Article 24

(article 47-1 [nouveau] du Règlement de l’Assemblée nationale)

Conditions de présentation des projets de loi. Étude d’impact sur les amendements

L’article 39 de la Constitution, tel qu’il résulte de la révision constitutionnelle du 23 juillet 2008, a permis au législateur organique de fixer les conditions dans lesquelles les projets de loi doivent être présentés. Le Constituant, afin de s’assurer du bon fonctionnement de ce mécanisme, a souhaité offrir à la Conférence des Présidents de la première assemblée saisie d’un projet de loi la faculté de s’opposer à l’inscription à l’ordre du jour d’un projet de loi qui méconnaîtrait les dispositions prévues par le législateur organique.

En conséquence, le nouvel article 47-1 du Règlement fixe, dans ses deux premiers alinéas, les modalités selon lesquelles la Conférence des présidents constate qu’un projet de loi méconnaît les dispositions de la loi organique.

Le premier alinéa est la simple transposition des dispositions constitutionnelles et organiques, et permet de rappeler :

—  que seuls sont examinées les conditions de présentation des projets de loi déposés sur le Bureau de l’Assemblée nationale au regard de la loi organique relative à l’application de l’article 39 de la Constitution, les projets de loi déposés en premier lieu au Sénat ne pouvant faire l’objet d’un tel examen ;

—  que la Conférence des Présidents dispose d’un délai de dix jours à compter du dépôt du projet de loi pour se prononcer, ce délai étant suspendu en période d’intersessions jusqu’au dixième jour qui précède le début de la session suivante ;

—  que le Président de l’Assemblée nationale peut saisir le Conseil constitutionnel en cas de désaccord entre la Conférence des Présidents et le Gouvernement et que l’inscription à l’ordre du jour du projet de loi est alors suspendue jusqu’à la décision du Conseil constitutionnel.

En tout état de cause, un projet de loi pour lequel la Conférence des Présidents constatera que ses règles de présentation sont méconnues ne pourra être inscrit à l’ordre du jour, sauf à ce que la Conférence des Présidents, au vu de nouveaux documents de présentation fournis par le Gouvernement, révise éventuellement son jugement, ou à ce que le désaccord entre le Gouvernement et la Conférence des Présidents soit tranché, à la demande du Premier ministre ou du Président de l’Assemblée nationale, par le Conseil constitutionnel.

Les troisième à huitième alinéas de l’article 47-1 proposent de fixer les modalités selon lesquelles une étude d’impact accompagnera les amendements présentés par le Gouvernement et les conditions dans lesquelles les amendements des membres du Parlement pourront faire l’objet d’une évaluation préalable.

Ces dispositions avaient pour objet de tirer les conséquences des articles 14 et 15 de la loi organique du 15 avril 2009 relative à l’application des articles 34-1, 39 et 44 de la Constitution, permettant aux règlements des assemblées de fixer respectivement « les modalités selon lesquelles les amendements du Gouvernement font l’objet d’une étude d’impact communiquée à l’assemblée avant leur discussion en séance » et « les conditions dans lesquelles des amendements des membres du Parlement, à la demande de leur auteur, ou des amendements de la commission saisie au fond peuvent faire l’objet d’une évaluation préalable communiquée à l’assemblée avant leur discussion en séance ».

Il était proposé de confier à la Conférence des Présidents le pouvoir de décider qu’un amendement devra faire l’objet d’une étude d’impact, s’agissant d’un amendement du Gouvernement, ou d’une évaluation préalable, s’agissant des autres amendements (47). Pour prendre une telle décision, la Conférence des Présidents devrait être saisie d’une demande en ce sens, dont l’auteur était distinct selon le type d’amendements :

—  pour un amendement présenté par le Gouvernement, la demande devait émaner d’un président de groupe, ou du président ou du rapporteur de la commission saisie au fond ;

—  pour un amendement de la commission saisie au fond, du président ou du rapporteur de ladite commission ;

—  pour un amendement d’un député, de l’auteur de l’amendement.

Le Conseil constitutionnel, dans sa décision du 9 avril 2009 sur la loi organique relative à l’application des articles 34-1, 39 et 44 de la Constitution, a censuré, pour incompétence négative, l’article relatif aux études d’impact sur les amendements du Gouvernement (48). Afin de tirer toutes les conséquences de cette censure, il convient de supprimer la disposition permettant de demander des études d’impact sur des amendements du Gouvernement.

En revanche, la disposition permettant de fixer les conditions dans lesquelles des amendements de parlementaires peuvent faire l’objet d’évaluations préalables, qui n’a pas été censurée, fonde l’introduction dans notre règlement des règles en vertu desquelles une évaluation préalable pourra être demandée.

La subordination de la décision de soumettre à une évaluation préalable un amendement d’un député à une demande expresse de l’auteur de l’amendement est obligatoire, en raison de la rédaction même de l’article 15 de la loi organique du 15 avril 2009.

Le fait qu’une demande d’évaluation d’un amendement soit formulée par une personne compétente pour en faire la demande ne contraint toutefois pas la Conférence des Présidents à se réunir. Aussi, afin d’éviter que les demandes d’évaluation ne puissent pas être examinées par la Conférence des Présidents avant le début de l’examen en séance publique, il est proposé d’introduire un avant-dernier alinéa, qui prévoit que la Conférence des Présidents est réunie de plein droit, à la demande d’un ou plusieurs présidents de groupe dont l’effectif global représente la majorité absolue des membres composant l’Assemblée, pour décider si un amendement doit faire l’objet d’une évaluation préalable ou d’une étude d’impact. Enfin, le dernier alinéa de l’article 47-1 précise que le défaut de réalisation, d’impression ou de distribution d’une étude d’impact ou d’une évaluation préalable sur un amendement ne peut faire obstacle à la discussion de cet amendement en séance publique. Cette précision est nécessaire afin d’éviter que la discussion d’un amendement, voire celle d’un article, soit bloquée par l’absence de réalisation ou de distribution d’une évaluation préalable sur un amendement avant la discussion de l’amendement en séance.

