N° 1630
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ASSEMBLÉE NATIONALE
CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958
TREIZIÈME LÉGISLATURE
Enregistré à la Présidence de l’Assemblée nationale le 30 avril 2009.
RAPPORT
FAIT
AU NOM DE LA COMMISSION DES LOIS CONSTITUTIONNELLES, DE LA LÉGISLATION ET DE L’ADMINISTRATION GÉNÉRALE DE LA RÉPUBLIQUE SUR LA PROPOSITION DE RÉSOLUTION (N° 1546) DE M. BERNARD ACCOYER tendant à modifier le Règlement de l’Assemblée nationale,
PAR M. Jean-Luc WARSMANN,
Député.
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1. Tirer les conséquences de la révision constitutionnelle 12
2. Créer une charte de l’opposition 15
3. Simplifier et rendre plus accessible le Règlement 17
AUDITION DE M. BERNARD ACCOYER, PRÉSIDENT DE L'ASSEMBLÉE NATIONALE 21
Article 1er (article 2 du Règlement de l’Assemblée nationale) Admission des députés 35
Article 2 (article 6 du Règlement de l’Assemblée nationale) Démission d’un député 35
Article 3 (article 7 du Règlement de l’Assemblée nationale) Remplacement des députés 37
Après l’article 3 38
Article 4 (article 16 du Règlement de l’Assemblée nationale) Commission chargée de vérifier et d’apurer les comptes 40
Article 5 (article 18 du Règlement de l’Assemblée nationale) Services de l’Assemblée 42
Article 6 (article 19 du Règlement de l’Assemblée nationale) Identification des groupes d’opposition et des groupes minoritaires 42
Après l’article 6 47
Article 7 (Chapitre VI du titre Ier du Règlement de l’Assemblée nationale) Intitulé d’une division 48
Article 8 (article 28 du Règlement de l’Assemblée nationale) Nominations de députés dans des assemblées, commissions ou organismes 48
Article 9 (Chapitre VII du titre Ier du Règlement de l’Assemblée nationale) Suppression d’une division et d’un intitulé 50
Article 10 (article 29 du Règlement de l’Assemblée nationale) Représentants de l’Assemblée nationale dans des assemblées internationales ou européennes 51
Article 11 (Chapitre VII du titre Ier et article 29-1 [nouveau] du Règlement de l’Assemblée nationale) Procédure d’avis des commissions permanentes sur certaines nominations 51
Article 12 (article 31 du Règlement de l’Assemblée nationale) Constitution d’une commission spéciale 58
Article 13 (article 32 du Règlement de l’Assemblée nationale) Constitution de droit d’une commission spéciale 59
Article 14 (article 33 du Règlement de l’Assemblée nationale) Effectif des commissions spéciales 60
Article 15 (article 34-1 [nouveau] du Règlement de l’Assemblée nationale) Bureau des commissions spéciales 61
Article 16 (article 36 du Règlement de l’Assemblée nationale) Nombre et compétences des commissions permanentes 62
Article 17 (Chapitre X du titre Ier du Règlement de l’Assemblée nationale) Suppression d’un chapitre 72
Article 18 (article 39 du Règlement de l’Assemblée nationale) Bureau des commissions permanentes 72
Article 19 (Chapitre X du titre Ier du Règlement de l’Assemblée nationale) Création d’un chapitre 74
Après l’article 19 74
Article 20 (article 41 du Règlement de l’Assemblée nationale) Organisation des travaux des commissions 75
Article 20 bis (nouveau) (article 42 du Règlement de l’Assemblée nationale) Présence en commission 78
Article 20 ter (nouveau) (article 42 du Règlement de l’Assemblée nationale) Présence en commission 78
Après l’article 20 ter 86
Article 20 quater (nouveau) (article 43 du Règlement de l’Assemblée nationale) Quorum en commission 86
Article 21 (article 45 du Règlement de l’Assemblée nationale) Présence des membres du Gouvernement et des rapporteurs du Conseil économique et social en commission 87
Article 22 (article 46 du Règlement de l’Assemblée nationale) Publicité des travaux des commissions 89
Article 22 bis (Chapitre XI du titre Ier du Règlement de l’Assemblée nationale) Intitulé d’un chapitre 91
Article 23 (article 47 du Règlement de l’Assemblée nationale) Composition et règles de fonctionnement de la Conférence des Présidents 92
Article 24 (article 47-1 [nouveau] du Règlement de l’Assemblée nationale) Conditions de présentation des projets de loi. Étude d’impact sur les amendements 93
Article 25 (article 48 du Règlement de l’Assemblée nationale) Fixation de l’ordre du jour par l’Assemblée nationale 96
Article 26 (article 49 du Règlement de l’Assemblée nationale) Organisation de la discussion des textes 103
Après l’article 26 121
Article 27 (article 50 du Règlement de l’Assemblée nationale) Séances de l’Assemblée nationale 122
Article 28 (article 51 du Règlement de l’Assemblée nationale) Décision de l’Assemblée nationale de siéger en comité secret 123
Article 29 (article 52 du Règlement de l’Assemblée nationale) Police de la séance 123
Article 30 (article 54 du Règlement de l’Assemblée nationale) Prise de parole des députés 124
Article 31 (article 55 du Règlement de l’Assemblée nationale) Temps de parole des députés dans les débats pour lesquels le temps de parole est limité 126
Article 32 (article 56 du Règlement de l’Assemblée nationale) Prise de parole des membres du Gouvernement 129
Article 32 bis (article 57 du Règlement de l’Assemblée nationale) Clôture de la discussion 130
Après l’article 32 bis 132
Article 33 (article 58 du Règlement de l’Assemblée nationale) Faits personnels 133
Article 34 (article 59 du Règlement de l’Assemblée nationale) Compte rendu des débats en séance 134
Article 35 (article 61 du Règlement de l’Assemblée nationale) Quorum 136
Article 36 (article 62 du Règlement de l’Assemblée nationale) Délégations de vote 139
Article 37 (article 63 du Règlement de l’Assemblée nationale) Modes de votation 141
Article 38 (article 65 du Règlement de l’Assemblée nationale) Cas de vote par scrutin public 141
Article 39 (article 66 du Règlement de l’Assemblée nationale) Modalités du vote par scrutin public 142
Après l’article 39 143
Article 40 (article 71 du Règlement de l’Assemblée nationale) Rappels à l’ordre 143
Article 41 (article 80 du Règlement de l’Assemblée nationale) Application de l’article 26 de la Constitution 144
Article 42 (article 81 du Règlement de l’Assemblée nationale) Dépôt et transmission des projets et propositions de loi 145
Article 43 (article 82 du Règlement de l’Assemblée nationale) Dépôt et examen des propositions de résolution formulant des mesures d’ordre intérieur 146
Article 44 (article 83 du Règlement de l’Assemblée nationale) Renvoi des textes à l’examen des commissions 147
Article 45 (Chapitre II de la première partie du titre II du Règlement de l’Assemblée nationale) Suppression d’un chapitre 148
Article 46 (article 85 du Règlement de l’Assemblée nationale) Compétence des commissions pour l’examen des textes 148
Article 47 (Chapitre II de la première partie du titre II du Règlement de l’Assemblée nationale) Rétablissement d’un chapitre 148
Article 48 (article 86 du Règlement de l’Assemblée nationale) Travail de la commission 149
Article 49 (article 87 du Règlement de l’Assemblée nationale) Commissions saisies pour avis 157
Après l’article 49 161
Article 50 (article 88 du Règlement de l’Assemblée nationale) Réunion de la commission saisie au fond avant le début de la séance 163
Article 51 (article 89 du Règlement de l’Assemblée nationale) Recevabilité financière des propositions de loi et des amendements parlementaires 164
Article 52 (article 90 du Règlement de l’Assemblée nationale) Texte discuté en séance 176
Article 53 (article 91 du Règlement de l’Assemblée nationale) Déroulement de la discussion 177
Article 54 (article 92 du Règlement de l’Assemblée nationale) Irrecevabilité financière opposée à tout moment 180
Article 55 (article 93 du Règlement de l’Assemblée nationale) Irrecevabilité tirée de l’article 41 de la Constitution 181
Article 56 (article 94 du Règlement de l’Assemblée nationale) Conclusions de rejet d’une proposition de loi ou absence de conclusions de la commission 183
Article 57 (article 95 du Règlement de l’Assemblée nationale) Discussion des articles 183
Article 58 (article 97 du Règlement de l’Assemblée nationale) Audition du rapporteur du Conseil économique, social et environnemental 184
Article 59 (article 98 du Règlement de l’Assemblée nationale) Présentation des amendements 185
Article 59 bis (article 98-1 [nouveau] du Règlement de l’Assemblée nationale) Évaluation préalable des amendements parlementaires 186
Article 60 (article 99 du Règlement de l’Assemblée nationale) Délais de dépôt des amendements en séance 187
Article 60 bis (article 100 du Règlement de l’Assemblée nationale) Discussion des amendements 191
Article 61 (article 102 du Règlement de l’Assemblée nationale) Engagement de la procédure accélérée 191
Article 62 (article 103 du Règlement de l’Assemblée nationale) Demande d’examen selon la procédure d’examen simplifiée 193
Article 63 (article 104 du Règlement de l’Assemblée nationale) Conséquences d’une demande d’examen selon la procédure d’examen simplifiée 194
Article 64 (article 106 du Règlement de l’Assemblée nationale) Examen selon la procédure d’examen simplifiée d’un texte en l’absence d’amendements 195
Article 65 (article 107 du Règlement de l’Assemblée nationale) Examen selon la procédure d’examen simplifiée d’un texte faisant l’objet d’amendements 196
Article 66 (article 108 du Règlement de l’Assemblée nationale) Procédure applicable aux deuxièmes lectures et lectures ultérieures 196
Article 67 (article 110 du Règlement de l’Assemblée nationale) Réunion d’une commission mixte paritaire 198
Article 68 (article 111 du Règlement de l’Assemblée nationale) Composition des commissions mixtes paritaires 199
Article 69 (article 116 du Règlement de l’Assemblée nationale) Organisation d’une nouvelle délibération 200
Article 70 (Deuxième partie du titre II du Règlement de l’Assemblée nationale) Intitulé d’une partie 201
Article 71 (article 117 du Règlement de l’Assemblée nationale) Discussion des projets de révision constitutionnelle, de loi de finances et de loi de financement de la sécurité sociale 201
Article 72 (articles 117-1 à 117-4 [nouveaux] du Règlement de l’Assemblée nationale) Dispositions communes aux projets de révision constitutionnelle, de loi de finances et de loi de financement de la sécurité sociale 203
Article 73 (Chapitre IX de la deuxième partie du titre II et article 118 du Règlement de l’Assemblée nationale) Discussion des révisions de la Constitution 208
Article 74 (Chapitre X [nouveau] de la deuxième partie du titre II du Règlement de l’Assemblée nationale) Insertion d’une division et d’un intitulé 208
Article 75 (article 119 du Règlement de l’Assemblée nationale) Règles générales de discussion des projets de loi de finances. Délai de dépôt des amendements 209
Article 76 (article 120 du Règlement de l’Assemblée nationale) Modalités de discussion de la seconde partie du projet de loi de finances 211
Article 77 (article 121 du Règlement de l’Assemblée nationale) Irrecevabilité des amendements contraires aux dispositions de la LOLF 213
Article 78 (Chapitre XI de la deuxième partie du titre II du Règlement de l’Assemblée nationale) Renumérotation d’un chapitre 213
Article 79 (article 121-1 du Règlement de l’Assemblée nationale) Règles générales de discussion des projets de loi de financement de la sécurité sociale 214
Article 80 (article 121-2 du Règlement de l’Assemblée nationale) Irrecevabilité des amendements contraires aux dispositions organiques du code de la sécurité sociale 214
Article 81 (article 121-3 du Règlement de l’Assemblée nationale) Seconde délibération et vote sur les différentes parties du projet de loi de financement de la sécurité sociale 215
Article 82 (Troisième partie du titre II et chapitre XII de la troisième partie du titre II du Règlement de l’Assemblée nationale) Intitulé d’une partie et renumérotation d’un chapitre 215
Article 83 (article 122 du Règlement de l’Assemblée nationale) Motions proposant de soumettre un projet de loi au référendum 216
Article 84 (article 123 du Règlement de l’Assemblée nationale) Motions référendaires transmises par le Sénat 217
Article 85 (article 124 du Règlement de l’Assemblée nationale) Soumission au référendum d’un projet de loi en cours de discussion 217
Article 86 (Chapitre XIII de la troisième partie du titre II du Règlement de l’Assemblée nationale) Insertion d’une division et d’un intitulé 218
Article 87 (article 125 du Règlement de l’Assemblée nationale) Consultation des électeurs d’une collectivité territoriale située outre-mer 218
Article 88 (article 126 du Règlement de l’Assemblée nationale) Motions relatives aux traités d’adhésion à l’Union européenne 221
Article 89 (article 127 du Règlement de l’Assemblée nationale) Discussion des projets et propositions de loi organique 224
Article 90 (article 128 du Règlement de l’Assemblée nationale) Ratification des traités et accords internationaux 225
Article 91 (article 131 du Règlement de l’Assemblée nationale) Application de l’article 35 de la Constitution 228
Article 92 (Première partie du titre III du Règlement de l’Assemblée nationale) Modification de l’intitulé d’une partie 230
Article 93 (article 132 du Règlement de l’Assemblée nationale) Déclarations du Gouvernement avec ou sans débat 231
Article 94 (Chapitre II de la première partie du titre III du Règlement de l’Assemblée nationale) Modification de l’intitulé d’un chapitre 233
Article 95 (article 133 du Règlement de l’Assemblée nationale) Questions orales 234
Article 96 (article 134 du Règlement de l’Assemblée nationale) Questions orales sans débat 237
Article 97 (article 135 du Règlement de l’Assemblée nationale) Questions écrites 239
Après l’article 97 242
Article 98 (Chapitre III de la première partie du titre III du Règlement de l’Assemblée nationale) Insertion d’une division et d’un intitulé 242
Article 99 (article 136 du Règlement de l’Assemblée nationale) Examen des propositions de résolution déposées en application de l’article 34-1 de la Constitution 243
Article 100 (Chapitre IV de la première partie du titre III du Règlement de l’Assemblée nationale) Insertion d’une division et d’un intitulé 245
Article 101 (article 137 du Règlement de l’Assemblée nationale) Dépôt des propositions de résolution tendant à la création d’une commission d’enquête 246
Article 102 (article 138 du Règlement de l’Assemblée nationale) Recevabilité des propositions de résolution tendant à la création d’une commission d’enquête 247
Article 103 (Chapitre III de la première partie du titre III du Règlement de l’Assemblée nationale) Suppression d’une division et d’un intitulé 247
Article 104 (article 139 du Règlement de l’Assemblée nationale) Recevabilité des propositions de résolution tendant à la création d’une commission d’enquête 247
Article 105 (Chapitre IV de la première partie du titre III du Règlement de l’Assemblée nationale) Suppression d’une division et d’un intitulé 248
Article 106 (article 140 du Règlement de l’Assemblée nationale) Examen des propositions de résolution tendant à la création d’une commission d’enquête par les commissions permanentes 248
Article 107 (article 140-1 du Règlement de l’Assemblée nationale) Abrogation d’un article 248
Article 108 (article 141 du Règlement de l’Assemblée nationale) Création d’une commission d’enquête 249
Article 109 (article 142 du Règlement de l’Assemblée nationale) Composition des commissions d’enquête 250
Article 110 (article 142-1 du Règlement de l’Assemblée nationale) Retransmission audiovisuelle des auditions des commissions d’enquête 250
Article 111 (article 143 du Règlement de l’Assemblée nationale) Bureau des commissions d’enquête 251
Article 112 (article 144 du Règlement de l’Assemblée nationale) Comptes rendus des auditions des commissions d’enquête 252
Article 113 (articles 144-1 et 144-2 [nouveaux] du Règlement de l’Assemblée nationale) Publicité des auditions des commissions d’enquête. Conclusions des travaux des commissions d’enquête 253
Article 114 (article 145 du Règlement de l’Assemblée nationale) Association de l’opposition aux missions d’information 254
Article 115 (article 145-5 du Règlement de l’Assemblée nationale) Commissions permanentes exerçant les prérogatives des commissions d’enquête 257
Article 116 (article 145-6 du Règlement de l’Assemblée nationale) Interdiction d’une mission d’information exerçant les prérogatives d’une commission d’enquête et d’une commission d’enquête ayant le même objet 257
Article 117 (articles 145-7 et 145-8 [nouveaux] du Règlement de l’Assemblée nationale) Rapports sur la mise en application des lois. Rapports sur la mise en œuvre des conclusions des commissions d’enquête ou missions d’information 257
Article 118 (article 146 du Règlement de l’Assemblée nationale) Contrôle budgétaire 261
Article 119 (Chapitre VII de la première partie du titre III et articles 146-1 à 146-5 [nouveaux] du Règlement de l’Assemblée nationale) Comité d’évaluation et de contrôle 262
Article 120 (Chapitre VIII de la première partie du titre III du Règlement de l’Assemblée nationale) Renumérotation d’un chapitre 276
Article 121 (article 150 du Règlement de l’Assemblée nationale) Inscription à l’ordre du jour des rapports sur les pétitions 277
Article 122 (Chapitre IX de la première partie du titre III du Règlement de l’Assemblée nationale) Renumérotation et intitulé d’un chapitre 277
Article 123 (article 151-1 du Règlement de l’Assemblée nationale) Composition et mode de fonctionnement de la commission chargée des affaires européennes 277
Article 124 (article 151-2 du Règlement de l’Assemblée nationale) Transmission des documents européens à la commission chargée des affaires européennes 281
Article 125 (article 151-3 du Règlement de l’Assemblée nationale) Transmission des projets d’actes législatifs européens à la commission chargée des affaires européennes 283
Article 126 (article 151-4 du Règlement de l’Assemblée nationale) Propositions de résolution déposées en application des articles 88-4 et 88-6 de la Constitution 284
Article 127 (articles 151-5 à 151-12 [nouveaux] du Règlement de l’Assemblée nationale) Procédure d’examen des propositions de résolution déposées en application des articles 88-4 et 88-6 de la Constitution 286
Article 128 (Chapitre X de la deuxième partie du titre III et article 152 du Règlement de l’Assemblée nationale) Numérotation d’un chapitre. Débat sur le programme ou sur une déclaration de politique générale du Gouvernement 300
Article 129 (Chapitre XI de la deuxième partie du titre III du Règlement de l’Assemblée nationale) Numérotation d’un chapitre 301
Article 130 (article 153 du Règlement de l’Assemblée nationale) Dépôt des motions de censure 301
Article 131 (article 154 du Règlement de l’Assemblée nationale) Discussion des motions de censure 301
Article 132 (Troisième partie du titre III et chapitre XII [nouveau] de la troisième partie du titre III du Règlement de l’Assemblée nationale) Intitulé d’une partie. Renumérotation et intitulé d’un chapitre 303
Articles 133 et 134 (articles 157 et 157-1 du Règlement de l’Assemblée nationale) Haute Cour 303
Article 135 (Chapitre XIII de la troisième partie du titre III et article 158 du Règlement de l’Assemblée nationale) Cour de justice de la République 304
Article 136 (après l’article 158 du Règlement de l’Assemblée nationale) Dispositions diverses 304
Article 137 (article 159 du Règlement de l’Assemblée nationale) Indemnité de fonction 304
Article 138 (article 160 du Règlement de l’Assemblée nationale) Insignes 306
Article 139 (article 161 du Règlement de l’Assemblée nationale) Saisine de la Haute Cour de justice 307
Article 140 (avant l’article 162 du Règlement de l’Assemblée nationale) Suppression d’un intitulé 307
Article 141 (articles 162 à 164 du Règlement de l’Assemblée nationale) « Barodet » 307
Article 142 Renvoi des textes à l’examen des commissions 308
Article 143 Entrée en vigueur des dispositions relatives aux études d’impact sur les projets de loi et aux évaluations préalables sur les amendements 309
Article 143 bis Entrée en vigueur des dispositions relatives à la commission chargée des affaires européennes 309
Article 144 Entrée en vigueur des dispositions relatives aux propositions de résolution prises sur le fondement de l’article 88-6 de la Constitution 310
TABLEAU COMPARATIF 311
ANNEXE AU TABLEAU COMPARATIF 417
AMENDEMENTS EXAMINÉS PAR LA COMMISSION 433
MESDAMES, MESSIEURS,
L’un des objectifs principaux de la loi constitutionnelle n° 2008-724 du 23 juillet 2008 a été le renforcement des pouvoirs du Parlement. À ce titre, l’introduction, dans le premier article du titre de la Constitution consacré au Parlement (article 24), d’une définition des missions du Parlement, résume à elle seule la volonté qui a conduit cette réforme : « Le Parlement vote la loi. Il contrôle l’action du Gouvernement. Il évalue les politiques publiques. »
En ce qui concerne la fonction législative, la loi constitutionnelle du 23 juillet 2008 a procédé à un élargissement du domaine de la loi (1) et introduit dans la procédure législative des changements de grande ampleur qui sont entrés en vigueur au 1er mars 2009 : la discussion en séance du texte adopté par la commission, dans des conditions de délai nouvelles ; la fixation de son ordre du jour par chaque assemblée, sous réserve d’un certain nombre de semaines et jours de séance devant être consacrés par priorité à l’examen de certains textes ou à des inscriptions spécifiques à l’ordre du jour…
De la même manière, la fonction de contrôle du Parlement s’est vue enrichie de nouveaux dispositifs : l’information sur la décision du Gouvernement de faire intervenir les forces armées à l’étranger, qui peut donner lieu à un débat et doit, en cas de prolongation d’une opération au-delà de quatre mois, être autorisée par le Parlement ; la faculté pour chaque assemblée de voter des résolutions, dans les conditions prévues par une loi organique, et celle pour le Gouvernement de faire une déclaration suivie d’un débat et, le cas échéant, d’un vote n’engageant pas sa responsabilité, devant l’une ou l’autre assemblée…
L’adoption de la révision constitutionnelle a été suivie par l’examen de projets de loi nécessaires pour permettre l’entrée en vigueur d’un certain nombre de dispositions issues de la révision constitutionnelle :
— la loi organique n° 2009-38 du 13 janvier 2009 a permis de fixer le nombre de membres de l’Assemblée nationale et d’appliquer la disposition prévoyant le retour des ministres anciennement parlementaires dans leur assemblée d’élection ;
— la loi n° 2009-39 du 13 janvier 2009 a prévu la création de la commission chargée de donner son avis sur les projets de délimitation des circonscriptions pour l’élection des députés ou de modification de la répartition des sièges de parlementaires ;
— la loi organique n° 2009-403 du 15 avril 2009 relative à l’application des articles 34-1, 39 et 44 de la Constitution doit permettre l’exercice d’un nouveau droit de résolution par chaque assemblée, l’établissement de conditions de présentation des projets de loi et enfin la fixation d’un cadre à l’exercice du droit d’amendement.
Il appartient désormais à chacune des assemblées de tirer le meilleur parti des perspectives que la révision constitutionnelle a ouvertes au Parlement, en procédant à une réforme de son règlement.
L’enjeu principal de la présente réforme du Règlement de l’Assemblée nationale est bien de moderniser la procédure législative, de renforcer les procédures de contrôle et d’évaluation et de donner enfin un statut et des droits aux groupes parlementaires, et notamment à ceux qui sont qualifiés par la Constitution de groupes « d’opposition ou minoritaires ».
Pour autant, la modification du Règlement ne sera pas à elle seule suffisante pour parachever la réforme initiée par la révision constitutionnelle du 23 juillet 2008. Un certain nombre de changements devront provenir du comportement des acteurs eux-mêmes, tant le Gouvernement que les parlementaires. Il reviendra à chacun de participer à cette nécessaire modernisation, la crainte du changement ne devant pas l’emporter sur la perspective d’un Parlement plus moderne, plus efficace et plus respectueux des droits de l’opposition.
1. Tirer les conséquences de la révision constitutionnelle
La présente réforme du Règlement de l’Assemblée nationale propose de tirer toutes les conséquences de la révision constitutionnelle sur la procédure parlementaire.
Cette réforme est tout d’abord rendue nécessaire par certaines dispositions constitutionnelles qui ne concordent plus avec la rédaction actuelle du Règlement de l’Assemblée nationale : l’examen du texte résultant des travaux de la commission en séance publique ; la création d’une commission spéciale pour l’examen d’un texte devenue l’exception ; la fixation de l’ordre du jour à titre principal par chaque assemblée.
Certaines dispositions constitutionnelles, dont l’entrée en vigueur a été immédiate, s’appliquent déjà en l’état actuel du Règlement de l’Assemblée nationale, mais l’adaptation du Règlement n’en serait pas moins souhaitable afin de le rendre compatible avec ces dispositions. Il en est ainsi de la disposition prévoyant l’organisation d’un débat et le vote d’une autorisation pour la prolongation des interventions des forces armées à l’étranger (2), qui ne peut se satisfaire de l’application de l’article 132 du Règlement. De même, une disposition introduite à l’occasion d’une précédente révision constitutionnelle, le 23 mars 2008, prévoit un débat dans les assemblées avant la consultation des électeurs d’une collectivité territoriale d’outre-mer, sans qu’une disposition du Règlement ne précise les conditions d’organisation de ce débat (3).
La réforme du Règlement est également appelée par les dispositions constitutionnelles nouvelles qui y font explicitement référence de chaque assemblée. On peut dénombrer à ce titre les conditions d’exercice du droit d’amendement, que le règlement doit fixer dans le cadre prévu par le législateur organique (article 44 de la Constitution) ; la détermination des droits des groupes parlementaires constitués au sein de chaque assemblée et la reconnaissance de droits spécifiques aux groupes d’opposition et aux groupes minoritaires (article 51-1 de la Constitution) ; les conditions de création des commissions d’enquête, qui sont réservées au règlement, tandis que la Constitution confie au législateur le soin de préciser l’étendue des pouvoirs et les conditions de fonctionnement de ces commissions (article 51-2 de la Constitution).
Par conséquent, un grand nombre d’articles du Règlement sont modifiés ou créés pour y introduire des règles nouvelles, rendues possibles ou nécessaires par la révision constitutionnelle du 23 juillet 2008. À ce titre, on peut signaler :
— la nouvelle rédaction de l’article 7 du Règlement, pour tenir compte de la nouvelle modalité de remplacement du député qui accepte des fonctions gouvernementales prévue par l’article 25 de la Constitution ;
— la définition des groupes d’opposition et des groupes minoritaires par l’article 19 du Règlement, pour permettre la mise en œuvre des droits spécifiques qui leur sont reconnus par l’article 51-1 de la Constitution ;
— la nouvelle procédure d’avis des commissions permanentes sur certaines nominations par le Président de la République, à l’article 29-1 du Règlement, pour prendre en compte la nouvelle possibilité ouverte par l’article 13 de la Constitution et rendue applicable par le législateur organique ;
— la nouvelle répartition des compétences entre les commissions permanentes et la création de deux nouvelles commissions, à l’article 36 du Règlement, comme le permet l’article 43 de la Constitution ;
— le nouvel article 47-1 du Règlement, relatif au contrôle des conditions de présentation des projets de loi par la Conférence des Présidents, conformément à ce que prévoit l’article 39 de la Constitution ;
— les nouvelles modalités de fixation de l’ordre du jour par l’Assemblée, à l’article 48 du Règlement, conformément à ce que prévoit l’article 48 de la Constitution ;
— la possibilité pour la Conférence des Présidents d’organiser la discussion des textes, et notamment d’instaurer un temps législatif programmé, aux articles 49 et 55 du Règlement, conformément à ce que permet l’article 44 de la Constitution ;
— les nouvelles modalités d’examen des textes par les commissions, aux articles 86 et 87 du Règlement, conformément à ce que prévoit l’article 42 de la Constitution ;
— les nouvelles modalités de discussion des textes en séance, aux articles 90 et 91 du Règlement, conformément à ce que prévoit l’article 42 de la Constitution ;
— la nouvelle rédaction de l’article 93 du Règlement, pour tenir compte de l’élargissement au Président de l’Assemblée nationale de la faculté d’opposer l’irrecevabilité tirée de l’article 41 de la Constitution ;
— la nouvelle rédaction de l’article 98 du Règlement, pour prendre en compte la faculté de déposer un amendement ayant un lien même indirect avec le texte déposé ou transmis, conformément à ce que prévoit l’article 45 de la Constitution ;
— la nouvelle rédaction de l’article 99 du Règlement, pour modifier les règles de délai de dépôt des amendements par les membres du Parlement, conformément au cadre fixé par le législateur organique en vertu de l’article 44 de la Constitution ;
— la nouvelle rédaction de l’article 102 du Règlement, pour permettre aux Conférences des présidents des deux assemblées de s’opposer conjointement à l’engagement de la procédure accélérée par le Gouvernement, comme le permet désormais l’article 45 de la Constitution ;
— la nouvelle rédaction de l’article 110 du Règlement, pour permettre à une commission mixte paritaire sur une proposition de loi d’être réunie à l’initiative conjointe des présidents des deux assemblées, conformément à l’article 45 de la Constitution ;
— la prise en compte d’une procédure législative spécifique, prévoyant l’examen en séance du texte déposé sur le bureau de l’Assemblée ou transmis par l’autre assemblée, pour les projets de loi de finances, les projets de loi de financement de la sécurité sociale et les projets de révisions constitutionnelles, aux articles 117 à 121-3 du Règlement, conformément à ce que prévoit l’article 42 de la Constitution ;
— la création d’une procédure relative à la consultation des électeurs d’une collectivité située outre-mer, à l’article 125 du Règlement, conformément à ce que prévoient les articles 72-4 et 73 de la Constitution depuis la révision constitutionnelle du 28 mars 2003 ;
— la possibilité de discuter et d’adopter des motions autorisant le recours au Congrès pour autoriser la ratification d’un traité d’adhésion à l’Union européenne, à l’article 126 du Règlement, comme le prévoit le nouvel article 88-5 de la Constitution ;
— la nouvelle rédaction de l’article 131 du Règlement, afin de prendre en compte les déclarations et autorisations relatives aux interventions militaires extérieures, conformément à l’article 35 de la Constitution ;
— la nouvelle rédaction de l’article 132 du Règlement, pour prendre en compte la possibilité pour le Gouvernement d’organiser des débats thématiques, avec ou sans vote, conformément au nouvel article 50-1 de la Constitution ;
— la nouvelle rédaction des articles 133 et 134 du Règlement, relatifs aux questions orales, pour prendre en compte la modification de l’article 48 de la Constitution ;
— la nouvelle rédaction des articles 137 à 144-2 du Règlement, pour prendre en compte le nouvel article 51-2 de la Constitution relatif aux commissions d’enquête ;
— la nouvelle rédaction de l’article 151-3 et la création des articles 151-9 à 151-11 du Règlement, pour prendre en compte l’article 88-5 de la Constitution dans sa rédaction à compter de l’entrée en vigueur du traité de Lisbonne, qui permettra d’adopter une motion pour permettre au Parlement d’autoriser la ratification d’un traité d’adhésion à l’Union européenne par la voie du Congrès.
2. Créer une charte de l’opposition
La présente réforme du Règlement ne serait pas satisfaisante si elle se contentait d’être une réforme a minima, ne faisant que procéder aux ajouts et coordinations rendus nécessaires par la révision constitutionnelle du 23 juillet 2008. Elle a pour ambition de donner tout son sens au nouvel article 51-1 de la Constitution, en vertu duquel « le règlement de chaque assemblée (…) reconnaît des droits spécifiques aux groupes d’opposition de l’assemblée intéressée ainsi qu’aux groupes minoritaires ».
Votre rapporteur, lors de la précédente réforme du Règlement de l’Assemblée nationale, avait défendu « la création d’un « privilège de l’opposition » (qui) permettrait de lui accorder une place qui dépasse la stricte importance de son effectif » (4). À ce titre, il avait été proposé :
— d’attribuer une présidence de commission permanente à un membre de l’opposition ;
— dans le prolongement de la disposition introduite dans le Règlement par la résolution du 26 mars 2003 afin d’assurer le pluralisme dans la conduite des commissions d’enquête (deuxième alinéa de l’article 140-1 du Règlement), de prévoir que la fonction de président ou de rapporteur d’une commission d’enquête ou d’une mission d’information créée par la Conférence des présidents revient de plein droit à un membre d’un groupe d’opposition.
La présente réforme du Règlement propose de retenir une version plus audacieuse de ces anciennes propositions et d’y ajouter également d’autres droits spécifiques. Au titre des droits spécifiques reconnus aux groupes d’opposition et minoritaires, la présente proposition de résolution propose en effet :
— l’octroi de la présidence de la commission des Finances (article 39) ;
— une représentation s’efforçant de reproduire la configuration politique de l’Assemblée pour : les nominations des députés à des commissions ou des organismes (article 28) ; les nominations des rapporteurs budgétaires (article 146), les membres du comité d’évaluation et de contrôle des politiques publiques (article 147), les missions d’information des commissions permanentes composées de plus de deux membres (article 145) ;
— une représentation s’efforçant de reproduire la configuration politique de l’Assemblée et d’assurer la représentation de toutes les composantes pour : le bureau de la commission chargée de vérifier et d’apurer les comptes (article 16), le bureau de la commission chargée de l’examen des demandes de suspension de la détention, des mesures privatives ou restrictives de liberté ou des poursuites (article 80), le bureau des commissions d’enquête (article 143) ainsi que celui des missions d’information créées par la Conférence des Présidents (article 145) ;
— une représentation s’efforçant de reproduire la configuration politique de l’Assemblée et l’octroi d’au moins un représentant à chaque groupe pour : le bureau des commissions permanentes (article 39) ainsi que des commissions spéciales (article 34-1), les commissions mixtes paritaires (article 111).
