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Amendements  sur le projet ou la proposition

N° 1630

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ASSEMBLÉE NATIONALE

CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958

TREIZIÈME LÉGISLATURE

Enregistré à la Présidence de l’Assemblée nationale le 30 avril 2009.

RAPPORT

FAIT

AU NOM DE LA COMMISSION DES LOIS CONSTITUTIONNELLES, DE LA LÉGISLATION ET DE L’ADMINISTRATION GÉNÉRALE DE LA RÉPUBLIQUE SUR LA PROPOSITION DE RÉSOLUTION (N° 1546) DE M. BERNARD ACCOYER tendant à modifier le Règlement de l’Assemblée nationale,

PAR M. Jean-Luc WARSMANN,

Député.

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INTRODUCTION 11

1. Tirer les conséquences de la révision constitutionnelle 12

2. Créer une charte de l’opposition 15

3. Simplifier et rendre plus accessible le Règlement 17

AUDITION DE M. BERNARD ACCOYER, PRÉSIDENT DE L'ASSEMBLÉE NATIONALE 21

EXAMEN DES ARTICLES 35

Article 1er (article 2 du Règlement de l’Assemblée nationale) Admission des députés 35

Article 2 (article 6 du Règlement de l’Assemblée nationale) Démission d’un député 35

Article 3 (article 7 du Règlement de l’Assemblée nationale) Remplacement des députés 37

Après l’article 3 38

Article 4 (article 16 du Règlement de l’Assemblée nationale) Commission chargée de vérifier et d’apurer les comptes 40

Article 5 (article 18 du Règlement de l’Assemblée nationale) Services de l’Assemblée 42

Article 6 (article 19 du Règlement de l’Assemblée nationale) Identification des groupes d’opposition et des groupes minoritaires 42

Après l’article 6 47

Article 7 (Chapitre VI du titre Ier du Règlement de l’Assemblée nationale) Intitulé d’une division 48

Article 8 (article 28 du Règlement de l’Assemblée nationale) Nominations de députés dans des assemblées, commissions ou organismes 48

Article 9 (Chapitre VII du titre Ier du Règlement de l’Assemblée nationale) Suppression d’une division et d’un intitulé 50

Article 10 (article 29 du Règlement de l’Assemblée nationale) Représentants de l’Assemblée nationale dans des assemblées internationales ou européennes 51

Article 11 (Chapitre VII du titre Ier et article 29-1 [nouveau] du Règlement de l’Assemblée nationale) Procédure d’avis des commissions permanentes sur certaines nominations 51

Article 12 (article 31 du Règlement de l’Assemblée nationale) Constitution d’une commission spéciale 58

Article 13 (article 32 du Règlement de l’Assemblée nationale) Constitution de droit d’une commission spéciale 59

Article 14 (article 33 du Règlement de l’Assemblée nationale) Effectif des commissions spéciales 60

Article 15 (article 34-1 [nouveau] du Règlement de l’Assemblée nationale) Bureau des commissions spéciales 61

Article 16 (article 36 du Règlement de l’Assemblée nationale) Nombre et compétences des commissions permanentes 62

Article 17 (Chapitre X du titre Ier du Règlement de l’Assemblée nationale) Suppression d’un chapitre 72

Article 18 (article 39 du Règlement de l’Assemblée nationale) Bureau des commissions permanentes 72

Article 19 (Chapitre X du titre Ier du Règlement de l’Assemblée nationale) Création d’un chapitre 74

Après l’article 19 74

Article 20 (article 41 du Règlement de l’Assemblée nationale) Organisation des travaux des commissions 75

Article 20 bis (nouveau) (article 42 du Règlement de l’Assemblée nationale) Présence en commission 78

Article 20 ter (nouveau) (article 42 du Règlement de l’Assemblée nationale) Présence en commission 78

Après l’article 20 ter 86

Article 20 quater (nouveau) (article 43 du Règlement de l’Assemblée nationale) Quorum en commission 86

Article 21 (article 45 du Règlement de l’Assemblée nationale) Présence des membres du Gouvernement et des rapporteurs du Conseil économique et social en commission 87

Article 22 (article 46 du Règlement de l’Assemblée nationale) Publicité des travaux des commissions 89

Article 22 bis (Chapitre XI du titre Ier du Règlement de l’Assemblée nationale) Intitulé d’un chapitre 91

Article 23 (article 47 du Règlement de l’Assemblée nationale) Composition et règles de fonctionnement de la Conférence des Présidents 92

Article 24 (article 47-1 [nouveau] du Règlement de l’Assemblée nationale) Conditions de présentation des projets de loi. Étude d’impact sur les amendements 93

Article 25 (article 48 du Règlement de l’Assemblée nationale) Fixation de l’ordre du jour par l’Assemblée nationale 96

Article 26 (article 49 du Règlement de l’Assemblée nationale) Organisation de la discussion des textes 103

Après l’article 26 121

Article 27 (article 50 du Règlement de l’Assemblée nationale) Séances de l’Assemblée nationale 122

Article 28 (article 51 du Règlement de l’Assemblée nationale) Décision de l’Assemblée nationale de siéger en comité secret 123

Article 29 (article 52 du Règlement de l’Assemblée nationale) Police de la séance 123

Article 30 (article 54 du Règlement de l’Assemblée nationale) Prise de parole des députés 124

Article 31 (article 55 du Règlement de l’Assemblée nationale) Temps de parole des députés dans les débats pour lesquels le temps de parole est limité 126

Article 32 (article 56 du Règlement de l’Assemblée nationale) Prise de parole des membres du Gouvernement 129

Article 32 bis (article 57 du Règlement de l’Assemblée nationale) Clôture de la discussion 130

Après l’article 32 bis 132

Article 33 (article 58 du Règlement de l’Assemblée nationale) Faits personnels 133

Article 34 (article 59 du Règlement de l’Assemblée nationale) Compte rendu des débats en séance 134

Article 35 (article 61 du Règlement de l’Assemblée nationale) Quorum 136

Article 36 (article 62 du Règlement de l’Assemblée nationale) Délégations de vote 139

Article 37 (article 63 du Règlement de l’Assemblée nationale) Modes de votation 141

Article 38 (article 65 du Règlement de l’Assemblée nationale) Cas de vote par scrutin public 141

Article 39 (article 66 du Règlement de l’Assemblée nationale) Modalités du vote par scrutin public 142

Après l’article 39 143

Article 40 (article 71 du Règlement de l’Assemblée nationale) Rappels à l’ordre 143

Article 41 (article 80 du Règlement de l’Assemblée nationale) Application de l’article 26 de la Constitution 144

Article 42 (article 81 du Règlement de l’Assemblée nationale) Dépôt et transmission des projets et propositions de loi 145

Article 43 (article 82 du Règlement de l’Assemblée nationale) Dépôt et examen des propositions de résolution formulant des mesures d’ordre intérieur 146

Article 44 (article 83 du Règlement de l’Assemblée nationale) Renvoi des textes à l’examen des commissions 147

Article 45 (Chapitre II de la première partie du titre II du Règlement de l’Assemblée nationale) Suppression d’un chapitre 148

Article 46 (article 85 du Règlement de l’Assemblée nationale) Compétence des commissions pour l’examen des textes 148

Article 47 (Chapitre II de la première partie du titre II du Règlement de l’Assemblée nationale) Rétablissement d’un chapitre 148

Article 48 (article 86 du Règlement de l’Assemblée nationale) Travail de la commission 149

Article 49 (article 87 du Règlement de l’Assemblée nationale) Commissions saisies pour avis 157

Après l’article 49 161

Article 50 (article 88 du Règlement de l’Assemblée nationale) Réunion de la commission saisie au fond avant le début de la séance 163

Article 51 (article 89 du Règlement de l’Assemblée nationale) Recevabilité financière des propositions de loi et des amendements parlementaires 164

Article 52 (article 90 du Règlement de l’Assemblée nationale) Texte discuté en séance 176

Article 53 (article 91 du Règlement de l’Assemblée nationale) Déroulement de la discussion 177

Article 54 (article 92 du Règlement de l’Assemblée nationale) Irrecevabilité financière opposée à tout moment 180

Article 55 (article 93 du Règlement de l’Assemblée nationale) Irrecevabilité tirée de l’article 41 de la Constitution 181

Article 56 (article 94 du Règlement de l’Assemblée nationale) Conclusions de rejet d’une proposition de loi ou absence de conclusions de la commission 183

Article 57 (article 95 du Règlement de l’Assemblée nationale) Discussion des articles 183

Article 58 (article 97 du Règlement de l’Assemblée nationale) Audition du rapporteur du Conseil économique, social et environnemental 184

Article 59 (article 98 du Règlement de l’Assemblée nationale) Présentation des amendements 185

Article 59 bis (article 98-1 [nouveau] du Règlement de l’Assemblée nationale) Évaluation préalable des amendements parlementaires 186

Article 60 (article 99 du Règlement de l’Assemblée nationale) Délais de dépôt des amendements en séance 187

Article 60 bis (article 100 du Règlement de l’Assemblée nationale) Discussion des amendements 191

Article 61 (article 102 du Règlement de l’Assemblée nationale) Engagement de la procédure accélérée 191

Article 62 (article 103 du Règlement de l’Assemblée nationale) Demande d’examen selon la procédure d’examen simplifiée 193

Article 63 (article 104 du Règlement de l’Assemblée nationale) Conséquences d’une demande d’examen selon la procédure d’examen simplifiée 194

Article 64 (article 106 du Règlement de l’Assemblée nationale) Examen selon la procédure d’examen simplifiée d’un texte en l’absence d’amendements 195

Article 65 (article 107 du Règlement de l’Assemblée nationale) Examen selon la procédure d’examen simplifiée d’un texte faisant l’objet d’amendements 196

Article 66 (article 108 du Règlement de l’Assemblée nationale) Procédure applicable aux deuxièmes lectures et lectures ultérieures 196

Article 67 (article 110 du Règlement de l’Assemblée nationale) Réunion d’une commission mixte paritaire 198

Article 68 (article 111 du Règlement de l’Assemblée nationale) Composition des commissions mixtes paritaires 199

Article 69 (article 116 du Règlement de l’Assemblée nationale) Organisation d’une nouvelle délibération 200

Article 70 (Deuxième partie du titre II du Règlement de l’Assemblée nationale) Intitulé d’une partie 201

Article 71 (article 117 du Règlement de l’Assemblée nationale) Discussion des projets de révision constitutionnelle, de loi de finances et de loi de financement de la sécurité sociale 201

Article 72 (articles 117-1 à 117-4 [nouveaux] du Règlement de l’Assemblée nationale) Dispositions communes aux projets de révision constitutionnelle, de loi de finances et de loi de financement de la sécurité sociale 203

Article 73 (Chapitre IX de la deuxième partie du titre II et article 118 du Règlement de l’Assemblée nationale) Discussion des révisions de la Constitution 208

Article 74 (Chapitre X [nouveau] de la deuxième partie du titre II du Règlement de l’Assemblée nationale) Insertion d’une division et d’un intitulé 208

Article 75 (article 119 du Règlement de l’Assemblée nationale) Règles générales de discussion des projets de loi de finances. Délai de dépôt des amendements 209

Article 76 (article 120 du Règlement de l’Assemblée nationale) Modalités de discussion de la seconde partie du projet de loi de finances 211

Article 77 (article 121 du Règlement de l’Assemblée nationale) Irrecevabilité des amendements contraires aux dispositions de la LOLF 213

Article 78 (Chapitre XI de la deuxième partie du titre II du Règlement de l’Assemblée nationale) Renumérotation d’un chapitre 213

Article 79 (article 121-1 du Règlement de l’Assemblée nationale) Règles générales de discussion des projets de loi de financement de la sécurité sociale 214

Article 80 (article 121-2 du Règlement de l’Assemblée nationale) Irrecevabilité des amendements contraires aux dispositions organiques du code de la sécurité sociale 214

Article 81 (article 121-3 du Règlement de l’Assemblée nationale) Seconde délibération et vote sur les différentes parties du projet de loi de financement de la sécurité sociale 215

Article 82 (Troisième partie du titre II et chapitre XII de la troisième partie du titre II du Règlement de l’Assemblée nationale) Intitulé d’une partie et renumérotation d’un chapitre 215

Article 83 (article 122 du Règlement de l’Assemblée nationale) Motions proposant de soumettre un projet de loi au référendum 216

Article 84 (article 123 du Règlement de l’Assemblée nationale) Motions référendaires transmises par le Sénat 217

Article 85 (article 124 du Règlement de l’Assemblée nationale) Soumission au référendum d’un projet de loi en cours de discussion 217

Article 86 (Chapitre XIII de la troisième partie du titre II du Règlement de l’Assemblée nationale) Insertion d’une division et d’un intitulé 218

Article 87 (article 125 du Règlement de l’Assemblée nationale) Consultation des électeurs d’une collectivité territoriale située outre-mer 218

Article 88 (article 126 du Règlement de l’Assemblée nationale) Motions relatives aux traités d’adhésion à l’Union européenne 221

Article 89 (article 127 du Règlement de l’Assemblée nationale) Discussion des projets et propositions de loi organique 224

Article 90 (article 128 du Règlement de l’Assemblée nationale) Ratification des traités et accords internationaux 225

Article 91 (article 131 du Règlement de l’Assemblée nationale) Application de l’article 35 de la Constitution 228

Article 92 (Première partie du titre III du Règlement de l’Assemblée nationale) Modification de l’intitulé d’une partie 230

Article 93 (article 132 du Règlement de l’Assemblée nationale) Déclarations du Gouvernement avec ou sans débat 231

Article 94 (Chapitre II de la première partie du titre III du Règlement de l’Assemblée nationale) Modification de l’intitulé d’un chapitre 233

Article 95 (article 133 du Règlement de l’Assemblée nationale) Questions orales 234

Article 96 (article 134 du Règlement de l’Assemblée nationale) Questions orales sans débat 237

Article 97 (article 135 du Règlement de l’Assemblée nationale) Questions écrites 239

Après l’article 97 242

Article 98 (Chapitre III de la première partie du titre III du Règlement de l’Assemblée nationale) Insertion d’une division et d’un intitulé 242

Article 99 (article 136 du Règlement de l’Assemblée nationale) Examen des propositions de résolution déposées en application de l’article 34-1 de la Constitution 243

Article 100 (Chapitre IV de la première partie du titre III du Règlement de l’Assemblée nationale) Insertion d’une division et d’un intitulé 245

Article 101 (article 137 du Règlement de l’Assemblée nationale) Dépôt des propositions de résolution tendant à la création d’une commission d’enquête 246

Article 102 (article 138 du Règlement de l’Assemblée nationale) Recevabilité des propositions de résolution tendant à la création d’une commission d’enquête 247

Article 103 (Chapitre III de la première partie du titre III du Règlement de l’Assemblée nationale) Suppression d’une division et d’un intitulé 247

Article 104 (article 139 du Règlement de l’Assemblée nationale) Recevabilité des propositions de résolution tendant à la création d’une commission d’enquête 247

Article 105 (Chapitre IV de la première partie du titre III du Règlement de l’Assemblée nationale) Suppression d’une division et d’un intitulé 248

Article 106 (article 140 du Règlement de l’Assemblée nationale) Examen des propositions de résolution tendant à la création d’une commission d’enquête par les commissions permanentes 248

Article 107 (article 140-1 du Règlement de l’Assemblée nationale) Abrogation d’un article 248

Article 108 (article 141 du Règlement de l’Assemblée nationale) Création d’une commission d’enquête 249

Article 109 (article 142 du Règlement de l’Assemblée nationale) Composition des commissions d’enquête 250

Article 110 (article 142-1 du Règlement de l’Assemblée nationale) Retransmission audiovisuelle des auditions des commissions d’enquête 250

Article 111 (article 143 du Règlement de l’Assemblée nationale) Bureau des commissions d’enquête 251

Article 112 (article 144 du Règlement de l’Assemblée nationale) Comptes rendus des auditions des commissions d’enquête 252

Article 113 (articles 144-1 et 144-2 [nouveaux] du Règlement de l’Assemblée nationale) Publicité des auditions des commissions d’enquête. Conclusions des travaux des commissions d’enquête 253

Article 114 (article 145 du Règlement de l’Assemblée nationale) Association de l’opposition aux missions d’information 254

Article 115 (article 145-5 du Règlement de l’Assemblée nationale) Commissions permanentes exerçant les prérogatives des commissions d’enquête 257

Article 116 (article 145-6 du Règlement de l’Assemblée nationale) Interdiction d’une mission d’information exerçant les prérogatives d’une commission d’enquête et d’une commission d’enquête ayant le même objet 257

Article 117 (articles 145-7 et 145-8 [nouveaux] du Règlement de l’Assemblée nationale) Rapports sur la mise en application des lois. Rapports sur la mise en œuvre des conclusions des commissions d’enquête ou missions d’information 257

Article 118 (article 146 du Règlement de l’Assemblée nationale) Contrôle budgétaire 261

Article 119 (Chapitre VII de la première partie du titre III et articles 146-1 à 146-5 [nouveaux] du Règlement de l’Assemblée nationale) Comité d’évaluation et de contrôle 262

Article 120 (Chapitre VIII de la première partie du titre III du Règlement de l’Assemblée nationale) Renumérotation d’un chapitre 276

Article 121 (article 150 du Règlement de l’Assemblée nationale) Inscription à l’ordre du jour des rapports sur les pétitions 277

Article 122 (Chapitre IX de la première partie du titre III du Règlement de l’Assemblée nationale) Renumérotation et intitulé d’un chapitre 277

Article 123 (article 151-1 du Règlement de l’Assemblée nationale) Composition et mode de fonctionnement de la commission chargée des affaires européennes 277

Article 124 (article 151-2 du Règlement de l’Assemblée nationale) Transmission des documents européens à la commission chargée des affaires européennes 281

Article 125 (article 151-3 du Règlement de l’Assemblée nationale) Transmission des projets d’actes législatifs européens à la commission chargée des affaires européennes 283

Article 126 (article 151-4 du Règlement de l’Assemblée nationale) Propositions de résolution déposées en application des articles 88-4 et 88-6 de la Constitution 284

Article 127 (articles 151-5 à 151-12 [nouveaux] du Règlement de l’Assemblée nationale) Procédure d’examen des propositions de résolution déposées en application des articles 88-4 et 88-6 de la Constitution 286

Article 128 (Chapitre X de la deuxième partie du titre III et article 152 du Règlement de l’Assemblée nationale) Numérotation d’un chapitre. Débat sur le programme ou sur une déclaration de politique générale du Gouvernement 300

Article 129 (Chapitre XI de la deuxième partie du titre III du Règlement de l’Assemblée nationale) Numérotation d’un chapitre 301

Article 130 (article 153 du Règlement de l’Assemblée nationale) Dépôt des motions de censure 301

Article 131 (article 154 du Règlement de l’Assemblée nationale) Discussion des motions de censure 301

Article 132 (Troisième partie du titre III et chapitre XII [nouveau] de la troisième partie du titre III du Règlement de l’Assemblée nationale) Intitulé d’une partie. Renumérotation et intitulé d’un chapitre 303

Articles 133 et 134 (articles 157 et 157-1 du Règlement de l’Assemblée nationale) Haute Cour 303

Article 135 (Chapitre XIII de la troisième partie du titre III et article 158 du Règlement de l’Assemblée nationale) Cour de justice de la République 304

Article 136 (après l’article 158 du Règlement de l’Assemblée nationale) Dispositions diverses 304

Article 137 (article 159 du Règlement de l’Assemblée nationale) Indemnité de fonction 304

Article 138 (article 160 du Règlement de l’Assemblée nationale) Insignes 306

Article 139 (article 161 du Règlement de l’Assemblée nationale) Saisine de la Haute Cour de justice 307

Article 140 (avant l’article 162 du Règlement de l’Assemblée nationale) Suppression d’un intitulé 307

Article 141 (articles 162 à 164 du Règlement de l’Assemblée nationale) « Barodet » 307

Article 142 Renvoi des textes à l’examen des commissions 308

Article 143 Entrée en vigueur des dispositions relatives aux études d’impact sur les projets de loi et aux évaluations préalables sur les amendements 309

Article 143 bis Entrée en vigueur des dispositions relatives à la commission chargée des affaires européennes 309

Article 144 Entrée en vigueur des dispositions relatives aux propositions de résolution prises sur le fondement de l’article 88-6 de la Constitution 310

TABLEAU COMPARATIF 311

ANNEXE AU TABLEAU COMPARATIF 417

AMENDEMENTS EXAMINÉS PAR LA COMMISSION 433

MESDAMES, MESSIEURS,

L’un des objectifs principaux de la loi constitutionnelle n° 2008-724 du 23 juillet 2008 a été le renforcement des pouvoirs du Parlement. À ce titre, l’introduction, dans le premier article du titre de la Constitution consacré au Parlement (article 24), d’une définition des missions du Parlement, résume à elle seule la volonté qui a conduit cette réforme : « Le Parlement vote la loi. Il contrôle l’action du Gouvernement. Il évalue les politiques publiques. »

En ce qui concerne la fonction législative, la loi constitutionnelle du 23 juillet 2008 a procédé à un élargissement du domaine de la loi (1) et introduit dans la procédure législative des changements de grande ampleur qui sont entrés en vigueur au 1er mars 2009 : la discussion en séance du texte adopté par la commission, dans des conditions de délai nouvelles ; la fixation de son ordre du jour par chaque assemblée, sous réserve d’un certain nombre de semaines et jours de séance devant être consacrés par priorité à l’examen de certains textes ou à des inscriptions spécifiques à l’ordre du jour…

De la même manière, la fonction de contrôle du Parlement s’est vue enrichie de nouveaux dispositifs : l’information sur la décision du Gouvernement de faire intervenir les forces armées à l’étranger, qui peut donner lieu à un débat et doit, en cas de prolongation d’une opération au-delà de quatre mois, être autorisée par le Parlement ; la faculté pour chaque assemblée de voter des résolutions, dans les conditions prévues par une loi organique, et celle pour le Gouvernement de faire une déclaration suivie d’un débat et, le cas échéant, d’un vote n’engageant pas sa responsabilité, devant l’une ou l’autre assemblée…

L’adoption de la révision constitutionnelle a été suivie par l’examen de projets de loi nécessaires pour permettre l’entrée en vigueur d’un certain nombre de dispositions issues de la révision constitutionnelle :

—  la loi organique n° 2009-38 du 13 janvier 2009 a permis de fixer le nombre de membres de l’Assemblée nationale et d’appliquer la disposition prévoyant le retour des ministres anciennement parlementaires dans leur assemblée d’élection ;

—  la loi n° 2009-39 du 13 janvier 2009 a prévu la création de la commission chargée de donner son avis sur les projets de délimitation des circonscriptions pour l’élection des députés ou de modification de la répartition des sièges de parlementaires ;

—  la loi organique n° 2009-403 du 15 avril 2009 relative à l’application des articles 34-1, 39 et 44 de la Constitution doit permettre l’exercice d’un nouveau droit de résolution par chaque assemblée, l’établissement de conditions de présentation des projets de loi et enfin la fixation d’un cadre à l’exercice du droit d’amendement.

Il appartient désormais à chacune des assemblées de tirer le meilleur parti des perspectives que la révision constitutionnelle a ouvertes au Parlement, en procédant à une réforme de son règlement.

L’enjeu principal de la présente réforme du Règlement de l’Assemblée nationale est bien de moderniser la procédure législative, de renforcer les procédures de contrôle et d’évaluation et de donner enfin un statut et des droits aux groupes parlementaires, et notamment à ceux qui sont qualifiés par la Constitution de groupes « d’opposition ou minoritaires ».

Pour autant, la modification du Règlement ne sera pas à elle seule suffisante pour parachever la réforme initiée par la révision constitutionnelle du 23 juillet 2008. Un certain nombre de changements devront provenir du comportement des acteurs eux-mêmes, tant le Gouvernement que les parlementaires. Il reviendra à chacun de participer à cette nécessaire modernisation, la crainte du changement ne devant pas l’emporter sur la perspective d’un Parlement plus moderne, plus efficace et plus respectueux des droits de l’opposition.

1. Tirer les conséquences de la révision constitutionnelle

La présente réforme du Règlement de l’Assemblée nationale propose de tirer toutes les conséquences de la révision constitutionnelle sur la procédure parlementaire.

Cette réforme est tout d’abord rendue nécessaire par certaines dispositions constitutionnelles qui ne concordent plus avec la rédaction actuelle du Règlement de l’Assemblée nationale : l’examen du texte résultant des travaux de la commission en séance publique ; la création d’une commission spéciale pour l’examen d’un texte devenue l’exception ; la fixation de l’ordre du jour à titre principal par chaque assemblée.

Certaines dispositions constitutionnelles, dont l’entrée en vigueur a été immédiate, s’appliquent déjà en l’état actuel du Règlement de l’Assemblée nationale, mais l’adaptation du Règlement n’en serait pas moins souhaitable afin de le rendre compatible avec ces dispositions. Il en est ainsi de la disposition prévoyant l’organisation d’un débat et le vote d’une autorisation pour la prolongation des interventions des forces armées à l’étranger (2), qui ne peut se satisfaire de l’application de l’article 132 du Règlement. De même, une disposition introduite à l’occasion d’une précédente révision constitutionnelle, le 23 mars 2008, prévoit un débat dans les assemblées avant la consultation des électeurs d’une collectivité territoriale d’outre-mer, sans qu’une disposition du Règlement ne précise les conditions d’organisation de ce débat (3).

La réforme du Règlement est également appelée par les dispositions constitutionnelles nouvelles qui y font explicitement référence de chaque assemblée. On peut dénombrer à ce titre les conditions d’exercice du droit d’amendement, que le règlement doit fixer dans le cadre prévu par le législateur organique (article 44 de la Constitution) ; la détermination des droits des groupes parlementaires constitués au sein de chaque assemblée et la reconnaissance de droits spécifiques aux groupes d’opposition et aux groupes minoritaires (article 51-1 de la Constitution) ; les conditions de création des commissions d’enquête, qui sont réservées au règlement, tandis que la Constitution confie au législateur le soin de préciser l’étendue des pouvoirs et les conditions de fonctionnement de ces commissions (article 51-2 de la Constitution).

Par conséquent, un grand nombre d’articles du Règlement sont modifiés ou créés pour y introduire des règles nouvelles, rendues possibles ou nécessaires par la révision constitutionnelle du 23 juillet 2008. À ce titre, on peut signaler :

—  la nouvelle rédaction de l’article 7 du Règlement, pour tenir compte de la nouvelle modalité de remplacement du député qui accepte des fonctions gouvernementales prévue par l’article 25 de la Constitution ;

—  la définition des groupes d’opposition et des groupes minoritaires par l’article 19 du Règlement, pour permettre la mise en œuvre des droits spécifiques qui leur sont reconnus par l’article 51-1 de la Constitution ;

—  la nouvelle procédure d’avis des commissions permanentes sur certaines nominations par le Président de la République, à l’article 29-1 du Règlement, pour prendre en compte la nouvelle possibilité ouverte par l’article 13 de la Constitution et rendue applicable par le législateur organique ;

—  la nouvelle répartition des compétences entre les commissions permanentes et la création de deux nouvelles commissions, à l’article 36 du Règlement, comme le permet l’article 43 de la Constitution ;

—  le nouvel article 47-1 du Règlement, relatif au contrôle des conditions de présentation des projets de loi par la Conférence des Présidents, conformément à ce que prévoit l’article 39 de la Constitution ;

—  les nouvelles modalités de fixation de l’ordre du jour par l’Assemblée, à l’article 48 du Règlement, conformément à ce que prévoit l’article 48 de la Constitution ;

—  la possibilité pour la Conférence des Présidents d’organiser la discussion des textes, et notamment d’instaurer un temps législatif programmé, aux articles 49 et 55 du Règlement, conformément à ce que permet l’article 44 de la Constitution ;

—  les nouvelles modalités d’examen des textes par les commissions, aux articles 86 et 87 du Règlement, conformément à ce que prévoit l’article 42 de la Constitution ;

—  les nouvelles modalités de discussion des textes en séance, aux articles 90 et 91 du Règlement, conformément à ce que prévoit l’article 42 de la Constitution ;

—  la nouvelle rédaction de l’article 93 du Règlement, pour tenir compte de l’élargissement au Président de l’Assemblée nationale de la faculté d’opposer l’irrecevabilité tirée de l’article 41 de la Constitution ;

—  la nouvelle rédaction de l’article 98 du Règlement, pour prendre en compte la faculté de déposer un amendement ayant un lien même indirect avec le texte déposé ou transmis, conformément à ce que prévoit l’article 45 de la Constitution ;

—  la nouvelle rédaction de l’article 99 du Règlement, pour modifier les règles de délai de dépôt des amendements par les membres du Parlement, conformément au cadre fixé par le législateur organique en vertu de l’article 44 de la Constitution ;

—  la nouvelle rédaction de l’article 102 du Règlement, pour permettre aux Conférences des présidents des deux assemblées de s’opposer conjointement à l’engagement de la procédure accélérée par le Gouvernement, comme le permet désormais l’article 45 de la Constitution ;

—  la nouvelle rédaction de l’article 110 du Règlement, pour permettre à une commission mixte paritaire sur une proposition de loi d’être réunie à l’initiative conjointe des présidents des deux assemblées, conformément à l’article 45 de la Constitution ;

—  la prise en compte d’une procédure législative spécifique, prévoyant l’examen en séance du texte déposé sur le bureau de l’Assemblée ou transmis par l’autre assemblée, pour les projets de loi de finances, les projets de loi de financement de la sécurité sociale et les projets de révisions constitutionnelles, aux articles 117 à 121-3 du Règlement, conformément à ce que prévoit l’article 42 de la Constitution ;

—  la création d’une procédure relative à la consultation des électeurs d’une collectivité située outre-mer, à l’article 125 du Règlement, conformément à ce que prévoient les articles 72-4 et 73 de la Constitution depuis la révision constitutionnelle du 28 mars 2003 ;

—  la possibilité de discuter et d’adopter des motions autorisant le recours au Congrès pour autoriser la ratification d’un traité d’adhésion à l’Union européenne, à l’article 126 du Règlement, comme le prévoit le nouvel article 88-5 de la Constitution ;

—  la nouvelle rédaction de l’article 131 du Règlement, afin de prendre en compte les déclarations et autorisations relatives aux interventions militaires extérieures, conformément à l’article 35 de la Constitution ;

—  la nouvelle rédaction de l’article 132 du Règlement, pour prendre en compte la possibilité pour le Gouvernement d’organiser des débats thématiques, avec ou sans vote, conformément au nouvel article 50-1 de la Constitution ;

—  la nouvelle rédaction des articles 133 et 134 du Règlement, relatifs aux questions orales, pour prendre en compte la modification de l’article 48 de la Constitution ;

—  la nouvelle rédaction des articles 137 à 144-2 du Règlement, pour prendre en compte le nouvel article 51-2 de la Constitution relatif aux commissions d’enquête ;

—  la nouvelle rédaction de l’article 151-3 et la création des articles 151-9 à 151-11 du Règlement, pour prendre en compte l’article 88-5 de la Constitution dans sa rédaction à compter de l’entrée en vigueur du traité de Lisbonne, qui permettra d’adopter une motion pour permettre au Parlement d’autoriser la ratification d’un traité d’adhésion à l’Union européenne par la voie du Congrès.

2. Créer une charte de l’opposition

La présente réforme du Règlement ne serait pas satisfaisante si elle se contentait d’être une réforme a minima, ne faisant que procéder aux ajouts et coordinations rendus nécessaires par la révision constitutionnelle du 23 juillet 2008. Elle a pour ambition de donner tout son sens au nouvel article 51-1 de la Constitution, en vertu duquel « le règlement de chaque assemblée (…) reconnaît des droits spécifiques aux groupes d’opposition de l’assemblée intéressée ainsi qu’aux groupes minoritaires ».

Votre rapporteur, lors de la précédente réforme du Règlement de l’Assemblée nationale, avait défendu « la création d’un « privilège de l’opposition » (qui) permettrait de lui accorder une place qui dépasse la stricte importance de son effectif » (4). À ce titre, il avait été proposé :

—  d’attribuer une présidence de commission permanente à un membre de l’opposition ;

—  dans le prolongement de la disposition introduite dans le Règlement par la résolution du 26 mars 2003 afin d’assurer le pluralisme dans la conduite des commissions d’enquête (deuxième alinéa de l’article 140-1 du Règlement), de prévoir que la fonction de président ou de rapporteur d’une commission d’enquête ou d’une mission d’information créée par la Conférence des présidents revient de plein droit à un membre d’un groupe d’opposition.

La présente réforme du Règlement propose de retenir une version plus audacieuse de ces anciennes propositions et d’y ajouter également d’autres droits spécifiques. Au titre des droits spécifiques reconnus aux groupes d’opposition et minoritaires, la présente proposition de résolution propose en effet :

—  l’octroi de la présidence de la commission des Finances (article 39) ;

—  une représentation s’efforçant de reproduire la configuration politique de l’Assemblée pour : les nominations des députés à des commissions ou des organismes (article 28) ; les nominations des rapporteurs budgétaires (article 146), les membres du comité d’évaluation et de contrôle des politiques publiques (article 147), les missions d’information des commissions permanentes composées de plus de deux membres (article 145) ;

—  une représentation s’efforçant de reproduire la configuration politique de l’Assemblée et d’assurer la représentation de toutes les composantes pour : le bureau de la commission chargée de vérifier et d’apurer les comptes (article 16), le bureau de la commission chargée de l’examen des demandes de suspension de la détention, des mesures privatives ou restrictives de liberté ou des poursuites (article 80), le bureau des commissions d’enquête (article 143) ainsi que celui des missions d’information créées par la Conférence des Présidents (article 145) ;

—  une représentation s’efforçant de reproduire la configuration politique de l’Assemblée et l’octroi d’au moins un représentant à chaque groupe pour : le bureau des commissions permanentes (article 39) ainsi que des commissions spéciales (article 34-1), les commissions mixtes paritaires (article 111).

—  l’octroi de la moitié des questions au Gouvernement chaque semaine à un groupe d’opposition (article 133) ;

—  l’octroi d’un droit de tirage pour la création d’une commission d’enquête (article 141) ;

—  l’octroi de droit de la fonction de président ou de rapporteur d’une commission d’enquête à un député appartenant à un groupe d’opposition (article 143) ;

—  la présence d’un député de l’opposition pour toute mission d’information créée par une commission permanente comprenant deux membres (article 145) ;

—  la présence d’un député de l’opposition comme co-rapporteur sur la mise en application d’une loi (article 145-7).

En 1959, Michel Habib-Deloncle, rapporteur de la commission spéciale chargée de préparer le Règlement de l’Assemblée nationale, écrivait : « En déterminant son règlement, l’Assemblée se donne et donne à chacun de ses membres la charte de ses libertés. C’est en même temps la charte de ses devoirs. » (5) Par la présente révision, le Règlement de l’Assemblée nationale deviendra également la charte de l’opposition, d’une opposition qui puisse participer pleinement à la fonction législative et à la fonction de contrôle et d’évaluation qui sont celles d’un Parlement moderne.

3. Simplifier et rendre plus accessible le Règlement

Enfin, une réforme ambitieuse de notre Règlement ne saurait négliger, en cette période où le souci de la qualité de la norme est redevenu primordial et où notre commission des Lois accorde une importance toute particulière à la simplification du droit, le travail de simplification du Règlement de l’Assemblée nationale qui s’impose.

La simplification de la procédure d’adoption des propositions de résolution en matière européenne, qui est proposée aux articles 151-1 à 151-11 du Règlement, permettra à la fois d’assurer un examen préalable de toutes les propositions de résolution européenne par la commission chargée des affaires européennes et une possibilité de considérer la proposition de résolution comme adoptée tacitement par la commission permanente compétente, puis par l’Assemblée nationale elle-même.

Au titre de la simplification, la présente proposition de résolution propose un nettoyage du Règlement, permettant à la fois de supprimer des dispositions devenues désuètes et de procéder à des regroupements des dispositions portant sur un même thème, pour faciliter la compréhension de la procédure parlementaire par chaque député.

Les dispositions du Règlement non appliquées et dont la suppression est proposée sont :

—  la présentation d’un rapport d’information une fois par an par les membres de l’Assemblée qui siègent au sein d’un organisme, d’une commission ou d’une assemblée au sein duquel ils ont été nommés par l’Assemblée nationale (article 28) ;

—  la surveillance de la rédaction du procès-verbal, la constatation des votes et du résultat des scrutins ainsi que le contrôle des délégations de vote par les secrétaires (troisième alinéa de l’article 52) ;

—  le retrait de parole à l’orateur qui lit un discours (sixième alinéa de l’article 54) ;

—  la possibilité pour les commissaires du Gouvernement d’intervenir en séance à la demande d’un membre du Gouvernement (deuxième alinéa de l’article 56) ;

—  la possibilité de transmettre par la voie d’un télégramme notifié au Président de l’Assemblée nationale les délégations et notifications effectuées en urgence (cinquième alinéa de l’article 62) ;

—  la référence à l’urne électronique pour le scrutin public à la tribune (sixième alinéa de l’article 66) ;

—  l’annonce en séance publique du dépôt des propositions de loi et de la transmission des projets et propositions de loi par le Sénat (deuxième et troisième alinéas de l’article 81), de la saisine pour avis d’une commission permanente (premier alinéa de l’article 87), de la décision d’examiner un texte selon la procédure d’examen simplifiée (premier alinéa de l’article 104), du dépôt du rapport d’une commission d’enquête (deuxième alinéa de l’article 143) et de la commission qui décide de faire connaître ses observations sur une proposition de résolution renvoyée à une autre commission permanente (troisième alinéa de l’article 151-2) ;

—  la possibilité de publier, en annexe au compte rendu intégral de la séance au cours de laquelle ils sont discutés, les rapports des commissions sur les projets ou propositions de loi (premier alinéa de l’article 86) ;

—  la possibilité pour le Président de décider le renvoi à la commission d’un ou plusieurs articles dans l’intérêt de la discussion (sixième et septième alinéas de l’article 95) ;

—  le retrait de la discussion du projet de loi de finances et l’organisation d’un débat distinct pour tout article ou amendement contenant des dispositions autres que celles prévues par la LOLF, à la demande de la commission permanente qui aurait été compétente pour en connaître au fond de la demande, si le président ou le rapporteur général de la commission des Finances l’accepte (article 119) ;

—  l’établissement par le Secrétariat général de l’Assemblée nationale d’un recueil des textes des programmes et engagements électoraux des députés (article 164).

D’autres suppressions de dispositions du Règlement tirent pour leur part la conséquence de nouvelles règles de fonctionnement :

—  la faculté pour le président ou le rapporteur de la commission saisie au fond d’accepter ou de refuser la discussion des amendements non antérieurement soumis à la commission (troisième alinéa de l’article 88) n’est plus nécessaire, depuis que la précédente réforme du Règlement a supprimé la possibilité de lever la forclusion pour le dépôt d’amendements par des parlementaires ;

—  la possibilité pour l’Assemblée de voter sur les conclusions de rejet d’une proposition (article 94) n’est plus nécessaire, dans la mesure où les propositions de loi faisant l’objet d’un rejet doivent être examinées dans leur texte initial par l’Assemblée en vertu de la nouvelle rédaction de l’article 42 de la Constitution.

Enfin, une volonté pédagogique se fait jour à travers :

—  la création d’un chapitre et d’un article spécifique (article 92 du Règlement) consacrés à la recevabilité financière ;

—  la reproduction, dans le Règlement, de dispositions organiques nécessaires pour la procédure parlementaire : les dispositions relatives aux propositions de résolution (article 136 du Règlement) ; les dispositions relatives au contrôle des conditions de présentation des projets de loi par la Conférence des Présidents (article 47-1 du Règlement).

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La Commission procède, le mardi 28 avril 2009, à l’audition de M. Bernard Accoyer, Président de l’Assemblée nationale, sur sa proposition de résolution tendant à modifier le Règlement de l’Assemblée nationale (n° 1546).

M. le président Jean-Luc Warsmann. Nous avons le plaisir d’accueillir M. Bernard Accoyer, président de l’Assemblée nationale, que notre Commission a souhaité entendre sur sa proposition de résolution tendant à modifier le Règlement de notre Assemblée, avant d’en débattre demain matin.

M. Bernard Accoyer, président de l’Assemblée nationale. Je remercie tout d’abord votre Commission de procéder à mon audition sur ce sujet. De l’importante réforme constitutionnelle du 23 juillet 2008, qui a conduit à modifier la moitié des articles de notre Constitution, ne pouvait naturellement que s’ensuivre une réforme majeure de notre Règlement. Jamais notre Constitution ni notre Règlement n’ont été aussi profondément modifiés depuis le début de la
Ve République. Après la réforme de 1962 ayant institué l’élection du Président de la République au suffrage universel, puis celles de 2000 et 2001 ayant instauré le quinquennat et inversé le calendrier électoral, l’exigence s’est fait sentir d’un rééquilibrage des pouvoirs entre l’exécutif et le législatif, entre le Gouvernement et le Parlement.

La difficulté de la tâche est de procéder à cette refonte sans précédent dans le respect de la lettre et de l’esprit de nos institutions, de cette Ve République qui, en un demi-siècle, a montré sa solidité, son efficacité et sa souplesse, qui lui ont permis de s’accommoder de circonstances fort différentes.

Il nous appartient de respecter deux exigences : d’une part, éviter une réforme qui serait dictée par les contingences ; d’autre part, veiller à préserver l’institution elle-même et les équilibres en son sein.

S’agissant de la première de ces exigences, il nous faut prendre en compte la particularité de nos institutions qui se sont accommodées de chefs de l’État successifs qui ont eu des pratiques différentes du pouvoir, pratiques qui ont elles-mêmes pu varier au cours de leurs mandats. De la même façon, nos institutions ont fonctionné aussi bien en cas de cohabitation qu’en cas de détention de la majorité par un seul groupe – ce qui s’est produit quatre fois sous la Ve République –, ou par une coalition, et nul doute qu’elles auraient également fonctionné dans la situation, encore inédite, d’absence de majorité.

Pour ce qui est de la seconde de ces exigences, il nous faut assurer le respect des grands principes qui président au fonctionnement de nos institutions et de l’équilibre entre les prérogatives de la majorité et les droits fondamentaux de l’opposition. C’est dans cet esprit qu’après avoir réuni un groupe de travail pluraliste, auquel plusieurs d’entre vous ont participé, j’ai rédigé cette proposition de résolution en tenant compte le plus fidèlement possible des points de convergence et en recherchant un équilibre lorsqu’une telle convergence n’avait pu être constatée.

En matière de procédure législative, la réforme marque d’incontestables avancées au bénéfice du Parlement. Il convient toutefois, à ce stade, de rappeler une évidence : s’il appartient au Parlement de voter la loi, le rôle essentiel revient à l’exécutif dans son élaboration. C’est ainsi que sont mis en œuvre les programmes, présidentiel et législatif, sur lesquels le Président de la République puis les députés ont été élus. L’exécutif et le Gouvernement ont par définition la tâche de rechercher et de faire prévaloir l’intérêt général dans l’élaboration de la loi. Il faut surtout se garder d’y substituer une addition d’intérêts plus catégoriels ou locaux. C’est pourquoi l’initiative législative doit demeurer, pour sa plus large part, du ressort du Gouvernement. C’est une exigence constitutionnelle en matière de lois de finances, de lois de financement de la sécurité sociale et de ratification des traités internationaux. Mais pourrait-on imaginer qu’il n’en soit pas de même pour les lois sur les états de crise ou pour certaines lois dites « fondatrices » ?

C’est d’ailleurs pourquoi le nouvel article 48 de la Constitution réserve au Gouvernement la maîtrise de l’ordre du jour deux semaines sur quatre. Il convient parallèlement, et c’est ce que je propose, de mettre en œuvre un « temps législatif programmé », comme il en a déjà existé entre 1935 et 1969, d’autant que des dérives sont intervenues depuis 1981 à l’initiative des oppositions successives, de tous bords. Ainsi, alors qu’il n’y avait eu que 4 564 amendements déposés sous la première législature, on en a dénombré 243 807 sous la dernière.

La réforme de nos institutions donne un rôle accru au Parlement par trois dispositions au moins : les délais de dépôt des projets de loi, la discussion en séance sur la base du texte adopté par la commission, une meilleure information, grâce notamment aux études d’impact.

La proposition de résolution qui vous est soumise tient compte de l’ensemble de ces exigences et de ces progrès.

S’agissant des pouvoirs de contrôle, la réforme constitutionnelle comporte des avancées importantes au bénéfice du Parlement. Je n’en donnerai que quelques exemples.

Le contrôle parlementaire de l’action du Gouvernement et l’évaluation des politiques publiques sont devenus des missions reconnues par la Constitution. Celle-ci prévoit de même, désormais, que les commissions permanentes disposent d’un pouvoir d’avis sur certaines nominations, notamment celles effectuées par le Président de la République et le président de l’Assemblée nationale, et qu’une semaine sur quatre de l’ordre du jour parlementaire est réservée en priorité au contrôle et à l’évaluation. Bien entendu, au-delà des textes, ce contrôle dépendra de la pratique, et les habitudes prises dès le début seront déterminantes pour l’avenir.

Nous exerçons déjà une importante activité de contrôle. Ainsi, quelque 200 rapports, tous d’une très grande qualité, ont-ils été élaborés depuis le début de cette législature. La seule défaillance réside dans l’absence de publicité à leur sujet, qui les a empêchés d’avoir le retentissement qu’ils auraient mérité. C’est pourquoi, et la semaine de l’ordre du jour réservée par priorité au contrôle et à l’évaluation en donnera l’occasion, il faut améliorer la publicité du contrôle en multipliant les auditions publiques, en rendant publique l’adoption des rapports, et surtout en évaluant les suites qui y sont données par le Gouvernement ou les institutions en convoquant six mois plus tard, par exemple, les ministres ou les responsables concernés.

La création d’un comité d’évaluation et de contrôle des politiques publiques est un point essentiel de la réforme. Elle donnera une puissante impulsion à nos activités en ces domaines.

La réforme du Règlement va également renforcer les droits de l’opposition. Je n’en donnerai que trois illustrations : l’attribution, désormais réglementaire, de la présidence de la commission des finances à un membre de l’opposition ; le droit pour l’opposition d’obtenir, une fois par an, la création d’une commission d’enquête ; le partage entre la majorité et l’opposition des responsabilités de président et de rapporteur dans les missions d’information.

Mais, nous le savons tous, au-delà des textes, notre pratique sera là encore décisive. Nous avons déjà commencé de la modifier, la Conférence des présidents ayant institué l’égalité des temps de parole entre majorité et opposition pour toutes les activités de contrôle – questions au Gouvernement, questions orales sans débat, questions cribles ou débats d’évaluation. La première semaine de contrôle, qui s’est déroulée en mars, a permis à près d’un quart des députés de s’exprimer dans l’hémicycle. À nous, comme en matière de contrôle, de nous saisir de ces nouveaux pouvoirs pour les exercer au mieux.

S’il nous appartient d’utiliser les pouvoirs nouveaux que nous confère la Constitution, n’oublions pas tous ceux que nous détenons déjà et que nous n’utilisons pleinement que rarement. Avant de revendiquer de nouvelles missions, accomplissons totalement celles qui sont déjà les nôtres !

Notre tâche n’est pas facile, et nous prêtons parfois le flanc à des critiques que je considère comme trop souvent abusives. La présence dans l’hémicycle, laquelle ne résume pas, tant s’en faut, le travail d’un député, s’est imposée, sous la domination de l’image, comme un indicateur majeur d’activité. Il est justifié de prendre en compte la participation aux scrutins. Comme je l’ai toujours dit, si, en la matière, les articles 42 et 162 du Règlement sont actuellement inapplicables, ils ne le seront plus une fois que la réforme aura été mise en œuvre et que le temps législatif pourra être programmé. Ces articles prévoient des sanctions en cas d’assiduité insuffisante sans justification. Elles seront applicables et appliquées, mais qu’on ne compte pas sur moi pour mêler ma voix à celles qui, oubliant le travail considérable accompli en notre enceinte, réclament des mesures coercitives, voire des sanctions nouvelles.

J’en viens à nos moyens. Déjà importants, ils ont été redéployés grâce à des réformes internes d’ampleur, comme celle des services des comptes rendus. Mais il nous en faudra probablement d’autres pour exercer certains nouveaux pouvoirs. Compte tenu du niveau de la dépense publique aujourd’hui atteint dans notre pays, les créations afférentes d’emplois à l’Assemblée nationale devront être compensées par des suppressions équivalentes dans les services de l’exécutif.

En conclusion, cette réforme de notre Règlement doit respecter la lettre et l’esprit de la nouvelle Constitution. Il nous faut, dans le respect des grands équilibres de la Ve République, mettre en œuvre de manière attentive et efficace les nouveaux pouvoirs législatifs et de contrôle de notre Assemblée. Gardons-nous d’élaborer un Règlement dont le contenu serait déterminé par la frénésie législative gouvernementale, qui va grandissant depuis le début de la Ve République, ou par une volonté de pallier une insuffisante assiduité des uns ou des postures d’obstruction caricaturales des autres.

Aussi vous invité-je à ne modifier qu’avec la plus extrême prudence les équilibres atteints dans ce projet de résolution, qui respecte les droits des uns et des autres. Nous élaborons, ne l’oublions pas, un Règlement destiné à perdurer, indépendamment des circonstances politiques, notamment de la composition du Parlement, et à assurer le bon fonctionnement du cœur de la démocratie que constitue l’Assemblée nationale.

M. le président Jean-Luc Warsmann. Je vous remercie, monsieur le président.

M. Jean-Jacques Urvoas. Je voudrais tout d’abord, monsieur le président de l’Assemblée nationale, vous remercier au nom du groupe SRC d’être venu vous exprimer devant notre Commission. Notre collègue Manuel Valls en avait formulé le vœu en Commission le 8 avril dernier. Il ne semblait pas en effet prévu de vous entendre. Or, il nous paraissait logique, sinon évident, que le président de l’Assemblée nationale vienne présenter lui-même aux députés sa proposition de résolution. Nous sommes donc heureux que les parlementaires de l’opposition vous aient permis de vous livrer à l’exercice.

Quel est notre état d’esprit ? Je le qualifierai de « volontairement constructif ». Réformer notre Règlement n’est pas tâche aisée. Tout d’abord, parce que la matière est aride, au point de paraître hermétique à beaucoup. Ensuite, parce que ces modifications ne sont pas fréquentes et que, s’il faut toujours chercher à faire évoluer les habitudes, il faut dans le même temps se méfier des modes ou des pulsions du moment. Ainsi, notre Règlement comporte-t-il encore, et ce doit être une fierté, des dispositions adoptées par l’Assemblée nationale le 29 juillet 1789. Enfin, parce que la tentation est toujours forte, pour la majorité du moment, voire de l’instant, d’imposer un texte qui a seul ses faveurs.

Pour surmonter ces difficultés, l’examen des réformes passées et l’histoire même de la Ve République peuvent nous éclairer sur la voie à suivre.

Après son adoption initiale le 21 juillet 1959, notre Règlement a fait l’objet de 31 réformes, de plus ou moins grande ampleur. Il y a peu à voir entre la grande révision de 1969, qui modifiait cinquante-sept articles, ou celle de 1994, qui en réécrivait soixante-dix-huit, et celle de 1964, qui n’a fait qu’instituer les questions orales, ou encore celle de 2004 relative à l’information de l’Assemblée en matière d’application des lois.

Dans vingt-trois cas, ces réformes ont été menées dans le consensus, que l’adoption ait eu lieu sans débat comme dans deux cas, que le vote ait été unanime, comme dans six, ou que l’opposition se soit abstenue de manière positive, comme dans quinze. Souvent d’ailleurs, le consensus avait été trouvé dès le travail en commission. C’est ainsi que les présidents de la commission des lois, Marcel Sanmarcelli en 1961, Jean Foyer en 1980, Michel Sapin en 1990 ou Philippe Houillon en 2005 sont parvenus, par leur ouverture d’esprit et leur habileté, à rapprocher les points de vue. Il est même arrivé à trois reprises qu’une proposition de résolution de modification du Règlement soit déposée par des parlementaires appartenant à des groupes politiques différents. Ce fut le cas de la réforme engagée par Jacques Chaban-Delmas ou bien encore de celle conduite par Jean-Louis Debré, votée le 6 mars 2003.

Le plus souvent cependant, le consensus s’est construit dans l’hémicycle, où presque jamais ne furent déposées de motions de procédure, preuve s’il en est que les uns et les autres abordaient le débat dans une confiance réciproque. Une seule fois, en 2006, des motions furent présentées. C’est tout à fait logiquement par l’intégration d’amendements issus de tous les groupes que peu à peu, le contrat s’élaborait au fil des débats.

Ces rappels sonnent ici comme des vœux : quelle que soit l’ampleur des changements voulus, quel que soit le contexte, il est de la responsabilité du président de l’Assemblée nationale de permettre le rassemblement de toute l’Assemblée. Nos collègues du Sénat sont d’ailleurs sur le point de parvenir à un tel consensus.

Pour notre part, nous sommes prêts à faire le chemin nécessaire pour trouver des compromis permettant d’élaborer un « pacte parlementaire », et ce pour deux raisons.

Tout d’abord, nous souhaitons que l’Assemblée nationale reste le cœur du débat démocratique, le lieu privilégié de la confrontation des opinions, l’atout irremplaçable assurant l’équilibre d’une société moderne. Voilà des décennies que l’on discourt sur le déclin du Parlement. C’est d’ailleurs logique dans la mesure où nos assemblées ont souvent été identifiées à la démocratie elle-même et, dès lors, n’ont jamais pu et ne pourront jamais être à la hauteur des espoirs infinis placés en elle. Pour autant, nous devons constamment, chacun à notre place, contribuer à leur adaptation aux enjeux du moment.

S’il faut parvenir à un compromis, c’est aussi que, pour jouer pleinement notre rôle d’opposition, nous avons besoin d’un dialogue permanent avec le Gouvernement et sa majorité. Cet échange ne peut exister que si l’opposition, disposant des moyens d’être entendue, est parfois écoutée. Nous ne partageons pas du tout l’opinion du président du groupe UMP, qui explique dans son récent ouvrage que le fonctionnement de la démocratie est aujourd’hui assuré dans notre pays par deux couples inédits, l’un constitué du Président de la République et du président du groupe majoritaire à l’Assemblée, l’autre de ce dernier et de son homologue au Sénat – où, soit dit au passage, aucun groupe ne détient aujourd’hui la majorité à lui seul.

Soucieux que l’Assemblée nationale puisse se rassembler, nous avons étudié attentivement votre proposition de résolution qui tend à modifier cent trente-trois articles sur les cent soixante-dix-neuf que compte notre Règlement. Certaines de ces modifications visent simplement à supprimer des habitudes dépassées ou des pratiques désuètes. D’autres découlent logiquement de la dernière réforme constitutionnelle, et nous pouvons les comprendre, même si nous n’avons pas approuvé cette réforme. D’autres en revanche imposent de nouvelles contraintes inutiles et mesquines aux groupes de l’opposition. Parmi elles, je citerai la réduction de trente à quinze minutes de la durée de la défense des motions de procédure en deuxième lecture, lorsqu’il n’y aura pas de temps programmé, la restriction à « cinq ou dix minutes » contre quinze aujourd’hui des explications de vote après une déclaration de politique générale et à cinq minutes contre quinze aujourd’hui lors de la discussion d’une motion de censure. Nous reviendrons sur ces propositions difficilement compréhensibles demain en commission.

Sur deux points majeurs, nous souhaiterions que vous nous apportiez maintenant, monsieur le président, sinon des explications, du moins des éclaircissements.

Tout d’abord, le « temps législatif programmé ». S’il peut être légitime de vouloir éviter de perdre du temps dans la production législative, il nous paraît, à l’inverse, inacceptable de chercher à en gagner. Le 3 mars dernier, anticipant que ce temps programmé serait, selon toute vraisemblance, adopté contre notre gré, nous vous avons remis quatorze propositions visant à améliorer la procédure législative, dont six concernaient précisément l’aménagement de ce temps. Vous n’en avez retenu que deux, à savoir renoncer à l’application du temps programmé en cas d’engagement par le Gouvernement de la procédure accélérée et exclure l’expression des présidents de groupe du crédit-temps. Est-ce là votre dernier mot ? Êtes-vous prêt à accepter d’autres de nos propositions comme celle visant à ce que les modalités de ce temps programmé soient adoptées à l’unanimité de la Conférence des présidents, ce qui était d’ailleurs l’usage qui a prévalu entre 1958 et 1969 ?

Second point sur lequel nous souhaiterions des éclaircissements : l’activité de contrôle. C’est Georges Pompidou qui, le premier, le 6 juillet 1966, avait diagnostiqué que « si le travail législatif s’analyse en substance en un dialogue entre le Gouvernement et la majorité, l’exercice du contrôle est d’abord un dialogue permanent entre le Gouvernement et l’opposition ». Désireux, là encore, d’être constructifs, nous vous avons fait parvenir vingt et une propositions. Sauf erreur de ma part, aucune n’a été intégrée à votre proposition de résolution. Bien au contraire, l’ordre du jour des séances de contrôle sera arrêté par la Conférence des présidents et donc, de fait, par la seule majorité. De même, la composition proposée du comité d’évaluation et de contrôle est déséquilibrée au profit de la majorité. Bien que l’article 51-1 de la Constitution mentionne de nouveaux « droits spécifiques » pour l’opposition, cette coquille demeure désespérément vide. Si, chacun en convient, la logique majoritaire prime en matière législative, en matière de contrôle la règle doit être celle de l’égalité, au minimum, entre l’opposition et la majorité. Vous l’avez accepté dans la répartition du temps lors des questions d’actualité. Poursuivez dans cette voie pour la fixation de l’ordre du jour des séances de contrôle et pour la composition du comité d’évaluation. Ainsi deviendraient effectifs les « droits spécifiques » de l’opposition mentionnés dans la Constitution. Êtes-vous prêt à accepter cette proposition ?

Nous ne sommes plus sous la IIIe République où Raymond Poincaré pouvait s’écrier « Je me passerai d’une réforme constitutionnelle. Que l’on me donne un bon Règlement des Chambres, et cela suffit en fait à modifier la Constitution. » Nous savons toutefois que la teneur du Règlement conditionne pour une large part la qualité du travail législatif.

Parce que nous sommes, tout autant que vous, attachés au bon fonctionnement de notre Assemblée, nous espérons que vous saurez construire le consensus.

M. Christophe Caresche. Monsieur le président de l’Assemblée nationale, je souhaiterais évoquer un sujet d’actualité, à propos duquel vous avez exprimé votre préoccupation : la participation effective des députés au travail de l’Assemblée.

Il s’agit d’une question récurrente. Or il existe dans le Règlement intérieur des dispositions régissant la présence des députés en commissions et leur participation aux scrutins en séance publique. Ainsi, selon l’article 42, « la présence des commissaires aux réunions des commissions est obligatoire ».

Pourquoi ces mesures ne sont-elles pas appliquées ? La manière dont on pratique la délégation de vote, en contradiction évidente avec l’esprit de la Constitution et les dispositions de la loi organique, ne devrait-elle pas être modifiée, de manière à rendre possible l’application de l’article 162 ?

Par ailleurs, vous avez annoncé, il y a quelques jours, la constitution d’une mission pluraliste chargée, notamment, d’examiner la question du non-cumul des mandats. M. Copé lui-même estime dans son livre qu’il s’agit d’une perspective pouvant être envisagée sous certaines conditions. Pouvez-vous nous donner de plus amples informations sur le contenu et l’organisation de cette mission, ainsi que sur les délais qui lui seront impartis ? Il serait en effet contradictoire qu’elle rende ses conclusions après l’adoption du nouveau Règlement intérieur, dans la mesure où elle pourrait suggérer des modifications supplémentaires.

M. René Dosière. Monsieur le président de l’Assemblée nationale, vous estimez que, conformément à l’esprit de la Ve République, dans l’élaboration de la loi, le rôle essentiel revient à l’exécutif. Comment cette conception est-elle conciliable avec celle du président du groupe majoritaire, qui ne cesse de parler de « coproduction législative » et qui considère que la réforme institutionnelle vise à instaurer une relation directe entre le Président de la République et le président du groupe majoritaire, effaçant ainsi le rôle du Premier ministre ?

Par ailleurs, le présent texte prévoit la création d’un comité d’évaluation et de contrôle des politiques publiques – dont le président du groupe majoritaire ne cesse d’affirmer qu’il est l’unique inspirateur. Ne craignez-vous pas que ce comité ne se substitue progressivement aux différentes commissions, dont le pouvoir est appelé à être accru par la réforme institutionnelle ? Les évaluations ne devraient-elles pas être réalisées par chaque commission ?

En outre, le président du groupe majoritaire souligne que l’efficacité du comité sera accrue grâce au recours à des fonctionnaires d’État compétents et dévoués. Comment concilier ce souci de renforcer les capacités d’étude de l’Assemblée, sans augmentation de ses charges, avec l’article 18 du Règlement intérieur, qui prévoit que l’Assemblée ne peut faire appel qu’à ses propres fonctionnaires ?

Enfin, vous dites que l’application de l’article 162 du Règlement sera rendue possible par la mise en œuvre du temps législatif programmé. Mais quel est le lien entre les deux ? Comme l’a rappelé Christophe Caresche, l’article 162 prévoit que la présence des députés est contrôlée par leur participation aux scrutins publics. Or la pratique actuelle de la délégation de vote, en contradiction totale avec l’ordonnance du 7 novembre 1958, la rend générale et permanente, ce qui fait que tous les députés sont toujours présents.

M. le président Jean-Luc Warsmann. Monsieur le président, je vous propose de répondre d’ores et déjà à cette première série de questions.

M. Bernard Accoyer, président de l’Assemblée nationale. Je vais le faire bien volontiers, tout en rappelant que les questions au Gouvernement débuteront dans une demi-heure.

Monsieur Jean-Jacques Urvoas, je tiens tout d’abord à vous remercier pour le travail dense et attentif que vous avez accompli sur cette réforme du Règlement. Évidemment, nos points de vue diffèrent quelque peu lorsque vous considérez que seul un nombre très restreint de dispositions ont été retenues : il me suffit de vous renvoyer à la « charte de l’opposition », dont certaines dispositions avaient été demandées ou suggérées par l’opposition.

Le temps me manque pour vous présenter dans le détail les onze nouveaux droits déclinés dans la proposition de résolution. Je vous rappellerai simplement qu’il y a d’ores et déjà égalité de temps entre la majorité et l’opposition pour toutes les activités d’évaluation et de contrôle. Ce changement substantiel, qui est confirmé par la modification du Règlement, répond à une demande réitérée de l’opposition, qui nous a paru tout à fait légitime. Je mentionnerai également la reconnaissance d’un « droit de tirage », certes contingenté, en matière de commissions d’enquête.

Il me paraît donc abusif de parler de « coquille vide » à propos des droits de l’opposition ! Toutefois, je comprends votre souhait de voir certaines choses évoluer encore, notamment à l’occasion de l’examen en commission.

En ce qui me concerne, j’ai élaboré cette proposition de résolution en essayant de faire la synthèse de ce qui avait été proposé par le groupe de travail pluraliste. J’ai repris toutes les propositions convergentes et j’ai essayé, avec la meilleure volonté, d’aboutir à des dispositions équilibrées, pouvant être appliqués quelles que soient la majorité et les circonstances politiques. Ce nouveau Règlement, un certain nombre de ceux qui se trouvent aujourd’hui dans la majorité devront également le respecter après une future alternance. Tout ce qu’il contient a été élaboré dans cette optique. Je le répète : un Règlement ne peut être conçu pour des circonstances, un mode de gouvernance, une personnalité ou des équilibres parlementaires particuliers.

S’agissant du temps législatif programmé, je sais que l’opposition est en désaccord avec ma proposition. Pourtant, il me semble que ce qui est prévu en la matière est particulièrement prudent, dans la mesure où sont distingués le « temps législatif programmé », le « temps législatif programmé allongé » et le « temps législatif programmé exceptionnel », dont la durée sera de l’ordre de celle des grands débats que nous avons connus.

En outre, j’ai retenu deux de vos suggestions. Premièrement, un président de groupe, quel qu’il soit, pourra s’opposer en Conférence des Présidents au recours au temps législatif programmé dès lors que le Gouvernement aura engagé la procédure accélérée. En effet, cette procédure fait tomber le délai minimum requis entre le dépôt du texte et sa discussion en séance plénière, ce qui me semble incompatible avec le fait que le texte examiné sera désormais celui issu des travaux de la Commission – ce qui constitue une avancée très importante. Deuxièmement, le temps de parole des présidents des groupes ne sera pas pris en compte dans le temps législatif programmé.