Comme le faisait fort justement observer le rapporteur de la loi organique au Sénat, « chaque assemblée, si elle décidait d’inscrire dans son règlement cette procédure facultative d’évaluation préalable des amendements d’origine parlementaire, devrait déterminer les conditions de réalisation de l’évaluation » (49). Votre commission vous propose par conséquent de confier au comité d’évaluation et de contrôle des politiques publiques, créé par l’article 119 de la présente proposition de résolution, le soin d’effectuer ou de faire effectuer les évaluations préalables des amendements d’origine parlementaire. Il est d’autant plus logique de confier cette tâche au comité d’évaluation et de contrôle que l’article 119 de la présente proposition de résolution propose de lui confier le soin de donner son avis sur les études d’impact accompagnant les projets de loi.

Le présent article prévoit de subordonner toute évaluation préalable d’un amendement parlementaire à une décision de la Conférence des Présidents. Dans la mesure où cette Conférence a un rythme de réunion hebdomadaire, en vertu de l’article 47 du Règlement, cette disposition pourrait faire perdre un temps précieux pour procéder à l’évaluation et il semble à votre commission qu’il serait préférable de confier au président de la commission saisie au fond le soin d’apprécier si une demande d’évaluation préalable d’un amendement doit ou non être acceptée. Dès lors que le rôle de la Conférence des Présidents est supprimé, les dispositions relatives aux évaluations préalables des amendements devraient figurer dans les articles du Règlement consacrés à l’examen des amendements. Il vous est pour cette raison proposé de faire figurer ces dispositions après l’article 98 du Règlement.

La Commission adopte l’amendement CL 226 du rapporteur.

Elle adopte ensuite les amendements identiques CL 227 du rapporteur et CL 166 de M. Jean-Jacques Urvoas.

En conséquence, les amendements  CL 165 et CL 167 de M. Jean-Jacques Urvoas et l’amendement CL 25 de M. Jean-Claude Sandrier deviennent sans objet.

La Commission adopte l’article 24 ainsi modifié.

Article 59 bis

[article 98-1 (nouveau) du Règlement de l’Assemblée nationale]

Évaluation préalable des amendements parlementaires

À l’initiative de votre rapporteur, un article 15 a été introduit dans la loi organique n° 2009-403 du 15 avril 2009 relative à l’application des articles 34-1, 39 et 44 de la Constitution, en vertu duquel « les règlements des assemblées peuvent déterminer les conditions dans lesquelles les amendements des membres du Parlement, à la demande de leur auteur, ou des amendements de la commission saisie au fond peuvent faire l’objet d’une évaluation préalable communiquée à l’assemblée avant leur discussion en séance ».

Le texte initial de la proposition de résolution proposait de fixer les conditions dans lesquelles des amendements font l’objet d’une évaluation préalable dans l’article 47-1 du Règlement, relatif au rôle de la Conférence des Présidents en matière d’études d’impact ⁽⁹⁶⁾. Cela était justifié par le rôle de filtre des demandes d’évaluation des amendements qui était confié à la Conférence des Présidents. Il a semblé à votre commission que l’instauration d’un filtre de la Conférence des Présidents pourrait être préjudiciable aux évaluations, dans la mesure ce filtre aurait pour effet de retarder la date de la demande, et par conséquent de ne laisser que très peu de temps pour réaliser l’évaluation. Dès lors que les conditions dans lesquelles les amendements peuvent être évalués ne prévoient plus l’intervention de la Conférence des Présidents, ces dispositions trouvent plus justement leur place dans les articles du Règlement consacrés aux amendements.

Votre commission vous propose que la demande d’évaluation d’un amendement soit formulée par l’auteur de l’amendement et, pour les amendements de la commission saisie au fond, par le président ou le rapporteur de la commission. Toutefois, afin qu’un filtre pertinent garantisse que seuls les amendements le justifiant feront l’objet d’une évaluation préalable, il est proposé que, dans le cas d’un amendement déposé par un député, la demande de l’auteur de l’amendement doive être approuvée par le président de la commission saisie au fond. En outre, afin d’éviter que les demandes d’évaluation d’amendements ne deviennent des moyens d’obstruction, il est proposé de maintenir la disposition initialement proposée à l’article 24 de la proposition de résolution en vertu de laquelle le défaut de réalisation, d’impression ou de distribution d’une évaluation ne peut faire obstacle à la discussion de l’amendement en séance publique.

La Commission adopte l’amendement CL 261 du rapporteur.

Article 119

(Chapitre VII de la première partie du titre III et articles 146-1 à 146-5 [nouveaux] du Règlement de l’Assemblée nationale)

Comité d’évaluation et de contrôle

La création d’un comité d’évaluation et de contrôle des politiques publiques doit permettre de développer la fonction de contrôle et d’évaluation qui est désormais explicitement reconnue par l’article 24 de la Constitution au Parlement. Il s’agit de créer un outil opérationnel de contrôle, qui puisse, d’une part, conduire des évaluations de politiques publiques, et, d’autre part, apporter son expertise sur les études d’impact qui devront accompagner les projets de loi déposés par le Gouvernement.