— l’octroi de la moitié des questions au Gouvernement chaque semaine à un groupe d’opposition (article 133) ;
— l’octroi d’un droit de tirage pour la création d’une commission d’enquête (article 141) ;
— l’octroi de droit de la fonction de président ou de rapporteur d’une commission d’enquête à un député appartenant à un groupe d’opposition (article 143) ;
— la présence d’un député de l’opposition pour toute mission d’information créée par une commission permanente comprenant deux membres (article 145) ;
— la présence d’un député de l’opposition comme co-rapporteur sur la mise en application d’une loi (article 145-7).
En 1959, Michel Habib-Deloncle, rapporteur de la commission spéciale chargée de préparer le Règlement de l’Assemblée nationale, écrivait : « En déterminant son règlement, l’Assemblée se donne et donne à chacun de ses membres la charte de ses libertés. C’est en même temps la charte de ses devoirs. » (5) Par la présente révision, le Règlement de l’Assemblée nationale deviendra également la charte de l’opposition, d’une opposition qui puisse participer pleinement à la fonction législative et à la fonction de contrôle et d’évaluation qui sont celles d’un Parlement moderne.
3. Simplifier et rendre plus accessible le Règlement
Enfin, une réforme ambitieuse de notre Règlement ne saurait négliger, en cette période où le souci de la qualité de la norme est redevenu primordial et où notre commission des Lois accorde une importance toute particulière à la simplification du droit, le travail de simplification du Règlement de l’Assemblée nationale qui s’impose.
La simplification de la procédure d’adoption des propositions de résolution en matière européenne, qui est proposée aux articles 151-1 à 151-11 du Règlement, permettra à la fois d’assurer un examen préalable de toutes les propositions de résolution européenne par la commission chargée des affaires européennes et une possibilité de considérer la proposition de résolution comme adoptée tacitement par la commission permanente compétente, puis par l’Assemblée nationale elle-même.
Au titre de la simplification, la présente proposition de résolution propose un nettoyage du Règlement, permettant à la fois de supprimer des dispositions devenues désuètes et de procéder à des regroupements des dispositions portant sur un même thème, pour faciliter la compréhension de la procédure parlementaire par chaque député.
Les dispositions du Règlement non appliquées et dont la suppression est proposée sont :
— la présentation d’un rapport d’information une fois par an par les membres de l’Assemblée qui siègent au sein d’un organisme, d’une commission ou d’une assemblée au sein duquel ils ont été nommés par l’Assemblée nationale (article 28) ;
— la surveillance de la rédaction du procès-verbal, la constatation des votes et du résultat des scrutins ainsi que le contrôle des délégations de vote par les secrétaires (troisième alinéa de l’article 52) ;
— le retrait de parole à l’orateur qui lit un discours (sixième alinéa de l’article 54) ;
— la possibilité pour les commissaires du Gouvernement d’intervenir en séance à la demande d’un membre du Gouvernement (deuxième alinéa de l’article 56) ;
— la possibilité de transmettre par la voie d’un télégramme notifié au Président de l’Assemblée nationale les délégations et notifications effectuées en urgence (cinquième alinéa de l’article 62) ;
— la référence à l’urne électronique pour le scrutin public à la tribune (sixième alinéa de l’article 66) ;
— l’annonce en séance publique du dépôt des propositions de loi et de la transmission des projets et propositions de loi par le Sénat (deuxième et troisième alinéas de l’article 81), de la saisine pour avis d’une commission permanente (premier alinéa de l’article 87), de la décision d’examiner un texte selon la procédure d’examen simplifiée (premier alinéa de l’article 104), du dépôt du rapport d’une commission d’enquête (deuxième alinéa de l’article 143) et de la commission qui décide de faire connaître ses observations sur une proposition de résolution renvoyée à une autre commission permanente (troisième alinéa de l’article 151-2) ;
— la possibilité de publier, en annexe au compte rendu intégral de la séance au cours de laquelle ils sont discutés, les rapports des commissions sur les projets ou propositions de loi (premier alinéa de l’article 86) ;
— la possibilité pour le Président de décider le renvoi à la commission d’un ou plusieurs articles dans l’intérêt de la discussion (sixième et septième alinéas de l’article 95) ;
— le retrait de la discussion du projet de loi de finances et l’organisation d’un débat distinct pour tout article ou amendement contenant des dispositions autres que celles prévues par la LOLF, à la demande de la commission permanente qui aurait été compétente pour en connaître au fond de la demande, si le président ou le rapporteur général de la commission des Finances l’accepte (article 119) ;
— l’établissement par le Secrétariat général de l’Assemblée nationale d’un recueil des textes des programmes et engagements électoraux des députés (article 164).
D’autres suppressions de dispositions du Règlement tirent pour leur part la conséquence de nouvelles règles de fonctionnement :
— la faculté pour le président ou le rapporteur de la commission saisie au fond d’accepter ou de refuser la discussion des amendements non antérieurement soumis à la commission (troisième alinéa de l’article 88) n’est plus nécessaire, depuis que la précédente réforme du Règlement a supprimé la possibilité de lever la forclusion pour le dépôt d’amendements par des parlementaires ;
— la possibilité pour l’Assemblée de voter sur les conclusions de rejet d’une proposition (article 94) n’est plus nécessaire, dans la mesure où les propositions de loi faisant l’objet d’un rejet doivent être examinées dans leur texte initial par l’Assemblée en vertu de la nouvelle rédaction de l’article 42 de la Constitution.
Enfin, une volonté pédagogique se fait jour à travers :
— la création d’un chapitre et d’un article spécifique (article 92 du Règlement) consacrés à la recevabilité financière ;
— la reproduction, dans le Règlement, de dispositions organiques nécessaires pour la procédure parlementaire : les dispositions relatives aux propositions de résolution (article 136 du Règlement) ; les dispositions relatives au contrôle des conditions de présentation des projets de loi par la Conférence des Présidents (article 47-1 du Règlement).
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La Commission procède, le mardi 28 avril 2009, à l’audition de M. Bernard Accoyer, Président de l’Assemblée nationale, sur sa proposition de résolution tendant à modifier le Règlement de l’Assemblée nationale (n° 1546).
M. le président Jean-Luc Warsmann. Nous avons le plaisir d’accueillir M. Bernard Accoyer, président de l’Assemblée nationale, que notre Commission a souhaité entendre sur sa proposition de résolution tendant à modifier le Règlement de notre Assemblée, avant d’en débattre demain matin.
M. Bernard Accoyer, président de l’Assemblée nationale. Je remercie tout d’abord votre Commission de procéder à mon audition sur ce sujet. De l’importante réforme constitutionnelle du 23 juillet 2008, qui a conduit à modifier la moitié des articles de notre Constitution, ne pouvait naturellement que s’ensuivre une réforme majeure de notre Règlement. Jamais notre Constitution ni notre Règlement n’ont été aussi profondément modifiés depuis le début de la
Ve République. Après la réforme de 1962 ayant institué l’élection du Président de la République au suffrage universel, puis celles de 2000 et 2001 ayant instauré le quinquennat et inversé le calendrier électoral, l’exigence s’est fait sentir d’un rééquilibrage des pouvoirs entre l’exécutif et le législatif, entre le Gouvernement et le Parlement.
La difficulté de la tâche est de procéder à cette refonte sans précédent dans le respect de la lettre et de l’esprit de nos institutions, de cette Ve République qui, en un demi-siècle, a montré sa solidité, son efficacité et sa souplesse, qui lui ont permis de s’accommoder de circonstances fort différentes.
Il nous appartient de respecter deux exigences : d’une part, éviter une réforme qui serait dictée par les contingences ; d’autre part, veiller à préserver l’institution elle-même et les équilibres en son sein.
S’agissant de la première de ces exigences, il nous faut prendre en compte la particularité de nos institutions qui se sont accommodées de chefs de l’État successifs qui ont eu des pratiques différentes du pouvoir, pratiques qui ont elles-mêmes pu varier au cours de leurs mandats. De la même façon, nos institutions ont fonctionné aussi bien en cas de cohabitation qu’en cas de détention de la majorité par un seul groupe – ce qui s’est produit quatre fois sous la Ve République –, ou par une coalition, et nul doute qu’elles auraient également fonctionné dans la situation, encore inédite, d’absence de majorité.
Pour ce qui est de la seconde de ces exigences, il nous faut assurer le respect des grands principes qui président au fonctionnement de nos institutions et de l’équilibre entre les prérogatives de la majorité et les droits fondamentaux de l’opposition. C’est dans cet esprit qu’après avoir réuni un groupe de travail pluraliste, auquel plusieurs d’entre vous ont participé, j’ai rédigé cette proposition de résolution en tenant compte le plus fidèlement possible des points de convergence et en recherchant un équilibre lorsqu’une telle convergence n’avait pu être constatée.
En matière de procédure législative, la réforme marque d’incontestables avancées au bénéfice du Parlement. Il convient toutefois, à ce stade, de rappeler une évidence : s’il appartient au Parlement de voter la loi, le rôle essentiel revient à l’exécutif dans son élaboration. C’est ainsi que sont mis en œuvre les programmes, présidentiel et législatif, sur lesquels le Président de la République puis les députés ont été élus. L’exécutif et le Gouvernement ont par définition la tâche de rechercher et de faire prévaloir l’intérêt général dans l’élaboration de la loi. Il faut surtout se garder d’y substituer une addition d’intérêts plus catégoriels ou locaux. C’est pourquoi l’initiative législative doit demeurer, pour sa plus large part, du ressort du Gouvernement. C’est une exigence constitutionnelle en matière de lois de finances, de lois de financement de la sécurité sociale et de ratification des traités internationaux. Mais pourrait-on imaginer qu’il n’en soit pas de même pour les lois sur les états de crise ou pour certaines lois dites « fondatrices » ?
C’est d’ailleurs pourquoi le nouvel article 48 de la Constitution réserve au Gouvernement la maîtrise de l’ordre du jour deux semaines sur quatre. Il convient parallèlement, et c’est ce que je propose, de mettre en œuvre un « temps législatif programmé », comme il en a déjà existé entre 1935 et 1969, d’autant que des dérives sont intervenues depuis 1981 à l’initiative des oppositions successives, de tous bords. Ainsi, alors qu’il n’y avait eu que 4 564 amendements déposés sous la première législature, on en a dénombré 243 807 sous la dernière.
La réforme de nos institutions donne un rôle accru au Parlement par trois dispositions au moins : les délais de dépôt des projets de loi, la discussion en séance sur la base du texte adopté par la commission, une meilleure information, grâce notamment aux études d’impact.
La proposition de résolution qui vous est soumise tient compte de l’ensemble de ces exigences et de ces progrès.
S’agissant des pouvoirs de contrôle, la réforme constitutionnelle comporte des avancées importantes au bénéfice du Parlement. Je n’en donnerai que quelques exemples.
Le contrôle parlementaire de l’action du Gouvernement et l’évaluation des politiques publiques sont devenus des missions reconnues par la Constitution. Celle-ci prévoit de même, désormais, que les commissions permanentes disposent d’un pouvoir d’avis sur certaines nominations, notamment celles effectuées par le Président de la République et le président de l’Assemblée nationale, et qu’une semaine sur quatre de l’ordre du jour parlementaire est réservée en priorité au contrôle et à l’évaluation. Bien entendu, au-delà des textes, ce contrôle dépendra de la pratique, et les habitudes prises dès le début seront déterminantes pour l’avenir.
Nous exerçons déjà une importante activité de contrôle. Ainsi, quelque 200 rapports, tous d’une très grande qualité, ont-ils été élaborés depuis le début de cette législature. La seule défaillance réside dans l’absence de publicité à leur sujet, qui les a empêchés d’avoir le retentissement qu’ils auraient mérité. C’est pourquoi, et la semaine de l’ordre du jour réservée par priorité au contrôle et à l’évaluation en donnera l’occasion, il faut améliorer la publicité du contrôle en multipliant les auditions publiques, en rendant publique l’adoption des rapports, et surtout en évaluant les suites qui y sont données par le Gouvernement ou les institutions en convoquant six mois plus tard, par exemple, les ministres ou les responsables concernés.
La création d’un comité d’évaluation et de contrôle des politiques publiques est un point essentiel de la réforme. Elle donnera une puissante impulsion à nos activités en ces domaines.
La réforme du Règlement va également renforcer les droits de l’opposition. Je n’en donnerai que trois illustrations : l’attribution, désormais réglementaire, de la présidence de la commission des finances à un membre de l’opposition ; le droit pour l’opposition d’obtenir, une fois par an, la création d’une commission d’enquête ; le partage entre la majorité et l’opposition des responsabilités de président et de rapporteur dans les missions d’information.
Mais, nous le savons tous, au-delà des textes, notre pratique sera là encore décisive. Nous avons déjà commencé de la modifier, la Conférence des présidents ayant institué l’égalité des temps de parole entre majorité et opposition pour toutes les activités de contrôle – questions au Gouvernement, questions orales sans débat, questions cribles ou débats d’évaluation. La première semaine de contrôle, qui s’est déroulée en mars, a permis à près d’un quart des députés de s’exprimer dans l’hémicycle. À nous, comme en matière de contrôle, de nous saisir de ces nouveaux pouvoirs pour les exercer au mieux.
S’il nous appartient d’utiliser les pouvoirs nouveaux que nous confère la Constitution, n’oublions pas tous ceux que nous détenons déjà et que nous n’utilisons pleinement que rarement. Avant de revendiquer de nouvelles missions, accomplissons totalement celles qui sont déjà les nôtres !
Notre tâche n’est pas facile, et nous prêtons parfois le flanc à des critiques que je considère comme trop souvent abusives. La présence dans l’hémicycle, laquelle ne résume pas, tant s’en faut, le travail d’un député, s’est imposée, sous la domination de l’image, comme un indicateur majeur d’activité. Il est justifié de prendre en compte la participation aux scrutins. Comme je l’ai toujours dit, si, en la matière, les articles 42 et 162 du Règlement sont actuellement inapplicables, ils ne le seront plus une fois que la réforme aura été mise en œuvre et que le temps législatif pourra être programmé. Ces articles prévoient des sanctions en cas d’assiduité insuffisante sans justification. Elles seront applicables et appliquées, mais qu’on ne compte pas sur moi pour mêler ma voix à celles qui, oubliant le travail considérable accompli en notre enceinte, réclament des mesures coercitives, voire des sanctions nouvelles.
J’en viens à nos moyens. Déjà importants, ils ont été redéployés grâce à des réformes internes d’ampleur, comme celle des services des comptes rendus. Mais il nous en faudra probablement d’autres pour exercer certains nouveaux pouvoirs. Compte tenu du niveau de la dépense publique aujourd’hui atteint dans notre pays, les créations afférentes d’emplois à l’Assemblée nationale devront être compensées par des suppressions équivalentes dans les services de l’exécutif.
En conclusion, cette réforme de notre Règlement doit respecter la lettre et l’esprit de la nouvelle Constitution. Il nous faut, dans le respect des grands équilibres de la Ve République, mettre en œuvre de manière attentive et efficace les nouveaux pouvoirs législatifs et de contrôle de notre Assemblée. Gardons-nous d’élaborer un Règlement dont le contenu serait déterminé par la frénésie législative gouvernementale, qui va grandissant depuis le début de la Ve République, ou par une volonté de pallier une insuffisante assiduité des uns ou des postures d’obstruction caricaturales des autres.
Aussi vous invité-je à ne modifier qu’avec la plus extrême prudence les équilibres atteints dans ce projet de résolution, qui respecte les droits des uns et des autres. Nous élaborons, ne l’oublions pas, un Règlement destiné à perdurer, indépendamment des circonstances politiques, notamment de la composition du Parlement, et à assurer le bon fonctionnement du cœur de la démocratie que constitue l’Assemblée nationale.
M. le président Jean-Luc Warsmann. Je vous remercie, monsieur le président.
M. Jean-Jacques Urvoas. Je voudrais tout d’abord, monsieur le président de l’Assemblée nationale, vous remercier au nom du groupe SRC d’être venu vous exprimer devant notre Commission. Notre collègue Manuel Valls en avait formulé le vœu en Commission le 8 avril dernier. Il ne semblait pas en effet prévu de vous entendre. Or, il nous paraissait logique, sinon évident, que le président de l’Assemblée nationale vienne présenter lui-même aux députés sa proposition de résolution. Nous sommes donc heureux que les parlementaires de l’opposition vous aient permis de vous livrer à l’exercice.
Quel est notre état d’esprit ? Je le qualifierai de « volontairement constructif ». Réformer notre Règlement n’est pas tâche aisée. Tout d’abord, parce que la matière est aride, au point de paraître hermétique à beaucoup. Ensuite, parce que ces modifications ne sont pas fréquentes et que, s’il faut toujours chercher à faire évoluer les habitudes, il faut dans le même temps se méfier des modes ou des pulsions du moment. Ainsi, notre Règlement comporte-t-il encore, et ce doit être une fierté, des dispositions adoptées par l’Assemblée nationale le 29 juillet 1789. Enfin, parce que la tentation est toujours forte, pour la majorité du moment, voire de l’instant, d’imposer un texte qui a seul ses faveurs.
Pour surmonter ces difficultés, l’examen des réformes passées et l’histoire même de la Ve République peuvent nous éclairer sur la voie à suivre.
Après son adoption initiale le 21 juillet 1959, notre Règlement a fait l’objet de 31 réformes, de plus ou moins grande ampleur. Il y a peu à voir entre la grande révision de 1969, qui modifiait cinquante-sept articles, ou celle de 1994, qui en réécrivait soixante-dix-huit, et celle de 1964, qui n’a fait qu’instituer les questions orales, ou encore celle de 2004 relative à l’information de l’Assemblée en matière d’application des lois.
Dans vingt-trois cas, ces réformes ont été menées dans le consensus, que l’adoption ait eu lieu sans débat comme dans deux cas, que le vote ait été unanime, comme dans six, ou que l’opposition se soit abstenue de manière positive, comme dans quinze. Souvent d’ailleurs, le consensus avait été trouvé dès le travail en commission. C’est ainsi que les présidents de la commission des lois, Marcel Sanmarcelli en 1961, Jean Foyer en 1980, Michel Sapin en 1990 ou Philippe Houillon en 2005 sont parvenus, par leur ouverture d’esprit et leur habileté, à rapprocher les points de vue. Il est même arrivé à trois reprises qu’une proposition de résolution de modification du Règlement soit déposée par des parlementaires appartenant à des groupes politiques différents. Ce fut le cas de la réforme engagée par Jacques Chaban-Delmas ou bien encore de celle conduite par Jean-Louis Debré, votée le 6 mars 2003.
Le plus souvent cependant, le consensus s’est construit dans l’hémicycle, où presque jamais ne furent déposées de motions de procédure, preuve s’il en est que les uns et les autres abordaient le débat dans une confiance réciproque. Une seule fois, en 2006, des motions furent présentées. C’est tout à fait logiquement par l’intégration d’amendements issus de tous les groupes que peu à peu, le contrat s’élaborait au fil des débats.
Ces rappels sonnent ici comme des vœux : quelle que soit l’ampleur des changements voulus, quel que soit le contexte, il est de la responsabilité du président de l’Assemblée nationale de permettre le rassemblement de toute l’Assemblée. Nos collègues du Sénat sont d’ailleurs sur le point de parvenir à un tel consensus.
Pour notre part, nous sommes prêts à faire le chemin nécessaire pour trouver des compromis permettant d’élaborer un « pacte parlementaire », et ce pour deux raisons.
Tout d’abord, nous souhaitons que l’Assemblée nationale reste le cœur du débat démocratique, le lieu privilégié de la confrontation des opinions, l’atout irremplaçable assurant l’équilibre d’une société moderne. Voilà des décennies que l’on discourt sur le déclin du Parlement. C’est d’ailleurs logique dans la mesure où nos assemblées ont souvent été identifiées à la démocratie elle-même et, dès lors, n’ont jamais pu et ne pourront jamais être à la hauteur des espoirs infinis placés en elle. Pour autant, nous devons constamment, chacun à notre place, contribuer à leur adaptation aux enjeux du moment.
S’il faut parvenir à un compromis, c’est aussi que, pour jouer pleinement notre rôle d’opposition, nous avons besoin d’un dialogue permanent avec le Gouvernement et sa majorité. Cet échange ne peut exister que si l’opposition, disposant des moyens d’être entendue, est parfois écoutée. Nous ne partageons pas du tout l’opinion du président du groupe UMP, qui explique dans son récent ouvrage que le fonctionnement de la démocratie est aujourd’hui assuré dans notre pays par deux couples inédits, l’un constitué du Président de la République et du président du groupe majoritaire à l’Assemblée, l’autre de ce dernier et de son homologue au Sénat – où, soit dit au passage, aucun groupe ne détient aujourd’hui la majorité à lui seul.
Soucieux que l’Assemblée nationale puisse se rassembler, nous avons étudié attentivement votre proposition de résolution qui tend à modifier cent trente-trois articles sur les cent soixante-dix-neuf que compte notre Règlement. Certaines de ces modifications visent simplement à supprimer des habitudes dépassées ou des pratiques désuètes. D’autres découlent logiquement de la dernière réforme constitutionnelle, et nous pouvons les comprendre, même si nous n’avons pas approuvé cette réforme. D’autres en revanche imposent de nouvelles contraintes inutiles et mesquines aux groupes de l’opposition. Parmi elles, je citerai la réduction de trente à quinze minutes de la durée de la défense des motions de procédure en deuxième lecture, lorsqu’il n’y aura pas de temps programmé, la restriction à « cinq ou dix minutes » contre quinze aujourd’hui des explications de vote après une déclaration de politique générale et à cinq minutes contre quinze aujourd’hui lors de la discussion d’une motion de censure. Nous reviendrons sur ces propositions difficilement compréhensibles demain en commission.
Sur deux points majeurs, nous souhaiterions que vous nous apportiez maintenant, monsieur le président, sinon des explications, du moins des éclaircissements.
Tout d’abord, le « temps législatif programmé ». S’il peut être légitime de vouloir éviter de perdre du temps dans la production législative, il nous paraît, à l’inverse, inacceptable de chercher à en gagner. Le 3 mars dernier, anticipant que ce temps programmé serait, selon toute vraisemblance, adopté contre notre gré, nous vous avons remis quatorze propositions visant à améliorer la procédure législative, dont six concernaient précisément l’aménagement de ce temps. Vous n’en avez retenu que deux, à savoir renoncer à l’application du temps programmé en cas d’engagement par le Gouvernement de la procédure accélérée et exclure l’expression des présidents de groupe du crédit-temps. Est-ce là votre dernier mot ? Êtes-vous prêt à accepter d’autres de nos propositions comme celle visant à ce que les modalités de ce temps programmé soient adoptées à l’unanimité de la Conférence des présidents, ce qui était d’ailleurs l’usage qui a prévalu entre 1958 et 1969 ?
Second point sur lequel nous souhaiterions des éclaircissements : l’activité de contrôle. C’est Georges Pompidou qui, le premier, le 6 juillet 1966, avait diagnostiqué que « si le travail législatif s’analyse en substance en un dialogue entre le Gouvernement et la majorité, l’exercice du contrôle est d’abord un dialogue permanent entre le Gouvernement et l’opposition ». Désireux, là encore, d’être constructifs, nous vous avons fait parvenir vingt et une propositions. Sauf erreur de ma part, aucune n’a été intégrée à votre proposition de résolution. Bien au contraire, l’ordre du jour des séances de contrôle sera arrêté par la Conférence des présidents et donc, de fait, par la seule majorité. De même, la composition proposée du comité d’évaluation et de contrôle est déséquilibrée au profit de la majorité. Bien que l’article 51-1 de la Constitution mentionne de nouveaux « droits spécifiques » pour l’opposition, cette coquille demeure désespérément vide. Si, chacun en convient, la logique majoritaire prime en matière législative, en matière de contrôle la règle doit être celle de l’égalité, au minimum, entre l’opposition et la majorité. Vous l’avez accepté dans la répartition du temps lors des questions d’actualité. Poursuivez dans cette voie pour la fixation de l’ordre du jour des séances de contrôle et pour la composition du comité d’évaluation. Ainsi deviendraient effectifs les « droits spécifiques » de l’opposition mentionnés dans la Constitution. Êtes-vous prêt à accepter cette proposition ?
Nous ne sommes plus sous la IIIe République où Raymond Poincaré pouvait s’écrier « Je me passerai d’une réforme constitutionnelle. Que l’on me donne un bon Règlement des Chambres, et cela suffit en fait à modifier la Constitution. » Nous savons toutefois que la teneur du Règlement conditionne pour une large part la qualité du travail législatif.
Parce que nous sommes, tout autant que vous, attachés au bon fonctionnement de notre Assemblée, nous espérons que vous saurez construire le consensus.
M. Christophe Caresche. Monsieur le président de l’Assemblée nationale, je souhaiterais évoquer un sujet d’actualité, à propos duquel vous avez exprimé votre préoccupation : la participation effective des députés au travail de l’Assemblée.
Il s’agit d’une question récurrente. Or il existe dans le Règlement intérieur des dispositions régissant la présence des députés en commissions et leur participation aux scrutins en séance publique. Ainsi, selon l’article 42, « la présence des commissaires aux réunions des commissions est obligatoire ».
Pourquoi ces mesures ne sont-elles pas appliquées ? La manière dont on pratique la délégation de vote, en contradiction évidente avec l’esprit de la Constitution et les dispositions de la loi organique, ne devrait-elle pas être modifiée, de manière à rendre possible l’application de l’article 162 ?
Par ailleurs, vous avez annoncé, il y a quelques jours, la constitution d’une mission pluraliste chargée, notamment, d’examiner la question du non-cumul des mandats. M. Copé lui-même estime dans son livre qu’il s’agit d’une perspective pouvant être envisagée sous certaines conditions. Pouvez-vous nous donner de plus amples informations sur le contenu et l’organisation de cette mission, ainsi que sur les délais qui lui seront impartis ? Il serait en effet contradictoire qu’elle rende ses conclusions après l’adoption du nouveau Règlement intérieur, dans la mesure où elle pourrait suggérer des modifications supplémentaires.
M. René Dosière. Monsieur le président de l’Assemblée nationale, vous estimez que, conformément à l’esprit de la Ve République, dans l’élaboration de la loi, le rôle essentiel revient à l’exécutif. Comment cette conception est-elle conciliable avec celle du président du groupe majoritaire, qui ne cesse de parler de « coproduction législative » et qui considère que la réforme institutionnelle vise à instaurer une relation directe entre le Président de la République et le président du groupe majoritaire, effaçant ainsi le rôle du Premier ministre ?
Par ailleurs, le présent texte prévoit la création d’un comité d’évaluation et de contrôle des politiques publiques – dont le président du groupe majoritaire ne cesse d’affirmer qu’il est l’unique inspirateur. Ne craignez-vous pas que ce comité ne se substitue progressivement aux différentes commissions, dont le pouvoir est appelé à être accru par la réforme institutionnelle ? Les évaluations ne devraient-elles pas être réalisées par chaque commission ?
En outre, le président du groupe majoritaire souligne que l’efficacité du comité sera accrue grâce au recours à des fonctionnaires d’État compétents et dévoués. Comment concilier ce souci de renforcer les capacités d’étude de l’Assemblée, sans augmentation de ses charges, avec l’article 18 du Règlement intérieur, qui prévoit que l’Assemblée ne peut faire appel qu’à ses propres fonctionnaires ?
Enfin, vous dites que l’application de l’article 162 du Règlement sera rendue possible par la mise en œuvre du temps législatif programmé. Mais quel est le lien entre les deux ? Comme l’a rappelé Christophe Caresche, l’article 162 prévoit que la présence des députés est contrôlée par leur participation aux scrutins publics. Or la pratique actuelle de la délégation de vote, en contradiction totale avec l’ordonnance du 7 novembre 1958, la rend générale et permanente, ce qui fait que tous les députés sont toujours présents.
M. le président Jean-Luc Warsmann. Monsieur le président, je vous propose de répondre d’ores et déjà à cette première série de questions.
M. Bernard Accoyer, président de l’Assemblée nationale. Je vais le faire bien volontiers, tout en rappelant que les questions au Gouvernement débuteront dans une demi-heure.
Monsieur Jean-Jacques Urvoas, je tiens tout d’abord à vous remercier pour le travail dense et attentif que vous avez accompli sur cette réforme du Règlement. Évidemment, nos points de vue diffèrent quelque peu lorsque vous considérez que seul un nombre très restreint de dispositions ont été retenues : il me suffit de vous renvoyer à la « charte de l’opposition », dont certaines dispositions avaient été demandées ou suggérées par l’opposition.
Le temps me manque pour vous présenter dans le détail les onze nouveaux droits déclinés dans la proposition de résolution. Je vous rappellerai simplement qu’il y a d’ores et déjà égalité de temps entre la majorité et l’opposition pour toutes les activités d’évaluation et de contrôle. Ce changement substantiel, qui est confirmé par la modification du Règlement, répond à une demande réitérée de l’opposition, qui nous a paru tout à fait légitime. Je mentionnerai également la reconnaissance d’un « droit de tirage », certes contingenté, en matière de commissions d’enquête.
Il me paraît donc abusif de parler de « coquille vide » à propos des droits de l’opposition ! Toutefois, je comprends votre souhait de voir certaines choses évoluer encore, notamment à l’occasion de l’examen en commission.
En ce qui me concerne, j’ai élaboré cette proposition de résolution en essayant de faire la synthèse de ce qui avait été proposé par le groupe de travail pluraliste. J’ai repris toutes les propositions convergentes et j’ai essayé, avec la meilleure volonté, d’aboutir à des dispositions équilibrées, pouvant être appliqués quelles que soient la majorité et les circonstances politiques. Ce nouveau Règlement, un certain nombre de ceux qui se trouvent aujourd’hui dans la majorité devront également le respecter après une future alternance. Tout ce qu’il contient a été élaboré dans cette optique. Je le répète : un Règlement ne peut être conçu pour des circonstances, un mode de gouvernance, une personnalité ou des équilibres parlementaires particuliers.
S’agissant du temps législatif programmé, je sais que l’opposition est en désaccord avec ma proposition. Pourtant, il me semble que ce qui est prévu en la matière est particulièrement prudent, dans la mesure où sont distingués le « temps législatif programmé », le « temps législatif programmé allongé » et le « temps législatif programmé exceptionnel », dont la durée sera de l’ordre de celle des grands débats que nous avons connus.
En outre, j’ai retenu deux de vos suggestions. Premièrement, un président de groupe, quel qu’il soit, pourra s’opposer en Conférence des Présidents au recours au temps législatif programmé dès lors que le Gouvernement aura engagé la procédure accélérée. En effet, cette procédure fait tomber le délai minimum requis entre le dépôt du texte et sa discussion en séance plénière, ce qui me semble incompatible avec le fait que le texte examiné sera désormais celui issu des travaux de la Commission – ce qui constitue une avancée très importante. Deuxièmement, le temps de parole des présidents des groupes ne sera pas pris en compte dans le temps législatif programmé.
Maintenant, les travaux vont se poursuivre en commission. Je n’y participerai pas, car ce n’est pas ma place, mais je ne doute pas de l’ouverture d’esprit des commissaires de la majorité et du président Warsmann.
Monsieur Christophe Caresche, la participation effective des députés au travail de l’Assemblée sera plus facile à contrôler dans le cadre du temps législatif programmé. Admettez toutefois, chers collègues, qu’avant l’adoption des séquences de quatre semaines, vous ne pouviez pas connaître votre emploi du temps à l’Assemblée, savoir sur quels thèmes ou quels textes les commissions se réuniraient, ni prévoir la durée des débats dans l’hémicycle ! Les députés, sollicités par de multiples responsabilités, étaient dans l’incapacité de bâtir un agenda et éprouvaient des difficultés pour être présents physiquement dans l’hémicycle. Grâce au temps législatif programmé, les choses seront prévues quatre semaines à l’avance : nous aurons ainsi la possibilité de gérer notre emploi du temps, et l’assiduité s’en ressentira.
S’agissant des délégations de vote, une délégation au maximum est autorisée, et cette règle reçoit une application effective depuis 1993. Ce n’est probablement pas parfait, mais cela a le mérite de fonctionner ; et, contrairement à une autre assemblée, où un seul parlementaire peut voter pour tous les autres membres de son groupe, chez nous, la délégation n’est pas générale.
Quant à la mission que j’ai annoncée, elle souhaite répondre à la nouvelle flambée d’antiparlementarisme que nous venons de subir, de manière particulièrement injuste. Je l’ai déjà dénoncée, et je la dénonce de nouveau devant vous. Toutefois, il est vrai que certaines images, en particulier celles de l’hémicycle insuffisamment rempli au moment des scrutins, prêtent à la critique. C’est pourquoi, lorsque le temps législatif programmé sera instauré, nous pourrons, grâce à une meilleure gestion des agendas et au regroupement des scrutins le mardi et le mercredi après les questions au Gouvernement, connaître des participations à la hauteur des responsabilités qui nous sont confiées.
Monsieur René Dosière, ma conviction est en effet que la loi doit être élaborée par l’exécutif. Je pense que nos institutions ont clairement prévu que le Gouvernement gouverne, en mettant en œuvre les engagements pris lors des campagnes électorales, qu’il s’agisse de la campagne pour l’élection présidentielle ou de la campagne pour les élections législatives. L’élaboration de la loi fait partie des actes de gouvernance. Il revient aux parlementaires d’amender les textes, de les adopter ou de s’y opposer, mais, en tant que législateurs, nous ne sommes pas appelés à décliner des programmes politiques dans la loi. Même si je trouve heureux que les parlementaires disposent de plus de possibilités pour déposer des propositions de lois, je reste convaincu que, dans la plupart des domaines, l’intérêt général est porté par l’exécutif.