Maintenant, les travaux vont se poursuivre en commission. Je n’y participerai pas, car ce n’est pas ma place, mais je ne doute pas de l’ouverture d’esprit des commissaires de la majorité et du président Warsmann.

Monsieur Christophe Caresche, la participation effective des députés au travail de l’Assemblée sera plus facile à contrôler dans le cadre du temps législatif programmé. Admettez toutefois, chers collègues, qu’avant l’adoption des séquences de quatre semaines, vous ne pouviez pas connaître votre emploi du temps à l’Assemblée, savoir sur quels thèmes ou quels textes les commissions se réuniraient, ni prévoir la durée des débats dans l’hémicycle ! Les députés, sollicités par de multiples responsabilités, étaient dans l’incapacité de bâtir un agenda et éprouvaient des difficultés pour être présents physiquement dans l’hémicycle. Grâce au temps législatif programmé, les choses seront prévues quatre semaines à l’avance : nous aurons ainsi la possibilité de gérer notre emploi du temps, et l’assiduité s’en ressentira.

S’agissant des délégations de vote, une délégation au maximum est autorisée, et cette règle reçoit une application effective depuis 1993. Ce n’est probablement pas parfait, mais cela a le mérite de fonctionner ; et, contrairement à une autre assemblée, où un seul parlementaire peut voter pour tous les autres membres de son groupe, chez nous, la délégation n’est pas générale.

Quant à la mission que j’ai annoncée, elle souhaite répondre à la nouvelle flambée d’antiparlementarisme que nous venons de subir, de manière particulièrement injuste. Je l’ai déjà dénoncée, et je la dénonce de nouveau devant vous. Toutefois, il est vrai que certaines images, en particulier celles de l’hémicycle insuffisamment rempli au moment des scrutins, prêtent à la critique. C’est pourquoi, lorsque le temps législatif programmé sera instauré, nous pourrons, grâce à une meilleure gestion des agendas et au regroupement des scrutins le mardi et le mercredi après les questions au Gouvernement, connaître des participations à la hauteur des responsabilités qui nous sont confiées.

Monsieur René Dosière, ma conviction est en effet que la loi doit être élaborée par l’exécutif. Je pense que nos institutions ont clairement prévu que le Gouvernement gouverne, en mettant en œuvre les engagements pris lors des campagnes électorales, qu’il s’agisse de la campagne pour l’élection présidentielle ou de la campagne pour les élections législatives. L’élaboration de la loi fait partie des actes de gouvernance. Il revient aux parlementaires d’amender les textes, de les adopter ou de s’y opposer, mais, en tant que législateurs, nous ne sommes pas appelés à décliner des programmes politiques dans la loi. Même si je trouve heureux que les parlementaires disposent de plus de possibilités pour déposer des propositions de lois, je reste convaincu que, dans la plupart des domaines, l’intérêt général est porté par l’exécutif.

Quant aux échanges entre le Parlement et le pouvoir exécutif, ils existent déjà, notamment en commission, et la majorité a toujours travaillé sur les textes en collaboration avec l’exécutif. Pour ma part, je considère que c’est ainsi que l’on peut rejoindre un point d’équilibre.

Il existe par ailleurs une infinité de configurations possibles. Sous la Ve République, les Présidents de la République successifs ont exercé leur pouvoir de diverses manières – parfois durant un même mandat. Les attitudes des présidents des groupes parlementaires ont varié, de même que celles de la majorité. Leur souplesse fait tout l’intérêt de nos institutions. Il faut se garder de les infléchir en fonction du contexte.

Je suis d’accord avec vous : le comité d’évaluation et de contrôle ne doit pas concurrencer les commissions. Aussi, c’est dans les domaines transversaux que le comité exercera sa compétence.

Par ailleurs, je rappelle que le recours à des services extérieurs existe déjà pour un certain nombre d’études, financées par les commissions sur des lignes budgétaires spécifiques. On peut très bien imaginer d’utiliser – sous réserve que cela ne soulève pas de difficultés légales – les services de fonctionnaires des grands corps de l’État pour certaines missions, dans des conditions qui restent à préciser.

Je précise que les capacités d’études et de contrôle de l’Assemblée nationale sont déjà considérables. En particulier, les réformes des services ont dégagé des moyens humains qui ont permis de doter les commissions de services d’études substantiels.

M. le président Jean-Luc Warsmann. Il reste deux intervenants : MM. Daniel Garrigue et Jean-Marc Ayrault.

M. Daniel Garrigue. À l’origine, la Constitution de 1958 avait mis en place un parlementarisme rationalisé, en réaction contre les excès du régime d’assemblée de la IVe République. Progressivement, avec la pratique, les modifications du Règlement et suivant les volontés des présidents successifs, le système a évolué vers un vrai régime parlementaire.

Le quinquennat a bouleversé l’équilibre des institutions. La logique aurait été de rétablir des contre-pouvoirs. Le Président de la République prend aujourd’hui la place du Gouvernement, et, les ministres assistant désormais aux travaux des commissions, le Gouvernement tend à prendre la place du Parlement. La réforme de la Constitution n’ayant, à mon sens, pas apporté les contre-pouvoirs attendus, la modification du Règlement aurait été l’occasion de le faire.

Or l’encadrement du temps de débat législatif pose un problème considérable. Je rappelle qu’entre 1958 et 1969 cette disposition n’a jamais véritablement fonctionné. Il faudrait au minimum établir une distinction entre la présentation et la discussion d’un amendement. Que l’auteur d’un amendement ne puisse en expliquer le contenu, même dans un temps limité, serait inacceptable.

Par ailleurs, il n’est pas question de l’Europe. Pourtant, les parlements nationaux peuvent aujourd’hui jouer un rôle considérable en vue de réconcilier les opinions publiques avec l’Europe. Certes, quelques avancées ont été réalisées : la délégation pour l’Union européenne a été transformée en Commission chargée des affaires européennes, les résolutions sont désormais soumises à la procédure d’approbation tacite, le principe de subsidiarité se met en place…

M. le président Jean-Luc Warsmann. Merci de conclure, cher collègue !

M. Daniel Garrigue. J’ai le droit de m’exprimer, monsieur le président !

M. le président Jean-Luc Warsmann. De même que le président Ayrault !

M. Daniel Garrigue. Les non-inscrits ont eux aussi le droit de s’exprimer, monsieur le président. Si vous souhaitez que l’on respecte les droits des parlementaires, commencez par le faire ici !

M. le président Jean-Luc Warsmann. La séance des questions au Gouvernement commence dans dix minutes : le temps nous est compté, monsieur Garrigue !

M. Daniel Garrigue. Il est regrettable que l’Europe ne puisse pas descendre dans l’hémicycle, et que, sur des cas particuliers, comme la transposition d’actes européens ou la participation de la France au budget de l’Union européenne, la Commission chargée des affaires européennes n’ait pas la possibilité de s’exprimer en séance plénière.

M. Jean-Marc Ayrault. Je ne voudrais pas empêcher mon collègue Daniel Garrigue de s’exprimer, d’autant qu’il est particulièrement difficile de se faire entendre quand on est non-inscrit. D’ailleurs, je partage pour l’essentiel ce qu’il vient de dire.

En toile de fond, c’est en effet la question du droit d’amendement qui se pose. Monsieur le président de l’Assemblée nationale, vous ne pouvez faire autrement que de prendre l’engagement qu’il sera explicitement garanti dans le Règlement. Dans le cas contraire, nous en aviserions le Conseil constitutionnel.

Or le droit d’amendement, qui est un droit individuel, n’est pas seulement le droit de déposer un amendement, mais aussi celui de le défendre. De ce fait, nous réaffirmons notre opposition au temps législatif programmé. Que se passera-t-il si le Conseil constitutionnel confirme que l’amendement doit être non seulement déposé, mais défendu ? Nous n’avons jamais obtenu de réponse à cette question fondamentale.

En outre, le Sénat, lui, ne connaîtra pas de temps programmé – même si un article de son Règlement prévoit que, suivant une procédure compliquée, mais qui protège les droits des groupes minoritaires, les sénateurs pourront décider, par un vote, la clôture des débats. Est-il envisageable que la chambre dont les membres sont élus directement par le peuple dispose de pouvoirs moins importants que celle dont les membres sont élus au suffrage indirect ?

Étant des élus responsables, nous vous avons fait parvenir des propositions concrètes, que Jean-Jacques Urvoas a rappelées. Six concernaient l’aménagement du temps de discussion ; vous en avez retenues deux. Vingt et une portaient sur le contrôle, dimension très importante du travail des députés. En ce qui concerne le temps législatif, j’ai fait à plusieurs reprises, au nom du groupe SRC, des propositions extrêmement précises, visant notamment à donner la possibilité à un groupe de demander de déroger au temps programmé quatre fois par an, ce qui paraît raisonnable sachant que le Gouvernement a le droit d’utiliser huit fois l’article 49-3 de la Constitution.

Monsieur le président de l’Assemblée nationale, si vous recherchez sincèrement le consensus, et que vous ne voulez pas vous soumettre au fait majoritaire et à la thèse du président du groupe UMP selon laquelle l’objectif de la réforme constitutionnelle est de consacrer le partage du pouvoir entre l’Élysée et l’Assemblée, vous devez vous inscrire en faux contre ses propos. Si la coproduction législative concernait l’ensemble du Parlement, opposition incluse, cela aurait du sens, mais s’il s’agissait uniquement d’un accord entre le groupe majoritaire et l’exécutif, notre rôle se réduirait à faire de la figuration, ce que nous ne pouvons accepter.

Il importe donc que vous répondiez à la question de Jean-Jacques Urvoas, même si vous ne le faites aujourd’hui, et que nos propositions soient réellement examinées et prises en compte.

S’agissant de l’activité de contrôle, nous ne demandons pas seulement l’égalité de temps de parole, mais également une capacité d’initiative équivalente. Sinon, le fait majoritaire s’imposera tout le temps ! Ainsi, j’ai demandé, au nom du groupe SRC, une évaluation des conséquences de la défiscalisation des heures supplémentaires, en termes d’emploi et de pouvoir d’achat, par rapport au coût budgétaire et fiscal de la mesure : on me l’a refusée. Cela prouve que, lorsque cela vous arrangera, vous accepterez les demandes, et que, dans le cas contraire, vous les refuserez.

On nous affirme que la réforme constitutionnelle donne des droits nouveaux au Parlement, mais, pour l’instant, je n’en vois aucune preuve. Elle ne fait que confirmer le fait majoritaire. Ainsi, la manière dont a été imposée – même si la forme juridique a été respectée – la nouvelle lecture dès cette semaine de la loi HADOPI, après une défaite politique, est un mauvais coup fait à l’Assemblée nationale : avant même que les instances ne se soient réunies, le président du groupe majoritaire et le ministre concerné l’avaient décidée à votre place, monsieur le président de l’Assemblée nationale.

Je suis donc inquiet, non seulement pour mon groupe, mais pour l’ensemble des parlementaires et pour la démocratie en général. Le quinquennat a modifié bien des choses et le rééquilibre des pouvoirs, tant annoncé, n’est pas au rendez-vous. Vous avez encore la possibilité d’y contribuer, monsieur le président de l’Assemblée nationale.

M. Bernard Accoyer, président de l’Assemblée nationale. En dépit de l’heure avancée, je prendrai quelques instants pour vous répondre et essayer de rééquilibrer le débat.

Pouvons-nous être le seul Parlement au monde qui ne prévoie pas la durée de ses travaux législatifs et rester ainsi détachés du bon fonctionnement de toutes les autres démocraties ? Peut-on défendre l’obstruction en tant que telle ? Certes, je pourrais faire acte de contrition, mais, en mon âme et conscience, j’estime que cela nuit à la qualité du travail législatif que nous devons produire. Les marges de manœuvre prévues dans le mécanisme de temps législatif programmé permettront, comme vous le constaterez, non seulement la présentation, mais aussi la défense des amendements. Et, s’il le faut, la Conférence des présidents pourra toujours allonger la durée du temps législatif programmé. Vous me faites donc un mauvais procès.

Par ailleurs, je ne peux pas vous laisser dire, Monsieur le président Ayrault, que je n’accéderai à vos demandes que « lorsque cela m’arrangera ». J’essaie de présider cette institution de mon mieux. Vous seriez à ma place, vous feriez la même chose. Mon objectif est d’aboutir à un texte précis et équilibré.

Enfin, n’allons pas nous comparer à une autre chambre, qui a un autre mode d’élection et d’autres règles de fonctionnement. Déroger à l’application du temps programmé, j’en ai prévu la possibilité, en reprenant d’ailleurs une de vos suggestions : cela pourra se produire si le Gouvernement adopte ce qui est à mon sens une mauvaise méthode, à savoir le recours non consensuel à la procédure accélérée.

Je n’ai malheureusement pas le temps de vous répondre plus avant.

M. le président Jean-Luc Warsmann. Monsieur le président, au nom de la Commission des lois, je vous remercie.

*

* *

La Commission examine la proposition de résolution tendant à modifier le Règlement de l’Assemblée nationale au cours de ses trois séances du mercredi 29 avril 2009. Elle passe directement à l’examen des articles.

EXAMEN DES ARTICLES

Article 1er

(article 2 du Règlement de l’Assemblée nationale)


Admission des députés

L’article 2 du Règlement fait l’objet d’une modification rédactionnelle en conséquence de la réforme des comptes rendus décidée par le Bureau de l’Assemblée nationale le 9 juillet 2008 (6).

La Commission est saisie de l’amendement CL 62 de M. Jean-Claude Sandrier.

M. Jean-Claude Sandrier. Cet amendement vise à assurer le respect de l’article 33 de la Constitution, qui pose l’obligation d’un compte rendu intégral de la séance publique.

M. Jean-Luc Warsmann, rapporteur de la commission des Lois. Je suis défavorable à cet amendement déjà satisfait par l’article 59 du Règlement . La suppression de l’épithète « intégral » est justifiée par la disparition du compte rendu analytique de la séance publique.

L’amendement CL 62 est retiré.

La Commission adopte l’article 1er sans modification.

Article 2

(article 6 du Règlement de l’Assemblée nationale)


Démission d’un député

En application de la rédaction actuelle de l’article 6 du Règlement, un député ne peut se démettre de ses fonctions ni avant l’expiration du délai de dix jours prévu par l’article 33 de l’ordonnance du 7 novembre 1958 (7) pour le dépôt des requêtes en contestation de l’élection, ni, si son élection a été contestée, avant la notification de la décision de rejet rendue par le Conseil constitutionnel.

Le présent article supprime cette restriction à la liberté des députés de démissionner de leur mandat ; elle n’a de justification ni constitutionnelle ni organique et ne trouve pas son équivalent dans le Règlement du Sénat.

La modification proposée met en outre le Règlement de l’Assemblée nationale en conformité avec une pratique qui s’est éloignée de la lettre de l’article 6 du Règlement et a été implicitement validée par le Conseil constitutionnel.

Le Conseil constitutionnel a ainsi enregistré le 25 juin 2007 une requête tendant à l’annulation des opérations électorales ayant donné lieu à l’élection, le 17 juin 2007, de M. Dominique Strauss-Kahn dans la 8e circonscription du Val d’Oise. La démission de M. Strauss-Kahn a été portée à la connaissance de l’Assemblée le 19 octobre 2007 (8), alors que le Conseil constitutionnel ne s’était pas encore prononcé sur la requête. Dans sa décision n° 2007-3746 du 25 octobre 2007, le Conseil constitutionnel s’est borné à constater que la requête était devenue sans objet du fait de la démission de M. Strauss-Kahn, suivant le même raisonnement qu’en matière de déchéances (9).

La Commission examine deux amendements de suppression de l’article 2, le CL 66 de M. Jean-Claude Sandrier, et le CL 118, de M. Jean-Jacques Urvoas.

M. Jean-Claude Sandrier. La suppression proposée par le texte de tout encadrement de la démission d’un député est une facilité qui risque de poser des problèmes sur le plan déontologique.

M. le rapporteur. Il s’agit simplement de mettre le Règlement en conformité avec la jurisprudence du Conseil constitutionnel, notamment la décision 2007-3746 du 25 octobre 2007, qui a pris acte de la démission de son mandat de député de Dominique Strauss-Kahn, nommé à la tête du FMI, alors même qu’une requête en annulation était en instance.

M. Jean-Jacques Urvoas. Si l’encadrement de la démission du mandat, tel qu’il est prévu par le droit existant et consacré par le Conseil constitutionnel depuis 1959, n’est pas maintenu, un député pourra, anticipant une décision d’inéligibilité, contourner cette sanction en démissionnant.

La Commission rejette ces deux amendements.

Elle adopte ensuite l’article 2 sans modification.

Article 3

(article 7 du Règlement de l’Assemblée nationale)


Remplacement des députés

L’article 7 du Règlement précise les conditions de mise en œuvre, à l’Assemblée nationale, des dispositions de l’article L.O. 176 du code électoral sur le remplacement des députés.

Les deux premiers alinéas du texte proposé par le présent article reprennent les dispositions des trois premiers alinéas de l’article 7 du Règlement dans sa rédaction actuelle pour les vacances survenues pour cause de décès, d’acceptation des fonctions de membre du Conseil constitutionnel (incompatibilité prévue par l’article 4 de l’ordonnance n° 58-1067 du 7 novembre 1958 portant loi organique sur le Conseil constitutionnel) ou de prolongation au-delà du délai de six mois d’une mission temporaire confiée par le Gouvernement (incompatibilité prévue par l’article L.O. 144 du code électoral).

Les troisième et quatrième alinéas tirent les conséquences de la modification, lors de la révision constitutionnelle de juillet 2008, de l’article 25 de la Constitution et de la mise en œuvre de cette modification par la loi organique n° 2009-38 du 13 janvier 2009 portant application de l’article 25 de la Constitution.

Cette loi organique a fixé, comme le prévoit l’article 25 de la Constitution, les conditions dans lesquelles sont élues les personnes appelées à assurer le remplacement temporaire des députés et sénateurs en cas d’acceptation par eux de fonctions gouvernementales. Le deuxième alinéa de l’article L.O. 176 du code électoral, tel qu’il résulte de la loi organique du 13 janvier 2009, dispose que « les députés qui acceptent des fonctions gouvernementales sont remplacés, jusqu’à l’expiration d’un délai d’un mois suivant la cessation de ces fonctions, par les personnes élues en même temps qu’eux à cet effet ». Le Conseil constitutionnel a annulé la disposition qui prévoyait que, si le parlementaire ayant accepté des fonctions gouvernementales renonce à reprendre l’exercice de son mandat avant l’expiration de ce délai, son remplacement devient définitif, l’article 25 de la Constitution ne prévoyant qu’un remplacement temporaire (10).

Il est proposé de prévoir que, lorsqu’un député a accepté des fonctions gouvernementales, le Président demande au Gouvernement communication du nom de la personne élue pour le remplacer. Lorsque l’incompatibilité entre le mandat de député et les fonctions de membre du Gouvernement prend effet, c’est-à-dire, en application de l’article L.O. 153 du code électoral, un mois après la nomination comme membre du Gouvernement, le président informe l’Assemblée du remplacement lors de la plus prochaine séance.

À l’expiration du délai d’un mois suivant la cessation des fonctions gouvernementales, le Président informe l’Assemblée de la reprise de l’exercice de son mandat par le député au cours de la plus prochaine séance. C’est ainsi qu’il a été procédé le lundi 16 février 2009 (11) à l’annonce de la reprise de l’exercice de son mandat par notre collègue Xavier Bertrand, dont les fonctions gouvernementales avaient pris fin le 15 janvier 2009 (12).

Si, avant l’expiration du délai d’un mois, le député renonce à reprendre son mandat, cette renonciation s’analyse, conformément à la décision du Conseil constitutionnel, comme une démission. Il est donc proposé que cette renonciation obéisse aux mêmes formalités qu’une démission : la renonciation doit être adressée par écrit au Président, qui en donne connaissance à l’Assemblée dans la plus prochaine séance et la notifie au Gouvernement. Conformément à l’article L.O. 178 du code électoral, il est alors procédé à une élection partielle dans un délai de trois mois ; il n’est toutefois procédé à aucune élection partielle dans les douze mois qui précèdent l’expiration des pouvoirs de l’Assemblée nationale.

Le dernier alinéa de l’article 7 est modifié pour rendre applicable au remplacement d’un député nommé membre du Gouvernement, à la reprise de son mandat ou à une éventuelle renonciation la disposition réglementaire selon laquelle, si ces événements interviennent lorsque l’Assemblée ne tient pas séance, le Président prend acte de ces communications par un avis inséré au Journal officiel et en informe l’Assemblée à la première séance qui suit.

La Commission adopte l’article 3 sans modification.

Après l’article 3

La Commission est saisie de plusieurs amendements portant articles additionnels après l’article 3.

Elle examine d’abord l’amendement CL 13 de M. Jean-Claude Sandrier.

M. Jean-Claude Sandrier. Cet amendement vise à faire passer à huit le nombre de vice-présidents afin d’assurer que chacun des groupes détient au moins une vice-présidence.

M. le rapporteur. Le Bureau, qui compte déjà vingt-deux membres à l’heure actuelle, s’efforce de reproduire la configuration politique de l’Assemblée. Il est vrai que le groupe GDR n’a pas de vice-présidence, mais l’obligation d’un représentant pour chaque groupe aboutirait à une « course à l’échalote » confinant à l’absurde, si, par exemple, l’opposition comptait six groupes et la majorité deux !

Mme Marie-Louise Fort. Ce serait en outre un surcroît de dépenses publiques !

M. Jean-Claude Sandrier. Je vous fais remarquer que le Sénat compte huit vice-présidents pour un nombre bien inférieur de sénateurs. Vous confondez par ailleurs, monsieur le rapporteur, membres du Bureau et vice-présidents.

Enfin, madame Fort, la démocratie a un coût.

M. Jean Mallot. Le besoin de vice-présidents supplémentaires est accru par la désorganisation de notre ordre du jour. Ce besoin est confirmé, monsieur le rapporteur, par les observations déplacées que vous avez, en tant que président, formulées hier à l’encontre de M. Ayrault à l’occasion de l’audition de M. Accoyer par notre commission. Vous avez en effet reproché à M. Ayrault d’avoir retardé par ses questions la séance de questions au Gouvernement, alors que M. Accoyer aurait tout à fait pu y être remplacé par un vice-président.

M. le rapporteur. J’ai été plus que correct avec M. Ayrault dont j’ai tenté de préserver le temps de parole, sans pour autant brider l’expression de M.  Garrigue.

La Commission rejette l’amendement CL 13.

Elle examine ensuite l’amendement CL 14 de M. Jean-Luc Sandrier.

M. Jean-Luc Sandrier. Il s’agit, dans le même souci de pluralisme qui inspirait l’amendement précédent, d’augmenter le nombre des questeurs.

La Commission rejette cet amendement après que le rapporteur s’y est déclaré défavorable.

Puis elle est saisie de l’amendement CL 206 de Mme Marietta Karamanli.

Mme Marietta Karamanli. Cet amendement tend à mettre en conformité l’article 10 du Règlement avec l’article 1er de la Constitution en inscrivant dans notre règlement le principe d’égal accès des femmes et des hommes aux fonctions de vice-président, de questeur ou de secrétaire de l’Assemblée. Cette précision, dont le coût financier est nul, est d’un grand prix en revanche sur le plan de la parité.

M. le rapporteur. Si je comprends votre motivation, je ne peux qu’être défavorable à cet amendement sans aucune portée juridique. Je répète que le Bureau reproduit la configuration politique de l’Assemblée. C’est donc aux groupes qu’il revient d’assurer la parité au moment où ils proposent leurs candidats.

M. René Dosière. On pourrait penser en effet qu’une règle qui n’est assortie d’aucune sanction n’a aucune portée, mais c’est faux : inscrire le principe de parité dans ce qui est notre règle commune serait pour les groupes politiques une incitation à le respecter.

M. Claude Goasguen. La formule « autant que possible » est à bannir comme n’ayant aucune valeur juridique et propre à susciter des contestations devant les tribunaux.

M. Jean Mallot. Nous proposons de rectifier l’amendement en supprimant les mots « autant que possible ».

Mme Aurélie Filippetti. Cette formule visait à prendre en compte les obstacles qui s’opposent à toute tentative d’introduire la parité dans les instances de décision. Le renvoi permanent au principe d’universalité nous met en effet dans l’impasse : la parité n’existe pas dans la composition du Bureau de l’Assemblée ; il n’y a aucune femme à la tête d’une des six commissions permanentes ; la commission des Finances ne compte que deux ou trois femmes. D’où l’importance d’affirmer un principe tel que celui de la parité dans les instances exécutives.

M. le rapporteur. Je reste défavorable à cet amendement.

La Commission rejette l’amendement ainsi rectifié.

Puis elle examine un amendement CL 15 de M. Jean-Claude Sandrier.

M. Jean-Claude Sandrier. Cet amendement vise, encore une fois, à garantir le pluralisme dans les instances de l’Assemblée. Il n’est pas normal qu’aujourd’hui un groupe, et un seul, ne dispose ni de vice-président, ni de questeur. Une inflation de ces postes n’est pas à craindre, l’Assemble n’ayant jamais, au cours de la Ve République, compté plus de cinq ou six groupes.

La Commission rejette l’amendement CL 15 après que le rapporteur s’y est déclaré défavorable.

Article 4

(article 16 du Règlement de l’Assemblée nationale)


Commission chargée de vérifier et d’apurer les comptes

Cet article modifie l’article 16 du Règlement de l’Assemblée nationale pour élargir la composition du bureau de la commission spéciale de quinze membres chargée de vérifier et d’apurer les comptes de l’Assemblée. Le bureau de cette commission est à l’heure actuelle composé conformément au troisième alinéa de l’article 39, aux termes duquel « le bureau des autres commissions comprend : 1 président, 2 vice-présidents et 2 secrétaires ».

Le troisième alinéa de l’article 39 du Règlement est réécrit par l’article 18 de la présente proposition de résolution ; la composition du bureau des commissions visées à l’article 16 et à l’article 80 doit par conséquent être précisée dans ces deux articles.

Le bureau de la commission chargée de vérifier et d’apurer les comptes de l’Assemblée comprend aujourd’hui quatre députés membres du groupe UMP et un membre du groupe SRC, vice-président. En portant à trois le nombre de vice-présidents et le nombre de secrétaires, cet élargissement permettra de fixer de nouvelles règles de pluralisme. Les nominations au bureau de cette commission devront désormais avoir lieu « en s’efforçant de reproduire la configuration politique de l’Assemblée et d’assurer la représentation de toutes ses composantes ». Compte tenu de l’effectif plus faible de cette commission et, par conséquent, de son bureau, la formulation retenue est plus souple que celle qui a été choisie pour les commissions permanentes, pour lesquelles « tous les groupes y ont au moins un représentant ».

Sous réserve des dispositions spécifiques prévues au présent article, les membres du bureau sont désignés dans les conditions prévues à l’article 39 : la commission est convoquée dès sa nomination pour procéder à la nomination de son bureau ; le bureau est élu au scrutin secret par catégorie de fonction, sauf lorsque le nombre de candidats n’est pas supérieur au nombre de sièges à pourvoir ; si la majorité absolue n’a pas été acquise aux deux premiers tours de scrutin, la majorité relative suffit au troisième tour et, en cas d’égalité, le plus âgé est nommé ; il n’existe aucune préséance entre les vice-présidents.

La Commission est saisie de l’amendement CL 153 de M. René Dosière.

M. René Dosière. La Commission de vérification et d’apurement des comptes n’a pas de vocation politique : elle est chargée d’approuver les comptes présentés par les questeurs et de contrôler le fonctionnement financier de l’Assemblée, via notamment la publication d’un rapport d’information. Il s’agit donc d’un organe de gestion important au regard du principe d’autonomie de notre assemblée. En vertu de ce principe, celle-ci doit être maîtresse de son budget et ne doit se soumettre au contrôle d’aucun organisme extérieur, fût-ce de la Cour des comptes. Cette commission a fait beaucoup de progrès puisqu’elle assure désormais une publication régulière des comptes de l’Assemblée.

Nous proposons que, compte tenu de sa nature particulière, cette commission soit composée à parité entre majorité et opposition et que sa présidence revienne de droit à l’opposition, comme c’est le cas dans de nombreux Parlements étrangers.

M. le rapporteur. Je suis défavorable à cet amendement. Comme la plupart des instances de l’Assemblée, la composition de cette commission est soumise au respect du principe de proportionnalité et celle de son Bureau s’efforce d’assurer la représentation de toutes ses composantes. Cet amendement présente en outre, comme d’autres amendements du groupe SRC, un problème technique : si le Règlement définit la notion d’opposition, il ne définit pas celle de majorité.

M. René Dosière. Notre proposition améliore le texte en ce que la parité va plus loin que la simple représentation proportionnelle. Quant à l’absence de définition de la majorité, permettez-moi de vous dire que ce n’est qu’une argutie.

La Commission rejette cet amendement.

Puis elle adopte l’article 4 sans modification.

Article 5

(article 18 du Règlement de l’Assemblée nationale)


Services de l’Assemblée

L’article 18 du Règlement fait l’objet d’une modification rédactionnelle destinée à prendre en compte le changement d’intitulé proposé à l’article 16 de la proposition de résolution pour la commission des Finances, qui deviendrait « commission des finances, de l’économie générale et du contrôle budgétaire » (13).

La Commission adopte l’article 5 sans modification.

Article 6

(article 19 du Règlement de l’Assemblée nationale)


Identification des groupes d’opposition et des groupes minoritaires

La modification proposée à l’article 19 du Règlement de l’Assemblée nationale a pour objectif de rendre possible l’identification des groupes d’opposition et des groupes minoritaires afin de mettre en œuvre l’article 51-1 de la Constitution, introduit par la révision constitutionnelle du 23 juillet 2008, aux termes duquel le règlement de chaque assemblée « reconnaît des droits spécifiques aux groupes d’opposition de l’assemblée intéressée ainsi qu’aux groupes minoritaires ». Pour reconnaître des droits spécifiques à ces groupes, encore faut-il pouvoir les identifier.

Dans la lignée du dispositif voté le 7 juin 2006 sur la proposition de votre rapporteur (14) et des recommandations du « comité Balladur » (15), il est proposé de mettre en place un système de déclaration d’appartenance d’un groupe à l’opposition, qui respecte la liberté de chaque groupe et peut être mis en œuvre rapidement.

L’article 1er de la résolution adoptée par l’Assemblée le 7 juin 2006 (16) prévoyait que « le président du groupe remet à la Présidence une déclaration d’appartenance de son groupe à la majorité ou à l’opposition. En cas de contestation formulée par le président d’un groupe, le Bureau décide ; pour cette délibération, le Bureau est complété par les présidents de groupe. » Cette disposition avait été jugée contraire à la Constitution par le Conseil constitutionnel au motif « qu’en requérant des groupes une déclaration d’appartenance à la majorité ou à l’opposition et en conférant, en cas de contestation, un pouvoir de décision au Bureau de l’Assemblée nationale, les modalités retenues par la résolution conduisent à méconnaître le premier alinéa de l’article 4 de la Constitution et (…) ont pour effet d’instaurer entre les groupes une différence de traitement injustifiée » (17).

Les deux obstacles à l’élaboration d’un statut de l’opposition soulignés par le Conseil constitutionnel en 2006 peuvent aujourd’hui être surmontés :

—  l’article 51-1 de la Constitution, introduit lors de la révision constitutionnelle de juillet 2008, permet désormais d’instaurer une différence de traitement entre les groupes, puisque sa deuxième phrase prévoit que le règlement de chaque assemblée « reconnaît des droits spécifiques aux groupes d’opposition de l’assemblée intéressée ainsi qu’aux groupes minoritaires » ;

—  le dispositif proposé à la suite des travaux du groupe de travail sur la réforme du Règlement paraît de nature à respecter l’article 4 de la Constitution, qui garantit que les partis et groupements politiques « se forment et exercent leur activité librement ». Il comporte en effet deux différences importantes avec le système élaboré en 2006 : d’une part, les groupes ne sont pas obligés de déclarer leur appartenance soit à la majorité, soit à l’opposition ; d’autre part, le choix d’un groupe ne peut plus être contesté, ni remis en cause par le Bureau. La liberté des groupes est respectée.

Lors de leur constitution, les groupes pourront mentionner dans la déclaration signée de leurs membres qu’ils remettent à la présidence l’appartenance du groupe à l’opposition. La déclaration d’appartenance d’un groupe à l’opposition pourra également être faite ou retirée à tout moment. Le parallélisme des formes et l’importance de la démarche qui consiste à rejoindre ou à quitter l’opposition voudraient qu’une déclaration d’appartenance à l’opposition faite en cours de législature ou le retrait de cette déclaration soient également signés par tous les membres du groupe.

Chaque groupe est entièrement libre de déclarer ou non son appartenance à l’opposition, mais seuls les groupes qui se sont déclarés d’opposition peuvent bénéficier des droits spécifiques qui y sont liés.

Les « droits spécifiques » attribués sur le fondement de cette déclaration seront attribués au début de la législature puis chaque année au début de la session ordinaire. Si un groupe retire sa déclaration d’appartenance à l’opposition en cours de session, il continuera à bénéficier des droits spécifiques accordés à l’opposition jusqu’au début de la session ordinaire suivante. Inversement, si un groupe rejoint l’opposition en cours de session, il devra attendre le début de la session ordinaire suivante pour bénéficier des droits reconnus aux groupes d’opposition.

Cette règle est nécessaire compte tenu de la nature des droits qu’il est proposé de reconnaître aux groupes d’opposition, qui doivent nécessairement s’inscrire dans la durée. Elle permettra d’éviter d’éventuelles décisions d’opportunité afin de bénéficier d’un temps de parole supplémentaire sur un texte ou de l’attribution d’une présidence de commission d’enquête.

L’identification des groupes minoritaires, également mentionnés à l’article 51-1 de la Constitution, se fait par déduction : sont considérés comme groupes minoritaires ceux qui ne se sont pas déclarés d’opposition, à l’exception de celui d’entre eux qui compte l’effectif le plus élevé, c’est-à-dire le groupe « majoritaire ». Ainsi, si aucun groupe ne se déclarait d’opposition, tous les groupes à l’exception de celui qui compterait l’effectif le plus élevé bénéficieraient des droits reconnus aux groupes minoritaires. Si les deux groupes les plus nombreux avaient des effectifs identiques, aucun des deux ne bénéficierait des droits des groupes minoritaires.

La cohérence du dispositif mis en place repose sur l’hypothèse – réaliste compte tenu des droits découlant de cette déclaration – que les groupes d’opposition, ou au moins un d’entre eux, se déclarent comme tels.

La Commission est saisie de l’amendement CL 16 de M. Jean-Claude Sandrier.

M. Jean-Claude Sandrier. La possibilité de constituer un groupe à partir de huit députés existe dans d’autres Parlements. Vingt est par ailleurs un chiffre totalement arbitraire, quand huit correspond au nombre des futures commissions permanentes.

M. le rapporteur. Je suis défavorable à cet amendement, qui, en cohérence avec vos amendements précédents, conduirait à une véritable inflation du nombre des groupes parlementaires.

M. Jean-Claude Sandrier. La question se poserait si vous aviez accepté nos amendements précédents.

M. Daniel Garrigue. Qu’est-ce qu’un groupe minoritaire ?

M. le rapporteur. Un groupe d’opposition est un groupe qui se déclare comme tel. Le groupe majoritaire est le groupe ne s’étant pas déclaré d’opposition qui compte le plus de membres. Les autres groupes sont minoritaires.

M. Philippe Gosselin. Il faut être réaliste : la constitution d’un groupe dépend d’abord de son poids électoral.

La Commission rejette cet amendement.

Elle est ensuite saisie de l’amendement CL 17 de M. Jean-Claude Sandrier.

M. Jean-Claude Sandrier. Il s’agit de tenir l’engagement du Président de la République de permettre la constitution d’un groupe à partir de quinze députés.

M. Sébastien Huyghe, président. Le Président de la République n’est pas membre de notre assemblée !

M. le rapporteur. Je suis défavorable à cet amendement : le chiffre de vingt me semble un bon équilibre.

M. Jean-Claude Sandrier. Je remarque que, pour une fois, vous ne vous référez pas aux engagements du Président de la République.

La Commission rejette cet amendement.

Puis elle examine un amendement CL 149 de M. Jean-Jacques Urvoas.

M. Jean-Jacques Urvoas. Parmi nos 116 amendements, certains proposent des créations visant à améliorer le fonctionnement de notre assemblée, quand d’autres visent à régler des problèmes juridiques. C’est le cas ici en ce qui concerne la définition des groupes par l’article 19 du Règlement. La proposition de résolution envisage en effet une seule hypothèse, celle de la déclaration d’appartenance à l’opposition, quand, en réalité, trois cas sont possibles : soit le soutien au Gouvernement, soit l’opposition, soit ni l’une ni l’autre de ces prises de position – hypothèse que nous n’avons pas connue, mais qu’il faut envisager.

C’est pourquoi le présent amendement prévoit que la déclaration peut mentionner, ou non, le choix du groupe de soutenir l’action du Gouvernement ou de s’y opposer.

Appartenir ou non à la majorité est un choix politique, qui doit être dissocié de l’arithmétique – au Sénat, aucun groupe n’est majoritaire, même si certains soutiennent le Gouvernement.

Il est même arrivé dans le passé que le groupe le plus nombreux, le groupe socialiste, appartienne à l’opposition !

Nous vous proposons de vous en tenir à un critère politique et non arithmétique.

M. le rapporteur. La proposition de résolution prévoit déjà la possibilité pour un groupe de ne pas se prononcer. Si le groupe se déclare d’opposition, il se voit ouvrir les droits spécifiques correspondants. Dans le cas contraire, soit il s’agit du groupe majoritaire et il n’a droit à rien, soit il est classé dans les groupes minoritaires.

Imaginez qu’aucune déclaration ne précise qu’un groupe soutient le Gouvernement : tous les groupes de la majorité ne peuvent pas devenir des groupes minoritaires, cela n’aurait aucun sens !

M. Jean-Jacques Urvoas. C’est le cas au Sénat.

M. le rapporteur. Le groupe UMP au Sénat n’a pas le droit d’être considéré comme un groupe minoritaire, parce que c’est le principal groupe qui n’appartienne pas à l’opposition.

Nous avons longuement débattu de cette question, et le système que nous avons mis au point me semble équilibré. La Constitution donne des droits spécifiques aux groupes d’opposition ou minoritaires. Cela couvre toutes les situations et permet de laisser un maximum de liberté aux groupes.

M. Daniel Vaillant. Il est déjà arrivé à l’Assemblée que le groupe le plus important ne soit pas majoritaire.

M. le rapporteur. En 1986, avec l’actuel Règlement, le groupe socialiste se serait déclaré groupe d’opposition. Le groupe RPR, le plus nombreux, aurait été le groupe majoritaire et le groupe UDF aurait été reconnu groupe minoritaire. L’article 19, dans son quatrième alinéa, les définit ainsi : « sont considérés comme groupes minoritaires ceux qui ne se sont pas déclarés d’opposition à l’exception de celui d’entre eux qui compte l’effectif le plus élevé ». La notion de majorité n’existe donc pas : elle se déduit des autres. Ce système découle de notre souci de ne pas obliger les groupes qui ne le souhaitent pas à prendre position.

M. Jean-Jacques Urvoas. Nous n’avons pas de désaccord sur le fond, mais notre rédaction nous paraît couvrir plus de situations pour l’avenir.

La Commission rejette cet amendement.

Elle est saisie de l’amendement CL 150 de M. Jean-Jacques Urvoas.

M. Jean-Jacques Urvoas. Les groupes doivent pouvoir choisir à tout moment de modifier leur déclaration. La modification sera publiée au Journal officiel.

Après avis défavorable du rapporteur, la Commission rejette successivement cet amendement et l’amendement de coordination CL 151 de M. Jean-Jacques Urvoas.

Elle est saisie d’un autre amendement de M. Jean-Jacques Urvoas, CL 152.

M. Jean-Jacques Urvoas. Si la position d’un groupe change en cours de législature, il faut en tirer les conséquences sans délai.

M. le rapporteur. Avis défavorable. Les groupes seraient incités à changer de position selon les avantages qu’ils en tireraient. Il ne faut pas encourager une telle instabilité.

La Commission rejette cet amendement.

Puis, elle adopte l’article 6.

Après l’article 6

La Commission est saisie de l’amendement CL 18 de M. Jean-Claude Sandrier, portant article additionnel après l’article 6.

M. Jean-Claude Sandrier. Il s’agit de donner aux plus petits groupes les moyens de fonctionner convenablement. Le groupe Nouveau centre et le nôtre avons commencé la législature avec deux ou trois collaborateurs seulement. L’intervention de M. Accoyer a permis d’y remédier et je l’en remercie, mais le Règlement doit fixer le minimum dont dispose un groupe, indépendamment des moyens proportionnels au nombre de députés, à un collaborateur par commission et quatre administratifs. Cela occasionne certes des dépenses supplémentaires mais je ne vois pas comment des groupes pourraient travailler avec moins, surtout compte tenu des nouvelles responsabilités que leur confère la Constitution modifiée.

M. le rapporteur. Avis défavorable. Cette question relève d’une décision du collège des questeurs, pas du Règlement.

M. Jean-Claude Sandrier. Un groupe, c’est au moins vingt députés élus par nos concitoyens et qui doivent élaborer la loi, la contrôler et évaluer ses résultats. La question des moyens dont il dispose est un problème politique. Vous ne pouvez pas botter en touche en disant que cet amendement coûte trop cher. Sinon, on dira bientôt qu’on n’a plus les moyens d’organiser des élections !

M. le rapporteur. Mais la question relève des questeurs ! La preuve en est que pour la présente législature, les petits groupes ont nettement plus de moyens que ne le voudrait la stricte proportionnelle.

M. Jean-Claude Sandrier. Je vous demande de le pérenniser !

M. Yves Nicolin. Les groupes ont bien d’autres « moyens de fonctionnement » : téléphone, fax et mail, véhicules… Aucun n’est mentionné dans le Règlement !

La Commission rejette cet amendement.

Article 7

(Chapitre VI du titre Ier du Règlement de l’Assemblée nationale)


Intitulé d’une division

Le présent article propose de faire figurer en un chapitre unique l’ensemble des modalités relatives aux nominations personnelles de députés, et, pour cette raison, de modifier l’intitulé du chapitre VI, afin que son titre soit plus général (« Nominations personnelles ») et élargi aux nominations à des assemblées internationales ou européennes.

La Commission adopte l’article 7 sans modification.

Article 8

(article 28 du Règlement de l’Assemblée nationale)


Nominations de députés dans des assemblées, commissions ou organismes

Dans le souci de mieux prendre en compte les groupes d’opposition et les groupes minoritaires pour les nominations de députés dans une commission, un organisme ou une assemblée, le présent article propose de réécrire l’article 28 du Règlement, afin de prévoir que les nominations effectuées sur le fondement du chapitre VI du titre Ier du Règlement devront s’efforcer de reproduire la configuration politique de l’Assemblée.

Cette réécriture permet de supprimer la disposition actuelle, prévoyant que les députés siégeant au sein des organismes extérieurs présentent, au moins une fois par an, à la commission compétente, un rapport d’information sur leur activité. Cette disposition est en effet tombée en désuétude, et les députés qui ont à cœur d’informer la commission compétente de leur activité au sein d’un organisme où ils représentent l’Assemblée nationale procèdent désormais par la voie de communications, qu’il n’est pas besoin de prévoir spécifiquement dans le Règlement (18).

La formule en vertu de laquelle les nominations doivent intervenir « en s’efforçant de reproduire la configuration politique de l’Assemblée » figure déjà dans le Règlement de l’Assemblée nationale, pour la composition du Bureau de l’Assemblée (article 10, alinéa 2 du Règlement). Elle signifie que, dans la mesure du possible, une représentation proportionnelle des différents groupes politiques existants au sein de l’Assemblée doit être recherchée. Toutefois, elle n’impose pas l’application d’une stricte proportion et permet d’y déroger dans une mesure limitée.

En l’état actuel, les nominations de députés dans les organismes, commissions et conseils d’administration sont réparties entre les différents groupes politiques (19). Le plus souvent, l’Assemblée nationale doit désigner un ou deux députés, et il n’est pas possible de reproduire à l’échelle de l’organisme en question la configuration politique de l’Assemblée. C’est la raison pour laquelle il conviendra d’apprécier le respect de cette configuration politique à l’échelle de l’ensemble des nominations.

À l’heure actuelle, 235 postes sont attribués à des députés UMP, 87 à des députés socialistes, 20 à des députés Nouveau Centre et 12 à des députés GDR, sur un total de 357 postes (et un poste de titulaire non pourvu au Conseil national des politiques de lutte contre la pauvreté et l’exclusion sociale). L’application d’une règle de proportionnalité stricte devrait conduire à attribuer 54,9 % des postes à l’UMP, 35,4 % aux socialistes, 4,3 % au groupe GDR, 4 % au Nouveau Centre et 1,4 % aux non inscrits.

LA REPRODUCTION DE LA CONFIGURATION POLITIQUE DE L’ASSEMBLÉE POUR LES NOMINATIONS DANS DES ORGANISMES EXTÉRIEURS

 

UMP

NC

SRC

GDR

NI

Représentation actuelle

235

20

87

12

2

Représentation reproduisant la configuration politique

196

14

126

15

5

Toutefois, la nouvelle disposition introduite dans le Règlement de l’Assemblée nationale devrait permettre des écarts limités à l’application stricte de la proportionnalité.

De la même manière, le respect de la proportionnalité devra également être assuré pour les désignations de députés dans des assemblées internationales ou européennes. En l’espèce, la composition actuelle des délégations de l’Assemblée nationale dans des assemblées parlementaires s’efforce déjà de refléter la composition politique de notre Assemblée.

LA REPRODUCTION DE LA CONFIGURATION POLITIQUE DE L’ASSEMBLÉE POUR LES NOMINATIONS AUX ASSEMBLÉES INTERNATIONALES OU EUROPÉENNES

Assemblée concernée

Composition de la délégation de l’Assemblée nationale

Assemblée parlementaire de l’Organisation du traité de l’Atlantique Nord

6 députés UMP, 4 députés SRC, 1 député GDR

Assemblée parlementaire de l’Organisation pour la sécurité et la coopération en Europe

5 députés UMP, 2 députés SRC, 1 député GDR et 1 député NC

Assemblée de l’Union de l’Europe occidentale et Assemblée parlementaire du Conseil de l’Europe

Titulaires : 6 députés UMP, 4 députés SRC, 1 député GDR, 1 député NC

Suppléants : Idem

Assemblée parlementaire de la coopération économique de la mer Noire

2 députés UMP, 1 député SRC

Par conséquent, la nouvelle rédaction de l’article 28 du Règlement est l’un des moyens de mieux prendre en compte les groupes d’opposition au sein de notre Assemblée.

La Commission est saisie de l’amendement CL 164 de M. Jean-Jacques Urvoas.

M. Jean-Jacques Urvoas. Prévoir que les nominations sont faites « en s’efforçant de reproduire » la configuration politique de l’Assemblée ne paraît guère de nature à garantir le pluralisme. Le terme « reproduisant » laisse moins de marge d’interprétation.

M. le rapporteur. Je tiens pourtant à cette rédaction. Il arrive, lorsqu’un nombre de postes est limité par exemple, qu’on ne puisse pas faire jouer la proportionnelle, ou alors qu’on donne un poste entier à un groupe qui n’aurait en théorie droit qu’à 0,4 poste. La notion de « s’efforcer de reproduire » traduit bien le souci de concilier le principe proportionnel et la représentation de chacune des composantes. Elle laisse place au pragmatisme nécessaire pour trouver des solutions.

M. Jean Mallot. La mécanique de la représentation proportionnelle à la plus forte moyenne permet parfaitement d’attribuer des postes entiers à la proportionnelle.

M. le rapporteur. Donc, il faut écrire qu’on « s’efforce » !

La Commission rejette cet amendement.

Puis elle adopte l’article 8 sans modification.

Article 9

(Chapitre VII du titre Ier du Règlement de l’Assemblée nationale)


Suppression d’une division et d’un intitulé

Pour permettre le regroupement en un seul chapitre (chapitre VI) des articles relatifs aux nominations personnelles, le présent article propose de supprimer la mention du chapitre VII, de telle sorte que l’article 29 du Règlement, relatif aux représentants de l’Assemblée nationale dans les assemblées internationales ou européennes, figure désormais dans le chapitre VI du titre Ier du Règlement.

La Commission adopte l’article 9 sans modification.

Article 10

(article 29 du Règlement de l’Assemblée nationale)


Représentants de l’Assemblée nationale dans des assemblées internationales ou européennes

L’article 29 est transféré au chapitre VI du titre Ier du Règlement, qui porte désormais sur l’ensemble des nominations de députés dans des assemblées ou organismes extérieurs.

Par ailleurs, alors que cet article confie aux représentants de l’Assemblée nationale dans une assemblée internationale ou européenne le soin de présenter chaque année à la commission des Affaires étrangères un rapport écrit sur l’activité de l’assemblée dont ils font partie, il est proposé de supprimer la présentation à la commission des Affaires étrangères de ce rapport écrit annuel. Cette modification permettra ainsi de simplifier la procédure d’information de l’Assemblée nationale sur les activités de ces assemblées.

La Commission adopte l’article 10 sans modification.

Article 11

(Chapitre VII du titre Ier et article 29-1 [nouveau] du Règlement de l’Assemblée nationale)


Procédure d’avis des commissions permanentes sur certaines nominations

Dans la mesure où la Constitution a instauré une procédure de consultation des commissions permanentes des deux assemblées préalable à la nomination à certains emplois ou fonctions par le Président de la République (article 13 de la Constitution), et a rendu cette procédure directement applicable aux nominations par le Président de la République de membres du Conseil constitutionnel (article 56), de membres du Conseil supérieur de la magistrature (article 61) et du Défenseur des droits (article 71-1), il convient de prévoir dans le Règlement de l’Assemblée selon quelles modalités la commission permanente compétente de l’Assemblée nationale sera conduite à donner son avis sur les personnalités dont la nomination à l’une de ces fonctions est envisagée.

Un nouveau chapitre VII, consacré à l’avis des commissions permanentes sur certaines nominations, se substitue à l’actuel chapitre VII, relatif aux modalités spéciales des nominations aux assemblées internationales et européennes, qui est supprimé, l’article unique de ce chapitre (article 29) étant intégré dans le chapitre VI relatif aux modalités générales des nominations personnelles.

Ce nouveau chapitre VII est composé d’un article unique 29-1, qui a pour objet :

—  de prévoir que le nom de la personnalité dont la nomination est envisagée par le Président de la République est transmis par le Premier ministre au président de l’Assemblée, lequel est chargé de saisir la commission compétente (premier alinéa) ;

—  de prévoir que la commission permanente compétente est alors convoquée par le Président de l’Assemblée nationale ou par son président, conformément à l’article 40 du Règlement (20) (deuxième alinéa) ;

—  de permettre une audition par la commission de la personnalité dont la nomination est envisagée, la publicité de cette audition étant organisée conformément aux règles de publicité des travaux des commissions prévues par l’article 46 du Règlement (21) (troisième alinéa) ;

—  de prévoir les modalités du scrutin permettant de recueillir l’avis de la commission : scrutin secret, pouvant avoir lieu à l’issue de l’audition de la personnalité dont la nomination est envisagée, mais devant avoir lieu en-dehors de sa présence ; utilisation de bulletins comportant le nom de la personnalité ; dépouillement du scrutin par des scrutateurs tirés au sort et proclamation des résultats par le président de la commission (quatrième et cinquième alinéas).

—  de prévoir que l’avis, notifié au Président de la République et au Premier ministre, est publié au Journal officiel, conformément à l’exigence constitutionnelle de publicité de cet avis (22).

Enfin, un sixième alinéa permet d’envisager le cas des avis que doivent rendre les commissions permanentes compétentes sur certaines nominations effectuées par le Président de l’Assemblée nationale. L’article 56 de la Constitution prévoit en effet que les membres du Conseil constitutionnel nommés par le Président de l’Assemblée nationale le sont après avis de la commission permanente compétente, de même que l’article 65 de la Constitution prévoit un avis de la commission permanente compétente pour la nomination de membres du Conseil supérieur de la magistrature par le Président de l’Assemblée nationale. Le sixième alinéa prévoit en conséquence que le Président de l’Assemblée nationale saisit la commission compétente et que la procédure prévue pour l’avis à rendre sur des nominations par le Président de la République est applicable.

Concernant cette procédure d’avis des commissions permanentes compétentes préalable à certaines nominations par le Président de la République, votre rapporteur avait fait observer, lors de la révision constitutionnelle, que la rédaction finalement retenue pourrait permettre aux commissions des deux assemblées « de se réunir et d’auditionner la personne dont la nomination est envisagée soit conjointement soit séparément » (23). À défaut d’une telle audition conjointe de la personne dont la nomination est envisagée, qui n’a pas été pratiquée lors du premier avis rendu sur le fondement de l’article 13 de la Constitution (24), il est souhaitable que le scrutin organisé dans chacune des deux commissions permanentes compétentes soit dépouillé au même moment, afin d’éviter que le résultat du scrutin dans l’une des commissions n’influence le vote dans l’autre commission. Si l’on ne saurait imposer dans notre Règlement que le Sénat ne puisse donner le sens de l’avis de sa commission permanente avant que le sens de l’avis de la commission permanente de l’Assemblée nationale ne soit également connu, il serait toutefois préférable que la procédure qui a été appliquée à l’occasion du premier avis rendu sur le fondement de l’article 13 de la Constitution (25) soit respectée par nos deux assemblées.

Le fait que la réunion des suffrages des deux commissions permanentes compétentes puisse avoir pour effet d’interdire la nomination de la personne qui a été soumise à l’avis des commissions, devrait de la même manière conduire à ce que les règles d’organisation du scrutin soient identiques dans les deux assemblées. Or, en l’état actuel des règlements, les délégations de vote sont admises pour ce type de scrutin au Sénat, alors qu’elles ne le sont pas à l’Assemblée (26). L’exigence constitutionnelle de procéder à l’addition des suffrages exprimés au sein des deux assemblées paraît imposer des règles identiques en matière de délégations de vote, afin que l’ensemble des parlementaires appelés à se prononcer sur une proposition de nomination par le Président de la République soient conduits à le faire dans les mêmes conditions.

Enfin, la nouvelle procédure de recueil de l’avis des commissions permanentes sur des propositions de nomination gagnerait à ne pas être réservée aux seules nominations pour lesquelles la Constitution prévoit le recueil de cet avis. Il convient en effet de prendre en compte le fait que le législateur prévoit parfois le recueil de l’avis de la commission permanente compétente de chaque assemblée sur certaines nominations effectuées par le Président de la République, sans qu’il s’agisse de la procédure prévue par l’article 13 de la Constitution (27). De même, à l’occasion de la création de la commission prévue par l’article 25 de la Constitution, le législateur a souhaité que la commission permanente compétente de chaque assemblée soit consultée pour la nomination d’une personnalité qualifiée par le président de l’assemblée concernée, sans que cette disposition trouve son origine dans la Constitution (28).

La Commission adopte l’amendement CL 217 du rapporteur.

Elle est ensuite saisie de l’amendement CL 124 de M. Jean-Jacques Urvoas.

M. Jean-Jacques Urvoas. L’une des nouveautés est que les assemblées ont à émettre un avis sur la nomination de certaines personnalités. Le présent amendement propose que ce soit la Conférence des présidents, plutôt que le président de l’Assemblée nationale, qui choisisse la commission compétente pour émettre cet avis.

M. le rapporteur. Selon l’article 13 de la Constitution, c’est la loi qui détermine les commissions permanentes compétentes selon les emplois concernés. Nous allons être saisis prochainement d’une loi organique et d’une loi ordinaire qui régleront cette question pour chaque poste.

L’amendement CL 124 est retiré.

La Commission examine en discussion commune les amendements CL 216 du rapporteur et CL 119 de M. Jean-Jacques Urvoas.

M. le rapporteur. Mon amendement CL 216 reprend en fait une proposition de M. Urvoas : il s’agit de permettre à la commission qui examine les candidatures de désigner un rapporteur. Je ne pense pas que cela soit toujours indispensable, mais cela peut être utile. En revanche, le fait d’évaluer la candidature proposée, comme c’est proposé dans l’amendement CL 119, me paraît une notion difficile à appliquer. Dans mon idée, le rapporteur, comme sur d’autres textes, introduira le sujet lors de l’audition et posera les premières questions au candidat.

M. Jean-Jacques Urvoas. Je suis tout à fait favorable à l’amendement du rappporteur, à cette réserve que l’amendement prévoit que la commission « peut nommer » un rapporteur. Je sais bien que laisser un maximum de liberté est souvent préférable, mais je préférerais « nomme ». Toutes les nominations ne sont certes pas très importantes, mais le rapport pourra être très réduit !

M. Daniel Garrigue. Le rapporteur aurait-il la possibilité de rencontrer les candidats, comme il organise des auditions sur les autres textes ?

M. le rapporteur. Je ne pense pas que ce sera sa manière habituelle de travailler. Il pourrait en revanche envoyer des questionnaires aux candidats, et intervenir lors du huis clos qui suit l’audition.

M. Jean-Jacques Urvoas. Le rapporteur pourra aussi éclairer la commission sur le poste dont il s’agit alors que pour l’instant, chacun de nous prépare la question de son côté.

M. le rapporteur. Ce serait d’autant mieux que le nombre de nominations que nous aurons à examiner sera sans doute assez élevé.

M. Jean-Jacques Urvoas. Dans ce cas, je m’associe à l’amendement CL 216 et je retire l’amendement CL 119.

La Commission adopte l’amendement CL 216.

Puis elle est saisie de l’amendement CL 120 de M. Jean-Jacques Urvoas.

M. Jean-Jacques Urvoas. Cet amendement fixe des délais : l’audition doit avoir lieu au moins quinze jours après son inscription à l’ordre du jour de la commission, de façon à ce que nous ayons le temps de la préparer – je vous rappelle qu’il s’agit de postes importants – et le vote trois jours après, afin que les groupes puissent arrêter leur position.

M. le rapporteur. Certains textes peuvent imposer des délais plus rapides : ainsi, l’ordonnance 58-1067 relative au Conseil constitutionnel prévoit un remplacement dans la huitaine.

Par ailleurs, cette disposition pourrait être annulée par le Conseil constitutionnel parce qu’elle ajoute une condition de délai qui n’est pas prévue dans la Constitution.

Dans les faits, on constatera sans doute un délai d’une semaine : on désignera le rapporteur un mercredi, et l’audition aura lieu la semaine d’après. Mais deux problèmes restent pendants au sujet des nominations. Le premier est celui de la simultanéité des dépouillements dans les deux assemblées. Nous l’avons résolu dans le cas de la nomination d’Yves Guéna en appelant le Sénat pour qu’il nous fasse savoir quand sa commission des Lois commençait son dépouillement, et c’est seulement alors que nous avons procédé au nôtre
– alors que le vote avait eu lieu juste après notre audition. Mais cette solution ne peut être que ponctuelle. Je vous proposerai un amendement pour que les deux urnes soient dépouillées en même temps.

Pour le second problème en revanche, je n’ai pas de solution. Le fait est que nous votons selon deux modes différents – le Sénat avec des délégations alors que chez nous, seuls les présents votent. Cette situation ne peut évidemment pas perdurer, puisqu’elle modifie le rapport constitutionnel entre les deux commissions. Toutefois, alors que le Sénat avait, il y a une vingtaine d’années, voulu interdire dans son Règlement les délégations de vote pour les nominations personnelles, le Conseil constitutionnel avait annulé cette disposition en se fondant sur l’ordonnance n° 58-1066. J’ai saisi M. Accoyer de la question. Il devrait être possible de résoudre le problème dans la loi organique concernant la liste des nominations. À mon sens, les délégations ne devraient pas être autorisées : il doit s’agit d’un vote personnel à bulletin secret. En tout état de cause, il faut aboutir au plus vite à appliquer la même règle dans les deux assemblées.

L’amendement CL 120 est retiré.

La Commission est saisie de deux amendements en discussion commune : le CL 85 de M. Bertrand Pancher et le CL 123 de M. Jean-Jacques Urvoas. .

M. Bertrand Pancher. L’amendement CL 85 propose que l’audition des candidats à la nomination soit publique.

M. Jean-Jacques Urvoas. Le CL 123 prévoit des exceptions, motivées par le secret professionnel ou celui de la défense nationale.

M. Jérôme Lambert. Mais comment le savoir à l’avance ? Il est des cas où la question apparaîtra en plein cours de l’audition.

M. Jean-Christophe Lagarde. Nous pouvons présumer du secret défense. En revanche, ce sera à la personne auditionnée de nous avertir du secret professionnel, en cours d’audition le cas échéant.

M. le rapporteur. Je suis favorable au principe d’une audition publique. Peut-être peut-on modifier l’amendement CL 123 pour prévoir que sauf décision contraire du bureau, l’audition est publique ?

M. Jean-Christophe Lagarde. Toutefois, il faut préciser que la décision du Bureau est fondée sur le secret professionnel ou de la défense. Le Bureau ne doit pas pouvoir prendre une décision d’opportunité politique.

M. le rapporteur. L’amendement CL 123 deviendrait : « Sous réserve de la préservation du secret professionnel ou du secret de la défense nationale constatée par le bureau, l’audition est publique ». Nous peaufinerons la rédaction plus tard.

Mme Aurélie Filipetti. Je ne vois pas vraiment le problème. Si la personne auditionnée est tenue par le secret professionnel ou le secret défense, elle n’a pas à répondre aux questions, que cela soit prévu par le Règlement ou non !

M. le rapporteur. D’autant qu’il n’y aura que peu de cas… En attendant, si le groupe SRC accepte la modification proposée, je suis favorable à son amendement et je m’y rallie.

M. Bertrand Pancher. Dans ce cas, je retire l’amendement CL 85 et je me rallie au CL 123.

La Commission adopte l’amendement CL 123 ainsi rectifié.

Elle est ensuite saisie de l’amendement CL 47 de M. Jean-Claude Sandrier.

M. Jean-Claude Sandrier. Cet amendement précise que le vote pour les nominations se fait par scrutin public.

M. le rapporteur. L’article 63, dans son deuxième alinéa, du Règlement prévoit expressément que le scrutin à propos des nominations personnelles est secret. Il pourrait certes être modifié, mais il me semble que la délibération à huis clos et le vote à bulletin secret sont la bonne solution.

En outre, ce vote libère les députés de toute consigne et de toute pression. Or, le but pour une nomination n’est pas de reproduire le fait majoritaire mais d’obtenir un avis en âme et conscience. Grâce à la règle des trois cinquièmes, la nomination pourra être refusée lorsque la majorité vivra un réel malaise. Et lorsque l’avis rendu sera négatif, il aura de l’importance. Tout cela ne peut se produire qu’avec des bulletins secrets.

La Commission rejette cet amendement.

Puis elle examine deux amendements, CL 121 et CL 122, de M. Jean-Jacques Urvoas pouvant faire l’objet d’une présentation commune.

M. Jean-Jacques Urvoas. Aujourd’hui, seul l’avis est rendu public. Nous proposons que la Commission puisse faire connaître ses motivations.

M. le rapporteur. J’avais proposé de conserver le principe du huis clos mais de permettre les explications de vote, qui figurent au compte rendu. Aller au-delà pose un problème parce que l’avis est le résultat des votes des deux assemblées et qu’il serait donc difficile de le motiver.

M. Daniel Garrigue. De toute façon, le principe du vote secret est qu’on n’a pas forcément envie de rendre publiques certaines considérations, parfois dans l’intérêt même de la personne concernée !

Les amendements CL 121 et CL 122 sont retirés.

La Commission est saisie de l’amendement CL 218 du rapporteur.

M. le rapporteur. Je vous propose, en souhaitant que le Sénat fasse de même, de préciser que le président de notre commission concernée se concerte avec son homologue du Sénat afin que le dépouillement ait lieu au même moment.

M. René Dosière. Je suis un peu troublé. Les deux assemblées sont autonomes. Chacune s’occupe de ses affaires. Comment les pousser à procéder en même temps ?

M. Jean-Christophe Lagarde. J’approuve cet amendement mais il faudrait obtenir du Sénat des engagements sur ce point.

M. François Vannson. Il est en effet indispensable que le dépouillement ait lieu au même moment dans les deux assemblées.

M. Etienne Blanc. Ne suffirait-il pas que les résultats des deux scrutins soient rendus publics concomitamment ?

M. le rapporteur. S’il y a un décalage dans le dépouillement, des pressions risquent de s’exercer sur la seconde assemblée appelée à voter. Comme je l’avais indiqué au moment de la révision constitutionnelle, il faut que les choses se passent de la même manière que si l’Assemblée et le Sénat étaient deux bureaux de vote.