Afin de créer ce comité d’évaluation et de contrôle des politiques publiques, il est proposé de créer un nouveau chapitre VII dans la première partie du titre III du Règlement, consacrée à l’information, à l’évaluation et au contrôle, dont les articles fixent la composition et les modalités de fonctionnement du CEC et lui confient à la fois des travaux d’évaluation et un rôle dans l’établissement de l’ordre du jour de l’Assemblée nationale.

1. La composition et les modalités de fonctionnement du CEC

L’article 146-1 du Règlement porte sur la composition et sur les modalités de fonctionnement du Comité d’évaluation et de contrôle.

Il est proposé que ce comité soit présidé par le Président de l’Assemblée nationale et comporte un certain nombre de membres de droit :

—  les présidents des commissions permanentes et le président de la commission chargée des affaires européennes, qui pourront se faire suppléer par un membre du bureau de la commission ;

—  le rapporteur général de la commission des Finances ;

—  le député à qui est confiée la présidence ou la vice-présidence de l’Office parlementaire d’évaluation des choix scientifiques et technologiques (OPECST) ainsi que le député qui préside la délégation parlementaire aux droits des femmes et à l’égalité des chances entre les hommes et les femmes ;

—  les présidents de chaque groupe politique, qui pourront se faire suppléer.

La présence de ces membres de droit est destinée à donner à la nouvelle structure une capacité d’articuler pleinement et efficacement ses travaux avec ceux conduits par ailleurs au sein de l’Assemblée nationale.

La présence des présidents de commissions permanentes assurera une coordination efficace entre les travaux d’évaluation du Comité et ceux des commissions permanentes, de même que la présence du Président de l’Assemblée garantira la concertation nécessaire avec les travaux d’évaluation et de contrôle conduits dans le cadre de commissions d’enquête ou de missions d’information créées par la Conférence des Présidents. De la même manière, l’appartenance de droit au CEC du député chargé de la présidence ou de la vice-présidence de l’OPECST ainsi que du député qui préside la délégation aux droits des femmes permettra de s’assurer que les travaux d’évaluation conduits par cet Office et par cette délégation seront également pris en compte par le CEC. La même logique conduit à ce que le président de la commission chargée des affaires européennes soit également membre de ce comité. En ce qui concerne le rapporteur général de la commission des Finances, qui est membre de la Conférence des Présidents au même titre que le président de la commission des Finances, sa présence au sein du CEC se justifie par l’importance des questions financières dans tout travail d’évaluation d’une politique publique.

En raison de la présence des présidents de groupe, le nombre des membres de droit ne sera pas un nombre fixe. En l’état actuel de la composition politique de l’Assemblée, et dans l’hypothèse où seraient créées deux nouvelles commissions permanentes, le Comité compterait 17 membres de droit.

Par ailleurs, le Comité comprendrait 15 autres membres. La procédure de désignation de ces membres est identique à celle prévue pour la désignation des membres des commissions permanentes : les présidents de groupes disposent d’un délai fixé par le Président de l’Assemblée pour faire connaître le nom des candidats qu’ils proposent ; la nomination prend effet dès la publication au Journal officiel des candidatures transmises au Président de l’Assemblée. La règle de répartition des sièges à la proportionnelle des groupes, qui prévaut pour la nomination des membres des commissions permanentes, est toutefois aménagée, afin que la reproduction de la configuration politique de l’Assemblée soit assurée à l’échelle de l’ensemble des membres du comité, y compris les membres de droit. Cet aménagement permettra de compenser la surreprésentation des députés du groupe majoritaire au sein des membres de droit ⁽146⁾. On peut d’ailleurs signaler que la même règle de prise en compte des membres de droit pour la répartition des sièges des autres membres existe pour les différentes délégations parlementaires qui comprennent des membres de droit (OPEL et OPEPS).

Ainsi, le comité comprendrait au total 32 membres, soit un effectif réduit par rapport à celui des commissions permanentes, et similaire à celui des autres délégations parlementaires existantes dédiées à l’évaluation ⁽¹⁴⁷⁾.

Le bureau du Comité serait composé du Président de l’Assemblée, des présidents des groupes ainsi que de deux vice-présidents et de deux secrétaires (soit, en l’état actuel, 9 membres), permettant par conséquent de la même manière que les différentes tendances politiques de l’Assemblée soient représentées en son sein.

Les règles de fonctionnement du Comité qui sont proposées sont celles qui régissent le fonctionnement des commissions permanentes :

—  les votes ont lieu à main levée ou par scrutin, le vote par scrutin étant de droit à la demande d’un dixième des membres du comité. Les membres du Comité ne peuvent déléguer leur droit de vote qu’à un autre membre du Comité, étant rappelé que les présidents de commissions permanentes, le président de la commission chargée des affaires européennes et les présidents de groupes peuvent se faire suppléer. Le président du Comité n’a pas voix prépondérante et une disposition pour laquelle les voix se partagent également n’est pas adoptée ;

—  le bureau du Comité est compétent pour organiser la publicité de ses travaux et peut décider la production et la diffusion d’un compte rendu audiovisuel. Un compte rendu de chaque réunion du Comité est par ailleurs publié.

Enfin, rien n’est précisé en ce qui concerne le budget de cette nouvelle structure. De la même manière que les commissions permanentes, que les commissions spéciales et que les délégations, le comité ne devrait pas disposer d’un budget propre. Ses dépenses seraient exécutées comme dépenses de l’Assemblée nationale, dans les conditions prévues par l’article 7 de l’ordonnance du 17 novembre 1958. L’attribution annuelle d’une enveloppe de crédits par l’Assemblée nationale permettrait de financer les déplacements et la rémunération des experts auxquels il serait fait appel.

