitée, témoignant, une nouvelle fois, de la difficulté à trouver un consensus sur ce délicat dossier tandis qu'un projet de loi portant modernisation de la sécurité civile était déposé sur le bureau du Sénat quelques semaines avant la fin de la onzième législature. Au-delà des mesures qui s'inscrivent dans le droit fil des propositions de la « commission Fleury », telles l'harmonisation de la composition des conseils d'administration, l'augmentation du nombre de vice-présidents, l'assouplissement de la gestion du sdis par voie de délégations, la possibilité pour les adjoints de représenter les communes et les établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) , la modification du dispositif applicable aux centres de première intervention non intégrés, la loi du 27 février 2002 précitée reconsidère les relations entre les collectivités territoriales et les SDIS. Elle ouvre ainsi à ces derniers la possibilité, après délibérations concordantes de l'organe délibérant des deux structures concernées, d'intégrer les services du conseil général, le sdis constituant alors un service doté de l'autonomie financière. Elle supprime, à compter du 1er janvier 2006, les contributions des communes et des EPCI au budget des sdis, leur participation s'opérant par un prélèvement sur la dotation forfaitaire des communes et la dotation d'intercommunalité correspondantes. Elle prévoit en outre que, durant la période transitoire, ces contributions n'augmentent pas au-delà de l'indice des prix à la consommation. Les départements, disposant désormais d'une majorité au conseil d'administration, deviennent ainsi les principaux financeurs des sdis. Répondant à certaines suggestions de la « commission Fleury », la loi relative à la démocratie de proximité ouvre enfin la voie à l'attribution, aux sdis, de nouvelles ressources. Par voie conventionnelle, les établissements de santé prendront en charge les interventions effectuées par les services de secours à la demande du centre 15 en cas de carence des transporteurs privés, tandis que les interventions effectuées par les sdis sur les réseaux routiers et autoroutiers concédés seront prises en charge par les sociétés concessionnaires dans des conditions déterminées par des conventions conformes à une convention-type fixée par un arrêté prochainement soumis à signature. 3. La délicate question du financement des secours Depuis bientôt dix ans, la question du financement des services d'incendie et de secours n'a pas quitté le devant de la scène : les charges induites par la prolifération de normes élaborées par l'État, l'harmonisation des équipements et de la situation des personnels, la mise en œuvre de la réduction de la durée du travail sont à l'origine du mauvais climat qui s'est développé entre l'État et les élus locaux, ces charges nouvelles intervenant dans un contexte de croissance continue des interventions de secours. Une étude (11), rendue publique en avril dernier et élaborée à la demande du ministère de l'Intérieur et de l'association des présidents de sdis, apporte les éléments d'information suivants : - les charges de fonctionnement des sdis, dont 71 % sont imputables aux frais de personnel, s'élevaient, en 2002, à 2,5 milliards d'euros, soit une augmentation de 14 % par rapport à l'année précédente ; on notera néanmoins que, selon les établissements considérés, les dépenses de personnel varient de 30 à 90 % des charges de fonctionnement ; - les dépenses d'investissement, établies à 670 millions d'euros, progressent de 12 % par rapport à l'année précédente, celles d'équipement de 19 %. Pour faire face à ces dépenses, les sdis ont eu recours à l'épargne et à l'emprunt, les produits de l'emprunt évoluant de 41 % entre 2001 et 2002 ; - les recettes de fonctionnement, en augmentation de 9 % par rapport à l'année 2001, s'élèvent à 2,8 milliards d'euros, les contributions des collectivités territoriales représentant plus de 2,6 milliards d'euros dont 44 % à la charge des départements, 56 % aux communes et epci ; cette proportion masque néanmoins des réalités très différentes d'un département à l'autre. Les 65 sdis qui ont répondu au questionnaire des enquêteurs représentaient, au 31 décembre 2001, 120 885 sapeurs-pompiers volontaires, 32 805 volontaires non intégrés, 23 476 professionnels et 4 098 personnels administratifs et techniques, 56 % des sdis employant moins de 300 professionnels. À la même date, le coût annuel d'un professionnel était évalué à 282 000 francs (43 000 euros), celui d'un volontaire 12 000 francs (1 830 euros). Les informations recueillies laissaient alors prévoir, pour les trois années à venir, des départs en retraite à hauteur de 7 % des effectifs et des recrutements représentant 13 % des professionnels recensés en 2002. Quand aux besoins d'équipements, ils sont évalués, à la même échéance, à plus d'un milliard d'euros. Si la situation des sdis était, en 2002, considérée comme correcte, les enquêteurs redoutent, au vu des informations recueillies, une dégradation qui ne pourra être corrigée que par l'adaptation du niveau des recettes ; et ceux-ci de conclure : « Le financement des sdis est sans doute un élément de la problématique du financement des transferts de compétences et de l'évolution des concours financiers de l'État aux collectivités locales » (12). Dans ce contexte, on rappellera que les crédits budgétaires de la direction de la défense et de la sécurité civiles inscrits dans le projet de loi de finances pour 2004 représentaient quelque 337 millions d'euros, plus d'un quart étant affecté à des dépenses de personnels et un cinquième à l'investissement. La participation de l'État au financement de la Brigade des sapeurs-pompiers de Paris représente 20 % du budget de cette direction. Néanmoins la création, par la loi de finances pour 2003, d'un fonds d'aide à l'investissement des sdis doté, en 2003, de 45 millions d'euros en crédits de paiement et de 54 millions d'euros en autorisations de programme, a institutionnalisé le soutien à l'investissement des sdis concrétisé de 2000 à 2002 par une majoration exceptionnelle de la dotation globale d'équipement. À la problématique du financement des sdis, s'ajoute celle de la prise en charge des frais de secours. Ainsi, le principe consacré par la loi du 22 juillet 1987, à savoir la prise en charge financière des opérations de secours par la collectivité territoriale bénéficiaire, peine à cohabiter avec la nouvelle organisation des secours qui a fondé le financement des sdis sur une participation forfaitaire obligatoire des communes et départements. En outre, le développement de sports dits « à risques » contraint parfois les communes concernées à supporter des frais de secours considérables. Cette situation a conduit, dans la loi du 27 février 2002 relative à la démocratie de proximité, à ouvrir aux communes la possibilité de réclamer aux personnes secourues une participation aux frais engagés. Ce débat n'est pas clos puisqu'un rapport sur l'application de ce dispositif a récemment été remis au ministre de l'intérieur. La question du financement des opérations de secours et, plus largement, des moyens opérationnels de la sécurité civile en France dans un contexte de développement de ses missions et d'accroissement des risques, reste donc au cœur du débat. Autre facteur d'inquiétude, la crise du volontariat que la loi du 3 mai 1996 précitée n'est pas parvenue à enrayer. Dès juillet 2002, le ministre de l'intérieur M. Nicolas Sarkozy a désigné un groupe de travail qui, sous la présidence du maire de Nîmes, M. Jean-Paul Fournier, a formulé un certain nombre de propositions (13). La « mission Fournier » s'est, en premier lieu, livrée à un constat : si le nombre des volontaires, premiers acteurs de la sécurité civile en zones rurales, conserve, depuis vingt ans, une stabilité relative, il a chuté de moitié au cours du siècle dernier. Dans un contexte de forte évolution quantitative et qualitative des interventions de secours, cette tendance est d'autant plus préoccupante que la durée d'engagement des volontaires diminue. Alors que le volontariat apparaît de plus en plus difficilement compatible avec des contraintes économiques et sociales en pleine évolution, d'autres éléments ont contribué à modifier les fondements de cet engagement altruiste. Reprenant les conclusions d'études conduites par le laboratoire de recherches en sciences humaines de l'université de Rennes, « la mission Fournier » s'est fait l'écho des raisons conduisant les volontaires à résilier leur engagement : on citera ainsi, le contenu même des missions de secours, la difficile intégration des volontaires au fonctionnement des services de secours, un défaut de reconnaissance de la part des élus, des professionnels ou de la population, ou l'insuffisante planification des périodes de garde. Plaidant pour une organisation des services de secours stabilisée, la « mission Fournier » pose le problème des centres de première intervention non intégrés, d'importance stratégique mais pour lesquels des dispositions spécifiques, notamment en matière de formation des volontaires, seraient opportunes. Sur ce point, elle préconise également l'adaptation du contenu des formations aux missions et acquis des volontaires dont elle suggère la validation de l'expérience. Elle suggère également l'assouplissement des règles de recrutement. Pour remédier à certaines pratiques contestables, la mission propose de généraliser le recours à des contrats à durée déterminée destinés à pourvoir à des demandes saisonnières ou au remplacement de professionnels, et de plafonner, sauf situations exceptionnelles, le montant annuel des vacations allouées. Remédier à la crise du volontariat, c'est aussi reconsidérer les relations avec l'employeur pour lequel il serait opportun de désigner un interlocuteur unique au sein de chaque sdis tout en valorisant les entreprises employant des volontaires. De même, plusieurs