La Commission adopte l’amendement CL 218.

Elle adopte ensuite l’amendement CL 219 du rapporteur.

Puis elle adopte l’article 11 ainsi modifié.

Article 12

(article 31 du Règlement de l’Assemblée nationale)


Constitution d’une commission spéciale

L’article 31 du Règlement fixe les conditions dans lesquelles l’Assemblée peut décider la constitution d’une commission spéciale pour l’examen d’un projet ou d’une proposition de loi.

Le présent article propose deux coordinations, la première ayant pour objet de procéder à une dénomination nouvelle du compte rendu intégral (désormais appelé le « compte rendu de séance », dans la mesure où il n’est plus nécessaire de faire de distinction avec le compte rendu analytique, qui est supprimé par l’article 34 de la présente proposition de résolution), la seconde rendue nécessaire par le remplacement, dans le second alinéa de l’article 45 de la Constitution, de la notion de « déclaration d’urgence » par celle d’« engagement de la procédure accélérée ».

M. Jean-Claude Sandrier retire son amendement CL 63.

La Commission adopte l’article 12 sans modification.

Article 13

(article 32 du Règlement de l’Assemblée nationale)


Constitution de droit d’une commission spéciale

L’article 32 du Règlement prévoit que la constitution d’une commission spéciale est de droit, à la demande d’un ou plusieurs présidents de groupe dont l’effectif global représente la majorité absolue des membres composant l’Assemblée. Une constitution de droit d’une commission spéciale est toutefois exclue dans trois cas : pour les projets portant approbation des options du plan ou du plan lui-même ; pour les projets autorisant la ratification d’un traité ou l’approbation d’un accord international ; lorsque l’Assemblée a déjà refusé, dans les conditions prévues à l’article 31 du Règlement, la constitution d’une telle commission spéciale.

Le présent article propose de supprimer les deux premiers de ces cas. Le premier cas est en effet devenu obsolète, avec la disparition du plan. Quant au deuxième cas, il s’agit d’une restriction à la constitution des commissions spéciales qui privilégie sans raison la commission des Affaires étrangères.

En conséquence, il sera désormais possible de créer une commission spéciale pour examiner un projet autorisant la ratification d’un traité.

La Commission examine l’amendement CL 19 de M. Jean-Claude Sandrier.

M. Jean-Claude Sandrier. Cet article « UMP » réserve au groupe majoritaire la possibilité d’obtenir la constitution d’une commission spéciale. Nous proposons, et c’est bien le moins d’un point de vue démocratique, d’ouvrir cette possibilité à tout président de groupe.

M. le rapporteur. Avis défavorable. Le principe, c’est l’examen par une commission permanente. La création d’une commission spéciale devant rester exceptionnelle, il n’y a pas lieu qu’elle soit de droit à la demande d’un président de groupe minoritaire, faute de quoi, sur chaque projet ou proposition de loi, on risquerait de remettre en cause la compétence de la commission permanente.

M. Jean-Christophe Lagarde. Dans la réforme constitutionnelle et les textes qui en découlent, nous avons commencé, sans nier le fait majoritaire, à donner certains « droits de tirage » aux groupes politiques minoritaires. Peut-être pourrions-nous, d’ici à l’examen de ce texte en application de l’article 88, réfléchir à la possibilité de le faire à propos des commissions spéciales, à l’instar de ce que nous avions décidé par exemple pour les demandes de commission d’enquête et pour les temps de parole.

M. Daniel Garrigue. L’idée des commissions spéciales est née en réaction contre le nombre excessif de commissions sous la IVème°République. Dans la pratique, on en crée surtout lorsqu’il y a un conflit d’attribution entre les commissions permanentes. Il serait dangereux de déplacer la question sur le terrain politique.

M. Jean-Claude Sandrier. Je m’associe à la demande de M. Lagarde de prendre le temps d’une réflexion sur la mise en place d’un droit de tirage.

M. le rapporteur. L’article 31 du Règlement dispose d’ores et déjà que « la constitution d’une commission spéciale peut être décidée par l’Assemblée sur la demande, soit du président d’une commission permanente, soit du président d’un groupe, soit de 30 députés au moins ». Nous pourrions, si vous le souhaitez, abaisser ce seuil à 20 députés, en s’alignant ainsi sur le nombre requis pour constituer un groupe.

M. Jean-Claude Sandrier. Je déposerai un amendement en ce sens lorsque la Commission se réunira en application de l’article 88.

M. Jean-Christophe Lagarde. Je le cosignerai.

M. François Vannson. Moi aussi.

Après le retrait de l’amendement CL 19, la Commission adopte l’article 13 sans modification.

Article 14

(article 33 du Règlement de l’Assemblée nationale)


Effectif des commissions spéciales

Le présent article propose de porter l’effectif des commissions spéciales, qui est actuellement fixé à 57 membres et qui ne peut comprendre plus de 28 membres appartenant à une même commission permanente, en vertu de l’article 33 du Règlement, à 70 membres, le nombre maximal de membres appartenant à une même commission étant porté pour sa part à 34 membres.

Initialement, le Règlement de l’Assemblée nationale avait fixé à 30 le nombre de membres des commissions spéciales, tout en leur permettant de s’adjoindre au plus trois membres choisis parmi les députés n’appartenant à aucun groupe (29). Par la suite, l’effectif a été augmenté pour atteindre 57 membres, par une résolution du 16 mai 1989 (30). La proposition de porter à 70 le nombre de membres d’une commission spéciale, deux députés n’appartenant à aucun groupe pouvant s’adjoindre à cette commission, permettra d’aligner l’effectif des commissions spéciales sur celui des commissions permanentes (72 membres). L’interdiction de compter plus de 34 membres appartenant à une même commission permanente permettra comme aujourd’hui d’éviter qu’une commission permanente soit prépondérante au sein d’une commission spéciale et que cette dernière ne soit qu’un faux-nez de ladite commission permanente.

La Commission adopte l’article 14 sans modification.

Article 15

(article 34-1 [nouveau] du Règlement de l’Assemblée nationale)


Bureau des commissions spéciales

Le présent article propose d’insérer, dans le chapitre VIII consacré à la composition et au mode d’élection des commissions spéciales, un nouvel article 34-1 alignant les règles relatives à la composition et à la nomination du bureau des commissions spéciales sur celles prévues à l’article 39 du Règlement pour la composition et la nomination du bureau des commissions permanentes.

Par conséquent, alors qu’une commission spéciale ne compte aujourd’hui, outre son président, que deux vice-présidents et deux secrétaires, elle comptera demain quatre vice-présidents et quatre secrétaires. Le bureau devra s’efforcer de reproduire la configuration politique de l’Assemblée et comprendre au moins un représentant de chaque groupe. Par souci de simplification des exigences de représentation des différentes composantes politiques de notre assemblée, votre commission vous propose de retenir de préférence la règle prévue pour le bureau des commissions prévues aux articles 16 et 80 du Règlement ainsi que pour le bureau des commissions d’enquête.

L’augmentation du nombre de membres du bureau des commissions spéciales est cohérente avec l’augmentation, à l’article 33 du Règlement, du nombre de membres de chaque commission spéciale.

Par ailleurs, il est précisé qu’une commission spéciale devra toujours procéder simultanément à la nomination de son bureau et à la désignation de son rapporteur, ce qui est cohérent avec l’objet de cette commission, qui est d’examiner spécifiquement le texte pour lequel elle a été créée.

Enfin, il convient de signaler une disposition prévue par l’article 18 de la présente proposition de résolution qui ne sera pas sans incidence sur la composition du bureau des commissions spéciales : la suppression de la disposition de l’article 39 du Règlement interdisant de cumuler les fonctions de président d’une commission permanente et de président d’une commission spéciale.

La Commission adopte l’article 15 sans modification.

Article 16

(article 36 du Règlement de l’Assemblée nationale)


Nombre et compétences des commissions permanentes

En faisant passer de six à huit le nombre maximal de commissions permanentes, la rédaction de l’article 43 de la Constitution, telle qu’elle résulte de la révision constitutionnelle du 23 juillet 2008, ouvre aux règlements des assemblées une faculté de modifier le nombre de leurs commissions permanentes qui était souhaitée depuis de nombreuses années. Le présent article propose d’utiliser pleinement cette possibilité.

Il est proposé de scinder les deux commissions qui comptent à l’heure actuelle chacune le quart de l’effectif de notre assemblée : la commission des Affaires culturelles, familiales et sociales, et la commission des Affaires économiques, de l’environnement et du territoire. Outre leur effectif pléthorique, le fait qu’elles connaissent une activité législative considérable et le fait qu’elles couvrent à elles deux plus de la moitié des portefeuilles gouvernementaux justifient pleinement cette scission, que la présente proposition de résolution s’efforce de rendre la plus cohérente possible.

Il est d’autre part proposé de procéder à des ajustements à la marge des compétences des quatre autres commissions permanentes.

1. La scission de la commission des Affaires culturelles, familiales et sociales

La scission de la commission des Affaires culturelles, familiales et sociales, qui avait été envisagée par votre rapporteur dès la précédente réforme du Règlement (31), en juin 2006, a été défendue, lors de la révision constitutionnelle, tant par votre rapporteur (32) que par M. Benoist Apparu, rapporteur pour avis de la commission des Affaires culturelles, familiales et sociales (33).

Les compétences de l’actuelle commission se prêtaient aisément à une scission en deux blocs cohérents : d’une part les questions qui relèvent du domaine social, de la santé, de l’emploi et de la formation professionnelle, de l’autre les questions culturelles, d’éducation et de communication. Par ailleurs, cette scission pouvait être l’occasion de procéder à des ajustements à la marge du partage des compétences avec les autres commissions. Votre rapporteur avait considéré que le droit de la propriété intellectuelle, qui relève aujourd’hui de la commission des Lois, pourrait être ajouté aux compétences de la future commission des Affaires culturelles, de même que la partie de la recherche qui relève aujourd’hui de la commission des Affaires économiques (34). Il était rejoint en cela par M. Benoist Apparu, qui estimait ces propositions de regroupement « judicieuses » (35).

Le présent article retient pour l’essentiel la répartition des compétences qui avait alors été envisagée et permet dans le même temps de procéder à la substitution de certains termes à d’autres devenus désuets ou moins pertinents ainsi que de mentionner des compétences résultant de réformes récentes (lois de financement de la sécurité sociale).

Les compétences de la nouvelle commission des Affaires culturelles et de l’éducation seraient :

—  l’enseignement scolaire, l’enseignement supérieur et la recherche, à l’exception de la recherche appliquée qui continuera à relever de la commission des Affaires économiques ;

—  la jeunesse et les sports ;

—  les activités artistiques et culturelles (alors qu’il était question jusqu’à présent uniquement des activités culturelles) ;

—  la communication (terme préféré à celui d’information), à l’exclusion des « communications électroniques » confiées à la commission des Affaires économiques ;

—  la propriété intellectuelle.

Jusqu’à présent, la compétence en matière de propriété intellectuelle n’est pas mentionnée explicitement par le Règlement. Par le biais de la compétence en matière de législation civile, la commission des Lois est compétente en ce domaine.

Le transfert à la commission des Affaires culturelles de la compétence en matière de propriété intellectuelle semble légitime, dans le cas de la propriété littéraire et artistique, dans la mesure où cette commission s’intéressera aux questions de création. L’intérêt des membres de la commission des Affaires culturelles, familiales et sociales pour ces questions s’est d’ailleurs manifesté, lors du dernier projet de loi examiné par la commission des Lois en cette matière (36), par une saisine pour avis. En complément de ces arguments, on peut signaler qu’au Sénat, la commission des Affaires culturelles est compétente pour les textes relatifs à la propriété littéraire et artistique.

La nouvelle commission des Affaires sociales serait pour sa part compétente pour :

—  l’emploi et les relations du travail (plutôt que le travail et l’emploi, selon l’énumération actuelle) ;

—  la formation professionnelle ;

—  la santé et la solidarité (le terme de santé étant préféré à celui de « santé publique », plus restrictif) ;

—  les personnes âgées, les personnes handicapées et la famille (les publics ainsi visés étant plus précis qu’à l’heure actuelle, où il est question de « famille » et de « population ») ;

—  la protection sociale (terme préféré à ceux de « sécurité sociale et aide sociale », car il permet d’englober ces deux termes et de couvrir également le champ de la mutualité) ;

—  les lois de financement de la sécurité sociale et le contrôle de leur application ;

—  l’insertion et l’égalité des chances (qui remplacent la « promotion sociale »).

Si cette répartition des compétences permet d’obtenir des blocs cohérents, il convient de signaler que l’activité législative de la future commission des Affaires culturelles et de l’éducation devrait être sensiblement moindre que celle de la future commission des Affaires sociales. Cet aspect avait déjà été relevé par M. Benoist Apparu dans son avis sur le projet de loi constitutionnelle : « Les textes dans le domaine social représentent plus de 70 % des textes examinés par la commission : 33 sur 47 durant la XIe législature, 44 sur 60 sous la XIIe. Le PLFSS occupe, à lui seul, plus d’un cinquième du temps de présence de la commission en séance publique sur la durée de la législature. » (37) Le même constat peut être fait pour le début de la présente législature, 16 des 18 projets de loi et 6 des 8 propositions de loi examinés par la commission des Affaires culturelles, familiales et sociales concernant le domaine social.

Mais cette asymétrie dans la répartition du travail législatif devrait toutefois être compensée par une répartition plus équilibrée des tâches de contrôle et d’évaluation, et par une plus grande attention apportée ainsi aux politiques publiques dans les domaines culturels et éducatifs. Sur les quatorze missions d’information créées depuis le début de la treizième législature par la commission des Affaires culturelles, familiales et sociales, seules trois concernent ces domaines. Dès lors qu’une commission distincte s’occupera de ces politiques publiques, les travaux d’évaluation et de contrôle devraient se développer. Devrait également y contribuer le fait que, sur les treize rapports budgétaires pour avis actuels de la commission des Affaires culturelles, familiales et sociales, sept concernent le futur domaine de compétence de la commission des Affaires culturelles et de l’éducation et cinq le futur domaine de compétence de la commission des Affaires sociales (38).

2. La scission de la commission des Affaires économiques, de l’environnement et du territoire

Comme l’expliquait votre rapporteur lors de la révision constitutionnelle : « Afin de pleinement prendre en compte l’importance nouvelle des questions d’environnement et d’aménagement du territoire, la commission des Affaires économiques, de l’environnement et du territoire pourrait également être scindée en deux commissions, l’une compétente pour les affaires économiques, l’autre en matière d’aménagement du territoire et d’environnement. » (39)

La nouvelle rédaction de l’article 36 du Règlement prévoit une telle scission. Elle accorde à la nouvelle commission du Développement durable et de l’aménagement du territoire les compétences en matière :

—  d’aménagement du territoire ;

—  de construction ;

—  de transports ;

—  d’équipement, d’infrastructures et de travaux publics ;

—  d’environnement ;

—  de chasse.

La nouvelle commission des Affaires économiques sera compétente pour :

—  l’agriculture et la pêche ;

—  l’énergie et les industries ;

—  la recherche appliquée et l’innovation (termes plus explicites que celui de « recherche technique ») ;

—  la consommation, le commerce intérieur et extérieur (la compétence en matière de douanes n’étant plus mentionnée) ;

—  les communications électroniques et les postes (qui se substituent à l’actuelle mention des « moyens de communication », étant entendu par ailleurs que la compétence en matière de transports est dévolue à la commission du Développement durable et de l’aménagement du territoire) ;

—  le tourisme ;

—  le logement et l’urbanisme.

Dans un certain nombre de cas, il se peut que l’attribution d’un texte à l’une ou l’autre des deux nouvelles commissions s’avère délicate. Par exemple, un projet de loi relatif aux organismes génétiquement modifiés peut être considéré à la fois comme relatif à l’agriculture et comme relatif à l’environnement. En toute hypothèse, la saisine pour avis de la commission à laquelle le projet de loi ne serait pas renvoyé, ou la création d’une commission spéciale, seront deux possibilités pour l’examen des textes à l’intersection des domaines de compétence de ces deux nouvelles commissions.

De la même manière, lorsqu’un texte législatif fait référence aux « commissions du Parlement compétentes en matière d’agriculture et d’environnement », les commissions compétentes à l’Assemblée nationale seront alors au nombre de deux (40).

En dépit de cette légère difficulté, la répartition des compétences devrait permettre d’avoir une charge de travail répartie équitablement entre les deux nouvelles commissions. Depuis le début de la présente législature, les projets et propositions de loi examinés par la commission des Affaires économiques ont porté dans les mêmes proportions sur les domaines de compétence des deux futures commissions.

3. Des ajustements plus ponctuels des compétences des quatre autres commissions permanentes

En ce qui concerne les quatre autres commissions permanentes actuelles, leurs compétences sont modifiées à la marge. Dans le même temps, les termes employés sont modernisés et permettent de préciser le domaine de compétence de chaque commission.

La commission des Affaires étrangères sera compétente, comme à l’heure actuelle, pour la politique étrangère et européenne (ces deux termes étant plus précis que celui de politique extérieure), les traités et accords internationaux, la coopération. Est en outre ajoutée la mention d’une compétence pour les organisations internationales, le développement, la francophonie ainsi que les relations culturelles internationales. L’ajout de la francophonie est justifié par le rétablissement, dans la Constitution, d’un titre et d’un article consacrés à ce domaine (titre XIV). Dès lors qu’une compétence en matière culturelle est attribuée à la nouvelle commission des Affaires culturelles, le fait de mentionner les relations culturelles internationales au titre des compétences de la commission des Affaires étrangères permet de dissiper toute ambiguïté quant au partage de compétence entre les deux commissions.

La commission de la Défense nationale et forces armées sera compétente, comme à l’heure actuelle, pour l’organisation générale de la défense, la politique de coopération et d’assistance dans le domaine militaire, les industries de défense (terme permettant de couvrir la compétence actuelle en matière d’« industries aéronautique, spatiale et d’armement ; établissements militaires et arsenaux »), les personnels civils et militaires des armées, la gendarmerie (le maintien de la compétence de la commission de la Défense pouvant se justifier par le maintien du statut militaire et le caractère de force armée de la gendarmerie) et la justice militaire. Apparaissent la mention d’une compétence en matière de liens entre l’armée et la nation ainsi que de questions stratégiques. Enfin, la compétence en matière d’anciens combattants, qui était jusqu’à présent dans le champ de la commission des Affaires culturelles, familiales et sociales, est transférée à la commission de la Défense.

La commission des Finances voit sa dénomination légèrement modifiée. Alors qu’elle s’intitulait jusqu’à présent « commission des Finances, de l’économie générale et du Plan », il est substitué à ce dernier terme, devenu obsolète, celui de « contrôle budgétaire ». Cette commission sera compétente, comme à l’heure actuelle, pour le contrôle de l’exécution du budget ainsi que pour le domaine de l’État. Est substituée à la compétence en matière de recettes et dépenses de l’État une compétence en matière de finances publiques (compétence plus large, qui inclut les finances de l’ensemble des établissements et organismes publics, mais qui ne saurait empiéter sur les compétences propres de la commission des Affaires sociales en matière de finances sociales et de la commission des Lois en matière de finances locales). De même, est substituée à la compétence en matière de monnaie et crédit une compétence en matière de politique monétaire (compétence plus précise). En outre, est introduite une mention de la compétence de la commission des Finances en matière de lois de finances, de lois de programmation des finances publiques (catégorie nouvelle issue de la révision constitutionnelle du 23 juillet 2008), de conjoncture économique, de banques et d’assurances. En revanche, la mention d’une compétence de la commission des Finances pour le « contrôle financier des entreprises nationales » (41) ainsi que pour les « activités financières intérieures et extérieures » est supprimée. Enfin, est transférée de la commission des Lois à la commission des Finances la compétence en matière de fiscalité locale. Il convient de souligner que ce transfert de compétence est limité à la seule fiscalité locale, et ne s’étend pas à l’ensemble des finances locales. Par conséquent, un texte portant réforme d’une dotation de l’État aux collectivités territoriales demeurera de la compétence de la commission des Lois.

Enfin, la commission des Lois constitutionnelles, de la législation et de l’administration générale de la République, qui transfère une partie de ses compétences à d’autres commissions (la propriété intellectuelle aux Affaires culturelles et la fiscalité locale aux Finances), sera compétente, comme à l’heure actuelle, pour les lois constitutionnelles, organiques et électorales ainsi que le Règlement, les pétitions, l’organisation judiciaire, la législation civile, administrative et pénale, l’administration générale et territoriale de l’État et les collectivités territoriales. En outre, sont ajoutées la mention d’une compétence pour la législation commerciale (jusqu’alors incluse implicitement dans la législation civile), la fonction publique (jusqu’alors incluse implicitement dans la législation administrative) ainsi que les libertés publiques, la sécurité (à l’exclusion de la gendarmerie, toujours de la compétence de la commission de la Défense) et la sécurité civile.

La nouvelle architecture des commissions permanentes qui est proposée par le présent article de la proposition de résolution peut être résumée par le tableau suivant.

LA PROPOSITION D’UNE NOUVELLE RÉPARTITION DES COMPÉTENCES
ENTRE COMMISSIONS PERMANENTES

Règlement en vigueur

Proposition de résolution

COMMISSION DES AFFAIRES CULTURELLES, FAMILIALES ET SOCIALES

ENSEIGNEMENT ET RECHERCHE ; FORMATION PROFESSIONNELLE, PROMOTION SOCIALE ; JEUNESSE ET SPORTS ; ACTIVITÉS CULTURELLES ; INFORMATION ; TRAVAIL ET EMPLOI ; SANTÉ PUBLIQUE, FAMILLE, POPULATION ; SÉCURITÉ SOCIALE ET AIDE SOCIALE ; PENSIONS CIVILES, MILITAIRES, DE RETRAITE ET D’INVALIDITÉ ;

COMMISSION DES AFFAIRES FAMILIALES ET SOCIALES 

EMPLOI ET RELATIONS DU TRAVAIL ; FORMATION PROFESSIONNELLE ; SANTÉ ET SOLIDARITÉ ; PERSONNES ÂGÉES ; PERSONNES HANDICAPÉES ; FAMILLE ; PROTECTION SOCIALE ; LOIS DE FINANCEMENT DE LA SÉCURITÉ SOCIALE ET CONTRÔLE DE LEUR APPLICATION ; INSERTION ET ÉGALITÉ DES CHANCES

COMMISSION DES AFFAIRES CULTURELLES ET DE L’ÉDUCATION

ENSEIGNEMENT SCOLAIRE ; ENSEIGNEMENT SUPÉRIEUR ; RECHERCHE ; JEUNESSE ; SPORTS ; ACTIVITÉS ARTISTIQUES ET CULTURELLES ; COMMUNICATION ; PROPRIÉTÉ INTELLECTUELLE

COMMISSION DES AFFAIRES ÉCONOMIQUES, DE L’ENVIRONNEMENT ET DU TERRITOIRE

AGRICULTURE ET PÊCHES ; ÉNERGIE ET INDUSTRIES ; RECHERCHE TECHNIQUE ; CONSOMMATION ; COMMERCE INTÉRIEUR ET EXTÉRIEUR, DOUANES ; MOYENS DE COMMUNICATION ET TOURISME ; AMÉNAGEMENT DU TERRITOIRE ET URBANISME, ÉQUIPEMENT ET TRAVAUX PUBLICS, LOGEMENT ET CONSTRUCTION ; ENVIRONNEMENT ;

COMMISSION DES AFFAIRES ÉCONOMIQUES

AGRICULTURE ET PÊCHE ; ÉNERGIE ET INDUSTRIES ; RECHERCHE APPLIQUÉE ET INNOVATION ; CONSOMMATION, COMMERCE INTÉRIEUR ET EXTÉRIEUR ; POSTES ET COMMUNICATIONS ÉLECTRONIQUES ; TOURISME ; URBANISME, LOGEMENT.

COMMISSION DU DÉVELOPPEMENT DURABLE ET DE L’AMÉNAGEMENT DU TERRITOIRE

AMÉNAGEMENT DU TERRITOIRE ; CONSTRUCTION ; TRANSPORTS ; ÉQUIPEMENT, INFRASTRUCTURES, TRAVAUX PUBLICS ; ENVIRONNEMENT, CHASSE.

COMMISSION DES AFFAIRES ÉTRANGÈRES

RELATIONS INTERNATIONALES : POLITIQUE EXTÉRIEURE, COOPÉRATION, TRAITÉS ET ACCORDS INTERNATIONAUX

COMMISSION DES AFFAIRES ÉTRANGÈRES

POLITIQUE ÉTRANGÈRE ET EUROPÉENNE ; TRAITÉS ET ACCORDS INTERNATIONAUX ; ORGANISATIONS INTERNATIONALES ; COOPÉRATION ET DÉVELOPPEMENT ; FRANCOPHONIE ; RELATIONS CULTURELLES INTERNATIONALES.

COMMISSION DE LA DÉFENSE NATIONALE ET DES FORCES ARMÉES

ORGANISATION GÉNÉRALE DE LA DÉFENSE ; POLITIQUE DE COOPÉRATION ET D’ASSISTANCE DANS LE DOMAINE MILITAIRE ; PLANS À LONG TERME DES ARMÉES ; INDUSTRIES AÉRONAUTIQUE, SPATIALE ET D’ARMEMENT ; ÉTABLISSEMENTS MILITAIRES ET ARSENAUX ; DOMAINE MILITAIRE ; SERVICE NATIONAL ET LOIS SUR LE RECRUTEMENT ; PERSONNELS CIVILS ET MILITAIRES DES ARMÉES ; GENDARMERIE ET JUSTICE MILITAIRE 

COMMISSION DE LA DÉFENSE NATIONALE ET DES FORCES ARMÉES

ORGANISATION GÉNÉRALE DE LA DÉFENSE : LIENS ENTRE L’ARMÉE ET LA NATION ; POLITIQUE DE COOPÉRATION ET D’ASSISTANCE DANS LE DOMAINE MILITAIRE ; QUESTIONS STRATÉGIQUES ; INDUSTRIES DE DÉFENSE ; PERSONNELS CIVILS ET MILITAIRES DES ARMÉES ; GENDARMERIE ; JUSTICE MILITAIRE ; ANCIENS COMBATTANTS.

COMMISSION DES FINANCES, DE L’ÉCONOMIE GÉNÉRALE ET DU PLAN

RECETTES ET DÉPENSES DE L’ÉTAT ; EXÉCUTION DU BUDGET ; MONNAIE ET CRÉDIT ; ACTIVITÉS FINANCIÈRES INTÉRIEURES ET EXTÉRIEURES ; CONTRÔLE FINANCIER DES ENTREPRISES NATIONALES ; DOMAINE DE L’ÉTAT

COMMISSION DES FINANCES, DE L’ÉCONOMIE GÉNÉRALE ET DU CONTRÔLE BUDGÉTAIRE

FINANCES PUBLIQUES ; LOIS DE FINANCES ; LOIS DE PROGRAMMATION DES ORIENTATIONS PLURIANNUELLES DES FINANCES PUBLIQUES ; CONTRÔLE DE L’EXÉCUTION DU BUDGET ; FISCALITÉ LOCALE ; CONJONCTURE ÉCONOMIQUE ; POLITIQUE MONÉTAIRE ; BANQUES ; ASSURANCES ; DOMAINE DE L’ÉTAT

COMMISSION DES LOIS CONSTITUTIONNELLES, DE LA LÉGISLATION ET DE L’ADMINISTRATION GÉNÉRALE DE LA RÉPUBLIQUE

LOIS CONSTITUTIONNELLES, ORGANIQUES ET ÉLECTORALES ; RÈGLEMENT ; ORGANISATION JUDICIAIRE ; LÉGISLATION CIVILE, ADMINISTRATIVE ET PÉNALE ; PÉTITIONS ; ADMINISTRATION GÉNÉRALE DES TERRITOIRES DE LA RÉPUBLIQUE ET DES COLLECTIVITÉS LOCALES

COMMISSION DES LOIS CONSTITUTIONNELLES, DE LA LÉGISLATION ET DE L’ADMINISTRATION GÉNÉRALE DE LA RÉPUBLIQUE

LOIS CONSTITUTIONNELLES ; LOIS ORGANIQUES ; RÈGLEMENT ; DROIT ÉLECTORAL ; LIBERTÉS PUBLIQUES ; SÉCURITÉ ; SÉCURITÉ CIVILE ; DROIT ADMINISTRATIF ; FONCTION PUBLIQUE ; ORGANISATION JUDICIAIRE ; DROIT CIVIL, COMMERCIAL ET PÉNAL ; PÉTITIONS ; ADMINISTRATION GÉNÉRALE ET TERRITORIALE DE L’ÉTAT ; COLLECTIVITÉS TERRITORIALES.

N.B. Sont indiquées en gras les compétences transférées d’une commission permanente actuelle vers une autre commission permanente. Sont indiquées en italique les dénominations nouvelles.

Pour tirer toutes les conséquences de cette nouvelle répartition des compétences entre les commissions permanentes, l’article 142 de la présente proposition de résolution prévoit que les textes déjà renvoyés à l’une des six commissions permanentes actuelles, mais non encore examinés, devront faire l’objet d’un nouveau renvoi en fonction des nouvelles répartitions de compétences. Pour ce qui concerne les missions d’information créées par l’une ou l’autre des commissions permanentes qui seront scindées, il reviendra aux nouvelles commissions de décider de l’attribution de la mission en cours à l’une ou l’autre des commissions, voire de sa transformation en une mission d’information commune.

La Commission examine l’amendement CL 125 de M. Jean-Jacques Urvoas.

M. Jean-Jacques Urvoas. Cet article fait passer le nombre de commissions permanentes de six à huit. Il nous est proposé de scinder en deux la Commission des affaires économiques, de l’environnement et du territoire – de même que la Commission des affaires culturelles, familiales et sociales – et de créer une Commission du développement durable et de l’aménagement du territoire. Le développement durable ayant un caractère transversal, il nous semble préjudiciable de le faire relever d’une commission particulière.

En revanche, il nous paraîtrait opportun de scinder notre Commission des lois, afin de créer, d’une part, une Commission des droits et des libertés, couvrant les domaines des libertés publiques, de la sécurité, de la sécurité civile, du droit administratif, de l’organisation judiciaire, du droit civil, du droit commercial, du droit pénal et des pétitions, et, d’autre part, une Commission des affaires institutionnelles, couvrant les lois constitutionnelles, les lois organiques, le Règlement, le droit électoral, l’administration générale et territoriale de l’État et les collectivités territoriales.

M. le rapporteur. Sans être parfait, le découpage auquel est parvenu le groupe de travail présidé par M. Accoyer a une logique. Les deux commissions les plus nombreuses et dont le champ de compétences est le plus étendu sont divisées en deux. La création d’une commission centrée sur le développement durable est cohérente avec la suppression, que nous avons votée hier, de la Délégation à l’aménagement du territoire. Quant à la création d’une Commission des affaires culturelles et de l’éducation, elle répond à la nécessité de pouvoir traiter ces sujets de manière aussi approfondie que ceux qui relèveront de la Commission des affaires sociales.

Je ne peux donc qu’émettre un avis défavorable à cet amendement.

M. René Dosière. Je regrette beaucoup que l’on n’ait pas retenu l’idée de bon sens qui avait été émise par M. Jean-Louis Debré de regrouper la Commission de la défense et la Commission des affaires étrangères en une commission unique, comme au Sénat. Les commissaires des deux commissions, tous partis confondus, s’y sont malheureusement opposés. Cette fusion, très logique au regard des travaux de ces commissions, aurait en outre permis d’en créer une sur d’autres sujets.

M. Jean-Jacques Urvoas. Je souligne qu’il n’y avait pas unanimité au sein du groupe de travail présidé par M. Accoyer. Le groupe socialiste était hostile à la découpe de la Commission des affaires économiques.

M. Jean-Christophe Lagarde. Mon groupe est hostile à cet amendement, mais je confirme qu’il n’y avait pas de consensus au sein du groupe de travail. Je vais soutenir en revanche l’amendement CL 70 de M. Sandrier car il paraît étonnant de créer une Commission du développement durable en l’amputant de l’énergie, de l’urbanisme et du logement…

La Commission rejette l’amendement CL 125.

Puis elle examine l’amendement CL 70 de M. Jean-Claude Sandrier.

M. Jean-Claude Sandrier. Nous proposons de faire relever l’énergie, l’urbanisme et le logement de la Commission du développement durable et de l’aménagement du territoire.

Après avis défavorable du rapporteur, la Commission rejette l’amendement CL 70.

La Commission examine à l’amendement CL 67 de M. Jean-Claude Sandrier.

M. Jean-Claude Sandrier. Dans les attributions de la Commission des affaires sociales, nous proposons de remplacer les mots « égalité des chances » par les mots « égalité des droits ».

Après avis défavorable du rapporteur, la Commission rejette l’amendement CL 67.

Puis elle est saisie de l’amendement CL 220 du rapporteur.

M. le rapporteur. Cet amendement, que j’ai déposé pour répondre à une attente du président Migaud, vise à étendre le champ de compétences de la Commission des finances aux participations de l’État.

La Commission adopte l’amendement CL 220.

Puis elle adopte l’article 16 ainsi modifié.

Article 17

(Chapitre X du titre Ier du Règlement de l’Assemblée nationale)


Suppression d’un chapitre

Il est proposé que l’article 39 du Règlement, qui figure actuellement au début du chapitre consacré aux travaux des commissions, soit transféré au chapitre précédent, relatif à la composition et au mode d’élection des commissions permanentes.

Ce transfert est permis par le fait que cet article, consacré à la composition du bureau des commissions, qui était jusqu’alors commun aux commissions permanentes et aux commissions spéciales, est modifié afin de devenir un article spécifique, propre au bureau des commissions permanentes, le bureau des commissions spéciales faisant l’objet d’un article distinct (article 34-1 du Règlement) au sein du chapitre consacré à ces commissions spéciales.

La Commission adopte l’article 17 sans modification.

Article 18

(article 39 du Règlement de l’Assemblée nationale)


Bureau des commissions permanentes

En l’état actuel du deuxième alinéa de l’article 39 du Règlement, le bureau des commissions permanentes comprend, outre le président, un vice-président et un secrétaire par fraction de 30 membres de l’effectif maximum. En conséquence, les commissions des Affaires étrangères, de la Défense, des Finances et des Lois ne comptent chacune que trois vice-présidents et trois secrétaires, tandis que les commissions des Affaires culturelles et des Affaires économiques comptent chacune six vice-présidents et six secrétaires. Le bureau de la commission des Finances comprend en outre un rapporteur général.

Dans la nouvelle rédaction de l’article 39 du Règlement, il est proposé de fixer à quatre le nombre de vice-présidents ainsi que le nombre de secrétaires pour chaque commission permanente. Cette harmonisation est justifiée par l’harmonisation des effectifs des commissions permanentes.

Les règles d’élection des bureaux des commissions demeurent inchangées, mais se combinent à l’introduction de nouvelles règles, destinées à favoriser l’octroi de droits spécifiques aux groupes d’opposition :

—  la composition du bureau de chaque commission « s’efforce de reproduire la configuration politique de l’Assemblée » et accorde au moins un représentant à chaque groupe ;

—  ne peut être élu à la présidence de la commission des Finances qu’un député appartenant à un groupe s’étant déclaré d’opposition, la déclaration d’appartenance à l’opposition d’un groupe étant valable pour la durée d’une session, comme l’élection des bureaux des commissions et intervenant au début de celle-ci.

À l’occasion de la réforme du Règlement de juin 2006, il avait été proposé d’attribuer une présidence de commission permanente à un membre de l’opposition. Votre rapporteur avait alors eu l’occasion de rappeler que des dispositions de cet ordre se rencontraient dans de nombreux régimes parlementaires (42). Cependant, devant l’opposition du groupe socialiste à cette proposition de modification, l’Assemblée nationale, suivant l’avis de votre rapporteur, avait finalement renoncé à introduire cette règle dans le Règlement de notre assemblée.

Aujourd’hui, alors que la Constitution comprend un nouvel article 51-1 qui prévoit que le règlement de chaque assemblée « reconnaît des droits spécifiques aux groupes d’opposition de l’assemblée intéressée », il est légitime de réserver aux groupes d’opposition la présidence de la commission des Finances. Cette présidence réservée ne saurait être exclusive de la possibilité que soient également élus à la présidence d’autres commissions d’autres députés membres de groupes de l’opposition.

En ce qui concerne la disposition relative à la composition des bureaux des commissions permanentes (également applicable, par renvoi, au bureau des commissions spéciales), elle transpose au bureau des commissions une règle figurant dans le Règlement pour la composition du Bureau de l’Assemblée (article 10, alinéa 2 du Règlement). Toutefois, elle ajoute à l’objectif de représentation des groupes politiques (43) une obligation de présence d’au moins un représentant de chaque groupe dans le bureau de chaque commission. La combinaison de cet objectif et de cette obligation pourrait avoir pour effet, si l’Assemblée comportait un certain nombre de petits groupes, d’aboutir à une large sur-représentation de ces petits groupes au sein des bureaux des commissions, tant au regard du principal groupe de la majorité que du principal groupe de l’opposition. Par conséquent, votre commission vous propose de retenir une autre formulation, qui est prévue par la présente résolution pour le bureau des commissions prévues aux articles 16 et 80 du Règlement ainsi que pour le bureau des commissions d’enquête : s’efforcer de reproduire la configuration politique de notre Assemblée et d’assurer la représentation de chacune de ses composantes.

La nouvelle rédaction de l’article 39 du Règlement ne comprend par ailleurs plus de dispositions relatives au bureau des commissions spéciales, qui sont transférées dans le nouvel article 34-1 du Règlement.

Enfin, la disposition interdisant de cumuler les fonctions de président d’une commission permanente et d’une commission spéciale est supprimée. Cette suppression, en apparence anodine, pourrait avoir pour effet de rendre plus aisée la constitution d’une commission spéciale dans certains cas.

Après avis défavorable du rapporteur, la Commission rejette successivement les amendements CL 20 et CL 21 de M. Jean-Claude Sandrier.

Elle en vient ensuite à l’amendement CL 221 du rapporteur.

M. le rapporteur. Il s’agit d’harmoniser les règles en vertu desquelles les postes de membres du bureau seront distribués dans les commissions.

La Commission adopte l’amendement, l’amendement CL 207 de Mme Marietta Karamanli devenant en conséquence sans objet.

Après avis défavorable du rapporteur, la Commission rejette successivement les amendements CL 71, CL 22 et CL 72 de M. Jean-Claude Sandrier.

Elle adopte ensuite l’article 18 ainsi modifié.

Article 19

(Chapitre X du titre Ier du Règlement de l’Assemblée nationale)


Création d’un chapitre

Le chapitre X du titre Ier du Règlement, consacré aux travaux des commissions, est réintroduit après l’article 39 du Règlement. Il peut en effet sembler plus satisfaisant que les règles relatives au bureau des commissions, prévues par l’article 30, ne figurent pas dans le chapitre consacré aux travaux des commissions, mais dans celui relatif à leur composition et à leur mode d’élection.

La Commission adopte l’article 19 sans modification.

Après l’article 19

Après avis défavorable du rapporteur, la Commission rejette l’amendement CL 24 de M. Jean-Claude Sandrier portant article additionnel après l’article 19.

Article 20

(article 41 du Règlement de l’Assemblée nationale)


Organisation des travaux des commissions

Le présent article a pour objet de substituer à l’actuelle rédaction de l’article 41 du Règlement, qui prévoit des restrictions à la faculté pour les commissions permanentes de se réunir quand l’Assemblée tient séance, une nouvelle rédaction, consacrée aux conditions dans lesquelles sont organisés les travaux de la commission.

Dans la mesure où les commissions seront de plus en plus conduites à mener des travaux de contrôle et d’évaluation, la rédaction de l’article 41 qui permet aux commissions de se réunir lorsque l’Assemblée tient séance uniquement pour délibérer sur les affaires renvoyées en vue d’un examen immédiat ou les affaires inscrites à l’ordre du jour serait contraignante à l’excès. Il est donc proposé de la supprimer.

La nouvelle rédaction de l’article 41 qu’il est proposé d’y substituer confie au président de chaque commission le soin d’organiser les travaux de celle-ci, tandis que le bureau de la commission « a tous pouvoirs pour régler les délibérations ».

Il reviendra par conséquent au président de chaque commission, comme c’est actuellement le cas, de convoquer la commission et de fixer l’ordre du jour de ses travaux (44). En revanche, les décisions relatives aux conditions de la délibération d’une commission seront l’apanage du bureau de cette commission. Il reviendra par exemple au bureau de fixer les modalités d’examen des articles d’un texte, ou encore les conditions de déroulement des auditions de la commission.

La rédaction relative aux pouvoirs des bureaux des commissions s’inspire de celle relative aux pouvoirs du Bureau de l’Assemblée qui figure à l’article 14 du Règlement (45). Cette rédaction a pour objet d’offrir au bureau de chaque commission un rôle plus important qu’à l’heure actuelle, pour prendre en compte le fait que le rôle des commissions va lui-même s’accroître, en raison de l’examen en séance publique du texte résultant des travaux de la commission. Elle répond à l’un des souhaits du groupe de travail sur la réforme du Règlement.

De manière complémentaire, il est également proposé d’attribuer des pouvoirs spécifiques aux bureaux des commissions, pour demander l’audition d’un membre du Gouvernement (deuxième alinéa de l’article 45 du Règlement), pour organiser la publicité des travaux et le compte rendu audiovisuel des réunions des commissions (premier et troisième alinéas de l’article 46 du Règlement), pour organiser la discussion des textes en commission (huitième alinéa de l’article 86 du Règlement), pour apprécier la recevabilité financière d’un amendement en cas de doute(deuxième alinéa de l’article 89 du Règlement).

Dans la mesure où le Règlement actuel, et la pratique constante, tendent à donner un large pouvoir au président de la commission pour toutes les décisions relatives aux travaux de la commission, la nouvelle rédaction de l’article 41 du Règlement obligera à changer de mode de fonctionnement, et très certainement à réunir les bureaux des commissions avec une fréquence jusqu’à présent inusitée.

La Commission est d’abord saisie des amendements CL 8 de M. Jean-François Copé, CL 73 de M. Jean-Claude Sandrier et CL 154 de M. René Dosière, qui peuvent faire l’objet d’une discussion commune.

M. Claude Goasguen. Il semble indispensable de fixer le principe que les réunions des commissions et les séances publiques ne peuvent être concomitantes. Il s’agit de prévoir que lorsque l’Assemblée tient séance, les commissions permanentes ne peuvent se réunir que pour terminer l’examen d’un texte inscrit à l’ordre du jour.

M. le rapporteur. Avis favorable.

M. Jean-Christophe Lagarde. L’amendement CL 154 me semble plus précis que le CL 8 qui autorise à débattre en commission tout texte inscrit à l’ordre du jour alors même que l’Assemblée siège. L’amendement CL 154 prévoit, lui, que lorsque l’Assemblée tient séance, la Commission saisie sur le texte en discussion ne peut se réunir que pour délibérer sur les affaires qui lui sont renvoyées par l’Assemblée pour un examen immédiat.

M. le rapporteur. Il s’agit d’un problème de cohérence avec le règlement puisque c’est le texte de la Commission qui est examiné en séance. Avec l’amendement CL 154, si une Commission prend du retard dans l’examen d’un texte, cela signifie que si l’Assemblée siège, elle ne pourra plus continuer à examiner le texte dont elle est par ailleurs saisie.

M. Jean Mallot. Si la disposition proposée dans l’amendement CL 8 était en application, nous ne pourrions pas travailler ce matin sur le texte dont nous débattons…

M. le rapporteur. Non, car ce matin il n’y a pas séance.

Si la disposition proposée par l’amendement CL 8 était déjà en application, cela signifierait que durant la discussion sur le texte Hadopi, nous ne pourrions nous réunir que pour terminer l’examen du texte concernant le règlement.

M. René Dosière. L’amendement CL 154 a un objectif très précis, celui d’éviter que la Commission puisse se réunir alors que la séance publique a lieu. Elle ne devrait se réunir que si un complément doit être apporté au texte en discussion en séance. Ainsi, ce soir, la Commission des lois ne pourrait se réunir pendant que le texte Hadopi est examiné en séance, sauf à avoir une réunion sur ce même texte.

Avec l’amendement CL 8, au contraire, la Commission pourrait se réunir pour travailler sur un autre texte que celui examiné au même moment dans l’hémicycle.

M. le rapporteur. L’amendement CL8 est en effet différent. Cela dit, on évitera d’examiner un texte en commission des lois, alors qu’un autre texte qu’elle a examiné est en discussion dans l’hémicycle. Cependant, je tiens à conserver la possibilité de terminer l’examen d’un texte. Il faut garder cette soupape, sinon, du fait des délais, il pourrait arriver qu’il n’y ait pas de texte de la Commission à discuter en séance publique.

M. Jean Mallot. Il suffirait de suspendre la séance publique pour pouvoir se réunir.

Par ailleurs, selon l’amendement CL 8, lorsque l’Assemblée siège, on ne peut faire autre chose en commission que terminer l’examen d’un texte inscrit à l’ordre du jour ; toutefois, ce n’est pas forcément celui discuté en séance, ce qui limite grandement la portée de cet amendement.

M. Claude Goasguen. Dans l’absolu, votre proposition est meilleure, mais elle est difficilement applicable : cela obligerait finalement à siéger sept jours sur sept.

M. Jérôme Lambert. L’amendement CL 8 constitue une avancée : il ne s’agit de se réunir que pour terminer l’examen d’un texte.

M. René Dosière. L’amendement CL 154 ne constitue pourtant pas une nouveauté : il revient à la rédaction actuelle de notre Règlement.

J’entends bien les risques qui peuvent se produire, mais avec la modification du Règlement, l’Assemblée s’impose un autre rythme de travail. Aussi le Gouvernement doit-il se rendre compte que la législation continuelle, c’est terminé. Il faut trouver un équilibre entre le travail en commission, qui est revalorisé, et le travail en séance. On n’aura pas de présence dans l’hémicycle si, pendant qu’une séance se déroule, les commissions peuvent se réunir. Donc, il faudra sûrement moins légiférer.

M. Claude Goasguen. Votre amendement est plus restrictif car il ne vise que la commission saisie du texte examiné dans l’hémicycle. Par ailleurs, il est évident que le risque de « bouchon » sera accru dès lors que les travaux en commission seront beaucoup plus longs. Cela étant, vous avez raison : il faudra moins légiférer.

La Commission adopte l’amendement CL 8 et l’article 20 est ainsi rédigé.

Les amendements CL 73 et CL 154 deviennent sans objet.

Article 20 bis (nouveau)

(article 42 du Règlement de l’Assemblée nationale)


Présence en commission

La Commission est saisie de l’amendement CL 155 de M. René Dosière.

M. René Dosière. Aujourd’hui, si un citoyen veut connaître l’activité en commission d’un député – cela m’est arrivé pour celui qui m’avait battu aux élections –, on ne lui communique pas ces statistiques et il faut effectuer le décompte réunion par réunion. L’objet de cet amendement est que les noms des commissaires présents soient rendus publics sur le site Internet de l’Assemblée.

M. Yves Nicolin. L’amendement évoque un « empêchement insurmontable », mais qui s’en assurera ? Tel collègue arguera de soi-disant rendez-vous dans les ministères ou produira des certificats médicaux de complaisance. Les risques de dérapage me paraissent trop grands.

M. le rapporteur. Je m’apprêtais à donner un avis défavorable à l’amendement en raison de cette notion d’empêchement insurmontable. Je comprends toutefois l’argumentation de M. Dosière et je lui propose donc de rectifier l’amendement afin de compléter simplement le deuxième alinéa de l’article 42 du Règlement par les mots « ainsi que par voie électronique ».

M. Jérôme Lambert. J’allais pour ma part proposer que l’on supprime les mots « en raison d’un empêchement insurmontable », mais je considère par ailleurs qu’une telle publicité dissuadera l’absentéisme.

M. Christophe Caresche. J’ajoute que cet amendement ne fait que compléter les dispositions actuelles.

M. Yves Nicolin. Les réunions de commission sont plus ou moins importantes et plus ou moins longues. Certains se contenteront de venir à celles qui se tiennent de 14 heures 30 à 15 heures…

La Commission adopte l’amendement ainsi rectifié.

Article 20 ter (nouveau)

(article 42 du Règlement de l’Assemblée nationale)


Présence en commission

À l’heure où le rôle des commissions, en particulier dans la procédure législative, est considérablement renforcé, il est impératif de favoriser l’assiduité des députés aux réunions des commissions permanentes dont ils sont membres.

Le troisième alinéa de l’article 42 du Règlement prévoit des sanctions pour les députés absents à plus du tiers des séances de la commission au cours d’une session ordinaire : informé par le bureau de la commission, le Président de l’Assemblée constate la démission du commissaire concerné, ce qui entraîne une réduction d’un tiers de son indemnité de fonction jusqu’à l’ouverture de la session suivante. En pratique, cette disposition n’est pas appliquée, et l’absence de contrôle sur la validité des excuses la rend difficilement applicable.

Votre commission propose la mise en place d’un système plus opérationnel, en prévoyant une retenue de 25 % sur le montant mensuel de l’indemnité de fonction (dont le montant est égal au quart du montant de l’indemnité parlementaire) à chaque absence au-delà de la première. Ce système ne s’appliquera que pour les réunions du mercredi matin, matinée réservée aux travaux des commissions en application de l’article 50 du Règlement, exception faite des cas exceptionnels où l’Assemblée siège le mercredi matin. Les absences prévues par l’article 38, alinéa 2, du Règlement pour les députés appartenant aux assemblées internationales ou européennes ou membres d’une commission spéciale ne sont pas prises en compte.

L’hypothèse de la démission d’un commissaire trop régulièrement absent a été maintenue, en reprenant la rédaction actuelle de l’article 15 du Règlement du Sénat, qui paraît intellectuellement plus satisfaisante, puisqu’elle n’impose pas d’attendre la fin de la session. En pratique, la possibilité de s’excuser, comme dans le Règlement actuel, et la lourdeur de la procédure rendent la perspective de son application très hypothétique.

La Commission est saisie de l’amendement CL 222 du rapporteur.

M. le rapporteur. Il s’agit de rendre les sanctions financières applicables à l’encontre des députés absents lors des réunions des commissions permanentes.

Sauf à modifier la loi organique, la sanction ne peut porter que sur l’indemnité de fonction, soit environ 1 400 € par mois.

Concrètement, je propose de ne comptabiliser que les absences aux séances du mercredi matin, ce qui répondra à la précédente objection de M. Nicolin puisqu’il s’agit de la matinée réservée aux travaux des commissions. On ne retiendra ni les absences liées à la présence du député dans l’hémicycle, ni celles qui tiendront à sa participation à une commission spéciale ou à une délégation auprès d’une assemblée internationale. Chacun aura droit à une absence par mois ; au-delà, chaque absence sera sanctionnée d’une réduction de 25 % de l’indemnité de fonction.

M. Claude Goasguen. Il faut aussi envisager le cas des missions à l’étranger.

M. Jean-Christophe Lagarde. Manifestement, cet amendement répond à l’actualité. Il me paraît toutefois relever d’une vision restrictive de ce qui peut amener un parlementaire à ne pas assister à une réunion de commission. Que faites-vous par exemple du cas d’un député qui accompagne un ministre lors d’un déplacement, comme cela m’est récemment arrivé ? Me rendre à Wallis-et-Futuna ne m’a pas pris moins de dix jours et m’a fait manquer deux mercredis.

Si l’Assemblée veut vraiment se livrer à cet exercice d’auto-flagellation, il serait plus réaliste de relever les présences sur un trimestre.

M. Étienne Blanc. La plupart d’entre nous ne s’absentent pas pour le plaisir. Ainsi, un rapporteur qui veut faire correctement son travail peut être amené à se déplacer beaucoup.

M. le rapporteur. On peut bien sûr considérer que tout va bien, mais il me semble que l’on oublie un peu vite que ce matin même nous n’avons pas pu commencer notre réunion à l’heure prévue…

M. Jean-Christophe Lagarde. Il est quand même difficile de reprocher à ceux qui ont siégé jusqu’au milieu de la nuit et qui n’habitent pas à proximité immédiate de l’Assemblée d’avoir eu quelques minutes de retard ce matin…

Mme Michèle Tabarot. Sanctionner financièrement les députés et les humilier, au motif d’une certaine agitation médiatique, ne me paraît pas de bonne méthode. Mieux vaudrait publier la liste des travaux parlementaires de chacun, que ce soit dans l’hémicycle, en commission, en mission, dans les groupes d’études, ce qui aurait le mérite de montrer que si l’hémicycle est parfois vide, les parlementaires sont effectivement présents à Paris et font leur travail !

Mme Catherine Lemorton. Si l’on veut mettre un terme à l’antiparlementarisme et éviter que l’opprobre ne soit jeté sur ceux qui travaillent, il faut cesser de couvrir ceux qui ne travaillent pas en invoquant de mauvaises raisons.

J’approuve donc la proposition du rapporteur et je suis persuadée, monsieur Lagarde, que tous ceux qui auront été absents parce qu’ils étaient en mission ou en audition sur un rapport ou qu’ils participaient à une délégation n’encourront aucune sanction.

M. François Vannson. Je voterai contre cet amendement car sanctionner les députés apporterait de l’eau au moulin de l’antiparlementarisme…

Mme Catherine Lemorton. Au contraire !

M. François Vannson. Nous sommes attachés au scrutin majoritaire parce que nous ne voulons pas de députés « hors sol », mais cela nous confère d’importantes obligations dans nos circonscriptions. Ainsi, je suis arrivé en retard ce matin parce que je m’étais préalablement entretenu avec le préfet du cas d’une entreprise en difficulté.

M. le rapporteur. Pour être comptabilisé comme présent, il suffirait de participer un moment à la réunion, ce qui n’empêche pas de s’acquitter ensuite d’une obligation dans la matinée.

M. Claude Goasguen. C’est une question importante pour l’avenir et je ne suis pas hostile au principe de cet amendement car, à défaut, notre nouveau règlement pourrait perdre en crédibilité.

Il me semble toutefois que nous devons analyser en détail l’activité parlementaire du mercredi matin pour apporter des précisions sur un certain nombre de points. Ainsi, outre les cas déjà évoqués, il peut arriver que nous souhaitions assister à la réunion d’une autre commission.

Ne pourriez-vous, monsieur le rapporteur, nous proposer au titre de l’article 88 un texte plus précis ?

M. Jean-Christophe Lagarde. Peut-être une réunion du bureau permettrait-elle d’envisager tous les cas de figure car il serait quand même paradoxal d’être sanctionné alors que l’on fait son travail de député.

D’autre part, il y a le cas de nos collègues d’outre-mer et des futurs représentants des Français de l’étranger. J’ajoute que, si nous devons tous siéger, il faudra modifier cette salle pour qu’elle dispose des 73 sièges nécessaires et qu’elle soit climatisée…

M. Yves Nicolin. Il faudrait inclure dans les absences excusées celles qui sont liées à la participation à des organismes extraparlementaires, telle l’Agence nationale de l’adoption, que je préside.

M. le rapporteur. Vous n’êtes pas obligé de fixer la réunion au mercredi.

M. Yves Nicolin. Par ailleurs, ne risque-t-on pas de voir certains collègues venir cinq minutes, pour être notés présents ?

M. le rapporteur. Ce serait déjà un progrès !

M. Jean-Paul Garraud. Si l’on veut véritablement sanctionner ceux qui ne travaillent pas, il faut dresser l’inventaire des excuses valables. Or, on se heurte à la complexité du travail parlementaire. Du reste, on sait très bien quels députés ne sont jamais présents : est-il nécessaire de modifier le règlement aussi en détail pour les sanctionner ? Enfin, dès lors que les noms des députés absents seront rendus publics, la sanction sera d’abord électorale.

M. Jean-Pierre Schosteck. La liste des absences motivées me paraît en effet trop réduite. Pour ma part, j’exerce des responsabilités au sein de la Fédération des sociétés d’économie mixte et de l’Association des maires de France, ce qui est aussi une façon d’acquérir des compétences qui me sont utiles en tant que député.

Cessons de lier l’absentéisme à une supposée fainéantise des élus et n’alimentons pas l’antiparlementarisme en donnant l’impression que si les députés ne sont pas là c’est parce qu’ils ne travaillent pas. Au contraire, je pense que nous travaillons souvent plus que les autres.

M. le rapporteur. Je ne dis pas que nous ne travaillons pas. Mais nous sommes dans le cadre de la réforme de la Constitution, en vertu de laquelle c’est le texte issu des travaux en commission qui sera examiné dans l’hémicycle. Nos travaux du mercredi matin – qui sont quand même totalement prévisibles ! – vont donc revêtir une importance plus grande et il me semble que l’on pourrait éviter de tenir d’autres réunions au même moment.

Enfin, même si l’on connaît les députés toujours absents, une fois que l’on en a dressé la liste, que peut-on bien faire à l’heure actuelle à part alerter les groupes ?

M. Charles de La Verpillière. Je suis convaincu qu’un texte est nécessaire et que le principe d’une sanction financière doit être posé…

M. Claude Goasguen. Moi aussi !

M. Charles de La Verpillière. …mais il faut être plus précis quant aux motifs des absences, en particulier lorsqu’elles sont liées à l’activité de la Commission. Ainsi, M. Dosière a-t-il récemment effectué une mission à Mayotte à la demande de la commission : devrait-on le sanctionner ?

M. Christophe Caresche. L’article 38, alinéa 2 du Règlement, prévoit ce type de situation.

M. Charles de la Verpillière. Je ne le lis pas ainsi : il conviendrait au contraire de mentionner précisément la nature des travaux dispensant un parlementaire d’être présent aux séances de la commission à laquelle il appartient.

M. le rapporteur. Je vous propose de constituer un petit groupe de travail avec trois ou quatre d’entre vous afin de rédiger à nouveau cet amendement et de le présenter dans le cadre de l’article 88.

M. Christophe Caresche. L’article 42, alinéa 1er, du Règlement dispose déjà que « la présence des commissaires aux réunions des commissions est obligatoire. » Toute la question est de savoir comment le faire respecter, et il me semble que l’amendement de M. le rapporteur va de ce point de vue dans le bon sens.

S’agissant des dispenses, le Règlement est déjà suffisamment précis, les quelques situations pouvant soulever des problèmes étant exceptionnelles : ce n’est pas tous les jours qu’un député accompagne un ministre en déplacement !

Enfin, je souhaite que cet amendement soit voté : ce serait un très mauvais signal, dans le contexte que nous connaissons, s’il devait en aller autrement.

M. Jérôme Lambert. Je suis également favorable à son adoption. Néanmoins, la disposition relative à la démission d’un commissaire absent à plus de trois réunions consécutives concerne-t-elle l’ensemble des réunions ou celles du mercredi matin seulement ?

M. le rapporteur. C’est l’adaptation d’une disposition de l’actuel Règlement, qui est d’ailleurs inapplicable, puisqu’il suffit de demander à être excusé, sans qu’aucune vérification ne soit faite. On pourrait supprimer ce passage sans inconvénient.

M. Jérôme Lambert. Par ailleurs, je suggère que chaque parlementaire rédige un compte rendu mensuel de l’ensemble de ses activités de manière à ce que les citoyens soient à même de se faire une opinion.

Mme Catherine Lemorton. Il est paradoxal que l’on soit obligé de rappeler ici même les fondements du travail parlementaire ! Le 17 juin 2007, les Français nous ont confié un mandat de législateur, et la semaine parlementaire serait censée se réduire à la matinée du mercredi ? Je voterai sans état d’âme l’amendement de M. le rapporteur parce que je ne me sens pas concernée par certaines situations : mes électeurs du centre ville toulousain comprennent fort bien que je sois à Paris jusqu’au vendredi soir. Si nous continuons de couvrir les manquements des uns ou des autres, nos concitoyens finiront par nous prendre pour une association de malfaiteurs.

M. René Dosière. Mon amendement CL 162 à l’article 137 de la proposition de résolution a le même objectif que celui de M. le rapporteur mais il me semble plus complet : outre qu’il est un peu gênant de confondre retenue financière et sanction, pourquoi limiter sa portée au travail en commission du mercredi ?

La présence d’un parlementaire doit selon moi être évaluée sur trois plans : présence du mardi matin au jeudi en fin d’après-midi ; participation aux scrutins publics ; présence en commission. Une retenue financière peut être envisagée en fonction de cet ensemble.

J’ajoute qu’il convient évidemment de tenir compte de la situation spécifique de nos collègues ultramarins.

Enfin, l’ordonnance n° 58-1066 du 7 novembre 1958 prévoit qu’une délégation de vote est autorisée dans un certain nombre de cas : maladie, accident ou événement familial grave, mission temporaire, participation aux travaux des assemblées internationales, absence de métropole lors d’une session extraordinaire et, enfin, cas de force majeure.

M. le rapporteur. En attendant la constitution puis la réunion d’un groupe de travail, je serais prêt à retirer l’amendement.

M. Jacques Valax. Il faudrait surtout poser le problème de l’organisation du travail parlementaire. Je propose que le groupe de travail statue sur la question du mandat unique et sur la présence effective du député du mardi matin au jeudi en fin d’après-midi. Pour le reste, laissons-nous les marges de manœuvre nécessaires à l’organisation de nos activités spécifiques.

M. Bertrand Pancher. Le groupe de travail devrait réfléchir moins à des sanctions qu’à des incitations : les parlementaires français, qui sont nombreux à travailler soixante-dix heures par semaine, ne disposent pas de moyens en personnel comparables à ceux des autres démocraties. Et il y a certains abus autrement plus pernicieux que l’absentéisme.

Mme Aurélie Filippetti. Il serait en effet opportun d’accroître le nombre de nos collaborateurs.

Nous ne sommes pas là pour faire de l’auto-flagellation : nous sommes les premières victimes du système dénoncé par la presse. En l’espèce, la transparence est la meilleure des réponses que nous pourrions formuler. Nous savons tous combien il est difficile d’organiser notre agenda, tant nous sommes censés honorer des obligations simultanées. La sacralisation du mercredi matin me semble de ce point de vue une excellente idée.

M. Guénhaël Huet. L’amendement de M. le rapporteur aura au moins la vertu de rendre applicable ce qui ne l’était pas.

Par ailleurs, il me semble plus positif de mettre en avant le travail effectué par les parlementaires présents plutôt que de sanctionner ceux qui sont absents.

M. Claude Goasguen.  Travailler plus pour gagner plus !

M. Guénhaël Huet. Enfin, ne serait-il pas possible, à l’instar de certaines collectivités territoriales, de diviser les indemnités perçues en part fixe et en part variable, cette dernière étant modulée en fonction de la participation à tels ou tels travaux ?

M. Jean-Christophe Lagarde. S’agit-il de nous augmenter ? Ce n’est pas vraiment le moment. Et s’il s’agit de soustraire, où est la différence avec la sanction ?

La constitution d’un groupe de travail me semble en effet bienvenue. Sans doute conviendra-t-il d’ailleurs de souligner que les obligations ne sauraient être rigoureusement les mêmes pour les parlementaires siégeant dans un groupe de 20 députés ou de 250.

De plus, s’agissant des absences en commission, il me semblerait opportun de raisonner par trimestre.

Il est vrai d’autre part que la seule sanction électorale ne suffit pas, celui qui fait les marchés a même plus de chances d’être réélu que celui qui travaille beaucoup. Il faut donc un équilibre. Mais le Règlement du Parlement européen – souvent cité en exemple par les médias – n’est pas aussi radical que le serait notre Règlement si cet amendement était adopté en l’état.

Enfin, nous devons impérativement éviter le système du pointage – comme il existe par exemple au conseil régional d’Ile-de-France – où chacun peut s’éclipser dès qu’il a signalé sa présence.

M. Claude Goasguen.  Il reste le bracelet électronique…

M. Daniel Garrigue. Certains membres de la commission des lois siégeant également à la commission des Affaires européennes ou à l’office parlementaire d’évaluation des choix scientifiques et technologiques, il me semblerait bienvenu de prévoir qu’en cas de réunion concomitante, la présence dans l’une ou l’autre de ces structures vaut présence dans la commission permanente.

M. le rapporteur. Elles ne siègent pas le mercredi matin.

M. Jean-Jacques Urvoas. Je ne pensais pas que nous succomberions à une telle pression médiatique, celle-ci a néanmoins le mérite de susciter des débats passionnants. Je vous invite, à ce propos, à lire les dossiers de La Croix et du Parisien de ce jour. L’embouteillage dont nous sommes les victimes s’évanouira lorsque nous déciderons collectivement que notre présence à l’Assemblée nationale s’étend du mardi matin au jeudi.

Notre groupe ne participera pas aux travaux du groupe de travail. Mais, je suis si favorable à l’amendement que je suis prêt à le reprendre.