2. Les missions du CEC

a) Assurer l’évaluation des politiques publiques transversales

Le premier alinéa de l’article 146-2 du Règlement prévoit de confier au Comité, de sa propre initiative ou à la demande d’une commission permanente, la tâche d’évaluer les politiques publiques portant sur des domaines de compétence plus larges que ceux d’une commission permanente. En outre, le deuxième alinéa de l’article 146-2 permet à chaque groupe d’obtenir de droit la réalisation d’une évaluation par session ordinaire.

Jusqu’à présent, lorsque l’Assemblée nationale souhaite évaluer une politique publique dans un domaine de compétence plus large que celui d’une commission permanente, soit la Conférence des présidents décide de la création d’une mission d’information ⁽¹⁴⁸⁾, soit plusieurs commissions permanentes créent une mission d’information commune. Les missions d’information communes à plusieurs commissions permanentes n’ont toutefois guère été nombreuses au cours des deux dernières législatures. Si le début de la présente législature laisse mieux augurer, il n’en demeure pas moins que les sujets transversaux se prêtent moins aisément que les autres à un travail de contrôle et d’évaluation par les commissions permanentes.

LES MISSIONS D’INFORMATION COMMUNES DEPUIS LA XI^E LÉGISLATURE

Par conséquent, en confiant de manière privilégiée au CEC la tâche d’évaluation des politiques publiques dont le champ dépasse le domaine de compétence d’une seule commission permanente, l’article 146 ter du Règlement devrait conduire au développement des travaux d’évaluation transversaux. Toutefois, cette nouvelle compétence ne devrait pas s’opposer à la création de missions d’information communes à plusieurs commissions permanentes qui le souhaiteraient. Toute latitude serait ainsi laissée pour recourir soit aux missions d’information, soit au CEC.

La faculté d’auto-saisine du CEC, qui le distinguera ainsi des délégations parlementaires, devrait contribuer au succès de cette nouvelle structure. Il conviendra toutefois que les membres du CEC veillent à ce que, dans ses saisines, le comité n’empiète pas sur les compétences dévolues à une structure parlementaire prévue par la Constitution ou par l’ordonnance du 17 novembre 1958.

Par ailleurs, l’article 146-2 détaille les modalités selon lesquelles seront conduits les travaux d’évaluation du CEC.

Il est prévu que deux membres du comité soient systématiquement nommés rapporteurs, ce qui devrait permettre à chaque évaluation d’être conduite conjointement par un député membre d’un groupe de la majorité et par un député membre d’un groupe de l’opposition, à l’instar de la pratique inaugurée sous la présente législature dans certaines commissions pour les rapports d’information ainsi que les rapports sur l’application des lois.

En outre, les commissions permanentes compétentes pour les politiques publiques soumises à un travail d’évaluation du CEC désigneraient un ou plusieurs de leurs membres pour participer à la réalisation du rapport. Il existe déjà un certain nombre de cas dans lesquels la participation des députés appartenant à un organisme parlementaire aux travaux d’un autre organisme parlementaire est envisagée : pour la participation, avec voix consultative, aux travaux de la commission saisie au fond d’un texte, du rapporteur de la commission saisie pour avis, et, en sens inverse, pour la participation, avec voix consultative, aux travaux de la commission saisie pour avis, du rapporteur de la commission saisie au fond, mais également pour la participation du rapporteur de la commission chargée des affaires européennes aux réunions des commissions saisies au fond ou pour avis d’une proposition de résolution en matière européenne.

Dans la mesure où l’évaluation d’une politique publique comporte le plus souvent un aspect relatif aux finances publiques, la commission des Finances devrait ainsi envoyer un ou plusieurs commissaires lors de chaque travail d’évaluation mené par le CEC.

La proposition de résolution propose que les rapporteurs du comité puissent bénéficier du concours d’experts extérieurs à l’Assemblée nationale. Cette disposition est décisive, car elle a pour objet de permettre le recours à une expertise extérieure. Il est explicitement précisé que le concours d’experts extérieurs sera réservé à la conduite des évaluations, car il ne serait pas possible de faire participer des personnes extérieures à des tâches de contrôle sans que cela soit permis par une disposition législative expresse.

Dès lors qu’il est choisi de recourir à une expertise extérieure, la question se pose des modalités de choix des experts et d’établissement du cahier des charges du travail d’évaluation auquel ces experts participeront. Dans le cas des délégations parlementaires qui ont traditionnellement recours à des experts extérieurs, il est prévu par le législateur qu’un conseil d’experts est institué, destiné à guider la délégation dans son choix ⁽¹⁴⁹⁾. Lors de la réunion de l’OPEPS du 11 avril 2007, M. Jean-Michel Dubernard, alors président de l’OPEPS, avait « souligné l’importance du rôle du conseil d’experts qui intervient pour le choix des sujets, la faisabilité des études, la pertinence des cahiers des charges et l’appréciation de la valeur des rapports scientifiques établis par les prestataires extérieurs de l’OPEPS ». Il serait possible d’envisager une solution similaire dans le cadre du CEC si les experts extérieurs remettaient un rapport au comité, chargé ensuite de l’examiner, le discuter et le compléter. Le mécanisme proposé est autre : les experts extérieurs viendront appuyer le travail conduit à titre principal par les deux rapporteurs nommés par le comité, qui ne saurait être un travail purement technique mais comportera également une dimension politique. Par conséquent, la création d’un conseil d’experts n’est pas nécessaire comme elle le serait si l’expertise était entièrement externalisée et limitée à une appréciation purement technique.