propositions visent à conforter la place de ces derniers au sein des sdis, à reconsidérer leur lien historique avec les maires mis à mal par la réforme des services de secours, ou à améliorer la connaissance de leurs missions par les citoyens, ébauchant ainsi une culture de sécurité civile qui fait aujourd'hui défaut. Soutenir le volontariat, c'est enfin, outre des améliorations d'ordre matériel et des aménagements organisationnels destinés à améliorer l'attractivité de cet engagement citoyen, valoriser les valeurs qu'il porte, en particulier par l'expression de la reconnaissance de la Nation en termes symboliques mais également financiers par l'attribution d'un avantage retraite. Un état comparatif établi par la Fédération nationale des sapeurs pompiers de France faisait ainsi état de la faible représentation des sapeurs-pompiers dans le contingent d'attribution des ordres nationaux du ministère de l'Intérieur (14), anomalie que M. Nicolas Sarkozy, lorsqu'il était ministre de l'Intérieur, s'est employé à corriger. Telles sont, succinctement présentées, quelques conclusions de la « mission Fournier » dont le travail témoigne, avant toute chose, des insuffisances existantes et de l'impérieuse nécessité de voir la situation évoluer sous peine de mettre en péril notre dispositif de secours. Un récent décret du 28 novembre 2003 portant modification du décret du 10 décembre 1999 relatif aux sapeurs-pompiers volontaires a apporté de premières améliorations au dispositif en vigueur, tandis que diverses initiatives et partenariats seront lancés, en particulier destinés à valoriser l'expérience des volontaires ou favoriser l'engagement des plus jeunes vers les métiers de la sécurité civile. Le décret précité diminue ainsi de 18 à 16 ans l'âge minimal de recrutement des volontaires, ouvre à ces derniers la possibilité de poursuivre leur activité jusqu'à 60 ans, permet l'engagement des jeunes diplômés au grade d'officier et reconnaît aux volontaires la possibilité de participer à l'encadrement des secours. Les exigences en termes d'aptitude physique et de formation sont adaptées aux missions effectivement confiées aux volontaires, tandis que la gestion de leur engagement se voit assouplie. * * * À la lumière de ces travaux auxquels s'ajoutent les études consacrées aux différents risques et menaces, force est de constater que le présent projet intervient dans un contexte difficile qui justifie, personne ne peut le nier, une adaptation de notre législation. II. - UN TEXTE D'ÉQUILIBRE ET DE RESPONSABILITÉ L'ambitieux projet de loi, fort, lors de son dépôt devant le Sénat, de 74 articles et d'une annexe portant orientation de la politique de sécurité civile, s'articule autour deux axes : il s'agit, en premier lieu, de responsabiliser et d'organiser la collaboration de tous les intervenants en cas de crise, tout en posant les fondements d'une culture de sécurité civile et en offrant aux sapeurs-pompiers une meilleure reconnaissance de leur action. En second lieu, le présent texte tend à clarifier et conforter l'organisation territoriale des secours. A. L'INDISPENSABLE MOBILISATION DE TOUS LES INTERVENANTS DE LA SÉCURITÉ CIVILE ET LA NÉCESSAIRE RECONNAISSANCE DE SES PRINCIPAUX ACTEURS 1. La sécurité civile doit être l'affaire de tous Si diverses initiatives ont été prises afin de sensibiliser les citoyens aux missions de secours et d'en valoriser l'engagement, il est apparu nécessaire de consacrer par la loi les devoirs et responsabilités des individus et structures concernés en cas de crises. a) La responsabilisation de tous les acteurs concernés par la continuité du service public Le présent projet de loi définit, en premier lieu, les objectifs et le contenu de la politique de sécurité civile en adaptant, à la lumière des crises récentes, la définition établie par la loi du 22 juillet 1987 précitée (article 1er). Complété lors de son examen au Sénat par deux amendements, l'un de la commission des Lois rappelant les relations entre sécurité civile, défense civile et sécurité intérieure, l'autre du Gouvernement précisant les responsabilités de l'État au titre de la sécurité civile, cet article introduit en particulier l'obligation d'information et d'alerte des populations. À cet égard, les crises récentes ont en effet souligné les défaillances autant techniques - l'inadaptation des réseaux - qu'organisationnelles - la collecte et la retransmission des informations nécessaires. Cette définition s'inscrit dans la continuité des chantiers déjà ouverts par le Gouvernement sur ce sujet. C'est ainsi que le Conseil de sécurité intérieure du 8 novembre 2002 a décidé, au vu des conclusions d'une étude menée sur le sujet, de moderniser, en faisant appel aux technologies modernes, un réseau actuellement constitué de 4 500 sirènes installées dans les années cinquante pour alerter les populations d'un danger aérien. Un nouveau dispositif, opérationnel quelles que soient la nature et l'ampleur des crises, a donc été défini selon un cahier des charges approuvé en mai 2003. Le ministère de l'Intérieur a, par ailleurs, conduit une réflexion destinée à développer les moyens d'alerte et d'information par le biais de conventions et par recours aux technologies nouvelles. Dans le même esprit, le projet de loi prévoit la définition, par décret, de l'interopérabilité des réseaux de communication radioélectrique et des systèmes d'information des services publics concourant aux missions de sécurité civile (article 8). Cet article, qui s'inscrit dans la continuité des expérimentations d'accueil des pompiers sur le réseau acropol (15) lancées en 2004, a pour objet de substituer à des réseaux hétérogènes et en voie d'obsolescence un dispositif commun aux différents services de secours et plus conforme aux exigences de sécurité. Dans une logique analogue, un certain nombre d'obligations sont définies à l'égard des grands opérateurs afin de faciliter la gestion des secours et d'assurer la continuité du service public en cas de crise. Les exploitants participant à la fourniture d'eau, d'électricité ou de gaz, ainsi que les opérateurs de réseaux de communication électronique ouverts au public devront désigner un interlocuteur unique au représentant de l'État compétent en cas de crise et être en mesure de satisfaire les besoins prioritaires de la population. De même, les réseaux de transport et certaines catégories d'établissements recevant du public devront offrir aux services de secours une capacité suffisante de communication radioélectrique (article 5). Les établissements de santé et médico-sociaux pratiquant un hébergement collectif devront, quant à eux, assurer la continuité de la fourniture en énergie de leur établissement ou assurer la sécurité des personnes hébergées en cas de défaillance du réseau d'énergie (article 6). En outre, les services de radio et télédiffusion seront tenus de diffuser gracieusement les messages d'alerte et consignes de sécurité en cas de crise majeure (article 7). Cette prescription s'inscrit dans la continuité de dispositions inscrites dans la loi du 22 juillet 1987 et le décret du 11 mai 1990 relatif au code d'alerte national. Ces obligations, pour l'essentiel absentes de la loi fondatrice de 1987, trouvent leur fondement dans les retours d'expérience des catastrophes naturelles et technologiques qui ont sinistré plusieurs régions de notre pays au cours des années récentes. Outre les défaillances pointées par le rapport élaboré après les tempêtes de l'hiver 1999, les sévères inondations et l'explosion de l'usine azf à Toulouse ont, elles aussi, mis en évidence un certain nombre de dysfonctionnements auxquels la loi du 30 juillet 2003 relative à la prévention des risques technologiques et naturels a apporté des réponses en termes de prévention des risques. Les mesures de responsabilisation contenues dans le présent projet en constituent le pendant en termes d'anticipation et de gestion des crises. Les grands axes et objectifs de la politique de sécurité civile sont définis en annexe au projet de loi (article 3), qui s'efforce de donner une vision cohérente de cette mission dont le considérable champ de compétence conduit à solliciter de nombreux départements ministériels. En outre, le projet ouvre la possibilité à l'inspection générale de l'administration de procéder à des évaluations et contrôles des politiques menées au titre de la sécurité civile par l'ensemble de ses acteurs, qu'il s'agisse des collectivités territoriales, des établissements publics ou des associations concernées. Il précise également les missions de l'inspection de la défense et de la sécurité civiles (articles 36 à 38). b) Une mobilisation plus large des intervenants La définition des missions de sécurité civile est complétée par l'énumération de ses acteurs institutionnels rappelés plus haut, mais également des services de l'État et organismes publics ou privés susceptibles d'y concourir (article 2). À ce titre, la place des associations au sein du dispositif de secours se voit confortée, tandis que pourront être créées des réserves de sécurité civile destinées à compléter, le cas échéant, l'action des sapeurs-pompiers. Dans un contexte de professionnalisation des armées, mais également parce que l'importance du volontariat rend problématiques les interventions sur une longue durée, il est, en effet, apparu utile de renforcer la mobilisation d'effectifs de secours susceptibles d'intervenir au titre du soutien aux populations, de l'appui logistique et du rétablissement des activités que les équipes de secours, déjà fortement sollicitées, ne peuvent nécessairement assurer. Constituées sur la base du volontariat, des réserves communales pourraient ainsi être créées, notamment dans les communes exposées à des risques particuliers. Placées sous l'autorité du maire et à la charge de la commune, leur gestion pourrait être confiée au sdis. Dans le même esprit, le projet de loi initial prévoyait