Quant aux échanges entre le Parlement et le pouvoir exécutif, ils existent déjà, notamment en commission, et la majorité a toujours travaillé sur les textes en collaboration avec l’exécutif. Pour ma part, je considère que c’est ainsi que l’on peut rejoindre un point d’équilibre.
Il existe par ailleurs une infinité de configurations possibles. Sous la Ve République, les Présidents de la République successifs ont exercé leur pouvoir de diverses manières – parfois durant un même mandat. Les attitudes des présidents des groupes parlementaires ont varié, de même que celles de la majorité. Leur souplesse fait tout l’intérêt de nos institutions. Il faut se garder de les infléchir en fonction du contexte.
Je suis d’accord avec vous : le comité d’évaluation et de contrôle ne doit pas concurrencer les commissions. Aussi, c’est dans les domaines transversaux que le comité exercera sa compétence.
Par ailleurs, je rappelle que le recours à des services extérieurs existe déjà pour un certain nombre d’études, financées par les commissions sur des lignes budgétaires spécifiques. On peut très bien imaginer d’utiliser – sous réserve que cela ne soulève pas de difficultés légales – les services de fonctionnaires des grands corps de l’État pour certaines missions, dans des conditions qui restent à préciser.
Je précise que les capacités d’études et de contrôle de l’Assemblée nationale sont déjà considérables. En particulier, les réformes des services ont dégagé des moyens humains qui ont permis de doter les commissions de services d’études substantiels.
M. le président Jean-Luc Warsmann. Il reste deux intervenants : MM. Daniel Garrigue et Jean-Marc Ayrault.
M. Daniel Garrigue. À l’origine, la Constitution de 1958 avait mis en place un parlementarisme rationalisé, en réaction contre les excès du régime d’assemblée de la IVe République. Progressivement, avec la pratique, les modifications du Règlement et suivant les volontés des présidents successifs, le système a évolué vers un vrai régime parlementaire.
Le quinquennat a bouleversé l’équilibre des institutions. La logique aurait été de rétablir des contre-pouvoirs. Le Président de la République prend aujourd’hui la place du Gouvernement, et, les ministres assistant désormais aux travaux des commissions, le Gouvernement tend à prendre la place du Parlement. La réforme de la Constitution n’ayant, à mon sens, pas apporté les contre-pouvoirs attendus, la modification du Règlement aurait été l’occasion de le faire.
Or l’encadrement du temps de débat législatif pose un problème considérable. Je rappelle qu’entre 1958 et 1969 cette disposition n’a jamais véritablement fonctionné. Il faudrait au minimum établir une distinction entre la présentation et la discussion d’un amendement. Que l’auteur d’un amendement ne puisse en expliquer le contenu, même dans un temps limité, serait inacceptable.
Par ailleurs, il n’est pas question de l’Europe. Pourtant, les parlements nationaux peuvent aujourd’hui jouer un rôle considérable en vue de réconcilier les opinions publiques avec l’Europe. Certes, quelques avancées ont été réalisées : la délégation pour l’Union européenne a été transformée en Commission chargée des affaires européennes, les résolutions sont désormais soumises à la procédure d’approbation tacite, le principe de subsidiarité se met en place…
M. le président Jean-Luc Warsmann. Merci de conclure, cher collègue !
M. Daniel Garrigue. J’ai le droit de m’exprimer, monsieur le président !
M. le président Jean-Luc Warsmann. De même que le président Ayrault !
M. Daniel Garrigue. Les non-inscrits ont eux aussi le droit de s’exprimer, monsieur le président. Si vous souhaitez que l’on respecte les droits des parlementaires, commencez par le faire ici !
M. le président Jean-Luc Warsmann. La séance des questions au Gouvernement commence dans dix minutes : le temps nous est compté, monsieur Garrigue !
M. Daniel Garrigue. Il est regrettable que l’Europe ne puisse pas descendre dans l’hémicycle, et que, sur des cas particuliers, comme la transposition d’actes européens ou la participation de la France au budget de l’Union européenne, la Commission chargée des affaires européennes n’ait pas la possibilité de s’exprimer en séance plénière.
M. Jean-Marc Ayrault. Je ne voudrais pas empêcher mon collègue Daniel Garrigue de s’exprimer, d’autant qu’il est particulièrement difficile de se faire entendre quand on est non-inscrit. D’ailleurs, je partage pour l’essentiel ce qu’il vient de dire.
En toile de fond, c’est en effet la question du droit d’amendement qui se pose. Monsieur le président de l’Assemblée nationale, vous ne pouvez faire autrement que de prendre l’engagement qu’il sera explicitement garanti dans le Règlement. Dans le cas contraire, nous en aviserions le Conseil constitutionnel.
Or le droit d’amendement, qui est un droit individuel, n’est pas seulement le droit de déposer un amendement, mais aussi celui de le défendre. De ce fait, nous réaffirmons notre opposition au temps législatif programmé. Que se passera-t-il si le Conseil constitutionnel confirme que l’amendement doit être non seulement déposé, mais défendu ? Nous n’avons jamais obtenu de réponse à cette question fondamentale.
En outre, le Sénat, lui, ne connaîtra pas de temps programmé – même si un article de son Règlement prévoit que, suivant une procédure compliquée, mais qui protège les droits des groupes minoritaires, les sénateurs pourront décider, par un vote, la clôture des débats. Est-il envisageable que la chambre dont les membres sont élus directement par le peuple dispose de pouvoirs moins importants que celle dont les membres sont élus au suffrage indirect ?
Étant des élus responsables, nous vous avons fait parvenir des propositions concrètes, que Jean-Jacques Urvoas a rappelées. Six concernaient l’aménagement du temps de discussion ; vous en avez retenues deux. Vingt et une portaient sur le contrôle, dimension très importante du travail des députés. En ce qui concerne le temps législatif, j’ai fait à plusieurs reprises, au nom du groupe SRC, des propositions extrêmement précises, visant notamment à donner la possibilité à un groupe de demander de déroger au temps programmé quatre fois par an, ce qui paraît raisonnable sachant que le Gouvernement a le droit d’utiliser huit fois l’article 49-3 de la Constitution.
Monsieur le président de l’Assemblée nationale, si vous recherchez sincèrement le consensus, et que vous ne voulez pas vous soumettre au fait majoritaire et à la thèse du président du groupe UMP selon laquelle l’objectif de la réforme constitutionnelle est de consacrer le partage du pouvoir entre l’Élysée et l’Assemblée, vous devez vous inscrire en faux contre ses propos. Si la coproduction législative concernait l’ensemble du Parlement, opposition incluse, cela aurait du sens, mais s’il s’agissait uniquement d’un accord entre le groupe majoritaire et l’exécutif, notre rôle se réduirait à faire de la figuration, ce que nous ne pouvons accepter.
Il importe donc que vous répondiez à la question de Jean-Jacques Urvoas, même si vous ne le faites aujourd’hui, et que nos propositions soient réellement examinées et prises en compte.
S’agissant de l’activité de contrôle, nous ne demandons pas seulement l’égalité de temps de parole, mais également une capacité d’initiative équivalente. Sinon, le fait majoritaire s’imposera tout le temps ! Ainsi, j’ai demandé, au nom du groupe SRC, une évaluation des conséquences de la défiscalisation des heures supplémentaires, en termes d’emploi et de pouvoir d’achat, par rapport au coût budgétaire et fiscal de la mesure : on me l’a refusée. Cela prouve que, lorsque cela vous arrangera, vous accepterez les demandes, et que, dans le cas contraire, vous les refuserez.
On nous affirme que la réforme constitutionnelle donne des droits nouveaux au Parlement, mais, pour l’instant, je n’en vois aucune preuve. Elle ne fait que confirmer le fait majoritaire. Ainsi, la manière dont a été imposée – même si la forme juridique a été respectée – la nouvelle lecture dès cette semaine de la loi HADOPI, après une défaite politique, est un mauvais coup fait à l’Assemblée nationale : avant même que les instances ne se soient réunies, le président du groupe majoritaire et le ministre concerné l’avaient décidée à votre place, monsieur le président de l’Assemblée nationale.
Je suis donc inquiet, non seulement pour mon groupe, mais pour l’ensemble des parlementaires et pour la démocratie en général. Le quinquennat a modifié bien des choses et le rééquilibre des pouvoirs, tant annoncé, n’est pas au rendez-vous. Vous avez encore la possibilité d’y contribuer, monsieur le président de l’Assemblée nationale.
M. Bernard Accoyer, président de l’Assemblée nationale. En dépit de l’heure avancée, je prendrai quelques instants pour vous répondre et essayer de rééquilibrer le débat.
Pouvons-nous être le seul Parlement au monde qui ne prévoie pas la durée de ses travaux législatifs et rester ainsi détachés du bon fonctionnement de toutes les autres démocraties ? Peut-on défendre l’obstruction en tant que telle ? Certes, je pourrais faire acte de contrition, mais, en mon âme et conscience, j’estime que cela nuit à la qualité du travail législatif que nous devons produire. Les marges de manœuvre prévues dans le mécanisme de temps législatif programmé permettront, comme vous le constaterez, non seulement la présentation, mais aussi la défense des amendements. Et, s’il le faut, la Conférence des présidents pourra toujours allonger la durée du temps législatif programmé. Vous me faites donc un mauvais procès.
Par ailleurs, je ne peux pas vous laisser dire, Monsieur le président Ayrault, que je n’accéderai à vos demandes que « lorsque cela m’arrangera ». J’essaie de présider cette institution de mon mieux. Vous seriez à ma place, vous feriez la même chose. Mon objectif est d’aboutir à un texte précis et équilibré.
Enfin, n’allons pas nous comparer à une autre chambre, qui a un autre mode d’élection et d’autres règles de fonctionnement. Déroger à l’application du temps programmé, j’en ai prévu la possibilité, en reprenant d’ailleurs une de vos suggestions : cela pourra se produire si le Gouvernement adopte ce qui est à mon sens une mauvaise méthode, à savoir le recours non consensuel à la procédure accélérée.
Je n’ai malheureusement pas le temps de vous répondre plus avant.
M. le président Jean-Luc Warsmann. Monsieur le président, au nom de la Commission des lois, je vous remercie.
*
* *
La Commission examine la proposition de résolution tendant à modifier le Règlement de l’Assemblée nationale au cours de ses trois séances du mercredi 29 avril 2009. Elle passe directement à l’examen des articles.
EXAMEN DES ARTICLES
Article 1er
(article 2 du Règlement de l’Assemblée nationale)
Admission des députés
L’article 2 du Règlement fait l’objet d’une modification rédactionnelle en conséquence de la réforme des comptes rendus décidée par le Bureau de l’Assemblée nationale le 9 juillet 2008 (6).
La Commission est saisie de l’amendement CL 62 de M. Jean-Claude Sandrier.
M. Jean-Claude Sandrier. Cet amendement vise à assurer le respect de l’article 33 de la Constitution, qui pose l’obligation d’un compte rendu intégral de la séance publique.
M. Jean-Luc Warsmann, rapporteur de la commission des Lois. Je suis défavorable à cet amendement déjà satisfait par l’article 59 du Règlement . La suppression de l’épithète « intégral » est justifiée par la disparition du compte rendu analytique de la séance publique.
L’amendement CL 62 est retiré.
La Commission adopte l’article 1er sans modification.
Article 2
(article 6 du Règlement de l’Assemblée nationale)
Démission d’un député
En application de la rédaction actuelle de l’article 6 du Règlement, un député ne peut se démettre de ses fonctions ni avant l’expiration du délai de dix jours prévu par l’article 33 de l’ordonnance du 7 novembre 1958 (7) pour le dépôt des requêtes en contestation de l’élection, ni, si son élection a été contestée, avant la notification de la décision de rejet rendue par le Conseil constitutionnel.
Le présent article supprime cette restriction à la liberté des députés de démissionner de leur mandat ; elle n’a de justification ni constitutionnelle ni organique et ne trouve pas son équivalent dans le Règlement du Sénat.
La modification proposée met en outre le Règlement de l’Assemblée nationale en conformité avec une pratique qui s’est éloignée de la lettre de l’article 6 du Règlement et a été implicitement validée par le Conseil constitutionnel.
Le Conseil constitutionnel a ainsi enregistré le 25 juin 2007 une requête tendant à l’annulation des opérations électorales ayant donné lieu à l’élection, le 17 juin 2007, de M. Dominique Strauss-Kahn dans la 8e circonscription du Val d’Oise. La démission de M. Strauss-Kahn a été portée à la connaissance de l’Assemblée le 19 octobre 2007 (8), alors que le Conseil constitutionnel ne s’était pas encore prononcé sur la requête. Dans sa décision n° 2007-3746 du 25 octobre 2007, le Conseil constitutionnel s’est borné à constater que la requête était devenue sans objet du fait de la démission de M. Strauss-Kahn, suivant le même raisonnement qu’en matière de déchéances (9).
La Commission examine deux amendements de suppression de l’article 2, le CL 66 de M. Jean-Claude Sandrier, et le CL 118, de M. Jean-Jacques Urvoas.
M. Jean-Claude Sandrier. La suppression proposée par le texte de tout encadrement de la démission d’un député est une facilité qui risque de poser des problèmes sur le plan déontologique.
M. le rapporteur. Il s’agit simplement de mettre le Règlement en conformité avec la jurisprudence du Conseil constitutionnel, notamment la décision 2007-3746 du 25 octobre 2007, qui a pris acte de la démission de son mandat de député de Dominique Strauss-Kahn, nommé à la tête du FMI, alors même qu’une requête en annulation était en instance.
M. Jean-Jacques Urvoas. Si l’encadrement de la démission du mandat, tel qu’il est prévu par le droit existant et consacré par le Conseil constitutionnel depuis 1959, n’est pas maintenu, un député pourra, anticipant une décision d’inéligibilité, contourner cette sanction en démissionnant.
La Commission rejette ces deux amendements.
Elle adopte ensuite l’article 2 sans modification.
Article 3
(article 7 du Règlement de l’Assemblée nationale)
Remplacement des députés
L’article 7 du Règlement précise les conditions de mise en œuvre, à l’Assemblée nationale, des dispositions de l’article L.O. 176 du code électoral sur le remplacement des députés.
Les deux premiers alinéas du texte proposé par le présent article reprennent les dispositions des trois premiers alinéas de l’article 7 du Règlement dans sa rédaction actuelle pour les vacances survenues pour cause de décès, d’acceptation des fonctions de membre du Conseil constitutionnel (incompatibilité prévue par l’article 4 de l’ordonnance n° 58-1067 du 7 novembre 1958 portant loi organique sur le Conseil constitutionnel) ou de prolongation au-delà du délai de six mois d’une mission temporaire confiée par le Gouvernement (incompatibilité prévue par l’article L.O. 144 du code électoral).
Les troisième et quatrième alinéas tirent les conséquences de la modification, lors de la révision constitutionnelle de juillet 2008, de l’article 25 de la Constitution et de la mise en œuvre de cette modification par la loi organique n° 2009-38 du 13 janvier 2009 portant application de l’article 25 de la Constitution.
Cette loi organique a fixé, comme le prévoit l’article 25 de la Constitution, les conditions dans lesquelles sont élues les personnes appelées à assurer le remplacement temporaire des députés et sénateurs en cas d’acceptation par eux de fonctions gouvernementales. Le deuxième alinéa de l’article L.O. 176 du code électoral, tel qu’il résulte de la loi organique du 13 janvier 2009, dispose que « les députés qui acceptent des fonctions gouvernementales sont remplacés, jusqu’à l’expiration d’un délai d’un mois suivant la cessation de ces fonctions, par les personnes élues en même temps qu’eux à cet effet ». Le Conseil constitutionnel a annulé la disposition qui prévoyait que, si le parlementaire ayant accepté des fonctions gouvernementales renonce à reprendre l’exercice de son mandat avant l’expiration de ce délai, son remplacement devient définitif, l’article 25 de la Constitution ne prévoyant qu’un remplacement temporaire (10).
Il est proposé de prévoir que, lorsqu’un député a accepté des fonctions gouvernementales, le Président demande au Gouvernement communication du nom de la personne élue pour le remplacer. Lorsque l’incompatibilité entre le mandat de député et les fonctions de membre du Gouvernement prend effet, c’est-à-dire, en application de l’article L.O. 153 du code électoral, un mois après la nomination comme membre du Gouvernement, le président informe l’Assemblée du remplacement lors de la plus prochaine séance.
À l’expiration du délai d’un mois suivant la cessation des fonctions gouvernementales, le Président informe l’Assemblée de la reprise de l’exercice de son mandat par le député au cours de la plus prochaine séance. C’est ainsi qu’il a été procédé le lundi 16 février 2009 (11) à l’annonce de la reprise de l’exercice de son mandat par notre collègue Xavier Bertrand, dont les fonctions gouvernementales avaient pris fin le 15 janvier 2009 (12).
Si, avant l’expiration du délai d’un mois, le député renonce à reprendre son mandat, cette renonciation s’analyse, conformément à la décision du Conseil constitutionnel, comme une démission. Il est donc proposé que cette renonciation obéisse aux mêmes formalités qu’une démission : la renonciation doit être adressée par écrit au Président, qui en donne connaissance à l’Assemblée dans la plus prochaine séance et la notifie au Gouvernement. Conformément à l’article L.O. 178 du code électoral, il est alors procédé à une élection partielle dans un délai de trois mois ; il n’est toutefois procédé à aucune élection partielle dans les douze mois qui précèdent l’expiration des pouvoirs de l’Assemblée nationale.
Le dernier alinéa de l’article 7 est modifié pour rendre applicable au remplacement d’un député nommé membre du Gouvernement, à la reprise de son mandat ou à une éventuelle renonciation la disposition réglementaire selon laquelle, si ces événements interviennent lorsque l’Assemblée ne tient pas séance, le Président prend acte de ces communications par un avis inséré au Journal officiel et en informe l’Assemblée à la première séance qui suit.
La Commission adopte l’article 3 sans modification.
Après l’article 3
La Commission est saisie de plusieurs amendements portant articles additionnels après l’article 3.
Elle examine d’abord l’amendement CL 13 de M. Jean-Claude Sandrier.
M. Jean-Claude Sandrier. Cet amendement vise à faire passer à huit le nombre de vice-présidents afin d’assurer que chacun des groupes détient au moins une vice-présidence.
M. le rapporteur. Le Bureau, qui compte déjà vingt-deux membres à l’heure actuelle, s’efforce de reproduire la configuration politique de l’Assemblée. Il est vrai que le groupe GDR n’a pas de vice-présidence, mais l’obligation d’un représentant pour chaque groupe aboutirait à une « course à l’échalote » confinant à l’absurde, si, par exemple, l’opposition comptait six groupes et la majorité deux !
Mme Marie-Louise Fort. Ce serait en outre un surcroît de dépenses publiques !
M. Jean-Claude Sandrier. Je vous fais remarquer que le Sénat compte huit vice-présidents pour un nombre bien inférieur de sénateurs. Vous confondez par ailleurs, monsieur le rapporteur, membres du Bureau et vice-présidents.
Enfin, madame Fort, la démocratie a un coût.
M. Jean Mallot. Le besoin de vice-présidents supplémentaires est accru par la désorganisation de notre ordre du jour. Ce besoin est confirmé, monsieur le rapporteur, par les observations déplacées que vous avez, en tant que président, formulées hier à l’encontre de M. Ayrault à l’occasion de l’audition de M. Accoyer par notre commission. Vous avez en effet reproché à M. Ayrault d’avoir retardé par ses questions la séance de questions au Gouvernement, alors que M. Accoyer aurait tout à fait pu y être remplacé par un vice-président.
M. le rapporteur. J’ai été plus que correct avec M. Ayrault dont j’ai tenté de préserver le temps de parole, sans pour autant brider l’expression de M. Garrigue.
La Commission rejette l’amendement CL 13.
Elle examine ensuite l’amendement CL 14 de M. Jean-Luc Sandrier.
M. Jean-Luc Sandrier. Il s’agit, dans le même souci de pluralisme qui inspirait l’amendement précédent, d’augmenter le nombre des questeurs.
La Commission rejette cet amendement après que le rapporteur s’y est déclaré défavorable.
Puis elle est saisie de l’amendement CL 206 de Mme Marietta Karamanli.
Mme Marietta Karamanli. Cet amendement tend à mettre en conformité l’article 10 du Règlement avec l’article 1er de la Constitution en inscrivant dans notre règlement le principe d’égal accès des femmes et des hommes aux fonctions de vice-président, de questeur ou de secrétaire de l’Assemblée. Cette précision, dont le coût financier est nul, est d’un grand prix en revanche sur le plan de la parité.
M. le rapporteur. Si je comprends votre motivation, je ne peux qu’être défavorable à cet amendement sans aucune portée juridique. Je répète que le Bureau reproduit la configuration politique de l’Assemblée. C’est donc aux groupes qu’il revient d’assurer la parité au moment où ils proposent leurs candidats.
M. René Dosière. On pourrait penser en effet qu’une règle qui n’est assortie d’aucune sanction n’a aucune portée, mais c’est faux : inscrire le principe de parité dans ce qui est notre règle commune serait pour les groupes politiques une incitation à le respecter.
M. Claude Goasguen. La formule « autant que possible » est à bannir comme n’ayant aucune valeur juridique et propre à susciter des contestations devant les tribunaux.
M. Jean Mallot. Nous proposons de rectifier l’amendement en supprimant les mots « autant que possible ».
Mme Aurélie Filippetti. Cette formule visait à prendre en compte les obstacles qui s’opposent à toute tentative d’introduire la parité dans les instances de décision. Le renvoi permanent au principe d’universalité nous met en effet dans l’impasse : la parité n’existe pas dans la composition du Bureau de l’Assemblée ; il n’y a aucune femme à la tête d’une des six commissions permanentes ; la commission des Finances ne compte que deux ou trois femmes. D’où l’importance d’affirmer un principe tel que celui de la parité dans les instances exécutives.
M. le rapporteur. Je reste défavorable à cet amendement.
La Commission rejette l’amendement ainsi rectifié.
Puis elle examine un amendement CL 15 de M. Jean-Claude Sandrier.
M. Jean-Claude Sandrier. Cet amendement vise, encore une fois, à garantir le pluralisme dans les instances de l’Assemblée. Il n’est pas normal qu’aujourd’hui un groupe, et un seul, ne dispose ni de vice-président, ni de questeur. Une inflation de ces postes n’est pas à craindre, l’Assemble n’ayant jamais, au cours de la Ve République, compté plus de cinq ou six groupes.
La Commission rejette l’amendement CL 15 après que le rapporteur s’y est déclaré défavorable.
Article 4
(article 16 du Règlement de l’Assemblée nationale)
Commission chargée de vérifier et d’apurer les comptes
Cet article modifie l’article 16 du Règlement de l’Assemblée nationale pour élargir la composition du bureau de la commission spéciale de quinze membres chargée de vérifier et d’apurer les comptes de l’Assemblée. Le bureau de cette commission est à l’heure actuelle composé conformément au troisième alinéa de l’article 39, aux termes duquel « le bureau des autres commissions comprend : 1 président, 2 vice-présidents et 2 secrétaires ».
Le troisième alinéa de l’article 39 du Règlement est réécrit par l’article 18 de la présente proposition de résolution ; la composition du bureau des commissions visées à l’article 16 et à l’article 80 doit par conséquent être précisée dans ces deux articles.
Le bureau de la commission chargée de vérifier et d’apurer les comptes de l’Assemblée comprend aujourd’hui quatre députés membres du groupe UMP et un membre du groupe SRC, vice-président. En portant à trois le nombre de vice-présidents et le nombre de secrétaires, cet élargissement permettra de fixer de nouvelles règles de pluralisme. Les nominations au bureau de cette commission devront désormais avoir lieu « en s’efforçant de reproduire la configuration politique de l’Assemblée et d’assurer la représentation de toutes ses composantes ». Compte tenu de l’effectif plus faible de cette commission et, par conséquent, de son bureau, la formulation retenue est plus souple que celle qui a été choisie pour les commissions permanentes, pour lesquelles « tous les groupes y ont au moins un représentant ».
Sous réserve des dispositions spécifiques prévues au présent article, les membres du bureau sont désignés dans les conditions prévues à l’article 39 : la commission est convoquée dès sa nomination pour procéder à la nomination de son bureau ; le bureau est élu au scrutin secret par catégorie de fonction, sauf lorsque le nombre de candidats n’est pas supérieur au nombre de sièges à pourvoir ; si la majorité absolue n’a pas été acquise aux deux premiers tours de scrutin, la majorité relative suffit au troisième tour et, en cas d’égalité, le plus âgé est nommé ; il n’existe aucune préséance entre les vice-présidents.
La Commission est saisie de l’amendement CL 153 de M. René Dosière.
M. René Dosière. La Commission de vérification et d’apurement des comptes n’a pas de vocation politique : elle est chargée d’approuver les comptes présentés par les questeurs et de contrôler le fonctionnement financier de l’Assemblée, via notamment la publication d’un rapport d’information. Il s’agit donc d’un organe de gestion important au regard du principe d’autonomie de notre assemblée. En vertu de ce principe, celle-ci doit être maîtresse de son budget et ne doit se soumettre au contrôle d’aucun organisme extérieur, fût-ce de la Cour des comptes. Cette commission a fait beaucoup de progrès puisqu’elle assure désormais une publication régulière des comptes de l’Assemblée.
Nous proposons que, compte tenu de sa nature particulière, cette commission soit composée à parité entre majorité et opposition et que sa présidence revienne de droit à l’opposition, comme c’est le cas dans de nombreux Parlements étrangers.
M. le rapporteur. Je suis défavorable à cet amendement. Comme la plupart des instances de l’Assemblée, la composition de cette commission est soumise au respect du principe de proportionnalité et celle de son Bureau s’efforce d’assurer la représentation de toutes ses composantes. Cet amendement présente en outre, comme d’autres amendements du groupe SRC, un problème technique : si le Règlement définit la notion d’opposition, il ne définit pas celle de majorité.
M. René Dosière. Notre proposition améliore le texte en ce que la parité va plus loin que la simple représentation proportionnelle. Quant à l’absence de définition de la majorité, permettez-moi de vous dire que ce n’est qu’une argutie.
La Commission rejette cet amendement.
Puis elle adopte l’article 4 sans modification.
Article 5
(article 18 du Règlement de l’Assemblée nationale)
Services de l’Assemblée
L’article 18 du Règlement fait l’objet d’une modification rédactionnelle destinée à prendre en compte le changement d’intitulé proposé à l’article 16 de la proposition de résolution pour la commission des Finances, qui deviendrait « commission des finances, de l’économie générale et du contrôle budgétaire » (13).
La Commission adopte l’article 5 sans modification.
Article 6
(article 19 du Règlement de l’Assemblée nationale)
Identification des groupes d’opposition et des groupes minoritaires
La modification proposée à l’article 19 du Règlement de l’Assemblée nationale a pour objectif de rendre possible l’identification des groupes d’opposition et des groupes minoritaires afin de mettre en œuvre l’article 51-1 de la Constitution, introduit par la révision constitutionnelle du 23 juillet 2008, aux termes duquel le règlement de chaque assemblée « reconnaît des droits spécifiques aux groupes d’opposition de l’assemblée intéressée ainsi qu’aux groupes minoritaires ». Pour reconnaître des droits spécifiques à ces groupes, encore faut-il pouvoir les identifier.
Dans la lignée du dispositif voté le 7 juin 2006 sur la proposition de votre rapporteur (14) et des recommandations du « comité Balladur » (15), il est proposé de mettre en place un système de déclaration d’appartenance d’un groupe à l’opposition, qui respecte la liberté de chaque groupe et peut être mis en œuvre rapidement.
L’article 1er de la résolution adoptée par l’Assemblée le 7 juin 2006 (16) prévoyait que « le président du groupe remet à la Présidence une déclaration d’appartenance de son groupe à la majorité ou à l’opposition. En cas de contestation formulée par le président d’un groupe, le Bureau décide ; pour cette délibération, le Bureau est complété par les présidents de groupe. » Cette disposition avait été jugée contraire à la Constitution par le Conseil constitutionnel au motif « qu’en requérant des groupes une déclaration d’appartenance à la majorité ou à l’opposition et en conférant, en cas de contestation, un pouvoir de décision au Bureau de l’Assemblée nationale, les modalités retenues par la résolution conduisent à méconnaître le premier alinéa de l’article 4 de la Constitution et (…) ont pour effet d’instaurer entre les groupes une différence de traitement injustifiée » (17).
Les deux obstacles à l’élaboration d’un statut de l’opposition soulignés par le Conseil constitutionnel en 2006 peuvent aujourd’hui être surmontés :
— l’article 51-1 de la Constitution, introduit lors de la révision constitutionnelle de juillet 2008, permet désormais d’instaurer une différence de traitement entre les groupes, puisque sa deuxième phrase prévoit que le règlement de chaque assemblée « reconnaît des droits spécifiques aux groupes d’opposition de l’assemblée intéressée ainsi qu’aux groupes minoritaires » ;
— le dispositif proposé à la suite des travaux du groupe de travail sur la réforme du Règlement paraît de nature à respecter l’article 4 de la Constitution, qui garantit que les partis et groupements politiques « se forment et exercent leur activité librement ». Il comporte en effet deux différences importantes avec le système élaboré en 2006 : d’une part, les groupes ne sont pas obligés de déclarer leur appartenance soit à la majorité, soit à l’opposition ; d’autre part, le choix d’un groupe ne peut plus être contesté, ni remis en cause par le Bureau. La liberté des groupes est respectée.
Lors de leur constitution, les groupes pourront mentionner dans la déclaration signée de leurs membres qu’ils remettent à la présidence l’appartenance du groupe à l’opposition. La déclaration d’appartenance d’un groupe à l’opposition pourra également être faite ou retirée à tout moment. Le parallélisme des formes et l’importance de la démarche qui consiste à rejoindre ou à quitter l’opposition voudraient qu’une déclaration d’appartenance à l’opposition faite en cours de législature ou le retrait de cette déclaration soient également signés par tous les membres du groupe.
Chaque groupe est entièrement libre de déclarer ou non son appartenance à l’opposition, mais seuls les groupes qui se sont déclarés d’opposition peuvent bénéficier des droits spécifiques qui y sont liés.
Les « droits spécifiques » attribués sur le fondement de cette déclaration seront attribués au début de la législature puis chaque année au début de la session ordinaire. Si un groupe retire sa déclaration d’appartenance à l’opposition en cours de session, il continuera à bénéficier des droits spécifiques accordés à l’opposition jusqu’au début de la session ordinaire suivante. Inversement, si un groupe rejoint l’opposition en cours de session, il devra attendre le début de la session ordinaire suivante pour bénéficier des droits reconnus aux groupes d’opposition.
Cette règle est nécessaire compte tenu de la nature des droits qu’il est proposé de reconnaître aux groupes d’opposition, qui doivent nécessairement s’inscrire dans la durée. Elle permettra d’éviter d’éventuelles décisions d’opportunité afin de bénéficier d’un temps de parole supplémentaire sur un texte ou de l’attribution d’une présidence de commission d’enquête.
L’identification des groupes minoritaires, également mentionnés à l’article 51-1 de la Constitution, se fait par déduction : sont considérés comme groupes minoritaires ceux qui ne se sont pas déclarés d’opposition, à l’exception de celui d’entre eux qui compte l’effectif le plus élevé, c’est-à-dire le groupe « majoritaire ». Ainsi, si aucun groupe ne se déclarait d’opposition, tous les groupes à l’exception de celui qui compterait l’effectif le plus élevé bénéficieraient des droits reconnus aux groupes minoritaires. Si les deux groupes les plus nombreux avaient des effectifs identiques, aucun des deux ne bénéficierait des droits des groupes minoritaires.
La cohérence du dispositif mis en place repose sur l’hypothèse – réaliste compte tenu des droits découlant de cette déclaration – que les groupes d’opposition, ou au moins un d’entre eux, se déclarent comme tels.
La Commission est saisie de l’amendement CL 16 de M. Jean-Claude Sandrier.
M. Jean-Claude Sandrier. La possibilité de constituer un groupe à partir de huit députés existe dans d’autres Parlements. Vingt est par ailleurs un chiffre totalement arbitraire, quand huit correspond au nombre des futures commissions permanentes.
M. le rapporteur. Je suis défavorable à cet amendement, qui, en cohérence avec vos amendements précédents, conduirait à une véritable inflation du nombre des groupes parlementaires.
M. Jean-Claude Sandrier. La question se poserait si vous aviez accepté nos amendements précédents.
M. Daniel Garrigue. Qu’est-ce qu’un groupe minoritaire ?
M. le rapporteur. Un groupe d’opposition est un groupe qui se déclare comme tel. Le groupe majoritaire est le groupe ne s’étant pas déclaré d’opposition qui compte le plus de membres. Les autres groupes sont minoritaires.
M. Philippe Gosselin. Il faut être réaliste : la constitution d’un groupe dépend d’abord de son poids électoral.
La Commission rejette cet amendement.
Elle est ensuite saisie de l’amendement CL 17 de M. Jean-Claude Sandrier.
M. Jean-Claude Sandrier. Il s’agit de tenir l’engagement du Président de la République de permettre la constitution d’un groupe à partir de quinze députés.
M. Sébastien Huyghe, président. Le Président de la République n’est pas membre de notre assemblée !
M. le rapporteur. Je suis défavorable à cet amendement : le chiffre de vingt me semble un bon équilibre.
M. Jean-Claude Sandrier. Je remarque que, pour une fois, vous ne vous référez pas aux engagements du Président de la République.
La Commission rejette cet amendement.
Puis elle examine un amendement CL 149 de M. Jean-Jacques Urvoas.