M. Sébastien Huyghe, président. Vraiment ? Il sera rediscuté dans le cadre de l’article 88…

M. Jean-Jacques Urvoas. Je demande une brève suspension de séance.

La séance est brièvement suspendue.

M. Jean-Jacques Urvoas. Je confirme que je reprends cet amendement, si le rapporteur le retire.

M. le rapporteur. Dans ces conditions, je le maintiens et vous demande de bien vouloir l’adopter tout en m’engageant à le sous-amender dans le cadre de l’article 88.

La Commission adopte l’amendement CL 222.

M. Jean Mallot. Il conviendrait de préciser le sens de l’expression « empêchement insurmontable », qui figure encore dans l’article 42, alinéa 2, du Règlement maintenu, relatif aux délégations du droit de vote.

Après l’article 20 ter

La Commission est saisie de l’amendement CL 156 de M. René Dosière.

M. René Dosière. La demande de vérification du quorum par le tiers des députés présents est rare, même si le groupe socialiste a eu l’occasion de recourir à cette procédure voici quelques semaines en commission des Lois. L’amendement tend à ce que la vérification du quorum s’applique d’office, ce qui serait cohérent avec l’obligation de présence. Cela se fait déjà dans les collectivités locales.

M. le rapporteur. L’adoption de cette disposition permettrait un blocage permanent des travaux des commissions : il suffirait que l’opposition se retire pour que le quorum ne soit pas atteint. Avis défavorable.

La Commission rejette cet amendement.

Article 20 quater (nouveau)

(article 43 du Règlement de l’Assemblée nationale)


Quorum en commission

La Commission est saisie de l’amendement CL 6 de M. Jean-François Copé.

M. Claude Goasguen. Pour éviter que la demande de vérification du quorum ne devienne dans les commissions, comme elle l’est déjà en séance publique, un moyen d’obstruction, je propose que le délai avant la séance suivante soit ramené de trois heures à quinze minutes.

M. le rapporteur. Avis favorable.

M. René Dosière. La vérification du quorum n’est pas, en pratique, utilisée comme moyen d’obstruction. Le groupe socialiste y a certes recouru voici quelques semaines en commission des Lois, mais c’est, à ma connaissance, la première fois que cela se produit en quinze ans de vie parlementaire. M. Copé a tort de vouloir faire croire que l’Assemblée fonctionne mal à cause d’une obstruction de l’opposition.

M. Claude Goasguen. Personne ne dit cela !

M. René Dosière. Les manœuvres d’obstruction sont limitées à un très petit nombre de textes et sont la seule réaction possible de la part de l’opposition lorsqu’on l’enferme et la prive de pouvoirs. Je refuse de participer à cette forme d’antiparlementarisme.

Sur le fond, pourquoi ne proposeriez-vous pas de porter le délai à une minute ? Ce serait plus clair.

M. Claude Goasguen. Évitez les procès d’intention, et ne revenons pas sur ce qui s’est produit voilà quinze jours. En revanche, il faut souligner que, dans quelques semaines, le travail en commission aura une tout autre signification, et il sera peut-être tentant d’utiliser en commission des procédures qui n’ont cours jusqu’à présent que dans l’hémicycle. Mieux vaut prévenir que guérir, pour éviter de retarder le travail parlementaire.

Mme Delphine Batho. Il peut arriver, sur tel point délicat, que le recours au quorum permette d’éviter l’adoption d’une mesure contestable dans la précipitation.

M. Claude Goasguen. Certes, mais nous souhaitons empêcher son usage à des fins d’obstruction. Or, il devient moins nécessaire dès lors que la présence en commission sera obligatoire.

M. Jean-Jacques Urvoas. Précisément. Dès lors que la présence en commission est obligatoire, le quorum prend toute sa valeur. Or, réduire le délai de trois heures à quinze minutes, cela revient en pratique à le supprimer. L’argument de l’obstruction ne tient d’ailleurs pas à la lumière de l’expérience.

M. Jean-Christophe Lagarde. Je soutiens l’amendement. De plus, je souhaite que l’on exige du groupe politique demandant la vérification du quorum qu’il soit représenté lui-même à ce moment par la moitié au moins de ses membres. Ce qui justifie la vérification du quorum, c’est que le public a le droit de savoir s’il y avait une majorité de députés en séance, mais il ne faut pas que cela interdise de délibérer.

M. Jean Mallot. Il y a contradiction à vouloir à la fois valoriser le travail en commission et supprimer de facto le quorum.

La Commission adopte cet amendement.

Article 21

(article 45 du Règlement de l’Assemblée nationale)


Présence des membres du Gouvernement et des rapporteurs du Conseil économique et social en commission

Par cohérence avec le choix fait, à l’article 41 du Règlement, de confier aux bureaux des commissions la tâche de régler les délibérations de ces commissions, il est proposé, au deuxième alinéa de l’article 45 du Règlement, de transférer du président de chaque commission au bureau de chaque commission la possibilité de demander l’audition d’un membre du Gouvernement.

Si l’audition des membres du Gouvernement à la demande du bureau d’une commission est une faculté, le droit pour le Gouvernement d’être présent en commission à tout moment, qui est déjà reconnu par le premier alinéa de l’article 45 du Règlement, a été très récemment réaffirmé et précisé par le Conseil constitutionnel. À l’occasion de l’examen du projet de loi organique relatif à l’application des articles 34-1, 39 et 44 de la Constitution, la faculté pour les règlements des assemblées de fixer des limites au droit d’accès du Gouvernement aux travaux des commissions avait été longuement débattue. Dans sa décision du 9 avril 2009, le Conseil constitutionnel a considéré que les dispositions constitutionnelles « impliquent que le Gouvernement puisse participer aux travaux des commissions consacrés à l’examen des projets et propositions de loi ainsi que des amendements dont ceux-ci font l’objet et assister aux votes destinés à arrêter le texte sur lequel portera la discussion en séance » (46). En outre, dans une circulaire du 15 avril 2009, le Premier ministre invite ses ministres à être systématiquement présents en commission : « Votre participation active aux travaux des commissions est nécessaire pour que vous puissiez utilement faire valoir le point de vue du Gouvernement sur le texte que vous défendez ainsi que, le cas échéant, pour opposer les irrecevabilités découlant des articles 40 et 41 de la Constitution. »

Le troisième alinéa de l’article 45 du Règlement, qui prévoit que le rapporteur du Conseil économique et social peut être auditionné par une commission sur un texte sur lequel ce Conseil a été appelé à donner son avis, fait l’objet d’une modification rédactionnelle, afin de prendre en compte la nouvelle dénomination de « Conseil économique, social et environnemental ».

La Commission est saisie de l’amendement CL 86 de M. Bertrand Pancher.

M. Bertrand Pancher. La Convention d’Aarhus, transposée dans le droit européen et ratifiée par la France, rend nécessaire d’associer le public concerné à l’ensemble des décisions prises dans le champ du développement durable. D’autre part, le Grenelle de l’environnement a souhaité structurer la concertation avec l’ensemble des acteurs environnementaux. Enfin, une loi réformera bientôt le Conseil économique, social et environnemental en vue de l’ouvrir à d’autres acteurs de la société civile et de porter ses avis à la connaissance de tous.

Toutes ces raisons me conduisent à proposer l’audition systématique du rapporteur du Conseil par la commission du Développement durable et de l’aménagement du territoire.

M. le rapporteur. Le Règlement prévoit déjà, dans son article 45, alinéa 3, que « chaque commission peut demander, par l’entremise du Président de l’Assemblée, l’audition d’un rapporteur du Conseil économique, social et environnemental sur les textes sur lesquels il a été appelé à donner un avis ». Rendre cette audition obligatoire risquerait d’alourdir les procédures. Du reste, pourquoi se limiter à la commission du Développement durable et de l’aménagement du territoire ? Le Conseil traite également de nombreuses questions relevant, par exemple, de la commission des Affaires sociales.

Si l’amendement était maintenu, je serais donc contraint d’émettre un avis défavorable.

L’amendement est retiré.

La Commission adopte ensuite l’article 21.

Article 22

(article 46 du Règlement de l’Assemblée nationale)


Publicité des travaux des commissions

L’article 46 du Règlement, relatif à la publicité des travaux des commissions, a fait l’objet de modifications progressives tendant à élargir le champ de la publicité des travaux des commissions. Après que la résolution du 11 octobre 1988 a permis aux auditions des commissions de se dérouler dans des conditions de publicité fixées par leur bureau, la résolution du 26 janvier 1994 a confié au Bureau de l’Assemblée le soin de déterminer les conditions dans lesquelles les travaux des commissions – et non uniquement leurs auditions – pourraient faire l’objet d’un enregistrement audiovisuel ainsi que les conditions de diffusion de cet enregistrement.

La nouvelle rédaction de l’article 46 du Règlement prolonge cette démarche de promotion de la publicité des travaux des commissions, d’autant plus justifiée que les travaux préparatoires en commission devraient acquérir une importance croissante.

En cohérence avec la nouvelle rédaction proposée pour l’article 41 du Règlement, il est proposé de confier au bureau de chaque commission le soin de décider le régime de publicité des travaux des commissions. Le premier alinéa prévoit que le bureau de chaque commission « est compétent pour organiser la publicité des travaux de celle-ci par les moyens de son choix », tandis que le troisième alinéa réserve à une décision du bureau de la commission la production et la diffusion d’un compte rendu audiovisuel. Alors que la publicité est aujourd’hui réservée par le Règlement aux seules auditions des commissions, cette publicité est rendue possible pour l’ensemble des travaux.

Dans le même temps, les différentes dispositions relatives aux documents rendant compte des travaux des commissions, qui résultent d’une stratification et ne sont plus toutes pertinentes sont modifiées. En l’état actuel, quatre types de documents sont prévus par l’article 46 du Règlement :

—  le procès-verbal des séances de commission, qui a un caractère confidentiel, peut être communiqué aux membres de l’Assemblée et est déposé aux archives de l’Assemblée en fin de législature, en même temps que les documents remis en commission. Ce procès-verbal prend aujourd’hui la forme d’un enregistrement audio ;

—  le compte rendu des travaux et des votes de la commission, qui est publié à l’issue de chaque réunion et, lorsque ces travaux sont consacrés à l’examen d’un texte, est intégré dans le rapport sur ledit texte ;

—  le Bulletin des commissions, qui comprend l’ensemble des renseignements relatifs aux travaux des commissions. Dans les faits, le Bulletin des commissions n’est plus publié ;

—  le compte rendu audiovisuel des travaux, qui n’est pas systématique.

Il est proposé de supprimer l’existence du Bulletin des commissions ainsi que de ne plus faire mention dans le Règlement du procès-verbal des commissions ni de la manière dont les procès-verbaux et documents des commissions sont déposés aux archives de l’Assemblée. En revanche, l’alinéa relatif au compte rendu des travaux des commissions est maintenu, de même que l’alinéa prévoyant la possibilité d’établir un compte rendu audiovisuel.

Afin de permettre à chaque membre d’une commission de préparer au mieux l’examen en commission des textes législatifs, votre commission vous propose de consacrer le principe selon lequel les auditions conduites par le rapporteur sont ouvertes à l’ensemble des commissaires.

La Commission est saisie de l’amendement CL 126 de M. Jean-Jacques Urvoas.

M. Jean-Jacques Urvoas. Nous proposons trois modifications à l’article 46 du Règlement : que la publicité des réunions des commissions devienne le droit commun, que le compte rendu soit intégral et qu’il soit fait un compte rendu audiovisuel.

M. Jean-Christophe Lagarde. Monsieur Urvoas, je suggère que vous transmettiez cette proposition au président de la commission des Finances, qui est intervenu tout à l’heure dans nos débats. De fait, la publicité des débats ne contribue pas toujours à leur qualité, car elle peut induire la tentation de faire des « coups » politiques.

Je serais, par ailleurs, assez favorable à ce qu’un compte rendu intégral – sauf suspensions de séance – puisse être diffusé, ce qui n’est pas la même chose. Il est parfois utile, en effet que nous puissions travailler entre parlementaires sans être sous les feux des médias.

M. Jean-Jacques Urvoas. Tel est bien le sens du 2e alinéa de mon amendement. Le droit commun doit tout de même être la publicité, et non le huis clos.

M. le rapporteur. Avis défavorable pour plusieurs raisons. Tout d’abord, un compte rendu est déjà établi pour chaque réunion de commission. Ensuite, la diffusion systématique de comptes rendus audiovisuels dépend de la décision du Bureau. Enfin, il me semble qu’un bon équilibre a été trouvé durant cette législature : nos auditions sont par principe publiques, mais les travaux des commissions sont connus par le compte rendu. Celui-ci a d’ailleurs beaucoup changé depuis septembre : au lieu d’un résumé général du débat, les propos de chacun sont notés et transcrits au style direct. Il ne me semble donc pas souhaitable de systématiser la publicité des débats.

Mme Delphine Batho. Je ne comprends pas cette logique. On nous a dit que le débat en séance publique serait écourté en contrepartie d’une revalorisation du travail en commission. Mais alors, pourquoi le débat en commission ne devrait-il pas donner lieu à un compte rendu intégral et à une diffusion audiovisuelle ?

Quant à dire que nous devrions travailler parfois à l’abri des regards, je ne comprends pas cet argument. Dans notre travail de législateur, il doit être possible de faire avancer le débat et de trouver des compromis en toute publicité.

La Commission rejette cet amendement.

Puis, après avis défavorable du rapporteur, elle rejette les amendements CL 79 et CL 74 de M. Jean-Claude Sandrier.

Elle examine ensuite l’amendement CL 223 du rapporteur.

M. le rapporteur. L’amendement vise à ouvrir à l’ensemble des commissaires les auditions des rapporteurs sur les projets ou propositions de lois – ce qui est devenu pour nous une habitude au cours de cette législature.

La Commission adopte cet amendement.

Elle rejette ensuite, après avis défavorable du rapporteur, les amendements CL 76, CL 80, CL 81, CL 75, CL 82 de M. Jean-Claude Sandrier.

La Commission adopte l’article 22.

Article 22 bis

(Chapitre XI du titre Ier du Règlement de l’Assemblée nationale)


Intitulé d’un chapitre

L’intitulé actuel du chapitre XI du titre Ier du Règlement porte sur l’ordre du jour de l’Assemblée ainsi que sur l’organisation des débats. Or, dans la mesure où l’article 23 de la présente proposition de résolution propose qu’un article de ce chapitre soit exclusivement consacré à la composition et aux règles de fonctionnement de la Conférence des Présidents, il semble logique de modifier l’intitulé afin de faire apparaître explicitement que ce chapitre traite également de la Conférence des Présidents.

La Commission adopte l’amendement CL 224 du rapporteur portant article additionnel.

Article 23

(article 47 du Règlement de l’Assemblée nationale)


Composition et règles de fonctionnement de la Conférence des Présidents

En raison de l’instauration, à compter du 1er mars 2009, d’un partage de l’ordre du jour entre le Gouvernement et chaque assemblée, en vertu de la nouvelle rédaction de l’article 48 de la Constitution, la rédaction actuelle des articles 47 et 48 du Règlement, relatifs à la fixation de l’ordre du jour de l’Assemblée nationale, doit être modifiée en profondeur.

L’article 47 dans sa nouvelle rédaction permet de réunir en un seul article l’ensemble des règles de fonctionnement de la Conférence des Présidents.

La composition de la Conférence des Présidents demeure inchangée (Président de l’Assemblée, vice-présidents, présidents des commissions permanentes, rapporteur général de la commission des Finances, président de la commission des Affaires européennes et présidents des groupes), de même que la possibilité d’y convoquer, sur leur demande, les présidents des commissions spéciales et le président de la commission des immunités, et la faculté pour le Gouvernement, qui est avisé du jour et de l’heure de la Conférence, d’y déléguer un représentant.

Le principe d’une convocation hebdomadaire de la Conférence des présidents, par le Président de l’Assemblée, au jour et à l’heure fixés par lui est également maintenu. Il est prévu, comme actuellement, que le Gouvernement, avisé par le Président de la convocation, peut déléguer un représentant à la Conférence.

Enfin, l’article 47 prévoit la même règle de décompte des votes émis au sein de la Conférence des présidents qu’à l’heure actuelle : les présidents des groupes ont un nombre de voix égal au nombre de membres de leur groupe, après défalcation des voix correspondant aux députés membres de la Conférence.

La Commission est saisie de l’amendement CL 127 de M. Jean-Jacques Urvoas.

M. Jean-Jacques Urvoas. À l’instar des dispositions du règlement du Sénat, cet amendement vise à rendre possible la réunion de la Conférence des présidents à la demande de deux présidents de groupe.

Sur l’avis favorable du rapporteur, la Commission adopte cet amendement.

Elle adopte ensuite l’amendement CL 225 du rapporteur.

La Commission adopte l’article 23 ainsi modifié.

Article 24

(article 47-1 [nouveau] du Règlement de l’Assemblée nationale)


Conditions de présentation des projets de loi. Étude d’impact sur les amendements

L’article 39 de la Constitution, tel qu’il résulte de la révision constitutionnelle du 23 juillet 2008, a permis au législateur organique de fixer les conditions dans lesquelles les projets de loi doivent être présentés. Le Constituant, afin de s’assurer du bon fonctionnement de ce mécanisme, a souhaité offrir à la Conférence des Présidents de la première assemblée saisie d’un projet de loi la faculté de s’opposer à l’inscription à l’ordre du jour d’un projet de loi qui méconnaîtrait les dispositions prévues par le législateur organique.

En conséquence, le nouvel article 47-1 du Règlement fixe, dans ses deux premiers alinéas, les modalités selon lesquelles la Conférence des présidents constate qu’un projet de loi méconnaît les dispositions de la loi organique.

Le premier alinéa est la simple transposition des dispositions constitutionnelles et organiques, et permet de rappeler :

—  que seuls sont examinées les conditions de présentation des projets de loi déposés sur le Bureau de l’Assemblée nationale au regard de la loi organique relative à l’application de l’article 39 de la Constitution, les projets de loi déposés en premier lieu au Sénat ne pouvant faire l’objet d’un tel examen ;

—  que la Conférence des Présidents dispose d’un délai de dix jours à compter du dépôt du projet de loi pour se prononcer, ce délai étant suspendu en période d’intersessions jusqu’au dixième jour qui précède le début de la session suivante ;

—  que le Président de l’Assemblée nationale peut saisir le Conseil constitutionnel en cas de désaccord entre la Conférence des Présidents et le Gouvernement et que l’inscription à l’ordre du jour du projet de loi est alors suspendue jusqu’à la décision du Conseil constitutionnel.

En tout état de cause, un projet de loi pour lequel la Conférence des Présidents constatera que ses règles de présentation sont méconnues ne pourra être inscrit à l’ordre du jour, sauf à ce que la Conférence des Présidents, au vu de nouveaux documents de présentation fournis par le Gouvernement, révise éventuellement son jugement, ou à ce que le désaccord entre le Gouvernement et la Conférence des Présidents soit tranché, à la demande du Premier ministre ou du Président de l’Assemblée nationale, par le Conseil constitutionnel.

Les troisième à huitième alinéas de l’article 47-1 proposent de fixer les modalités selon lesquelles une étude d’impact accompagnera les amendements présentés par le Gouvernement et les conditions dans lesquelles les amendements des membres du Parlement pourront faire l’objet d’une évaluation préalable.

Ces dispositions avaient pour objet de tirer les conséquences des articles 14 et 15 de la loi organique du 15 avril 2009 relative à l’application des articles 34-1, 39 et 44 de la Constitution, permettant aux règlements des assemblées de fixer respectivement « les modalités selon lesquelles les amendements du Gouvernement font l’objet d’une étude d’impact communiquée à l’assemblée avant leur discussion en séance » et « les conditions dans lesquelles des amendements des membres du Parlement, à la demande de leur auteur, ou des amendements de la commission saisie au fond peuvent faire l’objet d’une évaluation préalable communiquée à l’assemblée avant leur discussion en séance ».

Il était proposé de confier à la Conférence des Présidents le pouvoir de décider qu’un amendement devra faire l’objet d’une étude d’impact, s’agissant d’un amendement du Gouvernement, ou d’une évaluation préalable, s’agissant des autres amendements (47). Pour prendre une telle décision, la Conférence des Présidents devrait être saisie d’une demande en ce sens, dont l’auteur était distinct selon le type d’amendements :

—  pour un amendement présenté par le Gouvernement, la demande devait émaner d’un président de groupe, ou du président ou du rapporteur de la commission saisie au fond ;

—  pour un amendement de la commission saisie au fond, du président ou du rapporteur de ladite commission ;

—  pour un amendement d’un député, de l’auteur de l’amendement.

Le Conseil constitutionnel, dans sa décision du 9 avril 2009 sur la loi organique relative à l’application des articles 34-1, 39 et 44 de la Constitution, a censuré, pour incompétence négative, l’article relatif aux études d’impact sur les amendements du Gouvernement (48). Afin de tirer toutes les conséquences de cette censure, il convient de supprimer la disposition permettant de demander des études d’impact sur des amendements du Gouvernement.

En revanche, la disposition permettant de fixer les conditions dans lesquelles des amendements de parlementaires peuvent faire l’objet d’évaluations préalables, qui n’a pas été censurée, fonde l’introduction dans notre règlement des règles en vertu desquelles une évaluation préalable pourra être demandée.

La subordination de la décision de soumettre à une évaluation préalable un amendement d’un député à une demande expresse de l’auteur de l’amendement est obligatoire, en raison de la rédaction même de l’article 15 de la loi organique du 15 avril 2009.

Le fait qu’une demande d’évaluation d’un amendement soit formulée par une personne compétente pour en faire la demande ne contraint toutefois pas la Conférence des Présidents à se réunir. Aussi, afin d’éviter que les demandes d’évaluation ne puissent pas être examinées par la Conférence des Présidents avant le début de l’examen en séance publique, il est proposé d’introduire un avant-dernier alinéa, qui prévoit que la Conférence des Présidents est réunie de plein droit, à la demande d’un ou plusieurs présidents de groupe dont l’effectif global représente la majorité absolue des membres composant l’Assemblée, pour décider si un amendement doit faire l’objet d’une évaluation préalable ou d’une étude d’impact. Enfin, le dernier alinéa de l’article 47-1 précise que le défaut de réalisation, d’impression ou de distribution d’une étude d’impact ou d’une évaluation préalable sur un amendement ne peut faire obstacle à la discussion de cet amendement en séance publique. Cette précision est nécessaire afin d’éviter que la discussion d’un amendement, voire celle d’un article, soit bloquée par l’absence de réalisation ou de distribution d’une évaluation préalable sur un amendement avant la discussion de l’amendement en séance.

Comme le faisait fort justement observer le rapporteur de la loi organique au Sénat, « chaque assemblée, si elle décidait d’inscrire dans son règlement cette procédure facultative d’évaluation préalable des amendements d’origine parlementaire, devrait déterminer les conditions de réalisation de l’évaluation » (49). Votre commission vous propose par conséquent de confier au comité d’évaluation et de contrôle des politiques publiques, créé par l’article 119 de la présente proposition de résolution, le soin d’effectuer ou de faire effectuer les évaluations préalables des amendements d’origine parlementaire. Il est d’autant plus logique de confier cette tâche au comité d’évaluation et de contrôle que l’article 119 de la présente proposition de résolution propose de lui confier le soin de donner son avis sur les études d’impact accompagnant les projets de loi.

Le présent article prévoit de subordonner toute évaluation préalable d’un amendement parlementaire à une décision de la Conférence des Présidents. Dans la mesure où cette Conférence a un rythme de réunion hebdomadaire, en vertu de l’article 47 du Règlement, cette disposition pourrait faire perdre un temps précieux pour procéder à l’évaluation et il semble à votre commission qu’il serait préférable de confier au président de la commission saisie au fond le soin d’apprécier si une demande d’évaluation préalable d’un amendement doit ou non être acceptée. Dès lors que le rôle de la Conférence des Présidents est supprimé, les dispositions relatives aux évaluations préalables des amendements devraient figurer dans les articles du Règlement consacrés à l’examen des amendements. Il vous est pour cette raison proposé de faire figurer ces dispositions après l’article 98 du Règlement.

La Commission adopte l’amendement CL 226 du rapporteur.

Elle adopte ensuite les amendements identiques CL 227 du rapporteur et CL 166 de M. Jean-Jacques Urvoas.

En conséquence, les amendements  CL 165 et CL 167 de M. Jean-Jacques Urvoas et l’amendement CL 25 de M. Jean-Claude Sandrier deviennent sans objet.

La Commission adopte l’article 24 ainsi modifié.

Article 25

(article 48 du Règlement de l’Assemblée nationale)


Fixation de l’ordre du jour par l’Assemblée nationale

En vertu de la nouvelle rédaction de l’article 48 de la Constitution, entrée en vigueur le 1er mars 2009, chaque assemblée est compétente pour fixer son ordre du jour. Une semaine de séance sur quatre est réservée par priorité au contrôle de l’action du Gouvernement et à l’évaluation des politiques publiques. Par ailleurs, la séance mensuelle d’initiative parlementaire, introduite par la révision constitutionnelle du 4 août 1995, devient un jour de séance par mois, réservé à un ordre du jour fixé par les groupes d’opposition et minoritaires. La possibilité pour le Gouvernement d’obtenir l’inscription par priorité de textes et de débats, dans la limite de deux semaines de séance sur quatre, permet de déroger à la fixation de l’ordre du jour par chaque assemblée, sans rétablir pour autant un monopole gouvernemental. Le Gouvernement peut également obtenir l’inscription par priorité de certains textes en dehors des semaines qui lui sont réservées :

—  les projets de loi de finances et les projets de loi de financement de la sécurité sociale ;

—  les projets et propositions de loi transmis par l’autre assemblée depuis six semaines au moins ;

—  les projets relatifs aux états de crise ;

—  les demandes d’autorisation relatives à une intervention des forces armées à l’étranger pour une durée de plus de quatre mois ou à une déclaration de guerre.

Cette priorité permet d’empiéter sur la semaine législative de l’ordre du jour parlementaire et, éventuellement sur la semaine de contrôle de l’ordre du jour parlementaire pour les séances qui ne sont pas consacrées au contrôle. En outre, en ce qui concerne l’examen des projets de loi de finances et des projets de loi de financement de la sécurité sociale, la priorité vaut également par rapport aux séances consacrées au contrôle dans le cadre de la semaine de contrôle.

Il est prévu, dans le présent article, de confier à la Conférence des Présidents le soin de proposer l’ordre du jour, le calendrier ainsi établi étant ensuite approuvé par l’Assemblée en séance, afin de respecter le texte de la Constitution qui prévoit que « l’ordre du jour est fixé par chaque assemblée ».

L’article 48 du Règlement détaille les conditions dans lesquelles l’Assemblée fixe son ordre du jour sur proposition de sa Conférence des présidents. Il est toutefois précisé que la fixation de l’ordre du jour des sessions extraordinaires obéit à des règles particulières, prévues par le premier alinéa de l’article 29 de la Constitution. En ce qui concerne la fixation de la partie de l’ordre du jour des sessions extraordinaires qui ne revient pas au Gouvernement (séance hebdomadaire de questions au Gouvernement), un autre article du Règlement est modifié (article 133).

Afin d’éviter que l’alternance des semaines réservées par priorité au Gouvernement et des semaines dont l’ordre du jour est fixé par l’Assemblée ne soit un obstacle à la prévisibilité des travaux de l’Assemblée, le deuxième alinéa de l’article 48 prévoit que le Gouvernement informe à titre indicatif la Conférence des Présidents, avant l’ouverture de la session ou après sa formation, des semaines qu’il prévoit de réserver par priorité. Cette nouvelle disposition est complétée, au troisième alinéa, par une disposition prévoyant l’établissement par la Conférence des présidents, de huit semaines en huit semaines, d’une répartition indicative des priorités prévues par la Constitution. Ces deux dispositions sont rendues nécessaires par l’existence de différentes priorités, hiérarchisées entre elles. En l’absence de calendrier prévisionnel, la prévisibilité, et même la lisibilité de l’ordre du jour seraient mises à mal. Toutefois, cette répartition des priorités ne saurait être qu’indicative, afin de tenir compte du droit pour le Gouvernement de modifier à tout moment ses inscriptions à l’ordre du jour (50), sous la seule réserve des autres priorités désormais accordées au Parlement par l’article 48 de la Constitution.

Les quatrième et cinquième alinéas de l’article 48 fixent des conditions de délai aux demandes et propositions d’inscription à l’ordre du jour soumises à la délibération de la Conférence des Présidents :

―  pour le Gouvernement, les demandes d’inscription doivent être adressées la veille de la Conférence des Présidents, par le Premier ministre au Président de l’Assemblée qui en informe les membres de la Conférence ;

―  les propositions d’inscription formulées par les présidents de groupes et les présidents des commissions sont adressées au plus tard quatre jours avant la Conférence au Président de l’Assemblée (51).

Les sixième à huitième alinéas de l’article 48 sont relatifs à la procédure d’établissement d’un ordre du jour par la Conférence des Présidents. Cet ordre du jour est établi, sur le fondement des demandes de priorité du Gouvernement et des propositions formulées par les présidents de groupes et les présidents de commissions, pour la semaine en cours et les trois suivantes. L’objectif est donc d’avoir un ordre du jour glissant, qui couvre toujours une période de quatre semaines – ce qui est conforme à la nouvelle logique de partage de l’ordre du jour sur quatre semaines.

Il est fait mention de l’obligation de respecter les priorités prévues par l’article 48 de la Constitution. En outre, les priorités absolues qui portent sur les questions au Gouvernement et sur la journée mensuelle réservée aux groupes d’opposition et minoritaires font l’objet de dispositions particulières :

―  la fixation des séances de questions au Gouvernement doit respecter les conditions qui sont précisées dans les articles du Règlement relatifs aux questions orales (articles 133 et 134 du Règlement) ;

―  la fixation de l’ordre du jour des séances mensuelles réservées aux groupes d’opposition et minoritaires a lieu une fois par mois et les groupes d’opposition et minoritaires doivent faire parvenir leurs propositions à la Présidence 21 jours avant le jour de séance.

En outre, en ce qui concerne le jour de séance mensuel, la rédaction prévoit une règle de répartition des séances entre les groupes « en proportion de leur importance numérique », sans qu’un groupe puisse disposer de moins d’un jour de séance par session ordinaire. La rédaction permettra à la Conférence des Présidents de répartir librement les séances ainsi accordées entre les différents groupes concernés, en regroupant ou non en un même jour les séances d’un groupe. Par conséquent, alors qu’à l’heure actuelle, le nombre de séances d’initiative parlementaire est respectivement de six pour le groupe SRC, une pour le groupe NC et une pour le groupe GDR (le groupe UMP bénéficiant pour sa part de dix séances), avec la combinaison de la nouvelle disposition constitutionnelle et de la présente disposition du Règlement, le groupe SRC bénéficiera de vingt-et-une séances, et les groupes NC et GDR chacun de trois séances au cours de l’année. C’est donc à un triplement de l’ordre du jour fixé par ces groupes qu’aboutit la révision constitutionnelle.

Le neuvième alinéa prévoit le vote par l’Assemblée des propositions d’ordre du jour retenues par la Conférence des présidents, à l’instar de l’actuel neuvième alinéa de l’article 48 qui prévoit cette adoption pour l’ordre du jour complémentaire pouvant être fixé par l’Assemblée. Lorsque l’Assemblée fixait elle-même son ordre du jour, sous les précédentes Républiques, le Règlement prévoyait déjà un vote sur une proposition d’ordre du jour présentée la Conférence des présidents (52). Afin de ne pas empiéter sur le pouvoir d’inscription par priorité à l’ordre du jour, il est précisé que les propositions soumises au vote de l’Assemblée sont exclusives de celles résultant des inscriptions prioritaires du Gouvernement. D’autre part, comme pour l’établissement de l’actuel ordre du jour complémentaire, l’Assemblée se prononce sur l’ensemble des propositions de la Conférence des présidents, sans qu’il soit possible de les amender. Ne sont admis à intervenir que le Gouvernement, les présidents des commissions et un orateur par groupe. Le débat sur l’établissement de l’ordre du jour est strictement encadré, afin d’éviter de retomber dans les errements de la IIIe République, où le débat sur l’ordre du jour pouvait être une occasion de remise en cause incessante de l’ordre du jour initialement prévu. Le présent article prévoit de limiter à cinq minutes la durée des interventions des présidents de commissions et des orateurs des groupes. Néanmoins, votre commission vous propose de prévoir une durée de deux minutes pour chacune de ces interventions, qui semble plus adaptée à l’objet forcément limité de la question sur laquelle porteront ces interventions.

Dans l’hypothèse, hautement improbable, où les propositions de la Conférence des Présidents seraient rejetées par l’Assemblée, il reviendrait au Président de l’Assemblée de réunir dans les meilleurs délais une nouvelle Conférence des Présidents. Les délais dans lesquels les présidents de groupes doivent faire parvenir leurs propositions à la Conférence ne pouvant alors s’appliquer, il conviendrait de considérer que toutes les propositions qui ont été formulées en vue de la précédente Conférence des Présidents peuvent encore être prises en compte par la Conférence des Présidents.

Enfin, le dixième alinéa prévoit l’hypothèse dans laquelle le Gouvernement modifierait l’ordre du jour prioritaire dont il dispose. Cette modification de l’ordre du jour est immédiatement portée à la connaissance de l’Assemblée par le Président et peut permettre de réunir la Conférence des Présidents, si la modification a des incidences sur l’ordre du jour ne résultant pas des inscriptions prioritaires du Gouvernement (par exemple sur l’une des deux semaines d’ordre du jour parlementaire, ou sur un éventuel ordre du jour complémentaire qui aurait été fixé par l’Assemblée au sein des deux semaines réservées par priorité au Gouvernement).

La rédaction proposée permet d’éviter qu’une Conférence des présidents soit systématiquement convoquée, pour simplement prendre connaissance d’un ordre du jour qui n’a aucune incidence sur l’ordre du jour établi par l’Assemblée. En revanche, elle permet de réunir la Conférence si l’ordre du jour que l’Assemblée a approuvé est perturbé par la modification de l’ordre du jour gouvernemental, ce qui peut notamment permettre de modifier sur d’autres points l’ordre du jour établi par l’Assemblée.

Après avis défavorable du rapporteur, la Commission rejette les amendements CL 48, CL 50, CL 49 et CL 51 de M. Jean-Claude Sandrier.

Elle examine ensuite l’amendement CL 188 de M. Jean-Jacques Urvoas.

M. Jean-Jacques Urvoas. L’amendement tend à ce que, dans le cadre de la semaine de contrôle, la majorité et l’opposition disposent chacune d’une séance dont l’ordre du jour serait fixé à leur discrétion.

M. le rapporteur. Avis défavorable. Outre le problème de fond des rapports entre majorité et opposition, que j’ai déjà soulevé, il me semble préférable de nous en tenir à l’équilibre trouvé, dans le cadre de la révision constitutionnelle, avec l’instauration d’une journée d’initiative permettant aux groupes minoritaires ou d’opposition d’inscrire à l’ordre du jour des missions de contrôle.

La Commission rejette cet amendement.

Elle examine ensuite l’amendement CL 189 de M. Jean-Jacques Urvoas.

M. Jean-Jacques Urvoas. Cet amendement tend à ce qu’une séance de la semaine de contrôle soit consacrée à des questions européennes, et que le thème en soit choisi alternativement par les différents groupes.

M. le rapporteur. Cet amendement pose le même problème de rapport entre majorité et opposition.

M. Jean-Jacques Urvoas. Je peux supprimer la dernière phrase.

M. le rapporteur. Il faudrait encore écrire non « par principe », mais « par priorité ». Dans ces conditions, avis favorable.

La Commission adopte l’amendement ainsi rectifié.

Elle examine ensuite l’amendement CL 190 de M. Jean-Jacques Urvoas.

M. Jean-Jacques Urvoas. Cet amendement tend à réserver la semaine de contrôle du mois de juin à l’examen de la loi de règlement. En effet, cet examen, ordinairement traité comme une formalité, est le véritable exercice de vérité sur les comptes publics – bien plus que la loi de finances, qui n’est qu’une projection.

M. le rapporteur. La Constitution prévoit que c’est à la Conférence des présidents de fixer l’ordre du jour et à l’Assemblée d’en décider, et non au Règlement. En outre, la commission des Finances consacre déjà beaucoup plus de temps que par le passé à cet examen.

M. René Dosière. Alors que la LOLF a considérablement modifié la nature de la discussion budgétaire, la durée de la discussion budgétaire n’a pas changé. Les résultats, qui sont le principe même de la LOLF, ne peuvent être observés que lors de la loi de règlement. De ce fait, mieux vaudrait se contenter de huit jours pour la loi de finances et consacrer trois semaines à la loi de règlement.

La commission des Finances s’efforce certes d’élargir la discussion de la loi de règlement, mais les autres commissions doivent y travailler davantage.

M. Jean Mallot. Tout le monde s’accorde pour juger qu’il faut consacrer plus de temps à l’examen des lois de règlement. Si M. le rapporteur estime que l’amendement est contraire à l’article 48 de la Constitution, ne pourrait-on pas le rédiger de façon à prévoir qu’au mois de juin de chaque année, la conférence des présidents réserve « par priorité » une semaine à la discussion de la loi de règlement ?

M. le rapporteur. Cela ne changerait rien : la Constitution s’oppose à ce que l’ordre du jour soit consacré à une loi précisément identifiée. Je veux bien en discuter avec Didier Migaud et Gilles Carrez, mais à titre personnel, cela ne me paraît pas la bonne solution.

La Commission rejette l’amendement.

Elle est ensuite saisie de l’amendement CL 168 de M. Jean-Jacques Urvoas.

M. Jean-Jacques Urvoas. Selon la proposition de résolution, les groupes d’opposition et les groupes minoritaires devraient faire connaître les affaires qu’ils veulent voir inscrire à l’ordre du jour de la journée de séance prévue par l’article 48, alinéa 5 de la Constitution au plus tard lors de la Conférence des présidents qui suit la précédente journée réservée sur le fondement du même article, soit vingt et un jours à l’avance. Un tel délai nous paraît excessif, et nous suggérons de le ramener à sept jours francs.

M. le rapporteur. Je ne suis pas d’accord. C’est une question d’organisation du travail : à partir du moment où le groupe a annoncé son choix, il faut désigner le rapporteur, examiner le texte en commission, faire le rapport. Tout cela demande du temps. En outre, s’il s’agit d’une proposition de loi, le délai entre son dépôt et son examen en séance est de toute façon de six semaines.

M. Jean-Jacques Urvoas. Mais on peut imaginer que des séances d’initiative parlementaire ne soient pas consacrées à une proposition de loi. Dans de tels cas, l’actualité peut avoir une grande importance. Sept jours, c’est déjà long.

M. le rapporteur. Je reste opposé à cet amendement. Toutefois, on pourrait prévoir un délai réduit dans les cas où il ne s’agit ni d’une proposition de loi, ni d’une proposition de résolution.

La Commission rejette l’amendement.

Puis elle adopte l’amendement CL 228 du rapporteur.

Elle examine ensuite l’amendement CL 229 du même auteur.

M. le rapporteur. Le succès de la décision prise par le président de l’Assemblée de réduire à deux minutes le temps de parole pour chaque question au Gouvernement m’incite à proposer de limiter à la même durée les explications de vote sur les propositions d’inscription à l’ordre du jour.

Mme Delphine Batho.  C’est bien court !

M. Jean Mallot. Dans la plupart des cas, l’ordre du jour sera adopté sans discussion. Si un désaccord survient, c’est qu’il s’agit d’un vrai sujet, pour lequel cinq minutes ne seront pas de trop.

M. le rapporteur. Je ne suis pas de cet avis. Certes, contrairement à Bernard Accoyer, je trouve qu’il ne serait pas raisonnable de réduire les temps de parole dans le cas d’une motion de censure, par exemple. Mais ici, une durée de deux minutes me paraît justifiée. Si nous connaissons l’absentéisme, c’est aussi parce que les débats dans l’hémicycle traînent parfois en longueur.

M. Jean Mallot. Votre proposition aura l’effet pervers d’entraîner la multiplication des rappels au Règlement…

M. le rapporteur. Que je proposerai également de limiter à deux minutes ! Pour avoir été vice-président de l’Assemblée pendant deux ans, je sais que de nombreuses interventions gagneraient en pertinence si elles étaient réduites à deux minutes. S’agissant d’une explication de vote, une telle durée me semble en tout cas suffisante.

La Commission rejette l’amendement.

Elle est ensuite saisie de l’amendement CL 211 de M. Jean-Jacques
Urvoas.

M. Jean-Jacques Urvoas. À titre exceptionnel, l’article 48 de la Constitution autorise le Gouvernement à demander une modification de l’ordre du jour. Comme celui-ci est désormais partagé entre le Gouvernement et l’Assemblée, il paraît normal que cette dernière puisse également le modifier.

M. le rapporteur. Défavorable. C’est à la Conférence des présidents qu’il appartient de faire des propositions en ce domaine, non aux groupes ou à la commission compétente.

La Commission rejette l’amendement.

Puis, elle adopte l’amendement CL 230 du rapporteur.

Elle adopte l’article 25 ainsi modifié.

Article 26

(article 49 du Règlement de l’Assemblée nationale)


Organisation de la discussion des textes

L’article 49 du Règlement de l’Assemblée nationale, dans sa rédaction actuelle, fixe les règles d’organisation de la discussion générale des textes par la Conférence des Présidents. Il est proposé de modifier en profondeur cet article du Règlement, afin de permettre à la Conférence des Présidents d’organiser l’ensemble de la discussion des textes. Par conséquent, peut ainsi être mise en œuvre la possibilité, ouverte par l’article 17 de la loi organique du 15 avril 2009 relative à l’application des articles 34-1, 39 et 44 de la Constitution, de fixer un temps global pour la discussion d’un texte.

La rédaction du premier alinéa est modifiée afin de confier à la Conférence des Présidents « l’organisation de la discussion des textes », et non plus seulement « l’organisation de la discussion générale des textes ».

À l’instar des actuels trois derniers alinéas de l’article 49, les deuxième à quatrième alinéas du nouvel article 49 prévoient les règles d’organisation de la discussion générale sur les textes. La Conférence des Présidents a tout pouvoir pour fixer, si elle le souhaite, la durée de la discussion générale, et le temps ainsi établi est réparti par le Président de l’Assemblée nationale :

—  un temps minimal identique est accordé à chaque groupe ;

—  les députés n’appartenant à aucun groupe disposent d’un temps de parole proportionnel à leur nombre ;

—  le temps demeurant disponible est réparti entre les groupes en proportion de leur importance numérique.

Les présidents de groupes communiquent au Président de l’Assemblée nationale les inscriptions de parole dans la discussion générale, chaque intervention ne pouvant être inférieure à cinq minutes, et le Président de l’Assemblée nationale détermine l’ordre des interventions.

Les alinéas cinq à douze de l’article 49 ont pour objet de permettre à la Conférence des présidents de « fixer la durée maximale de l’examen de l’ensemble d’un texte ». Il convient de souligner que si l’ensemble de la discussion du texte pourra faire l’objet d’une programmation, il demeurera possible, comme à l’heure actuelle, de prévoir, pour certains textes, que seule la discussion générale sera organisée, aucune limite n’étant ensuite fixée à la discussion des articles.

Le fait de prévoir une durée globale de discussion peut permettre au débat sur un texte de se dérouler dans de bonnes conditions et en évitant l’obstruction. Cette faculté nouvelle devra pouvoir s’appliquer à l’examen de tout texte, c’est-à-dire aussi bien des projets que des propositions de loi, et même dans certains cas des propositions de résolution (53). Elle pourrait également, en l’absence de disposition contraire, être applicable à l’examen des projets de loi de finances ainsi que des projets de loi de financement de la sécurité sociale (54).

Les principes prévus pour la distribution du temps de parole, dans le cadre de la procédure impartissant des délais pour l’examen de l’ensemble d’un texte, sont destinés à garantir pleinement le respect des groupes d’opposition et minoritaires et la faculté pour chaque député de s’exprimer sur tout texte :

—  un temps forfaitaire minimal est attribué à chaque groupe, le « forfait » des groupes d’opposition étant supérieur à ceux du groupe majoritaire et des groupes minoritaires ;

—  un temps supplémentaire est attribué à raison de 60 % en faveur des groupes d’opposition et de 40 % en faveur des autres groupes, ce temps étant ensuite réparti à la proportionnelle entre les groupes d’opposition d’une part et les autres groupes d’autre part ;

—  les députés non inscrits disposent d’un temps de parole réservé, au moins proportionnel à leur nombre ;

—  aucune limitation de durée n’est imposée à l’expression des députés, que ce soit pour la présentation des motions de procédure prévues par l’article 91 du Règlement, pour les interventions sur les articles ou pour les interventions sur les amendements.

En outre, conformément à ce que prévoit le premier alinéa de l’article 57 du Règlement, la procédure de clôture de la discussion ne sera pas applicable.

Par conséquent, dans le cadre de cette programmation du temps de discussion d’un projet ou d’une proposition de loi (que l’on peut désigner du terme de « temps législatif programmé »), si une durée maximale est impartie à la discussion, la liberté de parole des députés et la faculté pour chaque groupe de mettre l’accent sur tel ou tel autre aspect du texte seront plus grandes. Afin de conforter cette liberté, votre commission vous propose de préciser que les limitations de durée prévues pour la défense d’une éventuelle motion référendaire ne seront pas non plus applicables.

En outre, sans que cela figure explicitement dans le Règlement, le temps forfaitaire accordé à chaque groupe évoluerait en fonction du temps total attribué aux groupes, afin d’éviter qu’une croissance de ce temps total n’ait pour conséquence une réduction trop grande de la part du temps de parole accordée aux groupes comptant moins de députés. Il est ainsi envisagé que le temps forfaitaire soit de 2 heures pour chaque groupe d’opposition et d’une heure pour chaque groupe de la majorité lorsque le temps total attribué aux groupes sera inférieur ou égal à 10 heures, puis de 3 heures pour chaque groupe d’opposition et de 2 heures pour chaque groupe de la majorité lorsque le temps total attribué aux groupes sera compris entre 10 et 20 heures, de 4 heures et de 3 heures pour un temps total compris entre 20 et 30 heures…

Par ailleurs, le huitième alinéa de l’article 49 fixe les règles selon lesquelles seront décomptées les interventions dans le cadre du temps législatif programmé. Il est prévu de ne pas décompter dans le temps imparti pour la discussion :

—  les interventions du président, du rapporteur de la commission saisie au fond et, le cas échéant, des rapporteurs des commissions saisies pour avis ;

—  les interventions des présidents de groupe ;

—  les interventions des membres du Gouvernement.

Du fait de ces interventions non décomptées, la durée d’examen d’un texte sera en moyenne plus longue que la durée totale accordée par la Conférence des Présidents aux députés, la part consommée en moyenne par le Gouvernement et par les commissions s’élevant à 25 %. Il conviendra d’ajouter à ce temps le temps d’expression, entièrement libre, accordé aux présidents de groupe. Par conséquent, pour une discussion organisée sur 30 heures, les députés disposeraient d’un peu plus de 20 heures ; pour une discussion de 40 heures, ils disposeraient d’un peu plus de 30 heures…

Les hypothèses présentées dans le tableau ci-après permettent de rendre compte de la manière dont le temps pourrait être réparti entre les différents intervenants pour la discussion d’un texte.

LA RÉPARTITION DU « TEMPS LÉGISLATIF PROGRAMMÉ »

TEMPS GLOBAL DE DISCUSSION

TEMPS DU GOUVERNEMENT, DE LA COMMISSION ET DES PRÉSIDENTS DE GROUPE (ESTIMÉ)

TEMPS DES NON INSCRITS

TEMPS DES GROUPES

AINSI RÉPARTI

UMP

SRC

GDR

NC

15 HEURES

4 HEURES 30

30 MINUTES

10 H

2 H

3 H

3 H

2 H

30 HEURES

9 HEURES 20

40 MINUTES

20 H

5 H 15

7 H 10

4 H 25

3 H 10

45 HEURES

14 HEURES 10

50 MINUTES

30 H

8 H 30

11 H 25

5 H 45

4 H 20

60 HEURES

19 HEURES

1 HEURE

40 H

11 H 45

15 H 35

7 H 10

5 H 30

75 HEURES

23 HEURES 50

1 HEURE 10

50 H

14 H 55

19 H 50

8 H 35

6 H 40

Le huitième alinéa prévoit par ailleurs que pourront être décomptés, au titre du temps de parole accordé à chaque groupe, les interventions fondées sur l’article 58, alinéa 1 du Règlement, dès lors que le Président de séance considérera qu’elles n’ont manifestement aucun rapport avec le Règlement ou le déroulement de la séance, de même que le temps consacré aux suspensions de séance demandées par le président d’un groupe ou son délégué, sur le fondement de l’article 58 alinéa 3 du Règlement. Le fait de permettre au Président de séance de décompter les rappels au Règlement qui sont détournés de leur objet permettra d’éviter que le rappel au Règlement ne soit utilisé comme un moyen d’obstruction. En revanche, le fait de décompter les suspensions de séance demandées par un président de groupe ou son délégué du temps de parole accordé à ce groupe serait susceptible de poser problème si le Président de séance continuait à déterminer souverainement la durée de la suspension qui lui est demandée, cela pouvant avoir pour effet d’épuiser le temps accordé à un groupe alors même que cela n’était pas souhaité par l’auteur de la demande de suspension de la séance. Pour éviter que le décompte de la suspension soit laissé à l’appréciation du Président de séance, votre commission vous propose d’une part que ce décompte soit systématique et d’autre part que la durée décomptée ne puisse excéder la durée demandée par le président de groupe ou son délégué.

Compte tenu des craintes vives qui ont été exprimées par l’opposition lors de la discussion de la loi organique du 15 avril 2009 relative à l’application des articles 34-1, 39 et 44 de la Constitution, deux garanties ont été introduites par la voie d’amendements parlementaires à l’Assemblée :

—  la garantie du droit d’expression de tous les groupes parlementaires, « en particulier celui des groupes d’opposition et des groupes minoritaires » (article 18 de la loi organique n° 2009-403 du 15 avril 2009) ;

—  la possibilité pour les règlements des assemblées de déterminer les conditions dans lesquelles la parole peut être donnée, à l’issue du vote du dernier article du texte, pour une durée limitée et en dehors des délais, à tout parlementaire demandant à faire une explication de vote personnelle (article 19 de la loi organique n° 2009-403 du 15 avril 2009).

Ces deux dispositions organiques trouvent leur traduction concrète dans le présent article du Règlement.

Le neuvième alinéa de l’article 49 fixe un droit à une durée minimale de discussion pour tout texte soumis au « temps législatif programmé ». Sur la demande d’un président de groupe, et selon des modalités qui seront à définir par la Conférence des Présidents, le temps programmé devra être égal à une durée minimale fixée par la Conférence des Présidents, et qui pourrait être de l’ordre de 30 heures, comme l’indique l’exposé des motifs de la présente proposition de résolution.

De plus, le dixième alinéa de l’article 49 prévoit d’accorder la possibilité à chaque président de groupe, une fois par session, d’obtenir de droit un allongement exceptionnel de la durée de discussion, dans une limite maximale fixée par la Conférence des présidents, et qui pourrait être de l’ordre de 50 heures.

Ainsi encadré par une durée minimale d’une part, et maximale d’autre part, le temps législatif programmé pourrait plus aisément recueillir l’assentiment de tous les groupes, chaque groupe étant susceptible, par la voix de son président, de faire respecter la durée minimale et, dans certains cas, d’obtenir une durée maximale.

Le douzième alinéa de l’article 49 prévoit que la Conférence des Présidents pourra, si elle constate que la durée maximale pour l’examen d’un texte est insuffisante, décider de l’augmenter. Cette disposition devrait permettre à la Conférence des Présidents, dans les cas où le temps initialement prévu est manifestement insuffisant, de revoir à tout moment la programmation législative.

Le treizième et dernier alinéa de l’article 49 permet à chaque député de prendre la parole, à l’issue du vote du dernier article du texte en discussion, pour une explication de vote personnelle de cinq minutes, laquelle ne sera pas décomptée du temps global de discussion du texte. Ainsi, même dans l’hypothèse où un groupe aurait fait usage de tout le temps de parole qui lui a été imparti par la Conférence des Présidents, les députés membres de ce groupe conserveraient un droit individuel à s’exprimer sur ce texte, par le biais de cette explication de vote personnelle de cinq minutes. Votre commission vous propose toutefois de réduire à deux minutes la durée de cette explication de vote personnelle, cette durée étant suffisante pour exprimer sa position sur un texte et permettant d’éviter que les explications de vote n’atteignent, dans l’hypothèse où de nombreux députés interviendraient, une durée excessive.

Ces différentes dispositions des quatre derniers alinéas de l’article 49 apportent des tempéraments à ce que pourrait avoir de trop rigide le « temps législatif programmé ».

Plus encore, la présente proposition de résolution accorde à l’opposition des garanties supplémentaires, qui n’étaient pas envisagées par la loi organique, et qui devraient achever de rassurer l’opposition sur le caractère raisonnable et mesuré du « temps législatif programmé ».

Au huitième alinéa, comme cela a été indiqué ci-dessus, les interventions des présidents des groupes ne seront pas décomptées au titre du temps imparti aux membres du groupe. Or, par la combinaison de cette disposition avec celle prévoyant, au septième alinéa, que les limitations de durée fixées pour la discussion des motions de procédure, des articles ainsi que des amendements ne s’appliquent pas lorsque le temps législatif programmé est mis en œuvre, les présidents de groupes pourront disposer d’un temps illimité pour défendre des motions, intervenir sur des articles ou sur des amendements, sans que ce temps ne s’impute sur celui imparti à leurs groupes. Les présidents de groupes détiendront par conséquent la clef de l’obstruction à un texte.

Au onzième alinéa, chaque président de groupe pourra s’opposer à ce que la Conférence des présidents fixe la durée maximale d’examen de l’ensemble d’un texte dès lors que le Gouvernement aura engagé la procédure accélérée sur ce texte. En tout état de cause, l’engagement de la procédure accélérée sera connu avant que ne débute la discussion d’un texte, et il sera donc possible à tout président de groupe de faire connaître à la Conférence des Présidents qu’il s’oppose à un « temps législatif programmé » sur le texte en question. Dans l’hypothèse où le Gouvernement retirerait, en cours d’examen d’un texte, l’engagement de la procédure accélérée, il serait possible pour la Conférence des Présidents de fixer une durée maximale à l’examen de l’ensemble du texte en question dès lors que la discussion en séance devant l’Assemblée nationale n’a pas encore débuté. En effet, dans les autres cas, la discussion s’étant engagée, il serait contraire à la lettre du présent article de fixer une « durée maximale d’examen de l’ensemble d’un texte », alors même qu’une partie du texte a déjà été examinée et que les députés, lors du début de cet examen, ne pouvaient pas savoir que le « temps législatif programmé » serait finalement applicable.

Votre commission, qui approuve le principe de cette disposition, considère néanmoins qu’une faculté de s’opposer au temps législatif programmé n’est justifiée que dans la mesure où le texte est examiné dans des délais brefs. Or, le recours à la procédure accélérée peut uniquement avoir pour objet de permettre la convocation d’une commission mixte paritaire après une seule lecture dans chaque assemblée. Dans un tel cas, si le délai de six semaines entre le dépôt d’un texte et son examen en séance ou le délai de quatre semaines entre la transmission d’un texte et son examen en séance est respecté, il pourrait demeurer légitime de recourir au temps législatif programmé. Pour cette raison, votre commission vous propose de prévoir que l’opposition au temps législatif programmé ne sera admise que dans la mesure où le texte est examiné en première lecture en séance moins de six semaines après son dépôt ou moins de quatre semaines après sa transmission.

La Commission est saisie de l’amendement CL 134 de M. Jean-Jacques Urvoas tendant à supprimer l’article 26.

M. Jean-Jacques Urvoas. Vous ne serez pas surpris que nous proposions la suppression de l’article qui introduit dans le Règlement le temps législatif programmé, auquel nous nous opposons avec détermination depuis des mois. Cette volonté de la majorité de restreindre le temps de parole dans l’hémicycle était en effet une des principales raisons de notre opposition à la loi organique.

M. Jean-Luc Warsmann, rapporteur. Je suis défavorable à la suppression d’un dispositif qui existe dans toutes les démocraties et que le Conseil constitutionnel a validé sans réserve.

La Commission rejette cet amendement.

Elle rejette ensuite l’amendement CL 77 de M. Jean-Claude Sandrier, après que le rapporteur s’y est déclaré défavorable.

La Commission est saisie de l’amendement CL 128 de M. Jean-Jacques Urvoas.

M. Jean-Jacques Urvoas. Nous proposons par cet amendement qu’un débat d’orientation puisse être organisé pendant les six semaines séparant l’adoption du projet de loi par le Conseil des ministres et son examen en séance. En permettant l’expression des différentes sensibilités politiques, ce débat éviterait le détournement des motions de procédure, qui est actuellement le seul moyen pour l’opposition d’exprimer son point de vue.

M. le rapporteur. Je suis défavorable à votre amendement. Partageant cependant votre souci de ne pas perdre ces six semaines, je proposerai qu’un prérapport permette aux députés de préparer leurs amendements en amont.

La Commission rejette cet amendement.

Elle examine ensuite l’amendement CL 129 de M. Jean-Jacques Urvoas.

M. Jean-Jacques Urvoas. La possibilité de nommer un contre-rapporteur pour l’examen de textes importants, qui existe dans de nombreux pays d’Europe, permettrait à l’opposition de participer pleinement au processus législatif et valoriserait les travaux de la Commission.

M. le rapporteur. Défavorable. Le fait de convier à toutes les auditions les députés de la majorité et de l’opposition constitue le véritable progrès. Il reviendra ensuite à chaque groupe de désigner un orateur pour chaque texte. Il ne me paraît pas nécessaire, au stade de l’élaboration de la loi, de nommer un contre-rapporteur.

M. Jérôme Lambert. Cette proposition s’inscrit pourtant dans la logique de votre volonté affichée d’associer l’ensemble des parlementaires d’une commission aux travaux de son rapporteur. C’est la simple formalisation de la désignation d’un responsable clairement identifié sur un texte donné.

M. René Dosière. La majorité invoque la pratique des grandes démocraties quand cela l’arrange : elle s’y réfère pour justifier le temps législatif programmé, mais elle l’ignore quand il s’agit des droits de l’opposition. Or, dans toutes ces démocraties, ces droits sont parfaitement respectés et l’opposition est associée en tant que telle à l’élaboration et au contrôle de la loi. L’institutionnalisation d’un contre-rapporteur responsabiliserait l’opposition.

Je vous renvoie au dernier livre de votre président de groupe, où l’on voit que le rapport direct entre « l’hyperprésident » et le groupe majoritaire, associé à la mise à l’écart de l’opposition, permettra au Président de la République de prendre le contrôle du législatif. En effet, du fait de l’inversion du calendrier, la majorité suivra toujours les directives du Président de la République. D’ores et déjà, le Gouvernement est mis hors jeu, des conseillers du Président se substituant aux ministres, alors qu’ils ne sont pas responsables devant le Parlement. Cette dérive nous éloigne de la tradition de la Ve République d’un Parlement indépendant de l’exécutif.

M. Jean Mallot. L’argumentation du rapporteur est en effet à géométrie variable.

Si l’opinion peine à percevoir dans des textes souvent complexes les grandes lignes de confrontation, nous, députés de l’opposition, dégageons généralement une dizaine de points de désaccord, pas davantage. En formalisant cette opposition, l’instauration d’un contre-rapporteur donnerait une plus grande lisibilité à nos confrontations. Un débat rapport contre rapport sur les oppositions essentielles éviterait la floraison d’amendements insuffisamment « sarclés ».

M. Guy Geoffroy. Il est déjà loisible à l’opposition de désigner un porte-parole pour chaque débat, sans qu’il soit besoin de le doter d’un statut spécial. Institutionnaliser un contre-rapporteur reviendrait par ailleurs à s’opposer à un texte avant même de l’avoir examiné. Ce serait d’autant plus absurde que, conformément à la nouvelle procédure, c’est le texte de la commission qui vient en séance publique.

M. Jean-Jacques Urvoas. Le terme « contre-rapporteur », en vigueur à la Cour des comptes, ne signifie pas rapporteur d’un point de vue contradictoire, mais rapporteur de l’opposition, ou de la minorité. On touche ici à la question de l’opinion dissidente. Il s’agit de faire entendre la voix de l’opposition d’une manière aussi formalisée que l’expression de la majorité.

La Commission rejette cet amendement.

Elle rejette ensuite l’amendement CL 53 de M. Jean-Claude Sandrier, après que le rapporteur s’y est déclaré défavorable.

La Commission examine l’amendement CL 130 de M. Jean-Jacques
Urvoas.

M. Jean-Jacques Urvoas. Cet amendement tend à doter les présidents de groupe d’un « veto législatif » leur permettant de restreindre l’usage du temps législatif programmé.

La première justification du temps législatif programmé était en effet d’être la contrepartie de la limitation de l’usage de l’article 49, troisième alinéa, de la Constitution. Or cette limitation est très relative, cet article pouvant être utilisé huit fois par session.

M. le rapporteur. Défavorable.

La Commission rejette cet amendement.

Elle examine ensuite l’amendement CL 231 du rapporteur.

M. le rapporteur. Par cohérence avec la suppression de toute limitation de durée pour la défense des amendements, il convient de supprimer toute limitation de durée pour la défense d’une motion référendaire sur un texte faisant l’objet d’une discussion programmée.

La Commission adopte cet amendement.

Elle rejette ensuite l’amendement CL 87 de M. Bertrand Pancher, après que le rapporteur s’y est déclaré défavorable.

La Commission examine l’amendement CL 133 de M. Jean-Jacques
Urvoas.

M. Jean-Jacques Urvoas. Il s’agit de savoir quelles interventions seront intégrées dans le temps législatif programmé. L’assertion du président de l’Assemblée nationale, selon laquelle l’opposition et la majorité disposent du même temps de parole, n’est fondée que si le temps de parole des rapporteurs est intégré dans le temps imparti au groupe auquel ils appartiennent. C’est ce que nous proposons par cet amendement.

M. le rapporteur. Défavorable.

M. Jean Mallot. Vous êtes incohérent ! Le refus de notre proposition de contre-rapporteur implique que le temps de parole du rapporteur soit ainsi décompté.

M. le rapporteur. Non : le rapporteur parle au nom de la commission.

M. Jean-Jacques Urvoas. Dans l’hypothèse où le rapporteur s’exprimera en séance publique sur des amendements qui n’auront pas été examinés par la commission, il s’exprimera à titre personnel.

La Commission rejette cet amendement.

Elle examine ensuite l’amendement CL 11 de M. Jean-François Copé.

M. Claude Goasguen. Pour éviter tout contournement de la programmation du temps des débats en séance, il est indispensable d’intégrer dans le temps attribué à chaque groupe toutes les interventions des députés membres de ce groupe, y compris celles de leur président.

M. le rapporteur. Favorable.

M. Jean-Jacques Urvoas. Dans le cadre du groupe de travail constitué pour réformer le Règlement de l’Assemblée nationale, et sur proposition du président du groupe Nouveau Centre, le président Accoyer s’était engagé à garantir un traitement différencié des présidents de groupe. En revenant sur cet engagement, vous nous enverriez un très mauvais signe.

M. le rapporteur. Votre amendement CL 133 prévoyait que toutes les interventions des députés soient décomptées du temps réparti, y compris non seulement celles des rapporteurs mais également celles des présidents de groupe.

M. Jean-Jacques Urvoas. Je vous renvoie à son exposé sommaire.

M. Claude Goasguen. Ce ne sont pas les exposés sommaires que nous examinons !

La Commission adopte l’amendement CL 11. En conséquence, les amendements CL 52 et CL 26 de M. Jean-Claude Sandrier, ainsi que l’amendement CL 1 de M. Daniel Garrigue deviennent sans objet.

La Commission rejette l’amendement CL 55 de M. Jean-Claude Sandrier, après que le rapporteur s’y est déclaré défavorable.

Elle examine ensuite l’amendement CL 132 de M. Jean-Jacques Urvoas.

M. Jean-Jacques Urvoas. Cet amendement vise à faire échapper le temps consacré aux rappels au règlement et aux suspensions de séance au temps législatif programmé. Il serait en effet trop aisé pour un président de séance de considérer que certaines interventions n’ont aucun rapport avec le Règlement ou le déroulement de la séance. Au surplus, il n’est pas acceptable de considérer qu’une suspension de séance, qui, par définition, suspend les débats, fasse partie intégrante du temps législatif. On ne fait pas la loi pendant une suspension de séance, mais bien en séance !