l'institution, sur décision du conseil d'administration du sdis, de réserves départementales de sécurité civile (articles 25 à 30). Sur proposition de sa commission des Lois, le Sénat a toutefois supprimé le dispositif consacré à la réserve départementale dont l'institution n'est pas apparue pertinente ; en outre, il a subordonné la création d'une réserve communale à une délibération du conseil municipal et ouvert la possibilité d'établir, par convention, les modalités d'une participation des établissements publics de coopération intercommunale et du conseil général à son financement. S'inspirant pour partie du dispositif en vigueur pour la défense nationale, les volontaires des réserves de sécurité civile compétents pour les tâches requises pourront souscrire un engagement de un à cinq ans renouvelables sans pouvoir être sollicités plus de trente jours par année civile. Leur disponibilité pourra faire l'objet d'une convention entre l'employeur et l'autorité de gestion de la réserve. Si le rôle considérable des associations concourant aux missions de sécurité civile n'est pas contestable, leurs modalités d'intervention, très hétérogènes d'un département à l'autre, seront définies par voie contractuelle. Pour remédier à un fonctionnement porteur d'insatisfactions et pour donner davantage de cohérence au dispositif de secours, il est proposé de subordonner leur engagement à un agrément et de leur ouvrir la possibilité d'établir une convention avec l'État, le sdis ou la commune concernés afin de définir leurs conditions d'intervention (articles 31 à 35). Le Sénat a déterminé, selon le champ de compétence des associations concernées, l'autorité responsable de l'agrément, et donné une base juridique aux opérations de transport de blessés réalisées par les associations dans le cadre de leurs missions, tandis que l'adoption d'un sous-amendement du Gouvernement a précisé les conditions de réalisation des évacuations d'urgence auxquelles elles procèdent (article 32 bis). Par analogie aux règles applicables aux réservistes de la défense nationale et afin de prévenir tout contentieux, ce dispositif est complété par la définition du régime de protection des salariés participant à des opérations de secours et des conditions de leur disponibilité, tandis que l'intervention des associations hors de nos frontières se voit encadrée. c) L'ébauche d'une culture de sécurité civile La sécurité civile, affaire de tous, c'est tout d'abord la diffusion d'une culture de prévention et de gestion des crises dès le plus jeune âge et la responsabilisation des citoyens. Ainsi que le rappelait le ministre de l'intérieur devant les sapeurs-pompiers réunis en congrès en septembre 2003, un certain nombre d'initiatives ont déjà été prises, en partenariat avec le ministère de l'Éducation nationale. Des groupes d'élèves pompiers ont été constitués dans quatre collèges de l'Essonne classés en zone d'éducation prioritaire, cette expérience ayant vocation à se développer. Il est également prévu de valoriser l'engagement des jeunes dans les sections de jeunes sapeurs-pompiers, tandis qu'une filière professionnelle consacrée à la sécurité civile a été créée et la validation des acquis professionnels des sapeurs-pompiers, engagée. Si ces initiatives relèvent de la politique de relance du volontariat dans les corps de sapeurs-pompiers, elles s'inscrivent tout autant dans une logique de diffusion d'une culture de sécurité civile. « Faire du citoyen le premier acteur de la sécurité civile », tel était le propos du ministre de l'intérieur lors de la journée nationale des sapeurs-pompiers le 15 juin 2003 ; tel est également l'enjeu du présent texte dont un article prévoit une formation scolaire aux premiers secours et une sensibilisation aux missions des services de secours (article 4). Le Sénat a complété ce dispositif en prévoyant une information sur la prévention des risques et les missions de secours dans le cadre de la journée d'appel et de préparation à la défense. La sécurité civile, affaire de tous, c'est enfin responsabiliser les citoyens et les inciter au civisme. Tel est l'esprit d'une mesure ponctuelle tirant les enseignements de la catastrophique saison des feux de forêt de l'été 2003 et des insuffisances de la réglementation en vigueur : dans le cadre des contrats d'assurance souscrit en vue de la réparation de dommages causés par un incendie de forêt, une franchise supplémentaire pourra ainsi être définie lorsque les obligations de débroussaillement n'auront pas été respectées (article 9). 2. L'engagement des sapeurs-pompiers doit être clairement reconnu La situation des sapeurs-pompiers volontaires et professionnels au terme de leur engagement est évoquée de longue date. Le temps est venu d'apporter une réponse à des revendications dont de nombreuses questions parlementaires se sont fait l'écho et de valoriser tant le volontariat que l'attractivité de la carrière des professionnels. a) Poursuivre la revalorisation du volontariat La question d'un avantage retraite accordé aux volontaires sans lesquels notre pays ne pourrait remplir ses obligations de sécurité à l'égard des citoyens n'est pas nouvelle. Le présent projet de loi y apporte une réponse et se place dans la continuité des dispositions contenues dans le décret du 28 novembre 2003 relatif aux sapeurs-pompiers volontaires et des préconisations du rapport de la « mission Fournier ». Mettant fin à des pratiques variables d'un département à l'autre, la loi du 3 mai 1996 relative au développement du volontariat a donné une assise juridique aux vacations horaires et à l'allocation de vétérance versées aux sapeurs-pompiers. Jusqu'alors facultative, l'allocation de vétérance est ainsi versée aux volontaires ayant atteint la limite d'âge de leur grade après avoir accompli au moins vingt ans de service. Majoritairement à la charge du sdis, cette allocation est constituée d'une part forfaitaire, fixée par arrêté ministériel, et d'une part variable déterminée en fonction des services accomplis. Les difficultés de mise en œuvre du dispositif applicable à compter du 1er janvier 1998 ont conduit les sénateurs à proposer l'assouplissement des conditions d'attribution de l'allocation de vétérance et la modification de ses modalités de financement. Devenu loi n° 99-128 du 23 février 1999, ce texte a été complété par un décret(16) définissant ses conditions d'application. Répondant à une demande formulée depuis plusieurs années, la loi de finances rectificative pour 2003 a ouvert aux collectivités territoriales la possibilité de verser, aux volontaires ayant cessé leur activité avant la date d'entrée en vigueur de la loi du 3 mai précitée et éligibles au versement de la part forfaitaire de l'allocation de vétérance, la part variable de celle-ci. Suivant une préconisation du rapport de la « mission Fournier », le présent projet de loi propose l'attribution d'un avantage retraite spécifique aux volontaires ayant servi pendant vingt ans au moins (article 56). Financée par les cotisations obligatoires des sdis, les cotisations complémentaires des volontaires et l'éventuel concours de l'État, cette prestation se substituera progressivement à l'allocation de vétérance. Le Sénat a adopté un amendement du Gouvernement proposant une nouvelle rédaction de cet article instituant une prestation de fidélisation et de reconnaissance aux sapeurs-pompiers volontaires ; ce texte détermine ainsi les conditions de versement d'une rente viagère ou d'une allocation de fidélisation. Deux mesures viennent conforter des situations juridiques insatisfaisantes. Le recours à des volontaires pour satisfaire des besoins de secours accrus durant une période déterminée pourra donner lieu à des engagements à durée déterminée, assimilables à des contrats à durée déterminée de la fonction publique territoriale (article 55), tandis que le régime de protection sociale applicable aux sapeurs-pompiers volontaires fonctionnaires victimes d'accident sera étendu aux militaires ayant souscrit un engagement de volontaire, actuellement exclus du dispositif (article 54). Le Sénat a, en outre, adopté un amendement permettant la validation de l'expérience des volontaires et accroissant leur protection contre les licenciements (article 54 bis) et un autre posant clairement la règle selon laquelle les arrêts de travail consécutifs aux activités des volontaires ne peuvent être comptabilisés qu'une fois (article 54 ter). b) Répondre aux revendications des professionnels Souvent exprimée, et récemment encore, dans les rues de plusieurs villes de France, la demande des sapeurs-pompiers professionnels de voir reconnu le caractère dangereux de leur profession et appliqué un dispositif de retraite adapté envenime depuis plusieurs années le débat entre les parties prenantes. L'origine de la revendication est la suivante : contrairement à certaines professions relevant de la catégorie dite active qui peuvent prétendre à un départ à la retraite dès 50 ans, l'âge de départ à la retraite des sapeurs-pompiers professionnels reste fixé à 60 ans, même si certains, sous certaines conditions, peuvent se voir verser une pension dès 55 ans. Dans le même temps, la nature de leurs missions conduit certains d'entre eux à rencontrer des difficultés opérationnelles au terme de leur carrière. Personne ne peut nier que les sapeurs-pompiers, dans le cadre de leurs interventions, sont exposés à des situations dangereuses ; dix sept d'entre eux sont décédés en 2003 et vingt cinq l'année précédente. L'évolution des risques conduit de surcroît les sapeurs-pompiers à évoluer dans un contexte dangereux : ainsi, en 2002, les accidents intervenus en service ont été estimés à 16 000, conduisant à quelques 500 000 jours d'arrêt de travail pour les professionnels et 60 000 jours d'arrêt pour les volontaires (17). Cette situation a d'ailleurs conduit le ministre de l'Intérieur à confier au colonel Christian Pourny une mission