M. Jean-Jacques Urvoas. Parmi nos 116 amendements, certains proposent des créations visant à améliorer le fonctionnement de notre assemblée, quand d’autres visent à régler des problèmes juridiques. C’est le cas ici en ce qui concerne la définition des groupes par l’article 19 du Règlement. La proposition de résolution envisage en effet une seule hypothèse, celle de la déclaration d’appartenance à l’opposition, quand, en réalité, trois cas sont possibles : soit le soutien au Gouvernement, soit l’opposition, soit ni l’une ni l’autre de ces prises de position – hypothèse que nous n’avons pas connue, mais qu’il faut envisager.
C’est pourquoi le présent amendement prévoit que la déclaration peut mentionner, ou non, le choix du groupe de soutenir l’action du Gouvernement ou de s’y opposer.
Appartenir ou non à la majorité est un choix politique, qui doit être dissocié de l’arithmétique – au Sénat, aucun groupe n’est majoritaire, même si certains soutiennent le Gouvernement.
Il est même arrivé dans le passé que le groupe le plus nombreux, le groupe socialiste, appartienne à l’opposition !
Nous vous proposons de vous en tenir à un critère politique et non arithmétique.
M. le rapporteur. La proposition de résolution prévoit déjà la possibilité pour un groupe de ne pas se prononcer. Si le groupe se déclare d’opposition, il se voit ouvrir les droits spécifiques correspondants. Dans le cas contraire, soit il s’agit du groupe majoritaire et il n’a droit à rien, soit il est classé dans les groupes minoritaires.
Imaginez qu’aucune déclaration ne précise qu’un groupe soutient le Gouvernement : tous les groupes de la majorité ne peuvent pas devenir des groupes minoritaires, cela n’aurait aucun sens !
M. Jean-Jacques Urvoas. C’est le cas au Sénat.
M. le rapporteur. Le groupe UMP au Sénat n’a pas le droit d’être considéré comme un groupe minoritaire, parce que c’est le principal groupe qui n’appartienne pas à l’opposition.
Nous avons longuement débattu de cette question, et le système que nous avons mis au point me semble équilibré. La Constitution donne des droits spécifiques aux groupes d’opposition ou minoritaires. Cela couvre toutes les situations et permet de laisser un maximum de liberté aux groupes.
M. Daniel Vaillant. Il est déjà arrivé à l’Assemblée que le groupe le plus important ne soit pas majoritaire.
M. le rapporteur. En 1986, avec l’actuel Règlement, le groupe socialiste se serait déclaré groupe d’opposition. Le groupe RPR, le plus nombreux, aurait été le groupe majoritaire et le groupe UDF aurait été reconnu groupe minoritaire. L’article 19, dans son quatrième alinéa, les définit ainsi : « sont considérés comme groupes minoritaires ceux qui ne se sont pas déclarés d’opposition à l’exception de celui d’entre eux qui compte l’effectif le plus élevé ». La notion de majorité n’existe donc pas : elle se déduit des autres. Ce système découle de notre souci de ne pas obliger les groupes qui ne le souhaitent pas à prendre position.
M. Jean-Jacques Urvoas. Nous n’avons pas de désaccord sur le fond, mais notre rédaction nous paraît couvrir plus de situations pour l’avenir.
La Commission rejette cet amendement.
Elle est saisie de l’amendement CL 150 de M. Jean-Jacques Urvoas.
M. Jean-Jacques Urvoas. Les groupes doivent pouvoir choisir à tout moment de modifier leur déclaration. La modification sera publiée au Journal officiel.
Après avis défavorable du rapporteur, la Commission rejette successivement cet amendement et l’amendement de coordination CL 151 de M. Jean-Jacques Urvoas.
Elle est saisie d’un autre amendement de M. Jean-Jacques Urvoas, CL 152.
M. Jean-Jacques Urvoas. Si la position d’un groupe change en cours de législature, il faut en tirer les conséquences sans délai.
M. le rapporteur. Avis défavorable. Les groupes seraient incités à changer de position selon les avantages qu’ils en tireraient. Il ne faut pas encourager une telle instabilité.
La Commission rejette cet amendement.
Puis, elle adopte l’article 6.
Après l’article 6
La Commission est saisie de l’amendement CL 18 de M. Jean-Claude Sandrier, portant article additionnel après l’article 6.
M. Jean-Claude Sandrier. Il s’agit de donner aux plus petits groupes les moyens de fonctionner convenablement. Le groupe Nouveau centre et le nôtre avons commencé la législature avec deux ou trois collaborateurs seulement. L’intervention de M. Accoyer a permis d’y remédier et je l’en remercie, mais le Règlement doit fixer le minimum dont dispose un groupe, indépendamment des moyens proportionnels au nombre de députés, à un collaborateur par commission et quatre administratifs. Cela occasionne certes des dépenses supplémentaires mais je ne vois pas comment des groupes pourraient travailler avec moins, surtout compte tenu des nouvelles responsabilités que leur confère la Constitution modifiée.
M. le rapporteur. Avis défavorable. Cette question relève d’une décision du collège des questeurs, pas du Règlement.
M. Jean-Claude Sandrier. Un groupe, c’est au moins vingt députés élus par nos concitoyens et qui doivent élaborer la loi, la contrôler et évaluer ses résultats. La question des moyens dont il dispose est un problème politique. Vous ne pouvez pas botter en touche en disant que cet amendement coûte trop cher. Sinon, on dira bientôt qu’on n’a plus les moyens d’organiser des élections !
M. le rapporteur. Mais la question relève des questeurs ! La preuve en est que pour la présente législature, les petits groupes ont nettement plus de moyens que ne le voudrait la stricte proportionnelle.
M. Jean-Claude Sandrier. Je vous demande de le pérenniser !
M. Yves Nicolin. Les groupes ont bien d’autres « moyens de fonctionnement » : téléphone, fax et mail, véhicules… Aucun n’est mentionné dans le Règlement !
La Commission rejette cet amendement.
Article 7
(Chapitre VI du titre Ier du Règlement de l’Assemblée nationale)
Intitulé d’une division
Le présent article propose de faire figurer en un chapitre unique l’ensemble des modalités relatives aux nominations personnelles de députés, et, pour cette raison, de modifier l’intitulé du chapitre VI, afin que son titre soit plus général (« Nominations personnelles ») et élargi aux nominations à des assemblées internationales ou européennes.
La Commission adopte l’article 7 sans modification.
Article 8
(article 28 du Règlement de l’Assemblée nationale)
Nominations de députés dans des assemblées, commissions ou organismes
Dans le souci de mieux prendre en compte les groupes d’opposition et les groupes minoritaires pour les nominations de députés dans une commission, un organisme ou une assemblée, le présent article propose de réécrire l’article 28 du Règlement, afin de prévoir que les nominations effectuées sur le fondement du chapitre VI du titre Ier du Règlement devront s’efforcer de reproduire la configuration politique de l’Assemblée.
Cette réécriture permet de supprimer la disposition actuelle, prévoyant que les députés siégeant au sein des organismes extérieurs présentent, au moins une fois par an, à la commission compétente, un rapport d’information sur leur activité. Cette disposition est en effet tombée en désuétude, et les députés qui ont à cœur d’informer la commission compétente de leur activité au sein d’un organisme où ils représentent l’Assemblée nationale procèdent désormais par la voie de communications, qu’il n’est pas besoin de prévoir spécifiquement dans le Règlement (18).
La formule en vertu de laquelle les nominations doivent intervenir « en s’efforçant de reproduire la configuration politique de l’Assemblée » figure déjà dans le Règlement de l’Assemblée nationale, pour la composition du Bureau de l’Assemblée (article 10, alinéa 2 du Règlement). Elle signifie que, dans la mesure du possible, une représentation proportionnelle des différents groupes politiques existants au sein de l’Assemblée doit être recherchée. Toutefois, elle n’impose pas l’application d’une stricte proportion et permet d’y déroger dans une mesure limitée.
En l’état actuel, les nominations de députés dans les organismes, commissions et conseils d’administration sont réparties entre les différents groupes politiques (19). Le plus souvent, l’Assemblée nationale doit désigner un ou deux députés, et il n’est pas possible de reproduire à l’échelle de l’organisme en question la configuration politique de l’Assemblée. C’est la raison pour laquelle il conviendra d’apprécier le respect de cette configuration politique à l’échelle de l’ensemble des nominations.
À l’heure actuelle, 235 postes sont attribués à des députés UMP, 87 à des députés socialistes, 20 à des députés Nouveau Centre et 12 à des députés GDR, sur un total de 357 postes (et un poste de titulaire non pourvu au Conseil national des politiques de lutte contre la pauvreté et l’exclusion sociale). L’application d’une règle de proportionnalité stricte devrait conduire à attribuer 54,9 % des postes à l’UMP, 35,4 % aux socialistes, 4,3 % au groupe GDR, 4 % au Nouveau Centre et 1,4 % aux non inscrits.
LA REPRODUCTION DE LA CONFIGURATION POLITIQUE DE L’ASSEMBLÉE POUR LES NOMINATIONS DANS DES ORGANISMES EXTÉRIEURS
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UMP
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NC
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SRC
|
GDR
|
NI
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Représentation actuelle
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235
|
20
|
87
|
12
|
2
|
Représentation reproduisant la configuration politique
|
196
|
14
|
126
|
15
|
5
|
Toutefois, la nouvelle disposition introduite dans le Règlement de l’Assemblée nationale devrait permettre des écarts limités à l’application stricte de la proportionnalité.
De la même manière, le respect de la proportionnalité devra également être assuré pour les désignations de députés dans des assemblées internationales ou européennes. En l’espèce, la composition actuelle des délégations de l’Assemblée nationale dans des assemblées parlementaires s’efforce déjà de refléter la composition politique de notre Assemblée.
LA REPRODUCTION DE LA CONFIGURATION POLITIQUE DE L’ASSEMBLÉE POUR LES NOMINATIONS AUX ASSEMBLÉES INTERNATIONALES OU EUROPÉENNES
Assemblée concernée
|
Composition de la délégation de l’Assemblée nationale
|
Assemblée parlementaire de l’Organisation du traité de l’Atlantique Nord
|
6 députés UMP, 4 députés SRC, 1 député GDR
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Assemblée parlementaire de l’Organisation pour la sécurité et la coopération en Europe
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5 députés UMP, 2 députés SRC, 1 député GDR et 1 député NC
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Assemblée de l’Union de l’Europe occidentale et Assemblée parlementaire du Conseil de l’Europe
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Titulaires : 6 députés UMP, 4 députés SRC, 1 député GDR, 1 député NC
Suppléants : Idem
|
Assemblée parlementaire de la coopération économique de la mer Noire
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2 députés UMP, 1 député SRC
|
Par conséquent, la nouvelle rédaction de l’article 28 du Règlement est l’un des moyens de mieux prendre en compte les groupes d’opposition au sein de notre Assemblée.
La Commission est saisie de l’amendement CL 164 de M. Jean-Jacques Urvoas.
M. Jean-Jacques Urvoas. Prévoir que les nominations sont faites « en s’efforçant de reproduire » la configuration politique de l’Assemblée ne paraît guère de nature à garantir le pluralisme. Le terme « reproduisant » laisse moins de marge d’interprétation.
M. le rapporteur. Je tiens pourtant à cette rédaction. Il arrive, lorsqu’un nombre de postes est limité par exemple, qu’on ne puisse pas faire jouer la proportionnelle, ou alors qu’on donne un poste entier à un groupe qui n’aurait en théorie droit qu’à 0,4 poste. La notion de « s’efforcer de reproduire » traduit bien le souci de concilier le principe proportionnel et la représentation de chacune des composantes. Elle laisse place au pragmatisme nécessaire pour trouver des solutions.
M. Jean Mallot. La mécanique de la représentation proportionnelle à la plus forte moyenne permet parfaitement d’attribuer des postes entiers à la proportionnelle.
M. le rapporteur. Donc, il faut écrire qu’on « s’efforce » !
La Commission rejette cet amendement.
Puis elle adopte l’article 8 sans modification.
Article 9
(Chapitre VII du titre Ier du Règlement de l’Assemblée nationale)
Suppression d’une division et d’un intitulé
Pour permettre le regroupement en un seul chapitre (chapitre VI) des articles relatifs aux nominations personnelles, le présent article propose de supprimer la mention du chapitre VII, de telle sorte que l’article 29 du Règlement, relatif aux représentants de l’Assemblée nationale dans les assemblées internationales ou européennes, figure désormais dans le chapitre VI du titre Ier du Règlement.
La Commission adopte l’article 9 sans modification.
Article 10
(article 29 du Règlement de l’Assemblée nationale)
Représentants de l’Assemblée nationale dans des assemblées internationales ou européennes
L’article 29 est transféré au chapitre VI du titre Ier du Règlement, qui porte désormais sur l’ensemble des nominations de députés dans des assemblées ou organismes extérieurs.
Par ailleurs, alors que cet article confie aux représentants de l’Assemblée nationale dans une assemblée internationale ou européenne le soin de présenter chaque année à la commission des Affaires étrangères un rapport écrit sur l’activité de l’assemblée dont ils font partie, il est proposé de supprimer la présentation à la commission des Affaires étrangères de ce rapport écrit annuel. Cette modification permettra ainsi de simplifier la procédure d’information de l’Assemblée nationale sur les activités de ces assemblées.
La Commission adopte l’article 10 sans modification.
Article 11
(Chapitre VII du titre Ier et article 29-1 [nouveau] du Règlement de l’Assemblée nationale)
Procédure d’avis des commissions permanentes sur certaines nominations
Dans la mesure où la Constitution a instauré une procédure de consultation des commissions permanentes des deux assemblées préalable à la nomination à certains emplois ou fonctions par le Président de la République (article 13 de la Constitution), et a rendu cette procédure directement applicable aux nominations par le Président de la République de membres du Conseil constitutionnel (article 56), de membres du Conseil supérieur de la magistrature (article 61) et du Défenseur des droits (article 71-1), il convient de prévoir dans le Règlement de l’Assemblée selon quelles modalités la commission permanente compétente de l’Assemblée nationale sera conduite à donner son avis sur les personnalités dont la nomination à l’une de ces fonctions est envisagée.
Un nouveau chapitre VII, consacré à l’avis des commissions permanentes sur certaines nominations, se substitue à l’actuel chapitre VII, relatif aux modalités spéciales des nominations aux assemblées internationales et européennes, qui est supprimé, l’article unique de ce chapitre (article 29) étant intégré dans le chapitre VI relatif aux modalités générales des nominations personnelles.
Ce nouveau chapitre VII est composé d’un article unique 29-1, qui a pour objet :
— de prévoir que le nom de la personnalité dont la nomination est envisagée par le Président de la République est transmis par le Premier ministre au président de l’Assemblée, lequel est chargé de saisir la commission compétente (premier alinéa) ;
— de prévoir que la commission permanente compétente est alors convoquée par le Président de l’Assemblée nationale ou par son président, conformément à l’article 40 du Règlement (20) (deuxième alinéa) ;
— de permettre une audition par la commission de la personnalité dont la nomination est envisagée, la publicité de cette audition étant organisée conformément aux règles de publicité des travaux des commissions prévues par l’article 46 du Règlement (21) (troisième alinéa) ;
— de prévoir les modalités du scrutin permettant de recueillir l’avis de la commission : scrutin secret, pouvant avoir lieu à l’issue de l’audition de la personnalité dont la nomination est envisagée, mais devant avoir lieu en-dehors de sa présence ; utilisation de bulletins comportant le nom de la personnalité ; dépouillement du scrutin par des scrutateurs tirés au sort et proclamation des résultats par le président de la commission (quatrième et cinquième alinéas).
— de prévoir que l’avis, notifié au Président de la République et au Premier ministre, est publié au Journal officiel, conformément à l’exigence constitutionnelle de publicité de cet avis (22).
Enfin, un sixième alinéa permet d’envisager le cas des avis que doivent rendre les commissions permanentes compétentes sur certaines nominations effectuées par le Président de l’Assemblée nationale. L’article 56 de la Constitution prévoit en effet que les membres du Conseil constitutionnel nommés par le Président de l’Assemblée nationale le sont après avis de la commission permanente compétente, de même que l’article 65 de la Constitution prévoit un avis de la commission permanente compétente pour la nomination de membres du Conseil supérieur de la magistrature par le Président de l’Assemblée nationale. Le sixième alinéa prévoit en conséquence que le Président de l’Assemblée nationale saisit la commission compétente et que la procédure prévue pour l’avis à rendre sur des nominations par le Président de la République est applicable.
Concernant cette procédure d’avis des commissions permanentes compétentes préalable à certaines nominations par le Président de la République, votre rapporteur avait fait observer, lors de la révision constitutionnelle, que la rédaction finalement retenue pourrait permettre aux commissions des deux assemblées « de se réunir et d’auditionner la personne dont la nomination est envisagée soit conjointement soit séparément » (23). À défaut d’une telle audition conjointe de la personne dont la nomination est envisagée, qui n’a pas été pratiquée lors du premier avis rendu sur le fondement de l’article 13 de la Constitution (24), il est souhaitable que le scrutin organisé dans chacune des deux commissions permanentes compétentes soit dépouillé au même moment, afin d’éviter que le résultat du scrutin dans l’une des commissions n’influence le vote dans l’autre commission. Si l’on ne saurait imposer dans notre Règlement que le Sénat ne puisse donner le sens de l’avis de sa commission permanente avant que le sens de l’avis de la commission permanente de l’Assemblée nationale ne soit également connu, il serait toutefois préférable que la procédure qui a été appliquée à l’occasion du premier avis rendu sur le fondement de l’article 13 de la Constitution (25) soit respectée par nos deux assemblées.
Le fait que la réunion des suffrages des deux commissions permanentes compétentes puisse avoir pour effet d’interdire la nomination de la personne qui a été soumise à l’avis des commissions, devrait de la même manière conduire à ce que les règles d’organisation du scrutin soient identiques dans les deux assemblées. Or, en l’état actuel des règlements, les délégations de vote sont admises pour ce type de scrutin au Sénat, alors qu’elles ne le sont pas à l’Assemblée (26). L’exigence constitutionnelle de procéder à l’addition des suffrages exprimés au sein des deux assemblées paraît imposer des règles identiques en matière de délégations de vote, afin que l’ensemble des parlementaires appelés à se prononcer sur une proposition de nomination par le Président de la République soient conduits à le faire dans les mêmes conditions.
Enfin, la nouvelle procédure de recueil de l’avis des commissions permanentes sur des propositions de nomination gagnerait à ne pas être réservée aux seules nominations pour lesquelles la Constitution prévoit le recueil de cet avis. Il convient en effet de prendre en compte le fait que le législateur prévoit parfois le recueil de l’avis de la commission permanente compétente de chaque assemblée sur certaines nominations effectuées par le Président de la République, sans qu’il s’agisse de la procédure prévue par l’article 13 de la Constitution (27). De même, à l’occasion de la création de la commission prévue par l’article 25 de la Constitution, le législateur a souhaité que la commission permanente compétente de chaque assemblée soit consultée pour la nomination d’une personnalité qualifiée par le président de l’assemblée concernée, sans que cette disposition trouve son origine dans la Constitution (28).
La Commission adopte l’amendement CL 217 du rapporteur.
Elle est ensuite saisie de l’amendement CL 124 de M. Jean-Jacques Urvoas.
M. Jean-Jacques Urvoas. L’une des nouveautés est que les assemblées ont à émettre un avis sur la nomination de certaines personnalités. Le présent amendement propose que ce soit la Conférence des présidents, plutôt que le président de l’Assemblée nationale, qui choisisse la commission compétente pour émettre cet avis.
M. le rapporteur. Selon l’article 13 de la Constitution, c’est la loi qui détermine les commissions permanentes compétentes selon les emplois concernés. Nous allons être saisis prochainement d’une loi organique et d’une loi ordinaire qui régleront cette question pour chaque poste.
L’amendement CL 124 est retiré.
La Commission examine en discussion commune les amendements CL 216 du rapporteur et CL 119 de M. Jean-Jacques Urvoas.
M. le rapporteur. Mon amendement CL 216 reprend en fait une proposition de M. Urvoas : il s’agit de permettre à la commission qui examine les candidatures de désigner un rapporteur. Je ne pense pas que cela soit toujours indispensable, mais cela peut être utile. En revanche, le fait d’évaluer la candidature proposée, comme c’est proposé dans l’amendement CL 119, me paraît une notion difficile à appliquer. Dans mon idée, le rapporteur, comme sur d’autres textes, introduira le sujet lors de l’audition et posera les premières questions au candidat.
M. Jean-Jacques Urvoas. Je suis tout à fait favorable à l’amendement du rappporteur, à cette réserve que l’amendement prévoit que la commission « peut nommer » un rapporteur. Je sais bien que laisser un maximum de liberté est souvent préférable, mais je préférerais « nomme ». Toutes les nominations ne sont certes pas très importantes, mais le rapport pourra être très réduit !
M. Daniel Garrigue. Le rapporteur aurait-il la possibilité de rencontrer les candidats, comme il organise des auditions sur les autres textes ?
M. le rapporteur. Je ne pense pas que ce sera sa manière habituelle de travailler. Il pourrait en revanche envoyer des questionnaires aux candidats, et intervenir lors du huis clos qui suit l’audition.
M. Jean-Jacques Urvoas. Le rapporteur pourra aussi éclairer la commission sur le poste dont il s’agit alors que pour l’instant, chacun de nous prépare la question de son côté.
M. le rapporteur. Ce serait d’autant mieux que le nombre de nominations que nous aurons à examiner sera sans doute assez élevé.
M. Jean-Jacques Urvoas. Dans ce cas, je m’associe à l’amendement CL 216 et je retire l’amendement CL 119.
La Commission adopte l’amendement CL 216.
Puis elle est saisie de l’amendement CL 120 de M. Jean-Jacques Urvoas.
M. Jean-Jacques Urvoas. Cet amendement fixe des délais : l’audition doit avoir lieu au moins quinze jours après son inscription à l’ordre du jour de la commission, de façon à ce que nous ayons le temps de la préparer – je vous rappelle qu’il s’agit de postes importants – et le vote trois jours après, afin que les groupes puissent arrêter leur position.
M. le rapporteur. Certains textes peuvent imposer des délais plus rapides : ainsi, l’ordonnance 58-1067 relative au Conseil constitutionnel prévoit un remplacement dans la huitaine.
Par ailleurs, cette disposition pourrait être annulée par le Conseil constitutionnel parce qu’elle ajoute une condition de délai qui n’est pas prévue dans la Constitution.
Dans les faits, on constatera sans doute un délai d’une semaine : on désignera le rapporteur un mercredi, et l’audition aura lieu la semaine d’après. Mais deux problèmes restent pendants au sujet des nominations. Le premier est celui de la simultanéité des dépouillements dans les deux assemblées. Nous l’avons résolu dans le cas de la nomination d’Yves Guéna en appelant le Sénat pour qu’il nous fasse savoir quand sa commission des Lois commençait son dépouillement, et c’est seulement alors que nous avons procédé au nôtre
– alors que le vote avait eu lieu juste après notre audition. Mais cette solution ne peut être que ponctuelle. Je vous proposerai un amendement pour que les deux urnes soient dépouillées en même temps.
Pour le second problème en revanche, je n’ai pas de solution. Le fait est que nous votons selon deux modes différents – le Sénat avec des délégations alors que chez nous, seuls les présents votent. Cette situation ne peut évidemment pas perdurer, puisqu’elle modifie le rapport constitutionnel entre les deux commissions. Toutefois, alors que le Sénat avait, il y a une vingtaine d’années, voulu interdire dans son Règlement les délégations de vote pour les nominations personnelles, le Conseil constitutionnel avait annulé cette disposition en se fondant sur l’ordonnance n° 58-1066. J’ai saisi M. Accoyer de la question. Il devrait être possible de résoudre le problème dans la loi organique concernant la liste des nominations. À mon sens, les délégations ne devraient pas être autorisées : il doit s’agit d’un vote personnel à bulletin secret. En tout état de cause, il faut aboutir au plus vite à appliquer la même règle dans les deux assemblées.
L’amendement CL 120 est retiré.
La Commission est saisie de deux amendements en discussion commune : le CL 85 de M. Bertrand Pancher et le CL 123 de M. Jean-Jacques Urvoas. .
M. Bertrand Pancher. L’amendement CL 85 propose que l’audition des candidats à la nomination soit publique.
M. Jean-Jacques Urvoas. Le CL 123 prévoit des exceptions, motivées par le secret professionnel ou celui de la défense nationale.
M. Jérôme Lambert. Mais comment le savoir à l’avance ? Il est des cas où la question apparaîtra en plein cours de l’audition.
M. Jean-Christophe Lagarde. Nous pouvons présumer du secret défense. En revanche, ce sera à la personne auditionnée de nous avertir du secret professionnel, en cours d’audition le cas échéant.
M. le rapporteur. Je suis favorable au principe d’une audition publique. Peut-être peut-on modifier l’amendement CL 123 pour prévoir que sauf décision contraire du bureau, l’audition est publique ?
M. Jean-Christophe Lagarde. Toutefois, il faut préciser que la décision du Bureau est fondée sur le secret professionnel ou de la défense. Le Bureau ne doit pas pouvoir prendre une décision d’opportunité politique.
M. le rapporteur. L’amendement CL 123 deviendrait : « Sous réserve de la préservation du secret professionnel ou du secret de la défense nationale constatée par le bureau, l’audition est publique ». Nous peaufinerons la rédaction plus tard.
Mme Aurélie Filipetti. Je ne vois pas vraiment le problème. Si la personne auditionnée est tenue par le secret professionnel ou le secret défense, elle n’a pas à répondre aux questions, que cela soit prévu par le Règlement ou non !
M. le rapporteur. D’autant qu’il n’y aura que peu de cas… En attendant, si le groupe SRC accepte la modification proposée, je suis favorable à son amendement et je m’y rallie.
M. Bertrand Pancher. Dans ce cas, je retire l’amendement CL 85 et je me rallie au CL 123.
La Commission adopte l’amendement CL 123 ainsi rectifié.
Elle est ensuite saisie de l’amendement CL 47 de M. Jean-Claude Sandrier.
M. Jean-Claude Sandrier. Cet amendement précise que le vote pour les nominations se fait par scrutin public.
M. le rapporteur. L’article 63, dans son deuxième alinéa, du Règlement prévoit expressément que le scrutin à propos des nominations personnelles est secret. Il pourrait certes être modifié, mais il me semble que la délibération à huis clos et le vote à bulletin secret sont la bonne solution.
En outre, ce vote libère les députés de toute consigne et de toute pression. Or, le but pour une nomination n’est pas de reproduire le fait majoritaire mais d’obtenir un avis en âme et conscience. Grâce à la règle des trois cinquièmes, la nomination pourra être refusée lorsque la majorité vivra un réel malaise. Et lorsque l’avis rendu sera négatif, il aura de l’importance. Tout cela ne peut se produire qu’avec des bulletins secrets.
La Commission rejette cet amendement.
Puis elle examine deux amendements, CL 121 et CL 122, de M. Jean-Jacques Urvoas pouvant faire l’objet d’une présentation commune.
M. Jean-Jacques Urvoas. Aujourd’hui, seul l’avis est rendu public. Nous proposons que la Commission puisse faire connaître ses motivations.
M. le rapporteur. J’avais proposé de conserver le principe du huis clos mais de permettre les explications de vote, qui figurent au compte rendu. Aller au-delà pose un problème parce que l’avis est le résultat des votes des deux assemblées et qu’il serait donc difficile de le motiver.
M. Daniel Garrigue. De toute façon, le principe du vote secret est qu’on n’a pas forcément envie de rendre publiques certaines considérations, parfois dans l’intérêt même de la personne concernée !
Les amendements CL 121 et CL 122 sont retirés.
La Commission est saisie de l’amendement CL 218 du rapporteur.
M. le rapporteur. Je vous propose, en souhaitant que le Sénat fasse de même, de préciser que le président de notre commission concernée se concerte avec son homologue du Sénat afin que le dépouillement ait lieu au même moment.
M. René Dosière. Je suis un peu troublé. Les deux assemblées sont autonomes. Chacune s’occupe de ses affaires. Comment les pousser à procéder en même temps ?
M. Jean-Christophe Lagarde. J’approuve cet amendement mais il faudrait obtenir du Sénat des engagements sur ce point.
M. François Vannson. Il est en effet indispensable que le dépouillement ait lieu au même moment dans les deux assemblées.
M. Etienne Blanc. Ne suffirait-il pas que les résultats des deux scrutins soient rendus publics concomitamment ?
M. le rapporteur. S’il y a un décalage dans le dépouillement, des pressions risquent de s’exercer sur la seconde assemblée appelée à voter. Comme je l’avais indiqué au moment de la révision constitutionnelle, il faut que les choses se passent de la même manière que si l’Assemblée et le Sénat étaient deux bureaux de vote.
La Commission adopte l’amendement CL 218.
Elle adopte ensuite l’amendement CL 219 du rapporteur.
Puis elle adopte l’article 11 ainsi modifié.
Article 12
(article 31 du Règlement de l’Assemblée nationale)
Constitution d’une commission spéciale
L’article 31 du Règlement fixe les conditions dans lesquelles l’Assemblée peut décider la constitution d’une commission spéciale pour l’examen d’un projet ou d’une proposition de loi.
Le présent article propose deux coordinations, la première ayant pour objet de procéder à une dénomination nouvelle du compte rendu intégral (désormais appelé le « compte rendu de séance », dans la mesure où il n’est plus nécessaire de faire de distinction avec le compte rendu analytique, qui est supprimé par l’article 34 de la présente proposition de résolution), la seconde rendue nécessaire par le remplacement, dans le second alinéa de l’article 45 de la Constitution, de la notion de « déclaration d’urgence » par celle d’« engagement de la procédure accélérée ».
M. Jean-Claude Sandrier retire son amendement CL 63.
La Commission adopte l’article 12 sans modification.
Article 13
(article 32 du Règlement de l’Assemblée nationale)
Constitution de droit d’une commission spéciale
L’article 32 du Règlement prévoit que la constitution d’une commission spéciale est de droit, à la demande d’un ou plusieurs présidents de groupe dont l’effectif global représente la majorité absolue des membres composant l’Assemblée. Une constitution de droit d’une commission spéciale est toutefois exclue dans trois cas : pour les projets portant approbation des options du plan ou du plan lui-même ; pour les projets autorisant la ratification d’un traité ou l’approbation d’un accord international ; lorsque l’Assemblée a déjà refusé, dans les conditions prévues à l’article 31 du Règlement, la constitution d’une telle commission spéciale.
Le présent article propose de supprimer les deux premiers de ces cas. Le premier cas est en effet devenu obsolète, avec la disparition du plan. Quant au deuxième cas, il s’agit d’une restriction à la constitution des commissions spéciales qui privilégie sans raison la commission des Affaires étrangères.
En conséquence, il sera désormais possible de créer une commission spéciale pour examiner un projet autorisant la ratification d’un traité.
La Commission examine l’amendement CL 19 de M. Jean-Claude Sandrier.
M. Jean-Claude Sandrier. Cet article « UMP » réserve au groupe majoritaire la possibilité d’obtenir la constitution d’une commission spéciale. Nous proposons, et c’est bien le moins d’un point de vue démocratique, d’ouvrir cette possibilité à tout président de groupe.
M. le rapporteur. Avis défavorable. Le principe, c’est l’examen par une commission permanente. La création d’une commission spéciale devant rester exceptionnelle, il n’y a pas lieu qu’elle soit de droit à la demande d’un président de groupe minoritaire, faute de quoi, sur chaque projet ou proposition de loi, on risquerait de remettre en cause la compétence de la commission permanente.
M. Jean-Christophe Lagarde. Dans la réforme constitutionnelle et les textes qui en découlent, nous avons commencé, sans nier le fait majoritaire, à donner certains « droits de tirage » aux groupes politiques minoritaires. Peut-être pourrions-nous, d’ici à l’examen de ce texte en application de l’article 88, réfléchir à la possibilité de le faire à propos des commissions spéciales, à l’instar de ce que nous avions décidé par exemple pour les demandes de commission d’enquête et pour les temps de parole.
M. Daniel Garrigue. L’idée des commissions spéciales est née en réaction contre le nombre excessif de commissions sous la IVème°République. Dans la pratique, on en crée surtout lorsqu’il y a un conflit d’attribution entre les commissions permanentes. Il serait dangereux de déplacer la question sur le terrain politique.
M. Jean-Claude Sandrier. Je m’associe à la demande de M. Lagarde de prendre le temps d’une réflexion sur la mise en place d’un droit de tirage.
M. le rapporteur. L’article 31 du Règlement dispose d’ores et déjà que « la constitution d’une commission spéciale peut être décidée par l’Assemblée sur la demande, soit du président d’une commission permanente, soit du président d’un groupe, soit de 30 députés au moins ». Nous pourrions, si vous le souhaitez, abaisser ce seuil à 20 députés, en s’alignant ainsi sur le nombre requis pour constituer un groupe.
M. Jean-Claude Sandrier. Je déposerai un amendement en ce sens lorsque la Commission se réunira en application de l’article 88.
M. Jean-Christophe Lagarde. Je le cosignerai.
M. François Vannson. Moi aussi.
Après le retrait de l’amendement CL 19, la Commission adopte l’article 13 sans modification.
Article 14
(article 33 du Règlement de l’Assemblée nationale)
Effectif des commissions spéciales
Le présent article propose de porter l’effectif des commissions spéciales, qui est actuellement fixé à 57 membres et qui ne peut comprendre plus de 28 membres appartenant à une même commission permanente, en vertu de l’article 33 du Règlement, à 70 membres, le nombre maximal de membres appartenant à une même commission étant porté pour sa part à 34 membres.