Votre commission considère que la création du comité d’évaluation et de contrôle des politiques publiques appelle une réflexion sur l’articulation entre les travaux d’évaluation des politiques publiques menés par le Parlement et ceux menés par la Cour des comptes. Le nouvel article 47-2 de la Constitution, tel qu’il résulte de la révision constitutionnelle du 23 juillet 2008, a élargi le champ de l’assistance de la Cour des comptes au Parlement. Jusqu’alors, cette assistance était réservée par les articles 47 et 47-1 de la Constitution au contrôle de l’exécution des lois de finances et au contrôle de l’application des lois de financement de la sécurité sociale. En vertu des dispositions organiques relatives aux lois de finances et aux lois de financement de la sécurité sociale, seules les commissions chargées des finances et les commissions saisies au fond des projets de loi de financement de la sécurité sociale étaient susceptibles de solliciter l’assistance de la Cour des comptes et de lui demander la réalisation d’enquêtes ⁽¹⁵⁰⁾. Désormais, tout organe du Parlement est susceptible de demander à la Cour des comptes son assistance pour évaluer les politiques publiques. Par conséquent, votre commission vous propose de prévoir que le comité d’évaluation et de contrôle puisse solliciter l’assistance de la Cour des comptes. Conformément aux réserves d’interprétation qui ont déjà été formulées par le Conseil constitutionnel pour l’assistance dans le contrôle de l’exécution des lois de finances et de l’application des lois de financement de la sécurité sociale, « il appartiendra aux autorités compétentes de la Cour des comptes de faire en sorte que l’équilibre voulu par le constituant ne soit pas faussé au détriment [du Parlement ou du Gouvernement] » (151).

La présentation du rapport d’évaluation est également prévue par l’article 146-2, afin de préciser que le rapport « est présenté en présence des responsables administratifs de la politique publique concernée et donne lieu à un débat contradictoire dont le compte rendu est joint au rapport ».

La mention de la présence des responsables administratifs permettra de convoquer les fonctionnaires des ministères et donnera plus de force à l’évaluation ainsi conduite. Pourront également être convoqués les fonctionnaires territoriaux ou les fonctionnaires d’établissements publics directement concernés par la politique publique. Toutefois, l’article 26 de la loi du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires, qui prévoit que les fonctionnaires ne peuvent être déliés de leur obligation de discrétion professionnelle « que par décision expresse de l’autorité dont ils dépendent », sera applicable. A contrario, l’article 5 bis de l’ordonnance du 17 novembre 1958, relatif à la convocation en audition de toute personne par une commission spéciale ou permanente du Parlement, ne sera pas applicable.

Le caractère contradictoire du débat qui aura lieu au sein du comité d’évaluation et de contrôle sera la conséquence directe de la présence des responsables administratifs de la politique publique évaluée.

Le dernier alinéa de l’article 146-2 prévoit que les rapporteurs du comité présenteront à ce dernier un rapport de suivi sur la mise en œuvre des recommandations qui auront été formulées, à l’issue d’un délai de six mois suivant la publication du rapport d’évaluation. Cette disposition s’inspire largement de celle qui prévoit la remise d’un rapport sur la mise en œuvre des recommandations d’une commission d’enquête, six mois après la publication du rapport (quatrième alinéa de l’article 143 du Règlement), et devrait contribuer à assurer une continuité au travail d’évaluation.

Votre commission considère que les travaux d’évaluation et de contrôle peuvent être d’autant plus efficaces qu’ils interviennent dans un calendrier contraint. La fixation de délais et de dates butoir permet en effet d’impliquer les rapporteurs dans leur tâche, de mobiliser plus efficacement les administrations concernées et d’aboutir rapidement à un résultat, lui-même susceptible d’ouvrir sur de nouveaux travaux de contrôle et d’évaluation. De ce point de vue, le modèle de la commission d’enquête, dont la durée d’existence est de six mois, devrait être une source d’inspiration. C’est la raison pour laquelle votre commission vous propose que chaque travail d’évaluation mené par le CEC soit conclu à l’issue d’un délai de douze mois à compter de la nomination des rapporteurs. Il est proposé de retenir un délai de douze mois, afin de prendre en compte la possibilité de recourir à la Cour des comptes ou à des experts extérieurs. Le recours à des experts extérieurs pourrait avoir pour conséquence la mise en place d’une procédure d’appel d’offres, laquelle peut difficilement se dérouler en moins de quatre mois. De même, les demandes d’assistance de la Cour des comptes conduiront à ce que la Cour des comptes les prenne en compte pour son programme de travail, lequel est annuel.

Cette date butoir permettrait de s’assurer que le CEC ne mettra pas en place des structures permanentes d’évaluation qui viendraient concurrencer la compétence des commissions permanentes. Dans le même temps, par le biais de la disposition relative au rapport de suivi, une continuité nécessaire serait assurée aux travaux d’évaluation conduits par le comité.

b) Etre tenu informé des conclusions des missions d’information

Le nouvel article 146-3 prévoit de tenir le CEC informé des conclusions des missions d’information, qu’elles soient propres à une commission permanente, communes à plusieurs commissions permanentes ou créées par la Conférence des Présidents. Cette information devra prendre la forme de la transmission des conclusions de la mission d’information « dès que la publication du rapport a été décidé », et il sera loisible au rapporteur ou aux rapporteurs de ces missions de présenter ces conclusions au CEC.