d'étude destinée à formuler des propositions pour améliorer la sécurité active et passive des intervenants de secours, dont les conclusions ont été rendues en décembre dernier. Dès 1999, des négociations avaient été engagées par le ministre de l'intérieur M. Jean-Pierre Chevènement à la suite d'un conflit sur les difficultés rencontrées par les professionnels en fin de carrière. Ces négociations ont donné lieu à la signature d'un protocole d'accord entre le ministère et plusieurs organisations syndicales, devenu, par voie d'amendement gouvernemental à une proposition de loi aménageant le renouvellement des conseils d'administration des sdis, une disposition de la loi du 7 juillet 2000. Alors que les missions opérationnelles soumettent les sapeurs-pompiers au stress, aux violents efforts cardio-vasculaires, voire les exposent à des produits dangereux, ce texte a, en effet, ouvert la possibilité, à ceux qui rencontrent des difficultés incompatibles avec l'exercice de leur activité constatées par le médecin de sapeurs-pompiers, de bénéficier, entre 50 et 55 ans, soit d'un reclassement dans la fonction publique territoriale, soit d'un congé pour difficulté opérationnelle. L'application de ce dispositif est néanmoins restée limitée puisque moins de 200 professionnels en ont bénéficié en plus de 3 ans. Afin de concilier les demandes des sapeurs-pompiers professionnels et le contexte de réduction des déficits et de réforme des retraites, une amélioration du congé pour difficulté opérationnelle est proposée par le projet de loi sur les points suivants : outre les modifications des conditions de contrôle médical, le cumul d'une activité professionnelle rémunérée avec un congé pour difficulté opérationnelle avec cessation d'activité sera désormais autorisé, compensant ainsi la diminution de revenu consécutive au congé. En outre, les sapeurs pompiers professionnels dont l'accès à un reclassement ou à une nouvelle activité ne serait pas possible pourront bénéficier d'un congé pour difficulté opérationnelle avec constitution de droits à pension (article 53). Conformément à son engagement, le Gouvernement a présenté un amendement reconnaissant « le caractère dangereux du métier et des missions exercées par les sapeurs-pompiers ». Dans cette logique, il a sensiblement modifié le dispositif prévu par l'article 53 du projet de loi. Fruit d'une longue concertation avec les organisations représentatives, cet amendement, adopté par le Sénat, établit un projet personnalisé de fin de carrière pour les sapeurs-pompiers rencontrant des difficultés opérationnelles, plus conforme à la logique de reconnaissance de la dangerosité de leur métier. Outre des améliorations, clarifications et un changement de dénomination, le champ d'application de ce dispositif est élargi, puisque les sapeurs-pompiers pourront y recourir jusqu'à 57 ans et demi. Le Sénat a adopté un amendement prévoyant l'institution, au sein des SDIS, d'un comité d'hygiène et de sécurité dans chaque sdis, quelle qu'en soit la taille (article 53 bis). La formation des sapeurs-pompiers et son financement, dont l'évolution des risques et les lois de mai 1996 ont modifié la physionomie, constituent aussi, depuis plusieurs années, un important sujet de discussion. En effet, la gestion départementale a nécessité une réorganisation des filières et une réforme de l'encadrement ; dans le même temps un droit à la formation et à une compensation financière pour les volontaires a été reconnu. Quelque 410 000 journées de formation sont ainsi dispensées chaque année aux professionnels, 450 000 aux volontaires, pour un coût estimé à 200 millions d'euros, soit 6,6 % du budget des sdis. La formation des officiers est organisée par l'État, par l'intermédiaire de l'École nationale supérieure des officiers de sapeurs-pompiers dont la délocalisation et la rénovation sont en cours, tandis que les sdis assurent la formation des non officiers, qu'ils soient professionnels ou volontaires. Les difficultés rencontrées en termes de recrutement et de prise en charge de la formation des officiers professionnels ont ainsi conduit le gouvernement à proposer un aménagement spécifique des dispositions en vigueur dans la fonction publique territoriale. Les frais de scolarité des officiers seront mutualisés, leur affectation et la prise en charge financière par les sdis s'effectuant à l'issue du cycle de formation, le financement de ce dispositif étant subordonné à une surcotisation des sdis (article 52). B. CLARIFIER ET CONFORTER L'ORGANISATION TERRITORIALE DES SECOURS 1. Une planification, une gestion et un financement des secours rationalisés Construite au gré des besoins relevés lors des crises qui ont frappé le pays, l'organisation des secours a aujourd'hui besoin d'être clarifiée et actualisée. Alors que les secours sont, en premier lieu, organisés à l'échelon communal, premier niveau de communication avec la population, la planification communale des secours, mise en œuvre dans un nombre restreint de communes, n'a été ébauchée qu'au titre du droit à l'information sur les risques majeurs. En outre, la planification départementale, instituée en 1952 et rationalisée par la loi du 22 juillet 1987, a été déclinée au gré des crises, pour répondre à la spécificité des risques nuisant ainsi à la lisibilité du dispositif. Répondant à une nécessité relevée à l'issue de plusieurs sinistres, un travail de modernisation engagé de longue date, se trouve concrétisé par le présent projet de loi. Ainsi, le texte instaure des plans communaux de sauvegarde arrêtés par le maire et dressant l'inventaire des mesures relatives à la protection des populations en cas de crise ; leur élaboration sera obligatoire dans les communes dotées d'un plan de prévention des risques naturels prévisibles ou concernées par un plan particulier d'intervention (article 10). Le Sénat a complété le dispositif en permettant la réalisation de plans intercommunaux de sauvegarde. Le projet de loi prévoit également la rationalisation et l'adaptation de la planification des secours par la définition d'un plan orsec, colonne vertébrale de l'organisation territoriale des secours et de la gestion des crises ; ces plans seront dotés d'un dispositif commun (article 11) et complétés en fonction de chaque type de risque (article 12). Décliné à l'échelon départemental, zonal et maritime, ce dispositif ne modifiera en rien les règles applicables en matière de pouvoir de police administrative. Les autorités compétentes au titre du déclenchement des plans orsec et de la direction des secours selon le territoire concerné sont également définies (articles 13 à 19) et le commandement des opérations de secours précisé (article 20). Si la prise en charge des opérations de secours par la collectivité bénéficiaire s'impose en application de la loi du 22 juillet 1987, la gestion départementale des moyens de secours et l'évolution de leur coût nécessitent une adaptation et une clarification de la règle applicable. Le dispositif proposé par le projet de loi prévoit une prise en charge des opérations de secours par les sdis, le soutien à la population restant à la charge des communes tandis que le coût de l'engagement de moyens publics ou privés extra départementaux mobilisés par le représentant de l'État sera à la charge de l'État (article 22). Enfin, deux dispositions améliorent l'efficacité du dispositif de réquisition, par le préfet, de moyens d'intervention en situation d'urgence et de protection des salariés requis (articles 23 et 24). 2. Une organisation territoriale des secours confortée Construire la sécurité civile de demain c'est, au-delà du rétablissement du lien de confiance entre les intervenants, conforter une organisation territoriale qui, depuis la réforme de 1996, n'a pas trouvé l'équilibre recherché. Rétablir la confiance entre les élus locaux, l'État et les sapeurs-pompiers, c'est, en premier lieu, améliorer la concertation en amont des décisions relatives aux services de secours. Telle sera la mission de la conférence nationale des services d'incendie et de secours, composée de parlementaires, de représentants des conseils d'administration des sdis, des sapeurs-pompiers et de l'État, qui sera consultée sur tout projet de loi ou de décret concernant ces services (article 39). Sur proposition de sa commission des Lois, le Sénat a précisé la composition de cette instance pour laquelle il a souhaité une représentation majoritaire des élus, tandis qu'il a étendu son champ de compétence à tous les actes réglementaires. Il a également supprimé une instance consultative redondante. Conforter l'organisation territoriale des secours, c'est apporter des clarifications attendues, compléter les dispositions législatives relatives aux services de secours et apporter davantage de souplesse au fonctionnement interne des sdis. À ce titre, le projet de loi lève les incertitudes nées d'une disposition de la loi relative à la démocratie de proximité, ouvrant la possibilité d'intégrer le sdis au service du conseil général et qui avait suscité de nombreuses controverses (article 41). Le projet facilite la création d'établissements publics interdépartementaux, déjà prévue par la loi du 3 mai 1996 mais jamais mise en œuvre, l'objectif poursuivi étant de favoriser la mutualisation des moyens de secours (article 51). Le Sénat a toutefois modifié la composition du conseil d'administration de cet établissement dont la présidence reviendrait à un des présidents de SDIS concernés. Dans le même esprit, plusieurs mesures concernent le fonctionnement des sdis. Ainsi, le nombre, les modalités d'élection et de représentation des élus au sein du conseil d'administration (CASDIS) sont revues, celui-ci pouvant être ouvert aux représentants d'organismes partenaires qui auront voix consultative (article 45). Le Sénat a notamment modifié le mode de scrutin applicable pour les élections au conseil d'administration, assurant ainsi une