Initialement, le Règlement de l’Assemblée nationale avait fixé à 30 le nombre de membres des commissions spéciales, tout en leur permettant de s’adjoindre au plus trois membres choisis parmi les députés n’appartenant à aucun groupe (29). Par la suite, l’effectif a été augmenté pour atteindre 57 membres, par une résolution du 16 mai 1989 (30). La proposition de porter à 70 le nombre de membres d’une commission spéciale, deux députés n’appartenant à aucun groupe pouvant s’adjoindre à cette commission, permettra d’aligner l’effectif des commissions spéciales sur celui des commissions permanentes (72 membres). L’interdiction de compter plus de 34 membres appartenant à une même commission permanente permettra comme aujourd’hui d’éviter qu’une commission permanente soit prépondérante au sein d’une commission spéciale et que cette dernière ne soit qu’un faux-nez de ladite commission permanente.
La Commission adopte l’article 14 sans modification.
Article 15
(article 34-1 [nouveau] du Règlement de l’Assemblée nationale)
Bureau des commissions spéciales
Le présent article propose d’insérer, dans le chapitre VIII consacré à la composition et au mode d’élection des commissions spéciales, un nouvel article 34-1 alignant les règles relatives à la composition et à la nomination du bureau des commissions spéciales sur celles prévues à l’article 39 du Règlement pour la composition et la nomination du bureau des commissions permanentes.
Par conséquent, alors qu’une commission spéciale ne compte aujourd’hui, outre son président, que deux vice-présidents et deux secrétaires, elle comptera demain quatre vice-présidents et quatre secrétaires. Le bureau devra s’efforcer de reproduire la configuration politique de l’Assemblée et comprendre au moins un représentant de chaque groupe. Par souci de simplification des exigences de représentation des différentes composantes politiques de notre assemblée, votre commission vous propose de retenir de préférence la règle prévue pour le bureau des commissions prévues aux articles 16 et 80 du Règlement ainsi que pour le bureau des commissions d’enquête.
L’augmentation du nombre de membres du bureau des commissions spéciales est cohérente avec l’augmentation, à l’article 33 du Règlement, du nombre de membres de chaque commission spéciale.
Par ailleurs, il est précisé qu’une commission spéciale devra toujours procéder simultanément à la nomination de son bureau et à la désignation de son rapporteur, ce qui est cohérent avec l’objet de cette commission, qui est d’examiner spécifiquement le texte pour lequel elle a été créée.
Enfin, il convient de signaler une disposition prévue par l’article 18 de la présente proposition de résolution qui ne sera pas sans incidence sur la composition du bureau des commissions spéciales : la suppression de la disposition de l’article 39 du Règlement interdisant de cumuler les fonctions de président d’une commission permanente et de président d’une commission spéciale.
La Commission adopte l’article 15 sans modification.
Article 16
(article 36 du Règlement de l’Assemblée nationale)
Nombre et compétences des commissions permanentes
En faisant passer de six à huit le nombre maximal de commissions permanentes, la rédaction de l’article 43 de la Constitution, telle qu’elle résulte de la révision constitutionnelle du 23 juillet 2008, ouvre aux règlements des assemblées une faculté de modifier le nombre de leurs commissions permanentes qui était souhaitée depuis de nombreuses années. Le présent article propose d’utiliser pleinement cette possibilité.
Il est proposé de scinder les deux commissions qui comptent à l’heure actuelle chacune le quart de l’effectif de notre assemblée : la commission des Affaires culturelles, familiales et sociales, et la commission des Affaires économiques, de l’environnement et du territoire. Outre leur effectif pléthorique, le fait qu’elles connaissent une activité législative considérable et le fait qu’elles couvrent à elles deux plus de la moitié des portefeuilles gouvernementaux justifient pleinement cette scission, que la présente proposition de résolution s’efforce de rendre la plus cohérente possible.
Il est d’autre part proposé de procéder à des ajustements à la marge des compétences des quatre autres commissions permanentes.
1. La scission de la commission des Affaires culturelles, familiales et sociales
La scission de la commission des Affaires culturelles, familiales et sociales, qui avait été envisagée par votre rapporteur dès la précédente réforme du Règlement (31), en juin 2006, a été défendue, lors de la révision constitutionnelle, tant par votre rapporteur (32) que par M. Benoist Apparu, rapporteur pour avis de la commission des Affaires culturelles, familiales et sociales (33).
Les compétences de l’actuelle commission se prêtaient aisément à une scission en deux blocs cohérents : d’une part les questions qui relèvent du domaine social, de la santé, de l’emploi et de la formation professionnelle, de l’autre les questions culturelles, d’éducation et de communication. Par ailleurs, cette scission pouvait être l’occasion de procéder à des ajustements à la marge du partage des compétences avec les autres commissions. Votre rapporteur avait considéré que le droit de la propriété intellectuelle, qui relève aujourd’hui de la commission des Lois, pourrait être ajouté aux compétences de la future commission des Affaires culturelles, de même que la partie de la recherche qui relève aujourd’hui de la commission des Affaires économiques (34). Il était rejoint en cela par M. Benoist Apparu, qui estimait ces propositions de regroupement « judicieuses » (35).
Le présent article retient pour l’essentiel la répartition des compétences qui avait alors été envisagée et permet dans le même temps de procéder à la substitution de certains termes à d’autres devenus désuets ou moins pertinents ainsi que de mentionner des compétences résultant de réformes récentes (lois de financement de la sécurité sociale).
Les compétences de la nouvelle commission des Affaires culturelles et de l’éducation seraient :
— l’enseignement scolaire, l’enseignement supérieur et la recherche, à l’exception de la recherche appliquée qui continuera à relever de la commission des Affaires économiques ;
— la jeunesse et les sports ;
— les activités artistiques et culturelles (alors qu’il était question jusqu’à présent uniquement des activités culturelles) ;
— la communication (terme préféré à celui d’information), à l’exclusion des « communications électroniques » confiées à la commission des Affaires économiques ;
— la propriété intellectuelle.
Jusqu’à présent, la compétence en matière de propriété intellectuelle n’est pas mentionnée explicitement par le Règlement. Par le biais de la compétence en matière de législation civile, la commission des Lois est compétente en ce domaine.
Le transfert à la commission des Affaires culturelles de la compétence en matière de propriété intellectuelle semble légitime, dans le cas de la propriété littéraire et artistique, dans la mesure où cette commission s’intéressera aux questions de création. L’intérêt des membres de la commission des Affaires culturelles, familiales et sociales pour ces questions s’est d’ailleurs manifesté, lors du dernier projet de loi examiné par la commission des Lois en cette matière (36), par une saisine pour avis. En complément de ces arguments, on peut signaler qu’au Sénat, la commission des Affaires culturelles est compétente pour les textes relatifs à la propriété littéraire et artistique.
La nouvelle commission des Affaires sociales serait pour sa part compétente pour :
— l’emploi et les relations du travail (plutôt que le travail et l’emploi, selon l’énumération actuelle) ;
— la formation professionnelle ;
— la santé et la solidarité (le terme de santé étant préféré à celui de « santé publique », plus restrictif) ;
— les personnes âgées, les personnes handicapées et la famille (les publics ainsi visés étant plus précis qu’à l’heure actuelle, où il est question de « famille » et de « population ») ;
— la protection sociale (terme préféré à ceux de « sécurité sociale et aide sociale », car il permet d’englober ces deux termes et de couvrir également le champ de la mutualité) ;
— les lois de financement de la sécurité sociale et le contrôle de leur application ;
— l’insertion et l’égalité des chances (qui remplacent la « promotion sociale »).
Si cette répartition des compétences permet d’obtenir des blocs cohérents, il convient de signaler que l’activité législative de la future commission des Affaires culturelles et de l’éducation devrait être sensiblement moindre que celle de la future commission des Affaires sociales. Cet aspect avait déjà été relevé par M. Benoist Apparu dans son avis sur le projet de loi constitutionnelle : « Les textes dans le domaine social représentent plus de 70 % des textes examinés par la commission : 33 sur 47 durant la XIe législature, 44 sur 60 sous la XIIe. Le PLFSS occupe, à lui seul, plus d’un cinquième du temps de présence de la commission en séance publique sur la durée de la législature. » (37) Le même constat peut être fait pour le début de la présente législature, 16 des 18 projets de loi et 6 des 8 propositions de loi examinés par la commission des Affaires culturelles, familiales et sociales concernant le domaine social.
Mais cette asymétrie dans la répartition du travail législatif devrait toutefois être compensée par une répartition plus équilibrée des tâches de contrôle et d’évaluation, et par une plus grande attention apportée ainsi aux politiques publiques dans les domaines culturels et éducatifs. Sur les quatorze missions d’information créées depuis le début de la treizième législature par la commission des Affaires culturelles, familiales et sociales, seules trois concernent ces domaines. Dès lors qu’une commission distincte s’occupera de ces politiques publiques, les travaux d’évaluation et de contrôle devraient se développer. Devrait également y contribuer le fait que, sur les treize rapports budgétaires pour avis actuels de la commission des Affaires culturelles, familiales et sociales, sept concernent le futur domaine de compétence de la commission des Affaires culturelles et de l’éducation et cinq le futur domaine de compétence de la commission des Affaires sociales (38).
2. La scission de la commission des Affaires économiques, de l’environnement et du territoire
Comme l’expliquait votre rapporteur lors de la révision constitutionnelle : « Afin de pleinement prendre en compte l’importance nouvelle des questions d’environnement et d’aménagement du territoire, la commission des Affaires économiques, de l’environnement et du territoire pourrait également être scindée en deux commissions, l’une compétente pour les affaires économiques, l’autre en matière d’aménagement du territoire et d’environnement. » (39)
La nouvelle rédaction de l’article 36 du Règlement prévoit une telle scission. Elle accorde à la nouvelle commission du Développement durable et de l’aménagement du territoire les compétences en matière :
— d’aménagement du territoire ;
— de construction ;
— de transports ;
— d’équipement, d’infrastructures et de travaux publics ;
— d’environnement ;
— de chasse.
La nouvelle commission des Affaires économiques sera compétente pour :
— l’agriculture et la pêche ;
— l’énergie et les industries ;
— la recherche appliquée et l’innovation (termes plus explicites que celui de « recherche technique ») ;
— la consommation, le commerce intérieur et extérieur (la compétence en matière de douanes n’étant plus mentionnée) ;
— les communications électroniques et les postes (qui se substituent à l’actuelle mention des « moyens de communication », étant entendu par ailleurs que la compétence en matière de transports est dévolue à la commission du Développement durable et de l’aménagement du territoire) ;
— le tourisme ;
— le logement et l’urbanisme.
Dans un certain nombre de cas, il se peut que l’attribution d’un texte à l’une ou l’autre des deux nouvelles commissions s’avère délicate. Par exemple, un projet de loi relatif aux organismes génétiquement modifiés peut être considéré à la fois comme relatif à l’agriculture et comme relatif à l’environnement. En toute hypothèse, la saisine pour avis de la commission à laquelle le projet de loi ne serait pas renvoyé, ou la création d’une commission spéciale, seront deux possibilités pour l’examen des textes à l’intersection des domaines de compétence de ces deux nouvelles commissions.
De la même manière, lorsqu’un texte législatif fait référence aux « commissions du Parlement compétentes en matière d’agriculture et d’environnement », les commissions compétentes à l’Assemblée nationale seront alors au nombre de deux (40).
En dépit de cette légère difficulté, la répartition des compétences devrait permettre d’avoir une charge de travail répartie équitablement entre les deux nouvelles commissions. Depuis le début de la présente législature, les projets et propositions de loi examinés par la commission des Affaires économiques ont porté dans les mêmes proportions sur les domaines de compétence des deux futures commissions.
3. Des ajustements plus ponctuels des compétences des quatre autres commissions permanentes
En ce qui concerne les quatre autres commissions permanentes actuelles, leurs compétences sont modifiées à la marge. Dans le même temps, les termes employés sont modernisés et permettent de préciser le domaine de compétence de chaque commission.
La commission des Affaires étrangères sera compétente, comme à l’heure actuelle, pour la politique étrangère et européenne (ces deux termes étant plus précis que celui de politique extérieure), les traités et accords internationaux, la coopération. Est en outre ajoutée la mention d’une compétence pour les organisations internationales, le développement, la francophonie ainsi que les relations culturelles internationales. L’ajout de la francophonie est justifié par le rétablissement, dans la Constitution, d’un titre et d’un article consacrés à ce domaine (titre XIV). Dès lors qu’une compétence en matière culturelle est attribuée à la nouvelle commission des Affaires culturelles, le fait de mentionner les relations culturelles internationales au titre des compétences de la commission des Affaires étrangères permet de dissiper toute ambiguïté quant au partage de compétence entre les deux commissions.
La commission de la Défense nationale et forces armées sera compétente, comme à l’heure actuelle, pour l’organisation générale de la défense, la politique de coopération et d’assistance dans le domaine militaire, les industries de défense (terme permettant de couvrir la compétence actuelle en matière d’« industries aéronautique, spatiale et d’armement ; établissements militaires et arsenaux »), les personnels civils et militaires des armées, la gendarmerie (le maintien de la compétence de la commission de la Défense pouvant se justifier par le maintien du statut militaire et le caractère de force armée de la gendarmerie) et la justice militaire. Apparaissent la mention d’une compétence en matière de liens entre l’armée et la nation ainsi que de questions stratégiques. Enfin, la compétence en matière d’anciens combattants, qui était jusqu’à présent dans le champ de la commission des Affaires culturelles, familiales et sociales, est transférée à la commission de la Défense.
La commission des Finances voit sa dénomination légèrement modifiée. Alors qu’elle s’intitulait jusqu’à présent « commission des Finances, de l’économie générale et du Plan », il est substitué à ce dernier terme, devenu obsolète, celui de « contrôle budgétaire ». Cette commission sera compétente, comme à l’heure actuelle, pour le contrôle de l’exécution du budget ainsi que pour le domaine de l’État. Est substituée à la compétence en matière de recettes et dépenses de l’État une compétence en matière de finances publiques (compétence plus large, qui inclut les finances de l’ensemble des établissements et organismes publics, mais qui ne saurait empiéter sur les compétences propres de la commission des Affaires sociales en matière de finances sociales et de la commission des Lois en matière de finances locales). De même, est substituée à la compétence en matière de monnaie et crédit une compétence en matière de politique monétaire (compétence plus précise). En outre, est introduite une mention de la compétence de la commission des Finances en matière de lois de finances, de lois de programmation des finances publiques (catégorie nouvelle issue de la révision constitutionnelle du 23 juillet 2008), de conjoncture économique, de banques et d’assurances. En revanche, la mention d’une compétence de la commission des Finances pour le « contrôle financier des entreprises nationales » (41) ainsi que pour les « activités financières intérieures et extérieures » est supprimée. Enfin, est transférée de la commission des Lois à la commission des Finances la compétence en matière de fiscalité locale. Il convient de souligner que ce transfert de compétence est limité à la seule fiscalité locale, et ne s’étend pas à l’ensemble des finances locales. Par conséquent, un texte portant réforme d’une dotation de l’État aux collectivités territoriales demeurera de la compétence de la commission des Lois.
Enfin, la commission des Lois constitutionnelles, de la législation et de l’administration générale de la République, qui transfère une partie de ses compétences à d’autres commissions (la propriété intellectuelle aux Affaires culturelles et la fiscalité locale aux Finances), sera compétente, comme à l’heure actuelle, pour les lois constitutionnelles, organiques et électorales ainsi que le Règlement, les pétitions, l’organisation judiciaire, la législation civile, administrative et pénale, l’administration générale et territoriale de l’État et les collectivités territoriales. En outre, sont ajoutées la mention d’une compétence pour la législation commerciale (jusqu’alors incluse implicitement dans la législation civile), la fonction publique (jusqu’alors incluse implicitement dans la législation administrative) ainsi que les libertés publiques, la sécurité (à l’exclusion de la gendarmerie, toujours de la compétence de la commission de la Défense) et la sécurité civile.
La nouvelle architecture des commissions permanentes qui est proposée par le présent article de la proposition de résolution peut être résumée par le tableau suivant.
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LA PROPOSITION D’UNE NOUVELLE RÉPARTITION DES COMPÉTENCES
ENTRE COMMISSIONS PERMANENTES
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Règlement en vigueur
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Proposition de résolution
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COMMISSION DES AFFAIRES CULTURELLES, FAMILIALES ET SOCIALES
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ENSEIGNEMENT ET RECHERCHE ; FORMATION PROFESSIONNELLE, PROMOTION SOCIALE ; JEUNESSE ET SPORTS ; ACTIVITÉS CULTURELLES ; INFORMATION ; TRAVAIL ET EMPLOI ; SANTÉ PUBLIQUE, FAMILLE, POPULATION ; SÉCURITÉ SOCIALE ET AIDE SOCIALE ; PENSIONS CIVILES, MILITAIRES, DE RETRAITE ET D’INVALIDITÉ ;
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COMMISSION DES AFFAIRES FAMILIALES ET SOCIALES
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EMPLOI ET RELATIONS DU TRAVAIL ; FORMATION PROFESSIONNELLE ; SANTÉ ET SOLIDARITÉ ; PERSONNES ÂGÉES ; PERSONNES HANDICAPÉES ; FAMILLE ; PROTECTION SOCIALE ; LOIS DE FINANCEMENT DE LA SÉCURITÉ SOCIALE ET CONTRÔLE DE LEUR APPLICATION ; INSERTION ET ÉGALITÉ DES CHANCES
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COMMISSION DES AFFAIRES CULTURELLES ET DE L’ÉDUCATION
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ENSEIGNEMENT SCOLAIRE ; ENSEIGNEMENT SUPÉRIEUR ; RECHERCHE ; JEUNESSE ; SPORTS ; ACTIVITÉS ARTISTIQUES ET CULTURELLES ; COMMUNICATION ; PROPRIÉTÉ INTELLECTUELLE
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COMMISSION DES AFFAIRES ÉCONOMIQUES, DE L’ENVIRONNEMENT ET DU TERRITOIRE
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AGRICULTURE ET PÊCHES ; ÉNERGIE ET INDUSTRIES ; RECHERCHE TECHNIQUE ; CONSOMMATION ; COMMERCE INTÉRIEUR ET EXTÉRIEUR, DOUANES ; MOYENS DE COMMUNICATION ET TOURISME ; AMÉNAGEMENT DU TERRITOIRE ET URBANISME, ÉQUIPEMENT ET TRAVAUX PUBLICS, LOGEMENT ET CONSTRUCTION ; ENVIRONNEMENT ;
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COMMISSION DES AFFAIRES ÉCONOMIQUES
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AGRICULTURE ET PÊCHE ; ÉNERGIE ET INDUSTRIES ; RECHERCHE APPLIQUÉE ET INNOVATION ; CONSOMMATION, COMMERCE INTÉRIEUR ET EXTÉRIEUR ; POSTES ET COMMUNICATIONS ÉLECTRONIQUES ; TOURISME ; URBANISME, LOGEMENT.
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COMMISSION DU DÉVELOPPEMENT DURABLE ET DE L’AMÉNAGEMENT DU TERRITOIRE
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AMÉNAGEMENT DU TERRITOIRE ; CONSTRUCTION ; TRANSPORTS ; ÉQUIPEMENT, INFRASTRUCTURES, TRAVAUX PUBLICS ; ENVIRONNEMENT, CHASSE.
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COMMISSION DES AFFAIRES ÉTRANGÈRES
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RELATIONS INTERNATIONALES : POLITIQUE EXTÉRIEURE, COOPÉRATION, TRAITÉS ET ACCORDS INTERNATIONAUX
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COMMISSION DES AFFAIRES ÉTRANGÈRES
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POLITIQUE ÉTRANGÈRE ET EUROPÉENNE ; TRAITÉS ET ACCORDS INTERNATIONAUX ; ORGANISATIONS INTERNATIONALES ; COOPÉRATION ET DÉVELOPPEMENT ; FRANCOPHONIE ; RELATIONS CULTURELLES INTERNATIONALES.
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COMMISSION DE LA DÉFENSE NATIONALE ET DES FORCES ARMÉES
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ORGANISATION GÉNÉRALE DE LA DÉFENSE ; POLITIQUE DE COOPÉRATION ET D’ASSISTANCE DANS LE DOMAINE MILITAIRE ; PLANS À LONG TERME DES ARMÉES ; INDUSTRIES AÉRONAUTIQUE, SPATIALE ET D’ARMEMENT ; ÉTABLISSEMENTS MILITAIRES ET ARSENAUX ; DOMAINE MILITAIRE ; SERVICE NATIONAL ET LOIS SUR LE RECRUTEMENT ; PERSONNELS CIVILS ET MILITAIRES DES ARMÉES ; GENDARMERIE ET JUSTICE MILITAIRE
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COMMISSION DE LA DÉFENSE NATIONALE ET DES FORCES ARMÉES
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ORGANISATION GÉNÉRALE DE LA DÉFENSE : LIENS ENTRE L’ARMÉE ET LA NATION ; POLITIQUE DE COOPÉRATION ET D’ASSISTANCE DANS LE DOMAINE MILITAIRE ; QUESTIONS STRATÉGIQUES ; INDUSTRIES DE DÉFENSE ; PERSONNELS CIVILS ET MILITAIRES DES ARMÉES ; GENDARMERIE ; JUSTICE MILITAIRE ; ANCIENS COMBATTANTS.
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COMMISSION DES FINANCES, DE L’ÉCONOMIE GÉNÉRALE ET DU PLAN
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RECETTES ET DÉPENSES DE L’ÉTAT ; EXÉCUTION DU BUDGET ; MONNAIE ET CRÉDIT ; ACTIVITÉS FINANCIÈRES INTÉRIEURES ET EXTÉRIEURES ; CONTRÔLE FINANCIER DES ENTREPRISES NATIONALES ; DOMAINE DE L’ÉTAT
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COMMISSION DES FINANCES, DE L’ÉCONOMIE GÉNÉRALE ET DU CONTRÔLE BUDGÉTAIRE
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FINANCES PUBLIQUES ; LOIS DE FINANCES ; LOIS DE PROGRAMMATION DES ORIENTATIONS PLURIANNUELLES DES FINANCES PUBLIQUES ; CONTRÔLE DE L’EXÉCUTION DU BUDGET ; FISCALITÉ LOCALE ; CONJONCTURE ÉCONOMIQUE ; POLITIQUE MONÉTAIRE ; BANQUES ; ASSURANCES ; DOMAINE DE L’ÉTAT
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COMMISSION DES LOIS CONSTITUTIONNELLES, DE LA LÉGISLATION ET DE L’ADMINISTRATION GÉNÉRALE DE LA RÉPUBLIQUE
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LOIS CONSTITUTIONNELLES, ORGANIQUES ET ÉLECTORALES ; RÈGLEMENT ; ORGANISATION JUDICIAIRE ; LÉGISLATION CIVILE, ADMINISTRATIVE ET PÉNALE ; PÉTITIONS ; ADMINISTRATION GÉNÉRALE DES TERRITOIRES DE LA RÉPUBLIQUE ET DES COLLECTIVITÉS LOCALES
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COMMISSION DES LOIS CONSTITUTIONNELLES, DE LA LÉGISLATION ET DE L’ADMINISTRATION GÉNÉRALE DE LA RÉPUBLIQUE
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LOIS CONSTITUTIONNELLES ; LOIS ORGANIQUES ; RÈGLEMENT ; DROIT ÉLECTORAL ; LIBERTÉS PUBLIQUES ; SÉCURITÉ ; SÉCURITÉ CIVILE ; DROIT ADMINISTRATIF ; FONCTION PUBLIQUE ; ORGANISATION JUDICIAIRE ; DROIT CIVIL, COMMERCIAL ET PÉNAL ; PÉTITIONS ; ADMINISTRATION GÉNÉRALE ET TERRITORIALE DE L’ÉTAT ; COLLECTIVITÉS TERRITORIALES.
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N.B. Sont indiquées en gras les compétences transférées d’une commission permanente actuelle vers une autre commission permanente. Sont indiquées en italique les dénominations nouvelles.
Pour tirer toutes les conséquences de cette nouvelle répartition des compétences entre les commissions permanentes, l’article 142 de la présente proposition de résolution prévoit que les textes déjà renvoyés à l’une des six commissions permanentes actuelles, mais non encore examinés, devront faire l’objet d’un nouveau renvoi en fonction des nouvelles répartitions de compétences. Pour ce qui concerne les missions d’information créées par l’une ou l’autre des commissions permanentes qui seront scindées, il reviendra aux nouvelles commissions de décider de l’attribution de la mission en cours à l’une ou l’autre des commissions, voire de sa transformation en une mission d’information commune.
La Commission examine l’amendement CL 125 de M. Jean-Jacques Urvoas.
M. Jean-Jacques Urvoas. Cet article fait passer le nombre de commissions permanentes de six à huit. Il nous est proposé de scinder en deux la Commission des affaires économiques, de l’environnement et du territoire – de même que la Commission des affaires culturelles, familiales et sociales – et de créer une Commission du développement durable et de l’aménagement du territoire. Le développement durable ayant un caractère transversal, il nous semble préjudiciable de le faire relever d’une commission particulière.
En revanche, il nous paraîtrait opportun de scinder notre Commission des lois, afin de créer, d’une part, une Commission des droits et des libertés, couvrant les domaines des libertés publiques, de la sécurité, de la sécurité civile, du droit administratif, de l’organisation judiciaire, du droit civil, du droit commercial, du droit pénal et des pétitions, et, d’autre part, une Commission des affaires institutionnelles, couvrant les lois constitutionnelles, les lois organiques, le Règlement, le droit électoral, l’administration générale et territoriale de l’État et les collectivités territoriales.
M. le rapporteur. Sans être parfait, le découpage auquel est parvenu le groupe de travail présidé par M. Accoyer a une logique. Les deux commissions les plus nombreuses et dont le champ de compétences est le plus étendu sont divisées en deux. La création d’une commission centrée sur le développement durable est cohérente avec la suppression, que nous avons votée hier, de la Délégation à l’aménagement du territoire. Quant à la création d’une Commission des affaires culturelles et de l’éducation, elle répond à la nécessité de pouvoir traiter ces sujets de manière aussi approfondie que ceux qui relèveront de la Commission des affaires sociales.
Je ne peux donc qu’émettre un avis défavorable à cet amendement.
M. René Dosière. Je regrette beaucoup que l’on n’ait pas retenu l’idée de bon sens qui avait été émise par M. Jean-Louis Debré de regrouper la Commission de la défense et la Commission des affaires étrangères en une commission unique, comme au Sénat. Les commissaires des deux commissions, tous partis confondus, s’y sont malheureusement opposés. Cette fusion, très logique au regard des travaux de ces commissions, aurait en outre permis d’en créer une sur d’autres sujets.
M. Jean-Jacques Urvoas. Je souligne qu’il n’y avait pas unanimité au sein du groupe de travail présidé par M. Accoyer. Le groupe socialiste était hostile à la découpe de la Commission des affaires économiques.
M. Jean-Christophe Lagarde. Mon groupe est hostile à cet amendement, mais je confirme qu’il n’y avait pas de consensus au sein du groupe de travail. Je vais soutenir en revanche l’amendement CL 70 de M. Sandrier car il paraît étonnant de créer une Commission du développement durable en l’amputant de l’énergie, de l’urbanisme et du logement…
La Commission rejette l’amendement CL 125.
Puis elle examine l’amendement CL 70 de M. Jean-Claude Sandrier.
M. Jean-Claude Sandrier. Nous proposons de faire relever l’énergie, l’urbanisme et le logement de la Commission du développement durable et de l’aménagement du territoire.
Après avis défavorable du rapporteur, la Commission rejette l’amendement CL 70.
La Commission examine à l’amendement CL 67 de M. Jean-Claude Sandrier.
M. Jean-Claude Sandrier. Dans les attributions de la Commission des affaires sociales, nous proposons de remplacer les mots « égalité des chances » par les mots « égalité des droits ».
Après avis défavorable du rapporteur, la Commission rejette l’amendement CL 67.
Puis elle est saisie de l’amendement CL 220 du rapporteur.
M. le rapporteur. Cet amendement, que j’ai déposé pour répondre à une attente du président Migaud, vise à étendre le champ de compétences de la Commission des finances aux participations de l’État.
La Commission adopte l’amendement CL 220.
Puis elle adopte l’article 16 ainsi modifié.
Article 17
(Chapitre X du titre Ier du Règlement de l’Assemblée nationale)
Suppression d’un chapitre
Il est proposé que l’article 39 du Règlement, qui figure actuellement au début du chapitre consacré aux travaux des commissions, soit transféré au chapitre précédent, relatif à la composition et au mode d’élection des commissions permanentes.
Ce transfert est permis par le fait que cet article, consacré à la composition du bureau des commissions, qui était jusqu’alors commun aux commissions permanentes et aux commissions spéciales, est modifié afin de devenir un article spécifique, propre au bureau des commissions permanentes, le bureau des commissions spéciales faisant l’objet d’un article distinct (article 34-1 du Règlement) au sein du chapitre consacré à ces commissions spéciales.
La Commission adopte l’article 17 sans modification.
Article 18
(article 39 du Règlement de l’Assemblée nationale)
Bureau des commissions permanentes
En l’état actuel du deuxième alinéa de l’article 39 du Règlement, le bureau des commissions permanentes comprend, outre le président, un vice-président et un secrétaire par fraction de 30 membres de l’effectif maximum. En conséquence, les commissions des Affaires étrangères, de la Défense, des Finances et des Lois ne comptent chacune que trois vice-présidents et trois secrétaires, tandis que les commissions des Affaires culturelles et des Affaires économiques comptent chacune six vice-présidents et six secrétaires. Le bureau de la commission des Finances comprend en outre un rapporteur général.
Dans la nouvelle rédaction de l’article 39 du Règlement, il est proposé de fixer à quatre le nombre de vice-présidents ainsi que le nombre de secrétaires pour chaque commission permanente. Cette harmonisation est justifiée par l’harmonisation des effectifs des commissions permanentes.
Les règles d’élection des bureaux des commissions demeurent inchangées, mais se combinent à l’introduction de nouvelles règles, destinées à favoriser l’octroi de droits spécifiques aux groupes d’opposition :
— la composition du bureau de chaque commission « s’efforce de reproduire la configuration politique de l’Assemblée » et accorde au moins un représentant à chaque groupe ;
— ne peut être élu à la présidence de la commission des Finances qu’un député appartenant à un groupe s’étant déclaré d’opposition, la déclaration d’appartenance à l’opposition d’un groupe étant valable pour la durée d’une session, comme l’élection des bureaux des commissions et intervenant au début de celle-ci.
À l’occasion de la réforme du Règlement de juin 2006, il avait été proposé d’attribuer une présidence de commission permanente à un membre de l’opposition. Votre rapporteur avait alors eu l’occasion de rappeler que des dispositions de cet ordre se rencontraient dans de nombreux régimes parlementaires (42). Cependant, devant l’opposition du groupe socialiste à cette proposition de modification, l’Assemblée nationale, suivant l’avis de votre rapporteur, avait finalement renoncé à introduire cette règle dans le Règlement de notre assemblée.
Aujourd’hui, alors que la Constitution comprend un nouvel article 51-1 qui prévoit que le règlement de chaque assemblée « reconnaît des droits spécifiques aux groupes d’opposition de l’assemblée intéressée », il est légitime de réserver aux groupes d’opposition la présidence de la commission des Finances. Cette présidence réservée ne saurait être exclusive de la possibilité que soient également élus à la présidence d’autres commissions d’autres députés membres de groupes de l’opposition.
En ce qui concerne la disposition relative à la composition des bureaux des commissions permanentes (également applicable, par renvoi, au bureau des commissions spéciales), elle transpose au bureau des commissions une règle figurant dans le Règlement pour la composition du Bureau de l’Assemblée (article 10, alinéa 2 du Règlement). Toutefois, elle ajoute à l’objectif de représentation des groupes politiques (43) une obligation de présence d’au moins un représentant de chaque groupe dans le bureau de chaque commission. La combinaison de cet objectif et de cette obligation pourrait avoir pour effet, si l’Assemblée comportait un certain nombre de petits groupes, d’aboutir à une large sur-représentation de ces petits groupes au sein des bureaux des commissions, tant au regard du principal groupe de la majorité que du principal groupe de l’opposition. Par conséquent, votre commission vous propose de retenir une autre formulation, qui est prévue par la présente résolution pour le bureau des commissions prévues aux articles 16 et 80 du Règlement ainsi que pour le bureau des commissions d’enquête : s’efforcer de reproduire la configuration politique de notre Assemblée et d’assurer la représentation de chacune de ses composantes.
La nouvelle rédaction de l’article 39 du Règlement ne comprend par ailleurs plus de dispositions relatives au bureau des commissions spéciales, qui sont transférées dans le nouvel article 34-1 du Règlement.
Enfin, la disposition interdisant de cumuler les fonctions de président d’une commission permanente et d’une commission spéciale est supprimée. Cette suppression, en apparence anodine, pourrait avoir pour effet de rendre plus aisée la constitution d’une commission spéciale dans certains cas.
Après avis défavorable du rapporteur, la Commission rejette successivement les amendements CL 20 et CL 21 de M. Jean-Claude Sandrier.
Elle en vient ensuite à l’amendement CL 221 du rapporteur.
M. le rapporteur. Il s’agit d’harmoniser les règles en vertu desquelles les postes de membres du bureau seront distribués dans les commissions.
La Commission adopte l’amendement, l’amendement CL 207 de Mme Marietta Karamanli devenant en conséquence sans objet.
Après avis défavorable du rapporteur, la Commission rejette successivement les amendements CL 71, CL 22 et CL 72 de M. Jean-Claude Sandrier.
Elle adopte ensuite l’article 18 ainsi modifié.