M. le rapporteur. Avis défavorable.

M. René Dosière. Je voudrais revenir sur le vote de l’amendement désavouant la position du président de l’Assemblée nationale. Ce vote d’un amendement cosigné par le président du groupe majoritaire confirme que celui-ci est en train de confisquer le pouvoir du président de l’Assemblée nationale.

Vous aurez beaucoup de mal à faire croire que vous renforcez les droits de l’opposition, alors que vous ne cessez de réduire sa place, la contraignant ainsi à utiliser des procédés que vous condamnez par ailleurs. Ne comptez pas cependant la réduire au silence !

M. Guy Geoffroy. Il est inadmissible de dénier ainsi au président d’un groupe le droit de présenter un amendement, comme tout parlementaire.

M. Jean Mallot. Le vote par la majorité UMP, sous l’impulsion du président Copé, d’un amendement rompant avec l’engagement du président de l’Assemblée nationale marque une étape importante de nos débats. Cette manœuvre a en outre fait tomber l’amendement CL 1 de M. Garrigue, qui ne manquait pourtant pas d’intérêt.

M. le rapporteur. Il ne s’agit pas d’une manœuvre, mais de la simple mécanique du droit parlementaire.

La Commission rejette cet amendement.

Puis elle rejette les amendements CL 54 et CL 27 de M. Jean-Claude
Sandrier, après que le rapporteur s’y est déclaré défavorable.

La Commission est ensuite saisie de l’amendement CL 232 du rapporteur.

M. le rapporteur. Le temps décompté au titre d’une suspension de séance ne doit pas excéder la durée de suspension demandée, afin d’éviter toute manœuvre.

La Commission adopte cet amendement.

Puis elle examine l’amendement CL 2 de M. Daniel Garrigue.

M. Daniel Garrigue. Cet amendement distingue la présentation et la discussion d’un amendement. L’auteur d’un amendement doit disposer d’un temps de parole minimum pour présenter celui-ci. Il faut veiller à ne pas franchir la ligne jaune : le déséquilibre est total si l’on peut s’opposer à un amendement que son auteur n’a pas pu défendre.

M. Jérôme Lambert. J’espère, mes chers collègues, que vous mesurez l’importance du sujet. Votre obsession de l’obstruction vous conduit à réduire de façon drastique un temps de parole déjà limité. Si l’auteur d’un amendement ne peut pas le défendre sous prétexte que le temps de parole est épuisé, il n’y a plus de débat parlementaire possible, puisque c’est la seule possibilité pour un parlementaire d’améliorer la loi.

M. le rapporteur. Selon la loi organique du 15 avril 2009, les règlements des assemblées peuvent, lorsque des délais sont impartis pour l’examen d’un texte en séance, déterminer les conditions dans lesquelles les amendements peuvent être mis aux voix sans discussion. Si un groupe n’a plus de temps de parole, c’est qu’il aura consommé tout ce dont il savait disposer – il aura par exemple choisi de consacrer une heure et demie à défendre une motion de renvoi en commission et cinq heures à contester l’article 1er. Dans ce cas, les amendements suivants seront simplement appelés et les députés voteront après avoir entendu l’avis du Gouvernement et celui de la commission. C’est ce qui se passe dans d’autres parlements. En voulant dégager du temps supplémentaire, vous sortez du principe du temps programmé. Dans ce système, en effet, chaque groupe dispose d’une enveloppe de temps à l’intérieur de laquelle il est libre de s’organiser. Si ses membres ont déposé cinq cents amendements, il calcule le temps qu’il veut affecter à chaque amendement et consacre le reste aux motions et aux interventions des inscrits sur les articles.

Le but de ce système n’est pas tant de faire des économies de temps que de rendre le débat plus intelligent. Actuellement, les groupes d’opposition utilisent tous les moyens dont ils disposent pour ralentir la discussion pendant toute la semaine puis, dans la nuit du jeudi au vendredi, lorsque tout le monde a envie de rentrer dans sa circonscription, on examine deux cents amendements par heure sans plus débattre de rien. Le temps programmé permet de responsabiliser les groupes : ce sont eux qui doivent s’assurer de la bonne organisation des choses. Ils n’auront plus peur de ne pas se voir attribuer le temps qu’ils demandent puisqu’ils le connaîtront depuis le début et le répartiront à leur idée. Tous les auteurs d’amendements auront donc du temps pour les défendre. Ils sauront en outre quand leurs amendements viendront en discussion et pourront s’organiser en conséquence. Et, bien sûr, l’autonomie du groupe étant complète, il sera libre de consommer tout le temps qui lui est imparti pour des articles additionnels avant l’article 1er s’il le souhaite. Chaque amendement ayant fait l’objet d’un débat en commission et l’exposé des motifs devant être écrit, les avis de la commission et du Gouvernement suffiront amplement à éclairer la décision des députés.

M. Daniel Garrigue. Vous oubliez que le droit d’amendement est individuel. Je vois au moins trois cas dans lesquels votre système conduirait à une impasse. Le premier est celui de l’amendement qui suscite un débat dont l’importance n’avait pas été soupçonnée au départ. C’est donc le principe même de la programmation qui pose problème. Devra-t-on renoncer au débat pour respecter le temps programmé ? Le deuxième est celui des députés qui sont en désaccord avec leur groupe. Si ce sont les groupes qui répartissent les temps de parole, comment garantir l’examen des amendements dissidents ? Enfin, les députés non inscrits disposeront d’un temps de parole dérisoire, puisqu’il sera proportionnel à leur nombre, et ne pourront pas défendre un ensemble d’amendements s’ils le souhaitent. Votre dispositif remet donc en cause le principe fondamental du droit individuel d’amendement. Sans nier l’importance des groupes, je vous rappelle que nos institutions sont fondées sur la théorie de la représentation, pas sur le mandat impératif !

Par ailleurs, il faut distinguer la présentation des amendements de leur discussion. La première consiste à informer l’Assemblée des dispositions que l’on propose, la seconde vient ensuite. Or, si un député qui n’est pas d’accord avec son groupe dépose un amendement, il ne pourra pas le défendre, mais le Gouvernement et la commission pourront le combattre !

Ce déséquilibre est profondément contraire à l’esprit de notre République.

M. Jean-Jacques Urvoas. Lorsqu’un groupe n’aura plus de temps, son amendement sera appelé, mais il ne sera pas soutenu. Un autre groupe, qui dispose encore de temps, pourra-t-il sous-amender cet amendement ? On mesure, avec ce genre de question, la complexité du dispositif que vous êtes en train de mettre en place pour répondre à des dysfonctionnements mineurs dans la production législative. Certes, l’organisation de notre travail pourrait être améliorée, mais c’est une usine à gaz que vous êtes en train de construire. Et je vous rappelle que le Conseil constitutionnel ne s’est pas encore prononcé – nous regrettons d’ailleurs qu’il n’ait pas émis des réserves d’interprétation à propos du futur Règlement – sur la question de savoir si le fait de déposer un amendement est consubstantiel ou non à sa défense dans l’hémicycle. Par ailleurs, l’opposition craint de ne pas disposer d’une enveloppe de temps suffisamment importante, et de voir ses possibilités d’expression restreintes. Nous sommes bien sûr censés nous mettre d’accord en conférence des présidents, mais vous venez de revenir sur des avancées que le président Accoyer nous avait accordées ! Nous n’avons donc aucune raison de vous faire confiance et nous tenons à mettre en place des garde-fous.

M. Philippe Vuilque. Le dispositif que vous proposez est tout bonnement inadmissible : c’est une remise en cause totale du droit parlementaire. Si un député non inscrit ne peut pas défendre ses propositions, il est évident que son droit constitutionnel d’amendement est remis en cause, sans parler du parlementaire qui est en délicatesse avec son groupe. Vous parlez de revalorisation du Parlement, mais le temps programmé va dissuader bon nombre de nos collègues de participer aux débats et de faire ce pour quoi ils ont été élus – car je vous rappelle que leur mandat n’est pas impératif ! On est ici au cœur du problème.

Mme Delphine Batho. Chacun d’entre nous peut un jour vouloir soutenir une position marginale dans son groupe, lequel pourra alors décider d’épuiser son propre temps de parole de sorte que les amendements en question ne viennent pas en débat – et cela sera surtout vrai lorsque ces amendements seront susceptibles de réunir une majorité dans l’hémicycle. L’essence de notre mandat peut en être profondément modifiée. Le droit individuel d’amendement est ainsi remis en cause. Lors de la révision constitutionnelle, le secrétaire d’État chargé des relations avec le Parlement a fait la promesse que nous aurions le droit non seulement de présenter, mais de défendre nos amendements – en insistant sur le mot « défendre ». Cette promesse n’est pas tenue.

M. René Dosière. On ne sait bien sûr pas encore comment se dérouleront réellement les choses, mais on voit mal comment, dans le système du temps programmé, un groupe d’opposition pourrait déposer deux cents fois le même amendement. Cela reviendrait à s’interdire de débat ! Dans ce contexte, l’amendement de M. Garrigue se justifie.

M. Claude Goasguen. La question du droit d’amendement individuel pose celle de l’organisation du groupe. Ne faites pas semblant de ne pas vous en apercevoir ! Traditionnellement, pour les sujets importants, les groupes laissent aux auteurs d’amendements dissidents le temps de les défendre. La raison en est simple : s’ils ne le faisaient pas, ils subiraient des tensions internes telles qu’elles remettraient en cause leur existence propre. Un minimum de représentation des minoritaires est donc garanti. Il en sera de même avec le temps programmé, qui est un dispositif nécessaire dans la situation actuelle.

M. Philippe Vuilque. Nous menons parfois des débats sur des sujets de société très délicats. Comment un député pourra-t-il défendre une position dissidente s’il n’a pas le droit de s’extraire du temps programmé de son groupe ? Et que faites-vous des non-inscrits ? Comment gèrent-ils leur temps ?

M. Christian Vanneste. Un mode de scrutin uninominal pour l’élection des députés m’a toujours paru consubstantiel à nos institutions. Les députés sont les représentants personnels de leurs électeurs. Je refuse la proportionnelle parce que je refuse qu’ils soient désignés par un parti et qu’ils en deviennent les outils. Ce qui est en cause ici, c’est le respect porté aux parlementaires, lesquels ne sont pas des sémaphores condamnés à lever la main quand on le leur demande : ils doivent exprimer les opinions et les sentiments qu’ils pensent être ceux de leurs électeurs. C’est ainsi qu’on doit élaborer la loi ! Il y a eu, certes, des excès pour retarder au maximum les débats au moyen d’un nombre absurde d’amendements, mais, pour y remédier, on tombe dans l’excès inverse.

Vous rendez-vous compte qu’on est en train de tuer notre racine même, cette fameuse fonction tribunicienne qui consiste à parler pour défendre les sans-voix ? Deux exemples récents montrent qu’il ne faut pas s’engager sur ce chemin. Hier, un de nos collègues non-inscrits n’a pas pu prendre la parole lors des questions au Gouvernement parce qu’il arrivait en dernière position sur la liste – c’est un signe qu’il n’y a déjà guère de place dans le système actuel pour eux, qui ont pourtant la même légitimité que les autres députés. Et à propos de la loi HADOPI – à laquelle au moins un député socialiste est favorable et des membres de la majorité hostiles – M. Tardy ne s’est pas vu accorder le temps de parole qu’il avait demandé dans la discussion générale. Dans le système du temps programmé, les auteurs d’amendements dissidents seront mis hors course par la commission et le Gouvernement sans avoir pu défendre leur point de vue. Cela touche à ce qu’il y a de plus essentiel dans notre fonction.

M. Guy Geoffroy. L’amendement de M. Garrigue pose une question importante et je serai très attentif aux réponses du rapporteur. Mais on ne peut pas dire qu’on dépend sans appel de son parti lorsqu’on est élu à la proportionnelle. La très grande majorité des députés ont été élus après avoir reçu l’investiture de leur mouvement. Le scrutin est aujourd’hui majoritaire, après avoir été proportionnel, et je ne pense pas qu’ils aient le sentiment de pouvoir, enfin, s’exprimer.

M. Guénhaël Huet. Tout cela est un faux débat. Les questions sont les mêmes que l’on soit dans le cadre du temps programmé ou non : tout est affaire d’organisation à l’intérieur des groupes. Si quelque difficulté peut parfois se présenter, le système proposé ne nuit globalement pas au droit d’amendement personnel des députés. Toutes ces déclarations de principe ne visent en fait qu’à remettre en cause le temps programmé, qui est pourtant indispensable afin que nous puissions voter la loi dans des conditions qui nous fassent un peu plus honneur qu’aujourd’hui.

M. Jacques Valax. Ce matin, nous votions un amendement pour sanctionner les députés qui seraient absents et, cet après-midi, nous réduisons leurs possibilités d’expression ! Si vous les voulez en séance, laissez-les occuper pleinement leurs fonctions !

M. Claude Goasguen. L’Assemblée n’est pas coupée de toute réalité extérieure ! Prenons un député quelque peu iconoclaste : soit il défend des idées personnelles qui tomberont vite dans l’oubli, soit il exprime une tendance sociétale. Le groupe qui s’amuserait à ignorer cette partie de l’opinion s’exposerait aux foudres des médias, qui feront la part belle au député privé de parole en séance, et il risquerait en outre de perdre un député. Il aura donc tout intérêt à le faire parler sous son nom. Nous ne sommes pas à la caserne, les groupes ont une certaine tradition démocratique !

M. Jérôme Lambert. Ne serait-il pas possible de distinguer les amendements déposés à titre personnel des amendements soutenus par un groupe, les premiers ne faisant pas partie du temps de parole programmé ?

Mme Delphine Batho. Toutes ces questions sont loin d’être théoriques : une dépêche de l’AFP indique que plusieurs députés UMP ont été rayés de la liste des inscrits dans le débat sur la loi HADOPI parce qu’ils ne partagent pas l’avis majoritaire de leur groupe !

M. Claude Goasguen. Et ils seront beaucoup plus mis en valeur que les autres par les médias !

M. Daniel Garrigue. J’ai récemment présenté en commission une vingtaine d’amendements sur la loi de programmation militaire. Loin de faire de l’obstruction, j’ai voulu exprimer ma conception de notre doctrine de défense. En l’état actuel du texte, je ne pourrais sans doute, en tant que non-inscrit, défendre que deux amendements. Sommes-nous toujours dans un régime parlementaire ?

M. le rapporteur. Beaucoup d’entre vous jouent à se faire peur. M. Garrigue, par exemple, pourrait déposer autant d’amendements qu’il le souhaite sur la loi de programmation militaire. Concrètement, il est vrai que les groupes établiront une liste pour le déroulement de la discussion générale – et un groupe bien géré veille à ce que ses minoritaires y participent – mais ensuite, parle qui veut ! J’aime le rôle de parlementaire, pourquoi voudriez-vous que je cherche à le mettre à mal ? Si un député présente dix amendements à l’article 1er, il pourra les défendre : l’unique différence sera que le compteur de son groupe tournera. Le seul risque est donc pour celui qui présente des amendements à la fin de la discussion, et dont le groupe s’est mal organisé ou a souhaité goûter aux douceurs de l’obstruction ; mais, tant qu’il lui reste du temps, sa liberté de s’exprimer est complète. Et pour tous ceux qui n’auront pas pu participer à la discussion générale de la loi HADOPI, le système du temps programmé ne change rien : dans les deux cas, c’est le groupe qui fournit la liste des inscrits dans la discussion générale, mais chacun pourra intervenir librement sur les articles et contre des amendements. Les groupes n’auront qu’à veiller à ce que leurs membres ne consomment pas inutilement du temps de parole.

Le temps programmé ne limite donc absolument pas la liberté d’expression des députés. Rien ne change pour celui qui défend un amendement dissident, sauf qu’il fera tourner le compteur du groupe. Quant à ceux qui craignent que la Conférence des présidents fixe un délai tellement limité que plus personne ne pourra s’exprimer au bout du tiers des amendements, ils doivent savoir que, dans ce cas, la loi sera tout simplement invalidée par le Conseil constitutionnel ! En effet, le délai imparti doit être « raisonnable » et permettre à tout le monde de s’exprimer.

Il est prévu que la Conférence des présidents attribuera aux non-inscrits un temps de parole au moins proportionnel à leur nombre. Rien ne s’oppose à ce que ce temps soit personnel et ne lie pas les non-inscrits entre eux. Mais il est clair que, si un député non-inscrit veut s’exprimer pendant quatre heures sur un texte, il ne le pourra pas : le temps programmé a pour objectifs de proportionner les débats et de les rendre prévisibles. Je m’étonne d’ailleurs des reproches qui nous sont faits, qui visent tout simplement à remettre en cause le principe du temps programmé que nous avons voté lors de la réforme constitutionnelle et que le Conseil constitutionnel a validé, sans réserve. De telles dispositions existent dans tous les parlements : quand un groupe joue l’obstruction, à la fin on met les amendements aux voix simplement après que le Gouvernement et la commission ont fait connaître leur position.

M. Daniel Garrigue. Si le temps de parole des non-inscrits est proportionnel à leur nombre, ils ne disposeront guère que d’une minute pour cinq heures de débats.

Par ailleurs, si l’on n’est pas d’accord avec son groupe et que l’on veuille déposer dix ou quinze amendements, non pour faire de l’obstruction, mais pour exprimer son point de vue, cela ne sera désormais plus possible.

M. le rapporteur. C’est une contrevérité ! Si un membre d’un groupe veut défendre un amendement, il lèvera la main, on lui donnera la parole et le compteur de son groupe tournera. Si ce dernier n’a pas programmé un temps suffisant, il aura tout utilisé avant la fin de la discussion. Mais il n’y a rien d’anormal à ce que toutes les interventions des membres d’un groupe soient décomptées du temps qui est imparti à ce groupe.

M. Jean-Jacques Urvoas. Nous essayons d’imaginer comment le système fonctionnera. À l’évidence, la sérénité du débat dépendra largement du temps total qui lui sera imparti.

M. le rapporteur. En effet. Soyez assuré que, lorsque cela se produira pour la première fois, la Conférence des présidents sera très attentive à octroyer un temps suffisant pour ne pas courir un risque d’annulation par le Conseil constitutionnel

M. Jean-Jacques Urvoas. Vous nous dites qu’il appartiendra aux groupes de gérer le temps qui leur sera octroyé. Mais si, dans un débat comme celui qui nous occupe, dans lequel nous avons déposé cent seize amendements et nous sommes organisés pour les défendre, il arrive qu’un membre de notre groupe ne partage pas notre point de vue et s’exprime pendant cinq ou dix minutes, comment pourront nous gérer ce temps ?

M. le rapporteur. Cela relèvera de l’organisation du groupe : il lui appartiendra par exemple de donner à chacun des défenseurs des cent seize amendements deux minutes pour les défendre, de prévoir une heure pour une motion de procédure et une heure pour un article qu’il juge particulièrement important. Au moins évitera-t-on ainsi tous les comportements destinés à essayer de consommer du temps en toutes occasions, et parviendra-t-on à disposer de temps là où les députés le voudront vraiment.

M. Guénhaël Huet. Le groupe UMP compte trois cent vingt députés entre lesquels nous devrons répartir le temps de parole. Il est donc faux, monsieur Garrigue, que les non-inscrits seront moins bien traités.

Par ailleurs, il me semble que nos collègues de l’opposition se font une idée un peu surprenante du fonctionnement démocratique s’ils ne sont pas capables de répartir le temps de parole entre les « pour » et les « contre ». Je siège sur ces bancs depuis juin 2007, et je n’ai jamais rien constaté de tel au sein du groupe UMP !

M. Bernard Derosier. Pas encore !

M. Philippe Vuilque. S’agissant du temps de parole des non-inscrits, si chacun d’entre eux demande quinze minutes, comment arbitrera-t-on ?

M. le rapporteur. C’est pour lever cette objection que j’ai suggéré que le temps de parole des non-inscrits pourrait être individuel.

Mme Marietta Karamanli. Ne vaudrait-il pas mieux comptabiliser le temps de ceux qui sont pour et de ceux qui sont contre un texte ou un article, ce qui permettrait aux députés qui ne sont pas d’accord avec leurs groupes de s’exprimer librement ?

Par ailleurs, au vu des arguments invoqués cet après-midi, je comprends que ce débat ne mobilise guère nos collègues. Ce n’est pas de la sorte que l’on remédiera à l’absentéisme !

M. Daniel Garrigue. Le problème, monsieur Huet, n’est pas l’égalité du temps de parole, mais l’égalité du droit d’expression des députés car un amendement est un outil qui leur permet de dire ce qu’ils ont à dire.

M. le rapporteur. Je redis clairement qu’un député qui aura une opinion différente de celle de son groupe n’aura aucune difficulté pour s’exprimer et pour défendre ses amendements.

S’il faut aujourd’hui prévoir une procédure, c’est en raison des expériences passées. Je pense en particulier à ce samedi où nous avons siégé toute la journée pour n’examiner que seize amendements – je ne suis pas sûr que cela grandisse le Parlement.

Je suis défavorable à l’amendement CL 2 tout simplement parce qu’il va à l’encontre du temps programmé, dont je pense qu’il permettra une meilleure organisation des débats, sans qu’il soit porté atteinte ni au temps de parole, ni au droit d’expression, ni au droit d’amendement.

Je l’ai dit, la Conférence des présidents attribuera aux non-inscrits un temps au moins proportionnel, qui pourrait même être personnel. Mais il est évident qu’un député non-inscrit ne pourra pas bénéficier de vingt-cinq minutes dans la discussion générale. Il a tout de même fait le choix, en optant pour le statut de non-inscrit, de ne pas bénéficier de la possibilité offerte par l’appartenance à un groupe de concentrer un temps parole important sur une seule personne.

M. Jérôme Lambert. Si l’on adoptait la proposition de Daniel Garrigue de limiter le temps de parole à deux minutes pour la présentation d’un amendement par son auteur, on en examinerait à coup sûr plus de seize en une journée.

M. le rapporteur. Nous avons connu des débats avec plusieurs milliers d’amendements. Le temps programmé est destiné à prévoir l’ensemble des interventions. Ouvrir, une fois qu’il sera épuisé, une sorte de droit de tirage illimité serait à l’évidence contre-productif.

La Commission rejette l’amendement.

Elle est ensuite saisie de l’amendement CL 169 de M. Jean-Jacques
Urvoas.

M. Jean-Jacques Urvoas. Il s’agit de supprimer une redondance, l’expression « la Conférence des présidents » étant utilisée à deux reprises dans la même phrase.

M. le rapporteur. Cela ne paraît pas inutile. Avis défavorable.

La Commission rejette l’amendement.

Puis elle examine l’amendement CL 131 de M. Jean-Jacques Urvoas.

M. Jean-Jacques Urvoas. J’ai déjà défendu cet amendement.

Suivant l’avis défavorable du rapporteur, la Commission rejette l’amendement.

Elle est ensuite saisie de l’amendement CL 88 de M. Bertrand Pancher.

M. Bertrand Pancher. Il s’agit, en supprimant l’alinéa 12 de l’article 26 de la proposition de résolution, d’éviter de laisser penser que le temps de débat ne serait pas encadré de manière assez précise.

M. le rapporteur. Je préférerais conserver la marge de manœuvre qu’offre cet alinéa, dont les conséquences sont certes un peu imprévisibles, mais qui offre quand même une certaine sécurité.

L’amendement est retiré.

La Commission examine l’amendement CL 233 du rapporteur.

M. le rapporteur. Je propose que le Gouvernement ne puisse pas faire usage de la procédure du temps programmé dès lors qu’il ne respectera pas les délais de six semaines entre le dépôt d’un texte et son examen en séance ou de quatre semaines entre sa transmission et son examen en séance.

La Commission adopte l’amendement.

Elle rejette ensuite, après avis défavorable du rapporteur, l’amendement CL 89 de M. Bertrand Pancher.

Puis elle examine l’amendement CL 234 du rapporteur.

M. le rapporteur. Je propose de limiter à deux minutes par député le temps des explications de vote personnelles, qui ne s’imputeront pas sur le temps global.

La Commission adopte l’amendement, de même que l’article 26 ainsi modifié.

Après l’article 26

La Commission rejette, après avis défavorable du rapporteur, l’amendement CL 78 de M. Jean-Claude Sandrier.

Article 27

(article 50 du Règlement de l’Assemblée nationale)


Séances de l’Assemblée nationale

L’article 50 du Règlement fixe les jours et heures auxquels l’Assemblée se réunit ordinairement et les conditions dans lesquelles des séances peuvent être prolongées ou d’autres séances peuvent être ouvertes.

Dans la mesure où l’ordre du jour doit désormais être partagé entre le Gouvernement et l’Assemblée, il convient d’adapter la rédaction de cet article, en prévoyant, au troisième alinéa, que la matinée du mercredi est réservée aux travaux des commissions, sous réserve d’une inscription à l’ordre du jour prioritaire qui serait décidée par le Gouvernement. En conséquence, seul le Gouvernement pourra ouvrir une séance le mercredi matin, l’ordre du jour fixé par l’Assemblée nationale sur proposition de la Conférence des Présidents ne pouvant en revanche pas y donner lieu.

Par ailleurs, le premier alinéa du présent article est modifié, afin de prévoir que les séances publiques habituelles ont lieu non seulement le matin, l’après-midi et la soirée du mardi ainsi que l’après-midi et la soirée du mercredi et du jeudi, mais également la matinée du jeudi. L’ajout de la mention de la matinée du jeudi permet de mettre le Règlement en conformité avec la pratique de notre Assemblée. Cet ajout permettra notamment de garantir aux groupes d’opposition et minoritaires que la journée mensuelle qui leur est réservée en vertu du cinquième alinéa de l’article 48 de la Constitution sera une journée comportant en tout état de cause trois séances, que cette journée soit un mardi ou un jeudi.

Enfin, la disposition prévoyant que la séance du mardi matin est réservée aux questions orales sans débat ou à la séance mensuelle réservée par priorité à un ordre du jour fixé par l’Assemblée est supprimée. La journée mensuelle réservée par priorité à un ordre du jour fixé à l’initiative des groupes d’opposition ou majoritaires se substitue en effet désormais à la séance mensuelle réservée, et la présente réforme du Règlement prévoit par ailleurs de privilégier l’inscription des questions orales sans débat lors des semaines réservées par priorité au contrôle et à l’évaluation (55).

La Commission examine l’amendement CL 170 de M. Jean-Jacques
Urvoas.

M. Jean-Jacques Urvoas. Alors qu’il appartenait jusqu’à présent au président de séance de consulter l’Assemblée sur la décision de prolonger une séance, la nouvelle rédaction semble laisser entendre que ce pouvoir est désormais réservé au Président de l’Assemblée lui-même. Pour notre part, nous proposons d’en rester à la rédaction actuelle et, en conséquence, de supprimer l’alinéa 4 de l’article 27 de la proposition de résolution.

M. le rapporteur. Cet amendement est déjà satisfait car, dans l’ensemble du nouveau Règlement, lorsqu’il est fait mention simplement du « Président », c’est au président de séance que l’on fait référence, le Président de l’Assemblée étant pour sa part mentionné en tant que tel.

L’amendement est retiré.

La Commission est ensuite saisie de l’amendement CL 90 de M. Bertrand Pancher.

M. Bertrand Pancher. Il s’agit d’éviter que les séances de nuit ne se prolongent très au-delà d’une heure du matin, ce qui n’est guère propice à un travail de qualité et qui favorise l’absentéisme.

M. le rapporteur. Avis défavorable car cet amendement aurait comme effet collatéral d’empêcher de prolonger une séance, par exemple de vingt heures jusqu’à vingt et une heures dans le but d’éviter une séance de nuit.

M. Jean-Jacques Urvoas. Je rappelle que le président Séguin avait proposé que l’on instaure la session unique afin d’éviter les séances de nuit !

L’amendement est retiré.

La Commission adopte l’article 27 sans modification.

Article 28

(article 51 du Règlement de l’Assemblée nationale)


Décision de l’Assemblée nationale de siéger en comité secret

Par coordination avec le choix de supprimer le compte rendu analytique, et de ne laisser subsister qu’un compte rendu intégral des débats en séance, il est procédé à deux modifications terminologiques dans l’article 51 du Règlement.

La Commission rejette, après avis défavorable du rapporteur, l’amendement CL 64 de M. Jean-Claude Sandrier.

Elle adopte ensuite l’article 28 sans modification.

Article 29

(article 52 du Règlement de l’Assemblée nationale)


Police de la séance

Le troisième alinéa de l’article 52 du Règlement confie aux secrétaires de l’Assemblée (lesquels sont au nombre de douze, en vertu de l’article 8 du Règlement) le soin de surveiller la rédaction du procès-verbal, de constater les votes à main levée, par assis et levé ou par appel nominal et le résultat des scrutins, ainsi que de contrôler les délégations de vote. Cet alinéa précise que la présence d’au moins deux d’entre eux au Bureau est obligatoire. Il prévoit enfin, à défaut de cette double présence ou en cas de partage de leur avis, qu’il reviendra au Président de décider sur ces questions.

Cette disposition du règlement n’est plus appliquée, sans que cela fasse l’objet de contestations ou de demandes en faveur de sa remise en vigueur. Si, au cours de la deuxième séance du 20 janvier 2009, M. René Dosière avait, à l’occasion d’un rappel au Règlement, demandé l’application de cette disposition du Règlement (56), cette demande s’expliquait par le caractère très particulier de la discussion, et l’utilisation par l’opposition de tous les moyens d’obstruction à sa disposition.

Il est donc proposé de supprimer cette disposition devenue désuète. Les secrétaires de l’Assemblée nationale conserveront toutefois un rôle pour la surveillance des scrutins publics, prévu à l’article 66 du Règlement (surveillance de l’urne pour le scrutin public ordinaire qui n’a pas lieu par voie électronique ; remise des bulletins de vote aux secrétaires qui les déposent dans une urne placée sur la tribune pour le scrutin public à la tribune).

La Commission rejette, après avis défavorable du rapporteur, l’amendement CL 68 de M. Jean-Claude Sandrier.

Elle adopte ensuite l’article 29 sans modification.

Article 30

(article 54 du Règlement de l’Assemblée nationale)


Prise de parole des députés

L’article 54 du Règlement est consacré aux conditions dans lesquelles les députés interviennent en séance. Le dernier alinéa de cet article a pour objet de fixer les conditions dans lesquelles un député intervenant en séance peut se voir retirer la parole, ses propos n’étant alors plus mentionnés au procès-verbal. À ce titre, il est prévu que l’orateur qui est rappelé à la question par le Président de séance, de même que l’orateur qui parle sans en avoir obtenu l’autorisation ou prétend poursuivre son intervention après avoir été invité à conclure, de même que l’orateur qui lit un discours, peut se voir retirer la parole par le Président.

La troisième hypothèse dans laquelle la parole devrait être retirée par le Président de séance à un orateur n’est dans les faits jamais appliquée, et nombreux sont les orateurs qui lisent un discours, sans que cela soit préjudiciable aux travaux de notre Assemblée. Il est pour cette raison proposé de supprimer la possibilité de retirer la parole à un orateur qui lirait un discours, les deux autres cas de figure permettant le retrait de parole étant en revanche maintenus.

Votre commission vous propose de porter de cinq à deux minutes la durée des interruptions d’un membre de l’Assemblée avec l’accord de ce dernier.

La Commission rejette, après avis défavorable du rapporteur, l’amendement CL 65 de M. Jean-Claude Sandrier.

Elle examine ensuite l’amendement CL 235 du rapporteur.

M. le rapporteur. Cet amendement permet de réduire à deux minutes le temps pendant lequel un député peut interrompre un orateur, avec l’autorisation de ce dernier.

M. René Dosière. Cela se produit-il si fréquemment qu’il faille le prévoir dans le Règlement ? S’il est parfois justifié de vouloir réduire le temps de parole, vous paraissez chercher à le faire de façon assez systématique. Une fois que l’on sera passé de cinq à deux minutes, proposerez-vous une nouvelle réduction à une minute ?

M. le rapporteur. Nous ne suivrons pas systématiquement les propositions de M. Accoyer quant aux réductions des temps de parole, mais nous nous réjouissons du succès de la limitation à deux minutes des interventions lors des questions d’actualité car cela nous semble propice à un débat politique de meilleure qualité.

J’ajoute que le président de séance conservera toute latitude d’autoriser une interruption plus longue, tout comme il permet parfois aujourd’hui à un orateur par groupe de répondre à la commission et au Gouvernement.

M. Jean-Jacques Urvoas. Notre groupe ne partage pas l’enthousiasme du rapporteur quant à la nouvelle formule des questions d’actualité.

S’agissant de ce texte, pouvez-vous nous dire à combien de reprises vous nous proposerez de réduire le temps de parole de cinq à deux minutes ?

M. le rapporteur. Huit fois.

Mme Marietta Karamanli. À force de réduire le temps de parole, nous obligera-t-on demain à défendre un amendement en trente secondes, comme devant l’Assemblée parlementaire du Conseil de l’Europe ?

La Commission adopte l’amendement, de même que l’article 30 ainsi modifié.

Article 31

(article 55 du Règlement de l’Assemblée nationale)


Temps de parole des députés dans les débats pour lesquels le temps de parole est limité

L’article 55 du Règlement prévoit, dans tous les débats pour lesquels le temps de parole est limité, les conditions dans lesquelles les orateurs doivent respecter leur temps de parole.

Du fait de la création, à l’article 49 du Règlement, d’une possibilité de fixer un temps global de discussion pour l’ensemble de l’examen d’un texte, et non plus seulement pour la discussion générale d’un texte, il est nécessaire d’en tirer les conséquences sur les conditions d’exercice de leur temps de parole par les députés.

Les deux premiers alinéas, qui prévoient que les orateurs ne doivent pas excéder le temps de parole attribué à leur groupe, que le dépassement du temps de parole conduit le Président de séance à les inviter à conclure puis à leur retirer la parole, ne sont pas modifiés. Le troisième alinéa, relatif au refus de parole aux membres d’un groupe qui a épuisé le temps de parole qui lui a été attribué, ne fait l’objet que d’une correction formelle.

En revanche, à l’actuel quatrième alinéa de l’article 55 du Règlement, relatif à la possibilité pour l’Assemblée de décider l’augmentation des temps de parole au cours d’un débat organisé, sont substitués trois alinéas relatifs à l’application de la nouvelle procédure de « temps législatif programmé ». La disposition actuelle ne semble en effet plus nécessaire, dans la mesure où le onzième alinéa de l’article 49 du Règlement prévoit désormais que la Conférence des Présidents pourra décider d’augmenter la durée maximale fixée pour l’examen d’un texte.

Afin que le délai arrêté par la Conférence des présidents pour l’examen de l’ensemble d’un texte, conformément à l’article 49 du Règlement, puisse être respecté, il est souhaitable de prévoir très précisément dans quelles conditions la parole pourra être accordée ou au contraire retirée aux orateurs. De ce point de vue, ces nouvelles dispositions de l’article 55 du Règlement sont dans une large mesure la reprise de la rédaction antérieure à 1994, laquelle était elle-même liée à une rédaction de l’article 49 du Règlement relative à l’organisation de la discussion des textes qui avait été supprimée par la résolution du 23 octobre 1969.

L’article 55 du Règlement de l’Assemblée nationale avant sa modification par la résolution du 26 janvier 1994

Dans tous les débats pour lesquels le temps de parole est limité, les orateurs ne doivent, en aucun cas, excéder le temps de parole attribué à leur groupe.

Si le temps de parole est dépassé, le Président fait application de l’article 54, alinéas 5 et 6.

Lorsqu’un groupe a épuisé son temps de parole, celle-ci doit être refusée à ses membres.

Lorsqu’un amendement est ou a été déposé par un membre d’un groupe dont le temps de parole est épuisé, cet amendement est lu par le Président et mis aux voix sans débat.

Le président d’un groupe qui a épuisé son temps de parole ne peut plus demander de scrutin public, excepté sur l’ensemble d’un projet ou d’une proposition.

Si, au cours d’un débat organisé, il devient manifeste que les temps de parole sont devenus insuffisants, l’Assemblée, sur proposition de son Président, peut décider, sans débat, d’augmenter pour une durée déterminée les temps de parole.

Le quatrième alinéa de l’article 55 prévoit les conditions dans lesquelles les amendements des députés pourront être mis aux voix sans débat. Les députés appartenant à un groupe verront leurs amendements mis aux voix sans débat une fois le temps de parole attribué à leur groupe épuisé. De la même manière, les amendements des députés non inscrits seront mis aux voix sans débat une fois le temps de parole attribué aux députés non inscrits épuisé. En revanche, les amendements des commissions saisies au fond ou pour avis, de même que les amendements déposés par le président de la commission saisie au fond ou ceux déposés par un président de groupe, pourront en toute hypothèse être présentés et débattus, dans la mesure où les interventions des rapporteurs des commissions saisies au fond ou pour avis et celles du président de la commission saisie au fond et des présidents de groupe ne sont pas limitées. Par conséquent, l’application du quatrième alinéa de l’article 55 du Règlement permettra de déroger à la disposition figurant au septième alinéa de l’article 100 du Règlement, relative à la discussion des amendements en séance.

Cette faculté de mettre aux voix des amendements sans débat est explicitement permise par l’article 17 de la loi organique n° 2009-403 du 15 avril 2009 précitée, qui prévoit à son premier alinéa que « les règlements des assemblées peuvent, s’ils instituent une procédure impartissant des délais pour l’examen d’un texte en séance, déterminer les conditions dans lesquelles les amendements déposés par les membres du Parlement peuvent être mis aux voix sans discussion ».

Se pose néanmoins la question de la présentation de l’amendement mis aux voix sans discussion. Lors du débat sur la loi organique au Sénat, le sénateur Pierre Fauchon avait interrogé le Gouvernement sur l’interprétation qu’il conviendrait de donner à la notion de « mise aux voix sans discussion », considérant pour sa part que « la discussion n’englobe pas la présentation d’un texte, qui n’en est que le point de départ. Elle commence après cette présentation. » (57) En réponse, le secrétaire d’État aux relations avec le Parlement avait déclaré : « La présentation des amendements est un élément important du débat. J’insiste sur le fait que l’article 13 n’entend nullement porter atteinte au temps dont disposent les parlementaires pour présenter leurs amendements. » (58) Votre commission considère au contraire qu’il serait peu satisfaisant, et contraire à la logique même qui est celle du « temps législatif programmé », de permettre aux auteurs d’amendements qui ont épuisé leur temps de parole de présenter eux-mêmes leurs amendements. Il convient en effet de considérer que l’exposé des motifs qui doit accompagner tout amendement, en vertu de l’article 13 de la loi organique n° 2009-403 du 15 avril 2009 précitée, est une forme de présentation suffisante de l’amendement. Les députés auront en outre été éclairés par la discussion en commission, notamment par les réponses du rapporteur et du Gouvernement, et l’auteur de l’amendement, même n’appartenant pas à la commission, aura pu s’exprimer au cours de cette discussion.

Afin que la nouvelle disposition du quatrième alinéa de l’article 55 du Règlement soit respectée, il conviendra donc que l’amendement mis aux voix sans débat soit appelé par le Président de séance, que la commission saisie au fond, le Gouvernement et, le cas échéant, la commission saisie pour avis, donnent leur avis sur cet amendement, et qu’il soit ensuite mis aux voix, l’intervention d’un député en réponse à la commission ou au Gouvernement pouvant être admise, conformément au troisième alinéa de l’article 56 du Règlement, mais uniquement dans la mesure où il n’a pas épuisé son temps de parole.

Afin d’éviter qu’un groupe dont le temps de parole est épuisé n’utilise des moyens de procédure dilatoires pour ralentir les débats, le cinquième alinéa de l’article 55 interdit au président de ce groupe de pouvoir demander des scrutins publics, excepté sur l’ensemble d’un texte. Comme le précédent alinéa, cet alinéa est la reprise scrupuleuse d’une disposition qui figurait déjà dans le Règlement de l’Assemblée nationale sous la IVe République (59) puis dans celui de notre Assemblée, jusqu’en 1994.

Le second alinéa de l’article 17 de la loi organique du 15 avril 2009 précitée dispose : « Lorsqu’un amendement est déposé par le Gouvernement ou par la commission après la forclusion du délai de dépôt des amendements des membres du Parlement, les règlements des assemblées, s’ils instituent une procédure impartissant des délais pour l’examen d’un texte, doivent prévoir d’accorder un temps supplémentaire de discussion, à la demande d’un président de groupe, aux membres du Parlement. » Dans la mesure où les modifications apportées à l’article 49 du Règlement instituent une telle procédure d’examen d’un texte dans notre Assemblée, il devient nécessaire de prévoir qu’un temps supplémentaire de discussion soit accordé, à la demande d’un président de groupe, lorsque des amendements seront déposés hors délai.

C’est l’objet du sixième alinéa de l’article 55 du Règlement, qui transpose cette obligation prévue par la loi organique. Cet alinéa précise que le temps supplémentaire ainsi accordé, en plus de celui fixé en application de l’article 49, devra servir exclusivement à la discussion de l’article sur lequel l’amendement hors délais a été déposé. À défaut de précision, le temps supplémentaire devrait en principe être accordé par le Président de séance au moment où la demande d’octroi de ce temps supplémentaire est formulée par le président de groupe.

Dans l’hypothèse où plusieurs amendements hors délais seraient successivement déposés sur différents articles du projet ou de la proposition de loi, chacun de ces dépôts ouvrirait le droit à l’obtention d’un temps supplémentaire de discussion distinct, et réservé à chaque fois à l’article en question.

La Commission rejette successivement, après avis défavorable du rapporteur, l’amendement CL 69 de M. Jean-Claude Sandrier, l’amendement CL 135 de M. Jean-Jacques Urvoas, ainsi que les amendements CL 28 et CL 29 de M. Jean-Claude Sandrier.

Elle adopte ensuite l’amendement CL 236 du rapporteur, de même que l’article 31 ainsi modifié.

Article 32

(article 56 du Règlement de l’Assemblée nationale)


Prise de parole des membres du Gouvernement

Il est proposé de supprimer le deuxième alinéa de l’article 56 du Règlement, qui permet aux commissaires du Gouvernement, désignés par décret, et qui peuvent assister un membre du Gouvernement en vertu du deuxième alinéa de l’article 31 de la Constitution, d’intervenir en séance à la demande du membre du Gouvernement présent en séance.

Cette possibilité n’a été utilisée que de façon tout à fait exceptionnelle depuis les débuts de la Ve République, lors de la première séance du 3 novembre 1965 pour un long exposé de M. Pierre Massé, commissaire général du plan d’équipement et de la productivité, et, au cours de la deuxième séance du 16 décembre 1994, pour une brève précision apportée par M. Claude Guéant, directeur général de la police nationale.

Cette disposition est aujourd’hui tombée en désuétude, et, sans remettre en cause le droit qu’ils tiennent du deuxième alinéa de l’article 31 de la Constitution de se faire assister par des commissaires du Gouvernement, il paraît légitime d’exiger des membres du Gouvernement qu’ils s’adressent eux-mêmes à la représentation nationale.

Par ailleurs, votre commission souhaite simplifier la disposition actuelle du troisième alinéa de l’article 56 du Règlement relative au droit de réponse au Gouvernement ou à la commission. Il conviendrait, lorsque l’avis exprimé par le Gouvernement et celui exprimé par la commission sont identiques, qu’un seul orateur puisse être autorisé à répondre par le Président de séance.

La Commission examine l’amendement CL 237 du rapporteur.

M. le rapporteur. Il est proposé, lorsque l’avis du Gouvernement et celui de la commission sont identiques, que le président ait la possibilité de ne donner la parole qu’à un seul orateur.

M. Guy Geoffroy. L’idée est intéressante, mais cela empêcherait de donner la parole à un député de l’opposition et à un député de la majorité.

M. le rapporteur. C’est une faculté offerte au président de séance qui conservera, là aussi, toute latitude d’organiser différemment les débats.

M. Jérôme Lambert. Il me semble que l’expression « un seul orateur peut être autorisé » a un caractère impératif.

M. le rapporteur. Cela ne change rien par rapport à la rédaction actuelle : « Le président peut autoriser un orateur à répondre au Gouvernement ou à la commission. »

M. René Dosière. Pourquoi ne pas rectifier l’amendement en supprimant le mot « seul » ?

M. le rapporteur. Je suis d’accord.

La Commission adopte l’amendement ainsi rectifié.

Elle adopte ensuite l’article 32 ainsi modifié.

Article 32 bis

(article 57 du Règlement de l’Assemblée nationale)


Clôture de la discussion

L’article 57 du Règlement, relatif aux modalités selon lesquelles peut être prononcée la clôture de la discussion générale, de la discussion d’un article ou des explications de vote, est une disposition précieuse pour éviter que les débats n’atteignent une longueur excessive ou perdent de leur intérêt par une réitération incessante des mêmes arguments.

Votre commission vous propose, au deuxième alinéa de l’article 57 du Règlement, de réduire à deux minutes la durée de l’intervention d’un orateur contre la clôture de la discussion générale proposée par un membre de l’Assemblée. Il serait en effet paradoxal que l’intervention contre la clôture de la discussion générale puisse offrir à un député un droit de parole pour une durée équivalente à celle de certains orateurs dans la discussion générale. Les raisons pouvant justifier que la clôture soit rejetée peuvent être exposées dans un temps plus bref.

Votre commission vous propose par ailleurs d’instaurer un mécanisme de clôture systématique de la discussion d’un article dès lors que quatre orateurs se sont exprimés. Cette disposition, qui permettrait d’éviter que les mêmes positions sur un article soient répétées ad libitum, n’interdirait par ailleurs pas le Président de séance de décider la clôture ou un membre de l’Assemblée de la proposer, après que deux orateurs d’avis contraire sont intervenus dans la discussion de l’article.

La Commission examine en discussion commune les amendements CL 238 du rapporteur, CL 210 et CL 208 de M. Jean-Jacques Urvoas.

M. le rapporteur. L’amendement CL 238 tend, d’une part, à limiter à deux minutes au lieu de cinq la durée des interventions contre la clôture de la discussion générale et, d’autre part, à organiser différemment les interventions sur un article. Jusqu’à présent, la faculté d’inscription sur un article était illimitée, le président pouvant néanmoins décider d’interrompre la discussion après avoir donné la parole à deux orateurs d’avis contraires. Je vous propose de fixer le nombre d’orateurs à quatre, dont au moins deux appartenant à des groupes d’opposition ou minoritaires.

M. Jérôme Lambert. Cela me paraît en contradiction avec le principe du temps global.

M. le rapporteur. L’article 57 du Règlement vise les cas qui ne relèvent pas de ce système.

M. René Dosière. Autrement dit, même lorsque ce n’est pas à travers la procédure du temps global, on veut limiter la prise de parole. Le Parlement n’est-il pas par essence un lieu de parole ? Je comprends mal ce désir obsessionnel de la restreindre.

Par ailleurs, je ne vois pas en quoi la formule que vous proposez contribue à donner des « droits spécifiques » à l’opposition puisque, avec deux orateurs sur quatre, elle est à égalité ave la majorité.

M. le rapporteur. Je propose « au moins deux » : alors que l’opposition est par définition minoritaire, elle sera représentée par au moins la moitié des orateurs, et il sera possible que la totalité d’entre eux en soient membres.

M. René Dosière. Si le Règlement actuel donne la possibilité au président de séance d’interrompre la discussion une fois que se sont exprimés un orateur « pour » et un orateur « contre », l’application de cette disposition n’a été effective que lors de la discussion du projet de loi organique relatif à l’application des articles 34-1, 39 et 44 de la Constitution. Jusque-là, les présidents de séance laissaient s’exprimer autant d’orateurs que nécessaire. Par rapport à la pratique actuelle, on nous propose donc un sérieux recul.

M. Jean Mallot. Je suis vraiment impressionné par cette obsession de prévoir tous les cas, de tout réglementer, de tout minuter !

M. Jean-Jacques Urvoas. Après avoir déploré les conditions dans lesquelles nous travaillons, je précise que notre amendement tend à supprimer l’article 57 du règlement qui est en contradiction avec le système du temps global. Au rationnement programmé du temps de parole, on ne peut ajouter la possibilité d’interdire à un député de s’exprimer dans la discussion générale ou dans la discussion d’un article.

M. Jean-Luc Warsmann, rapporteur. Nos collègues peuvent être rassurés. L’article 57 du règlement ne s’applique pas en cas de temps programmé.

L’amendement CL 210 est retiré.

M. Jean-Jacques Urvoas. L’amendement CL 208 tend à remplacer par une procédure qui existe au Sénat celle prévue par l’article 57 du règlement.

M. le rapporteur. La procédure me semble très lourde. Avis défavorable.

M. Jean-Jacques Urvoas. Elle n’est pas jugée si lourde au Sénat !

La Commission rejette l’amendement CL 208 et adopte l’amendement CL 238.

Après l’article 32 bis

La Commission en vient à l’amendement CL 209 de M. Jean-Jacques Urvoas.

M. Jean-Jacques Urvoas. Il s’agit d’un amendement de repli qui propose de supprimer l’interdiction de demander le vote par scrutin public dans les questions de clôture.

M. le rapporteur. Aujourd’hui, le vote se fait à main levée. Je ne vois pas l’utilité de prévoir un scrutin public

La Commission rejette l’amendement CL 209.

Article 33

(article 58 du Règlement de l’Assemblée nationale)


Faits personnels

Il est proposé de supprimer le dernier alinéa de l’article 58 du Règlement, qui interdit toute attaque personnelle, toute interpellation de député à député ainsi que toute manifestation ou interruption troublant l’ordre.

Cette suppression est une coordination avec le transfert à l’article 71 du Règlement de l’interdiction d’une mise en cause personnelle ou d’une interpellation de député à député. Ce transfert permet de faire apparaître plus clairement le lien entre l’interdiction d’une manifestation ou interruption troublant l’ordre et la procédure du rappel à l’ordre d’un orateur par le Président de séance. Ce transfert permet également d’assurer une police des séances plus sévère, en ajoutant à la liste des faits donnant lieu à un rappel à l’ordre avec inscription au procès-verbal les cas où un député se livre à une mise en cause personnelle ou interpelle un autre député.

Votre commission vous propose de modifier les conditions dans lesquelles peuvent intervenir les rappels au Règlement, au premier alinéa de l’article 58 du Règlement, de telle sorte que des rappels au Règlement dépourvus d’objet ou liés à des questions mineures ne puissent interrompre à tout moment la question débattue par notre Assemblée. Dans le même temps, il convient de prendre en compte le fait que les rappels au Règlement peuvent avoir pour objet, à travers l’invocation de dispositions règlementaires, de demander l’application de dispositions constitutionnelles. À ce titre, il ne serait pas conforme à la Constitution d’empêcher un député de pouvoir faire un rappel au Règlement pour soulever la question de la recevabilité financière d’un amendement ou d’une proposition de loi (60). Par conséquent, il vous est proposé d’introduire une distinction entre les rappels au Règlement ayant pour objet de demander l’application de dispositions constitutionnelles, qui continueraient à avoir priorité sur la question principale, et les autres rappels au Règlement, qui ne pourraient être autorisés qu’en fin de séance, à l’instar des prises de parole pour un fait personnel.

Votre commission vous propose par ailleurs de modifier l’avant-dernier alinéa de l’article 58 du Règlement afin de porter de cinq à deux minutes la durée des interventions pour des rappels au Règlement, pour des demandes de suspension de séance et pour des faits personnels.

La Commission adopte l’amendement CL 239 du rapporteur.

Elle est ensuite saisie de l’amendement CL 136 de M. Jean-Jacques
Urvoas.

M. Jean-Jacques Urvoas. Il arrive que le rappel au règlement soit détourné de son usage – bien sûr de façon exceptionnelle ! –, en ce sens qu’il ne porte pas exactement sur le déroulement du débat. Pour éviter toute hypocrisie, nous proposons de créer un droit d’interpellation : le président d’un groupe ou son délégué pourraient interpeller le Gouvernement sur un point d’actualité nécessitant que l’Assemblée soit immédiatement informée.

M. le rapporteur. Il existe pour cela les questions d’actualité, y compris dorénavant pendant les sessions extraordinaires.

La Commission rejette l’amendement CL 136.

Puis elle adopte l’article 33 modifié.

Article 34

(article 59 du Règlement de l’Assemblée nationale)


Compte rendu des débats en séance

En vertu de l’article 33 de la Constitution, les séances des assemblées sont publiques — sauf à ce qu’une assemblée siège en comité secret — et le compte rendu intégral des débats est publié au Journal officiel.

L’article 59 du Règlement est celui qui met en œuvre ce principe constitutionnel de publicité des débats à l’Assemblée nationale.

En l’état actuel, le deuxième alinéa de l’article 59 du Règlement prévoit que, pour chaque séance publique, un compte rendu analytique officiel est affiché et distribué et qu’un compte rendu intégral est publié au Journal officiel.

Cette dualité des comptes rendus, ancienne, trouve son origine dans la nécessité d’assurer d’une part une information rapide de tous les députés et de la presse, sous la forme d’un compte rendu analytique, et d’autre part une retranscription complète des propos tenus dans l’hémicycle, au moyen d’un compte rendu intégral ayant valeur de procès-verbal et permettant à tous de prendre connaissance des travaux parlementaires.

Le compte rendu analytique est un résumé au style direct de toutes les interventions en séance publique, qui restitue l’argumentation de chaque orateur, en veillant à rendre avec fidélité les particularités de son style. Ce compte rendu consigne aussi les différents mouvements de séance et indique systématiquement les résultats des votes. Il s’agit donc déjà d’un compte rendu détaillé, qui permet d’avoir une vision fidèle des débats en séance.

Le compte rendu intégral est pour sa part une restitution exhaustive, également au style direct, de l’ensemble des interventions et de tous les aspects du débat (d’où sa qualification d’« intégral » et le fait qu’il ait valeur de procès-verbal de la séance). Ce compte rendu peut faire l’objet de propositions de corrections de la part des orateurs, limitées à la rectification d’erreurs manifestes ou de détails de forme.

Les différences entre le compte rendu analytique et le compte rendu intégral se sont progressivement réduites, du fait de l’évolution des modalités techniques selon lesquelles les comptes rendus sont établis et diffusés. Le compte rendu intégral est devenu disponible de plus en plus tôt, notamment grâce à sa mise en ligne sur le site internet de l’Assemblée nationale. L’intérêt que pouvait représenter un compte rendu analytique mis à disposition plus rapidement, est donc devenu moindre.

Par conséquent, le Bureau de l’Assemblée nationale a décidé, le 9 juillet 2008, qu’à compter du lundi 22 septembre 2008, les débats de l’Assemblée nationale feraient l’objet d’un seul compte rendu : le compte rendu intégral.

D’autre part, la suppression du compte rendu analytique a permis de répondre aux besoins résultant de l’importance grandissante des travaux des commissions permanentes. La suppression du service du compte rendu analytique a ainsi permis de créer, sans coût supplémentaire, un service des comptes rendus des commissions, qui élabore désormais une partie significative des comptes rendus des réunions des commissions permanentes ou spéciales ainsi que des missions d’information et des délégations.

La modification du deuxième alinéa de l’article 59 tire toutes les conséquences de la suppression du compte rendu analytique, en ne mentionnant plus que le seul compte rendu intégral, publié au Journal officiel, conformément à ce que prévoit l’article 33 de la Constitution.

Par ailleurs, il est proposé de substituer, dans le cinquième alinéa de l’article 59, à la notion de « relation audiovisuelle » celle de « compte rendu audiovisuel », à l’instar de ce qui figure déjà au cinquième alinéa de l’article 46 du Règlement, relatif au compte rendu audiovisuel des réunions des commissions.

Votre commission vous propose également, au troisième alinéa de l’article 59, de porter de cinq à deux minutes la durée des interventions des députés en contestation du procès-verbal de la séance publique.

La Commission est saisie de l’amendement CL 240 du rapporteur.

M. le rapporteur. Il s’agit de réduire à deux minutes la durée des interventions en contestation du procès-verbal de la séance publique. J’avoue d’ailleurs n’avoir jamais vu utiliser une telle possibilité…

La Commission adopte l’amendement CL 240.

Après avis défavorable du rapporteur, elle rejette l’amendement CL 83 de M. Jean-Claude Sandrier.

La Commission adopte l’amendement CL 241 du rapporteur.

Puis elle adopte l’article 34 modifié.

Article 35

(article 61 du Règlement de l’Assemblée nationale)


Quorum

Cet article a pour objet de simplifier la procédure de demande de vérification du quorum en supprimant la distinction faite à l’heure actuelle entre les scrutins publics et les votes à main levée. L’article 61 du Règlement prévoit aujourd’hui que la demande de vérification du quorum doit être présentée personnellement par un président de groupe avant l’annonce lorsqu’il s’agit d’un scrutin public et avant le début de l’épreuve, dans les autres cas. Il est proposé de retenir le principe selon lequel la demande doit être présentée dans tous les cas avant le début de l’épreuve, c’est-à-dire avant que le président n’invite les députés à faire connaître leur sentiment (61). Outre une simplification bienvenue, cette modification apporte une meilleure garantie de prévisibilité : il est plus aisé pour un président de groupe souhaitant demander une vérification du quorum de savoir quand débutera l’épreuve que de deviner quand le président décidera d’annoncer un scrutin public (62).

En conséquence de la suppression, à l’article 52, de la règle qui prévoit que les secrétaires constatent les votes et le résultat des scrutins, il conviendrait de confier au Président, et non plus au Bureau de séance, le soin de vérifier le quorum en constatant la présence de la majorité absolue du nombre des députés calculée sur le nombre de sièges effectivement pourvus. En application d’une décision du Bureau de l’Assemblée nationale du 18 décembre 1980, rappelée en 2003 (63), la vérification du quorum s’effectue, contrairement à la lettre du Règlement, dans l’hémicycle, et non dans l’enceinte du Palais.

Alors que la vérification du quorum n’a été demandée pour la première fois que le 19 novembre 1980 (64), elle est devenue une arme de plus en plus couramment utilisée à des fins de ralentissement des débats. Elle a ainsi été invoquée à sept reprises sous la VIIe législature, à douze reprises sous la VIIIe (1986-1988). Sous la XIIe législature, le quorum a été vérifié trente-cinq fois, dont huit pour la seule première lecture de la réforme des retraites de 2003. La tendance se confirme depuis le début de la XIIIe, puisque le quorum a déjà été vérifié dix-sept fois, dont huit fois pendant la seule première lecture du projet de loi relatif à la communication audiovisuelle et au nouveau service public de la télévision.

Des règles coutumières ont permis d’empêcher que des demandes récurrentes de vérification du quorum ne conduisent à la paralysie de l’Assemblée. Une règle non écrite, mais appliquée depuis plus de vingt ans (65), veut ainsi que le quorum ne puisse être vérifié qu’une fois par jour et par débat (66). Le groupe de travail réuni entre le 28 octobre 1993 et le 12 janvier 1994 par M. Philippe Séguin, Président de l’Assemblée nationale, avait considéré qu’il n’était pas nécessaire de l’inscrire dans le Règlement, mais avait invité le Bureau « à consolider la règle selon laquelle n’est recevable qu’une seule demande au cours d’un même débat dans le même jour de séance » (67).

De même, la vérification du quorum ne peut être demandée à propos du vote sur une suspension de séance qui est, selon Eugène Pierre, « une pure question d’ordre du jour », pour laquelle « les votes sont valables, quel que soit le nombre des présents ». Cette règle a notamment été appliquée le 9 octobre 1987 (68) pour refuser de donner suite à la demande de vérification du quorum présentée par le président du groupe du Front national après qu’un membre de ce groupe eut demandé à titre personnel une suspension de séance, comme le permet l’article 58 du Règlement.

Confronté aux mêmes difficultés, le Sénat a modifié l’article 51 de son Règlement le 20 mai 1986, pour imposer que la demande de vérification du quorum soit présentée par trente sénateurs, dont la présence doit être constatée par appel nominal. Le Conseil constitutionnel a admis la conformité de cette modification à la Constitution, relevant d’une part qu’elle « n’a pas pour objet de supprimer l’exigence d’un quorum, mais est seulement relative aux conditions dans lesquelles la vérification du quorum peut être demandée » et d’autre part, que le mode de vérification prescrit ne fait pas obstacle à ce que le président de séance puisse procéder de sa propre autorité à une vérification du quorum (69).

La Commission est saisie de l’amendement CL 7 de M. Jean-François Copé.

M. Claude Goasguen. Afin que la demande de quorum ne soit plus utilisée comme outil d’obstruction parlementaire, elle ne sera recevable que si la majorité du groupe dont le président demande le quorum est effectivement présente dans l’hémicycle.

M. le rapporteur. Avis favorable.

M. René Dosière. Cela signifie que le quorum est alors toujours réuni !

M. Sébastien Huyghe, président. Non. Prenons le groupe GDR : pour réunir le quorum, dix membres sur les vingt qui le composent devront être présents en séance.

M. Jean-Jacques Urvoas. Cela revient à supprimer le quorum !

M. Guy Geoffroy. Non, à le moraliser !

M. Charles de La Verpillière. On peut imaginer qu’un groupe fasse sortir ses membres pour éviter que le président de l’Assemblée puisse constater que le quorum est réuni.

M. Dominique Raimbourg. Il ne sera pas difficile pour chacun des grands groupes de s’arranger, l’un avec le GDR, l’autre avec le Nouveau centre, pour que la manœuvre réussisse à chaque fois. On sera à la merci des groupes minoritaires.

M. Charles de La Verpillière. Jusqu’à présent, on était à la merci de tout le monde !

M. Claude Goasguen. N’oublions tout de même pas que la durée de suspension de la séance serait alors ramenée simplement, si un vote ne peut avoir lieu faute de quorum, à quinze minutes.

M. le rapporteur. Il est vrai que c’est donner plus de droits aux groupes minoritaires, qui peuvent plus facilement réunir une majorité de membres, mais ce n’est pas choquant dans la logique de la réforme.

M. Dominique Raimbourg. On pourra surtout les instrumentaliser, d’un côté comme de l’autre !

La Commission adopte l’amendement CL 7.

L’article 35 est ainsi rédigé.

L’amendement CL 157 de M. René Dosière devient sans objet.

Article 36

(article 62 du Règlement de l’Assemblée nationale)


Délégations de vote

Cet article supprime la disposition prévoyant, en application du dernier alinéa de l’article 2 de l’ordonnance du 7 novembre 1958 (70), que les délégations et notifications peuvent être effectuées, en cas d’urgence, par télégramme du délégant transmis au délégué et notifiées au Président de l’Assemblée par une autorité officielle. Cette disposition est aujourd’hui dépourvue d’intérêt pratique.

La Commission est saisie de l’amendement CL 5 de M. Christophe Caresche.

M. Christophe Caresche. Cet amendement vise à supprimer la possibilité pour un député de déléguer son vote. La délégation est extrêmement encadrée actuellement puisque l’ordonnance n° 58-1066 ne l’autorise que dans les cas suivants : maladie, accident ou événement familial grave empêchant le parlementaire de se déplacer, mission temporaire confiée par le Gouvernement, service militaire accompli en temps de paix ou de guerre, participation aux travaux des assemblées internationales en vertu d’une délégation faite par l’Assemble nationale, absence de la métropole en cas de session extraordinaire, cas de force majeure appréciée par le Bureau. Or la pratique est tout autre puisque la délégation est appliquée de manière généralisée.

Dès lors que l’ordonnance n’est pas appliquée, il faut en revenir au principe affirmé dans la Constitution, à savoir que « le droit de vote des membres du Parlement est personnel ».

M. le rapporteur. Cet amendement est contraire à l’ordonnance n° 58-1066 qui autorise les délégations de vote. Nous serions censurés par le Conseil constitutionnel.

La Commission rejette l’amendement CL 5.

Elle en vient à l’amendement CL 158 de M. René Dosière.

M. René Dosière. Notre amendement tend à ce que les conditions de délégation de vote fixées par l’ordonnance n° 58-1066 soient strictement respectées, c’est-à-dire uniquement dans les cas précédemment énumérés et à condition, selon l’article 2 de cette même ordonnance, que la demande soit adressée par écrit au président de l’Assemblée.

Je me demande d’ailleurs si un citoyen ne pourrait pas mettre en cause un vote intervenu avec des délégations accordées dans des conditions contraires à l’esprit et à la lettre de l’ordonnance.

M. le rapporteur. L’amendement propose de supprimer les alinéas 3, 4 et 5 de l’article 62 du Règlement. Mais l’alinéa 5 a été déjà supprimé dans la proposition de résolution.