cohérence entre la majorité du conseil général et celle du conseil d'administration, tout en maintenant une représentation de l'opposition départementale, tandis que, sur proposition de sa commission des Lois, il a confié la présidence du conseil d'administration au président du conseil général ou à un membre du conseil d'administration désigné par lui. Le Sénat a enfin clarifié les règles relatives à la composition du bureau. Le projet de loi institutionnalise le directeur adjoint, créé par voie réglementaire et chargé de seconder et suppléer le directeur du SDIS, dans ses fonctions opérationnelles. Le texte institue également la désignation, à la discrétion du président du SDIS, d'un directeur chargé de la gestion administrative et financière (articles 47 et 49). Un amendement de la commission des Lois du Sénat a toutefois complété ces dispositions pour clarifier l'organisation hiérarchique du SDIS. Le texte donne par ailleurs au seul président du conseil d'administration le pouvoir de nommer les sapeurs-pompiers professionnels et volontaires, le principe de co-nomination par le ministre de l'intérieur ne s'appliquant que pour les directeurs et directeurs adjoints de sdis (article 43). Toutefois, contre l'avis de sa commission des Lois, le Sénat a supprimé cet article, maintenant ainsi les conditions de nomination actuellement en vigueur. Enfin, la modification de l'article L. 1424-27 du code général des collectivités territoriales permet le versement d'une indemnité de fonction à chacun des vice-présidents du conseil d'administration (article 46), tandis que la continuité de la gestion d'un sdis se voit assurée dans l'hypothèse d'une démission de tous ses élus (article 48). En outre, les transferts des personnels et des biens prévus par la loi du 3 mai 1996 et non réalisés devraient pouvoir être réalisés par l'introduction d'un délai supplémentaire pour les établir ou, à défaut, seront finalisés par décret en Conseil d'État (article 44), tandis que la contribution départementale au budget des sdis sera déterminée par le conseil général au vu d'un rapport présenté par le conseil d'administration du sdis (article 50). Le Sénat a adopté un amendement portant du 1er janvier 2006 au 1er janvier 2008 la date de la suppression des contributions communales et intercommunales au financement des SDIS tandis qu'il a prévu la consultation du comité des finances locales sur tous les textes réglementaires dès lors qu'ils se traduisent par des dépenses supplémentaires à la charge des SDIS. Plusieurs dispositions s'attachent à lever certaines ambiguïtés du dispositif en vigueur ou à remédier à des difficultés pendantes. Dans cet esprit, les relations avec les centres de première intervention non intégrés sont clarifiées : la définition des modalités d'intervention opérationnelles seront déterminées par le règlement opérationnel du sdis et non plus par voie de convention, le Sénat ayant introduit un processus de consultation préalable des communes et EPCI (article 40), tandis que le champ d'application des schémas départementaux d'analyse et de couverture des risques (sdacr) se voit précisé (article 42), le Sénat ayant étendu au conseil général l'avis conforme préalable à l'adoption du SDACR. Le Sénat a, en outre, introduit plusieurs dispositions visant à préciser la situation du Bataillon des marins pompiers de Marseille. D'indispensables dispositions concernant l'application du présent texte outre mer (articles 57 à 72) et la période transitoire (articles 73 et 74) complètent le projet de loi. Un amendement portant habilitation du Gouvernement à légiférer par ordonnance pour adapter le droit applicable au titre de la sécurité civile en Nouvelle Calédonie, en Polynésie française et à Wallis et Futuna a été adopté par le Sénat (article 57 bis). Il s'agit de la deuxième mesure d'habilitation prévue dans le cadre de l'article 38 de la Constitution, avec celle, beaucoup moins étendue, prévue par l'article 67 pour adopter par ordonnance des mesures d'encouragement du volontariat à Mayotte. * On ne saurait achever ces pages introductives sans évoquer le nécessaire développement de la coopération européenne et internationale en matière de sécurité civile. Après les dramatiques incendies de l'été 2003 où la France a dû faire appel à des moyens opérationnels italiens, grecs, russes et canadiens, le département des Bouches du Rhône a accueilli, en avril dernier, le premier exercice communautaire de grande ampleur consacré à la lutte contre les feux de forêt. Sous l'égide de la Commission européenne, huit pays ont ainsi expérimenté la mise en œuvre de la coopération européenne en matière de protection civile. Dans un contexte de risques et de vulnérabilité des populations accrus, la coopération européenne apparaît plus que jamais opportune. Hier, comme demain, là comme ailleurs, « lorsque le coup de tonnerre éclate, il est trop tard pour se boucher les oreilles »... La Commission a procédé à l'audition de M. Dominique de Villepin, ministre de l'Intérieur, de la sécurité intérieure et des libertés locales, et à la discussion générale sur le projet de loi, adopté par le Sénat après déclaration d'urgence, sur la modernisation de la sécurité civile (n° 1680). Soulignant que le projet de loi constituait un dispositif ambitieux, tirant les enseignements des crises récentes, le président Pascal Clément a indiqué que les parlementaires attendaient du Gouvernement des précisions sur les mesures traduisant la reconnaissance par la Nation du caractère dangereux du métier de sapeur-pompier, en particulier la refondation du congé pour raison opérationnelle et l'institution d'un avantage de retraite pour les sapeurs-pompiers volontaires. M. Dominique de Villepin, ministre de l'Intérieur, de la sécurité intérieure et des libertés locales, a souligné que le projet de loi, soumis à l'Assemblée nationale quelques jours après sa discussion au Sénat, concernait tous les Français car la société contemporaine est de plus en plus exposée à des perturbations mettant en cause son fonctionnement normal. Au-delà de la montée des risques, certaines évolutions récentes ont rendu plus difficile la protection de la population : la fin de la conscription a considérablement réduit le potentiel humain disponible en cas d'accident majeur, tandis que la libéralisation des grands réseaux - de transports, de communications ou d'énergie - impose une gestion plus moderne de ces fonctions vitales, contraignant à redéfinir le rôle de chacun en situation de crise. C'est pourquoi le projet de loi de modernisation de la sécurité civile vise à refonder la protection des populations sur des principes clairs : - le principe de responsabilité, fondé sur l'apprentissage dès l'école et complété par de nombreuses formes d'engagement, le citoyen étant le premier acteur de la sécurité civile ; - le souci de clarté dans la répartition des tâches, l'État devant assurer la coordination et la maîtrise des moyens de la sécurité civile dans les situations les plus graves, et les acteurs locaux étant mieux à même de traiter les secours au quotidien ; - le principe de solidarité, dans le respect de l'intérêt général. Le Gouvernement a choisi de transmettre d'abord ce projet au Sénat car celui-ci assure la représentation des collectivités territoriales qui doivent rester au cœur de l'organisation des secours. Le travail accompli au Sénat a permis d'améliorer le texte et d'en préciser certains points essentiels. Il revient maintenant à l'Assemblée nationale, et en premier lieu à sa commission des Lois, d'y apporter son expertise et son propre regard. Dans cette perspective, le ministre a souhaité formuler quelques remarques générales sur le texte : - Celui-ci vise à préserver le regroupement, au niveau départemental, de la gestion des services d'incendie et de secours (sdis), ainsi que le partage actuel des responsabilités entre l'État et les collectivités locales, en garantissant ainsi l'équilibre historique entre les compétences des départements et le traitement des crises dans un cadre national. Cet équilibre, qui a parfois suscité diverses interrogations et incompréhensions, constitue le gage de l'efficacité de l'organisation des secours : d'une part, il est en effet considéré par un très grand nombre de pays européens comme un modèle, à la fois opérationnel et financier puisque, à titre d'exemple, son coût global est deux fois moindre que celui du système allemand ; d'autre part, il fournit la meilleure articulation possible entre des événements locaux qui appellent des réponses locales, et des crises d'ampleur nationale qui requièrent une coordination par l'État de l'ensemble des moyens disponibles. Pour maintenir cet équilibre, ont été écartées les deux hypothèses extrêmes d'une étatisation des services départementaux d'incendie et de secours, ou d'un abandon des compétences opérationnelles de l'État. En l'occurrence, étatiser les services d'incendie et de secours reviendrait à rompre avec le mouvement de décentralisation qui a prouvé son efficacité, et supprimerait le lien indispensable entre les élus et les sapeurs-pompiers volontaires, qui constituent l'ossature des secours dans le monde rural. À l'inverse, désengager l'État et reconnaître une pleine et entière capacité opérationnelle aux élus locaux interdirait de mobiliser tous les moyens disponibles et nécessaires pour les sinistres de grande ampleur, des exemples étrangers ayant montré les limites d'un cloisonnement excessif des services de secours. C'est pourquoi le service départemental d'incendie et de secours doit être conforté, rénové et amélioré dans son statut d'établissement public. À cet effet, il est proposé que la représentation des maires au sein du conseil d'administration soit maintenue ; de même, le pilotage de la gestion de cet établissement doit être clairement confié à la collectivité départementale qui, avec au moins trois cinquièmes des membres du