Article 19
(Chapitre X du titre Ier du Règlement de l’Assemblée nationale)
Création d’un chapitre
Le chapitre X du titre Ier du Règlement, consacré aux travaux des commissions, est réintroduit après l’article 39 du Règlement. Il peut en effet sembler plus satisfaisant que les règles relatives au bureau des commissions, prévues par l’article 30, ne figurent pas dans le chapitre consacré aux travaux des commissions, mais dans celui relatif à leur composition et à leur mode d’élection.
La Commission adopte l’article 19 sans modification.
Après l’article 19
Après avis défavorable du rapporteur, la Commission rejette l’amendement CL 24 de M. Jean-Claude Sandrier portant article additionnel après l’article 19.
Article 20
(article 41 du Règlement de l’Assemblée nationale)
Organisation des travaux des commissions
Le présent article a pour objet de substituer à l’actuelle rédaction de l’article 41 du Règlement, qui prévoit des restrictions à la faculté pour les commissions permanentes de se réunir quand l’Assemblée tient séance, une nouvelle rédaction, consacrée aux conditions dans lesquelles sont organisés les travaux de la commission.
Dans la mesure où les commissions seront de plus en plus conduites à mener des travaux de contrôle et d’évaluation, la rédaction de l’article 41 qui permet aux commissions de se réunir lorsque l’Assemblée tient séance uniquement pour délibérer sur les affaires renvoyées en vue d’un examen immédiat ou les affaires inscrites à l’ordre du jour serait contraignante à l’excès. Il est donc proposé de la supprimer.
La nouvelle rédaction de l’article 41 qu’il est proposé d’y substituer confie au président de chaque commission le soin d’organiser les travaux de celle-ci, tandis que le bureau de la commission « a tous pouvoirs pour régler les délibérations ».
Il reviendra par conséquent au président de chaque commission, comme c’est actuellement le cas, de convoquer la commission et de fixer l’ordre du jour de ses travaux (44). En revanche, les décisions relatives aux conditions de la délibération d’une commission seront l’apanage du bureau de cette commission. Il reviendra par exemple au bureau de fixer les modalités d’examen des articles d’un texte, ou encore les conditions de déroulement des auditions de la commission.
La rédaction relative aux pouvoirs des bureaux des commissions s’inspire de celle relative aux pouvoirs du Bureau de l’Assemblée qui figure à l’article 14 du Règlement (45). Cette rédaction a pour objet d’offrir au bureau de chaque commission un rôle plus important qu’à l’heure actuelle, pour prendre en compte le fait que le rôle des commissions va lui-même s’accroître, en raison de l’examen en séance publique du texte résultant des travaux de la commission. Elle répond à l’un des souhaits du groupe de travail sur la réforme du Règlement.
De manière complémentaire, il est également proposé d’attribuer des pouvoirs spécifiques aux bureaux des commissions, pour demander l’audition d’un membre du Gouvernement (deuxième alinéa de l’article 45 du Règlement), pour organiser la publicité des travaux et le compte rendu audiovisuel des réunions des commissions (premier et troisième alinéas de l’article 46 du Règlement), pour organiser la discussion des textes en commission (huitième alinéa de l’article 86 du Règlement), pour apprécier la recevabilité financière d’un amendement en cas de doute(deuxième alinéa de l’article 89 du Règlement).
Dans la mesure où le Règlement actuel, et la pratique constante, tendent à donner un large pouvoir au président de la commission pour toutes les décisions relatives aux travaux de la commission, la nouvelle rédaction de l’article 41 du Règlement obligera à changer de mode de fonctionnement, et très certainement à réunir les bureaux des commissions avec une fréquence jusqu’à présent inusitée.
La Commission est d’abord saisie des amendements CL 8 de M. Jean-François Copé, CL 73 de M. Jean-Claude Sandrier et CL 154 de M. René Dosière, qui peuvent faire l’objet d’une discussion commune.
M. Claude Goasguen. Il semble indispensable de fixer le principe que les réunions des commissions et les séances publiques ne peuvent être concomitantes. Il s’agit de prévoir que lorsque l’Assemblée tient séance, les commissions permanentes ne peuvent se réunir que pour terminer l’examen d’un texte inscrit à l’ordre du jour.
M. le rapporteur. Avis favorable.
M. Jean-Christophe Lagarde. L’amendement CL 154 me semble plus précis que le CL 8 qui autorise à débattre en commission tout texte inscrit à l’ordre du jour alors même que l’Assemblée siège. L’amendement CL 154 prévoit, lui, que lorsque l’Assemblée tient séance, la Commission saisie sur le texte en discussion ne peut se réunir que pour délibérer sur les affaires qui lui sont renvoyées par l’Assemblée pour un examen immédiat.
M. le rapporteur. Il s’agit d’un problème de cohérence avec le règlement puisque c’est le texte de la Commission qui est examiné en séance. Avec l’amendement CL 154, si une Commission prend du retard dans l’examen d’un texte, cela signifie que si l’Assemblée siège, elle ne pourra plus continuer à examiner le texte dont elle est par ailleurs saisie.
M. Jean Mallot. Si la disposition proposée dans l’amendement CL 8 était en application, nous ne pourrions pas travailler ce matin sur le texte dont nous débattons…
M. le rapporteur. Non, car ce matin il n’y a pas séance.
Si la disposition proposée par l’amendement CL 8 était déjà en application, cela signifierait que durant la discussion sur le texte Hadopi, nous ne pourrions nous réunir que pour terminer l’examen du texte concernant le règlement.
M. René Dosière. L’amendement CL 154 a un objectif très précis, celui d’éviter que la Commission puisse se réunir alors que la séance publique a lieu. Elle ne devrait se réunir que si un complément doit être apporté au texte en discussion en séance. Ainsi, ce soir, la Commission des lois ne pourrait se réunir pendant que le texte Hadopi est examiné en séance, sauf à avoir une réunion sur ce même texte.
Avec l’amendement CL 8, au contraire, la Commission pourrait se réunir pour travailler sur un autre texte que celui examiné au même moment dans l’hémicycle.
M. le rapporteur. L’amendement CL8 est en effet différent. Cela dit, on évitera d’examiner un texte en commission des lois, alors qu’un autre texte qu’elle a examiné est en discussion dans l’hémicycle. Cependant, je tiens à conserver la possibilité de terminer l’examen d’un texte. Il faut garder cette soupape, sinon, du fait des délais, il pourrait arriver qu’il n’y ait pas de texte de la Commission à discuter en séance publique.
M. Jean Mallot. Il suffirait de suspendre la séance publique pour pouvoir se réunir.
Par ailleurs, selon l’amendement CL 8, lorsque l’Assemblée siège, on ne peut faire autre chose en commission que terminer l’examen d’un texte inscrit à l’ordre du jour ; toutefois, ce n’est pas forcément celui discuté en séance, ce qui limite grandement la portée de cet amendement.
M. Claude Goasguen. Dans l’absolu, votre proposition est meilleure, mais elle est difficilement applicable : cela obligerait finalement à siéger sept jours sur sept.
M. Jérôme Lambert. L’amendement CL 8 constitue une avancée : il ne s’agit de se réunir que pour terminer l’examen d’un texte.
M. René Dosière. L’amendement CL 154 ne constitue pourtant pas une nouveauté : il revient à la rédaction actuelle de notre Règlement.
J’entends bien les risques qui peuvent se produire, mais avec la modification du Règlement, l’Assemblée s’impose un autre rythme de travail. Aussi le Gouvernement doit-il se rendre compte que la législation continuelle, c’est terminé. Il faut trouver un équilibre entre le travail en commission, qui est revalorisé, et le travail en séance. On n’aura pas de présence dans l’hémicycle si, pendant qu’une séance se déroule, les commissions peuvent se réunir. Donc, il faudra sûrement moins légiférer.
M. Claude Goasguen. Votre amendement est plus restrictif car il ne vise que la commission saisie du texte examiné dans l’hémicycle. Par ailleurs, il est évident que le risque de « bouchon » sera accru dès lors que les travaux en commission seront beaucoup plus longs. Cela étant, vous avez raison : il faudra moins légiférer.
La Commission adopte l’amendement CL 8 et l’article 20 est ainsi rédigé.
Les amendements CL 73 et CL 154 deviennent sans objet.
Article 20 bis (nouveau)
(article 42 du Règlement de l’Assemblée nationale)
Présence en commission
La Commission est saisie de l’amendement CL 155 de M. René Dosière.
M. René Dosière. Aujourd’hui, si un citoyen veut connaître l’activité en commission d’un député – cela m’est arrivé pour celui qui m’avait battu aux élections –, on ne lui communique pas ces statistiques et il faut effectuer le décompte réunion par réunion. L’objet de cet amendement est que les noms des commissaires présents soient rendus publics sur le site Internet de l’Assemblée.
M. Yves Nicolin. L’amendement évoque un « empêchement insurmontable », mais qui s’en assurera ? Tel collègue arguera de soi-disant rendez-vous dans les ministères ou produira des certificats médicaux de complaisance. Les risques de dérapage me paraissent trop grands.
M. le rapporteur. Je m’apprêtais à donner un avis défavorable à l’amendement en raison de cette notion d’empêchement insurmontable. Je comprends toutefois l’argumentation de M. Dosière et je lui propose donc de rectifier l’amendement afin de compléter simplement le deuxième alinéa de l’article 42 du Règlement par les mots « ainsi que par voie électronique ».
M. Jérôme Lambert. J’allais pour ma part proposer que l’on supprime les mots « en raison d’un empêchement insurmontable », mais je considère par ailleurs qu’une telle publicité dissuadera l’absentéisme.
M. Christophe Caresche. J’ajoute que cet amendement ne fait que compléter les dispositions actuelles.
M. Yves Nicolin. Les réunions de commission sont plus ou moins importantes et plus ou moins longues. Certains se contenteront de venir à celles qui se tiennent de 14 heures 30 à 15 heures…
La Commission adopte l’amendement ainsi rectifié.
Article 20 ter (nouveau)
(article 42 du Règlement de l’Assemblée nationale)
Présence en commission
À l’heure où le rôle des commissions, en particulier dans la procédure législative, est considérablement renforcé, il est impératif de favoriser l’assiduité des députés aux réunions des commissions permanentes dont ils sont membres.
Le troisième alinéa de l’article 42 du Règlement prévoit des sanctions pour les députés absents à plus du tiers des séances de la commission au cours d’une session ordinaire : informé par le bureau de la commission, le Président de l’Assemblée constate la démission du commissaire concerné, ce qui entraîne une réduction d’un tiers de son indemnité de fonction jusqu’à l’ouverture de la session suivante. En pratique, cette disposition n’est pas appliquée, et l’absence de contrôle sur la validité des excuses la rend difficilement applicable.
Votre commission propose la mise en place d’un système plus opérationnel, en prévoyant une retenue de 25 % sur le montant mensuel de l’indemnité de fonction (dont le montant est égal au quart du montant de l’indemnité parlementaire) à chaque absence au-delà de la première. Ce système ne s’appliquera que pour les réunions du mercredi matin, matinée réservée aux travaux des commissions en application de l’article 50 du Règlement, exception faite des cas exceptionnels où l’Assemblée siège le mercredi matin. Les absences prévues par l’article 38, alinéa 2, du Règlement pour les députés appartenant aux assemblées internationales ou européennes ou membres d’une commission spéciale ne sont pas prises en compte.
L’hypothèse de la démission d’un commissaire trop régulièrement absent a été maintenue, en reprenant la rédaction actuelle de l’article 15 du Règlement du Sénat, qui paraît intellectuellement plus satisfaisante, puisqu’elle n’impose pas d’attendre la fin de la session. En pratique, la possibilité de s’excuser, comme dans le Règlement actuel, et la lourdeur de la procédure rendent la perspective de son application très hypothétique.
La Commission est saisie de l’amendement CL 222 du rapporteur.
M. le rapporteur. Il s’agit de rendre les sanctions financières applicables à l’encontre des députés absents lors des réunions des commissions permanentes.
Sauf à modifier la loi organique, la sanction ne peut porter que sur l’indemnité de fonction, soit environ 1 400 € par mois.
Concrètement, je propose de ne comptabiliser que les absences aux séances du mercredi matin, ce qui répondra à la précédente objection de M. Nicolin puisqu’il s’agit de la matinée réservée aux travaux des commissions. On ne retiendra ni les absences liées à la présence du député dans l’hémicycle, ni celles qui tiendront à sa participation à une commission spéciale ou à une délégation auprès d’une assemblée internationale. Chacun aura droit à une absence par mois ; au-delà, chaque absence sera sanctionnée d’une réduction de 25 % de l’indemnité de fonction.
M. Claude Goasguen. Il faut aussi envisager le cas des missions à l’étranger.
M. Jean-Christophe Lagarde. Manifestement, cet amendement répond à l’actualité. Il me paraît toutefois relever d’une vision restrictive de ce qui peut amener un parlementaire à ne pas assister à une réunion de commission. Que faites-vous par exemple du cas d’un député qui accompagne un ministre lors d’un déplacement, comme cela m’est récemment arrivé ? Me rendre à Wallis-et-Futuna ne m’a pas pris moins de dix jours et m’a fait manquer deux mercredis.
Si l’Assemblée veut vraiment se livrer à cet exercice d’auto-flagellation, il serait plus réaliste de relever les présences sur un trimestre.
M. Étienne Blanc. La plupart d’entre nous ne s’absentent pas pour le plaisir. Ainsi, un rapporteur qui veut faire correctement son travail peut être amené à se déplacer beaucoup.
M. le rapporteur. On peut bien sûr considérer que tout va bien, mais il me semble que l’on oublie un peu vite que ce matin même nous n’avons pas pu commencer notre réunion à l’heure prévue…
M. Jean-Christophe Lagarde. Il est quand même difficile de reprocher à ceux qui ont siégé jusqu’au milieu de la nuit et qui n’habitent pas à proximité immédiate de l’Assemblée d’avoir eu quelques minutes de retard ce matin…
Mme Michèle Tabarot. Sanctionner financièrement les députés et les humilier, au motif d’une certaine agitation médiatique, ne me paraît pas de bonne méthode. Mieux vaudrait publier la liste des travaux parlementaires de chacun, que ce soit dans l’hémicycle, en commission, en mission, dans les groupes d’études, ce qui aurait le mérite de montrer que si l’hémicycle est parfois vide, les parlementaires sont effectivement présents à Paris et font leur travail !
Mme Catherine Lemorton. Si l’on veut mettre un terme à l’antiparlementarisme et éviter que l’opprobre ne soit jeté sur ceux qui travaillent, il faut cesser de couvrir ceux qui ne travaillent pas en invoquant de mauvaises raisons.
J’approuve donc la proposition du rapporteur et je suis persuadée, monsieur Lagarde, que tous ceux qui auront été absents parce qu’ils étaient en mission ou en audition sur un rapport ou qu’ils participaient à une délégation n’encourront aucune sanction.
M. François Vannson. Je voterai contre cet amendement car sanctionner les députés apporterait de l’eau au moulin de l’antiparlementarisme…
Mme Catherine Lemorton. Au contraire !
M. François Vannson. Nous sommes attachés au scrutin majoritaire parce que nous ne voulons pas de députés « hors sol », mais cela nous confère d’importantes obligations dans nos circonscriptions. Ainsi, je suis arrivé en retard ce matin parce que je m’étais préalablement entretenu avec le préfet du cas d’une entreprise en difficulté.
M. le rapporteur. Pour être comptabilisé comme présent, il suffirait de participer un moment à la réunion, ce qui n’empêche pas de s’acquitter ensuite d’une obligation dans la matinée.
M. Claude Goasguen. C’est une question importante pour l’avenir et je ne suis pas hostile au principe de cet amendement car, à défaut, notre nouveau règlement pourrait perdre en crédibilité.
Il me semble toutefois que nous devons analyser en détail l’activité parlementaire du mercredi matin pour apporter des précisions sur un certain nombre de points. Ainsi, outre les cas déjà évoqués, il peut arriver que nous souhaitions assister à la réunion d’une autre commission.
Ne pourriez-vous, monsieur le rapporteur, nous proposer au titre de l’article 88 un texte plus précis ?
M. Jean-Christophe Lagarde. Peut-être une réunion du bureau permettrait-elle d’envisager tous les cas de figure car il serait quand même paradoxal d’être sanctionné alors que l’on fait son travail de député.
D’autre part, il y a le cas de nos collègues d’outre-mer et des futurs représentants des Français de l’étranger. J’ajoute que, si nous devons tous siéger, il faudra modifier cette salle pour qu’elle dispose des 73 sièges nécessaires et qu’elle soit climatisée…
M. Yves Nicolin. Il faudrait inclure dans les absences excusées celles qui sont liées à la participation à des organismes extraparlementaires, telle l’Agence nationale de l’adoption, que je préside.
M. le rapporteur. Vous n’êtes pas obligé de fixer la réunion au mercredi.
M. Yves Nicolin. Par ailleurs, ne risque-t-on pas de voir certains collègues venir cinq minutes, pour être notés présents ?
M. le rapporteur. Ce serait déjà un progrès !
M. Jean-Paul Garraud. Si l’on veut véritablement sanctionner ceux qui ne travaillent pas, il faut dresser l’inventaire des excuses valables. Or, on se heurte à la complexité du travail parlementaire. Du reste, on sait très bien quels députés ne sont jamais présents : est-il nécessaire de modifier le règlement aussi en détail pour les sanctionner ? Enfin, dès lors que les noms des députés absents seront rendus publics, la sanction sera d’abord électorale.
M. Jean-Pierre Schosteck. La liste des absences motivées me paraît en effet trop réduite. Pour ma part, j’exerce des responsabilités au sein de la Fédération des sociétés d’économie mixte et de l’Association des maires de France, ce qui est aussi une façon d’acquérir des compétences qui me sont utiles en tant que député.
Cessons de lier l’absentéisme à une supposée fainéantise des élus et n’alimentons pas l’antiparlementarisme en donnant l’impression que si les députés ne sont pas là c’est parce qu’ils ne travaillent pas. Au contraire, je pense que nous travaillons souvent plus que les autres.
M. le rapporteur. Je ne dis pas que nous ne travaillons pas. Mais nous sommes dans le cadre de la réforme de la Constitution, en vertu de laquelle c’est le texte issu des travaux en commission qui sera examiné dans l’hémicycle. Nos travaux du mercredi matin – qui sont quand même totalement prévisibles ! – vont donc revêtir une importance plus grande et il me semble que l’on pourrait éviter de tenir d’autres réunions au même moment.
Enfin, même si l’on connaît les députés toujours absents, une fois que l’on en a dressé la liste, que peut-on bien faire à l’heure actuelle à part alerter les groupes ?
M. Charles de La Verpillière. Je suis convaincu qu’un texte est nécessaire et que le principe d’une sanction financière doit être posé…
M. Claude Goasguen. Moi aussi !
M. Charles de La Verpillière. …mais il faut être plus précis quant aux motifs des absences, en particulier lorsqu’elles sont liées à l’activité de la Commission. Ainsi, M. Dosière a-t-il récemment effectué une mission à Mayotte à la demande de la commission : devrait-on le sanctionner ?
M. Christophe Caresche. L’article 38, alinéa 2 du Règlement, prévoit ce type de situation.
M. Charles de la Verpillière. Je ne le lis pas ainsi : il conviendrait au contraire de mentionner précisément la nature des travaux dispensant un parlementaire d’être présent aux séances de la commission à laquelle il appartient.
M. le rapporteur. Je vous propose de constituer un petit groupe de travail avec trois ou quatre d’entre vous afin de rédiger à nouveau cet amendement et de le présenter dans le cadre de l’article 88.
M. Christophe Caresche. L’article 42, alinéa 1er, du Règlement dispose déjà que « la présence des commissaires aux réunions des commissions est obligatoire. » Toute la question est de savoir comment le faire respecter, et il me semble que l’amendement de M. le rapporteur va de ce point de vue dans le bon sens.
S’agissant des dispenses, le Règlement est déjà suffisamment précis, les quelques situations pouvant soulever des problèmes étant exceptionnelles : ce n’est pas tous les jours qu’un député accompagne un ministre en déplacement !
Enfin, je souhaite que cet amendement soit voté : ce serait un très mauvais signal, dans le contexte que nous connaissons, s’il devait en aller autrement.
M. Jérôme Lambert. Je suis également favorable à son adoption. Néanmoins, la disposition relative à la démission d’un commissaire absent à plus de trois réunions consécutives concerne-t-elle l’ensemble des réunions ou celles du mercredi matin seulement ?
M. le rapporteur. C’est l’adaptation d’une disposition de l’actuel Règlement, qui est d’ailleurs inapplicable, puisqu’il suffit de demander à être excusé, sans qu’aucune vérification ne soit faite. On pourrait supprimer ce passage sans inconvénient.
M. Jérôme Lambert. Par ailleurs, je suggère que chaque parlementaire rédige un compte rendu mensuel de l’ensemble de ses activités de manière à ce que les citoyens soient à même de se faire une opinion.
Mme Catherine Lemorton. Il est paradoxal que l’on soit obligé de rappeler ici même les fondements du travail parlementaire ! Le 17 juin 2007, les Français nous ont confié un mandat de législateur, et la semaine parlementaire serait censée se réduire à la matinée du mercredi ? Je voterai sans état d’âme l’amendement de M. le rapporteur parce que je ne me sens pas concernée par certaines situations : mes électeurs du centre ville toulousain comprennent fort bien que je sois à Paris jusqu’au vendredi soir. Si nous continuons de couvrir les manquements des uns ou des autres, nos concitoyens finiront par nous prendre pour une association de malfaiteurs.
M. René Dosière. Mon amendement CL 162 à l’article 137 de la proposition de résolution a le même objectif que celui de M. le rapporteur mais il me semble plus complet : outre qu’il est un peu gênant de confondre retenue financière et sanction, pourquoi limiter sa portée au travail en commission du mercredi ?
La présence d’un parlementaire doit selon moi être évaluée sur trois plans : présence du mardi matin au jeudi en fin d’après-midi ; participation aux scrutins publics ; présence en commission. Une retenue financière peut être envisagée en fonction de cet ensemble.
J’ajoute qu’il convient évidemment de tenir compte de la situation spécifique de nos collègues ultramarins.
Enfin, l’ordonnance n° 58-1066 du 7 novembre 1958 prévoit qu’une délégation de vote est autorisée dans un certain nombre de cas : maladie, accident ou événement familial grave, mission temporaire, participation aux travaux des assemblées internationales, absence de métropole lors d’une session extraordinaire et, enfin, cas de force majeure.
M. le rapporteur. En attendant la constitution puis la réunion d’un groupe de travail, je serais prêt à retirer l’amendement.
M. Jacques Valax. Il faudrait surtout poser le problème de l’organisation du travail parlementaire. Je propose que le groupe de travail statue sur la question du mandat unique et sur la présence effective du député du mardi matin au jeudi en fin d’après-midi. Pour le reste, laissons-nous les marges de manœuvre nécessaires à l’organisation de nos activités spécifiques.
M. Bertrand Pancher. Le groupe de travail devrait réfléchir moins à des sanctions qu’à des incitations : les parlementaires français, qui sont nombreux à travailler soixante-dix heures par semaine, ne disposent pas de moyens en personnel comparables à ceux des autres démocraties. Et il y a certains abus autrement plus pernicieux que l’absentéisme.
Mme Aurélie Filippetti. Il serait en effet opportun d’accroître le nombre de nos collaborateurs.
Nous ne sommes pas là pour faire de l’auto-flagellation : nous sommes les premières victimes du système dénoncé par la presse. En l’espèce, la transparence est la meilleure des réponses que nous pourrions formuler. Nous savons tous combien il est difficile d’organiser notre agenda, tant nous sommes censés honorer des obligations simultanées. La sacralisation du mercredi matin me semble de ce point de vue une excellente idée.
M. Guénhaël Huet. L’amendement de M. le rapporteur aura au moins la vertu de rendre applicable ce qui ne l’était pas.
Par ailleurs, il me semble plus positif de mettre en avant le travail effectué par les parlementaires présents plutôt que de sanctionner ceux qui sont absents.
M. Claude Goasguen. Travailler plus pour gagner plus !
M. Guénhaël Huet. Enfin, ne serait-il pas possible, à l’instar de certaines collectivités territoriales, de diviser les indemnités perçues en part fixe et en part variable, cette dernière étant modulée en fonction de la participation à tels ou tels travaux ?
M. Jean-Christophe Lagarde. S’agit-il de nous augmenter ? Ce n’est pas vraiment le moment. Et s’il s’agit de soustraire, où est la différence avec la sanction ?
La constitution d’un groupe de travail me semble en effet bienvenue. Sans doute conviendra-t-il d’ailleurs de souligner que les obligations ne sauraient être rigoureusement les mêmes pour les parlementaires siégeant dans un groupe de 20 députés ou de 250.
De plus, s’agissant des absences en commission, il me semblerait opportun de raisonner par trimestre.
Il est vrai d’autre part que la seule sanction électorale ne suffit pas, celui qui fait les marchés a même plus de chances d’être réélu que celui qui travaille beaucoup. Il faut donc un équilibre. Mais le Règlement du Parlement européen – souvent cité en exemple par les médias – n’est pas aussi radical que le serait notre Règlement si cet amendement était adopté en l’état.
Enfin, nous devons impérativement éviter le système du pointage – comme il existe par exemple au conseil régional d’Ile-de-France – où chacun peut s’éclipser dès qu’il a signalé sa présence.
M. Claude Goasguen. Il reste le bracelet électronique…
M. Daniel Garrigue. Certains membres de la commission des lois siégeant également à la commission des Affaires européennes ou à l’office parlementaire d’évaluation des choix scientifiques et technologiques, il me semblerait bienvenu de prévoir qu’en cas de réunion concomitante, la présence dans l’une ou l’autre de ces structures vaut présence dans la commission permanente.
M. le rapporteur. Elles ne siègent pas le mercredi matin.
M. Jean-Jacques Urvoas. Je ne pensais pas que nous succomberions à une telle pression médiatique, celle-ci a néanmoins le mérite de susciter des débats passionnants. Je vous invite, à ce propos, à lire les dossiers de La Croix et du Parisien de ce jour. L’embouteillage dont nous sommes les victimes s’évanouira lorsque nous déciderons collectivement que notre présence à l’Assemblée nationale s’étend du mardi matin au jeudi.
Notre groupe ne participera pas aux travaux du groupe de travail. Mais, je suis si favorable à l’amendement que je suis prêt à le reprendre.
M. Sébastien Huyghe, président. Vraiment ? Il sera rediscuté dans le cadre de l’article 88…
M. Jean-Jacques Urvoas. Je demande une brève suspension de séance.
La séance est brièvement suspendue.
M. Jean-Jacques Urvoas. Je confirme que je reprends cet amendement, si le rapporteur le retire.
M. le rapporteur. Dans ces conditions, je le maintiens et vous demande de bien vouloir l’adopter tout en m’engageant à le sous-amender dans le cadre de l’article 88.
La Commission adopte l’amendement CL 222.
M. Jean Mallot. Il conviendrait de préciser le sens de l’expression « empêchement insurmontable », qui figure encore dans l’article 42, alinéa 2, du Règlement maintenu, relatif aux délégations du droit de vote.
Après l’article 20 ter
La Commission est saisie de l’amendement CL 156 de M. René Dosière.
M. René Dosière. La demande de vérification du quorum par le tiers des députés présents est rare, même si le groupe socialiste a eu l’occasion de recourir à cette procédure voici quelques semaines en commission des Lois. L’amendement tend à ce que la vérification du quorum s’applique d’office, ce qui serait cohérent avec l’obligation de présence. Cela se fait déjà dans les collectivités locales.
M. le rapporteur. L’adoption de cette disposition permettrait un blocage permanent des travaux des commissions : il suffirait que l’opposition se retire pour que le quorum ne soit pas atteint. Avis défavorable.
La Commission rejette cet amendement.
Article 20 quater (nouveau)
(article 43 du Règlement de l’Assemblée nationale)
Quorum en commission
La Commission est saisie de l’amendement CL 6 de M. Jean-François Copé.
M. Claude Goasguen. Pour éviter que la demande de vérification du quorum ne devienne dans les commissions, comme elle l’est déjà en séance publique, un moyen d’obstruction, je propose que le délai avant la séance suivante soit ramené de trois heures à quinze minutes.
M. le rapporteur. Avis favorable.
M. René Dosière. La vérification du quorum n’est pas, en pratique, utilisée comme moyen d’obstruction. Le groupe socialiste y a certes recouru voici quelques semaines en commission des Lois, mais c’est, à ma connaissance, la première fois que cela se produit en quinze ans de vie parlementaire. M. Copé a tort de vouloir faire croire que l’Assemblée fonctionne mal à cause d’une obstruction de l’opposition.
M. Claude Goasguen. Personne ne dit cela !
M. René Dosière. Les manœuvres d’obstruction sont limitées à un très petit nombre de textes et sont la seule réaction possible de la part de l’opposition lorsqu’on l’enferme et la prive de pouvoirs. Je refuse de participer à cette forme d’antiparlementarisme.
Sur le fond, pourquoi ne proposeriez-vous pas de porter le délai à une minute ? Ce serait plus clair.
M. Claude Goasguen. Évitez les procès d’intention, et ne revenons pas sur ce qui s’est produit voilà quinze jours. En revanche, il faut souligner que, dans quelques semaines, le travail en commission aura une tout autre signification, et il sera peut-être tentant d’utiliser en commission des procédures qui n’ont cours jusqu’à présent que dans l’hémicycle. Mieux vaut prévenir que guérir, pour éviter de retarder le travail parlementaire.
Mme Delphine Batho. Il peut arriver, sur tel point délicat, que le recours au quorum permette d’éviter l’adoption d’une mesure contestable dans la précipitation.
M. Claude Goasguen. Certes, mais nous souhaitons empêcher son usage à des fins d’obstruction. Or, il devient moins nécessaire dès lors que la présence en commission sera obligatoire.
M. Jean-Jacques Urvoas. Précisément. Dès lors que la présence en commission est obligatoire, le quorum prend toute sa valeur. Or, réduire le délai de trois heures à quinze minutes, cela revient en pratique à le supprimer. L’argument de l’obstruction ne tient d’ailleurs pas à la lumière de l’expérience.
M. Jean-Christophe Lagarde. Je soutiens l’amendement. De plus, je souhaite que l’on exige du groupe politique demandant la vérification du quorum qu’il soit représenté lui-même à ce moment par la moitié au moins de ses membres. Ce qui justifie la vérification du quorum, c’est que le public a le droit de savoir s’il y avait une majorité de députés en séance, mais il ne faut pas que cela interdise de délibérer.
M. Jean Mallot. Il y a contradiction à vouloir à la fois valoriser le travail en commission et supprimer de facto le quorum.
La Commission adopte cet amendement.
Article 21
(article 45 du Règlement de l’Assemblée nationale)
Présence des membres du Gouvernement et des rapporteurs du Conseil économique et social en commission
Par cohérence avec le choix fait, à l’article 41 du Règlement, de confier aux bureaux des commissions la tâche de régler les délibérations de ces commissions, il est proposé, au deuxième alinéa de l’article 45 du Règlement, de transférer du président de chaque commission au bureau de chaque commission la possibilité de demander l’audition d’un membre du Gouvernement.
Si l’audition des membres du Gouvernement à la demande du bureau d’une commission est une faculté, le droit pour le Gouvernement d’être présent en commission à tout moment, qui est déjà reconnu par le premier alinéa de l’article 45 du Règlement, a été très récemment réaffirmé et précisé par le Conseil constitutionnel. À l’occasion de l’examen du projet de loi organique relatif à l’application des articles 34-1, 39 et 44 de la Constitution, la faculté pour les règlements des assemblées de fixer des limites au droit d’accès du Gouvernement aux travaux des commissions avait été longuement débattue. Dans sa décision du 9 avril 2009, le Conseil constitutionnel a considéré que les dispositions constitutionnelles « impliquent que le Gouvernement puisse participer aux travaux des commissions consacrés à l’examen des projets et propositions de loi ainsi que des amendements dont ceux-ci font l’objet et assister aux votes destinés à arrêter le texte sur lequel portera la discussion en séance » (46). En outre, dans une circulaire du 15 avril 2009, le Premier ministre invite ses ministres à être systématiquement présents en commission : « Votre participation active aux travaux des commissions est nécessaire pour que vous puissiez utilement faire valoir le point de vue du Gouvernement sur le texte que vous défendez ainsi que, le cas échéant, pour opposer les irrecevabilités découlant des articles 40 et 41 de la Constitution. »
Le troisième alinéa de l’article 45 du Règlement, qui prévoit que le rapporteur du Conseil économique et social peut être auditionné par une commission sur un texte sur lequel ce Conseil a été appelé à donner son avis, fait l’objet d’une modification rédactionnelle, afin de prendre en compte la nouvelle dénomination de « Conseil économique, social et environnemental ».
La Commission est saisie de l’amendement CL 86 de M. Bertrand Pancher.
M. Bertrand Pancher. La Convention d’Aarhus, transposée dans le droit européen et ratifiée par la France, rend nécessaire d’associer le public concerné à l’ensemble des décisions prises dans le champ du développement durable. D’autre part, le Grenelle de l’environnement a souhaité structurer la concertation avec l’ensemble des acteurs environnementaux. Enfin, une loi réformera bientôt le Conseil économique, social et environnemental en vue de l’ouvrir à d’autres acteurs de la société civile et de porter ses avis à la connaissance de tous.
Toutes ces raisons me conduisent à proposer l’audition systématique du rapporteur du Conseil par la commission du Développement durable et de l’aménagement du territoire.