Cette disposition permettra, de manière complémentaire de la présence comme membres de droit du Président de l’Assemblée et des présidents de chacune des commissions permanentes, d’assurer au CEC une vision panoramique de l’ensemble des travaux d’évaluation et de contrôle conduits par notre Assemblée, qui lui permettra effectivement de jouer son rôle de tour de contrôle.

c) Donner un avis sur les études d’impact associées aux projets de loi

Les documents rendant compte des études d’impact qui devront être déposées, en même temps que les projets de loi, sur le bureau de la première assemblée saisie, devront être conformes aux exigences prévues par l’article 8 de la loi organique n° 2009-403 du 15 avril 2009 précitée. Si la conformité de ces études d’impact sera appréciée par la Conférence des Présidents, cette dernière devrait toutefois pouvoir bénéficier d’une expertise qui puisse l’aider à formuler son appréciation.

Pour cette raison, il est proposé de créer un nouvel article 146-4, permettant au président de la commission à laquelle a été renvoyé un projet de loi de saisir le CEC, afin que ce dernier donne son avis sur les documents rendant compte de l’étude d’impact qui sont joints au projet de loi.

Pour que l’avis du CEC puisse avoir toute son utilité dans le cadre de la décision que doit prendre la Conférence des Présidents, qui ne dispose pour ce faire que d’un délai de dix jours, il est précisé que l’avis du CEC est communiqué dans les plus brefs délais à la commission concernée et à la Conférence des Présidents.

Il reviendra au comité de mettre en place, si cela s’avère nécessaire, une délégation en son sein qui serait spécifiquement chargée de donner l’avis du CEC sur les documents rendant compte de l’étude d’impact joints à un projet de loi.

Dans la mesure où il est proposé de confier au CEC la compétence pour évaluer les documents d’évaluation transmis par le Gouvernement, il serait complémentaire de lui confier également la tâche de réalisation des évaluations préalables qui pourront être demandées sur des amendements d’origine parlementaire ⁽¹⁵²⁾. Cette évaluation préalable, qui sera bien évidemment succincte, dans la mesure où le temps accordé pour y procéder sera souvent réduit (la demande étant probablement le plus souvent formulée à l’issue de la réunion de la commission tenue au titre de l’article 86 du Règlement), pourra en effet plus aisément être conduite par un organe qui a déjà eu à connaître de l’étude d’impact portant sur l’ensemble des dispositions initiales du texte. Le fait que l’évaluation préalable ne soit pas conduite par la commission permanente saisie au fond du texte de loi permettra par ailleurs d’éviter que la commission ne soit à la fois juge et partie en la matière.

d) Formuler des propositions pour l’ordre du jour de la semaine réservée par priorité au contrôle et à l’évaluation

L’article 146-5 tire directement les conséquences du nouvel article 48 de la Constitution, tel qu’il est entré en vigueur au 1^er mars 2008, qui prévoit que, dans le cadre de la fixation de l’ordre du jour par chaque assemblée, une semaine de séance sur quatre est réservée par priorité à des travaux de contrôle et d’évaluation. Cet article permet en effet au comité de faire des propositions à la Conférence des présidents pour l’ordre du jour de cette semaine dite « de contrôle ».

Il est précisé qu’à ce titre, le CEC pourra, « en particulier, proposer l’organisation, en séance publique, de débats sans vote ou de séances de questions portant sur les conclusions de ses rapports ou sur celles des rapports des missions d’information » des commissions permanentes ou de la Conférence des Présidents. En prévoyant que les conclusions de ces rapports puissent faire l’objet de questions en séance publique, la présente proposition de résolution propose d’innover. Nul doute qu’une présentation sous forme de questions au ministre et de réponses de ce dernier permettra de donner à l’exercice d’évaluation à la fois un caractère plus vivant et une efficacité plus grande que s’il s’agissait d’une présentation traditionnelle, sous forme de débat. Surtout, par le biais de cet exercice, la tâche du comité d’évaluation et de contrôle, restreinte jusqu’à présent à la seule évaluation des politiques publiques, acquerrait une dimension de contrôle du Gouvernement prononcée.

La Commission est saisie de l’amendement CL 101 de M. Jean-Jacques Urvoas.

M. Jean-Jacques Urvoas. Le principe d’équité et l’efficacité plaident en faveur de la parité entre majorité et opposition dans la composition des organes de contrôle du Parlement. C’est l’intérêt du Parlement dans son ensemble de permettre à l’opposition d’exercer pleinement la fonction de contrôle.

M. le rapporteur. Je suis plutôt favorable à la résolution du Président. Je suis cependant sensible à vos préoccupations, et je proposerai des amendements instaurant la parité en ce qui concerne les rapporteurs.

La Commission rejette cet amendement.

Puis elle rejette successivement les amendements CL 102, CL 103, CL 104 et CL 105 de M. Jean-Jacques Urvoas après que le rapporteur s’y est déclaré défavorable.

La Commission examine ensuite l’amendement CL 107 de M. Jean-Jacques Urvoas.

M. Jean-Jacques Urvoas. Cet amendement vise à prévoir que le président du comité d’évaluation et de contrôle est élu en son sein au début de chaque session parlementaire. Il vise plus précisément à instaurer une présidence alternée entre la majorité et l’opposition.

M. le rapporteur. C’est le président de l’Assemblée nationale qui préside le comité d’évaluation et de contrôle.

L’amendement CL 107 est retiré de même que l’amendement CL 106 du même auteur.

La Commission est saisie de l’amendement CL 108 de M. Jean-Jacques Urvoas.

M. Jean-Jacques Urvoas. Cet amendement tend à préciser que « le bureau est chargé d’assurer la publicité des travaux du Comité. Chaque réunion fait l’objet d’un compte rendu intégral qui est rendu public ».