conseil d'administration, verra sa prééminence désormais incontestablement consacrée. Au-delà, la création de la conférence nationale d'incendie et de secours permettra une meilleure régulation : elle garantira en effet que les décisions de l'État ayant un impact direct sur la gestion de l'établissement public du sdis, et donc sur les ressources qui lui sont affectées par les collectivités locales, auront été analysées préalablement avec les élus. Si le principe d'un avis conforme ne peut être juridiquement retenu, le Gouvernement s'engage à se conformer à l'avis de la conférence. À partir de cette organisation renouvelée, le projet de loi souhaite également répondre aux attentes des sapeurs-pompiers en ce qui concerne leur statut et les conditions d'exercice de leurs missions. Trois mesures importantes sont prévues en ce sens. - La première est la reconnaissance du caractère dangereux de la profession et des missions des sapeurs-pompiers, volontaires ou professionnels. Son inscription dans la loi répond à une demande ancienne et justifiée par les faits, vingt-cinq sapeurs-pompiers ayant perdu la vie en 2002, et dix-sept depuis le début 2003, sans parler de ceux qui ont été grièvement blessés. Il n'est toutefois pas envisageable de reconnaître le caractère « insalubre », auquel est associé un âge d'ouverture des droits à la retraite - 50 ans - difficile à justifier au moment où il est demandé à chaque Français de travailler plus longtemps pour assurer la pérennité des régimes par répartition. Le coût de cette mesure, expertisée dans le cadre d'un groupe de travail auquel participaient les organisations syndicales de sapeurs-pompiers et les différents ministères concernés, a été évalué à près de 100 millions d'euros par an, ce qui paraît incompatible avec les capacités financières des sdis, et explique qu'elle n'ait pas pu être retenue. - La deuxième mesure concerne l'organisation de la fin de carrière des sapeurs-pompiers professionnels, auxquels est proposé un dispositif de reclassement pour ceux éprouvant des difficultés opérationnelles, de façon à leur permettre, après avis médical, de maintenir leur niveau de rémunération. Par ailleurs, est prévu l'abaissement de 30 ans à 25 ans du seuil de déclenchement de la bonification des points de retraite, afin de tenir compte de l'entrée plus tardive des professionnels dans le service actif et faciliter, pour ceux qui le souhaitent, l'accès à une seconde carrière. -- La troisième mesure vise à renforcer le volontariat grâce à la création d'une véritable prestation de « fidélisation », étant rappelé qu'un sapeur-pompier volontaire coûte environ six à sept fois moins cher qu'un professionnel, et un volontaire, fidèle sur la durée de son engagement, beaucoup moins cher qu'un volontaire qui y renonce après quelques années seulement. Ainsi, la création d'une prestation de fidélisation et de reconnaissance n'est pas seulement une mesure de justice permettant de récompenser un engagement civique, mais constitue aussi une mesure nécessaire : en soutenant le volontariat menacé par l'individualisme, elle maintiendra le caractère mixte des personnels des services de secours. Le ministre a ensuite souligné que l'État assumerait toutes ses responsabilités. Ces dernières années, l'évolution rapide des dépenses de secours - avec un triplement des budgets des sdis en 7 ans - a été essentiellement supportée par les finances des départements. Les causes en sont connues : la réforme des carrières des professionnels, les incidences de la réduction de la durée du temps de travail à 35 heures, l'amélioration de la couverture globale des risques. S'y est ajoutée l'augmentation continue du nombre des interventions, dont certaines ne relèvent pas des missions traditionnelles des services d'incendie et de secours. L'inquiétude des responsables de la gestion de ces services est légitime, et l'État y répondra, soit dans le cadre du projet de loi, soit par des mesures d'accompagnement. - L'effort de remboursement aux sdis de certaines dépenses doit être poursuivi, s'agissant notamment de leurs interventions sur les réseaux autoroutiers, qui seront à la charge des sociétés autoroutières. De même, la prise en charge par l'assurance-maladie des transports effectués par les sapeurs-pompiers, en remplacement des services ambulanciers, sera améliorée. - Si les interventions quotidiennes et de proximité seront à la charge de l'établissement public et donc des collectivités locales qui le financent, la solidarité nationale prendra le relais avec le financement de l'État dès lors qu'une catastrophe d'ampleur imposera, sur décision de l'État, l'engagement de moyens extérieurs au département. - Enfin, par une contribution de l'ordre de 30 millions d'euros par an, l'État apportera, en consentant un exceptionnel effort qui doit être salué, près de la moitié du financement de la nouvelle prestation de fidélisation et de reconnaissance des sapeurs-pompiers volontaires. Pour accompagner ce projet de loi, il est également prévu de remplacer, pour un montant très significatif, une dotation existante par une ressource fiscale, à l'évolution beaucoup plus dynamique, répondant ainsi à la fois à une demande ancienne des élus départementaux et au respect de l'autonomie fiscale des collectivités qu'ils représentent. L'État transférera ainsi, au 1er janvier 2005, en contrepartie de 900 millions d'euros de la dotation globale de fonctionnement indexée sur la croissance et l'inflation, et pour un montant identique, une partie du produit de la taxe sur les conventions d'assurance automobile (tca). Les départements y trouveront avantage, car, en premier lieu, ils bénéficieront dès 2006 du dynamisme d'une ressource dont l'évolution est plus forte - de 2 à 3 points par an -, que celle de la dotation globale de fonctionnement, ce différentiel se cumulant au demeurant d'année en année. Par ailleurs, quand les transferts prévus par le projet de loi relatif aux responsabilités locales auront été mis en œuvre, la totalité du produit de cette taxe sera transférée aux départements, qui seront alors dotés du pouvoir d'en moduler les taux. Ce montant de 900 millions d'euros s'ajoutera, en tout état de cause, au produit de la fiscalité transférée au titre de la compensation des transferts de compétence prévus dans le projet de loi relatif aux responsabilités locales. Les élus sont, à juste titre, préoccupés par la question du financement des services de secours ; les nouvelles dispositions du projet de loi n'entraîneront cependant pas, pour leur part, de dérive dans la structure des dépenses. Ainsi, la surcotisation de 2 % prélevée sur la masse salariale des sapeurs-pompiers professionnels pour financer la formation de leurs officiers n'est que la contrepartie de la suspension de leurs salaires pendant la période de formation, ceux-ci étant désormais pris en charge par le Centre national de la fonction publique territoriale. Il s'agit donc bien de substituer une cotisation à une facture ; la Conférence nationale pourra d'ailleurs la réévaluer, sous réserve du plafond fixé par la loi. De même, la création, abondamment discutée, de réserves de sécurité civile, que le Sénat a souhaité limiter au niveau communal, relèvera de manière facultative de la seule initiative des maires et n'emportera, en conséquence, que des dépenses très réduites. Concluant son propos, le ministre a indiqué que les réformes proposées étaient essentielles à la modernisation de l'organisation des secours, afin de répondre aux attentes des citoyens, tout en permettant d'anticiper les nouveaux risques et les nouvelles menaces. Soulignant que le Parlement contribuera pleinement à améliorer le texte, comme l'ont déjà montré les débats au Sénat, il a précisé que le Gouvernement serait à la fois attentif et réceptif aux travaux de la commission des Lois. M. Thierry Mariani, rapporteur, a indiqué que le projet de loi, annoncé et attendu depuis plusieurs années, contenait de réelles avancées pour l'organisation des structures de la sécurité civile, le financement des secours et la situation des personnels. Il a en particulier souligné les dispositions relatives à la fin de carrière des sapeurs-pompiers, l'institution d'une prestation de fidélisation destinée aux volontaires et la reconnaissance du caractère dangereux de leur métier et de leurs missions. Il a ensuite souhaité savoir en quoi la réforme des plans orsec allaient permettre une organisation plus efficace des secours, et a demandé quels changements le projet de loi apportait à la répartition des compétences entre les maires, les préfets et les préfets de zone pour la direction des opérations de secours. Il a considéré que la création de réserves communales de sécurité civile permettrait de mobiliser et d'organiser les bonnes volontés, mais risquait d'être une source de charges de gestion pour les communes et de faire double emploi avec les services techniques, forcément mobilisés en cas de catastrophe. Rappelant que le Gouvernement a prévu de transférer aux départements, à hauteur de 900 millions d'euros, une partie de la taxe sur les conventions d'assurance automobile, il a souhaité savoir comment ce transfert s'articulerait avec celui prévu pour financer les compétences transférées aux collectivités territoriales par le projet de loi relatif aux responsabilités locales. Après avoir souligné que les dispositions destinées à donner un nouveau souffle au volontariat constituaient l'un des points forts du projet de loi, en particulier grâce à la substitution de la prestation de fidélisation et de reconnaissance à l'allocation de vétérance actuellement en vigueur, il a demandé quelles raisons justifiaient la gestion de cette prestation par une association créée à cet effet plutôt que par la Caisse nationale de retraite des agents des collectivités locales. Il s'est enfin demandé s'il ne serait pas légitime de lui appliquer les exonérations d'impôt sur