M. le rapporteur. Le Règlement prévoit déjà, dans son article 45, alinéa 3, que « chaque commission peut demander, par l’entremise du Président de l’Assemblée, l’audition d’un rapporteur du Conseil économique, social et environnemental sur les textes sur lesquels il a été appelé à donner un avis ». Rendre cette audition obligatoire risquerait d’alourdir les procédures. Du reste, pourquoi se limiter à la commission du Développement durable et de l’aménagement du territoire ? Le Conseil traite également de nombreuses questions relevant, par exemple, de la commission des Affaires sociales.
Si l’amendement était maintenu, je serais donc contraint d’émettre un avis défavorable.
L’amendement est retiré.
La Commission adopte ensuite l’article 21.
Article 22
(article 46 du Règlement de l’Assemblée nationale)
Publicité des travaux des commissions
L’article 46 du Règlement, relatif à la publicité des travaux des commissions, a fait l’objet de modifications progressives tendant à élargir le champ de la publicité des travaux des commissions. Après que la résolution du 11 octobre 1988 a permis aux auditions des commissions de se dérouler dans des conditions de publicité fixées par leur bureau, la résolution du 26 janvier 1994 a confié au Bureau de l’Assemblée le soin de déterminer les conditions dans lesquelles les travaux des commissions – et non uniquement leurs auditions – pourraient faire l’objet d’un enregistrement audiovisuel ainsi que les conditions de diffusion de cet enregistrement.
La nouvelle rédaction de l’article 46 du Règlement prolonge cette démarche de promotion de la publicité des travaux des commissions, d’autant plus justifiée que les travaux préparatoires en commission devraient acquérir une importance croissante.
En cohérence avec la nouvelle rédaction proposée pour l’article 41 du Règlement, il est proposé de confier au bureau de chaque commission le soin de décider le régime de publicité des travaux des commissions. Le premier alinéa prévoit que le bureau de chaque commission « est compétent pour organiser la publicité des travaux de celle-ci par les moyens de son choix », tandis que le troisième alinéa réserve à une décision du bureau de la commission la production et la diffusion d’un compte rendu audiovisuel. Alors que la publicité est aujourd’hui réservée par le Règlement aux seules auditions des commissions, cette publicité est rendue possible pour l’ensemble des travaux.
Dans le même temps, les différentes dispositions relatives aux documents rendant compte des travaux des commissions, qui résultent d’une stratification et ne sont plus toutes pertinentes sont modifiées. En l’état actuel, quatre types de documents sont prévus par l’article 46 du Règlement :
— le procès-verbal des séances de commission, qui a un caractère confidentiel, peut être communiqué aux membres de l’Assemblée et est déposé aux archives de l’Assemblée en fin de législature, en même temps que les documents remis en commission. Ce procès-verbal prend aujourd’hui la forme d’un enregistrement audio ;
— le compte rendu des travaux et des votes de la commission, qui est publié à l’issue de chaque réunion et, lorsque ces travaux sont consacrés à l’examen d’un texte, est intégré dans le rapport sur ledit texte ;
— le Bulletin des commissions, qui comprend l’ensemble des renseignements relatifs aux travaux des commissions. Dans les faits, le Bulletin des commissions n’est plus publié ;
— le compte rendu audiovisuel des travaux, qui n’est pas systématique.
Il est proposé de supprimer l’existence du Bulletin des commissions ainsi que de ne plus faire mention dans le Règlement du procès-verbal des commissions ni de la manière dont les procès-verbaux et documents des commissions sont déposés aux archives de l’Assemblée. En revanche, l’alinéa relatif au compte rendu des travaux des commissions est maintenu, de même que l’alinéa prévoyant la possibilité d’établir un compte rendu audiovisuel.
Afin de permettre à chaque membre d’une commission de préparer au mieux l’examen en commission des textes législatifs, votre commission vous propose de consacrer le principe selon lequel les auditions conduites par le rapporteur sont ouvertes à l’ensemble des commissaires.
La Commission est saisie de l’amendement CL 126 de M. Jean-Jacques Urvoas.
M. Jean-Jacques Urvoas. Nous proposons trois modifications à l’article 46 du Règlement : que la publicité des réunions des commissions devienne le droit commun, que le compte rendu soit intégral et qu’il soit fait un compte rendu audiovisuel.
M. Jean-Christophe Lagarde. Monsieur Urvoas, je suggère que vous transmettiez cette proposition au président de la commission des Finances, qui est intervenu tout à l’heure dans nos débats. De fait, la publicité des débats ne contribue pas toujours à leur qualité, car elle peut induire la tentation de faire des « coups » politiques.
Je serais, par ailleurs, assez favorable à ce qu’un compte rendu intégral – sauf suspensions de séance – puisse être diffusé, ce qui n’est pas la même chose. Il est parfois utile, en effet que nous puissions travailler entre parlementaires sans être sous les feux des médias.
M. Jean-Jacques Urvoas. Tel est bien le sens du 2e alinéa de mon amendement. Le droit commun doit tout de même être la publicité, et non le huis clos.
M. le rapporteur. Avis défavorable pour plusieurs raisons. Tout d’abord, un compte rendu est déjà établi pour chaque réunion de commission. Ensuite, la diffusion systématique de comptes rendus audiovisuels dépend de la décision du Bureau. Enfin, il me semble qu’un bon équilibre a été trouvé durant cette législature : nos auditions sont par principe publiques, mais les travaux des commissions sont connus par le compte rendu. Celui-ci a d’ailleurs beaucoup changé depuis septembre : au lieu d’un résumé général du débat, les propos de chacun sont notés et transcrits au style direct. Il ne me semble donc pas souhaitable de systématiser la publicité des débats.
Mme Delphine Batho. Je ne comprends pas cette logique. On nous a dit que le débat en séance publique serait écourté en contrepartie d’une revalorisation du travail en commission. Mais alors, pourquoi le débat en commission ne devrait-il pas donner lieu à un compte rendu intégral et à une diffusion audiovisuelle ?
Quant à dire que nous devrions travailler parfois à l’abri des regards, je ne comprends pas cet argument. Dans notre travail de législateur, il doit être possible de faire avancer le débat et de trouver des compromis en toute publicité.
La Commission rejette cet amendement.
Puis, après avis défavorable du rapporteur, elle rejette les amendements CL 79 et CL 74 de M. Jean-Claude Sandrier.
Elle examine ensuite l’amendement CL 223 du rapporteur.
M. le rapporteur. L’amendement vise à ouvrir à l’ensemble des commissaires les auditions des rapporteurs sur les projets ou propositions de lois – ce qui est devenu pour nous une habitude au cours de cette législature.
La Commission adopte cet amendement.
Elle rejette ensuite, après avis défavorable du rapporteur, les amendements CL 76, CL 80, CL 81, CL 75, CL 82 de M. Jean-Claude Sandrier.
La Commission adopte l’article 22.
Article 22 bis
(Chapitre XI du titre Ier du Règlement de l’Assemblée nationale)
Intitulé d’un chapitre
L’intitulé actuel du chapitre XI du titre Ier du Règlement porte sur l’ordre du jour de l’Assemblée ainsi que sur l’organisation des débats. Or, dans la mesure où l’article 23 de la présente proposition de résolution propose qu’un article de ce chapitre soit exclusivement consacré à la composition et aux règles de fonctionnement de la Conférence des Présidents, il semble logique de modifier l’intitulé afin de faire apparaître explicitement que ce chapitre traite également de la Conférence des Présidents.
La Commission adopte l’amendement CL 224 du rapporteur portant article additionnel.
Article 23
(article 47 du Règlement de l’Assemblée nationale)
Composition et règles de fonctionnement de la Conférence des Présidents
En raison de l’instauration, à compter du 1er mars 2009, d’un partage de l’ordre du jour entre le Gouvernement et chaque assemblée, en vertu de la nouvelle rédaction de l’article 48 de la Constitution, la rédaction actuelle des articles 47 et 48 du Règlement, relatifs à la fixation de l’ordre du jour de l’Assemblée nationale, doit être modifiée en profondeur.
L’article 47 dans sa nouvelle rédaction permet de réunir en un seul article l’ensemble des règles de fonctionnement de la Conférence des Présidents.
La composition de la Conférence des Présidents demeure inchangée (Président de l’Assemblée, vice-présidents, présidents des commissions permanentes, rapporteur général de la commission des Finances, président de la commission des Affaires européennes et présidents des groupes), de même que la possibilité d’y convoquer, sur leur demande, les présidents des commissions spéciales et le président de la commission des immunités, et la faculté pour le Gouvernement, qui est avisé du jour et de l’heure de la Conférence, d’y déléguer un représentant.
Le principe d’une convocation hebdomadaire de la Conférence des présidents, par le Président de l’Assemblée, au jour et à l’heure fixés par lui est également maintenu. Il est prévu, comme actuellement, que le Gouvernement, avisé par le Président de la convocation, peut déléguer un représentant à la Conférence.
Enfin, l’article 47 prévoit la même règle de décompte des votes émis au sein de la Conférence des présidents qu’à l’heure actuelle : les présidents des groupes ont un nombre de voix égal au nombre de membres de leur groupe, après défalcation des voix correspondant aux députés membres de la Conférence.
La Commission est saisie de l’amendement CL 127 de M. Jean-Jacques Urvoas.
M. Jean-Jacques Urvoas. À l’instar des dispositions du règlement du Sénat, cet amendement vise à rendre possible la réunion de la Conférence des présidents à la demande de deux présidents de groupe.
Sur l’avis favorable du rapporteur, la Commission adopte cet amendement.
Elle adopte ensuite l’amendement CL 225 du rapporteur.
La Commission adopte l’article 23 ainsi modifié.
Article 24
(article 47-1 [nouveau] du Règlement de l’Assemblée nationale)
Conditions de présentation des projets de loi. Étude d’impact sur les amendements
L’article 39 de la Constitution, tel qu’il résulte de la révision constitutionnelle du 23 juillet 2008, a permis au législateur organique de fixer les conditions dans lesquelles les projets de loi doivent être présentés. Le Constituant, afin de s’assurer du bon fonctionnement de ce mécanisme, a souhaité offrir à la Conférence des Présidents de la première assemblée saisie d’un projet de loi la faculté de s’opposer à l’inscription à l’ordre du jour d’un projet de loi qui méconnaîtrait les dispositions prévues par le législateur organique.
En conséquence, le nouvel article 47-1 du Règlement fixe, dans ses deux premiers alinéas, les modalités selon lesquelles la Conférence des présidents constate qu’un projet de loi méconnaît les dispositions de la loi organique.
Le premier alinéa est la simple transposition des dispositions constitutionnelles et organiques, et permet de rappeler :
— que seuls sont examinées les conditions de présentation des projets de loi déposés sur le Bureau de l’Assemblée nationale au regard de la loi organique relative à l’application de l’article 39 de la Constitution, les projets de loi déposés en premier lieu au Sénat ne pouvant faire l’objet d’un tel examen ;
— que la Conférence des Présidents dispose d’un délai de dix jours à compter du dépôt du projet de loi pour se prononcer, ce délai étant suspendu en période d’intersessions jusqu’au dixième jour qui précède le début de la session suivante ;
— que le Président de l’Assemblée nationale peut saisir le Conseil constitutionnel en cas de désaccord entre la Conférence des Présidents et le Gouvernement et que l’inscription à l’ordre du jour du projet de loi est alors suspendue jusqu’à la décision du Conseil constitutionnel.
En tout état de cause, un projet de loi pour lequel la Conférence des Présidents constatera que ses règles de présentation sont méconnues ne pourra être inscrit à l’ordre du jour, sauf à ce que la Conférence des Présidents, au vu de nouveaux documents de présentation fournis par le Gouvernement, révise éventuellement son jugement, ou à ce que le désaccord entre le Gouvernement et la Conférence des Présidents soit tranché, à la demande du Premier ministre ou du Président de l’Assemblée nationale, par le Conseil constitutionnel.
Les troisième à huitième alinéas de l’article 47-1 proposent de fixer les modalités selon lesquelles une étude d’impact accompagnera les amendements présentés par le Gouvernement et les conditions dans lesquelles les amendements des membres du Parlement pourront faire l’objet d’une évaluation préalable.
Ces dispositions avaient pour objet de tirer les conséquences des articles 14 et 15 de la loi organique du 15 avril 2009 relative à l’application des articles 34-1, 39 et 44 de la Constitution, permettant aux règlements des assemblées de fixer respectivement « les modalités selon lesquelles les amendements du Gouvernement font l’objet d’une étude d’impact communiquée à l’assemblée avant leur discussion en séance » et « les conditions dans lesquelles des amendements des membres du Parlement, à la demande de leur auteur, ou des amendements de la commission saisie au fond peuvent faire l’objet d’une évaluation préalable communiquée à l’assemblée avant leur discussion en séance ».
Il était proposé de confier à la Conférence des Présidents le pouvoir de décider qu’un amendement devra faire l’objet d’une étude d’impact, s’agissant d’un amendement du Gouvernement, ou d’une évaluation préalable, s’agissant des autres amendements (47). Pour prendre une telle décision, la Conférence des Présidents devrait être saisie d’une demande en ce sens, dont l’auteur était distinct selon le type d’amendements :
— pour un amendement présenté par le Gouvernement, la demande devait émaner d’un président de groupe, ou du président ou du rapporteur de la commission saisie au fond ;
— pour un amendement de la commission saisie au fond, du président ou du rapporteur de ladite commission ;
— pour un amendement d’un député, de l’auteur de l’amendement.
Le Conseil constitutionnel, dans sa décision du 9 avril 2009 sur la loi organique relative à l’application des articles 34-1, 39 et 44 de la Constitution, a censuré, pour incompétence négative, l’article relatif aux études d’impact sur les amendements du Gouvernement (48). Afin de tirer toutes les conséquences de cette censure, il convient de supprimer la disposition permettant de demander des études d’impact sur des amendements du Gouvernement.
En revanche, la disposition permettant de fixer les conditions dans lesquelles des amendements de parlementaires peuvent faire l’objet d’évaluations préalables, qui n’a pas été censurée, fonde l’introduction dans notre règlement des règles en vertu desquelles une évaluation préalable pourra être demandée.
La subordination de la décision de soumettre à une évaluation préalable un amendement d’un député à une demande expresse de l’auteur de l’amendement est obligatoire, en raison de la rédaction même de l’article 15 de la loi organique du 15 avril 2009.
Le fait qu’une demande d’évaluation d’un amendement soit formulée par une personne compétente pour en faire la demande ne contraint toutefois pas la Conférence des Présidents à se réunir. Aussi, afin d’éviter que les demandes d’évaluation ne puissent pas être examinées par la Conférence des Présidents avant le début de l’examen en séance publique, il est proposé d’introduire un avant-dernier alinéa, qui prévoit que la Conférence des Présidents est réunie de plein droit, à la demande d’un ou plusieurs présidents de groupe dont l’effectif global représente la majorité absolue des membres composant l’Assemblée, pour décider si un amendement doit faire l’objet d’une évaluation préalable ou d’une étude d’impact. Enfin, le dernier alinéa de l’article 47-1 précise que le défaut de réalisation, d’impression ou de distribution d’une étude d’impact ou d’une évaluation préalable sur un amendement ne peut faire obstacle à la discussion de cet amendement en séance publique. Cette précision est nécessaire afin d’éviter que la discussion d’un amendement, voire celle d’un article, soit bloquée par l’absence de réalisation ou de distribution d’une évaluation préalable sur un amendement avant la discussion de l’amendement en séance.
Comme le faisait fort justement observer le rapporteur de la loi organique au Sénat, « chaque assemblée, si elle décidait d’inscrire dans son règlement cette procédure facultative d’évaluation préalable des amendements d’origine parlementaire, devrait déterminer les conditions de réalisation de l’évaluation » (49). Votre commission vous propose par conséquent de confier au comité d’évaluation et de contrôle des politiques publiques, créé par l’article 119 de la présente proposition de résolution, le soin d’effectuer ou de faire effectuer les évaluations préalables des amendements d’origine parlementaire. Il est d’autant plus logique de confier cette tâche au comité d’évaluation et de contrôle que l’article 119 de la présente proposition de résolution propose de lui confier le soin de donner son avis sur les études d’impact accompagnant les projets de loi.
Le présent article prévoit de subordonner toute évaluation préalable d’un amendement parlementaire à une décision de la Conférence des Présidents. Dans la mesure où cette Conférence a un rythme de réunion hebdomadaire, en vertu de l’article 47 du Règlement, cette disposition pourrait faire perdre un temps précieux pour procéder à l’évaluation et il semble à votre commission qu’il serait préférable de confier au président de la commission saisie au fond le soin d’apprécier si une demande d’évaluation préalable d’un amendement doit ou non être acceptée. Dès lors que le rôle de la Conférence des Présidents est supprimé, les dispositions relatives aux évaluations préalables des amendements devraient figurer dans les articles du Règlement consacrés à l’examen des amendements. Il vous est pour cette raison proposé de faire figurer ces dispositions après l’article 98 du Règlement.
La Commission adopte l’amendement CL 226 du rapporteur.
Elle adopte ensuite les amendements identiques CL 227 du rapporteur et CL 166 de M. Jean-Jacques Urvoas.
En conséquence, les amendements CL 165 et CL 167 de M. Jean-Jacques Urvoas et l’amendement CL 25 de M. Jean-Claude Sandrier deviennent sans objet.
La Commission adopte l’article 24 ainsi modifié.
Article 25
(article 48 du Règlement de l’Assemblée nationale)
Fixation de l’ordre du jour par l’Assemblée nationale
En vertu de la nouvelle rédaction de l’article 48 de la Constitution, entrée en vigueur le 1er mars 2009, chaque assemblée est compétente pour fixer son ordre du jour. Une semaine de séance sur quatre est réservée par priorité au contrôle de l’action du Gouvernement et à l’évaluation des politiques publiques. Par ailleurs, la séance mensuelle d’initiative parlementaire, introduite par la révision constitutionnelle du 4 août 1995, devient un jour de séance par mois, réservé à un ordre du jour fixé par les groupes d’opposition et minoritaires. La possibilité pour le Gouvernement d’obtenir l’inscription par priorité de textes et de débats, dans la limite de deux semaines de séance sur quatre, permet de déroger à la fixation de l’ordre du jour par chaque assemblée, sans rétablir pour autant un monopole gouvernemental. Le Gouvernement peut également obtenir l’inscription par priorité de certains textes en dehors des semaines qui lui sont réservées :
— les projets de loi de finances et les projets de loi de financement de la sécurité sociale ;
— les projets et propositions de loi transmis par l’autre assemblée depuis six semaines au moins ;
— les projets relatifs aux états de crise ;
— les demandes d’autorisation relatives à une intervention des forces armées à l’étranger pour une durée de plus de quatre mois ou à une déclaration de guerre.
Cette priorité permet d’empiéter sur la semaine législative de l’ordre du jour parlementaire et, éventuellement sur la semaine de contrôle de l’ordre du jour parlementaire pour les séances qui ne sont pas consacrées au contrôle. En outre, en ce qui concerne l’examen des projets de loi de finances et des projets de loi de financement de la sécurité sociale, la priorité vaut également par rapport aux séances consacrées au contrôle dans le cadre de la semaine de contrôle.
Il est prévu, dans le présent article, de confier à la Conférence des Présidents le soin de proposer l’ordre du jour, le calendrier ainsi établi étant ensuite approuvé par l’Assemblée en séance, afin de respecter le texte de la Constitution qui prévoit que « l’ordre du jour est fixé par chaque assemblée ».
L’article 48 du Règlement détaille les conditions dans lesquelles l’Assemblée fixe son ordre du jour sur proposition de sa Conférence des présidents. Il est toutefois précisé que la fixation de l’ordre du jour des sessions extraordinaires obéit à des règles particulières, prévues par le premier alinéa de l’article 29 de la Constitution. En ce qui concerne la fixation de la partie de l’ordre du jour des sessions extraordinaires qui ne revient pas au Gouvernement (séance hebdomadaire de questions au Gouvernement), un autre article du Règlement est modifié (article 133).
Afin d’éviter que l’alternance des semaines réservées par priorité au Gouvernement et des semaines dont l’ordre du jour est fixé par l’Assemblée ne soit un obstacle à la prévisibilité des travaux de l’Assemblée, le deuxième alinéa de l’article 48 prévoit que le Gouvernement informe à titre indicatif la Conférence des Présidents, avant l’ouverture de la session ou après sa formation, des semaines qu’il prévoit de réserver par priorité. Cette nouvelle disposition est complétée, au troisième alinéa, par une disposition prévoyant l’établissement par la Conférence des présidents, de huit semaines en huit semaines, d’une répartition indicative des priorités prévues par la Constitution. Ces deux dispositions sont rendues nécessaires par l’existence de différentes priorités, hiérarchisées entre elles. En l’absence de calendrier prévisionnel, la prévisibilité, et même la lisibilité de l’ordre du jour seraient mises à mal. Toutefois, cette répartition des priorités ne saurait être qu’indicative, afin de tenir compte du droit pour le Gouvernement de modifier à tout moment ses inscriptions à l’ordre du jour (50), sous la seule réserve des autres priorités désormais accordées au Parlement par l’article 48 de la Constitution.
Les quatrième et cinquième alinéas de l’article 48 fixent des conditions de délai aux demandes et propositions d’inscription à l’ordre du jour soumises à la délibération de la Conférence des Présidents :
― pour le Gouvernement, les demandes d’inscription doivent être adressées la veille de la Conférence des Présidents, par le Premier ministre au Président de l’Assemblée qui en informe les membres de la Conférence ;
― les propositions d’inscription formulées par les présidents de groupes et les présidents des commissions sont adressées au plus tard quatre jours avant la Conférence au Président de l’Assemblée (51).
Les sixième à huitième alinéas de l’article 48 sont relatifs à la procédure d’établissement d’un ordre du jour par la Conférence des Présidents. Cet ordre du jour est établi, sur le fondement des demandes de priorité du Gouvernement et des propositions formulées par les présidents de groupes et les présidents de commissions, pour la semaine en cours et les trois suivantes. L’objectif est donc d’avoir un ordre du jour glissant, qui couvre toujours une période de quatre semaines – ce qui est conforme à la nouvelle logique de partage de l’ordre du jour sur quatre semaines.
Il est fait mention de l’obligation de respecter les priorités prévues par l’article 48 de la Constitution. En outre, les priorités absolues qui portent sur les questions au Gouvernement et sur la journée mensuelle réservée aux groupes d’opposition et minoritaires font l’objet de dispositions particulières :
― la fixation des séances de questions au Gouvernement doit respecter les conditions qui sont précisées dans les articles du Règlement relatifs aux questions orales (articles 133 et 134 du Règlement) ;
― la fixation de l’ordre du jour des séances mensuelles réservées aux groupes d’opposition et minoritaires a lieu une fois par mois et les groupes d’opposition et minoritaires doivent faire parvenir leurs propositions à la Présidence 21 jours avant le jour de séance.
En outre, en ce qui concerne le jour de séance mensuel, la rédaction prévoit une règle de répartition des séances entre les groupes « en proportion de leur importance numérique », sans qu’un groupe puisse disposer de moins d’un jour de séance par session ordinaire. La rédaction permettra à la Conférence des Présidents de répartir librement les séances ainsi accordées entre les différents groupes concernés, en regroupant ou non en un même jour les séances d’un groupe. Par conséquent, alors qu’à l’heure actuelle, le nombre de séances d’initiative parlementaire est respectivement de six pour le groupe SRC, une pour le groupe NC et une pour le groupe GDR (le groupe UMP bénéficiant pour sa part de dix séances), avec la combinaison de la nouvelle disposition constitutionnelle et de la présente disposition du Règlement, le groupe SRC bénéficiera de vingt-et-une séances, et les groupes NC et GDR chacun de trois séances au cours de l’année. C’est donc à un triplement de l’ordre du jour fixé par ces groupes qu’aboutit la révision constitutionnelle.
Le neuvième alinéa prévoit le vote par l’Assemblée des propositions d’ordre du jour retenues par la Conférence des présidents, à l’instar de l’actuel neuvième alinéa de l’article 48 qui prévoit cette adoption pour l’ordre du jour complémentaire pouvant être fixé par l’Assemblée. Lorsque l’Assemblée fixait elle-même son ordre du jour, sous les précédentes Républiques, le Règlement prévoyait déjà un vote sur une proposition d’ordre du jour présentée la Conférence des présidents (52). Afin de ne pas empiéter sur le pouvoir d’inscription par priorité à l’ordre du jour, il est précisé que les propositions soumises au vote de l’Assemblée sont exclusives de celles résultant des inscriptions prioritaires du Gouvernement. D’autre part, comme pour l’établissement de l’actuel ordre du jour complémentaire, l’Assemblée se prononce sur l’ensemble des propositions de la Conférence des présidents, sans qu’il soit possible de les amender. Ne sont admis à intervenir que le Gouvernement, les présidents des commissions et un orateur par groupe. Le débat sur l’établissement de l’ordre du jour est strictement encadré, afin d’éviter de retomber dans les errements de la IIIe République, où le débat sur l’ordre du jour pouvait être une occasion de remise en cause incessante de l’ordre du jour initialement prévu. Le présent article prévoit de limiter à cinq minutes la durée des interventions des présidents de commissions et des orateurs des groupes. Néanmoins, votre commission vous propose de prévoir une durée de deux minutes pour chacune de ces interventions, qui semble plus adaptée à l’objet forcément limité de la question sur laquelle porteront ces interventions.
Dans l’hypothèse, hautement improbable, où les propositions de la Conférence des Présidents seraient rejetées par l’Assemblée, il reviendrait au Président de l’Assemblée de réunir dans les meilleurs délais une nouvelle Conférence des Présidents. Les délais dans lesquels les présidents de groupes doivent faire parvenir leurs propositions à la Conférence ne pouvant alors s’appliquer, il conviendrait de considérer que toutes les propositions qui ont été formulées en vue de la précédente Conférence des Présidents peuvent encore être prises en compte par la Conférence des Présidents.
Enfin, le dixième alinéa prévoit l’hypothèse dans laquelle le Gouvernement modifierait l’ordre du jour prioritaire dont il dispose. Cette modification de l’ordre du jour est immédiatement portée à la connaissance de l’Assemblée par le Président et peut permettre de réunir la Conférence des Présidents, si la modification a des incidences sur l’ordre du jour ne résultant pas des inscriptions prioritaires du Gouvernement (par exemple sur l’une des deux semaines d’ordre du jour parlementaire, ou sur un éventuel ordre du jour complémentaire qui aurait été fixé par l’Assemblée au sein des deux semaines réservées par priorité au Gouvernement).
La rédaction proposée permet d’éviter qu’une Conférence des présidents soit systématiquement convoquée, pour simplement prendre connaissance d’un ordre du jour qui n’a aucune incidence sur l’ordre du jour établi par l’Assemblée. En revanche, elle permet de réunir la Conférence si l’ordre du jour que l’Assemblée a approuvé est perturbé par la modification de l’ordre du jour gouvernemental, ce qui peut notamment permettre de modifier sur d’autres points l’ordre du jour établi par l’Assemblée.
Après avis défavorable du rapporteur, la Commission rejette les amendements CL 48, CL 50, CL 49 et CL 51 de M. Jean-Claude Sandrier.
Elle examine ensuite l’amendement CL 188 de M. Jean-Jacques Urvoas.
M. Jean-Jacques Urvoas. L’amendement tend à ce que, dans le cadre de la semaine de contrôle, la majorité et l’opposition disposent chacune d’une séance dont l’ordre du jour serait fixé à leur discrétion.
M. le rapporteur. Avis défavorable. Outre le problème de fond des rapports entre majorité et opposition, que j’ai déjà soulevé, il me semble préférable de nous en tenir à l’équilibre trouvé, dans le cadre de la révision constitutionnelle, avec l’instauration d’une journée d’initiative permettant aux groupes minoritaires ou d’opposition d’inscrire à l’ordre du jour des missions de contrôle.
La Commission rejette cet amendement.
Elle examine ensuite l’amendement CL 189 de M. Jean-Jacques Urvoas.
M. Jean-Jacques Urvoas. Cet amendement tend à ce qu’une séance de la semaine de contrôle soit consacrée à des questions européennes, et que le thème en soit choisi alternativement par les différents groupes.
M. le rapporteur. Cet amendement pose le même problème de rapport entre majorité et opposition.
M. Jean-Jacques Urvoas. Je peux supprimer la dernière phrase.
M. le rapporteur. Il faudrait encore écrire non « par principe », mais « par priorité ». Dans ces conditions, avis favorable.
La Commission adopte l’amendement ainsi rectifié.
Elle examine ensuite l’amendement CL 190 de M. Jean-Jacques Urvoas.
M. Jean-Jacques Urvoas. Cet amendement tend à réserver la semaine de contrôle du mois de juin à l’examen de la loi de règlement. En effet, cet examen, ordinairement traité comme une formalité, est le véritable exercice de vérité sur les comptes publics – bien plus que la loi de finances, qui n’est qu’une projection.
M. le rapporteur. La Constitution prévoit que c’est à la Conférence des présidents de fixer l’ordre du jour et à l’Assemblée d’en décider, et non au Règlement. En outre, la commission des Finances consacre déjà beaucoup plus de temps que par le passé à cet examen.
M. René Dosière. Alors que la LOLF a considérablement modifié la nature de la discussion budgétaire, la durée de la discussion budgétaire n’a pas changé. Les résultats, qui sont le principe même de la LOLF, ne peuvent être observés que lors de la loi de règlement. De ce fait, mieux vaudrait se contenter de huit jours pour la loi de finances et consacrer trois semaines à la loi de règlement.
La commission des Finances s’efforce certes d’élargir la discussion de la loi de règlement, mais les autres commissions doivent y travailler davantage.
M. Jean Mallot. Tout le monde s’accorde pour juger qu’il faut consacrer plus de temps à l’examen des lois de règlement. Si M. le rapporteur estime que l’amendement est contraire à l’article 48 de la Constitution, ne pourrait-on pas le rédiger de façon à prévoir qu’au mois de juin de chaque année, la conférence des présidents réserve « par priorité » une semaine à la discussion de la loi de règlement ?
M. le rapporteur. Cela ne changerait rien : la Constitution s’oppose à ce que l’ordre du jour soit consacré à une loi précisément identifiée. Je veux bien en discuter avec Didier Migaud et Gilles Carrez, mais à titre personnel, cela ne me paraît pas la bonne solution.
La Commission rejette l’amendement.
Elle est ensuite saisie de l’amendement CL 168 de M. Jean-Jacques Urvoas.
M. Jean-Jacques Urvoas. Selon la proposition de résolution, les groupes d’opposition et les groupes minoritaires devraient faire connaître les affaires qu’ils veulent voir inscrire à l’ordre du jour de la journée de séance prévue par l’article 48, alinéa 5 de la Constitution au plus tard lors de la Conférence des présidents qui suit la précédente journée réservée sur le fondement du même article, soit vingt et un jours à l’avance. Un tel délai nous paraît excessif, et nous suggérons de le ramener à sept jours francs.
M. le rapporteur. Je ne suis pas d’accord. C’est une question d’organisation du travail : à partir du moment où le groupe a annoncé son choix, il faut désigner le rapporteur, examiner le texte en commission, faire le rapport. Tout cela demande du temps. En outre, s’il s’agit d’une proposition de loi, le délai entre son dépôt et son examen en séance est de toute façon de six semaines.
M. Jean-Jacques Urvoas. Mais on peut imaginer que des séances d’initiative parlementaire ne soient pas consacrées à une proposition de loi. Dans de tels cas, l’actualité peut avoir une grande importance. Sept jours, c’est déjà long.
M. le rapporteur. Je reste opposé à cet amendement. Toutefois, on pourrait prévoir un délai réduit dans les cas où il ne s’agit ni d’une proposition de loi, ni d’une proposition de résolution.
La Commission rejette l’amendement.
Puis elle adopte l’amendement CL 228 du rapporteur.
Elle examine ensuite l’amendement CL 229 du même auteur.
M. le rapporteur. Le succès de la décision prise par le président de l’Assemblée de réduire à deux minutes le temps de parole pour chaque question au Gouvernement m’incite à proposer de limiter à la même durée les explications de vote sur les propositions d’inscription à l’ordre du jour.
Mme Delphine Batho. C’est bien court !
M. Jean Mallot. Dans la plupart des cas, l’ordre du jour sera adopté sans discussion. Si un désaccord survient, c’est qu’il s’agit d’un vrai sujet, pour lequel cinq minutes ne seront pas de trop.
M. le rapporteur. Je ne suis pas de cet avis. Certes, contrairement à Bernard Accoyer, je trouve qu’il ne serait pas raisonnable de réduire les temps de parole dans le cas d’une motion de censure, par exemple. Mais ici, une durée de deux minutes me paraît justifiée. Si nous connaissons l’absentéisme, c’est aussi parce que les débats dans l’hémicycle traînent parfois en longueur.
M. Jean Mallot. Votre proposition aura l’effet pervers d’entraîner la multiplication des rappels au Règlement…
M. le rapporteur. Que je proposerai également de limiter à deux minutes ! Pour avoir été vice-président de l’Assemblée pendant deux ans, je sais que de nombreuses interventions gagneraient en pertinence si elles étaient réduites à deux minutes. S’agissant d’une explication de vote, une telle durée me semble en tout cas suffisante.
La Commission rejette l’amendement.
Elle est ensuite saisie de l’amendement CL 211 de M. Jean-Jacques
Urvoas.
M. Jean-Jacques Urvoas. À titre exceptionnel, l’article 48 de la Constitution autorise le Gouvernement à demander une modification de l’ordre du jour. Comme celui-ci est désormais partagé entre le Gouvernement et l’Assemblée, il paraît normal que cette dernière puisse également le modifier.
M. le rapporteur. Défavorable. C’est à la Conférence des présidents qu’il appartient de faire des propositions en ce domaine, non aux groupes ou à la commission compétente.