M. le rapporteur. Avis favorable si vous acceptez de supprimer le qualificatif d’« intégral ».

La Commissionadopte l’amendement ainsi rectifié.

Elle adopte ensuite l’amendement CL 314 du rapporteur.

La Commission examine l’amendement CL 109 de M. Jean-Jacques Urvoas.

M. Jean-Jacques Urvoas. Le choix des thématiques d’évaluation et de contrôle constitue un aspect fondamental du fonctionnement du comité. Il est impératif que ce choix ne soit pas prisonnier de la simple logique majoritaire. Il importe à cet effet que la majorité et l’opposition disposent à tour de rôle de la possibilité de choisir les thèmes des évaluations transversales.

M. le rapporteur. Je rappelle que la notion de majorité n’est pas définie dans le Règlement. En outre, la rédaction proposée pour l’article 146-2 prévoit déjà que « chaque groupe peut obtenir de droit, au cours d’une session ordinaire, la réalisation d’une étude d’évaluation entrant dans le champ des compétences du comité »

M. Jean-Claude Urvoas. J’ose espérer que le comité d’évaluation et de contrôle ne se contentera pas de deux évaluations par an !

M. le rapporteur. J’ose espérer quant à moi que les groupes pourront se mettre d’accord sur l’opportunité de telle ou telle évaluation. En revanche, en cas de résistance de la majorité, chaque groupe minoritaire ou d’opposition aurait son droit de tirage.

M. Jean-Jacques Urvoas. Un seul : voilà qui ne favorise guère l’émulation !

M. le rapporteur. Ce seront des études transversales très lourdes – sur la politique du logement par exemple. Il n’y en aura peut-être que quatre ou cinq par an.

M. Jean-Jacques Urvoas. Puisque nous devons poser les fondations d’un édifice entièrement nouveau, il me paraît plus simple de poser ce principe que de tout contingenter.

M. le rapporteur. Si chaque groupe choisit déjà une étude sur les quatre ou cinq de l’année, le droit de tirage aura un effet important !

La Commission rejette l’amendement CL 109.

Elle est saisie de deux amendements CL 93 et CL 96 de M. Jean-Louis Dumont.

M. Jean-Louis Dumont. Ces amendements font partie d’une série de six que j’ai signés avec Louis Giscard d’Estaing, fondés sur notre expérience en matière de missions d’évaluation et de contrôle. L’amendement CL 93 revient sur le choix du texte initial selon lequel les travaux du comité d’évaluation et de contrôle devraient dépasser le domaine de compétence d’une seule commission permanente : cela limite en effet trop le champ d’investigation de cette institution. Nous avons vu, lors de certaines évaluations, des collègues d’autres commissions s’inquiéter que l’on puisse empiéter sur leur domaine mais nous savons aussi par expérience tout le bénéfice que tire le Parlement d’une collaboration entre représentants de différentes commissions. Par ailleurs, l’amendement CL 96 propose que les travaux du comité soient déterminés selon un programme annuel.

M. le rapporteur. Vous souhaitez vous-même faire travailler ensemble des députés de différentes commissions : c’est bien que le domaine doit dépasser le champ d’une commission seule ! Lorsque l’idée du comité d’évaluation est née, nous avons eu le souci d’éviter que des institutions diverses entrent en concurrence. Chaque commission a un champ de compétences, et l’évaluation de chaque loi est faite par la commission saisie au fond. C’est pourquoi le comité d’évaluation s’occupe, lui, de tout ce qui est transversal. Ce sont deux métiers bien différents. Sachant que presque tous les sujets comprennent au moins un aspect financier en plus de l’aspect technique, je ne pense pas que cette condition de transversalité soit un facteur de blocage pour le comité. Je suis donc défavorable à l’amendement CL 93. En revanche, je suis favorable au CL 96.

La Commission rejette l’amendement CL 93 et adopte l’amendement CL 96.

Elle adopte ensuite l’amendement CL 315 du rapporteur.

Après avis défavorable du rapporteur, elle rejette l’amendement CL 94 de M. Jean-Louis Dumont.

Elle est saisie ensuite en discussion commune de l’amendement CL 110 de M Jean-Jacques Urvoas et de l’amendement CL 95 de M. Jean-Louis Dumont.

M. Jean-Jacques Urvoas. Le comité d’évaluation et de contrôle doit désigner deux rapporteurs pour chaque évaluation, dont l’un appartenant à un groupe d’opposition. Les commissions permanentes concernées doivent pouvoir désigner deux membres selon le même principe.

M. le rapporteur. La rédaction de l’amendement CL 95 me paraît préférable.

L’amendement CL 110 est retiré et la Commission adopte l’amendement CL 95.

Elle est saisie de l’amendement CL 111 de M. Jean-Jacques Urvoas.

M. Jean-Jacques Urvoas. Il s’agit de préciser que les deux rapporteurs disposent de moyens identiques et peuvent recourir aux experts extérieurs de leur choix.

M. le rapporteur. Avis défavorable : il s’agit d’un travail commun, chaque rapporteur n’aura pas ses propres experts.

La Commission rejette cet amendement.

Elle examine l’amendement CL 316 du rapporteur.

M. le rapporteur. Il s’agit de prévoir expressément que le comité d’évaluation et de contrôle peur demander l’assistance de la Cour des comptes.

La Commission adopte cet amendement.

Elle est saisie de l’amendement CL 317du rapporteur.