L’alinéa 3 prévoit que « La délégation de vote est toujours personnelle, rédigée au nom d’un seul député nommément désigné. Elle peut être transférée avec l’accord préalable du délégant à un autre délégué également désigné. Elle doit être notifiée au Président avant l’ouverture du scrutin ou du premier des scrutins auxquels elle s’applique. » Quant à l’alinéa 4, il dispose que « lorsque la durée de la délégation n’est pas précisée, elle expire de plein droit à l’issue d’un délai de huit jours francs à compter de sa réception. » Il convient selon moi de garder ces deux alinéas dans notre droit positif.

Quant à demander le respect des modalités exposées à l’article 2 de l’ordonnance, ce n’est pas un problème de règlement, mais de volonté, celle de respecter l’ordonnance. C’est donc une remarque à présenter plutôt en Conférence des présidents.

M. René Dosière. Si j’ai proposé de supprimer les alinéas 3 et 4 de l’article 62 du Règlement, c’est parce que je fais référence à l’article 2 de l’ordonnance de 1958 qui dispose : « La délégation doit être écrite, signée et adressée par le délégant au délégué. Pour être valable, elle doit être notifiée au président de l’assemblée à laquelle appartient le parlementaire avant l’ouverture du scrutin ou du premier des scrutins auxquels l’intéressé ne peut prendre part. La notification doit indiquer le nom du parlementaire appelé à voter aux lieu et place du délégant ainsi que le motif de l’empêchement.  La délégation ainsi que sa notification doivent, en outre, indiquer la durée de l’empêchement. À défaut, la délégation est considérée comme faite pour une durée de huit jours. Sauf renouvellement dans ce délai, elle devient caduque à l’expiration de celui-ci. 

« Toute délégation peut être retirée, dans les mêmes formes, au cours de sa période d’application. » Les alinéas 3 et 4 sont donc inutiles.

M. Jean-Jacques Urvoas. Il nous restera à alerter le Conseil constitutionnel pour faire en sorte que les conditions de délégation de vote correspondent à l’ordonnance de 1958.

La Commission rejette l’amendement CL 158.

Puis elle adopte l’article 36 sans modification.

Article 37

(article 63 du Règlement de l’Assemblée nationale)


Modes de votation

L’article 63 du Règlement fait l’objet d’une simple modification d’harmonisation et de simplification rédactionnelles, qui substitue à la référence au « Président de séance » une référence au « Président » : en effet, l’expression « le Président » désigne dans le Règlement le président de séance. Sauf dans de rares cas où le contexte ne laisse aucun doute sur le fait qu’il ne peut s’agir que du Président de l’Assemblée nationale, comme à l’article 11 (« Les vice-présidents suppléent le Président en cas d’absence. »), lorsque le Règlement fait référence aux pouvoirs propres du Président de l’Assemblée nationale, il le précise (articles 9, 12, 13, 21, 22, 25 à 27, 29-1, 31, 34, 34-1, 39, 40, 42, 45, 47-1 à 49, 59, 85, 87, 93, 97, 102 à 104, 110, 111, 115, 116, 117-2, 123, 125, 126, 131, 135, 136, 138, 139, 143, 144-2, 145 à 145-4, 146-1, 147 à 149, 151-1, 151-10, 151-11, 153, 155 et 156).

La Commission adopte l’article 37 sans modification.

Article 38

(article 65 du Règlement de l’Assemblée nationale)


Cas de vote par scrutin public

Cet article ajoute à la liste des cas où le vote par scrutin public est de droit les votes sur une déclaration faite par le Gouvernement en application du nouvel article 50-1 de la Constitution, qui dispose que « devant l’une ou l’autre des assemblées, le Gouvernement peut, de sa propre initiative ou à la demande d’un groupe parlementaire au sens de l’article 51-1, faire, sur un sujet déterminé, une déclaration qui donne lieu à débat et peut, s’il le décide, faire l’objet d’un vote sans engager sa responsabilité ». L’article 132 du Règlement précise les modalités d’organisation de cette déclaration, du débat et du vote.

Le vote par scrutin public serait donc de droit :

—  sur décision du Président ;

—  sur demande du Gouvernement ou de la commission saisie au fond ;

—  sur demande écrite du président d’un groupe ou de son délégant ;

—  lorsque la Constitution exige une majorité qualifiée, c’est-à-dire : pour demander la réunion d’une session extraordinaire (article 29) ; pour les lois organiques, lorsque l’Assemblée est invitée à statuer définitivement en cas de désaccord avec le Sénat (article 46, alinéa 3) ; pour le vote d’une motion de censure (article 49, alinéa 2) ; pour l’adoption d’une motion autorisant l’adoption par le Congrès d’un projet de loi autorisant l’adhésion d’un État à l’Union européenne ;

—  lorsque la responsabilité du Gouvernement est engagée en application de l’article 49 de la Constitution ;

—  lorsque le Gouvernement décide qu’une déclaration qu’il fait en application de l’article 50-1 de la Constitution fait l’objet d’un vote.

Dans les trois premiers cas, ainsi que lorsqu’un scrutin public est décidé par la Conférence des présidents, il s’agit d’un scrutin public ordinaire, par procédé électronique. Lorsque la Constitution exige une majorité qualifiée, lorsque la responsabilité du Gouvernement est engagée et pour les votes organisés en application de l’article 50-1 de la Constitution, le vote a lieu par bulletins, à la tribune ou dans les salles voisines de l’hémicycle.

La Commission adopte l’article 38 sans modification.

Article 39

(article 66 du Règlement de l’Assemblée nationale)


Modalités du vote par scrutin public

L’article 66 du Règlement est restructuré et actualisé pour le rendre plus clair et en adéquation avec la pratique :

—  les paragraphes II et III, qui concernaient le scrutin public à la tribune et les scrutins dans les salles voisines de la salle des séances, sont fusionnés, pour mieux faire apparaître qu’il s’agit de deux modalités du même scrutin, le scrutin public « non ordinaire », par opposition avec le scrutin public ordinaire auquel il est procédé par le moyen du boîtier situé sur le pupitre de chaque député ;

—  la référence à l’urne électronique est supprimée à l’alinéa 6 et, par coordination, au dernier alinéa. Aujourd’hui, le seul scrutin ayant lieu à la tribune est celui de l’élection du Président de l’Assemblée nationale, les autres se déroulant dans les salles voisines de la salle des séances ; il y est procédé par bulletins ;

—  à l’alinéa 7, est supprimée la réduction à 45 minutes de la durée d’ouverture du scrutin lorsqu’il porte sur une motion de censure, puisque ces scrutins n’ont plus lieu à la tribune, mais dans les salles voisines de la salle des séances. Leur durée est en conséquence fixée par la Conférence des présidents, comme le prévoit l’alinéa 8 ;

—  l’alinéa 9 est supprimé par coordination avec la suppression du dernier alinéa de l’article 52, qui prévoyait la présence obligatoire de deux secrétaires au Bureau de séance, pour surveiller la rédaction du procès-verbal, constater les votes à main levée, par assis et levé ou par appel nominal, et le résultat des scrutins et contrôler les délégations de vote.

Enfin, il est proposé de modifier la couleur des bulletins utilisés pour les votes par scrutin public afin de recourir à un « code couleur » plus intuitif : bleu pour l’adoption (au lieu de blanc) ; rouge, contre (au lieu de bleu) et blanc pour l’abstention (au lieu de rouge).

La Commission adopte l’article 39 sans modification.

Après l’article 39

Après avis favorable du rapporteur, la Commission adopte l’amendement CL 159 de M. René Dosière.

Article 40

(article 71 du Règlement de l’Assemblée nationale)


Rappels à l’ordre

L’article 58, alinéa 6, du Règlement, dans sa rédaction actuelle, dispose que « toute attaque personnelle, toute interpellation de député à député, toute manifestation ou interruption troublant l’ordre sont interdites », mais il ne prévoit aucune sanction.

Il est donc proposé de transférer ces interdictions à l’article 71 du Règlement, qui énumère les cas de rappel à l’ordre, afin qu’un député ne respectant pas ces interdictions puisse être sanctionné. Contrairement à la censure (71), qui est prononcée par l’Assemblée sur la proposition du Président, le rappel à l’ordre relève du seul Président (72).

Le cas des manifestations ou interruptions troublant l’ordre était déjà implicitement prévu par le deuxième alinéa de l’article 71, qui prévoyait le rappel à l’ordre de tout député troublant l’ordre.

Pour ce qui concerne les mises en cause personnelles et les interpellations de député à député, il est proposé de les sanctionner d’un rappel à l’ordre avec inscription au procès-verbal, qui emporte la privation, pendant un mois, du quart de l’indemnité parlementaire. Cette sanction est celle qui est appliquée lorsqu’un député a déjà encouru un premier rappel à l’ordre au cours de la même séance et lorsqu’un député a adressé à un ou plusieurs de ses collègues des injures, provocations ou menaces.

La Commission adopte l’article 40 sans modification.

Article 41

(article 80 du Règlement de l’Assemblée nationale)


Application de l’article 26 de la Constitution

Le troisième alinéa de l’article 26 de la Constitution dispose que « la détention, les mesures privatives ou restrictives de liberté ou la poursuite d’un membre du Parlement sont suspendues pour la durée de la session si l’assemblée dont il fait partie le requiert ».

L’article 80 du Règlement met en œuvre cette disposition en créant une commission chargée de l’examen de ces demandes de suspension et en prévoyant, dans son alinéa 4, que ces demandes sont inscrites d’office par la Conférence des présidents, dès la distribution du rapport, à la plus prochaine séance réservée par priorité aux questions des membres du Parlement et aux réponses du Gouvernement. À défaut de distribution du rapport dans les vingt jours de session à compter du dépôt de la demande, la Conférence des présidents a la faculté d’inscrire d’office son examen à la fin de la plus prochaine séance de questions.

Le présent article apporte deux modifications à l’article 80 du Règlement. D’une part, la composition du bureau de la commission, auparavant fixée par l’article 39, est élargie, comme pour la commission prévue par l’article 16 du Règlement (73). Le bureau comprendra désormais un vice-président et un secrétaire supplémentaires, les nominations au bureau devant avoir lieu « en s’efforçant de reproduire la configuration politique de l’Assemblée et d’assurer la représentation de toutes ses composantes ».

D’autre part, la réécriture de l’article 48 de la Constitution lors de la révision constitutionnelle de juillet 2008 ayant conduit à transférer du deuxième au dernier alinéa les dispositions relatives à la séance réservée aux questions des membres du Parlement et aux réponses du Gouvernement, la référence à cet alinéa à l’alinéa 4 de l’article 80 du Règlement est modifiée par coordination.

L’inscription des demandes présentées en application de l’article 80 à l’ordre du jour est une inscription de droit (74), nonobstant l’ordre du jour prioritaire, qui se déduit de l’article 26 de la Constitution, aux termes duquel « l’assemblée intéressée est réunie de plein droit pour des séances supplémentaires pour permettre, le cas échéant, » l’examen de ces demandes.

La Commission adopte l’article 41 sans modification.

Article 42

(article 81 du Règlement de l’Assemblée nationale)


Dépôt et transmission des projets et propositions de loi

L’article 81 du Règlement est consacré aux conditions dans lesquelles les projets et propositions de loi sont déposés sur le bureau de l’Assemblée nationale ou transmis par le Sénat.

Le présent article propose de supprimer les dispositions prévoyant une annonce en séance publique de la transmission des projets et propositions de loi par le Sénat ainsi que, lorsque l’Assemblée tient séance, du dépôt des propositions de loi.

Cette simplification est justifiée dans la mesure où cette règle n’était plus appliquée et où les députés disposent de moyens d’information sur le dépôt ou la transmission des projets et propositions par la publication et la distribution quotidienne d’un Feuilleton (75). Elle est cohérente avec la suppression d’un certain nombre d’autres annonces en séance publique : de la saisine pour avis d’une commission permanente (premier alinéa de l’article 87 du Règlement) et du dépôt du rapport d’une commission d’enquête (deuxième alinéa de l’article 143 du Règlement).

Le troisième alinéa de l’article 81 du Règlement prévoyait d’autre part les modalités du contrôle de la recevabilité des propositions de loi au regard des règles de l’article 40 de la Constitution à leur dépôt. Dans la mesure où il est proposé de réunir en un seul chapitre et un seul article les dispositions relatives au contrôle de la recevabilité financière (76), cet alinéa est remplacé par un nouvel alinéa, qui précise que le dépôt des propositions de loi présentées par les députés est subordonné à leur recevabilité, appréciée dans les conditions prévues par ce nouveau chapitre.

La Commission rejette, après avis défavorable du rapporteur, l’amendement CL 212 de M. Jean-Jacques Urvoas.

Elle adopte l’amendement CL 242 du rapporteur.

Elle est ensuite saisie de l’amendement CL 171 de M. Jean-Jacques
Urvoas.

M. Jean-Jacques Urvoas. Interdire l’annonce du dépôt des propositions de loi en séance publique nous paraît dommageable.

M. le rapporteur. Si quinze propositions de loi sont déposées, on ne peut imaginer que le président doive en donner lecture.

La Commission rejette l’amendement CL 171.

Puis elle adopte l’article 42 modifié.

Article 43

(article 82 du Règlement de l’Assemblée nationale)


Dépôt et examen des propositions de résolution formulant des mesures d’ordre intérieur

L’article 82 du Règlement est consacré aux règles de dépôt et d’examen des propositions de résolution qui formulent des mesures et décisions d’ordre intérieur.

Dans la mesure où le second alinéa de cet article prévoit que les conditions de dépôt, d’examen et de discussion des propositions de résolution sont celles applicables en première lecture aux propositions de loi, il est proposé de clarifier la rédaction de cet article, afin qu’il ne subsiste aucune ambiguïté quant aux propositions de résolution concernées par l’application de la procédure législative ordinaire : seules seront examinées selon la procédure applicable aux propositions de loi (délai de six semaines entre le dépôt de la proposition et son examen en séance, examen en commission, texte de la commission en séance publique, délais de dépôt des amendements, discussion des motions de procédure, possibilité de mettre en œuvre le « temps législatif programmé ») les propositions de résolution tendant à modifier le Règlement de notre Assemblée et les propositions de résolution tendant à la création d’une commission d’enquête.

En revanche, les propositions de résolution prises sur le fondement de l’article 34-1 de la Constitution ainsi que celles prises sur le fondement de l’article 88-4, ou du futur article 88-6 de la Constitution, obéiront à un régime d’examen qui est envisagé spécifiquement dans le titre III du présent Règlement (77), tandis que les propositions de résolution relatives aux demandes de suspension de la détention, des mesures privatives ou restrictives de liberté ou de la poursuite d’un député obéissent à un régime d’examen prévu par l’article 80 du Règlement.

Votre commission, qui souscrit pleinement à la volonté d’harmoniser les règles de discussion des propositions de résolution et celles relatives à l’examen des propositions de loi, s’interroge toutefois sur les aménagements qui pourraient être apportés au parallélisme absolu entre l’examen d’une proposition de résolution et l’examen d’une proposition de loi.

Le délai de six semaines entre le dépôt d’une proposition de résolution et son examen en séance publique, qui ne trouvera à s’appliquer ni aux propositions de résolution relatives aux demandes de suspension de la détention, des mesures privatives ou restrictives de liberté ou de la poursuite d’un député (lesquelles doivent être inscrites d’office à l’ordre du jour de la plus prochaine séance réservée aux questions au Gouvernement, en vertu de l’article 80 du Règlement), ni aux propositions de résolution prises sur le fondement de l’article 34-1 de la Constitution, peut en revanche sembler justifié pour les propositions de résolution tendant à modifier notre Règlement ou à créer une commission d’enquête.

Par contre, la faculté de voter sur les conclusions de rejet d’une proposition de résolution ou de statuer sur le passage à la discussion des articles de la proposition de résolution mériterait d’être maintenue, à l’instar de ce qui est prévu par l’article 127 de la proposition de résolution pour les résolutions en matière européenne.

La Commission adopte l’amendement CL 243 du rapporteur.

L’article 43 est ainsi rédigé.

Article 44

(article 83 du Règlement de l’Assemblée nationale)


Renvoi des textes à l’examen des commissions

Prenant acte de la pratique constante depuis le début de la Ve République, le Constituant a modifié, à l’occasion de la révision constitutionnelle du 23 juillet 2008, l’article 43 de la Constitution, afin d’instaurer le renvoi des projets et propositions de loi à l’examen d’une commission permanente comme le principe et l’examen de ces projets par une commission spéciale comme l’exception.

Par conséquent, il est nécessaire de modifier l’article 83 du Règlement, afin de prévoir que tout texte déposé est renvoyé par principe à l’examen de la commission permanente compétente, sauf constitution d’une commission spéciale.

La précision selon laquelle tout texte déposé est imprimé et distribué, qui est maintenue, devrait avoir désormais une importance toute particulière, en raison du délai constitutionnel entre le dépôt d’un texte et son examen en séance publique, en première lecture (troisième alinéa de l’article 42 de la Constitution). Dans la mesure où le but recherché par le Constituant, par l’instauration de ce délai, est de permettre aux deux assemblées du Parlement de disposer d’un temps utile suffisant pour chacune des étapes de la procédure législative en première lecture (réunions des commissions permanentes saisies pour avis, adoption d’un texte par la commission saisie au fond, examen du texte en séance), il ne serait pas satisfaisant que l’impression et la distribution des textes soit séparée du dépôt par une durée trop longue – et la pratique en matière de dépôt et d’impression des propositions de résolutions de loi des députés vient d’ailleurs d’être modifiée en ce sens.

Par ailleurs, l’article 83 du Règlement est complété par un second alinéa, qui prévoit que les documents qui rendent compte de l’étude d’impact réalisée sur un projet de loi sont imprimés et distribués en même temps que ce projet de loi. Il est en effet cohérent de préciser que le même régime d’impression et de distribution s’appliquera aux projets de loi et aux documents rendant compte des études d’impacts qui devront être joints à ces projets à compter du 1er septembre 2009. Cette impression et cette distribution simultanées sont rendues possibles par l’article 8 de la loi organique n° 2009-403 du 15 avril 2009 précitée, en vertu duquel ces documents « sont déposés sur le bureau de la première assemblée saisie en même temps que les projets de loi auxquels ils se rapportent ».

En tout état de cause, ce second alinéa ne trouvera à s’appliquer que pour les projets de loi déposés en premier lieu sur le bureau de notre Assemblée.

La Commission adopte l’amendement CL 244 du rapporteur.

Puis elle adopte l’article 44 ainsi modifié.

Article 45

(Chapitre II de la première partie du titre II du Règlement de l’Assemblée nationale)


Suppression d’un chapitre

Il est proposé de déplacer le chapitre II de la première partie du titre II du Règlement, consacré aux travaux législatifs des commissions, afin de ne le faire débuter qu’après l’article 85 du Règlement, relatif au renvoi du texte à une commission.

La Commission adopte l’article 45 sans modification.

Article 46

(article 85 du Règlement de l’Assemblée nationale)


Compétence des commissions pour l’examen des textes

L’article 85 du Règlement confie au Président de l’Assemblée le soin de saisir la commission spéciale, ou à défaut la commission permanente compétente, de tout projet ou proposition déposé sur le bureau de l’Assemblée. De la même manière qu’à l’article 83 du Règlement, il convient de procéder à une modification, afin de prendre en compte la nouvelle rédaction de l’article 43 de la Constitution, qui fait de la saisine d’une commission permanente le principe et du renvoi du texte à une commission spéciale l’exception.

La Commission adopte l’article 46 sans modification.

Article 47

(Chapitre II de la première partie du titre II du Règlement de l’Assemblée nationale)


Rétablissement d’un chapitre

Le présent article a donc pour objet de réintroduire le chapitre II du titre II du Règlement, relatif aux travaux législatifs des commissions.

L’article 42 de la Constitution, tel qu’il résulte de la révision constitutionnelle du 23 juillet 2008, prévoit que la discussion des projets et propositions de loi porte, en séance, sur le texte adopté par la commission, ou, à défaut, sur le texte dont l’assemblée a été saisie. Auparavant, seules les propositions de loi examinées en première lecture devant la première assemblée saisie faisaient l’objet d’un tel examen, alors que, pour tout autre texte, le texte venant en discussion était celui déposé sur le bureau de l’assemblée. Toutefois, par dérogation à cette nouvelle règle, entrée en vigueur au 1er mars 2008, les projets de loi de finances, les projets de loi de financement de la sécurité sociale et les projets de révision constitutionnelle feront toujours l’objet d’un examen en séance dans le texte transmis à l’assemblée (78). Une telle modification substantielle du régime de discussion des textes exige d’en tirer toutes les conséquences dans les articles 86, 87 et 88 du Règlement, relatifs à la procédure d’examen en commission des projets et propositions de loi.

La Commission adopte l’article 47 sans modification.

Article 48

(article 86 du Règlement de l’Assemblée nationale)


Travail de la commission

L’article 86 du Règlement règle les conditions dans lesquelles les commissions, permanentes ou spéciales, effectuent l’examen des projets et propositions de loi avant leur examen en séance publique.

Le premier alinéa de cet article est complété, afin de prévoir que les textes résultant des travaux des commissions doivent être déposés, imprimés et distribués dans un délai tel que l’Assemblée nationale soit en mesure de procéder à la discussion des projets et propositions conformément à la Constitution. Dans la mesure où le texte qui sera désormais discuté en séance publique sera le texte adopté par la commission saisie au fond, cette disposition implique que le délai entre le dépôt, l’impression et la distribution de ce texte de la commission et l’examen dudit texte en séance publique devra permettre à chaque parlementaire d’exercer son droit d’amendement.

Par ailleurs, la disposition figurant dans le premier alinéa de cet article qui prévoit que les rapports des commissions peuvent être publiés en annexe au compte rendu intégral de la séance au cours de laquelle ils sont discutés est supprimée. Cette disposition, qui avait à l’origine pour objet de pallier l’absence de publication des rapports, est en effet tombée en désuétude et ne présente plus guère d’intérêt.

Les deuxième et troisième alinéas de l’article 86 du Règlement faisaient jusqu’à présent la distinction entre les rapports sur les propositions de loi transmises par l’autre assemblée et sur les projets de loi, qui concluent à l’adoption, au rejet ou à des amendements, et les rapports sur les propositions de loi déposées initialement à l’Assemblée nationale, qui concluent par un texte d’ensemble, ensuite soumis à l’Assemblée en séance. Le deuxième alinéa prévoit également que les rapports comportent en annexe la liste des amendements soumis à la commission (annexe couramment appelée le « sommier ») au cours de la réunion tenue au titre de l’article 86 du Règlement.

Le deuxième alinéa de l’article 86 du Règlement est modifié, afin de prévoir que les rapports concluent désormais dans tous les cas à l’adoption, au rejet ou à la modification du texte dont la commission a été initialement saisie, conformément au premier alinéa de l’article 42 de la Constitution. Il est ajouté que ces rapports législatifs comportent un tableau comparatif, faisant état des modifications éventuellement apportées par la commission. La présence dans le rapport du tableau comparatif est un moyen d’assurer à ce rapport sa pleine utilité. Il s’agit en effet d’un tableau qui met en regard le texte initial du projet ou de la proposition de loi et les modifications apportées par la commission, permettant ainsi d’avoir une vision synoptique du travail de la commission.

Le « sommier » est par ailleurs supprimé, cette suppression étant justifiée, dans l’exposé des motifs, par « le caractère détaillé du compte rendu et la perspective de la mise en ligne des amendements ». Le compte rendu des travaux des commissions, jusqu’à présent, rend compte de tous les amendements examinés en commission, en précisant à chaque fois leur objet, même lorsque ces amendements ne sont pas présentés par leurs auteurs. Par conséquent, le compte rendu des commissions permet de connaître l’objet de tout amendement qui a été discuté au cours de la réunion de la commission tenue au titre de l’article 86 du Règlement.

Toutefois, la création d’un service des comptes rendus des commissions a conduit à modifier, depuis le 1er mars 2009, les règles de présentation des comptes rendus des travaux législatifs des commissions. Désormais, les amendements présentés en commission sont uniquement évoqués par leur numéro, et il est donc nécessaire de disposer d’un document comprenant les amendements en question pour que le compte rendu des travaux soit pleinement intelligible – à l’instar du compte rendu intégral des séances, auquel est joint un « cahier bleu » contenant l’ensemble des amendements examinés au cours d’une séance. Par conséquent, votre commission vous propose de maintenir dans le Règlement l’existence d’un « sommier » annexé au rapport et comprenant l’ensemble des amendements examinés en commission.

La nouvelle rédaction du troisième alinéa de l’article 86 du Règlement prévoit une publication du texte d’ensemble adopté par la commission « séparément du rapport, le cas échéant à l’issue du contrôle prévu par les dispositions du chapitre III lorsqu’il y a un doute quant à la recevabilité des modifications apportées par la commission au texte dont elle avait été initialement saisie ».

Dans la mesure où il conviendra d’assurer le contrôle de la recevabilité financière du texte issu des travaux de la commission, ce texte ne sera validé, et par conséquent publiable, qu’après avoir été examiné et contrôlé par le président de la commission des Finances (79). Cette procédure, qui est prévue à l’article 89 du Règlement, aura pour effet, dans la plupart des cas, de retarder la publication du texte issu des travaux de la commission. En règle générale, si la réunion de commission se tient le mercredi matin, le texte, transmis dès son établissement à la Présidence, sera examiné par le président de la commission des Finances soit en fin de semaine, soit en début de semaine suivante. Il ne sera donc parfois publié que près d’une semaine après la tenue de la réunion au cours de laquelle il a été adopté. Afin d’éviter que le contrôle de recevabilité financière n’obère la préparation de la séance publique pour les députés, il est donc nécessaire que le texte résultant des travaux de la commission fasse l’objet d’une impression et d’une distribution séparées de l’impression et de la distribution du rapport. Cette publication séparée est le seul moyen qui permettra aux députés de disposer rapidement du rapport de la commission, et de préparer la séance publique sur la base de ce rapport, qui comportera notamment un tableau comparatif rendant compte des modifications apportées par la commission.

Toutefois, la mise à disposition du rapport de la commission ne saurait être suffisante pour préparer la séance publique. Il est donc nécessaire de prévoir un délai entre la mise à disposition par voie électronique du texte issu des travaux de la commission et le début de l’examen de ce texte en séance publique. Comme le propose la nouvelle rédaction du troisième alinéa de l’article 86 du Règlement, ce délai ne pourra être inférieur à sept jours si le texte est discuté selon la procédure de droit commun, laquelle prévoit en première lecture le respect d’un délai de six semaines entre le dépôt du projet ou de la proposition de loi et son passage en séance publique devant la première assemblée saisie, puis d’un délai de quatre semaines devant la deuxième assemblée saisie. À défaut d’une mise à disposition du texte adopté par la commission sept jours avant le début de l’examen en séance, les délais applicables au dépôt des amendements seront modifiés, comme le prévoit la nouvelle rédaction de l’article 99 du Règlement.

Pour cette raison, les commissions saisies au fond d’un texte devront s’efforcer de tenir, dans toute la mesure du possible, leur réunion sur un projet de loi deux semaines avant l’examen de ce texte en séance publique, plutôt que la semaine précédant cet examen, comme c’est aujourd’hui le cas, pour permettre la mise en ligne du texte adopté par la commission au plus tard au début de la semaine précédant l’examen en séance. Cette exigence d’un délai de sept jours devrait contribuer à préserver l’effectivité du droit d’amendement des parlementaires.

Lorsque le texte sera discuté selon la procédure accélérée, laquelle a pour conséquence de supprimer les délais minimaux entre le dépôt d’un texte et son passage en séance, il est proposé de prévoir que le texte sera mis à disposition par voie électronique « dans les meilleurs délais ». Cette atténuation apportée à la règle de la mise à disposition une semaine avant la séance publique est pleinement justifiée, dans la mesure où il n’est pas certain que la commission puisse, dans ces cas, se réunir et établir un texte plus d’une semaine avant le passage en séance publique.

De la même manière que la procédure accélérée, qui a pour conséquence de supprimer les délais minimaux d’examen d’un texte en première lecture, exonère de l’obligation de mettre à disposition le texte adopté par la commission sept jours avant le début de l’examen en séance, les deuxièmes lectures et les lectures ultérieures, n’étant encadrées par aucun délai constitutionnel, devraient également exonérer de cette obligation.

Alors que le quatrième alinéa de l’article 86 comporte jusqu’à présent une disposition relative aux conditions de recevabilité des amendements, il est proposé de transférer cette disposition dans le nouveau chapitre consacré à la recevabilité financière et de faire simplement référence au fait que la recevabilité des amendements sera appréciée dans les conditions prévues par ce nouveau chapitre. La nouvelle rédaction du quatrième alinéa de l’article 86 fixe les conditions dans lesquelles s’exercera le droit d’amendement en commission.

Il est prévu d’ouvrir à chaque député la faculté de présenter un amendement en commission, qu’il en soit membre ou non. Jusqu’à présent, les amendements examinés lors de la réunion tenue au titre de l’article 86 du Règlement sont les amendements déposés au secrétariat de la commission par les députés membres de la commission ainsi que les amendements déposés auprès du service de la séance par les députés membres des autres commissions – voire par des membres de la commission - et qui ont été transmis dans les temps au secrétariat de la commission. En outre, chaque député auteur d’un amendement peut participer aux débats de la commission, même s’il n’en est pas membre, n’étant privé que du droit de voter. En pratique, il est rare que des députés non membres de la commission déposent leurs amendements dans des délais permettant leur examen au cours de la réunion de la commission. Le fait d’instaurer un régime de dépôt des amendements en commission identique pour l’ensemble des députés est souhaitable dans le cadre de la nouvelle procédure législative. Ce régime unique de dépôt des amendements devrait également être une façon d’inciter l’ensemble des députés à contribuer aux travaux de la commission — travaux dont l’importance sera d’autant plus grande que le texte établi par la commission sera la base de discussion en séance.

Il est d’autre part prévu d’instaurer des délais de dépôt des amendements des députés en commission, conformément à ce qui avait été souhaité par votre rapporteur dans le cadre de la discussion de la loi organique relative à l’application des articles 34-1, 39 et 44 de la Constitution (80). Si, à la demande du Sénat, la loi organique n’a pas mentionné la possibilité d’instaurer des délais de dépôt des amendements en commission, cette absence de mention, comme l’a souligné le secrétaire d’État chargé des relations avec le Parlement, « ne doit pas être interprétée comme un refus de voir établis de tels délais, qui devront bien sûr apparaître dans les règlements des assemblées » (81). Jusqu’à présent, la pratique, dans les commissions de notre Assemblée, est d’instaurer de tels délais de dépôt. Le plus souvent, il est demandé de transmettre les amendements au secrétariat de la commission au plus tard la veille de la réunion à 17 heures.

Le présent article de la proposition de résolution propose de fixer désormais un délai différencié :

—  si le texte est examiné en commission moins de quatre semaines après son dépôt, le délai de dépôt des amendements par les députés sera fixé à la veille du début de l’examen des articles en commission à 13 heures ;

—  si le texte est en revanche examiné en commission au moins quatre semaines après son dépôt, le délai de dépôt des amendements par les députés sera fixé à 72 heures avant le début de l’examen des articles en commissions.

Ne seront en revanche soumis à aucun délai de dépôt en commission les amendements du Gouvernement, du rapporteur et des commissions saisies pour avis. En commission, lorsqu’un amendement sera déposé hors délai par le Gouvernement, le rapporteur ou une commission saisie pour avis, cela n’aura pas pour effet de lever la forclusion qui pèse sur les députés (82). En revanche, il demeurera possible pour tout député de déposer en commission des sous-amendements à tout moment.

La différenciation du délai de dépôt des amendements, à l’instar de la différenciation du délai dans lequel le texte adopté par la commission devra être mis à disposition des députés, se justifie par l’existence d’un régime de discussion des textes sensiblement différent, selon que l’Assemblée nationale disposera ou non d’un délai de six semaines pour examiner un texte. Dès lors qu’un délai de six semaines séparera le dépôt d’un projet de loi de son examen en séance publique, il conviendra que la commission saisie au fond se réunisse au plus tard deux semaines avant l’examen en séance publique (soit quatre semaines après le dépôt du texte au plus tard), pour garantir ainsi que le texte résultant des travaux de la commission sera publié et distribué au moins sept jours avant le passage en séance. Afin de donner tout son temps au travail d’examen par le rapporteur des propositions de ses collègues, il est alors logique de prévoir un dépôt des amendements trois jours avant leur examen en commission. À l’inverse, dans l’hypothèse où un texte sera examiné dans des délais plus brefs, maintenir un délai de dépôt des amendements trois jours avant la réunion de commission pourrait avoir pour effet, en pratique, d’empêcher à la commission de se réunir très peu de temps après le dépôt du texte, sauf à priver les députés de la possibilité effective d’amender le texte en vue de la réunion de commission.

Le cinquième alinéa de l’article 86 du Règlement, qui prévoit la participation des auteurs de propositions ou d’amendements aux débats de la commission saisie au fond, est complété, afin d’y mentionner également la participation des rapporteurs des commissions saisies pour avis, qui n’est jusqu’à présent prévue que par le troisième alinéa de l’article 87 du Règlement.

Le sixième alinéa de l’article 86 du Règlement, relatif à l’annexe européenne des rapports législatifs, fait l’objet d’une correction, afin de préciser que l’annexe en question ne comportera le rappel des résolutions européennes adoptées par l’Assemblée nationale que dans la mesure où de telles positions auront été effectivement prises dans le domaine en question.

Il n’est pas proposé de modifier le septième alinéa de l’article 86 du Règlement, prévoyant une annexe relative aux textes susceptibles d’être abrogés ou modifiés à l’occasion de l’examen du projet ou de la proposition de loi.

Le huitième alinéa de l’article 86 du Règlement, introduit sur proposition de votre rapporteur à l’occasion de la résolution du 12 février 2004, porte sur les rapports sur la mise en application des lois qui nécessitent la publication de textes de nature réglementaire, à l’issue d’un délai de six mois suivant leur publication. Dans la mesure où cette disposition, qui concerne l’aval de la procédure législative, participe avant tout de la fonction de contrôle et d’évaluation dévolue au Parlement, il est proposé de la transférer dans un nouvel article 145-7, au sein du chapitre du titre relatif au contrôle parlementaire consacré au rôle d’information des commissions permanentes.

Il est substitué à cette disposition une nouvelle disposition en vertu de laquelle la discussion des textes soumis à une commission peut être organisée par le bureau de cette commission. Cette disposition, de même que les modifications apportées aux articles 41, 45 et 46 du Règlement, s’inscrit dans la volonté, retenue par le groupe de travail, de donner aux bureaux des commissions un pouvoir d’organisation générale des travaux de ces commissions. Par voie de conséquence, il sera nécessaire de réunir le bureau de la commission si l’on souhaite réserver la discussion de certains articles au cours de l’examen d’un projet ou d’une proposition de loi en commission, ou reporter la suite de cette discussion à une prochaine réunion. La faculté ainsi donnée à un organisme collégial et au pluralisme renforcé (présence d’au moins un représentant de chaque groupe) d’organiser la discussion des textes devrait permettre d’établir, de manière consensuelle, des modalités de discussion permettant de s’assurer que, dans tous les cas, la commission pourra conclure ses travaux dans les temps.

Enfin, il est proposé, dans un neuvième alinéa de l’article 86 du Règlement, de supprimer l’examen en commission de certaines motions de procédure : l’exception d’irrecevabilité, la question préalable, le renvoi en commission (article 91 du Règlement) ainsi que la motion référendaire (article 122 du Règlement). Cette suppression permet de mettre le Règlement en conformité avec la pratique, ces motions n’étant plus que très rarement déposées en commission et étant alors seulement mises aux voix sans débat. En revanche, pourront toujours être déposées et défendues en commission les motions d’ajournement, prévues par l’article 128 du Règlement, ainsi que les motions autorisant l’adoption d’un projet de loi autorisant la ratification d’un traité relatif à l’adhésion d’un État à l’Union européenne par la voie de la réunion du Parlement en Congrès, introduites par l’article 88 de la présente proposition de résolution à l’article 126 du Règlement.

D’autre part, votre commission vous propose d’introduire une disposition prévoyant que le rapporteur d’un texte devra mettre à disposition des commissaires, au cours de la semaine qui précède l’examen d’un projet ou d’une proposition de loi en commission, un pré-rapport, qui fera état de l’avancement de ses travaux. Toutefois, afin que cette obligation prenne en compte le cas d’un texte qui serait inscrit à l’ordre du jour dans des délais trop brefs pour permettre au travail du rapporteur d’avoir été conduit plus d’une semaine avant l’examen en commission, il est proposé de la subordonner à un passage en séance au moins six semaines après le dépôt du texte. Cette disposition, combinée à celle prévoyant une ouverture des auditions du rapporteur à l’ensemble des commissaires, introduite à l’article 22 de la proposition de résolution, devrait contribuer à favoriser le travail des commissaires sur les textes en amont de la réunion de commission.

La Commission est saisie de l’amendement CL 213 de M. Jean-Jacques Urvoas.

M. Jean-Jacques Urvoas. Il convient de garantir l’examen d’un projet ou d’une proposition dans les meilleures conditions de travail, donc le plus en amont possible. Pour ce faire, le règlement de l’Assemblée doit prévoir un délai incompressible de deux semaines entre la réunion de la Commission et l’examen en séance publique. Seule exception à ce principe : une décision unanime de la Conférence des Présidents.

M. le rapporteur. Une telle procédure ne pourra pas fonctionner. Et la Conférence des Présidents ne prend jamais de décision à l’unanimité.

La Commission rejette l’amendement CL 213.

Après avis défavorables du rapporteur, elle rejette successivement les amendements CL 137 de M. Jean-Jacques Urvoas et CL 30 de M. Jean-Claude Sandrier,

Elle adopte l’amendement CL 245 du rapporteur.

Après avis défavorables du rapporteur, elle rejette successivement les amendements CL 138, CL 140 et CL 139 de M. Jean-Jacques Urvoas.

Elle adopte ensuite l’amendement CL 246 du rapporteur.

Elle en vient à l’amendement CL 214 de M. Jean-Jacques Urvoas.

M. le rapporteur. Maintenant que les séances des Commissions font l’objet d’un compte rendu, il semble inutile d’ajouter les opinions des groupes.

M. Jean-Jacques Urvoas. Nous pensions plus spécialement aux groupes minoritaires dont M. Lagarde faisait remarquer à juste titre que la faiblesse de leur effectif ne leur permettait pas de participer toujours aux réunions.

M. le rapporteur. L’esprit de la réforme est plutôt de favoriser la présence de chacun.

La Commission rejette l’amendement CL 214.

Elle adopte ensuite successivement les amendements CL 248 et CL 247 du rapporteur.

Puis elle examine l’amendement CL 172 de M. Jean-Jacques Urvoas.

M. Jean-Jacques Urvoas. Dans cette période de transition qui précède l’application du nouveau règlement, on oppose souvent à nos arguments la mise à disposition du rapport par voie électronique. Mais une telle publication, que la proposition de résolution veut rendre de droit commun, n’est pas toujours connue immédiatement des parlementaires qui s’intéressent au sujet en question. Nous souhaitons donc maintenir la mise en distribution sur papier, ce qui n’interdit pas une publication électronique.

M. le rapporteur. La mise à disposition par voie électronique figure déjà dans notre règlement. Défavorable.

La Commission rejette l’amendement CL 172.

Après avis défavorable du rapporteur, elle rejette l’amendement CL 56 de M. Jean-Claude Sandrier

Elle est ensuite saisie de l’amendement CL 141 de M. Jean-Jacques
Urvoas.

M. Jean-Jacques Urvoas. Compte tenu de l’importance que vont prendre les travaux en commission, le délai limite de dépôt des amendements doit passer de soixante-douze à quarante-huit heures.

Après avis favorable du rapporteur, la Commission adopte l’amendement CL 141.

Elle rejette ensuite, après avis défavorable du rapporteur, l’amendement CL 142 de M. Jean-Jacques Urvoas.

Elle est saisie de l’amendement CL 249 de M. le rapporteur.

M. le rapporteur. Comme en séance, il convient d’affirmer le droit pour tout député de déposer à tout moment un sous-amendement en commission.

La Commission adopte l’amendement CL 249.

Elle en vient à l’amendement CL 173 de M. Jean-Jacques Urvoas.

M. Jean-Jacques Urvoas. Alors que les commissions vont devenir le lieu essentiel du débat législatif, le président de l’Assemblée nationale propose que les motions de procédure n’y soient plus examinées. Or, avec le temps programmé demain, la commission sera le seul moment où pourra être discutée la recevabilité constitutionnelle d’un texte, voire l’opportunité même d’en discuter, enjeu de la question préalable.

M. le rapporteur. L’usage a fait que l’on ne discute plus des motions de procédures en commission.

M. Jean-Jacques Urvoas. Mais cet usage est battu en brèche par le fait même que demain, c’est le texte de la commission qui sera débattu dans l’hémicycle.

M. le rapporteur. Si l’usage s’est instauré, c’est parce qu’il serait singulier de voter une telle motion, alors que la commission n’en devrait pas moins examiner ensuite tous les amendements.

La Commission rejette l’amendement CL 173.

Puis elle adopte l’article 48 modifié.

Article 49

(article 87 du Règlement de l’Assemblée nationale)


Commissions saisies pour avis

De la même manière que les modalités d’examen des textes par les commissions saisies au fond doivent être adaptées à l’article 42 de la Constitution dans sa version en vigueur depuis le 1er mars 2009, il est nécessaire d’adapter les modalités d’examen des textes par les commissions saisies pour avis à cette nouvelle disposition constitutionnelle.

Au regard de la discussion en séance du texte résultant des travaux de la commission saisie au fond, le fait, pour une commission saisie pour avis, d’examiner le texte ou les articles du texte dont elle s’est saisie antérieurement à la réunion de la commission saisie au fond ou postérieurement à cette réunion aura des conséquences sensiblement différentes.

Si la commission saisie pour avis se réunit avant la commission saisie au fond, son rapporteur devra présenter les amendements de la commission saisie pour avis lors de la réunion de la commission saisie au fond. Ces amendements seront alors soit adoptés, et par conséquent intégrés dans le texte venant en discussion en séance, soit rejetés. Seuls viendraient en discussion en séance les amendements de la commission pour avis qui ont été rejetés par la commission saisie au fond.

Si la commission saisie pour avis intervenait au contraire systématiquement après la commission saisie au fond, ses amendements ne seraient alors examinés par la commission saisie au fond qu’au titre de la réunion tenue sur le fondement de l’article 88, au cours de laquelle ils seraient acceptés ou repoussés. Tous les amendements de la commission saisie pour avis conserveraient une existence propre. En revanche, se poserait la question de savoir dans quelle mesure la saisine pourrait porter sur d’éventuels articles additionnels introduits par la commission saisie au fond, la commission saisie pour avis se saisissant du texte de la commission saisie au fond.

En somme est posée la question de savoir si le rapport pour avis doit être un rapport pour la commission saisie au fond ou un rapport pour la séance.

Le groupe de travail a souhaité que la commission saisie pour avis se réunisse systématiquement avant la commission saisie au fond. Votre commission souscrit pleinement à cette option, même s’il convient de signaler que cette réunion préalable à celle de la commission saisie au fond ne saurait être exclusive d’une éventuelle réunion postérieure de la commission saisie pour avis, le cas échéant afin de tirer toutes les conséquences des modifications introduites dans le texte examiné en séance.

Le troisième alinéa de l’article 87 du Règlement est modifié pour tenir compte du souhait du groupe de travail. Alors que cet alinéa prévoit aujourd’hui que les rapporteurs pour avis défendent devant la commission saisie au fond les amendements adoptés par leur commission, la présence du rapporteur pour avis est peu fréquente et il n’est pas rare que les amendements de la commission saisie pour avis ne soient vus par la commission saisie au fond que lors de la réunion tenue au titre de l’article 88 du Règlement. Cet examen des amendements des commissions saisies pour avis lors de la réunion tenue au titre de l’article 88 du Règlement s’explique notamment par le fait que les commissions saisies pour avis se réunissent souvent simultanément ou postérieurement à la réunion de la commission saisie au fond.

LES SAISINES POUR AVIS DEPUIS LE DÉBUT DE LA XIIIE LÉGISLATURE

TEXTE

DATE DE LA RÉUNION DE LA COMMISSION SAISIE AU FOND

DATE DE LA RÉUNION DE LA OU DES COMMISSIONS SAISIES POUR AVIS

PROJET DE LOI RELATIF À LA PROGRAMMATION MILITAIRE POUR LES ANNÉES 2009 À 2014 ET PORTANT DIVERSES DISPOSITIONS CONCERNANT LA DÉFENSE

7 ET 8 AVRIL 2009 (DÉFENSE)

25 MARS 2009 (LOIS), 31 MARS 2009 (AFFAIRES ÉTRANGÈRES), 5 MAI 2009 (FINANCES)

PROJET DE LOI POUR LE DÉVELOPPEMENT ÉCONOMIQUE DES OUTRE-MER

1ER AVRIL 2009 (FINANCES)

25 MARS 2009 (LOIS) ; 26 MARS 2009 (AFFAIRES ÉCONOMIQUES)

PROJET DE LOI FAVORISANT LA DIFFUSION ET LA PROTECTION DE LA CRÉATION SUR INTERNET

18 FÉVRIER 2009 (LOIS)

17 FÉVRIER 2009 (AFFAIRES CULTURELLES) ; 5 MARS 2009 (AFFAIRES ÉCONOMIQUES)

PROJET DE LOI PORTANT RÉFORME DE L’HÔPITAL ET RELATIF AUX PATIENTS, À LA SANTÉ ET AUX TERRITOIRES

3 AU 5 FÉVRIER 2009
(AFFAIRES CULTURELLES)

4 FÉVRIER 2009
(AFFAIRES ÉCONOMIQUES)

PROPOSITION DE LOI VISANT À DÉFINIR LES DÉROGATIONS AU REPOS DOMINICAL DANS LES GRANDES AGGLOMÉRATIONS, LES ZONES TOURISTIQUES ET LES COMMERCES ALIMENTAIRES

3 DÉCEMBRE 2008
(AFFAIRES CULTURELLES)

4 DÉCEMBRE 2008
(AFFAIRES ÉCONOMIQUES)

PROJET DE LOI DE MOBILISATION POUR LE LOGEMENT ET LA LUTTE CONTRE L’EXCLUSION

2 DÉCEMBRE 2008
(AFFAIRES ÉCONOMIQUES)

10 DÉCEMBRE 2008 (AFFAIRES CULTURELLES) ; 21 JANVIER 2009 (FINANCES)

PROJET DE LOI DE PROGRAMME RELATIF À LA MISE EN œUVRE DU GRENELLE DE L’ENVIRONNEMENT

24 ET 30 SEPTEMBRE 2008
(AFFAIRES ÉCONOMIQUES)

24 SEPTEMBRE 2008 (LOIS)

PROJET DE LOI GÉNÉRALISANT LE REVENU DE SOLIDARITÉ ACTIVE ET RÉFORMANT LES POLITIQUES D’INSERTION

18 SEPTEMBRE 2008
(AFFAIRES CULTURELLES)

17 SEPTEMBRE 2008 (FINANCES)

PROJET DE LOI EN FAVEUR DES REVENUS DU TRAVAIL

17 SEPTEMBRE 2008
(AFFAIRES CULTURELLES)

16 SEPTEMBRE 2008 (FINANCES) ; 17 SEPTEMBRE 2008 (AFFAIRES ÉCONOMIQUES)

PROJET DE LOI INSTITUANT UN DROIT D’ACCUEIL POUR LES ÉLÈVES DES ÉCOLES MATERNELLES ET ÉLÉMENTAIRES PUBLIQUES PENDANT LE TEMPS SCOLAIRE

15 JUILLET 2008
(LOIS)

8 JUILLET 2008
(AFFAIRES CULTURELLES)

PROJET DE LOI RELATIF AUX DROITS ET AUX DEVOIRS DES DEMANDEURS D’EMPLOI

9 JUILLET 2008 (AFFAIRES CULTURELLES)

16 JUILLET 2008
(AFFAIRES ÉCONOMIQUES)

PROJET DE LOI PORTANT RÉNOVATION DE LA DÉMOCRATIE SOCIALE ET RÉFORME DU TEMPS DE TRAVAIL

24 JUIN 2008 (AFFAIRES CULTURELLES)

25 JUIN 2008
(AFFAIRES ÉCONOMIQUES)

PROJET DE LOI RELATIF AUX CONTRATS DE PARTENARIAT

18 JUIN 2008 (LOIS)

18 JUIN 2008 (FINANCES)

PROJET DE LOI DE MODERNISATION DE L’ÉCONOMIE

21 MAI 2008
(AFFAIRES ÉCONOMIQUES)

15 MAI 2008 (LOIS) ; 20 MAI 2008 (FINANCES)

PROJET DE LOI PORTANT MODIFICATION DE DISPOSITIONS RELATIVES À LA COUR DES COMPTES ET AUX CRC

2 AVRIL 2008 (LOIS)

8 AVRIL 2008 (FINANCES)

PROJET DE LOI RELATIF À LA RÉFORME DE L’ORGANISATION DU SERVICE PUBLIC DE L’EMPLOI

15 JANVIER 2008
(AFFAIRES CULTURELLES)

15 JANVIER 2008
(AFFAIRES ÉCONOMIQUES)

PROJET DE LOI POUR LE POUVOIR D’ACHAT

12 DÉCEMBRE 2007 (AFFAIRES CULTURELLES)

12 DÉCEMBRE 2007 (FINANCES)

PROJET DE LOI POUR LE DÉVELOPPEMENT DE LA CONCURRENCE AU SERVICE DES CONSOMMATEURS

14 NOVEMBRE 2007
(AFFAIRES ÉCONOMIQUES)

14 NOVEMBRE 2008 (LOIS)

PROJET DE LOI RELATIF À LA MAÎTRISE DE L’IMMIGRATION, À L’INTÉGRATION ET À L’ASILE

12 SEPTEMBRE 2007 (LOIS)

31 JUILLET 2007
(AFFAIRES ÉTRANGÈRES)

PROJET DE LOI PORTANT CRÉATION D’UNE DÉLÉGATION PARLEMENTAIRE AU RENSEIGNEMENT

18 JUILLET 2007 (LOIS)

17 JUILLET 2007 (DÉFENSE)

PROJET DE LOI EN FAVEUR DU TRAVAIL, DE L’EMPLOI ET DU POUVOIR D’ACHAT

5 JUILLET 2007 (FINANCES)

4 JUILLET 2007 (AFFAIRES CULTURELLES) ; 4 JUILLET 2007 (AFFAIRES ÉCONOMIQUES) ; 4 JUILLET 2007 (LOIS)

N.B. Ne sont pas mentionnés les avis sur les projets de loi constitutionnelle, les projets de loi de finances et les projets de loi de financement de la sécurité sociale, pour lesquels les règles actuelles, permettant une réunion antérieure ou postérieure de la commission saisie pour avis, sont maintenues. Sont mentionnées en gras les réunions des commissions saisies pour avis qui se sont tenues en même temps que ou postérieurement à la réunion de la commission saisie au fond.

En prévoyant que les commissions saisies pour avis doivent se réunir dans des délais permettant à leurs rapporteurs de défendre les amendements qu’elles ont adoptées devant la commission saisie au fond lors de la réunion prévue au titre de l’article 86, la nouvelle rédaction du troisième alinéa de l’article 87 du Règlement (3° du présent article) imposera aux commissions saisies pour avis de se réunir systématiquement avant la commission saisie au fond.

Toutefois, dans la mesure où il n’est pas prévu, à l’article 86 du Règlement, de délai de dépôt en vue de la réunion de la commission saisie au fond pour les amendements des commissions saisies pour avis, il serait possible que la réunion de la commission saisie pour avis se tienne le même jour, voire au cours de la même demi-journée que celle de la commission saisie au fond, le rapporteur pour avis venant derechef défendre en commission saisie au fond les amendements adoptés par la commission saisie pour avis.

Dans l’hypothèse où la réunion de la commission saisie pour avis serait trop tardive par rapport aux nouvelles exigences, aucune sanction n’est prévue par le Règlement. Le maintien des dispositions du quatrième alinéa de l’article 87, en vertu desquelles la commission saisie pour avis peut donner son avis verbalement au jour fixé pour la discussion du texte, manifeste la faculté laissée aux commissions saisies pour avis de se prononcer à tout moment.

Enfin, le principe de l’antériorité du travail des commissions saisies pour avis par rapport au texte résultant des travaux de la commission saisie au fond pose la question de savoir dans quelle mesure les décisions des commissions saisies pour avis pourraient être adaptées, en vue de la discussion en séance publique. A minima, il sera nécessaire que les amendements des commissions pour avis qui n’ont pas été intégrés dans le texte de la commission soient rectifiés de telle sorte qu’ils puissent s’insérer dans ce texte. De même, dans l’hypothèse où une commission saisie pour avis aurait donné un avis favorable à un article du texte initial, tandis que la commission saisie au fond a procédé à une modification ou à une suppression de ce même article, il conviendrait que la position de la commission saisie pour avis soit traduite sous la forme d’un amendement de rétablissement du texte initial en vue de la séance publique. De telles rectifications et de tels nouveaux amendements pourraient ainsi conduire la commission saisie pour avis, si elle l’estime nécessaire, à tenir une nouvelle réunion avant la séance publique.

L’article 87 du Règlement fait l’objet de deux autres modifications mineures. Au premier alinéa, il est proposé de supprimer l’annonce de la saisine pour avis d’une commission permanente à l’ouverture de la plus prochaine séance de l’Assemblée, cette annonce n’étant dans les faits plus respectée et la publication de la décision de se saisir pour avis au Journal officiel assurant une information suffisante (1° du présent article). Le deuxième alinéa fait l’objet d’une correction de nature formelle, la disposition permettant respectivement au rapporteur pour avis de participer avec voix consultative aux travaux de la commission saisie au fond et au rapporteur au fond de participer avec voix consultative aux travaux de la commission saisie pour avis étant maintenue (2° du présent article).

La Commission est saisie de l’amendement CL 174 de M. Jean-Jacques Urvoas.

M. Jean-Jacques Urvoas. D’évidence, les avis des commissions saisies pour avis doivent être rendus avant que la Commission saisie au fond se réunisse.

M. le rapporteur. Cette demande est déjà satisfaite par la proposition de résolution puisque la nouvelle rédaction de l’article 87, alinéa 3, du Règlement dispose : « Les commissions saisies pour avis se réunissent dans des délais permettant à leurs rapporteurs de défendre les amendements qu’elles ont adoptés devant la commission saisie au fond lors de la réunion prévue par l’article 86. »

L’amendement CL 174 est retiré.

La Commission adopte l’article 49 sans modification.

Après l’article 49

La Commission est saisie de deux amendements CL 3 et CL 4 de
M. Daniel Garrigue
.

M. Daniel Garrigue. L’amendement CL 3 précise que lorsque les dispositions d’un projet ou d’une proposition de loi sont la transposition d’actes européens et que la commission chargée des Affaires européennes a elle-même examiné ce projet ou la proposition d’actes correspondants dans le cadre de l’article 88-4 de la Constitution, elle peut demander à se saisir pour avis de tout ou partie de ce projet ou de cette proposition. Si la Conférence des Présidents donne son accord, cet avis est publié et le rapporteur désigné par la commission le présente en séance publique.

L’amendement CL 4 dispose quant à lui que, dans le cadre de la discussion des projets de loi de finances, la commission chargée des Affaires européennes est saisie pour avis des dispositions relatives à l’évaluation du prélèvement opéré sur les recettes de l’État au titre de la participation de la France au budget des Communautés européennes.

M. le rapporteur. Avis défavorable. Outre que de nombreux arbitrages seraient nécessaires pour régler une telle question, ces amendements risqueraient en l’état de multiplier massivement les saisines pour avis. Par ailleurs, je défendrai un amendement CL 327 à l’article 124 disposant que la commission chargée des Affaires européennes, à la demande d’une commission permanente ou spéciale, sera consultée sur tout ou partie d’un projet ou d’une proposition de loi portant sur un domaine couvert par l’activité de l’Union européenne. Enfin, de tels amendements transformeraient quasiment la commission chargée des Affaires européennes en commission législative, ce qui constituerait un changement fondamental.

M. Daniel Garrigue. S’il n’est certes pas question que cette commission se saisisse systématiquement pour avis de chaque texte comportant une transposition, elle doit néanmoins pouvoir se prononcer sur des projets particulièrement importants comme, par exemple, la directive sur les services. Outre que l’amendement du rapporteur ne va pas en ce sens, qu’en est-il précisément des modalités de consultation envisagées ? Pourquoi cette commission serait-elle tributaire d’une autre ?

M. Christophe Caresche. Je soutiens l’amendement de M. Garrigue, lequel n’implique en rien une saisine systématique ; à cet égard l’intervention de la Conférence des Président constitue une garantie.

M. le rapporteur ne tire pas toutes les conséquences du Traité de Lisbonne qui accroît les compétences des parlements nationaux. Il n’est pas possible que la commission chargée des Affaires européennes continue à fonctionner « en parallèle » avec les autres commissions alors que des textes importants, par exemple sur les discriminations, seront bientôt transposés, sur lesquels il importe qu’elle vienne éclairer le débat dans l’hémicycle.

M. le rapporteur. Je ne suis pas opposé à une telle évolution mais nous devons encore discuter avec M. Pierre Lequiller, président de la commission chargée des Affaires européennes. Qu’elle se saisisse ou qu’elle soit saisie pour avis et que son rapporteur rende compte de son travail, soit ; mais doit-il avoir un droit d’amendement à l’instar du rapporteur pour avis d’une commission législative ? Je ne le crois pas. J’ajoute que l’article 87 du Règlement est très clair s’agissant des commissions législatives et qu’il ne convient pas selon moi de le modifier.

M. Daniel Garrigue. La commission chargée des Affaires européennes ne serait pas « législative » alors qu’elle se prononce sur les textes qui lui sont soumis en application de l’article 88-4 de la Constitution ? Qu’est-ce donc, d’ailleurs, que cette notion de « commission législative » ? Les citoyens trouveront l’Europe toujours trop lointaine si nous nous refusons à y impliquer un peu plus les parlements nationaux.

J’ajoute que les membres de cette commission peuvent fort bien déposer des amendements s’ils le souhaitent et que je ne précise pas, quant à moi, que ces amendements seraient ceux de la commission.

M. le rapporteur. Je répète que Pierre Lequiller, le Président Accoyer et moi-même cherchons à trouver une solution afin que cette Commission intervienne plus souvent. Je rappelle qu’il existe six -demain huit- commissions permanentes, auxquelles sont renvoyés les projets et propositions de loi, dont la commission chargée des Affaires européennes ne fait pas partie

Je vous prie de bien vouloir retirer ces amendements, à défaut j’en demande le rejet.

La Commission rejette l’amendement CL 3.

M. Daniel Garrigue. S’agissant de l’amendement CL 4, il n’est pas possible d’arguer contre lui de je ne sais quel caractère « législatif ».

M. le rapporteur. J’examinerai sa portée d’ici à la réunion prévue par l’article 88 du Règlement et je crois nécessaire de consulter la commission des Finances, son président et son rapporteur général.

La Commission rejette l’amendement CL 4.

Article 50

(article 88 du Règlement de l’Assemblée nationale)


Réunion de la commission saisie au fond avant le début de la séance

En vertu de l’article 88 du Règlement, la commission saisie au fond d’un texte est tenue, postérieurement à la réunion prévue par l’article 86, d’organiser une ou plusieurs réunions, afin d’examiner les amendements déposés avant l’expiration des délais prévus à l’article 99. Cette réunion, au cours de laquelle les amendements sont acceptés ou repoussés, mais ne peuvent être incorporés aux propositions de la commission ni faire l’objet d’un rapport supplémentaire, a pour objet de permettre à la commission d’avoir débattu de tous les amendements qui seront discutés en séance publique.

Dans la mesure où il est proposé de modifier, à l’article 99 du Règlement, le délai de dépôt des amendements en vue de la séance publique, il est logique de prévoir de nouvelles règles relatives à la réunion prévue par l’article 88, destinées à assurer l’examen de tous les amendements avant la séance publique.

La nouvelle rédaction du premier alinéa de l’article 88 permet toujours à la commission saisie au fond de tenir une ou plusieurs réunions, jusqu’au début de la séance à laquelle la discussion du texte est inscrite, pour examiner les amendements déposés après la réunion tenue en application de l’article 86. La participation à ces réunions, avec voix consultative, des auteurs des amendements qui n’appartiennent pas à la commission, demeure permise. La nouvelle rédaction prévoit, en tout état de cause, la tenue obligatoire d’une réunion après l’expiration des délais de dépôt des amendements pour les députés, dès lors que des amendements nouveaux ont été déposés.

Dès lors, la dernière réunion tenue au titre de l’article 88, qui sera obligatoirement postérieure à l’expiration du délai de dépôt des amendements, garantira qu’auront été discutés en commission tous les amendements déposés en vue de la séance publique (exceptés les éventuels amendements déposés par le Gouvernement ou par la commission hors délai, ainsi que les sous-amendements, dont le dépôt n’est pas encadré par des conditions de délai).

Par ailleurs, le troisième alinéa de l’article 88 du Règlement prévoyait que le président et le rapporteur ont qualité pour accepter ou refuser la discussion en séance d’amendements qui n’ont pas été antérieurement soumis à la commission, au titre de la réunion prévue par l’article 86 ou de celle prévue par l’article 88. Cette disposition, dont l’objet était d’organiser la levée de la forclusion pour le dépôt d’amendements par des parlementaires, était devenue sans objet depuis la dernière modification du Règlement, du 7 juin 2006, qui avait supprimé la possibilité d’accepter la levée de la forclusion. Il est donc proposé de la supprimer pour tirer toutes les conséquences de la précédente réforme du Règlement (83).

La Commission adopte l’article 50 sans modification.

Article 51

(article 89 du Règlement de l’Assemblée nationale)


Recevabilité financière des propositions de loi et des amendements parlementaires

L’actuel chapitre III du titre II du Règlement, qui comporte un seul article (article 89), est consacré à l’inscription à l’ordre du jour des projets et propositions de loi. Dans la mesure où l’ensemble des dispositions relatives à l’inscription à l’ordre du jour sont désormais regroupées aux articles 47 et 48 du Règlement, il est proposé d’utiliser ce chapitre ainsi laissé disponible pour regrouper l’ensemble des dispositions du Règlement relatives à la recevabilité financière, qui sont aujourd’hui éparpillées entre le troisième alinéa de l’article 81 (recevabilité des propositions de loi contrôlée par le Bureau de l’Assemblée), le quatrième alinéa de l’article 86 (irrecevabilité des amendements présentés en commission, appréciée par le président de la commission), l’article 92 (irrecevabilité opposée par le Gouvernement ou par un député et contrôlée par le bureau de la commission des Finances), le sixième alinéa de l’article 98 (refus de dépôt d’un amendement irrecevable par le Président de l’Assemblée nationale, après consultation du président ou du rapporteur général de la commission des Finances), l’article 121 (irrecevabilité des amendements contraires à la loi organique relative aux lois de finances) et l’article 121-2 (irrecevabilité des amendements contraires au chapitre Ier bis du titre Ier du livre Ier du code de la sécurité sociale).

L’article unique du nouveau chapitre III aborde le contrôle de recevabilité financière pour chacune des étapes de la procédure législative. S’il reprend et regroupe, tout en les modifiant parfois, les dispositions actuelles relatives à ce contrôle, il est également l’occasion de prévoir de nouvelles dispositions, destinées à assurer un contrôle de recevabilité systématique des textes issus des travaux des commissions, qui doivent désormais servir de base à la discussion en séance publique.

1. Le contrôle de la recevabilité au titre de l’article 40 au dépôt

Le premier alinéa de l’article 89 fixe les règles de contrôle du respect de l’article 40 de la Constitution lors du dépôt des propositions de loi. Cet alinéa transpose ainsi une disposition qui figure aujourd’hui au troisième alinéa de l’article 81 du Règlement (84). S’il est prévu de conserver un contrôle de recevabilité par une délégation du Bureau de l’Assemblée, propre au dépôt des propositions de loi, les conditions dans lesquelles le dépôt doit être refusé sont modifiées. Alors qu’il est aujourd’hui prévu que l’irrecevabilité au sens de l’article 40 de la Constitution doit être évidente pour refuser le dépôt (ce qui autorise une interprétation « libérale » permettant ainsi de gager une augmentation de charges pour assurer le dépôt d’une proposition de loi (85)), la nouvelle rédaction prévoit que le dépôt est refusé dès lors que l’adoption de la proposition aurait pour effet de créer ou d’aggraver une charge publique ou de diminuer les ressources publiques.