La Commission rejette l’amendement.
Puis, elle adopte l’amendement CL 230 du rapporteur.
Elle adopte l’article 25 ainsi modifié.
Article 26
(article 49 du Règlement de l’Assemblée nationale)
Organisation de la discussion des textes
L’article 49 du Règlement de l’Assemblée nationale, dans sa rédaction actuelle, fixe les règles d’organisation de la discussion générale des textes par la Conférence des Présidents. Il est proposé de modifier en profondeur cet article du Règlement, afin de permettre à la Conférence des Présidents d’organiser l’ensemble de la discussion des textes. Par conséquent, peut ainsi être mise en œuvre la possibilité, ouverte par l’article 17 de la loi organique du 15 avril 2009 relative à l’application des articles 34-1, 39 et 44 de la Constitution, de fixer un temps global pour la discussion d’un texte.
La rédaction du premier alinéa est modifiée afin de confier à la Conférence des Présidents « l’organisation de la discussion des textes », et non plus seulement « l’organisation de la discussion générale des textes ».
À l’instar des actuels trois derniers alinéas de l’article 49, les deuxième à quatrième alinéas du nouvel article 49 prévoient les règles d’organisation de la discussion générale sur les textes. La Conférence des Présidents a tout pouvoir pour fixer, si elle le souhaite, la durée de la discussion générale, et le temps ainsi établi est réparti par le Président de l’Assemblée nationale :
— un temps minimal identique est accordé à chaque groupe ;
— les députés n’appartenant à aucun groupe disposent d’un temps de parole proportionnel à leur nombre ;
— le temps demeurant disponible est réparti entre les groupes en proportion de leur importance numérique.
Les présidents de groupes communiquent au Président de l’Assemblée nationale les inscriptions de parole dans la discussion générale, chaque intervention ne pouvant être inférieure à cinq minutes, et le Président de l’Assemblée nationale détermine l’ordre des interventions.
Les alinéas cinq à douze de l’article 49 ont pour objet de permettre à la Conférence des présidents de « fixer la durée maximale de l’examen de l’ensemble d’un texte ». Il convient de souligner que si l’ensemble de la discussion du texte pourra faire l’objet d’une programmation, il demeurera possible, comme à l’heure actuelle, de prévoir, pour certains textes, que seule la discussion générale sera organisée, aucune limite n’étant ensuite fixée à la discussion des articles.
Le fait de prévoir une durée globale de discussion peut permettre au débat sur un texte de se dérouler dans de bonnes conditions et en évitant l’obstruction. Cette faculté nouvelle devra pouvoir s’appliquer à l’examen de tout texte, c’est-à-dire aussi bien des projets que des propositions de loi, et même dans certains cas des propositions de résolution (53). Elle pourrait également, en l’absence de disposition contraire, être applicable à l’examen des projets de loi de finances ainsi que des projets de loi de financement de la sécurité sociale (54).
Les principes prévus pour la distribution du temps de parole, dans le cadre de la procédure impartissant des délais pour l’examen de l’ensemble d’un texte, sont destinés à garantir pleinement le respect des groupes d’opposition et minoritaires et la faculté pour chaque député de s’exprimer sur tout texte :
— un temps forfaitaire minimal est attribué à chaque groupe, le « forfait » des groupes d’opposition étant supérieur à ceux du groupe majoritaire et des groupes minoritaires ;
— un temps supplémentaire est attribué à raison de 60 % en faveur des groupes d’opposition et de 40 % en faveur des autres groupes, ce temps étant ensuite réparti à la proportionnelle entre les groupes d’opposition d’une part et les autres groupes d’autre part ;
— les députés non inscrits disposent d’un temps de parole réservé, au moins proportionnel à leur nombre ;
— aucune limitation de durée n’est imposée à l’expression des députés, que ce soit pour la présentation des motions de procédure prévues par l’article 91 du Règlement, pour les interventions sur les articles ou pour les interventions sur les amendements.
En outre, conformément à ce que prévoit le premier alinéa de l’article 57 du Règlement, la procédure de clôture de la discussion ne sera pas applicable.
Par conséquent, dans le cadre de cette programmation du temps de discussion d’un projet ou d’une proposition de loi (que l’on peut désigner du terme de « temps législatif programmé »), si une durée maximale est impartie à la discussion, la liberté de parole des députés et la faculté pour chaque groupe de mettre l’accent sur tel ou tel autre aspect du texte seront plus grandes. Afin de conforter cette liberté, votre commission vous propose de préciser que les limitations de durée prévues pour la défense d’une éventuelle motion référendaire ne seront pas non plus applicables.
En outre, sans que cela figure explicitement dans le Règlement, le temps forfaitaire accordé à chaque groupe évoluerait en fonction du temps total attribué aux groupes, afin d’éviter qu’une croissance de ce temps total n’ait pour conséquence une réduction trop grande de la part du temps de parole accordée aux groupes comptant moins de députés. Il est ainsi envisagé que le temps forfaitaire soit de 2 heures pour chaque groupe d’opposition et d’une heure pour chaque groupe de la majorité lorsque le temps total attribué aux groupes sera inférieur ou égal à 10 heures, puis de 3 heures pour chaque groupe d’opposition et de 2 heures pour chaque groupe de la majorité lorsque le temps total attribué aux groupes sera compris entre 10 et 20 heures, de 4 heures et de 3 heures pour un temps total compris entre 20 et 30 heures…
Par ailleurs, le huitième alinéa de l’article 49 fixe les règles selon lesquelles seront décomptées les interventions dans le cadre du temps législatif programmé. Il est prévu de ne pas décompter dans le temps imparti pour la discussion :
— les interventions du président, du rapporteur de la commission saisie au fond et, le cas échéant, des rapporteurs des commissions saisies pour avis ;
— les interventions des présidents de groupe ;
— les interventions des membres du Gouvernement.
Du fait de ces interventions non décomptées, la durée d’examen d’un texte sera en moyenne plus longue que la durée totale accordée par la Conférence des Présidents aux députés, la part consommée en moyenne par le Gouvernement et par les commissions s’élevant à 25 %. Il conviendra d’ajouter à ce temps le temps d’expression, entièrement libre, accordé aux présidents de groupe. Par conséquent, pour une discussion organisée sur 30 heures, les députés disposeraient d’un peu plus de 20 heures ; pour une discussion de 40 heures, ils disposeraient d’un peu plus de 30 heures…
Les hypothèses présentées dans le tableau ci-après permettent de rendre compte de la manière dont le temps pourrait être réparti entre les différents intervenants pour la discussion d’un texte.
LA RÉPARTITION DU « TEMPS LÉGISLATIF PROGRAMMÉ »
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TEMPS GLOBAL DE DISCUSSION
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TEMPS DU GOUVERNEMENT, DE LA COMMISSION ET DES PRÉSIDENTS DE GROUPE (ESTIMÉ)
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TEMPS DES NON INSCRITS
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TEMPS DES GROUPES
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AINSI RÉPARTI
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UMP
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SRC
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GDR
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NC
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15 HEURES
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4 HEURES 30
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30 MINUTES
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10 H
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2 H
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3 H
|
3 H
|
2 H
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30 HEURES
|
9 HEURES 20
|
40 MINUTES
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20 H
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5 H 15
|
7 H 10
|
4 H 25
|
3 H 10
|
45 HEURES
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14 HEURES 10
|
50 MINUTES
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30 H
|
8 H 30
|
11 H 25
|
5 H 45
|
4 H 20
|
60 HEURES
|
19 HEURES
|
1 HEURE
|
40 H
|
11 H 45
|
15 H 35
|
7 H 10
|
5 H 30
|
75 HEURES
|
23 HEURES 50
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1 HEURE 10
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50 H
|
14 H 55
|
19 H 50
|
8 H 35
|
6 H 40
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Le huitième alinéa prévoit par ailleurs que pourront être décomptés, au titre du temps de parole accordé à chaque groupe, les interventions fondées sur l’article 58, alinéa 1 du Règlement, dès lors que le Président de séance considérera qu’elles n’ont manifestement aucun rapport avec le Règlement ou le déroulement de la séance, de même que le temps consacré aux suspensions de séance demandées par le président d’un groupe ou son délégué, sur le fondement de l’article 58 alinéa 3 du Règlement. Le fait de permettre au Président de séance de décompter les rappels au Règlement qui sont détournés de leur objet permettra d’éviter que le rappel au Règlement ne soit utilisé comme un moyen d’obstruction. En revanche, le fait de décompter les suspensions de séance demandées par un président de groupe ou son délégué du temps de parole accordé à ce groupe serait susceptible de poser problème si le Président de séance continuait à déterminer souverainement la durée de la suspension qui lui est demandée, cela pouvant avoir pour effet d’épuiser le temps accordé à un groupe alors même que cela n’était pas souhaité par l’auteur de la demande de suspension de la séance. Pour éviter que le décompte de la suspension soit laissé à l’appréciation du Président de séance, votre commission vous propose d’une part que ce décompte soit systématique et d’autre part que la durée décomptée ne puisse excéder la durée demandée par le président de groupe ou son délégué.
Compte tenu des craintes vives qui ont été exprimées par l’opposition lors de la discussion de la loi organique du 15 avril 2009 relative à l’application des articles 34-1, 39 et 44 de la Constitution, deux garanties ont été introduites par la voie d’amendements parlementaires à l’Assemblée :
— la garantie du droit d’expression de tous les groupes parlementaires, « en particulier celui des groupes d’opposition et des groupes minoritaires » (article 18 de la loi organique n° 2009-403 du 15 avril 2009) ;
— la possibilité pour les règlements des assemblées de déterminer les conditions dans lesquelles la parole peut être donnée, à l’issue du vote du dernier article du texte, pour une durée limitée et en dehors des délais, à tout parlementaire demandant à faire une explication de vote personnelle (article 19 de la loi organique n° 2009-403 du 15 avril 2009).
Ces deux dispositions organiques trouvent leur traduction concrète dans le présent article du Règlement.
Le neuvième alinéa de l’article 49 fixe un droit à une durée minimale de discussion pour tout texte soumis au « temps législatif programmé ». Sur la demande d’un président de groupe, et selon des modalités qui seront à définir par la Conférence des Présidents, le temps programmé devra être égal à une durée minimale fixée par la Conférence des Présidents, et qui pourrait être de l’ordre de 30 heures, comme l’indique l’exposé des motifs de la présente proposition de résolution.
De plus, le dixième alinéa de l’article 49 prévoit d’accorder la possibilité à chaque président de groupe, une fois par session, d’obtenir de droit un allongement exceptionnel de la durée de discussion, dans une limite maximale fixée par la Conférence des présidents, et qui pourrait être de l’ordre de 50 heures.
Ainsi encadré par une durée minimale d’une part, et maximale d’autre part, le temps législatif programmé pourrait plus aisément recueillir l’assentiment de tous les groupes, chaque groupe étant susceptible, par la voix de son président, de faire respecter la durée minimale et, dans certains cas, d’obtenir une durée maximale.
Le douzième alinéa de l’article 49 prévoit que la Conférence des Présidents pourra, si elle constate que la durée maximale pour l’examen d’un texte est insuffisante, décider de l’augmenter. Cette disposition devrait permettre à la Conférence des Présidents, dans les cas où le temps initialement prévu est manifestement insuffisant, de revoir à tout moment la programmation législative.
Le treizième et dernier alinéa de l’article 49 permet à chaque député de prendre la parole, à l’issue du vote du dernier article du texte en discussion, pour une explication de vote personnelle de cinq minutes, laquelle ne sera pas décomptée du temps global de discussion du texte. Ainsi, même dans l’hypothèse où un groupe aurait fait usage de tout le temps de parole qui lui a été imparti par la Conférence des Présidents, les députés membres de ce groupe conserveraient un droit individuel à s’exprimer sur ce texte, par le biais de cette explication de vote personnelle de cinq minutes. Votre commission vous propose toutefois de réduire à deux minutes la durée de cette explication de vote personnelle, cette durée étant suffisante pour exprimer sa position sur un texte et permettant d’éviter que les explications de vote n’atteignent, dans l’hypothèse où de nombreux députés interviendraient, une durée excessive.
Ces différentes dispositions des quatre derniers alinéas de l’article 49 apportent des tempéraments à ce que pourrait avoir de trop rigide le « temps législatif programmé ».
Plus encore, la présente proposition de résolution accorde à l’opposition des garanties supplémentaires, qui n’étaient pas envisagées par la loi organique, et qui devraient achever de rassurer l’opposition sur le caractère raisonnable et mesuré du « temps législatif programmé ».
Au huitième alinéa, comme cela a été indiqué ci-dessus, les interventions des présidents des groupes ne seront pas décomptées au titre du temps imparti aux membres du groupe. Or, par la combinaison de cette disposition avec celle prévoyant, au septième alinéa, que les limitations de durée fixées pour la discussion des motions de procédure, des articles ainsi que des amendements ne s’appliquent pas lorsque le temps législatif programmé est mis en œuvre, les présidents de groupes pourront disposer d’un temps illimité pour défendre des motions, intervenir sur des articles ou sur des amendements, sans que ce temps ne s’impute sur celui imparti à leurs groupes. Les présidents de groupes détiendront par conséquent la clef de l’obstruction à un texte.
Au onzième alinéa, chaque président de groupe pourra s’opposer à ce que la Conférence des présidents fixe la durée maximale d’examen de l’ensemble d’un texte dès lors que le Gouvernement aura engagé la procédure accélérée sur ce texte. En tout état de cause, l’engagement de la procédure accélérée sera connu avant que ne débute la discussion d’un texte, et il sera donc possible à tout président de groupe de faire connaître à la Conférence des Présidents qu’il s’oppose à un « temps législatif programmé » sur le texte en question. Dans l’hypothèse où le Gouvernement retirerait, en cours d’examen d’un texte, l’engagement de la procédure accélérée, il serait possible pour la Conférence des Présidents de fixer une durée maximale à l’examen de l’ensemble du texte en question dès lors que la discussion en séance devant l’Assemblée nationale n’a pas encore débuté. En effet, dans les autres cas, la discussion s’étant engagée, il serait contraire à la lettre du présent article de fixer une « durée maximale d’examen de l’ensemble d’un texte », alors même qu’une partie du texte a déjà été examinée et que les députés, lors du début de cet examen, ne pouvaient pas savoir que le « temps législatif programmé » serait finalement applicable.
Votre commission, qui approuve le principe de cette disposition, considère néanmoins qu’une faculté de s’opposer au temps législatif programmé n’est justifiée que dans la mesure où le texte est examiné dans des délais brefs. Or, le recours à la procédure accélérée peut uniquement avoir pour objet de permettre la convocation d’une commission mixte paritaire après une seule lecture dans chaque assemblée. Dans un tel cas, si le délai de six semaines entre le dépôt d’un texte et son examen en séance ou le délai de quatre semaines entre la transmission d’un texte et son examen en séance est respecté, il pourrait demeurer légitime de recourir au temps législatif programmé. Pour cette raison, votre commission vous propose de prévoir que l’opposition au temps législatif programmé ne sera admise que dans la mesure où le texte est examiné en première lecture en séance moins de six semaines après son dépôt ou moins de quatre semaines après sa transmission.
La Commission est saisie de l’amendement CL 134 de M. Jean-Jacques Urvoas tendant à supprimer l’article 26.
M. Jean-Jacques Urvoas. Vous ne serez pas surpris que nous proposions la suppression de l’article qui introduit dans le Règlement le temps législatif programmé, auquel nous nous opposons avec détermination depuis des mois. Cette volonté de la majorité de restreindre le temps de parole dans l’hémicycle était en effet une des principales raisons de notre opposition à la loi organique.
M. Jean-Luc Warsmann, rapporteur. Je suis défavorable à la suppression d’un dispositif qui existe dans toutes les démocraties et que le Conseil constitutionnel a validé sans réserve.
La Commission rejette cet amendement.
Elle rejette ensuite l’amendement CL 77 de M. Jean-Claude Sandrier, après que le rapporteur s’y est déclaré défavorable.
La Commission est saisie de l’amendement CL 128 de M. Jean-Jacques Urvoas.
M. Jean-Jacques Urvoas. Nous proposons par cet amendement qu’un débat d’orientation puisse être organisé pendant les six semaines séparant l’adoption du projet de loi par le Conseil des ministres et son examen en séance. En permettant l’expression des différentes sensibilités politiques, ce débat éviterait le détournement des motions de procédure, qui est actuellement le seul moyen pour l’opposition d’exprimer son point de vue.
M. le rapporteur. Je suis défavorable à votre amendement. Partageant cependant votre souci de ne pas perdre ces six semaines, je proposerai qu’un prérapport permette aux députés de préparer leurs amendements en amont.
La Commission rejette cet amendement.
Elle examine ensuite l’amendement CL 129 de M. Jean-Jacques Urvoas.
M. Jean-Jacques Urvoas. La possibilité de nommer un contre-rapporteur pour l’examen de textes importants, qui existe dans de nombreux pays d’Europe, permettrait à l’opposition de participer pleinement au processus législatif et valoriserait les travaux de la Commission.
M. le rapporteur. Défavorable. Le fait de convier à toutes les auditions les députés de la majorité et de l’opposition constitue le véritable progrès. Il reviendra ensuite à chaque groupe de désigner un orateur pour chaque texte. Il ne me paraît pas nécessaire, au stade de l’élaboration de la loi, de nommer un contre-rapporteur.
M. Jérôme Lambert. Cette proposition s’inscrit pourtant dans la logique de votre volonté affichée d’associer l’ensemble des parlementaires d’une commission aux travaux de son rapporteur. C’est la simple formalisation de la désignation d’un responsable clairement identifié sur un texte donné.
M. René Dosière. La majorité invoque la pratique des grandes démocraties quand cela l’arrange : elle s’y réfère pour justifier le temps législatif programmé, mais elle l’ignore quand il s’agit des droits de l’opposition. Or, dans toutes ces démocraties, ces droits sont parfaitement respectés et l’opposition est associée en tant que telle à l’élaboration et au contrôle de la loi. L’institutionnalisation d’un contre-rapporteur responsabiliserait l’opposition.
Je vous renvoie au dernier livre de votre président de groupe, où l’on voit que le rapport direct entre « l’hyperprésident » et le groupe majoritaire, associé à la mise à l’écart de l’opposition, permettra au Président de la République de prendre le contrôle du législatif. En effet, du fait de l’inversion du calendrier, la majorité suivra toujours les directives du Président de la République. D’ores et déjà, le Gouvernement est mis hors jeu, des conseillers du Président se substituant aux ministres, alors qu’ils ne sont pas responsables devant le Parlement. Cette dérive nous éloigne de la tradition de la Ve République d’un Parlement indépendant de l’exécutif.
M. Jean Mallot. L’argumentation du rapporteur est en effet à géométrie variable.
Si l’opinion peine à percevoir dans des textes souvent complexes les grandes lignes de confrontation, nous, députés de l’opposition, dégageons généralement une dizaine de points de désaccord, pas davantage. En formalisant cette opposition, l’instauration d’un contre-rapporteur donnerait une plus grande lisibilité à nos confrontations. Un débat rapport contre rapport sur les oppositions essentielles éviterait la floraison d’amendements insuffisamment « sarclés ».
M. Guy Geoffroy. Il est déjà loisible à l’opposition de désigner un porte-parole pour chaque débat, sans qu’il soit besoin de le doter d’un statut spécial. Institutionnaliser un contre-rapporteur reviendrait par ailleurs à s’opposer à un texte avant même de l’avoir examiné. Ce serait d’autant plus absurde que, conformément à la nouvelle procédure, c’est le texte de la commission qui vient en séance publique.
M. Jean-Jacques Urvoas. Le terme « contre-rapporteur », en vigueur à la Cour des comptes, ne signifie pas rapporteur d’un point de vue contradictoire, mais rapporteur de l’opposition, ou de la minorité. On touche ici à la question de l’opinion dissidente. Il s’agit de faire entendre la voix de l’opposition d’une manière aussi formalisée que l’expression de la majorité.
La Commission rejette cet amendement.
Elle rejette ensuite l’amendement CL 53 de M. Jean-Claude Sandrier, après que le rapporteur s’y est déclaré défavorable.
La Commission examine l’amendement CL 130 de M. Jean-Jacques
Urvoas.
M. Jean-Jacques Urvoas. Cet amendement tend à doter les présidents de groupe d’un « veto législatif » leur permettant de restreindre l’usage du temps législatif programmé.
La première justification du temps législatif programmé était en effet d’être la contrepartie de la limitation de l’usage de l’article 49, troisième alinéa, de la Constitution. Or cette limitation est très relative, cet article pouvant être utilisé huit fois par session.
M. le rapporteur. Défavorable.
La Commission rejette cet amendement.
Elle examine ensuite l’amendement CL 231 du rapporteur.
M. le rapporteur. Par cohérence avec la suppression de toute limitation de durée pour la défense des amendements, il convient de supprimer toute limitation de durée pour la défense d’une motion référendaire sur un texte faisant l’objet d’une discussion programmée.
La Commission adopte cet amendement.
Elle rejette ensuite l’amendement CL 87 de M. Bertrand Pancher, après que le rapporteur s’y est déclaré défavorable.
La Commission examine l’amendement CL 133 de M. Jean-Jacques
Urvoas.
M. Jean-Jacques Urvoas. Il s’agit de savoir quelles interventions seront intégrées dans le temps législatif programmé. L’assertion du président de l’Assemblée nationale, selon laquelle l’opposition et la majorité disposent du même temps de parole, n’est fondée que si le temps de parole des rapporteurs est intégré dans le temps imparti au groupe auquel ils appartiennent. C’est ce que nous proposons par cet amendement.
M. le rapporteur. Défavorable.
M. Jean Mallot. Vous êtes incohérent ! Le refus de notre proposition de contre-rapporteur implique que le temps de parole du rapporteur soit ainsi décompté.
M. le rapporteur. Non : le rapporteur parle au nom de la commission.
M. Jean-Jacques Urvoas. Dans l’hypothèse où le rapporteur s’exprimera en séance publique sur des amendements qui n’auront pas été examinés par la commission, il s’exprimera à titre personnel.
La Commission rejette cet amendement.
Elle examine ensuite l’amendement CL 11 de M. Jean-François Copé.
M. Claude Goasguen. Pour éviter tout contournement de la programmation du temps des débats en séance, il est indispensable d’intégrer dans le temps attribué à chaque groupe toutes les interventions des députés membres de ce groupe, y compris celles de leur président.
M. le rapporteur. Favorable.
M. Jean-Jacques Urvoas. Dans le cadre du groupe de travail constitué pour réformer le Règlement de l’Assemblée nationale, et sur proposition du président du groupe Nouveau Centre, le président Accoyer s’était engagé à garantir un traitement différencié des présidents de groupe. En revenant sur cet engagement, vous nous enverriez un très mauvais signe.
M. le rapporteur. Votre amendement CL 133 prévoyait que toutes les interventions des députés soient décomptées du temps réparti, y compris non seulement celles des rapporteurs mais également celles des présidents de groupe.
M. Jean-Jacques Urvoas. Je vous renvoie à son exposé sommaire.
M. Claude Goasguen. Ce ne sont pas les exposés sommaires que nous examinons !
La Commission adopte l’amendement CL 11. En conséquence, les amendements CL 52 et CL 26 de M. Jean-Claude Sandrier, ainsi que l’amendement CL 1 de M. Daniel Garrigue deviennent sans objet.
La Commission rejette l’amendement CL 55 de M. Jean-Claude Sandrier, après que le rapporteur s’y est déclaré défavorable.
Elle examine ensuite l’amendement CL 132 de M. Jean-Jacques Urvoas.
M. Jean-Jacques Urvoas. Cet amendement vise à faire échapper le temps consacré aux rappels au règlement et aux suspensions de séance au temps législatif programmé. Il serait en effet trop aisé pour un président de séance de considérer que certaines interventions n’ont aucun rapport avec le Règlement ou le déroulement de la séance. Au surplus, il n’est pas acceptable de considérer qu’une suspension de séance, qui, par définition, suspend les débats, fasse partie intégrante du temps législatif. On ne fait pas la loi pendant une suspension de séance, mais bien en séance !
M. le rapporteur. Avis défavorable.
M. René Dosière. Je voudrais revenir sur le vote de l’amendement désavouant la position du président de l’Assemblée nationale. Ce vote d’un amendement cosigné par le président du groupe majoritaire confirme que celui-ci est en train de confisquer le pouvoir du président de l’Assemblée nationale.
Vous aurez beaucoup de mal à faire croire que vous renforcez les droits de l’opposition, alors que vous ne cessez de réduire sa place, la contraignant ainsi à utiliser des procédés que vous condamnez par ailleurs. Ne comptez pas cependant la réduire au silence !
M. Guy Geoffroy. Il est inadmissible de dénier ainsi au président d’un groupe le droit de présenter un amendement, comme tout parlementaire.
M. Jean Mallot. Le vote par la majorité UMP, sous l’impulsion du président Copé, d’un amendement rompant avec l’engagement du président de l’Assemblée nationale marque une étape importante de nos débats. Cette manœuvre a en outre fait tomber l’amendement CL 1 de M. Garrigue, qui ne manquait pourtant pas d’intérêt.
M. le rapporteur. Il ne s’agit pas d’une manœuvre, mais de la simple mécanique du droit parlementaire.
La Commission rejette cet amendement.
Puis elle rejette les amendements CL 54 et CL 27 de M. Jean-Claude
Sandrier, après que le rapporteur s’y est déclaré défavorable.
La Commission est ensuite saisie de l’amendement CL 232 du rapporteur.
M. le rapporteur. Le temps décompté au titre d’une suspension de séance ne doit pas excéder la durée de suspension demandée, afin d’éviter toute manœuvre.
La Commission adopte cet amendement.
Puis elle examine l’amendement CL 2 de M. Daniel Garrigue.
M. Daniel Garrigue. Cet amendement distingue la présentation et la discussion d’un amendement. L’auteur d’un amendement doit disposer d’un temps de parole minimum pour présenter celui-ci. Il faut veiller à ne pas franchir la ligne jaune : le déséquilibre est total si l’on peut s’opposer à un amendement que son auteur n’a pas pu défendre.
M. Jérôme Lambert. J’espère, mes chers collègues, que vous mesurez l’importance du sujet. Votre obsession de l’obstruction vous conduit à réduire de façon drastique un temps de parole déjà limité. Si l’auteur d’un amendement ne peut pas le défendre sous prétexte que le temps de parole est épuisé, il n’y a plus de débat parlementaire possible, puisque c’est la seule possibilité pour un parlementaire d’améliorer la loi.
M. le rapporteur. Selon la loi organique du 15 avril 2009, les règlements des assemblées peuvent, lorsque des délais sont impartis pour l’examen d’un texte en séance, déterminer les conditions dans lesquelles les amendements peuvent être mis aux voix sans discussion. Si un groupe n’a plus de temps de parole, c’est qu’il aura consommé tout ce dont il savait disposer – il aura par exemple choisi de consacrer une heure et demie à défendre une motion de renvoi en commission et cinq heures à contester l’article 1er. Dans ce cas, les amendements suivants seront simplement appelés et les députés voteront après avoir entendu l’avis du Gouvernement et celui de la commission. C’est ce qui se passe dans d’autres parlements. En voulant dégager du temps supplémentaire, vous sortez du principe du temps programmé. Dans ce système, en effet, chaque groupe dispose d’une enveloppe de temps à l’intérieur de laquelle il est libre de s’organiser. Si ses membres ont déposé cinq cents amendements, il calcule le temps qu’il veut affecter à chaque amendement et consacre le reste aux motions et aux interventions des inscrits sur les articles.
Le but de ce système n’est pas tant de faire des économies de temps que de rendre le débat plus intelligent. Actuellement, les groupes d’opposition utilisent tous les moyens dont ils disposent pour ralentir la discussion pendant toute la semaine puis, dans la nuit du jeudi au vendredi, lorsque tout le monde a envie de rentrer dans sa circonscription, on examine deux cents amendements par heure sans plus débattre de rien. Le temps programmé permet de responsabiliser les groupes : ce sont eux qui doivent s’assurer de la bonne organisation des choses. Ils n’auront plus peur de ne pas se voir attribuer le temps qu’ils demandent puisqu’ils le connaîtront depuis le début et le répartiront à leur idée. Tous les auteurs d’amendements auront donc du temps pour les défendre. Ils sauront en outre quand leurs amendements viendront en discussion et pourront s’organiser en conséquence. Et, bien sûr, l’autonomie du groupe étant complète, il sera libre de consommer tout le temps qui lui est imparti pour des articles additionnels avant l’article 1er s’il le souhaite. Chaque amendement ayant fait l’objet d’un débat en commission et l’exposé des motifs devant être écrit, les avis de la commission et du Gouvernement suffiront amplement à éclairer la décision des députés.
M. Daniel Garrigue. Vous oubliez que le droit d’amendement est individuel. Je vois au moins trois cas dans lesquels votre système conduirait à une impasse. Le premier est celui de l’amendement qui suscite un débat dont l’importance n’avait pas été soupçonnée au départ. C’est donc le principe même de la programmation qui pose problème. Devra-t-on renoncer au débat pour respecter le temps programmé ? Le deuxième est celui des députés qui sont en désaccord avec leur groupe. Si ce sont les groupes qui répartissent les temps de parole, comment garantir l’examen des amendements dissidents ? Enfin, les députés non inscrits disposeront d’un temps de parole dérisoire, puisqu’il sera proportionnel à leur nombre, et ne pourront pas défendre un ensemble d’amendements s’ils le souhaitent. Votre dispositif remet donc en cause le principe fondamental du droit individuel d’amendement. Sans nier l’importance des groupes, je vous rappelle que nos institutions sont fondées sur la théorie de la représentation, pas sur le mandat impératif !
Par ailleurs, il faut distinguer la présentation des amendements de leur discussion. La première consiste à informer l’Assemblée des dispositions que l’on propose, la seconde vient ensuite. Or, si un député qui n’est pas d’accord avec son groupe dépose un amendement, il ne pourra pas le défendre, mais le Gouvernement et la commission pourront le combattre !
Ce déséquilibre est profondément contraire à l’esprit de notre République.
M. Jean-Jacques Urvoas. Lorsqu’un groupe n’aura plus de temps, son amendement sera appelé, mais il ne sera pas soutenu. Un autre groupe, qui dispose encore de temps, pourra-t-il sous-amender cet amendement ? On mesure, avec ce genre de question, la complexité du dispositif que vous êtes en train de mettre en place pour répondre à des dysfonctionnements mineurs dans la production législative. Certes, l’organisation de notre travail pourrait être améliorée, mais c’est une usine à gaz que vous êtes en train de construire. Et je vous rappelle que le Conseil constitutionnel ne s’est pas encore prononcé – nous regrettons d’ailleurs qu’il n’ait pas émis des réserves d’interprétation à propos du futur Règlement – sur la question de savoir si le fait de déposer un amendement est consubstantiel ou non à sa défense dans l’hémicycle. Par ailleurs, l’opposition craint de ne pas disposer d’une enveloppe de temps suffisamment importante, et de voir ses possibilités d’expression restreintes. Nous sommes bien sûr censés nous mettre d’accord en conférence des présidents, mais vous venez de revenir sur des avancées que le président Accoyer nous avait accordées ! Nous n’avons donc aucune raison de vous faire confiance et nous tenons à mettre en place des garde-fous.
M. Philippe Vuilque. Le dispositif que vous proposez est tout bonnement inadmissible : c’est une remise en cause totale du droit parlementaire. Si un député non inscrit ne peut pas défendre ses propositions, il est évident que son droit constitutionnel d’amendement est remis en cause, sans parler du parlementaire qui est en délicatesse avec son groupe. Vous parlez de revalorisation du Parlement, mais le temps programmé va dissuader bon nombre de nos collègues de participer aux débats et de faire ce pour quoi ils ont été élus – car je vous rappelle que leur mandat n’est pas impératif ! On est ici au cœur du problème.
Mme Delphine Batho. Chacun d’entre nous peut un jour vouloir soutenir une position marginale dans son groupe, lequel pourra alors décider d’épuiser son propre temps de parole de sorte que les amendements en question ne viennent pas en débat – et cela sera surtout vrai lorsque ces amendements seront susceptibles de réunir une majorité dans l’hémicycle. L’essence de notre mandat peut en être profondément modifiée. Le droit individuel d’amendement est ainsi remis en cause. Lors de la révision constitutionnelle, le secrétaire d’État chargé des relations avec le Parlement a fait la promesse que nous aurions le droit non seulement de présenter, mais de défendre nos amendements – en insistant sur le mot « défendre ». Cette promesse n’est pas tenue.
M. René Dosière. On ne sait bien sûr pas encore comment se dérouleront réellement les choses, mais on voit mal comment, dans le système du temps programmé, un groupe d’opposition pourrait déposer deux cents fois le même amendement. Cela reviendrait à s’interdire de débat ! Dans ce contexte, l’amendement de M. Garrigue se justifie.
M. Claude Goasguen. La question du droit d’amendement individuel pose celle de l’organisation du groupe. Ne faites pas semblant de ne pas vous en apercevoir ! Traditionnellement, pour les sujets importants, les groupes laissent aux auteurs d’amendements dissidents le temps de les défendre. La raison en est simple : s’ils ne le faisaient pas, ils subiraient des tensions internes telles qu’elles remettraient en cause leur existence propre. Un minimum de représentation des minoritaires est donc garanti. Il en sera de même avec le temps programmé, qui est un dispositif nécessaire dans la situation actuelle.
M. Philippe Vuilque. Nous menons parfois des débats sur des sujets de société très délicats. Comment un député pourra-t-il défendre une position dissidente s’il n’a pas le droit de s’extraire du temps programmé de son groupe ? Et que faites-vous des non-inscrits ? Comment gèrent-ils leur temps ?
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