le revenu et de csg actuellement applicables à l'allocation de vétérance. En réponse aux questions du rapporteur, le ministre a apporté les éléments de réponse suivants : - Le dispositif actuel des plans de secours est devenu désuet. Les plans orsec, trop généraux, sont complétés par des plans de nature technique, composant un ensemble de quelque deux mille plans, devenus quasiment impossibles à actualiser. Afin de moderniser et de simplifier la planification des secours, le nouveau plan orsec prévu par le projet de loi organise, autour du plan orsec national et des plans orsec départementaux, des dispositifs spécifiques assurant une gestion commune et simplifiée des risques. - L'article 22 clarifie les rôles en matière de financement, en précisant en particulier que les moyens de secours sont financés par l'État dès lors que celui-ci a décidé le déclenchement d'un plan orsec. Ainsi, le choix du dispositif retenu ne pourra plus être influencé par des préoccupations de nature financière. - Les articles 13 à 16 du projet de loi définissent très précisément la chaîne des responsabilités. Le maire, en tant qu'autorité de police, voit consacré son rôle central de direction des opérations de secours dans sa commune. Toutefois, si plusieurs communes sont concernées ou si un plan orsec a été déclenché, le préfet du département reste chargé de cette direction. À cet effet, un plan de modernisation des salles opérationnelles des préfectures vient d'être engagé par le Gouvernement, afin d'assurer aux préfets des outils appropriés de gestion des crises ; cet effort s'est également traduit par la mise en place d'une salle opérationnelle à proximité du bureau du ministre de l'Intérieur. Lorsque l'ampleur, la durée ou les moyens requis par la crise le justifient, c'est au préfet de zone qu'il incombe de mobiliser et de coordonner les moyens de secours publics et privés nécessaires. Les récentes crises de sécurité civile ont montré l'importance de ce rôle de coordination. - L'idée de créer des réserves de sécurité civile est partie d'un premier constat simple : la nécessité de renforcer les capacités de mobilisation en cas de crise majeure, qu'il s'agisse par exemple de catastrophe naturelle ou d'acte terroriste. La suppression de la conscription a créé, à cet égard, une situation nouvelle. Alors qu'en Allemagne, les associations de sécurité civile rassemblent environ un million de personnes, la France ne dispose, outre les 240 000 sapeurs-pompiers, que d'environ 120 000 secouristes au sein des associations de bénévoles. Un deuxième constat est celui de la formidable réserve d'énergie qui se révèle à l'occasion de chaque catastrophe, mais de manière parfois désordonnée. Il convenait de fournir aux communes qui le souhaitent un cadre adapté et organisé afin que les maires puissent disposer d'un complément utile aux forces de secours opérationnelles. Les missions des réserves consisteront à apporter une assistance à la population, par exemple, en cas d'inondation, pour l'organisation de l'hébergement ou le secours aux populations fragiles ; elles répondront ainsi aux attentes de nombreux maires. Le Sénat a préféré supprimer les réserves départementales facultatives pour ne les maintenir qu'à l'échelon communal, qui est celui de la proximité. Le Gouvernement ne s'est pas opposé à cette suppression. Pour les communes qui en feraient le choix, la création d'une réserve n'impliquerait que des coûts très modestes et se traduirait par le recensement des personnes motivées et disponibles et par l'organisation de quelques réunions annuelles de formation. - Le transfert, à hauteur de 900 millions d'euros, d'une partie du produit de la taxe sur les conventions d'assurance, se substituant aux actuelles dotations des départements, leur permettra de financer les services d'incendie et de secours en bénéficiant d'une ressource fiscale plus dynamique que la dotation globale de fonctionnement. Corrélativement, les départements fixeront librement le taux de cet impôt à partir de l'année 2007. Le produit total de la taxe sur les conventions d'assurance est proche de 3,2 milliards d'euros. Sur ce montant, outre les 900 millions d'euros destinés au financement du présent projet, 2,3 milliards d'euros seraient affectés au financement des compétences transférées conformément à la loi sur les responsabilités locales, en cours d'examen au Parlement. - S'agissant de la nouvelle prime de fidélisation et de reconnaissance qui constituera un avantage de retraite complémentaire pour les sapeurs-pompiers volontaires ayant accompli au moins vingt ans de service, le régime de droit commun conduirait à les assujettir à la fois à l'impôt sur le revenu, à la contribution sociale généralisée et à la contribution au remboursement de la dette sociale. Cependant, les organisations représentatives des sapeurs-pompiers plaident en faveur du maintien de l'exonération dont bénéficie l'actuelle allocation de vétérance. Le Gouvernement examine les conséquences de cette demande, étant précisé que l'enjeu financier d'une éventuelle exonération demeure limité. Après s'être réjoui que l'amélioration de la sécurité civile, attendue depuis plusieurs années, vienne à l'ordre du jour de l'Assemblée, tout en contestant la priorité reconnue par le ministre au Sénat, qui n'a pas le monopole de la représentation des collectivités territoriales, M. Bernard Derosier a rendu hommage au rôle joué par M. Daniel Vaillant dans la genèse de ce projet de loi. Il a estimé que l'importance de ce texte devait être appréciée du point de vue des professionnels, mais aussi des usagers. Rappelant que, dans le département du Nord, deux pompiers étaient morts au feu depuis moins d'un an, il a admis que la reconnaissance de la dangerosité du métier de sapeur-pompier était une avancée importante. Considérant que le maire disposait de pouvoirs de police sans avoir les moyens de les exercer et que les sdis devaient dégager des moyens pour financer des décisions prises par l'État, il a estimé que l'organisation de la sécurité civile laissait subsister des contradictions. Attirant l'attention sur la persistance des difficultés de financement, il a souhaité savoir si les collectivités territoriales pourraient librement délibérer sur la taxe qui leur serait transférée, et sur quelle dotation la compensation de ce transfert s'effectuerait. Il a considéré qu'en limitant la participation de l'État à la moitié du coût de l'allocation de fidélisation, le Gouvernement n'avait pas respecté la Constitution qui prévoit une compensation intégrale des charges transférées aux collectivités territoriales. Il a également estimé que la suppression des réserves départementales était en contradiction avec le mouvement de départementalisation de la sécurité civile. Rappelant que la possibilité d'intégrer les sdis dans les services des conseils généraux avait été introduite en 2002 à l'initiative du Sénat, il s'est étonné que les sénateurs aient accepté de revenir sur cette disposition et a interrogé le ministre sur la justification de sa suppression. De même, il a estimé qu'il aurait été plus cohérent d'aligner le rythme des élections des conseils d'administration des sdis sur le calendrier des élections cantonales, plutôt que sur celui des élections municipales. Il a enfin demandé des précisions sur les modalités de prise en charge des secours intervenant sur les autoroutes non concédées et sur la justification du sort particulier réservé par le projet de loi au département des Bouches-du-Rhône. Après s'être félicité de l'examen d'un projet de loi attendu depuis maintenant deux ans, M. Daniel Vaillant a rappelé que, à la suite du rapport rendu par M. Jacques Fleury sur le bilan de la mise en œuvre de la réforme des services d'incendie et de secours intervenue en 1996, il avait, en qualité de ministre de l'intérieur, présenté un projet de loi relatif à la modernisation de la sécurité civile en février 2002. Soulignant la convergence des deux projets sur certains points, il a approuvé le souci du présent texte de renforcer la participation des citoyens à la sécurité civile et d'améliorer leur formation aux gestes de secours, tout en regrettant que l'actuelle majorité n'ait pas donné suite à sa proposition de loi conjointe avec M. Jean-Marc Ayrault, tendant à la création d'un service civique pour les jeunes, qui offrait pourtant une réponse particulièrement adaptée aux objectifs poursuivis par le Gouvernement. De même, il a approuvé la simplification de la planification des secours prévue par le texte, les dispositions relatives à l'intervention des associations compétentes en matière de sécurité civile ainsi que l'institution d'une réserve de sécurité civile, dont il n'a pas contesté le rattachement au niveau communal voulu par le Sénat. Il a en revanche déploré que, contrairement au texte qu'il avait présenté sous la précédente législature, le présent projet de loi n'établisse pas de solidarité entre l'État et les collectivités territoriales, ni ne rende obligatoire la création d'établissements publics départementaux d'incendie et de secours. De même, il a regretté que la formation des sapeurs-pompiers soit moins exigeante, alors que le précédent projet de loi, à la suite d'une concertation avec les professionnels, avait prévu un schéma national de formation, défini par décret et constituant un cadre de référence pour les formations applicables aux sapeurs-pompiers. Tout en notant que les termes de sécurité civile étaient sans doute moins évocateurs pour l'opinion que ceux de protection civile, M. Patrick Delnatte a souligné l'importance du présent projet de loi pour les citoyens. Après avoir fait état du retard de la France en matière de bénévolat, il a insisté sur la nécessité d'assurer une bonne articulation entre les associations intervenant en matière de sécurité civile et les réserves de sécurité civile qui seront créées. S'agissant de ces dernières, il a