Cette disposition est conforme aux exigences du Conseil constitutionnel en matière de contrôle de la recevabilité des propositions de loi. Il est en effet nécessaire que le contrôle de recevabilité soit un contrôle systématique antérieur au dépôt de la proposition de loi. Le Conseil constitutionnel a déjà eu l’occasion de censurer une disposition introduite dans le Règlement du Sénat qui avait pour effet de restreindre la vérification de la recevabilité des propositions de loi formulées par les sénateurs, « considérant que le respect de l’article 40 de la Constitution exige qu’il soit procédé à un examen systématique de la recevabilité, au regard de cet article, des propositions de loi formulées par les sénateurs, et cela antérieurement à l’annonce par le Président de leur dépôt et donc avant qu’elles ne puissent être imprimées, distribuées et renvoyées en commission, afin que soit annoncé le dépôt des seules propositions qui, à l’issue de cet examen, n’auront pas été déclarées irrecevables » (86).

Le deuxième alinéa de l’article 89 transpose la disposition relative au contrôle de la recevabilité des amendements présentés en commission, qui figure actuellement au quatrième alinéa de l’article 86 du Règlement. Comme à l’heure actuelle, il reviendra au président de la commission et, en cas de doute, au bureau de la commission, d’apprécier la recevabilité des amendements. Dans les faits, il était assez rare que les présidents de commissions autres que celui de la commission des Finances exercent un contrôle de recevabilité des amendements au stade de la présentation en commission, à la fois pour des raisons d’économie des moyens, dans la mesure où un contrôle systématique au dépôt en séance est ensuite assuré, et pour des raisons de compétence, la tâche d’assurer le contrôle systématique de la recevabilité financière des amendements revenant au seul président de la commission des Finances. Aussi, afin que ce contrôle de recevabilité des amendements en commission puisse être assuré de façon plus effective et plus efficace, il est proposé de prévoir, dans ce deuxième alinéa de l’article 89, que le président de la commission peut consulter celui de la commission des Finances.

Le cinquième alinéa de l’article 89 porte sur le contrôle de la recevabilité au sens de l’article 40 de la Constitution des amendements à leur dépôt sur le bureau de l’Assemblée. Seront par conséquent contrôlés selon ces modalités les amendements déposés sur le texte issu des travaux de la commission saisie au fond, ou, à défaut de conclusions de la commission, sur le texte dont la commission était saisie, ainsi que tous les amendements aux projets de loi constitutionnelle, aux projets de loi de finances et aux projets de loi de financement de la sécurité sociale. Le dépôt des amendements sur le bureau de l’Assemblée devra, comme à l’heure actuelle (dernier alinéa de l’article 98) être contrôlé par le Président de l’Assemblée, qui refusera le dépôt de tout amendement qui aurait les conséquences prévues par l’article 40 de la Constitution. Le Président, en cas de doute sur la recevabilité des modifications apportées par la commission, décide après avoir consulté le président ou le rapporteur général de la commission des Finances, ou un membre du bureau de cette commission désigné à cet effet. À défaut d’avis donné par la commission des Finances, le Président peut saisir le Bureau de l’Assemblée.

Cette procédure de contrôle au dépôt des amendements en séance n’exigeait pas de modification, son fonctionnement actuel étant reconnu par tous et permettant déjà de satisfaire l’exigence d’un « contrôle de recevabilité effectif et systématique au moment du dépôt des amendements » (87).

2. Le contrôle de la recevabilité au titre de l’article 40 des textes adoptés par les commissions

En l’état actuel, le contrôle de la recevabilité du texte adopté par la commission saisie au fond est prévu par le quatrième alinéa de l’article 86 du Règlement et confiée au bureau de la commission des Finances, qui n’est saisi que pour autant que la question de l’irrecevabilité est soulevée.

Dans la mesure où la procédure législative de droit commun prévoit désormais un examen en séance du texte issu des travaux de la commission saisie au fond, le contrôle de la recevabilité financière du texte issu des travaux de la commission va revêtir une importance toute particulière. Il est en conséquence proposé un nouveau mode de contrôle, qui soit plus proche de celui appliqué au dépôt des amendements en séance. Cette solution se justifie notamment par le souci d’assurer un contrôle de recevabilité « effectif et systématique », qui soit un gage de bon déroulement de la procédure législative.

Le troisième alinéa de l’article 89 prévoit que le texte issu des travaux de la commission sera transmis à la Présidence de l’Assemblée nationale. En cas de doute sur la recevabilité des modifications apportées par la commission, le Président décidera, après avoir consulté le président ou le rapporteur général de la commission des Finances, ou un membre du bureau de cette commission désigné à cet effet. À défaut d’avis donné par la commission des Finances, le Président pourra saisir le Bureau de l’Assemblée.

Le contrôle de la recevabilité des textes issus des travaux des commissions, qui est aujourd’hui confié au bureau de la commission des Finances, reviendra au Président de l’Assemblée nationale. Les conditions dans lesquelles le Président sera amené à apprécier la recevabilité du texte issu des travaux de la commission sont identiques à celles actuellement prévues pour apprécier la recevabilité des amendements déposés en vue de la séance publique. Par conséquent, de même que pour la procédure actuelle d’appréciation de la recevabilité des amendements, cette compétence devrait être exercée, par délégation du Président de l’Assemblée, par le président de la commission des Finances, dont les avis vaudraient décision. Selon la même logique, ne devraient être renvoyées au président de la commission des Finances que les modifications susceptibles d’avoir, de prime abord, une incidence financière (88).

Dès lors qu’un contrôle effectif et systématique de la recevabilité des modifications apportées par la commission saisie au fond sera assuré par le président de la commission des Finances, il est possible qu’un certain nombre de modifications soient déclarées irrecevables, de la même manière qu’aujourd’hui, il peut arriver que des amendements adoptés par une commission soient ensuite déclarés irrecevables et ne viennent par conséquent pas en discussion en séance publique.

L’IRRECEVABILITÉ FINANCIÈRE DES AMENDEMENTS DES COMMISSIONS

 

AMENDEMENTS DES COMMISSIONS ENREGISTRÉS AU SERVICE DE LA SÉANCE

AMENDEMENTS DES COMMISSIONS DÉCLARÉS IRRECEVABLES SUR LE FONDEMENT DE L’ARTICLE 40

2002-2003

2 179

31

2003-2004

2 780

79

2004-2005

2 140

70

2005-2006

2 040

28

2006-2007

1 799

38

SESSIONS EXTRAORDINAIRES DE 2007

282

2

2007-2008

1 705

33

La conséquence de cette irrecevabilité sera la suppression des dispositions en cause. Dans certains cas, cela peut se traduire par la suppression d’un article ou d’un alinéa. Dans d’autres cas, seul un chiffre ou une partie de phrase pourrait faire l’objet de la déclaration d’irrecevabilité, ce qui aurait pour effet de rendre le texte adopté par la commission manifestement lacunaire et incomplet.

Le quatrième alinéa de l’article 89 permet d’organiser cette hypothèse, en ouvrant la faculté de corriger le texte partiellement déclaré irrecevable. Une commission peut alors se réunir, dans les meilleurs délais, pour examiner les conséquences directes d’une irrecevabilité prononcée sur l’une des modifications apportées au cours de la réunion tenue au titre de l’article 86. La commission se réunissant sur le fondement du quatrième alinéa de l’article 89 peut adopter des modifications, qui peuvent faire l’objet d’un rapport supplémentaire. Il est précisé que le rapport supplémentaire ne pourra porter que sur les dispositions ayant fait l’objet d’une déclaration d’irrecevabilité, et sur les éventuelles modifications qu’il est proposé d’apporter pour tenir compte de cette déclaration d’irrecevabilité. L’objet du rapport supplémentaire est donc strictement limité à la correction de l’irrecevabilité.

Le texte résultant des modifications adoptées par la commission saisie au fond dans le cadre de la réunion tenue au titre de l’article 89 devrait ensuite être publié et distribué dans les mêmes conditions que celles prévues pour la publication du texte résultant des travaux de la commission au cours de la réunion tenue au titre de l’article 86 : publication séparée de celle du rapport supplémentaire ; contrôle de la recevabilité de ce texte au regard de l’article 40 de la Constitution par le Président de l’Assemblée nationale après avis de la commission des Finances ; obligation de publication du texte au moins sept jours avant le début de l’examen en séance, excepté en cas d’engagement de la procédure accélérée.

L’obligation de publier le texte au moins sept jours avant le début de l’examen en séance devra conduire la commission saisie au fond à se réunir la première fois en pratique au moins deux semaines avant le passage en séance. En effet, si la commission saisie au fond choisissait de se réunir moins de deux semaines avant le passage en séance, elle courrait le risque de ne pas pouvoir se réunir à nouveau pour établir un nouveau texte, dans l’hypothèse où le texte issu de la réunion tenue au titre de l’article 86 serait pour partie déclaré irrecevable.

Le mécanisme ainsi envisagé, bien qu’intellectuellement satisfaisant, serait d’une grande lourdeur. Il aurait pour conséquence, dans certains cas, de contraindre les commissions à se réunir à nouveau pour adopter un nouveau texte, faisant courir de nouveaux délais.

3. Le contrôle de la recevabilité au titre de l’article 40 postérieur au dépôt

L’article 92 du Règlement, dans sa rédaction actuelle, permet à tout député, au Gouvernement et au bureau de la commission des Finances d’opposer à tout moment l’irrecevabilité aux propositions et rapports. Elle est alors appréciée par le bureau de la commission des Finances, la procédure législative pouvant être suspendue jusqu’à ce que ce dernier rende sa décision. L’irrecevabilité peut également être opposée à tout moment, par tout député ou par le Gouvernement, aux amendements (89). Dans ce cas, l’appréciation de la recevabilité est portée dans les mêmes conditions que lors du dépôt des amendements, sur décision du Président de l’Assemblée prise selon l’avis du président de la commission des Finances.

La nécessité d’assurer la possibilité de contester la recevabilité des propositions ou des amendements au regard de l’article 40 de la Constitution après leur dépôt est d’autant plus nécessaire que le Conseil constitutionnel considère lui-même qu’il « ne peut être saisi de la conformité de la procédure (législative) aux prescriptions de l’article 40 de la Constitution que si la question de la recevabilité de la proposition ou de l’amendement dont il s’agit a été soulevée devant l’assemblée parlementaire concernée » (90).

Il est proposé, dans le sixième alinéa de l’article 89, de prévoir pour cette raison une faculté pour tout député, pour le Gouvernement et pour le bureau de la commission des Finances, de soulever à tout moment l’irrecevabilité d’un amendement, d’une proposition ou d’un texte issu des travaux des commissions.

Il convient de distinguer l’irrecevabilité qui sera opposée au stade de l’examen des textes en commission, de l’irrecevabilité qui sera soulevée au stade de l’examen des textes en séance publique. En effet, l’organe compétent pour statuer différera à chacun de ces stades et selon l’initiative sur laquelle porte l’irrecevabilité.

Au stade de l’examen en commission, si l’irrecevabilité est opposée à l’encontre d’un amendement déposé auprès du secrétariat de la commission, il reviendra alors au président de la commission, et à défaut à un membre du bureau de la commission, d’apprécier alors cette recevabilité, le cas échéant après avoir recueilli l’avis du président de la commission des Finances. Toutefois, dans le cas des amendements aux projets pour lesquels le texte discuté en séance est celui dont la commission est initialement saisie, il reviendra au Président de l’Assemblée d’apprécier la recevabilité des amendements qui sont examinés par la commission mais ont été déposés sur le bureau de l’Assemblée.

Dans le cas des propositions de loi, l’appréciation de la recevabilité reviendra au Bureau de l’Assemblée (qui l’a déjà appréciée au dépôt de la proposition, en vertu du premier alinéa de l’article 89), soit que l’irrecevabilité soit opposée avant que la commission n’adopte un texte, soit que l’irrecevabilité soit opposée après l’adoption d’un texte par la commission mais porte sur une disposition figurant dans le texte initial de la proposition de loi et non modifiée par la commission.

Si l’irrecevabilité est opposée à l’encontre d’un amendement déposé sur le bureau de l’Assemblée (qui a par définition déjà fait l’objet d’un contrôle de recevabilité, en vertu du cinquième alinéa de l’article 89), ou à l’encontre des modifications issues des travaux de la commission (qui ont par définition déjà fait l’objet d’un contrôle de recevabilité, en vertu du troisième alinéa de l’article 89), il reviendra en toute hypothèse au Président de l’Assemblée, qui consultera le président, le rapporteur général ou un membre du bureau de la commission des Finances (et pourra saisir le Bureau de l’Assemblée, à défaut d’avis), d’apprécier cette recevabilité a posteriori, de même qu’il lui revient de l’apprécier a priori.

Le sixième alinéa de l’article 89 modifie par conséquent substantiellement les dispositions actuelles de l’article 92. Alors que l’irrecevabilité des propositions ou des rapports est actuellement appréciée par le bureau de la commission des Finances, la compétence pour apprécier l’irrecevabilité des propositions et la compétence pour apprécier l’irrecevabilité des modifications apportées par les commissions aux projets et propositions sont confiées respectivement au Bureau de l’Assemblée et au Président de l’Assemblée. Alors que l’irrecevabilité ne peut être opposée aux amendements après leur mise en distribution que par tout député ou par le Gouvernement, il est proposé de permettre également au bureau de la commission des Finances d’opposer l’irrecevabilité d’un amendement. Surtout, la suspension de la procédure législative lorsque l’irrecevabilité est opposée à une proposition ou un rapport, actuellement prévue par le troisième alinéa de l’article 92, n’est plus prévue. Cette suppression permettra d’éviter que l’irrecevabilité ne soit soulevée à l’encontre d’un texte examiné en séance publique dans un but purement dilatoire.

Par conséquent, le contrôle de la recevabilité serait assuré par les mêmes organes pour le même type d’initiative, qu’il s’agisse d’un contrôle a priori ou a posteriori, comme l’illustre le tableau ci-dessous.

LE CONTRÔLE DE LA RECEVABILITÉ FINANCIÈRE
PROPOSÉ PAR LA PROPOSITION DE RÉSOLUTION

OPÉRATION

ORGANE COMPÉTENT POUR CONTRÔLER LA RECEVABILITÉ FINANCIÈRE

CONSÉQUENCES
D’UNE IRRECEVABILITÉ

PRÉSENTATION D’UNE PROPOSITION DE LOI

BUREAU DE L’ASSEMBLÉE OU SA DÉLÉGATION

DÉPÔT DE LA PROPOSITION DE LOI REFUSÉ

DÉPÔT D’UN AMENDEMENT EN COMMISSION

PRÉSIDENT DE LA COMMISSION ET, EN CAS DE DOUTE, BUREAU DE LA COMMISSION. CONSULTATION DU PRÉSIDENT DE LA COMMISSION DES FINANCES.

AMENDEMENT NON DISCUTÉ

ADOPTION D’UN TEXTE PAR LA COMMISSION SAISIE AU FOND

PRÉSIDENT DE L’ASSEMBLÉE NATIONALE. CONSULTATION DU PRÉSIDENT OU DU RAPPORTEUR GÉNÉRAL OU D’UN MEMBRE DU BUREAU DE LA COMMISSION DES FINANCES ET, À DÉFAUT, SAISINE DU BUREAU DE L’ASSEMBLÉE.

MODIFICATION APPORTÉE PAR LA COMMISSION SUPPRIMÉE

DÉPÔT D’UN AMENDEMENT SUR LE BUREAU DE L’ASSEMBLÉE NATIONALE

PRÉSIDENT DE L’ASSEMBLÉE NATIONALE. CONSULTATION DU PRÉSIDENT OU DU RAPPORTEUR GÉNÉRAL OU D’UN MEMBRE DU BUREAU DE LA COMMISSION DES FINANCES ET, À DÉFAUT, SAISINE DU BUREAU DE L’ASSEMBLÉE.

DÉPÔT DE L’AMENDEMENT REFUSÉ

IRRECEVABILITÉ SOULEVÉE À TOUT MOMENT SUR UNE PROPOSITION DE LOI

BUREAU DE L’ASSEMBLÉE OU SA DÉLÉGATION

DISPOSITION DE LA PROPOSITION DE LOI NON DISCUTÉE

IRRECEVABILITÉ SOULEVÉE EN COMMISSION SUR UN AMENDEMENT DÉPOSÉ EN COMMISSION

PRÉSIDENT DE LA COMMISSION ET, EN CAS DE DOUTE, BUREAU DE LA COMMISSION. CONSULTATION DU PRÉSIDENT DE LA COMMISSION DES FINANCES.

AMENDEMENT NON DISCUTÉ

IRRECEVABILITÉ SOULEVÉE À TOUT MOMENT SUR LES MODIFICATIONS APPORTÉES PAR LA COMMISSION

PRÉSIDENT DE L’ASSEMBLÉE NATIONALE. CONSULTATION DU PRÉSIDENT OU DU RAPPORTEUR GÉNÉRAL OU D’UN MEMBRE DU BUREAU DE LA COMMISSION DES FINANCES ET, À DÉFAUT, SAISINE DU BUREAU DE L’ASSEMBLÉE.

MODIFICATION APPORTÉE PAR LA COMMISSION NON DISCUTÉE

IRRECEVABILITÉ SOULEVÉE À TOUT MOMENT SUR UN AMENDEMENT DÉPOSÉ SUR LE BUREAU DE L’ASSEMBLÉE NATIONALE

PRÉSIDENT DE L’ASSEMBLÉE NATIONALE. CONSULTATION DU PRÉSIDENT OU DU RAPPORTEUR GÉNÉRAL OU D’UN MEMBRE DU BUREAU DE LA COMMISSION DES FINANCES ET, À DÉFAUT, SAISINE DU BUREAU DE L’ASSEMBLÉE.

AMENDEMENT NON DISCUTÉ

En dépit de ce parallélisme rigoureux, il serait sans doute plus satisfaisant de confier à une autorité unique, et qui puisse statuer dans des délais brefs, le soin d’apprécier l’irrecevabilité opposée à tout moment.

En outre, le fait de confier l’appréciation de l’irrecevabilité opposée à tout moment à une autorité unique garantirait que les propositions de loi puissent faire l’objet d’un contrôle de recevabilité approfondi avant leur examen en commission. Cette appréciation de la recevabilité de la proposition de loi sera d’autant plus importante que l’appréciation de la recevabilité des amendements déposés est ensuite effectuée à partir du texte en discussion dès lors qu’il offre la base juridique la plus favorable

4. Le contrôle du respect des lois organiques

Le contrôle de la recevabilité financière est plus large que le seul contrôle du respect de l’article 40 de la Constitution. Il inclut également le contrôle du respect des dispositions de la loi organique relative aux lois de finances et de la loi organique relative aux lois de financement de la sécurité sociale.

L’article 47 de la loi organique du 1er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF) dispose que « les amendements non conformes aux dispositions de la présente loi organique sont irrecevables ». Comme le prévoient les articles 92 et 121 du Règlement, cette irrecevabilité est appréciée dans les mêmes conditions que l’irrecevabilité au titre de l’article 40 de la Constitution : lors du dépôt des amendements, puis à tout moment, sur la demande du Gouvernement ou d’un député. L’opposabilité de la LOLF permet à la fois d’empêcher une loi ordinaire d’empiéter sur le domaine exclusif de la loi de finances (affectation de recettes au sein du budget de l’État ou d’une ressource établie au profit de l’État à une autre personne morale ; octroi de garanties de l’État…) et d’éviter que ne figurent en loi de finances des dispositions non prévues par la loi organique (cavaliers budgétaires).

De la même manière, en vertu de l’article L.O. 111-7 du code de la sécurité sociale, « les amendements non conformes aux dispositions du (chapitre Ier bis du titre Ier du livre Ier du code de la sécurité sociale) sont irrecevables ». L’article 121-2 prévoit que l’irrecevabilité d’un amendement à un projet de loi de financement de la sécurité sociale est appréciée dans les mêmes conditions que l’irrecevabilité au titre de l’article 40 de la Constitution : lors du dépôt des amendements, puis à tout moment, sur la demande du Gouvernement ou d’un député. De la même manière que pour l’irrecevabilité au titre des dispositions de la LOLF, l’irrecevabilité au titre des dispositions de la LOLFSS est à la fois un moyen de défendre le domaine exclusif des lois de financement de la sécurité sociale et d’interdire les cavaliers sociaux.

Dans la mesure où l’examen des projets de loi de finances et des projets de loi de financement de la sécurité sociale demeure spécifique, les articles du Règlement relatif à l’appréciation de la recevabilité des amendements à ces projets sont maintenus (article 121 et 121-2).

Il est d’autre part proposé, dans le dernier alinéa de l’article 89, de prévoir que, pour tous les textes, sont opposables les dispositions des lois organiques relatives aux lois de finances ou aux lois de financement de la sécurité sociale. Ce dernier alinéa est applicable aux six alinéas précédents de l’article 89. Par conséquent, le Bureau de l’Assemblée nationale lors du dépôt d’une proposition de loi, le président de la commission intéressée lors de la présentation d’un amendement en commission, et le Président de l’Assemblée nationale lors de l’adoption d’un texte par une commission, du dépôt d’un amendement en séance ou à tout moment, devront contrôler la recevabilité non seulement au regard de l’article 40 de la Constitution mais également au regard des dispositions organiques financières.

En somme, le nouvel article 89 permet de regrouper des dispositions aujourd’hui éparses. Les modifications qu’il apporte par rapport au système actuel de contrôle de la recevabilité financière ont toutes pour objet de rendre ce contrôle plus effectif, dans la mesure où elles prévoient :

—  un contrôle au dépôt des propositions de loi qui n’est plus uniquement limité aux irrecevabilités « évidentes » ;

—  une faculté nouvelle pour le président de chaque commission de consulter le président de la commission des Finances sur la recevabilité financière des amendements présentés en commission ;

—  une unification du contrôle de recevabilité des modifications apportées par la commission saisie au fond, du contrôle de recevabilité des amendements déposés en séance et du contrôle des irrecevabilités sur ces amendements ou modifications opposées à tout moment, au profit du président de l’Assemblée nationale, après avis du président de la commission des Finances ;

—  un contrôle de la recevabilité financière incluant systématiquement le contrôle du respect des dispositions organiques relatives aux lois de finances et aux lois de financement de la sécurité sociale.

La Commission examine l’amendement CL 84 de MM. Didier Migaud et Gilles Carrez.

M. Didier Migaud, président de la commission des Finances. Le rapporteur général Gilles Carrez et moi-même proposons une nouvelle rédaction de cet article.

La révision constitutionnelle et la décision du Conseil constitutionnel du 9 avril dernier sur la loi organique relative à l’application des articles 34-1, 39 et 44 de la Constitution apportent, concernant l’application des règles de recevabilité financière, deux éléments nouveaux. D’une part, la discussion en séance publique des projets de loi aura désormais pour base, exception faite des projets de révision constitutionnelle, des projets de loi de finances et des projets de loi de financement de la sécurité sociale, le texte adopté par la commission saisie au fond. D’autre part, le Gouvernement participera effectivement aux travaux des commissions, notamment – dit le Conseil constitutionnel – parce qu’il doit être en mesure de s’opposer, dès l’examen en commission, à la recevabilité des propositions et amendements au regard de l’article 40 de la Constitution.

Ces nouvelles modalités doivent se combiner avec l’exigence qu’a déjà posée le Conseil constitutionnel, dans sa décision du 14 décembre 2006, d’un examen a priori, systématique et effectif des propositions de loi et amendements parlementaires.

Nous vous proposons un dispositif répondant à l’ensemble de ces règles.

Le contrôle sera a priori, étant entendu que le juge de la recevabilité « en première ligne » sera, selon la nature de la disposition examinée, le Bureau de l’Assemblée, le président de la commission saisie ou le président de l’Assemblée.

Pour les propositions de loi transmises au Bureau de l’Assemblée, il reviendra au Bureau ou à sa délégation d’en examiner la recevabilité : la situation sera la même qu’actuellement.

Pour les amendements présentés en commission, il reviendra au président de la commission d’en examiner la recevabilité. Il aura toujours la possibilité de consulter le président de la commission des finances, le rapporteur général ou un membre du bureau de la commission. Le texte discuté en séance sera donc le texte tel qu’il est « sorti » de la commission – il n’y aura pas de « texte à trou ».

Pour les amendements déposés sur le Bureau de l’Assemblée, dénommés amendements « séance », il reviendra au président de l’Assemblée d’apprécier leur recevabilité, étant entendu qu’en cas de doute, il aura consulté le président de la commission des finances – ou le rapporteur général ou un membre du bureau de la Commission des finances : la situation sera, là aussi, la même qu’actuellement.

Les dispositifs de consultation du président de la Commission des finances, par les présidents de commission pour les amendements « commission » et par le président de l’Assemblée pour les amendements « séance », permettront d’assurer l’unité de la jurisprudence. De même, en cas d’opposition formée par tout député ou par le Gouvernement, à tout moment, au titre de l’article 40, l’appréciation de la recevabilité des propositions de loi ou des amendements en commission et en séance sera confiée au président de la Commission des finances. Cette opposition « à tout moment » pourra donc être formulée, le cas échéant, avant l’examen en commission – pour les propositions de loi –, pendant l’examen en commission et pendant l’examen en séance.

Ce dispositif est de nature à concilier les exigences constitutionnelles d’un contrôle a priori, systématique et effectif, avec les nouvelles règles disposant que le texte soumis à la discussion en séance publique est celui arrêté par la commission saisie au fond, la présence d’un membre du Gouvernement aux travaux de la Commission étant de droit.

M. Jean-Jacques Urvoas. Il est peu de dire que nous avons été déçus par la décision rendue le 9 avril par le Conseil constitutionnel, qui m’a rappelé l’époque de la fondation de la Vème République, où l’on avait présenté le Conseil constitutionnel comme un canon braqué contre le Parlement. Il reste que cette décision rappelle la possibilité, pour le Gouvernement, d’opposer l’irrecevabilité dès l’examen en commission. Pourquoi ne laisserait-on pas le Gouvernement assumer ses responsabilités en prononçant lui-même l’irrecevabilité ?

M. Jacques Alain Benisti. Je m’apprêtais à faire la même proposition car cela serait plus simple. Par ailleurs, qu’entend-on par « délégation » du Bureau de l’Assemblée ?

M. Jean Mallot. Si la recevabilité est considérée article par article, on risque de ne plus pouvoir déposer aucune proposition de loi. Il faut qu’elle soit appréciée sur l’ensemble du texte, et l’irrecevabilité d’une disposition ne doit pas valoir rejet de l’ensemble…

M. Jean-Claude Sandrier. Je m’associe à la proposition de notre collègue Urvoas : c’est au Gouvernement de prendre ses responsabilités. Nous maintiendrons cependant nos amendements car il serait bon que l’Assemblée elle-même puisse débattre et décider de la recevabilité ou non d’une disposition.

M. Jean-Christophe Lagarde. Mon groupe est opposé à l’article 40, mais force est d’organiser son application. Je ne suis pas favorable à la proposition de M. Urvoas car laisser le Gouvernement apprécier seul la recevabilité, c’est se priver de la possibilité de lui apporter la contradiction par la voix du président de la Commission des finances.

M. Gilles Carrez, rapporteur général de la commission des Finances. L’intérêt de l’application actuelle de l’article 40 est qu’elle est faite par chaque assemblée. Il ne faudrait pas aboutir à un recul en confiant cette application au Gouvernement.

(La séance est suspendue quelques minutes.)

La Commission adopte l’amendement CL 84 à l’unanimité.

En conséquence, l’article 51 est ainsi rédigé, et les amendements CL 31 de M. Jean-Claude Sandrier, CL 145 et CL 143 de M. Jean-Jacques Urvoas, CL 32 de M. Jean-Claude Sandrier et CL 144 de M. Jean-Jacques Urvoas deviennent sans objet.

Article 52

(article 90 du Règlement de l’Assemblée nationale)


Texte discuté en séance

L’article 90 du Règlement prévoit jusqu’à présent que, préalablement à la mise en discussion et aux voix d’un texte ou d’une proposition, ce texte ou cette proposition doit avoir fait l’objet d’un rapport de la commission compétente, conformément au Règlement. Cette disposition, qu’il est proposé de supprimer, n’est plus pertinente pour deux raisons : d’une part le Conseil constitutionnel considère que l’absence de conclusions de la commission ne fait pas obstacle à l’examen du texte en séance publique (91) ; d’autre part, la Constitution prévoit désormais qu’à défaut de texte issu des travaux de la commission, les projets et propositions de loi sont examinés en séance dans le texte dont l’assemblée a été saisie.

La nouvelle rédaction de l’article 90 du Règlement précise la base de discussion en séance publique des projets et propositions de loi. Conformément à ce que prévoit le premier alinéa de l’article 42 de la Constitution, le texte discuté en séance publique sera le texte adopté par la commission compétente.

Cette disposition ne s’appliquera pas aux projets de révision de constitutionnelle, aux projets de loi de finances et aux projets de loi de financement de la sécurité sociale, pour lesquels des dispositions particulières sont prévues dans la deuxième partie du titre II du Règlement (92). Cette disposition ne s’appliquera pas non plus aux autres projets et propositions de loi si la commission n’a pas conclu par l’adoption d’un texte. Dans ces deux hypothèses, la discussion en séance devra porter sur le texte dont l’Assemblée a été saisie.

À défaut de texte adopté par la commission saisie au fond, la procédure législative suivra alors les règles fixées dans la deuxième partie du titre II du Règlement ; ainsi sera applicable le second alinéa de l’article 117-3 du Règlement, relatif aux délais de dépôt des amendements, puisque la computation ne peut prendre comme point de départ la date de mise à disposition du texte adopté par la commission.

La Commission, après avis défavorable du rapporteur, rejette l’amendement CL 175 de M. Jean-Jacques Urvoas.

Elle adopte l’amendement CL 250 du rapporteur.

Puis elle adopte l’article 52 ainsi modifié.

Article 53

(article 91 du Règlement de l’Assemblée nationale)


Déroulement de la discussion

L’article 91 du Règlement fixe les étapes du déroulement de la discussion d’un projet ou d’une proposition en séance, pour les phases antérieures à la discussion des articles (cette discussion étant pour sa part organisée par l’article 95 du Règlement) :

—  audition éventuelle du Gouvernement ;

—  présentation du rapport de la commission saisie au fond et, le cas échéant, audition du rapporteur de la commission saisie pour avis, dans une durée fixée par la Conférence des Présidents ;

—  audition éventuelle d’un membre du Conseil économique et social ;

—  si ces motions de procédure ont été déposées, mise en discussion et aux voix d’une exception d’irrecevabilité, puis d’une question préalable (ou, pour les séances d’initiative parlementaire, uniquement d’une exception d’irrecevabilité) ;

—  discours des orateurs inscrits dans la discussion générale ;

—  après la clôture de la discussion générale et si cette motion de procédure a été déposée, mise en discussion et aux voix d’une motion tentant au renvoi à la commission saisie au fond de l’ensemble du texte en discussion ;

—  avant l’ouverture de la discussion des articles, tenue éventuelle d’une réunion de la commission saisie au fond pour l’examen des amendements qui ne lui ont pas été soumis lors de la dernière réunion tenue en application de l’article 88.

Cet article fait l’objet de modifications rédactionnelles, afin de prendre en compte le fait que la Conférence des Présidents organise désormais la discussion des textes, et non plus la discussion générale des textes (2° du présent article), que le Conseil économique et social est renommé Conseil économique, social et environnemental (3° du présent article), que les séances mensuelles réservées, au cours desquelles les textes inscrits ne peuvent faire l’objet d’une question préalable, sont désormais prévues au cinquième alinéa de l’article 48 de la Constitution (4° du présent article), que le texte discuté en séance est désormais celui établi par la commission (7° du présent article), que la disposition permettant la participation aux réunions de la commission saisie au fond des rapporteurs des commissions saisies pour avis est transférée du troisième alinéa de l’article 87 du Règlement au cinquième alinéa de l’article 86 (8° du présent article).

Par ailleurs, un alinéa est inséré au début de l’article 91 du Règlement (1° du présent article), afin de prévoir, conformément au troisième alinéa de l’article 42 de la Constitution, que la discussion en séance en première lecture d’un projet ou d’une proposition de loi ne peut intervenir avant l’expiration d’un délai de six semaines à compter de son dépôt ou de quatre semaines à compter de sa transmission, excepté lorsque la procédure accélérée a été engagée par le Gouvernement. En raison de l’insertion de ce nouvel alinéa, les coordinations nécessaires sont apportées (5° du présent article).

Enfin, l’alinéa relatif aux conséquences de l’adoption d’une motion de renvoi en commission est réécrit (6° du présent article), afin de tenir compte du fait que les priorités dans l’inscription à l’ordre du jour sont désormais différentes. Il n’est en effet plus possible au Gouvernement de demander qu’un texte renvoyé en commission conserve sa priorité sur les autres affaires inscrites à l’ordre du jour, et la disposition est en conséquence supprimée. Le Gouvernement demeurera en revanche compétent pour fixer la date et l’heure auxquelles la commission devra présenter son nouveau rapport, s’il s’agit d’un texte inscrit par priorité en vertu du deuxième ou du troisième alinéa de l’article 48 de la Constitution, et l’Assemblée exercera cette compétence pour les autres textes. Les conséquences d’un renvoi en commission seront quelque peu différentes dès lors que le texte examiné en commission est celui résultant des travaux de la commission. Le renvoi en commission aura pour effet d’obliger la commission à établir un nouveau texte, pouvant dans certains cas être formellement identique au précédent, mais faisant dans tous les cas courir de nouveaux délais. Il sera par conséquent nécessaire qu’un délai minimal sépare la réunion de la commission de la présentation du rapport en séance publique.

Votre commission vous propose de saisir l’occasion de la modification de l’article 91 du Règlement pour simplifier la procédure de discussion des motions de procédure et réduire le nombre de ces motions. L’exception d’irrecevabilité, qui a pour objet de faire reconnaître que le texte proposé est contraire à une ou plusieurs dispositions constitutionnelles, et la question préalable, qui a pour objet de faire décider qu’il n’y a pas lieu à délibérer, sont deux motions dont l’adoption a pour conséquence le rejet du texte soumis à l’Assemblée. Pour cette raison, il est proposé de les réunir en une seule motion : la motion de rejet préalable, qui pourrait avoir comme motifs au soutien de sa défense tant celui de l’exception d’irrecevabilité que celui de la question préalable. Cette motion de rejet préalable demeurerait défendue par un orateur pour une durée de trente minutes, avant que ne débute la discussion générale. Les explications de vote des orateurs des groupes seraient de deux minutes. D’autre part, la motion de renvoi en commission, qui a pour effet de suspendre le débat jusqu’à la présentation par la commission d’un nouveau rapport, serait maintenue, mais sa discussion interviendrait avant le début de la discussion générale, et non plus après la clôture de cette dernière.

Par ailleurs, afin de prendre en compte le souhait des groupes minoritaires et d’opposition de ne pas voir écourtée la discussion des textes qu’ils inscrivent dans le cadre des séances qui leur sont réservées en vertu du cinquième alinéa de l’article 48 de la Constitution, il est proposé que la motion de rejet préalable, tout comme la motion de renvoi en commission, soient, dans ce cas particulier, discutées et mises aux voix après la clôture de la discussion générale.

La Commission adopte l’amendement CL 251 du rapporteur.

Puis elle est saisie de l’amendement CL 252 du rapporteur.

M. le rapporteur. Cet amendement tend à regrouper l’exception d’irrecevabilité et la question préalable en une seule motion dite de « rejet préalable » afin d’éviter une excessive théâtralisation de la séance – la motion de renvoi en commission n’est pas concernée. Par ailleurs, la durée des explications de vote sur cette nouvelle motion sera ramenée à deux minutes.

M. Jean-Jacques Urvoas. Vous n’aurez donc négligé aucun moyen de réduire notre temps de parole ! Par ailleurs, d’où tenez-vous que la durée de défense de cette motion serait de trente minutes, comme le précise l’exposé des motifs ?

M. le rapporteur. Du fait qu’il n’est pas proposé de modifier la rédaction actuelle sur ce point.

M. René Dosière. Soyez cohérent, Monsieur le rapporteur : si la défense de certaines motions relève du théâtre, reconnaissez que l’application stricte de l’ordonnance de 1958 sur la délégation de vote éviterait également quelques représentations inutiles.

M. Dominique Raimbourg. Si cet amendement est voté, il conviendrait que plusieurs orateurs, dans le cadre du temps imparti, puissent s’exprimer sur cette nouvelle motion.

M. le rapporteur. Nous y réfléchirons afin d’en discuter dans le cadre de l’article 88.

La Commission adopte l’amendement CL 252.

La Commission est saisie de l’amendement CL 253 du rapporteur.

M. le rapporteur. Je propose que, pour les textes discutés dans le cadre d’une séance réservée aux groupes d’opposition et minoritaires, les motions de procédure soient discutées après la discussion générale, afin de permettre au moins aux auteurs de la proposition de présenter leur texte, même si l’Assemblée décide de ne pas examiner les articles.

La Commission adopte l’amendement CL 253 qui fait tomber l’amendement CL 146 de M. Jean-Jacques Urvoas.

La Commission adopte ensuite successivement les amendements CL 254, CL 255 et CL 256 du rapporteur.

Elle adopte l’article 53 modifié.

Article 54

(article 92 du Règlement de l’Assemblée nationale)


Irrecevabilité financière opposée à tout moment

Les dispositions de l’article 92 du Règlement, relatives à l’irrecevabilité soulevée à tout moment à l’encontre d’une proposition, d’un rapport ou d’un amendement, sont transposées, avec quelques légères modifications (la compétence pour apprécier l’irrecevabilité des propositions de loi et des modifications apportées à ces propositions de loi est transférée du bureau de la commission des Finances respectivement au Bureau de l’Assemblée nationale et au Président de l’Assemblée nationale, une possibilité est offerte au bureau de la commission des Finances de soulever l’irrecevabilité à tout moment), dans le nouvel article 89 du Règlement.

La Commission adopte l’article 54 sans modification.

Article 55

(article 93 du Règlement de l’Assemblée nationale)


Irrecevabilité tirée de l’article 41 de la Constitution

La révision constitutionnelle du 23 juillet 2008 a procédé à une modification de l’article 41 de la Constitution, en élargissant le champ des autorités susceptibles d’invoquer, au cours de la procédure législative, l’absence de respect du domaine respectif de la loi et du règlement ou la contrariété à une habilitation du Gouvernement à légiférer par voie d’ordonnance, jusqu’à présent limité au Gouvernement, au Président de chacune des deux assemblées.

Il est nécessaire de tirer les conséquences de cette modification dans l’article 93 du Règlement, consacré aux conditions dans lesquelles peut être opposée l’irrecevabilité tirée du premier alinéa de l’article 41 de la Constitution. En l’état actuel, l’article 93 du Règlement prévoit que le Gouvernement peut opposer cette irrecevabilité à une proposition ou à un amendement, soit avant le commencement de sa discussion en séance publique, soit au cours de la discussion. Dans les deux cas, il revient au Président de l’Assemblée nationale de statuer sur la question de l’irrecevabilité tirée de l’article 41 de la Constitution, après consultation éventuelle du président de la commission des Lois ou d’un membre du bureau de cette commission désigné à cet effet. Dans le cas où l’irrecevabilité est opposée au cours de la discussion en séance, il est prévu que la discussion de la proposition contestée soit suspendue, ou que celle de l’amendement contesté ou de l’article sur lequel porte cet amendement soit réservée, jusqu’à ce que Président de l’Assemblée ait statué. Si l’appréciation du Président de l’Assemblée nationale diffère de celle du Gouvernement, il revient alors au Président de l’Assemblée de saisir le Conseil constitutionnel.

La nouvelle rédaction du premier alinéa de l’article 93 du Règlement prévoit, conformément à la nouvelle rédaction du premier alinéa de l’article 41 de la Constitution, que l’irrecevabilité d’une proposition ou d’un amendement peut être opposée à tout moment tant par le Président de l’Assemblée que par le Gouvernement. Elle précise que l’amendement qui prend la forme d’une disposition du texte résultant des travaux de la commission pourra faire l’objet d’une telle contestation. Cette précision est nécessaire, dans la mesure où le régime de discussion en séance des projets de loi est modifié par la révision constitutionnelle. Lorsque le texte dont l’Assemblée est initialement saisie est un projet de loi, il sera donc possible de soulever une question de recevabilité au titre de l’article 41 de la Constitution pour les dispositions du texte issu des travaux de la commission qui ont été introduites en commission et pour les amendements eux-mêmes.

Les deuxième et troisième alinéas de l’article 93 envisagent respectivement le cas d’une irrecevabilité opposée par le Gouvernement et celui d’une irrecevabilité opposée par le Président de l’Assemblée.

Si l’irrecevabilité est opposée par le Gouvernement, il revient alors au Président de l’Assemblée, conformément au deuxième alinéa de l’article 41 de la Constitution, de se prononcer. Dès lors que le Président de l’Assemblée est en désaccord avec le Gouvernement, il saisit le Conseil constitutionnel.

Si l’irrecevabilité est opposée par le Président de l’Assemblée, comme le permet désormais le premier alinéa de l’article 41 de la Constitution, il doit consulter le Gouvernement et, en cas de désaccord avec ce dernier, saisir le Conseil constitutionnel.

Dès lors que le Président de l’Assemblée envisage d’opposer l’irrecevabilité ou doit se prononcer sur l’irrecevabilité opposée par le Gouvernement, il est prévu qu’il puisse consulter le président de la commission des Lois ou un membre du bureau de cette commission désigné à cet effet.

D’autre part, dès lors que l’une ou l’autre des deux autorités compétentes oppose l’irrecevabilité au cours de la discussion en séance, la faculté de suspendre la discussion de l’amendement, de l’article ou du texte sur lequel porte cette opposition, ou de réserver cette discussion, est ouverte. Bien que la rédaction ne le précise pas, il reviendra au président de séance de décider cette suspension ou cette réserve, qui sera notamment nécessaire si le Président de l’Assemblée ne préside pas la séance et doit pouvoir être prévenu. Alors que la rédaction actuelle prévoit une suspension de la séance ou une réserve obligatoire, la nouvelle rédaction prévoit une suspension facultative.

Le passage d’une réserve ou d’une suspension obligatoire à une réserve ou une suspension facultative pourrait contribuer à rendre plus aisée et plus fréquente l’irrecevabilité opposée sur le fondement de l’article 41 de la Constitution.

Par ailleurs, le dernier alinéa de l’actuel article 93 du Règlement, qui prévoit une suspension obligatoire de la discussion dès lors que le Conseil constitutionnel est saisi, est supprimé. Or, même si l’article 41 de la Constitution donne au Conseil constitutionnel un délai relativement bref pour rendre se décision, et même si ce dernier s’efforce de se prononcer dans les meilleurs délais, il sera en tout état de cause impossible que la décision soit rendue immédiatement (93). Votre commission vous propose par conséquent de maintenir la disposition prévoyant que la saisine du Conseil constitutionnel a pour conséquence de suspendre la discussion.

La Commission adopte successivement les amendements CL 257 et CL 258 du rapporteur.

Elle adopte l’article 55 ainsi modifié.

Article 56

(article 94 du Règlement de l’Assemblée nationale)


Conclusions de rejet d’une proposition de loi ou absence de conclusions de la commission

L’article 94 du Règlement fixe les conditions dans lesquelles, lorsqu’une commission saisie au fond a conclu au rejet d’une proposition ou ne présente pas de conclusions, l’Assemblée est appelée à se prononcer sur les conclusions de rejet ou sur le passage à la discussion des articles.

Ces procédures trouvent actuellement à s’appliquer, dans la plupart des cas, lors de l’examen des propositions de loi déposées par des groupes d’opposition, dans le cadre des séances d’initiative parlementaire.

Dès lors que l’article 42 de la Constitution dispose désormais, en son premier alinéa, que la discussion d’un texte en séance porte, à défaut de l’adoption d’un texte par la commission, sur le texte dont l’assemblée a été saisie, cela implique que l’absence de conclusions d’une commission saisie au fond ou le rejet d’un texte par une commission saisie au fond ne peuvent pas empêcher que le texte en question soit discuté en séance publique.

Par conséquent, il est proposé de supprimer les dispositions de l’article 94 du Règlement. Cette suppression devrait satisfaire les groupes d’opposition, qui regrettent souvent que le passage à la discussion des articles des propositions de loi qu’ils inscrivent à l’ordre du jour soit refusé par l’Assemblée (94).

La Commission adopte l’article 56 sans modification.

Article 57

(article 95 du Règlement de l’Assemblée nationale)


Discussion des articles

L’article 95 du Règlement fixe les conditions dans lesquelles sont discutés les articles en séance.

La phase de discussion des articles ne devrait pas connaître de changement, sous réserve de la mise en œuvre de la procédure du « temps législatif programmé », qui devrait conduire, dans certains cas, à refuser la mise en discussion de certains amendements, conformément à la disposition introduite dans l’article 55 du Règlement.

Toutefois, le présent article propose de supprimer les sixième et septième alinéas de l’article 95, qui prévoient la possibilité pour le Président de décider le renvoi à la commission d’un ou plusieurs articles et des amendements qui s’y rapportent. Cette disposition, qui n’est jamais utilisée, serait en effet encore moins cohérente dès lors qu’il revient à la commission d’établir le texte discuté en séance.

Votre commission vous propose également de modifier le deuxième alinéa de l’article 95 du Règlement, afin que la durée des interventions sur les articles soit limitée à deux minutes. Cette disposition, combinée à celle, introduite à l’article 57 du Règlement, prévoyant que la clôture de la discussion d’un article est systématiquement prononcée dès lors que quatre orateurs sont intervenus, permettra d’éviter que la discussion sur l’article ne consomme un temps de séance précieux, au détriment de la discussion des amendements sur l’article.

La Commission adopte l’amendement de cohérence CL 259 du rapporteur et l’article 57 ainsi modifié.

Article 58

(article 97 du Règlement de l’Assemblée nationale)


Audition du rapporteur du Conseil économique, social et environnemental

L’article 97 du Règlement prévoit, conformément à l’article 69 de la Constitution, les conditions dans lesquelles le rapporteur du Conseil économique et social expose devant l’Assemblée nationale l’avis qui a été demandé au Conseil économique et social sur un projet ou une proposition (95).

Cet article fait l’objet de modifications rédactionnelles, afin de prendre en compte la nouvelle dénomination de cette assemblée constitutionnelle : Conseil économique, social et environnemental.

La Commission adopte l’amendement rédactionnel CL 260 du rapporteur.

Elle adopte ensuite, après avis favorable du rapporteur, l’amendement CL 91 de M. Bernard Pancher.

La Commission adopte l’article 58 ainsi modifié.

Article 59

(article 98 du Règlement de l’Assemblée nationale)


Présentation des amendements

L’article 98 est complété afin de prendre en compte les modifications apportées par la révision constitutionnelle du 23 juillet 2008.

Au premier alinéa, il est précisé que les amendements du Gouvernement, des commissions saisies au fond, des commissions saisies pour avis et des députés peuvent être présentés non seulement aux textes déposés sur le bureau de l’Assemblée mais également aux textes adoptés par les commissions (1° du présent article).

Conformément à ce que prévoit la loi organique du 15 avril 2009 relative à l’application des articles 34-1, 39 et 44 de la Constitution, il ne saurait être question de limiter à aucun moment la faculté pour tout député de déposer des amendements. De la même manière, la faculté de déposer des amendements doit être ouverte au Gouvernement tant sur les textes qu’il a déposés sur le bureau de l’Assemblée que sur les propositions de loi ou les textes qui résultent des travaux des commissions.

Les quatrième à sixième alinéas de l’article 98 du Règlement, qui prévoient les conditions que doivent respecter les amendements pour être recevables, font l’objet de plusieurs modifications.

Au quatrième alinéa, des modifications rédactionnelles sont introduites, afin de prévoir que le dépôt des amendements qui ne portent pas sur un seul article, ou des sous-amendements qui contredisent le sens de l’amendement auquel ils se rapportent, est refusé par le Président de l’Assemblée, et non plus que la recevabilité de ces amendements et sous-amendements est appréciée par le Président de l’Assemblée (2° du présent article).

Afin de prendre en compte le fait que, désormais, l’article 45 de la Constitution dispose : « Sans préjudice de l’application des articles 40 et 41, tout amendement est recevable en première lecture dès lors qu’il présente un lien, même indirect, avec le texte déposé ou transmis. », le cinquième alinéa est réécrit afin de rappeler cette nouvelle disposition constitutionnelle et de prévoir que l’existence de ce lien, même indirect, est appréciée par le Président de l’Assemblée (3° du présent article). En conséquence, est supprimée la disposition actuelle prévoyant que les amendements et sous-amendements ne sont recevables que s’ils s’appliquent effectivement au texte qu’ils visent et confiant à l’Assemblée elle-même le soin d’apprécier les cas litigieux.

Le sixième alinéa de l’article 98, qui fixait jusqu’à présent les conditions du contrôle de la recevabilité financière des amendements à leur dépôt, est supprimé, dans la mesure où cette disposition est désormais transférée à l’article 89 (3° du présent article).

La Commission est saisie de l’amendement CL 176 de M. Jean-Jacques Urvoas.

M. Jean-Jacques Urvoas. Cet amendement dispose que la recevabilité des amendements, contre-projets et sous-amendements est appréciée par le Président.

M. le rapporteur. Avis favorable à condition de préciser qu’il s’agit du Président  de l’Assemblée.

La Commission adopte l’amendement CL 176 ainsi rectifié.

Elle adopte l’article 59 ainsi modifié.

Article 59 bis

(article 98-1 [nouveau] du Règlement de l’Assemblée nationale)


Évaluation préalable des amendements parlementaires

À l’initiative de votre rapporteur, un article 15 a été introduit dans la loi organique n° 2009-403 du 15 avril 2009 relative à l’application des articles 34-1, 39 et 44 de la Constitution, en vertu duquel « les règlements des assemblées peuvent déterminer les conditions dans lesquelles les amendements des membres du Parlement, à la demande de leur auteur, ou des amendements de la commission saisie au fond peuvent faire l’objet d’une évaluation préalable communiquée à l’assemblée avant leur discussion en séance ».

Le texte initial de la proposition de résolution proposait de fixer les conditions dans lesquelles des amendements font l’objet d’une évaluation préalable dans l’article 47-1 du Règlement, relatif au rôle de la Conférence des Présidents en matière d’études d’impact (96). Cela était justifié par le rôle de filtre des demandes d’évaluation des amendements qui était confié à la Conférence des Présidents. Il a semblé à votre commission que l’instauration d’un filtre de la Conférence des Présidents pourrait être préjudiciable aux évaluations, dans la mesure ce filtre aurait pour effet de retarder la date de la demande, et par conséquent de ne laisser que très peu de temps pour réaliser l’évaluation. Dès lors que les conditions dans lesquelles les amendements peuvent être évalués ne prévoient plus l’intervention de la Conférence des Présidents, ces dispositions trouvent plus justement leur place dans les articles du Règlement consacrés aux amendements.

Votre commission vous propose que la demande d’évaluation d’un amendement soit formulée par l’auteur de l’amendement et, pour les amendements de la commission saisie au fond, par le président ou le rapporteur de la commission. Toutefois, afin qu’un filtre pertinent garantisse que seuls les amendements le justifiant feront l’objet d’une évaluation préalable, il est proposé que, dans le cas d’un amendement déposé par un député, la demande de l’auteur de l’amendement doive être approuvée par le président de la commission saisie au fond. En outre, afin d’éviter que les demandes d’évaluation d’amendements ne deviennent des moyens d’obstruction, il est proposé de maintenir la disposition initialement proposée à l’article 24 de la proposition de résolution en vertu de laquelle le défaut de réalisation, d’impression ou de distribution d’une évaluation ne peut faire obstacle à la discussion de l’amendement en séance publique.

La Commission adopte l’amendement CL 261 du rapporteur.

Article 60

(article 99 du Règlement de l’Assemblée nationale)


Délais de dépôt des amendements en séance

L’article 13 de la loi organique du 15 avril 2009 relative à l’application des articles 34-1, 39 et 44 de la Constitution interdit que les amendements des membres du Parlement puissent être déposés après le début de l’examen du texte en séance publique. Cet article permet également aux règlements des assemblées de fixer une date antérieure à compter de laquelle ces amendements ne sont plus recevables. Il permet enfin aux règlements des assemblées d’ouvrir à nouveau les délais de dépôt des amendements pour les membres du Parlements si des amendements sont déposés hors délai par le Gouvernement ou par la commission saisie au fond.

Pour tirer toutes les conséquences de ces possibilités, il est proposé de modifier les dispositions actuelles relatives aux délais de dépôt des amendements en séance.

L’article 99 du Règlement prévoit déjà des délais de dépôt des amendements des députés, qui ont été modifiés à plusieurs reprises, dans un souci constant de permettre aux députés d’exercer leur rôle dans de meilleures conditions. Le fait de disposer d’un délai suffisant entre le dépôt des amendements et leur examen en séance est en effet un moyen pour assurer la clarté et le bon déroulement du débat parlementaire.

Les délais de dépôt des amendements en séance depuis 1958

Initialement, le Règlement de l’Assemblée nationale prévoyait que les députés puissent présenter des amendements dans un délai de quatre jours de séance suivant la distribution du rapport.

La résolution du 23 octobre 1969 avait prévu qu’en l’absence de distribution du rapport de la commission quatre jours de séance avant la discussion du texte, les amendements pouvaient être déposés par les députés jusqu’au passage à la discussion des articles. Elle avait également permis une réouverture des délais de dépôt lorsque la discussion d’un texte était inscrite à l’ordre du jour d’une session autre que celle durant laquelle le rapport a été distribué, pour un délai de deux jours de séance à compter de l’inscription à l’ordre du jour.

La modification du Règlement du 26 janvier 1994 avait réduit de quatre à trois jours de séance suivant la distribution du rapport de la commission le délai de dépôt des amendements des députés, et prévu que le délai expire au plus tard au début de la discussion générale, et non au début de la discussion des articles. En contrepartie, le dépôt d’un amendement du Gouvernement ou de la commission saisie au fond hors délai devait permettre de lever la forclusion du délai de dépôt des amendements portant sur le même article ou portant article additionnel susceptible d’être mis en discussion commune avec lui (97).

Par la suite, la résolution du 10 octobre 1995 avait substitué à la notion de jours de séance celle de jours ouvrables et porté à nouveau le délai à quatre jours, pour tenir compte de la nouvelle organisation de la semaine parlementaire, concentrée sur les mardi, mercredi et jeudi.

Enfin, la dernière réforme du Règlement, du 7 juin 2006, a substitué au critère de la distribution du rapport celui de sa mise à disposition par voie électronique et a prévu que, si le rapport de la commission est mis à disposition par voie électronique au moins 48 heures avant le début de la discussion du texte, les amendements peuvent être présentés au plus tard la veille de la discussion à 17 heures. À défaut de mise à disposition du rapport par voie électronique dans le délai de 48 heures, la date limite de dépôt demeure le début de la discussion générale.

Il est proposé de maintenir des délais différenciés pour le dépôt des amendements des députés, selon le temps accordé aux députés entre la réunion de la commission et la séance publique. Le critère en fonction duquel un délai ou un autre devrait être appliqué ne saurait plus être la mise en ligne du rapport de la commission, dans la mesure où la faculté d’amender des parlementaires en vue de la séance publique sera désormais suspendue à la mise en ligne du texte adopté par la commission, laquelle peut intervenir de manière distincte de la mise en ligne du rapport (cette publication distincte étant rendue nécessaire par le contrôle de la recevabilité financière de ce texte et explicitement prévue au troisième alinéa de l’article 86 du Règlement). Il est donc proposé de retenir comme critère la mise à disposition par voie électronique du texte d’ensemble adopté par la commission. La notion de « texte d’ensemble » permet de garantir, dans l’hypothèse du dépôt d’un rapport supplémentaire pour corriger les conséquences d’une irrecevabilité prononcée à l’encontre de certaines des dispositions initialement adoptées par la commission, que la date de référence pour la computation des délais sera celle de la publication du nouveau texte, résultant des délibérations de la commission au cours de la réunion tenue sur le fondement du quatrième alinéa de l’article 89 du Règlement.

Le premier alinéa de l’article 99 du Règlement prévoit de fixer les trois délais de dépôt pouvant s’appliquer aux amendements des députés :

—  72 heures avant le début de la discussion du texte en séance, dès lors que le texte d’ensemble adopté par la commission a été mis à disposition par voie électronique au moins sept jours avant le début de cette discussion (soit un délai qui devrait permettre de disposer d’au moins quatre jours pour amender le texte une fois celui-ci disponible) ;

—  la veille de la discussion du texte en séance à 13 heures, lorsque le texte d’ensemble adopté par la commission a été mis à disposition par voie électronique de sept jours à 72 heures avant le début de la discussion (le délai pour amender étant alors au minimum de 39 heures 30, dans l’hypothèse où la discussion du texte débute à 21 heures 30) ;

—  jusqu’au début de l’examen du texte en séance (et non plus jusqu’au début de la discussion générale sur ce texte, car l’article 13 de la loi organique du 15 avril 2009 précitée ne permet pas de prévoir désormais un délai postérieur au début de l’examen du texte en séance), lorsque le texte d’ensemble adopté par la commission a été mis à disposition par voie électronique moins de 72 heures avant le début de la discussion.

Lorsque le premier délai de dépôt doit jouer, il est prévu que la Conférence des Présidents puisse décider un autre délai, à l’instar de la faculté qui lui est actuellement donnée de décider un autre délai que le dépôt au plus tard la veille à 17 heures.

Par conséquent, si la discussion d’un texte doit débuter lors de la séance de mardi à 16 heures, les députés pourront déposer leurs amendements sur ce texte :

—  jusqu’au samedi précédent à 16 heures, si le texte a été mis en ligne le mardi précédent à 16 heures au plus tard ;

—  jusqu’au lundi à 13 heures, lorsque le texte est mis en ligne entre le mardi précédent à 16 heures et le samedi précédent à 16 heures ;

—  jusqu’au mardi à 16 heures, si le texte n’a pas été mis en ligne avant le samedi précédent à 16 heures.

L’article 99 du Règlement prévoit jusqu’à présent la faculté de déposer des amendements hors délai pour le Gouvernement, la commission saisie au fond, les commissions saisies pour avis. Lorsqu’un amendement est déposé hors délai par le Gouvernement ou par la commission saisie au fond, cela a pour effet de lever la forclusion pour le dépôt d’amendements sur l’article amendé par le Gouvernement ou la commission ou d’amendements susceptibles d’être mis en discussion commune avec l’amendement du Gouvernement ou de la commission lorsque ce dernier porte article additionnel.

Comme le permet l’article 13 de la loi organique du 15 avril 2009 précitée, il est prévu de maintenir la possibilité pour les députés de déposer des amendements en cas de dépôt d’un amendement hors délai par le Gouvernement ou par la commission saisie au fond. Dans un souci de ne pas priver les députés de la faculté de prendre position sur tout point venant en discussion, il est proposé que les députés puissent à nouveau déposer des amendements sur l’article ayant fait l’objet de l’amendement du Gouvernement ou de la commission ou des amendements venant en concurrence avec l’amendement déposé par le Gouvernement ou par la commission lorsqu’il porte article additionnel.

Enfin, conformément à la dernière phrase du premier alinéa de l’article 13 de la loi organique du 15 avril 2009, la disposition qui figure actuellement au sixième alinéa de l’article 99 et qui prévoit que les sous-amendements peuvent être déposés sans délai est maintenue.

Après avis défavorable du rapporteur, la Commission rejette successivement les amendements CL 177 de M. Jean-Jacques Urvoas et CL 57 de M. Jean-Claude Sandrier.

Après avis favorable du rapporteur, la Commission adopte l’amendement CL 178 de M. Jean-Jacques Urvoas.

Après avis défavorable du rapporteur, la Commission rejette successivement les amendements CL 33 et CL 58 de M. Jean-Claude Sandrier.

La Commission est ensuite saisie d’un amendement CL 215 de M. Jean-Jacques Urvoas.

M. Jean-Jacques Urvoas. Cet amendement vise à étendre la période d’autorisation du dépôt des amendements.

M. le rapporteur. Avis défavorable : le deuxième alinéa de l’article 13 de la loi organique relative à l’application des articles 34-1, 39 et 44 de la Constitution prévoit que les amendements des membres du Parlement cessent d’être recevables après le début de l’examen du texte en séance.

L’amendement CL 215 est retiré.

La Commission adopte l’article 60 ainsi modifié.

Article 60 bis

(article 100 du Règlement de l’Assemblée nationale)


Discussion des amendements

Votre commission vous propose, au septième alinéa de l’article 100 du Règlement, de porter de cinq à deux minutes la durée des interventions autres que celles du Gouvernement sur les amendements discutés en séance publique. Cette proposition est cohérente avec les autres propositions de votre commission relatives à la durée des interventions sur les articles, à l’article 95 du Règlement.

La Commission adopte l’amendement CL 262 du rapporteur.

Article 61

(article 102 du Règlement de l’Assemblée nationale)


Engagement de la procédure accélérée

La déclaration par le Gouvernement de l’urgence sur un projet ou une proposition de loi a pour effet de permettre, après une seule lecture dudit texte par chaque assemblée, la réunion d’une commission mixte paritaire chargée de proposer un texte sur les dispositions restant en discussion, conformément au deuxième alinéa de l’article 45 de la Constitution.

La réforme constitutionnelle du 23 juillet 2008 a permis de substituer à la déclaration de l’urgence sur un texte l’engagement de la procédure accélérée sur ce texte. La différence n’est pas uniquement terminologique, même si la procédure accélérée permettra, tout comme l’urgence, la convocation d’une commission mixte paritaire après une seule lecture dans chaque assemblée. Si le Gouvernement décide d’engager la procédure accélérée, il sera possible pour les Conférences des présidents des deux assemblées de s’y opposer conjointement. En outre, l’engagement de la procédure accélérée aura pour effet de supprimer les nouvelles obligations de délai entre le dépôt d’un texte et son examen en séance en première lecture (six semaines devant la première assemblée saisie, puis quatre semaines devant la seconde assemblée saisie).

En l’état actuel de sa rédaction, l’article 102 du Règlement pose une condition de délai à la déclaration d’urgence par le Gouvernement : l’urgence doit être déclarée avant la clôture de la discussion générale du projet ou de la proposition de loi. La même condition est appliquée au Sénat, dans le silence des dispositions réglementaires.

La nouvelle rédaction de l’article 102 du Règlement a pour objet d’organiser les conditions dans lesquelles, désormais, les Conférences des présidents des deux assemblées pourront conjointement s’opposer à l’engagement de la procédure accélérée.

Le premier alinéa prévoit d’imposer au Gouvernement un délai pour engager la procédure accélérée plus restrictif que le délai actuellement prévu pour déclarer l’urgence. Ce délai plus restrictif est nécessaire afin de laisser aux Conférences des Présidents le temps nécessaire pour émettre une éventuelle opposition à la décision du Gouvernement et afin de permettre aux parlementaires d’engager la discussion des articles du texte en séance en sachant si le texte fait ou non l’objet d’une procédure accélérée. Il est donc proposé de prévoir un délai limite qui soit antérieur à la réunion de la Conférence des Présidents qui précède l’ouverture du débat en première lecture. Ce délai est ainsi fixé à la veille de ladite réunion de la Conférence, à 13 heures. Le Gouvernement doit informer le Président de l’Assemblée par une communication, qui est immédiatement portée à la connaissance de l’Assemblée.

Le deuxième alinéa prévoit l’hypothèse dans laquelle la Conférence des Présidents de l’Assemblée s’oppose à l’engagement de la procédure accélérée, tandis que le troisième alinéa envisage l’hypothèse dans laquelle la Conférence des Présidents du Sénat s’oppose à l’engagement de la procédure accélérée, le quatrième alinéa traitant pour sa part du cas où les deux Conférences des Présidents se sont conjointement opposées à un tel engagement de la procédure accélérée. L’objectif poursuivi par la rédaction est de rendre la collaboration entre les Conférences des Présidents des deux assemblées la plus efficace possible, pour que le droit d’opposition à l’engagement de la procédure accélérée ne reste pas un vain mot.

Si la Conférence des Présidents de l’Assemblée s’oppose à l’engagement de la procédure accélérée, le Président de l’Assemblée doit en aviser immédiatement le Gouvernement et le Président du Sénat. Il est souhaitable que le Président du Sénat soit immédiatement tenu informé d’une opposition formulée par la Conférence des Présidents de l’Assemblée, afin de le mettre en mesure, le cas échéant, de réunir la Conférence des Présidents du Sénat pour prendre position sur cette question.

En sens inverse, il est proposé que, lorsque le Président de l’Assemblée est informé d’une opposition émanant de la Conférence des Présidents du Sénat - information qui prendra la forme que déterminera le Sénat dans son Règlement - , il doive réunir sans délai la Conférence des Présidents pour lui permettre de se prononcer sur l’engagement de la procédure accélérée. En tout état de cause, il est précisé que la Conférence des Présidents de l’Assemblée ne pourra décider de s’opposer que jusqu’à la clôture de la discussion générale en première lecture devant la première assemblée saisie.