M. le rapporteur. Le président et le rapporteur général de la commission des Finances ont suggéré que le travail des rapporteurs ait une date butoir. Cela semble en effet s’imposer. Nous avions d’abord pensé à un délai de six mois, comme pour les commissions d’enquête, mais ce n’est pas très réaliste s’il faut commencer par faire un appel d’offres pour des experts extérieurs ou par solliciter l’assistance de la Cour des comptes. Nous proposons donc un délai de douze mois.

La Commission adopte cet amendement.

Après avis défavorable du rapporteur, elle rejette l’amendement CL 112 de M. Jean-Jacques Urvoas.

Elle rejette ensuite, après avis défavorable du rapporteur, l’amendement CL 113 du même auteur.

Elle est saisie de l’amendement CL 97 de M. Jean-Louis Dumont.

M. Jean-Louis Dumont. Cet amendement vise à clarifier une des nombreuses formules ambiguës de ce texte.

M. le rapporteur. Mais il donne à penser que le rapport est présenté avant les auditions, alors que les auditions servent à établir le rapport.

M. Jean-Louis Dumont. Notre souci était de lancer le débat au sein du comité.

M. le rapporteur. Mon avis reste défavorable, mais pour ce qui est du compte rendu au moins, votre amendement est déjà satisfait.

L’amendement CL 97 est retiré.

La Commission examine ensuite l’amendement CL 98 de M. Jean-Louis Dumont.

M. Jean-Louis Dumont. Il s’agit notamment de préciser que les auditions sont publiques et que, après que les recommandations du comité auront été transmises au Gouvernement, les réponses des ministres devront être reçues dans un délai fixe de trois mois et discutées pendant la semaine de contrôle visée à l’article 48, alinéa 4 de la Constitution.

M. le rapporteur. Pour ce qui est des auditions publiques, votre souci est déjà satisfait. Votre amendement comprend en revanche un alinéa concernant les comptes rendus et calqué sur le mécanisme des commissions d’enquête. Les personnes entendues par ces commissions parlant sous serment, je ne suis pas sûr que l’alignement soit justifié. Enfin, l’alinéa relatif aux réponses des ministres pourrait être utile mais sa rédaction frôle l’injonction au Gouvernement. Je propose un nouvelle mouture de cet amendement : « Les recommandations du comité sont transmises au gouvernement. Les réponses des ministres sont attendues dans les trois mois et discutées pendant la semaine prévue à l’article 48, alinéa 4 de la Constitution ».

M. Jean-Louis Dumont. Je suis d’accord.

La Commission adopte l’amendement CL 98 ainsi rectifié.

Elle est saisie de l’amendement CL 114 de M. Jean-Jacques Urvoas.

M. René Dosière. Il s’agit de prévoir un délai d’une semaine entre la diffusion du rapport et sa présentation publique, afin que les députés puissent se préparer au débat.

M. le rapporteur. Avis défavorable. Cela serait matériellement difficile, compte tenu de notre rythme de travail. Si le rapport était publié un mercredi par exemple, le débat ne pourrait pas avoir lieu le mardi suivant…

M. René Dosière. Je suis ouvert à des modifications. L’idée est simplement que le débat ne suive pas de trop près.

M. le rapporteur. Mais la publication du rapport s’accompagnera d’une conférence de presse. Pourquoi attendre que tout l’intérêt soit retombé avant d’en discuter dans l’hémicycle ? Le Règlement ne comporte aucune disposition semblable.

La Commission rejette cet amendement.

Elle adopte ensuite l’amendement CL 318 du rapporteur.

Puis elle est saisie de l’amendement CL 319 du même auteur.

M. le rapporteur. Le comité d’évaluation et de contrôle doit être informé de l’ensemble des travaux des commissions permanentes qui le concernent, y compris de ceux des rapporteurs spéciaux de la commission des Finances.

La Commission adopte cet amendement.

La Commission est saisie de l’amendement CL 115 de M. Jean-Jacques Urvoas.

M. René Dosière. Cet amendement permet au comité d’évaluation et de contrôle de jouer un rôle important dans l’analyse des études d’impact présentées par le Gouvernement.

M. le rapporteur. La Conférence des présidents peut demander l’avis du comité d’évaluation et de contrôle mais ce dernier disposera de très peu de temps puisque la Conférence des présidents n’a que dix jours pour se prononcer. C’est certainement par le biais d’un débat que le comité se prononcera parfois, parce qu’il n’aura pas le temps de faire grand chose d’autre.

La Commission rejette cet amendement.

Après avis défavorable du rapporteur, elle rejette aussi l’amendement CL 116 de M. Jean-Jacques Urvoas.

Elle adopte l’amendement CL 320 du rapporteur.

Puis elle examine l’amendement CL 321 du rapporteur.

M. le rapporteur. Il s’agit de permettre au président de l’Assemblée de demander l’avis du comité d’évaluation et de contrôle sur l’étude d’impact jointe à un projet de loi.

La Commission adopte cet amendement.

Elle est saisie de l’amendement CL 322 du rapporteur.

M. le rapporteur. Il semble logique de confier au comité d’évaluation et de contrôle l’évaluation préalable des amendements parlementaires.

La Commission adopte cet amendement.

Elle est saisie de l’amendement CL 117 de M. Jean-Jacques Urvoas.

M. Jean-Jacques Urvoas. La semaine de l’ordre du jour consacrée au contrôle et à l’évaluation devant devenir un moment important de la vie de l’Assemblée, cet amendement permet au comité d’évaluation et de contrôle de formuler des propositions auprès de la Conférence des présidents concernant l’organisation de cette semaine, propositions issues alternativement des membres appartenant à la majorité et à l’opposition.

Après avis défavorable du rapporteur, la Commission rejette cet amendement.

Elle adopte l’article 119 ainsi modifié.