soutenu le choix du Sénat de ne leur donner qu'une dimension communale, jugeant que la commune est, dans l'opinion, un véritable échelon de proximité. Il a ensuite suggéré que les mairies désignent un correspondant chargé de la sécurité civile, comme il en existe un en matière de défense. Enfin, tout en relevant les efforts consentis en matière d'initiation au secourisme en milieu scolaire, à l'occasion de la journée d'appel à la défense ou encore lors de l'apprentissage de la conduite automobile, il a souhaité que la France comble son retard en la matière et qu'à cette fin, toutes les administrations concernées fassent preuve d'une véritable volonté en ce sens. Rappelant que, en sa qualité de rapporteur pour avis des crédits de la sécurité civile sous la précédente législature, il avait pu mesurer la nécessité d'une intervention législative dans ce secteur, M. Jean Léonetti s'est félicité que ce projet de loi soit enfin débattu au Parlement. Il a en particulier jugé nécessaire de lever les ambiguïtés de l'organisation actuelle, dans laquelle l'État décide, la commune est responsable et le département paye, avant de relever que l'augmentation des dépenses tenait sans doute aux conditions de détermination des schémas départementaux d'analyse et de couverture des risques. Il a ensuite approuvé les dispositions relatives à la réserve de sécurité civile telles qu'elles ont été adoptées par le Sénat, ainsi que la suggestion faite par M. Patrick Delnatte de désigner un élu municipal qui serait chargé des questions de sécurité civile. Enfin, après s'être félicité de la clarification des conditions de financement des secours opérée par l'article 22 du projet de loi, il a estimé que ce texte, résultat d'une réflexion approfondie, devrait être consensuel. Après avoir rendu hommage à l'efficacité des services de la sécurité civile, dont la compétence est internationalement reconnue en raison de leurs nombreuses interventions dans les pays malheureusement frappés par une catastrophe naturelle, M. Jacques Floch a toutefois regretté que le projet de loi ne souligne pas davantage la dimension internationale des missions dévolues aux sdis. Il a ajouté que le projet de constitution européenne comprenait des dispositions appelant les États membres à prendre en considération l'expérience des pays les plus avancés en matière d'organisation des services de la sécurité civile. C'est pourquoi il s'est demandé s'il ne serait pas opportun que la France prenne l'initiative de proposer la mise en place, au niveau européen tout d'abord puis au niveau international, d'équipes opérationnelles de services de la sécurité civile capables d'intervenir, dans les meilleurs délais, auprès des régions victimes d'une catastrophe naturelle. Évoquant son expérience d'élu d'une circonscription rurale, M. Jérôme Lambert a souligné l'accueil favorable réservé au projet de loi par l'ensemble des professionnels concernés, exception faite des réserves exprimées par certains élus concernant son financement. Il a cependant appelé l'attention du ministre sur les inquiétudes manifestées par les personnels des sdis en raison de la disposition du projet prévoyant la fiscalisation, ainsi que l'assujettissement à la csg et à la crds, de la prime de fidélisation et de reconnaissance. Observant que le projet de loi prévoyait le transfert aux collectivités territoriales d'une recette de l'État, en l'occurrence la taxe sur les conventions d'assurance des véhicules automobiles dont lesdites collectivités pourront librement déterminer le taux en 2007, M. Guy Geoffroy a souligné à quel point cette disposition était emblématique de la détermination du Gouvernement à préserver l'autonomie financière des collectivités territoriales, garante du bon exercice de leurs compétences, tout en mettant un terme à la dégradation de leurs finances publiques. En réponse aux intervenants, le ministre a apporté les précisions suivantes : - Le transfert de la taxe sur les conventions d'assurance représentera pour les départements 900 millions d'euros par an, somme qui sera déduite de leur dotation générale de fonctionnement (dgf). Les départements pourront ainsi mieux faire face à l'évolution des dépenses, étant rappelé que le produit de cette taxe évolue plus vite que la dgf, de l'ordre de 3 points par an, et que les conseils généraux en fixeront le taux dès 2007. - L'État n'est nullement contraint de financer la prestation de fidélisation et de reconnaissance, les sapeurs-pompiers volontaires n'étant pas des agents de l'État, mais il prend en charge la moitié de son coût pour aider les collectivités locales à l'assumer. - Les frais d'intervention des véhicules de secours sur le réseau autoroutier feront l'objet d'une convention avec les sociétés concessionnaires d'autoroute selon des conditions fixées par arrêté conjoint des ministres de l'Intérieur, du Budget et de l'Équipement et resteront à la charge des sdis pour le réseau non concédé. - Le projet de loi respecte la spécificité du département des Bouches-du-Rhône, en reconnaissant l'identité de chacun des services de secours, mais assure une coordination grâce au règlement opérationnel et au schéma départemental d'analyse et de couverture des risques, qui sont élaborés par le préfet et comprendront un volet commun aux deux services. - Les services départementaux d'incendie et de secours conservent leur statut d'établissement public, car leur intégration dans les services du conseil général, en rompant le lien avec les maires, aurait pu fragiliser le recrutement de sapeurs-pompiers volontaires et être source de conflits. - La désignation des membres du conseil d'administration des services départementaux d'incendie et de secours prendra en compte les rythmes différents des élections locales, se traduisant par le renouvellement des représentants des départements tous les trois ans et des communes tous les six ans. - La création obligatoire d'établissements publics interdépartementaux d'incendie et de secours aurait été trop contraignante, en raison de la dimension de certaines zones. Le Gouvernement a donc préféré se borner à encourager la mutualisation. - La formation des sapeurs-pompiers sera accrue tout au long de leur carrière, notamment pour tenir compte de l'importance des risques qu'ils encourent, et à cet effet les comités d'hygiène et de sécurité seront généralisés. - Le terme même de protection civile est certes communément admis en Europe, mais c'est en France le nom d'un grand réseau associatif, ce qui aurait pu être source de confusions. - Il serait en effet judicieux que le « correspondant défense » du conseil municipal soit également compétent pour la sécurité civile. - Un équilibre satisfaisant a été trouvé en matière financière, puisque l'État assume ses responsabilités, les pouvoirs des départements sont accrus, les règles de prise en charge des dépenses de secours sont clarifiées et une conférence nationale des services d'incendie et de secours permettra de mieux planifier les dépenses. - La dimension internationale de la sécurité civile est essentielle, comme l'a montré la coopération dans la lutte contre les feux de forêts en 2003 ou l'intervention conjointe des pays européens suite aux tremblements de terre en Iran et en Algérie. S'il existe déjà des procédures communes, la coopération européenne devrait être plus formalisée à l'avenir, notamment avec la création d'une véritable force européenne de réaction rapide en matière de sécurité civile. - La prime de fidélisation et de reconnaissance est défiscalisée, mais la possibilité de l'exonérer également de prélèvements sociaux est à l'étude. Concluant son propos, M. Dominique de Villepin a enfin salué la qualité du travail du rapporteur et s'est déclaré convaincu que ce texte apporterait les réponses attendues. 1 () décret du 20 mai 1955 relatif aux services départementaux de protection contre l'incendie. 2 () Source : ministère de l'Intérieur (31 décembre 2002). 3 () Source : rapport au ministre de l'Intérieur : « sapeurs-pompiers : état des lieux et réflexion prospective sur l'avenir du volontariat », mars 2003. 4 () Décret n°96-772 du 4 septembre 1996 portant création de l'Observatoire national et des observatoires départementaux du volontariat dans les corps de sapeurs-pompiers. 5 () Source : ministère de l'Intérieur (31 décembre 2002). 6 () Les catastrophes naturelles ou technologiques ont donné lieu à de nombreux travaux parlementaires à l'image du rapport de la commission d'enquête sur les causes des inondations et les moyens d'y remédier présenté en novembre 1994 par votre rapporteur. 7 () Rapport d'évaluation des dispositifs de secours et d'intervention mis en œuvre à l'occasion des tempêtes des 26 et 28 décembre 1999 - rapport d'étape de la mission interministérielle présidée par M. Gilles Sanson. 8 () Rapport précité (page 62). 9 () Rapport d'évaluation des dispositifs de secours et d'intervention mis en œuvre à l'occasion des tempêtes des 26 et 28 décembre 1999 (page 66). 10 () Bilan de la mise en œuvre de la réforme engagée en 1996, rapport de M. Jacques Fleury, juin 2000. 11 () Enquête financière 2003 - apsis-dexia - Ministère de l'intérieur, de la sécurité intérieure et des libertés locales. 12 () Enquête financière APSIS-DEXIA-ministère de l'Intérieur précitée. 13 () Sapeurs-pompiers : état des lieux et réflexion prospective sur l'avenir du volontariat- mars 2003. 14 () 44 sapeurs-pompiers sur 1155 légions d'honneur attribuées au titre du ministère de l'Intérieur de 1992 à 1999 (rapport « état des lieux et réflexion prospective sur l'avenir du volontariat » mars 2003, p.25). 15 () Automatisation des communications radiotéléphoniques opérationnelles de la police. 16 () Décret n° 99-709 du 3 août 1999 relatif à l'allocation de vétérance et à l'allocation de réversion du sapeur-pompier volontaire 17 () Rapport de la mission sécurité des sapeurs-pompiers- décembre 2003. © Assemblée nationale |