Dès lors que l’on considère que les parlementaires doivent savoir si la procédure accélérée, qui conditionne le nombre de lectures minimales avant la réunion de la CMP, est ou non effectivement engagée lorsqu’ils débutent l’examen des articles d’un texte, cette date limite apparaît nécessaire.

Mais, à l’inverse de l’urgence actuelle, qui a pour seule conséquence de réduire à une seule lecture dans les deux assemblées l’examen d’un texte préalable à la convocation d’une commission mixte paritaire, la procédure accélérée a également pour conséquence de réduire la durée entre le dépôt ou la transmission du texte et son examen en séance. Ainsi, la procédure accélérée pourrait n’être engagée par le Gouvernement que dans ce seul objectif de suppression des délais en première lecture, soit devant les deux assemblées, soit uniquement devant la seconde assemblée saisie. Dans cette dernière hypothèse, est-il absolument nécessaire que les parlementaires soient éclairés sur l’engagement ou non de cette procédure accélérée avant que ne débute la discussion des articles en première lecture devant la première assemblée saisie ? Il pourrait très bien suffire que les parlementaires sachent si la procédure accélérée est ou non engagée au plus tard à la fin de l’examen du texte par la première assemblée saisie.

Enfin, le quatrième alinéa prévoit, conformément au deuxième alinéa de l’article 45 de la Constitution, que l’opposition conjointe des Conférences des Présidents des deux assemblées permet de ne pas engager la procédure accélérée. Par coordination avec l’obligation de délai prévue au troisième alinéa, il est ajouté que cette opposition conjointe doit intervenir avant la clôture de la discussion générale.

Or, cette exigence de délai pour former une opposition conjointe semble négliger le temps qui peut être nécessaire pour obtenir une décision de la part de deux organes distincts des deux chambres. Pour un texte dont la discussion en séance en première lecture à l’Assemblée nationale doit débuter le mardi après-midi, le Gouvernement pourrait n’informer la Conférence des Présidents de son intention d’engager la procédure accélérée que le lundi à 13 heures. La Conférence des Présidents se réunissant traditionnellement le mardi matin, à 10 heures, le Président du Sénat ne serait informé qu’à ce moment de l’opposition formulée par la Conférence des Présidents de l’Assemblée. Or, la Conférence des Présidents du Sénat devrait se réunir avant le mardi en fin de séance (la clôture de la discussion générale sur un texte débuté dans l’après-midi pouvant avoir lieu dès la fin de la séance de nuit, voire parfois auparavant) pour que l’opposition conjointe soit valablement formée.

La Commission adopte successivement les amendements CL 263, CL 264 et CL 265 du rapporteur.

Elle adopte l’article 61 ainsi modifié.

Article 62

(article 103 du Règlement de l’Assemblée nationale)


Demande d’examen selon la procédure d’examen simplifiée

Le premier alinéa de l’article 103 du Règlement prévoit qu’il revient au Président de l’Assemblée, au Gouvernement, au président de la commission saisie au fond ou à un président de groupe, de demander, en Conférence des Présidents, l’examen d’un projet ou d’une proposition de loi selon la procédure d’examen simplifiée. Il est proposé de modifier légèrement la rédaction de cet alinéa, afin de préciser que la décision d’engager la procédure d’examen simplifiée revient à la Conférence des Présidents (1° du présent article).

Le deuxième alinéa de l’article 103 prévoit que cette demande doit être présentée avant que le texte sur lequel elle porte n’ait été examiné en commission ou, dans le cas où elle est formulée par le président de la commission saisie au fond, après que la commission a été consultée sur l’engagement de cette procédure. Cet alinéa fait l’objet d’une modification purement rédactionnelle (2° du présent article).

Enfin, il est proposé de supprimer le troisième alinéa de l’article 103, qui prévoit un engagement de la procédure d’examen simplifiée « si aucune opposition ne s’est manifestée en Conférence des Présidents » (3° du présent article). La faculté qui est offerte par le troisième alinéa de l’article 104 du Règlement, à chaque président de groupe, au président de la commission saisie au fond et au Gouvernement, de faire opposition à la procédure d’examen simplifiée jusqu’à la veille de la discussion en séance, est en effet suffisante.

La Commission adopte l’article 62 sans modification.

Article 63

(article 104 du Règlement de l’Assemblée nationale)


Conséquences d’une demande d’examen selon la procédure d’examen simplifiée

L’article 104 du Règlement est relatif aux conséquences d’une demande d’examen selon la procédure d’examen simplifiée.

Le présent article propose quelques modifications mineures :

—  la « demande d’examen du texte selon la procédure d’examen simplifiée » est remplacée par la « décision de la Conférence des Présidents d’engager la procédure d’examen simplifiée », par coordination avec la modification introduite au premier alinéa de l’article 103 (1° du présent article) ;

—  l’affichage et la notification au Gouvernement du recours à cette procédure sont maintenus, mais l’annonce à l’Assemblée est en revanche supprimée (1° du présent article) ;

—  la référence aux motions de procédure prévues à l’article 91 du Règlement est modifiée par coordination avec les modifications introduites dans cet article du Règlement par l’article 53 de la présente proposition de résolution (2° du présent article).

De manière plus substantielle, il est proposé que l’opposition du Gouvernement, du président de la commission saisie au fond ou du président d’un groupe à l’engagement de la procédure d’examen simplifiée doive être formulée au plus tard la veille de la discussion à 13 heures, tandis que cette opposition peut être formulée aujourd’hui au plus tard la veille de la discussion à 17 heures (3° du présent article). Cette modification est cohérente avec les modifications introduites pour les délais de dépôt des amendements en séance, qui prévoient dans certains cas une limite de dépôt la veille de l’examen en séance à 13 heures (voir supra commentaire de l’article 60 de la proposition de résolution).

Pour le reste, les conditions dans lesquelles l’opposition est annoncée et ses conséquences (l’examen du texte selon la procédure législative ordinaire) demeurent inchangées.

La Commission adopte l’amendement de coordination CL 266 du rapporteur.

Après avis défavorable du rapporteur, la Commission rejette l’amendement CL 147 de M. Jean-Jacques Urvoas.

La Commission adopte l’article 63 modifié.

Article 64

(article 106 du Règlement de l’Assemblée nationale)


Examen selon la procédure d’examen simplifiée d’un texte en l’absence d’amendements

Si la faculté d’amender un texte faisant l’objet d’une procédure d’examen simplifiée est préservée, à l’article 105 du Règlement, il est en revanche proposé de modifier l’article 106 du Règlement, qui prévoit les conditions d’examen en séance du texte soumis à cette procédure.

Le premier alinéa de l’article 106, qui prévoit que l’examen du texte débute par une intervention du rapporteur de la commission saisie au fond, et le cas échéant du ou des rapporteurs saisis pour avis, puis qu’une discussion générale au cours de laquelle un représentant de chaque groupe peut s’exprimer s’engage, est supprimé (1° du présent article). Cette suppression répond à l’objectif de rendre la procédure réellement plus attractive, en permettant une discussion plus succincte que lors d’une procédure ordinaire.

Alors que le deuxième alinéa de l’article 106 envisage aujourd’hui l’hypothèse dans laquelle le texte soumis à la procédure d’examen simplifiée ne fait l’objet d’aucun amendement, et les troisième et quatrième alinéas de cet article celle dans laquelle le texte en question fait l’objet d’amendement, il est proposé de distinguer plus clairement ces deux hypothèses, en réservant à l’article 106 l’examen des textes sans amendements, et en transférant à l’article 107 l’examen des textes ayant fait l’objet d’amendements (3° du présent article).

En l’absence d’amendement, il est proposé que l’ensemble du texte soit directement mis aux voix, sauf décision contraire de la Conférence des Présidents (2° du présent article). Cette faculté nouvelle accordée à la Conférence des Présidents permet ainsi de ne plus faire de distinction entre la procédure d’examen simplifiée d’un projet de loi autorisant la ratification d’un traité ou d’un accord international (procédure actuellement prévue à l’article 107 du Règlement), et la procédure d’examen simplifiée des autres textes ne faisant pas l’objet d’amendements.

Après avis défavorable du rapporteur, la Commission rejette successivement les amendements CL 59 et CL 34 de M. Jean-Claude Sandrier.

La Commission adopte l’article 64 sans modification.

Article 65

(article 107 du Règlement de l’Assemblée nationale)


Examen selon la procédure d’examen simplifiée d’un texte faisant l’objet d’amendements

La suppression de la distinction entre la procédure d’examen simplifiée d’un projet de loi autorisant la ratification d’un traité ou d’un accord international et la procédure d’examen simplifiée des autres textes ne faisant pas l’objet d’amendements permet de modifier le contenu de l’article 107 du Règlement, et d’y faire figurer la procédure d’examen simplifiée des textes faisant l’objet d’amendements.

Les actuels troisième et quatrième alinéas de l’article 106 sont ainsi transférés à l’article 107, sous réserve d’une seule modification : l’interdiction de l’intervention d’un orateur pour répondre au Gouvernement ou à la commission sur chaque amendement est supprimée.

La Commission adopte l’amendement rédactionnel CL 267 du rapporteur.

Puis elle adopte l’article 65 ainsi modifié.

Article 66

(article 108 du Règlement de l’Assemblée nationale)


Procédure applicable aux deuxièmes lectures et lectures ultérieures

L’article 108 du Règlement prévoit les conditions dans lesquelles a lieu la discussion des projets et propositions de loi lors des deuxièmes lectures et des lectures ultérieures.

Le premier alinéa, qu’il n’est pas proposé de modifier, prévoit que cette discussion intervient dans les conditions prévues par le chapitre IV du présent titre, relatif à la première lecture, ou au chapitre V du présent titre, relatif aux lectures selon une procédure d’examen simplifiée.

Les quatre alinéas suivants prévoient actuellement des dérogations à certaines conditions d’examen en première lecture :

—  la durée de la défense des motions de procédure prévues à l’article 91 est limitée à trente minutes en deuxième lecture et quinze minutes pour les lectures ultérieures, sauf décision contraire de la Conférence des Présidents ;

—  la discussion des articles est limitée à ceux pour lesquels les deux assemblées ne sont pas parvenues à un texte identique ;

—  des amendements sur les articles votés dans un texte identique par les deux assemblées sont admis uniquement en vue d’assurer la coordination des dispositions adoptées ou de procéder à une rectification matérielle.

Le présent article propose de limiter à quinze minutes la défense des motions de procédure prévues à l’article 91 (exception d’irrecevabilité, question préalable, renvoi en commission) dès la deuxième lecture (1° du présent article). Cette proposition de limitation de la durée de défense des motions de procédure en deuxième lecture s’inscrit dans le mouvement de limitation de la durée de défense des motions. Cette limitation a été introduite dans le Règlement par une résolution du 29 juin 1999, et elle était alors d’une heure trente pour les motions défendues en première lecture, de trente minutes en deuxième lecture et de quinze minutes pour les lectures ultérieures. Lors de la dernière réforme du Règlement, du 7 juin 2006, la durée de défense des motions de procédure en première lecture a été ramenée de une heure trente à trente minutes (98). Il n’est donc pas incohérent de proposer que la durée de défense des motions de procédure soit moindre en deuxième lecture. En outre, cette modification, comme le souligne le président de l’Assemblée nationale dans l’exposé des motifs de la présente proposition de résolution, « contribuera à rendre plus attractive la deuxième lecture et donc le libre jeu de la « navette » ».

D’autre part, la dérogation à l’interdiction de proposer des amendements sur des articles déjà votés en termes identiques par les deux assemblées est par ailleurs complétée, afin de prévoir les cas où un amendement est proposé en vue d’assurer le respect de la Constitution (2° du présent article). Ce complément permet de mettre le dernier alinéa de l’article 105 du Règlement en conformité avec la jurisprudence du Conseil constitutionnel (99).

La Commission adopte l’article 66 sans modification.

Article 67

(article 110 du Règlement de l’Assemblée nationale)


Réunion d’une commission mixte paritaire

Jusqu’à présent, l’article 110 du Règlement prévoit uniquement dans quelles conditions la décision du Gouvernement de provoquer la réunion d’une commission mixte paritaire est annoncée à l’Assemblée et les conséquences de cette décision sur la discussion du texte.

Dans la mesure où le deuxième alinéa de l’article 45 de la Constitution ouvre désormais également aux présidents des deux assemblées agissant conjointement le droit de réunir une commission mixte paritaire pour une proposition de loi, il est proposé de compléter cet article du Règlement afin de prendre en compte cette nouvelle faculté introduite par la révision constitutionnelle du 23 juillet 2008.

Le premier alinéa rappelle que la réunion d’une commission mixte paritaire peut être provoquée, conformément aux dispositions constitutionnelles, à partir de la fin de la deuxième lecture dans chaque assemblée, ou après la première lecture par chaque assemblée en cas d’engagement de la procédure accélérée.

Le deuxième alinéa, à l’instar de l’actuel alinéa unique de l’article 110, dispose que la décision du Gouvernement de provoquer la réunion d’une commission mixte paritaire est communiquée au Président de l’Assemblée, qui la notifie immédiatement à l’Assemblée nationale.

Le troisième alinéa prévoit le cas dans lequel la décision de provoquer la réunion d’une commission mixte paritaire sur une proposition de loi est prise de façon conjointe par les présidents des deux assemblées. La décision conjointe doit être communiquée au Gouvernement et notifiée immédiatement à l’Assemblée.

Enfin, le quatrième alinéa précise que la décision de provoquer la réunion d’une commission mixte paritaire a pour effet d’interrompre immédiatement toute discussion du texte en cours devant l’Assemblée nationale. Cette disposition, qui figurait déjà dans l’article 110, vaudra tant pour les commissions mixtes paritaires convoquées par les présidents des deux assemblées que pour celles convoquées par le Gouvernement.

La Commission adopte l’article 67 sans modification.

Article 68

(article 111 du Règlement de l’Assemblée nationale)


Composition des commissions mixtes paritaires

La composition des commissions mixtes paritaires est demeurée inchangée depuis le début de la Ve République : 7 députés et 7 sénateurs titulaires, ainsi que 7 députés et 7 sénateurs suppléants. Les suppléants ne sont appelés à voter que dans la mesure nécessaire au maintien de la parité entre les deux assemblées.

Les troisième à cinquième alinéas de l’article 111 du Règlement prévoient les modalités de désignation des députés membres de la commission mixte paritaire. Le principe est celui de l’établissement d’une liste de candidats par la commission compétente, dans un délai fixé par le Président de l’Assemblée. Toutefois, chaque président de groupe peut faire parvenir d’autres candidatures à la Présidence dans le même délai. Une fois le délai imparti expiré, les candidatures sont affichées. Comme pour les nominations à d’autres fonctions au sein de l’Assemblée, la nomination prend effet dès l’affichage si le nombre de candidats n’est pas supérieur au nombre de sièges à pourvoir. Dans le cas contraire, un scrutin public est organisé.

Dans les faits, afin que la liste des candidats puisse conduire directement à une nomination, sans qu’il soit besoin de procéder à un scrutin public, le président de la commission compétente pour établir cette liste demande à chaque groupe politique de lui faire parvenir ses candidatures, dans la limite des places accordées à chaque groupe en vertu de leur poids respectif au sein de l’Assemblée.

Il est proposé de mettre le Règlement en conformité avec cette pratique, et de prévoir dans le même temps une garantie pour chaque groupe politique.

Pour cela, la nouvelle rédaction du quatrième alinéa de l’article 111 prévoit que chaque président de groupe fera parvenir à la Présidence la liste de ses candidats par catégorie, dans le délai fixé par le Président de l’Assemblée.

D’autre part, le troisième alinéa de l’article 111 est modifié pour :

—  prévoir que la désignation des représentants dans les commissions mixtes paritaires s’efforce de reproduire la configuration politique de l’Assemblée (100) ;

—  assurer la présence d’au moins un représentant par groupe, soit comme titulaire soit comme suppléant.

Si ces deux nouvelles obligations ne sont que l’introduction dans le Règlement d’une pratique constante (101), elles participent de la volonté de garantir aux groupes d’opposition et minoritaires des droits spécifiques, conformément au nouvel article 51-1 de la Constitution.

Toutefois, par coordination avec les solutions retenues par ailleurs, votre commission vous propose de substituer à l’exigence de présence dans chaque commission mixte paritaire d’au moins un représentant par groupe le fait de s’efforcer d’assurer la représentation de toutes les composantes de l’Assemblée. Cette rédaction permettrait d’éviter les écueils pouvant être liés à un trop grand nombre de petits groupes.

Après avis défavorable du rapporteur, la Commission rejette l’amendement CL 179 de M. Jean-Jacques Urvoas.

La Commission adopte l’amendement CL 268 du rapporteur.

Après avis défavorable du rapporteur, la Commission rejette l’amendement CL 35 de M. Jean-Claude Sandrier.

La Commission adopte l’article 68 ainsi modifié.

Article 69

(article 116 du Règlement de l’Assemblée nationale)


Organisation d’une nouvelle délibération

Conformément au second alinéa de l’article 10 de la Constitution, le Président de la République a la faculté de demander au Parlement une nouvelle délibération de la loi ou de certains de ses articles, laquelle ne peut être refusée.

L’article 116 du Règlement, qui organise les conditions dans lesquelles l’Assemblée nationale procède à cette nouvelle délibération, prévoit notamment que l’affaire est inscrite à l’ordre du jour conformément aux dispositions du Règlement relatives à l’ordre du jour. Afin de prendre en compte le fait que la présente proposition de résolution modifie les articles du Règlement relatifs à l’inscription à l’ordre du jour, il est proposé de procéder aux coordinations nécessaires dans le présent article.

Par conséquent, lorsqu’une nouvelle délibération sera demandée par le Président de la République, il reviendra soit au Gouvernement d’inscrire cette nouvelle délibération à l’ordre du jour des semaines qui lui sont réservées par priorité, soit à l’Assemblée de décider, sur proposition de sa Conférence des Présidents, l’inscription à l’ordre du jour.

La Commission adopte l’article 69 sans modification.

Article 70

(Deuxième partie du titre II du Règlement de l’Assemblée nationale)


Intitulé d’une partie

La deuxième partie du titre II du Règlement, consacrée aujourd’hui à la procédure de discussion des lois de finances et des lois de financement de la sécurité sociale est modifiée pour regrouper les dispositions relatives à l’examen des textes qui, conformément au second alinéa de l’article 42 de la Constitution, n’obéissent pas au principe de la discussion en séance sur la base des conclusions de la commission : projets de révision constitutionnelle, projets de loi de finances et projets de loi de financement de la sécurité sociale.

Cette partie est divisée en quatre chapitres : un chapitre VIII comprenant les dispositions communes aux trois types de projets de loi, un chapitre IX consacré à la discussion des projets et propositions de révision de la Constitution, un chapitre X consacré à la discussion des projets de loi de finances et un chapitre XI consacré à la discussion des projets de loi de financement de la sécurité sociale.

La Commission adopte l’article 70 sans modification.

Article 71

(article 117 du Règlement de l’Assemblée nationale)


Discussion des projets de révision constitutionnelle, de loi de finances et de loi de financement de la sécurité sociale

Le présent article reprend les dispositions du deuxième alinéa de l’article 42 de la Constitution, qui prévoit des exceptions au principe fixé par le premier alinéa, selon lequel la discussion des projets et propositions de loi porte en séance sur le texte adopté par la commission. Il n’apporte aucune information supplémentaire, mais paraît néanmoins utile pour faciliter la lecture du Règlement.

La discussion porte, en première lecture devant la première assemblée saisie, sur le texte présenté par le Gouvernement et, pour les autres lectures, sur le texte transmis pour :

—  les projets de révision constitutionnelle. Les propositions de loi constitutionnelles ne sont pas concernées et obéiront aux règles de la procédure législative ordinaire fixées par les articles 81 à 116 du Règlement, sous les réserves énumérées à l’article 118 ;

—  les projets de loi de finances, c’est-à-dire les projets de loi de finances de l’année, les projets de loi de finances rectificative, les projets de loi de règlement, ainsi que les projets de loi prévus par l’article 45 de la LOLF (102) pour le cas où la loi de finances fixant les ressources et les charges d’un exercice n’a pas été déposée en temps utile pour être promulguée avant le début de cet exercice ;

—  les projets de loi de financement de la sécurité sociale, qui comprennent les projets de loi de financement de l’année et les projets de loi de financement rectificative.

Comme le précisent les articles 118, 119 et 121-1, la procédure législative ordinaire s’applique à la discussion de ces projets de loi, à l’exception des dispositions particulières prévues par la Constitution, les lois organiques et la présente partie du Règlement. Les articles 117-1 à 121-3 ne résument donc pas à eux seuls la procédure applicable à la discussion des projets de révision constitutionnelle, de loi de finances et de loi de financement de la sécurité sociale, mais ne font apparaître que les dispositions dérogatoires à la procédure législative ordinaire.

Certaines de ces dispositions dérogatoires sont communes aux trois types de projets de loi et résultent directement de la distinction opérée par l’article 42 de la Constitution ; elles font l’objet des articles 117-1 à 117-4. D’autres sont spécifiques à chaque catégorie de loi et reprennent, pour l’essentiel, les dispositions figurant dans le Règlement actuel, aux articles 117 à 121 pour les lois de finances, aux articles 121-1 à 121-3 pour les lois de financement de la sécurité sociale et à l’article 126 pour les révisions de la Constitution. Ces textes n’étant pas concernés par la modification de l’article 42 de la Constitution, il est proposé de ne modifier qu’à la marge, pour le délai de dépôt des amendements par exemple, les règles en vigueur pour leur examen.

La Commission adopte l’article 71 sans modification.

Article 72

(articles 117-1 à 117-4 [nouveaux] du Règlement de l’Assemblée nationale)


Dispositions communes aux projets de révision constitutionnelle,
de loi de finances et de loi de financement de la sécurité sociale

Le nouvel article 117-1 du Règlement reprend les deux premiers alinéas de l’article 86 du Règlement, applicable à la procédure législative ordinaire, en les adaptant, les délibérations de la commission se traduisant par des amendements au texte du Gouvernement ou transmis par l’autre assemblée et non par l’adoption d’un texte.

Comme aujourd’hui, les rapports sur les projets de révision constitutionnelle, de loi de finances et de loi de financement de la sécurité sociale concluront à l’adoption, au rejet ou à des amendements. Les dispositions des articles 86 et suivants relatives au texte adopté par la commission sont donc sans objet pour les projets de loi régis par la deuxième partie, en particulier celle qui prévoit un délai minimum de sept jours entre la mise à disposition du texte adopté par la commission et le début de son examen en séance.

Par exception à la règle prévue pour la procédure législative ordinaire, est maintenue la règle actuelle réservant aux seuls membres de la commission le droit de déposer des amendements en commission. Les députés membres d’une autre commission et les commissions saisies pour avis conservent toutefois la possibilité de voir leurs amendements examinés par la commission saisie au fond s’ils les déposent sur le bureau de l’Assemblée dans des délais permettant leur traitement et leur renvoi par la Présidence à la commission saisie au fond avant que celle-ci ne tienne sa réunion pour l’examen du rapport. De plus, les dispositions du premier alinéa de l’article 38, selon lesquelles un député peut assister aux réunions des commissions dont il n’est pas membre, et du cinquième alinéa de l’article 86, qui permet aux auteurs d’amendements de participer aux débats de la commission, sont applicables. L’article 117-2 prévoit en outre la participation des rapporteurs pour avis aux travaux de la commission saisie au fond, avec voix consultative.

Article 117-2 [nouveau] du Règlement de l’Assemblée nationale

Commissions saisies pour avis

Le nouvel article 117-2 du Règlement reprend les dispositions de l’article 87 relatif aux commissions saisies pour avis en supprimant les références aux propositions de loi contenues dans cet article.

Il supprime également l’obligation faite aux commissions saisies pour avis dans la procédure législative ordinaire de se réunir avant la commission saisie au fond. La discussion portant en séance sur le texte du projet de loi ou sur le texte transmis par l’autre assemblée, et non sur le texte de la commission, il est possible de conserver la souplesse actuelle, les commissions pour avis défendant en tout état de cause leurs amendements en séance.

Cette souplesse est particulièrement nécessaire pour les projets de loi de finances, compte tenu des délais fixés par l’article 47 de la Constitution et des contraintes d’organisation des travaux de la commission des Finances pour l’examen des nombreux rapports spéciaux. Ainsi, dans le cadre de l’examen du projet de loi de finances pour 2009, la commission des Finances a débuté l’examen des crédits de la mission écologie, développement et aménagement durables et adopté le budget annexe « Contrôle et exploitation aériens » dès le 7 octobre 2008, soit moins de deux semaines après le dépôt du projet de loi de finances. Il ne serait pas réaliste de contraindre les commissions saisies pour avis à se prononcer dans des délais inférieurs.

Article 117-3 [nouveau] du Règlement de l’Assemblée nationale

Délais de dépôt des amendements

Le nouvel article 117-3 du Règlement fixe les délais de dépôt des amendements aux projets de révision constitutionnelle, de loi de finances et de loi de financement de la sécurité sociale.

Pour le dépôt des amendements en commission, et avec le même souci d’amélioration des conditions de travail des commissions que pour la procédure législative ordinaire, il est proposé de retenir le même délai de soixante-douze heures avant le début de l’examen des articles en commission. Toutefois, lorsque le délai séparant le dépôt du texte du début de l’examen des articles en commission est inférieur à quatre semaines, le délai de dépôt est fixé à la veille du début de l’examen des articles à 13 heures.

En pratique, compte tenu des délais fixés par les articles 47 et 47-1 de la Constitution, ce délai ne pourra qu’être fixé à la veille du début de l’examen des articles à 13 heures pour les projets de loi de financement de la sécurité sociale, sur lesquels l’Assemblée doit se prononcer dans le délai de vingt jours après le dépôt du projet, ainsi que pour la première partie du projet de loi de finances. Seuls les amendements portant sur certaines missions de la seconde partie et les articles non rattachés pourraient être soumis au délai de soixante-douze heures.

Conformément à l’article 117-1, ces délais ne s’appliquent qu’aux députés membres de la commission. Les députés non membres de la commission déposant leurs amendements directement sur le bureau de l’Assemblée, ils ne sont soumis qu’au délai fixé pour la séance. Toutefois, pour que ces amendements soient examinés par la commission saisie au fond lors de sa première réunion, il faudra qu’ils aient été déposés dans des délais tels qu’il ait été matériellement possible à la Présidence de les transmettre à la commission saisie au fond.

Pour la séance, le délai de dépôt des amendements des députés et des commissions saisies pour avis est fixé à soixante-douze heures avant le début de la discussion du texte en séance, sauf décision contraire de la Conférence des présidents, alors qu’il est aujourd’hui fixé à la veille de la discussion, à dix-sept heures. Toutefois, si le rapport n’est pas mis en distribution avant l’expiration de ce délai, les amendements sont recevables jusqu’au début de l’examen du texte. Ces délais ne s’appliquent pas à l’examen de la seconde partie du projet de loi de finances de l’année, pour laquelle des délais spécifiques sont fixés par l’article 119.

Votre commission propose de modifier ces délais afin de ménager un délai minimum au cours duquel les parlementaires peuvent disposer du rapport pour préparer leurs amendements.

Les délais proposés au présent article différent des délais applicables à l’examen des textes suivant la procédure législative ordinaire en ce qu’ils ne peuvent faire référence à la mise à disposition du texte adopté par la commission. Alors que l’article 99 prévoit trois délais différents en fonction de la date de mise à disposition du texte, l’article 117-3 n’en envisage que deux. Les amendements étant rédigés sur la base du texte initial et non sur celle des propositions de la commission, il n’y a en effet pas lieu de prévoir un délai particulier pour le cas où le rapport serait mis à disposition entre sept jours et soixante-douze heures avant le début de l’examen du texte.

Conformément à l’article 99, la commission saisie au fond et le Gouvernement peuvent déposer des amendements hors délai. S’ils font usage de cette faculté, les délais ne sont plus opposables aux amendements portant sur l’article qu’il est proposé d’amender ou venant en concurrence avec l’amendement déposé.

Article 117-4 [nouveau] du Règlement de l’Assemblée nationale

Exceptions à la procédure d’examen simplifiée

Le nouvel article 117-4 du Règlement reprend, pour les projets de révision constitutionnelle, les dispositions figurant actuellement au premier alinéa de l’article 126 du Règlement, qui interdisent l’utilisation de la procédure d’examen simplifiée. Il étend cette interdiction aux projets de loi de finances et aux projets de loi de financement de la sécurité sociale. L’article 127 comporte une disposition similaire pour la discussion des projets de loi organique.

La Commission est d’abord saisie de l’amendement CL 99 de MM. Didier Migaud et Gilles Carrez.

M. Didier Migaud, président de la commission des Finances. Dans sa décision n° 2009-579 DC sur la loi organique relative à l’application des articles 34-1, 39 et 44 de la Constitution, le Conseil constitutionnel a considéré que les articles 31, 40, 41 et 42 de la Constitution « impliquent que le Gouvernement puisse participer aux travaux des commissions consacrés à l’examen des projets et propositions de loi ainsi que des amendements dont ceux-ci font l’objet ».

Néanmoins, s’agissant des travaux des commissions consacrés au vote des projets, propositions ou amendements, le Conseil constitutionnel a limité la présence du Gouvernement « aux votes destinés à arrêter le texte sur lequel portera la discussion en séance ». Il a ainsi exclu que le Gouvernement puisse être présent au moment où les commissions votent sur les projets de révision constitutionnelle, de loi de finances et de loi de financement de la sécurité sociale, qui, en application du deuxième alinéa de l’article 42 de la Constitution, sont discutés en séance dans le texte du Gouvernement.

Le présent amendement vise à tirer les conséquences de cette décision du Conseil constitutionnel, en précisant dans le Règlement que les membres du Gouvernement n’assistent pas aux votes des commissions relatifs aux projets de révision constitutionnelle, de loi de finances et de loi de financement de la sécurité sociale.

La Constitution prévoit que c’est le régime antérieur qui s’applique, s’agissant des projets de révision constitutionnelle, de lois de finances et de loi de financement de la sécurité sociale. À partir du moment où c’est donc le texte du Gouvernement qui vient en séance, il n’y a aucune raison pour que ce dernier assiste à l’examen en commission des amendements sur ce même texte.

M. le rapporteur. Avis favorable.

M. Jean-Christophe Lagarde. Nous approuvons plutôt deux fois qu’une cet amendement qui donne une bonne réponse à une interprétation anormale pour ne pas dire scandaleuse du texte voulu par le constituant. Au moins pourrons-nous, sur certains textes, débattre librement sans pression gouvernementale.

M. Christophe Caresche. Voter librement plutôt.

M. René Dosière. Étant donné le déroulement des séances en commission, le Gouvernement n’assistera sans doute pas à la discussion non plus.

La Commission adopte l’amendement CL 99 à l’unanimité.

La Commission est saisie des amendements CL 180 de M. Jean-Jacques Urvoas et CL 269 du rapporteur pouvant faire l’objet d’une discussion commune.

M. Jean-Jacques Urvoas. Notre amendement tend à ramener le délai de dépôt des amendements des députés de soixante-douze à quarante-huit heures avant le début de la discussion du texte. En outre, il prévoit qu’à défaut de la distribution du rapport avant l’expiration de ce délai, les amendements des députés sont recevables jusqu’au début de la discussion générale.

M. le rapporteur. Mon amendement relève à peu près de la même logique. Ce qu’il faut, c’est être sûr de disposer d’un délai pour rédiger des amendements sur la base du rapport. Aussi, je propose que le rapport soit mis à disposition au moins soixante-douze heures avant le début de la discussion du texte, afin que les auteurs d’amendements puissent les déposer, en pouvant être éclairés par le rapport, jusqu’à quarante-huit heures avant le début de la discussion du texte. A contrario, si le dépôt du rapport est trop tardif, c’est-à-dire s’il est distribué moins de trois jours avant la discussion du texte, les amendements pourront être déposés jusqu’au début de l’examen du texte.

L’amendement CL 180 est retiré.

M. Jean-Christophe Lagarde. L’amendement CL 269 constitue un progrès, mais le moment du dépôt d’un rapport continuera à poser problème. Si, par exemple, paraît demain un rapport sur un texte qui sera examiné à partir de la semaine prochaine, nous n’aurons plus que le 1er mai pour déposer des amendements.

M. le rapporteur. Je proposerai par la suite un amendement pour qu’en temps normal d’examen, soit six semaines, le rapporteur puisse présenter un avant-projet de rapport pour permettre de rédiger les amendements en toute connaissance de cause.

M. Jean-Jacques Urvoas. Lors de l’examen du projet de loi pour le développement économique de l’outre-mer, la Commission des finances a travaillé un jeudi soir jusqu’à deux heures et demi du matin et le rapport a été mis en ligne dans la nuit suivante. Le texte venant en discussion le lundi suivant, les groupes ne disposaient donc que du samedi pour déposer des amendements.

De plus, la publication par voie électronique, sans aucun avertissement, ne rend pas les choses faciles.

M. Jérôme Lambert. On pourrait prévoir de ne décompter que les jours ouvrables.

M. le rapporteur. Nous avons juste essayé de trouver un bon équilibre. Christian Jacob s’est plaint, par exemple, de n’avoir pas eu suffisamment de temps, lors de la rédaction de son rapport relatif au Grenelle de l’environnement, pour pouvoir lire tous les amendements déposés. L’idéal est que le rapport et les services disposent de quarante-huit heures pour pouvoir étudier les amendements et préparer des avis.

M. Jean Mallot. L’afflux d’amendements sur le projet de loi portant réforme de l’hôpital a été tel que nous avons dû en examiner en séance publique avant qu’ils l’aient été en commission !

La Commission adopte l’amendement CL 269.

Puis elle adopte l’article 72 ainsi modifié.

Article 73

(Chapitre IX de la deuxième partie du titre II et article 118 du Règlement
de l’Assemblée nationale)


Discussion des révisions de la Constitution

Cet article s’applique à la fois aux propositions et aux projets de loi portant révision de la Constitution. Les révisions de la Constitution seront examinées suivant la procédure législative ordinaire, sous les réserves suivantes, qui résultent des articles 89 – comme aujourd’hui – et 42 de la Constitution :

—  le projet ou la proposition doit être voté par les deux assemblées en termes identiques ;

—  lorsque l’Assemblée adopte en des termes identiques le texte d’une révision constitutionnelle votée par le Sénat, elle transmet ce texte au Président de la République ;

—  la révision est définitive après avoir été approuvée par référendum ou par le Parlement réuni en Congrès, à la majorité des trois cinquièmes des suffrages exprimés ;

—  aucune révision ne peut être engagée ou poursuivie lorsqu’il est porté atteinte à l’intégrité du territoire ;

—  la forme républicaine du Gouvernement ne peut faire l’objet d’une révision ;

—  s’agissant des projets de loi constitutionnelle, s’appliquent les dispositions spécifiques prévues par les articles 117 à 117-4, sur le texte servant de base à la discussion, le contenu des rapports, le droit de déposer des amendements en commission, la liberté pour les commissions saisies pour avis de se réunir avant ou après la commission saisie au fond, les délais de dépôt des amendements en séance et l’interdiction du recours à la procédure d’examen simplifiée.

La Commission adopte l’article 73 sans modification.

Article 74

(Chapitre X [nouveau] de la deuxième partie du titre II du Règlement
de l’Assemblée nationale)


Insertion d’une division et d’un intitulé

Cet article introduit une nouvelle division destinée à accueillir les dispositions spécifiques à la discussion des projets de loi de finances (103).

La Commission adopte l’article 74 sans modification.

Article 75

(article 119 du Règlement de l’Assemblée nationale)


Règles générales de discussion des projets de loi de finances.
Délai de dépôt des amendements

L’article 119 du Règlement, dans sa rédaction actuelle, précise le sort des « cavaliers budgétaires ». En effet, si une loi ne peut comporter de dispositions qui sont de la compétence exclusive des lois de finances, réciproquement une loi de finances ne peut comporter de dispositions étrangères au domaine qui lui est assigné par la loi organique relative aux lois de finances. En conséquence, cet article prévoit que la disposition en cause est retirée du projet de loi et fait l’objet d’un débat distinct, et ce à deux conditions : la commission qui aurait été compétente au fond si la disposition en question avait fait l’objet d’un projet ou d’une proposition de loi doit le demander et le président, le rapporteur général ou un membre de bureau de la commission des Finances doit l’accepter. Le débat est alors inscrit d’office à l’ordre du jour de l’Assemblée nationale à la suite de la discussion du projet de loi de finances. Comme le soulignait notre collègue Philippe Houillon en 2005, « en pratique, cette disposition n’a plus été utilisée depuis 1974, la jurisprudence du Conseil constitutionnel relative aux "cavaliers budgétaires" lui ayant sans doute ôté une large part de son intérêt » (104). Il est par conséquent proposé de ne pas conserver cette disposition, et de consacrer l’article 119 aux règles de discussion des projets de loi de finances et au délai de dépôt des amendements sur les missions de la seconde partie.

Le premier alinéa du nouvel article 119 rend les articles 81 à 116 du Règlement, qui fixent les règles de la procédure législative ordinaire, applicables à la discussion des projets de loi de finances, sous réserve des dispositions particulières de la Constitution, des dispositions de caractère organique prises pour leur application (105) et des dispositions spécifiques prévues par les articles 117 à 117-4 et 119 à 121 du Règlement. Il reprend les dispositions du premier alinéa de l’actuel article 118 du Règlement. Votre commission propose de préciser en outre que la procédure du temps législatif programmé, prévue par l’article 49 du Règlement, ne s’applique pas pour la discussion des projets de loi de finances, encadrée par des délais constitutionnels. La mise en œuvre du temps législatif programmé serait de plus complexifiée par la structure en deux parties et, pour la deuxième partie, en missions, de ces projets de loi.

Les deuxième et troisième alinéas modifient les délais de dépôt qui s’appliquent aux amendements des députés portant sur la seconde partie du projet de loi de finances de l’année. Comme c’est le cas actuellement, la seconde partie des projets de loi de finances rectificative ne fait pas l’objet de délais particuliers de dépôt des amendements ; c’est la règle fixée à l’article 117-3 qui s’applique, le délai étant le même pour les première et seconde parties.

Les délais de dépôt des amendements aux missions de la seconde partie sont actuellement fixés par l’article 118 du Règlement, sauf décision contraire de la Conférence des présidents, à 17 heures l’avant-veille de la discussion d’une mission pour les amendements portant sur cette mission et sur les articles qui lui sont rattachés et à 17 heures la veille de la discussion pour les articles de la seconde partie non rattachés. Il est proposé d’avancer ces deux délais à 13 heures pour améliorer les conditions de la discussion en séance et faciliter le travail de la commission.

Comme le prévoit l’article 99 pour la procédure législative ordinaire, à laquelle le premier alinéa renvoie, le Gouvernement et la commission des Finances peuvent déposer des amendements après l’expiration de ces délais. Ceux-ci ne sont alors plus applicables aux amendements portant sur la mission ou sur l’article amendé par la commission ou le Gouvernement ou aux amendements venant en concurrence avec l’amendement déposé lorsque celui-ci porte article additionnel.

Les dispositions figurant à l’heure actuelle aux trois derniers alinéas de l’article 118, qui précisent les modalités de vote de la première partie du projet de loi de finances et les règles d’organisation d’une seconde délibération, ne sont pas reprises.

La combinaison de l’article 42 de la LOLF, qui dispose que « la seconde partie du projet de loi de finances de l’année et, s’il y a lieu, des projets de loi de finances rectificative, ne peut être mise en discussion devant une assemblée avant l’adoption de la première partie » et permet ainsi d’assimiler chaque partie à un projet de loi, et de l’article 101 du Règlement sur la seconde délibération « de droit commun », auquel le premier alinéa de l’article 119 renvoie, permettrait d’organiser ces votes sans mention spécifique dans le Règlement. Il paraîtrait cependant plus clair pour les utilisateurs du Règlement de conserver ces dispositions, comme cela est proposé pour les projets de loi de financement de la sécurité sociale.

La Commission adopte l’amendement CL 270 du rapporteur.

Elle est ensuite saisie de l’amendement CL 271 du rapporteur.

M. le rapporteur. Cet amendement précise que le temps législatif programmé ne s’applique pas à la discussion des projets de loi de finances.

La Commission adopte l’amendement CL 271.

Elle adopte l’amendement CL 272 du rapporteur.

La Commission est ensuite saisie de l’amendement CL 273 du rapporteur.

M. le rapporteur. Cet amendement reprend les trois derniers alinéas de l’actuel article 118 du Règlement qui concernent le vote sur la première partie d’un PLF et l’organisation d’une seconde délibération sur tout ou partie d’un tel projet.

La Commission adopte l’amendement CL 273.

Elle adopte l’article 75 ainsi modifié.

Article 76

(article 120 du Règlement de l’Assemblée nationale)


Modalités de discussion de la seconde partie du projet de loi de finances

L’article 120 du Règlement dispose que, outre celles prévues par la LOLF, les modalités de discussion de la seconde partie du projet de loi de finances de l’année sont arrêtées par la Conférence des présidents.

Il est proposé de le compléter par les dispositions relatives aux commissions élargies, qui figuraient jusqu’ici aux deux derniers alinéas de l’article 117. Le deuxième alinéa, qui permet l’organisation des commissions élargies, est inchangé, à l’exception de modifications rédactionnelles liées au changement de dénomination de la commission des Finances et à la réforme des comptes rendus.

Le dernier alinéa conserve le principe actuel selon lequel la Conférence des présidents arrête la liste des commissions élargies et fixe les dates de leurs réunions. La référence à l’article 41, qui ne permettait aux commissions de se réunir quand l’Assemblée tient séance que pour délibérer sur les affaires qui leur sont renvoyées par l’Assemblée en vue d’un examen immédiat ou sur les affaires inscrites à l’ordre du jour, est supprimée en conséquence de la réécriture de cet article. Elle est remplacée par une autorisation explicitement inscrite dans le Règlement de tenir une commission élargie en même temps qu’une séance publique.

ORGANISATION DES DÉBATS EN COMMISSIONS ÉLARGIES EN 2008

Date

Commissions élargies

Séance publique

LUNDI 27 OCTOBRE 2008

CULTURE

PLF 2009 (PRÉLÈVEMENT AU TITRE DU BUDGET DES COMMUNAUTÉS EUROPÉENNES)

MARDI 28 OCTOBRE 2008

JUSTICE

/

MARDI 28 OCTOBRE 2008

POLITIQUE DES TERRITOIRES

PLFSS 2009

MERCREDI 29 OCTOBRE 2008

MÉDIAS ; COMPTE SPÉCIAL : AVANCES À L’AUDIOVISUEL

/

MERCREDI 29 OCTOBRE 2008

IMMIGRATION, ASILE ET INTÉGRATION

PLFSS 2009

JEUDI 30 OCTOBRE 2008

SPORT, JEUNESSE ET VIE ASSOCIATIVE

PLFSS 2009

LUNDI 3 NOVEMBRE 2008

SOLIDARITÉ, INSERTION ET ÉGALITÉ DES CHANCES

PLF 2009 (RECHERCHE ET ENSEIGNEMENT SUPÉRIEUR)

MARDI 4 NOVEMBRE 2008

RELATIONS AVEC LES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES ; COMPTE SPÉCIAL : AVANCES AUX COLLECTIVITÉS TERRITORIALES

PLF 2009 (ENSEIGNEMENT SCOLAIRE)

MARDI 4 NOVEMBRE 2008

ENGAGEMENTS FINANCIERS DE L’ÉTAT ; PROVISIONS ; REMBOURSEMENTS ET DÉGRÈVEMENTS ; COMPTES SPÉCIAUX : PARTICIPATIONS FINANCIÈRES DE L’ÉTAT, AVANCES À DIVERS SERVICES DE L’ÉTAT OU ORGANISMES GÉRANT DES SERVICES PUBLICS

STATUT DES TÉMOINS DEVANT LES COMMISSIONS D’ENQUÊTE PARLEMENTAIRES

PLF 2009 (ENSEIGNEMENT SCOLAIRE ; ADMINISTRATION GÉNÉRALE ET TERRITORIALE DE L’ÉTAT)

MERCREDI 5 NOVEMBRE 2008

ACTION EXTÉRIEURE DE L’ÉTAT

PLF 2009 (AGRICULTURE)

MERCREDI 5 NOVEMBRE 2008

TRAVAIL ET EMPLOI

PLF 2009 (AGRICULTURE)

JEUDI 6 NOVEMBRE 2008

AIDE PUBLIQUE AU DÉVELOPPEMENT ; COMPTE SPÉCIAL : PRÊTS À DES ÉTATS ÉTRANGERS

PLF 2009 (ANCIENS COMBATTANTS, MÉMOIRE ET LIENS AVEC LA NATION ; ÉCOLOGIE, DÉVELOPPEMENT ET AMÉNAGEMENT DURABLES)

JEUDI 6 NOVEMBRE 2008

VILLE ET LOGEMENT

PLF 2009 (ÉCOLOGIE, DÉVELOPPEMENT ET AMÉNAGEMENT DURABLES)

VENDREDI 7 NOVEMBRE 2008

DIRECTION DE L’ACTION DU GOUVERNEMENT ; BUDGET ANNEXE : PUBLICATIONS OFFICIELLES ET INFORMATION ADMINISTRATIVE ; POUVOIRS PUBLICS ; CONSEIL ET CONTRÔLE DE L’ÉTAT

PLF 2009 (DÉFENSE)

VENDREDI 7 NOVEMBRE 2008

GESTION DES FINANCES PUBLIQUES ET DES RESSOURCES HUMAINES ; FONCTION PUBLIQUE ; RÉGIMES SOCIAUX ET DE RETRAITE ; COMPTES SPÉCIAUX : PENSIONS, GESTION DU PATRIMOINE IMMOBILIER DE L’ÉTAT, PRÊTS ET AVANCES À DES PARTICULIERS OU À DES ORGANISMES PRIVÉS

PLF 2009 (OUTRE-MER)

MERCREDI 12 NOVEMBRE 2008

SANTÉ

PLF 2009 (SÉCURITÉ CIVILE)

Cette règle correspond à la pratique actuelle et permet de conserver une souplesse indispensable dans l’organisation des travaux de l’Assemblée et de la commission des Finances en période budgétaire. Il serait cependant souhaitable, comme votre rapporteur l’avait souhaité en 2006 (106), que, dans toute la mesure du possible, les commissions élargies ne soient pas organisées en même temps qu’un débat budgétaire en séance, pour ne pas imposer aux membres de la commission des Finances d’être à la fois en commission et en séance, avec les difficultés que cela peut entraîner, notamment au moment des votes, comme l’a souligné M. Didier Migaud, président de la commission des Finances, lors de la discussion en commission élargie des crédits de la mission « Culture », le 27 octobre 2008 : « l’organisation de la journée n’a pas été simple puisque se déroule en ce moment même en séance publique la suite de la discussion du PLF pour 2009 et, notamment, le débat autour de l’article 33 qui concerne la contribution de la France au budget des Communautés européennes. Certains d’entre nous devront donc rejoindre l’hémicycle pour le vote. »

La Commission adopte l’amendement CL 274 du rapporteur.

Puis elle adopte l’article 76 ainsi modifié.

Article 77

(article 121 du Règlement de l’Assemblée nationale)


Irrecevabilité des amendements contraires aux dispositions de la LOLF

L’article 121 du Règlement a trait à l’irrecevabilité des amendements contraires aux dispositions de la LOLF, en application de son article 47, aux termes duquel « les amendements non conformes aux dispositions de la présente loi organique sont irrecevables ». Il est modifié pour coordination, les dispositions relatives aux irrecevabilités ayant été regroupées dans un même chapitre (107).

L’expression « articles additionnels et amendements » est en outre remplacée par une référence aux seuls amendements, les articles additionnels résultant nécessairement de l’adoption d’un amendement.

La Commission adopte l’article 77 sans modification.

Article 78

(Chapitre XI de la deuxième partie du titre II du Règlement de l’Assemblée nationale)


Renumérotation d’un chapitre

L’actuel chapitre IX bis de la deuxième partie du titre II du Règlement, consacré à la discussion des projets de loi de financement de la sécurité sociale devient le chapitre XI (108).

La Commission adopte l’article 78 sans modification.

Article 79

(article 121-1 du Règlement de l’Assemblée nationale)


Règles générales de discussion des projets de loi
de financement de la sécurité sociale

Comme pour les projets de loi de finances, cet article dispose que les dispositions des articles 81 à 116 du Règlement, qui fixent les règles de la procédure législative ordinaire, s’appliquent à la discussion des projets de loi de financement de la sécurité sociale, sous réserve des dispositions particulières de la Constitution, des dispositions de caractère organique prises pour leur application et des dispositions spécifiques prévues par les articles 117 à 117-4 et 121-1 à 121-3 du Règlement. Votre commission propose de préciser que la procédure du temps législatif programmé, prévue par l’article 49 du Règlement, ne s’applique pas pour la discussion des projets de loi de financement de la sécurité sociale, encadrée par des délais constitutionnels. La mise en œuvre du temps législatif programmé serait de plus complexifiée par la structure en quatre parties de ces projets de loi.

La Commission adopte l’amendement CL 275 du rapporteur.

La Commission est ensuite saisie de l’amendement 276 du rapporteur.

M. le rapporteur. Cet amendement dispose que le temps législatif programmé ne s’applique pas à la discussion des PLFSS.

La Commission adopte l’amendement CL 276.

Puis elle adopte l’article 79 ainsi modifié.

Article 80

(article 121-2 du Règlement de l’Assemblée nationale)


Irrecevabilité des amendements contraires aux dispositions organiques du code de la sécurité sociale

L’article 121-2 du Règlement prévoit, en application du dernier alinéa de l’article L.O. 111-7-1 du code de la sécurité sociale, l’irrecevabilité des amendements contraires au chapitre Ier bis du titre Ier du livre Ier du code de la sécurité sociale. Il est modifié pour coordination, compte tenu du regroupement des dispositions relatives aux irrecevabilités en un chapitre unique (109).

La Commission adopte l’article 80 sans modification.

Article 81

(article 121-3 du Règlement de l’Assemblée nationale)


Seconde délibération et vote sur les différentes parties du projet de loi
de financement de la sécurité sociale

L’article 121-3 du Règlement précise, sur le modèle de ce qui est prévu pour les lois de finances, les modalités d’organisation d’une seconde délibération et de vote des différentes parties du projet de loi de financement de la sécurité sociale. Il est modifié pour reprendre la rédaction utilisée par le Conseil constitutionnel dans sa décision du 13 octobre 2005. Le Conseil avait souligné que si, après l’examen de la dernière partie d’un projet de loi de financement de la sécurité sociale, il est décidé d’organiser une seconde délibération avant le commencement des explications de vote sur l’ensemble, « les dispositions des autres parties ne peuvent alors être modifiées que pour coordination » (110), alors que le Règlement ne vise que la troisième partie. Afin de lever toute ambiguïté sur le fait que cet article n’autorise pas de modifications autres que de coordination dans les première et deuxième parties, il est préférable de viser toutes les « autres parties », et non seulement la troisième. Votre commission propose en outre de faire référence aux votes intervenus sur la « dernière partie », comme l’a fait le Conseil constitutionnel, et non sur la quatrième partie, afin que cet article puisse s’appliquer, le cas échéant, aux projets de loi de financement rectificative, qui, en application de l’article L.O. 111-3 du code de la sécurité sociale, ne comportent que deux parties.

La Commission adopte l’amendement CL 277 du rapporteur.

Puis elle adopte l’article 81 ainsi modifié.

Article 82

(Troisième partie du titre II et chapitre XII de la troisième partie du titre II du Règlement de l’Assemblée nationale)


Intitulé d’une partie et renumérotation d’un chapitre

Cet article propose de simplifier l’intitulé de la troisième partie du titre II afin de faire référence aux procédures spéciales, et non plus aux procédures législatives spéciales. Cette partie comprendrait, comme aujourd’hui, six chapitres, deux nouveaux chapitres, consacrés respectivement à la mise en œuvre des consultations prévues aux articles 72-4 et 73 de la Constitution et aux motions relatives aux traités d’adhésion à l’Union européenne, se substituant à l’actuel chapitre XIV, qui ne comprend aucune disposition, et au chapitre consacré aux révisions de la Constitution, transféré à la deuxième partie. La troisième partie comprendrait par conséquent :

—  un chapitre XII intitulé « Propositions de référendum » (chapitre X actuel) ;

—  un chapitre XIII intitulé « Procédures relatives à la consultation des électeurs d’une collectivité territoriale située outre-mer » ;

—  un chapitre XIV intitulé « Motions relatives aux traités d’adhésion à l’Union européenne » ;

—  un chapitre XV intitulé « Procédure de discussion des lois organiques » (chapitre XII actuel) ;

—  un chapitre XVI intitulé « Traités et accords internationaux » (chapitre XIII actuel) ;

—  un chapitre XVII intitulé « Déclaration de guerre, interventions militaires extérieures et état de siège », reprenant et adaptant à la nouvelle rédaction de l’article 35 de la Constitution l’actuel chapitre XV, intitulé « Déclaration de guerre et état de siège ».

La Commission adopte l’article 82 sans modification.

Article 83

(article 122 du Règlement de l’Assemblée nationale)


Motions proposant de soumettre un projet de loi au référendum

Cet article regroupe les dispositions figurant actuellement aux articles 122 et 123 du Règlement, relatifs aux motions tendant à proposer au Président de la République de soumettre au référendum un projet de loi en discussion, en leur apportant des modifications rédactionnelles et de coordination. Une adaptation plus importante sera probablement nécessaire ultérieurement pour la mise en œuvre du référendum d’initiative partagée instauré lors de la révision constitutionnelle de juillet 2008, qui ouvre la possibilité de soumettre une proposition de loi au référendum à l’initiative d’un cinquième des membres du Parlement, soutenue par un dixième des électeurs inscrits sur les listes électorales. Conformément à l’article 46 de la loi constitutionnelle n° 2008-724 du 23 juillet 2008, la nouvelle rédaction de l’article 11 de la Constitution entrera en vigueur dans les conditions fixées par la loi organique nécessaire à son application. Le secrétaire d’État chargé des relations avec le Parlement a fait savoir lors de l’examen du projet de loi organique relatif à l’application des articles 34-1, 39 et 44 de la Constitution qu’un projet de loi organique était en préparation, et qu’il serait présenté au cours de l’année 2009 (111).

Le premier alinéa de l’article 122 prévoit qu’il ne peut être présenté qu’une motion tendant à proposer de soumettre un projet de loi en discussion au référendum. Il ne fait l’objet que d’une modification rédactionnelle. Les alinéas 2 à 4 de cet article, qui fixent les conditions de présentation et de discussion de la motion ne sont pas modifiés. Votre commission propose de réduire, comme pour les motions de procédure prévues par l’article 91 du Règlement, la durée des explications de vote à deux minutes.

L’article 122 est complété par trois alinéas qui reprennent le texte de l’actuel article 123, qui prévoit la transmission au Sénat d’une motion adoptée par l’Assemblée. Le dernier alinéa est modifié pour coordination avec la nouvelle rédaction de l’article 48 de la Constitution, la priorité gouvernementale qui figurait au premier alinéa jusqu’au 1er mars ayant été transférée aux troisième et quatrième alinéas. Cet alinéa permet d’éviter que le Gouvernement puisse faire échec, par les prérogatives qu’il tient de l’article 48 de la Constitution en matière de fixation de l’ordre du jour, au droit reconnu aux assemblées par l’article 11 de la Constitution de proposer au Président de la République qu’un projet de loi portant sur un objet mentionné au premier alinéa dudit article soit soumis au référendum.

La Commission adopte successivement les amendements CL 278 et CL 279 du rapporteur.

Puis elle adopte l’article 83 ainsi modifié.

Article 84

(article 123 du Règlement de l’Assemblée nationale)


Motions référendaires transmises par le Sénat

L’article 124 du Règlement, dans sa rédaction actuelle, prévoit les conditions d’inscription à l’ordre du jour et de discussion d’une motion référendaire transmise à l’Assemblée par le Sénat. Il devient l’article 123 et n’est modifié que pour coordination, comme l’article 122, pour prendre en compte la nouvelle rédaction de l’article 48 de la Constitution.

La Commission adopte l’amendement CL 280 du rapporteur.

Puis elle adopte l’article 84 ainsi modifié.

Article 85

(article 124 du Règlement de l’Assemblée nationale)


Soumission au référendum d’un projet de loi en cours de discussion

Le nouvel article 124 du Règlement reprend les dispositions actuelles de l’article 125, sans modification. Il prévoit que, lorsque le Président de la République, sur proposition du Gouvernement, décide de soumettre au référendum un projet de loi dont l’Assemblée nationale est saisie, la discussion du texte est immédiatement interrompue.

La Commission adopte l’article 85 sans modification.

Article 86

(Chapitre XIII de la troisième partie du titre II du Règlement de l’Assemblée nationale)


Insertion d’une division et d’un intitulé

Cet article insère un chapitre XIII intitulé « Procédures relatives à la consultation des électeurs d’une collectivité territoriale située outre-mer », dans lequel trouvera place l’article 125 du Règlement, consacré à l’organisation des consultations prévues par les articles 72-4 et 73 de la Constitution.

La Commission adopte l’article 86 sans modification.

Article 87

(article 125 du Règlement de l’Assemblée nationale)


Consultation des électeurs d’une collectivité
territoriale située outre-mer

Cet article met en œuvre les dispositions introduites aux articles 72-4 et 73 de la Constitution respectivement par les articles 8 et 9 de la loi constitutionnelle n° 2003-276 du 28 mars 2003 relative à l’organisation décentralisée de la République.

L’article 72-4 de la Constitution dispose qu’« aucun changement, pour tout ou partie de l’une des collectivités mentionnées au deuxième alinéa de l’article 72-3, de l’un vers l’autre des régimes prévus par les articles 73 et 74, ne peut intervenir sans que le consentement des électeurs de la collectivité ou de la partie de collectivité intéressée ait été préalablement recueilli dans les conditions prévues à l’alinéa suivant. Ce changement de régime est décidé par une loi organique.

« Le Président de la République, sur proposition du Gouvernement pendant la durée des sessions ou sur proposition conjointe des deux assemblées, publiées au Journal officiel, peut décider de consulter les électeurs d’une collectivité territoriale située outre-mer sur une question relative à son organisation, à ses compétences ou à son régime législatif. Lorsque la consultation porte sur un changement prévu à l’alinéa précédent et est organisée sur proposition du Gouvernement, celui-ci fait, devant chaque assemblée, une déclaration qui est suivie d’un débat. »

Aux termes du dernier alinéa de l’article 73, « la création par la loi d’une collectivité se substituant à un département et une région d’outre-mer ou l’institution d’une assemblée délibérante unique pour ces deux collectivités ne peut intervenir sans qu’ait été recueilli, selon les formes prévues au second alinéa de l’article 72-4, le consentement des électeurs inscrits dans le ressort de ces collectivités ».

Il revient donc aux règlements des assemblées de fixer les modalités selon lesquelles les deux assemblées peuvent conjointement proposer au Président de la République une consultation des électeurs sur l’un des objets mentionnés aux articles 72-4 ou 73 de la Constitution.

Le Sénat a déjà procédé à cette adaptation par une résolution du 11 mai 2004 introduisant un article 69 bis dans son Règlement pour l’application de l’article 72-4. Dans sa décision du 18 mai 2004, le Conseil constitutionnel a précisé que ces dispositions « s’entendent comme s’appliquant également aux motions fondées sur le dernier alinéa de l’article 73 de la Constitution » (112).

Le Sénat a retenu des règles souples et simples, en appliquant à ces motions les règles de dépôt et d’examen prévues pour les propositions de résolution, et prévu la transmission de la motion au Président de l’Assemblée lorsque la motion relève d’une initiative sénatoriale ou quand, initialement adoptée par l’Assemblée nationale, elle a été modifiée par le Sénat. La motion est transmise au Président de la République par le Président du Sénat lorsque le Sénat adopte sans modification une motion transmise par l’Assemblée.

Comme le soulignait le rapporteur de la proposition de résolution au Sénat, M. Patrice Gélard (113), le dispositif de l’article 72-4 de la Constitution s’inspire directement de l’article 11 de la Constitution relatif au référendum. Cependant, le référendum de l’article 11 diffère profondément de la consultation prévue à l’article 72-4 en ce que, d’une part, il porte nécessairement sur un projet de loi et que, d’autre part, il a une valeur décisionnelle, alors que la consultation de l’article 72-4 est locale, ne porte pas sur un projet de loi particulier, et n’est décisionnelle que dans la mesure où elle peut valoir veto si elle se conclut par le rejet d’un changement de statut (article 72-4) ou de l’une des modifications prévues par le dernier alinéa de l’article 73.

C’est pourquoi il paraît souhaitable de fixer des règles moins contraignantes que pour les motions prévues par l’article 122 du Règlement, notamment pour ce qui concerne le nombre minimum de signataires et l’inscription à l’ordre du jour.

La rédaction proposée pour l’article 125 du Règlement de l’Assemblée s’inscrit dans cette même démarche de simplicité.

Le premier alinéa renvoie, comme pour les propositions de résolution formulant des mesures d’ordre intérieur déposées en application de l’article 82 du Règlement, à la procédure applicable en première lecture aux propositions de loi, à l’exception des dispositions leur appliquant les articles 34, 40 et 41 de la Constitution. Ce renvoi à la procédure législative implique que ces motions sont renvoyées à la commission compétente, peuvent être amendées et sont inscrites à l’ordre du jour dans les conditions de droit commun. Conformément à l’article 42 de la Constitution, elles ne peuvent donc pas être discutées en séance moins de six semaines après leur dépôt.

Les deuxième et troisième alinéas prévoient respectivement la transmission au Président du Sénat des motions adoptées par l’Assemblée nationale et la transmission au Président de la République des motions conjointement adoptées par les deux assemblées. Contrairement à l’article 69 bis du Règlement du Sénat, la rédaction proposée pour l’article 125 ne mentionne pas explicitement l’hypothèse d’une « navette » entre les deux assemblées pour le cas où une motion transmise par l’autre assemblée serait adoptée avec modifications, alors que le renvoi, au premier alinéa, à la procédure applicable aux propositions de loi laisse ouverte la possibilité de déposer des amendements. Par cohérence, votre commission vous propose donc de prévoir cette hypothèse.

Enfin, le dernier alinéa de cet article fixe les modalités d’organisation du débat suivant une déclaration du Gouvernement faite en application des articles 72-4 et 73 de la Constitution, c’est-à-dire lorsque le Gouvernement propose au Président de la République de consulter les électeurs d’une collectivité située outre-mer sur un changement, pour tout ou partie de l’une des collectivités mentionnées au deuxième alinéa de l’article 72-3 de la Constitution, de l’un vers l’autre des régimes prévus par les articles 73 et 74 ou sur la création par la loi d’une collectivité se substituant à un département et une région d’outre-mer.

Pour l’organisation du débat, il est proposé de renvoyer à l’article 132, qui précise les modalités d’organisation des communications du Gouvernement, qu’il s’agisse de déclarations sans débat ou des déclarations prévues par l’article 50-1 de la Constitution. Ces dernières pouvant être suivies, si le Gouvernement le décide, d’un vote, il est nécessaire de préciser dans le présent article que les déclarations faites par le Gouvernement sur le fondement des articles 72-4 et 73 de la Constitution ne sont suivies d’aucun vote, la Constitution ne prévoyant pas qu’il puisse en être autrement.

Plusieurs débats ont déjà été organisés sur ces questions, sans fondement explicite dans le Règlement. Ainsi, le 7 novembre 2003, l’Assemblée a débattu à la suite d’une déclaration du Gouvernement sur la consultation des électeurs de Guadeloupe et de Martinique, en application de l’article 73 de la Constitution, d’une part, et des électeurs de Saint-Martin et de Saint-Barthélemy, en application de l’article 72-4, d’autre part. Plus récemment, le 11 février 2009, un débat a été organisé en application de l’article 72-4 de la Constitution à la suite d’une déclaration du Gouvernement sur la consultation des électeurs de Mayotte sur le changement de statut de cette collectivité.

La Commission adopte les trois amendements CL 281, CL 282 et CL 283 du rapporteur.

Puis elle adopte l’article 87 ainsi modifié.

Article 88

(article 126 du Règlement de l’Assemblée nationale)


Motions relatives aux traités d’adhésion à l’Union européenne

Lors de la révision constitutionnelle du 23 juillet 2008, après un long débat, l’article 88-5 de la Constitution a été modifié pour permettre de déroger, par accord entre le Président de la République et la majorité des trois cinquièmes de chaque assemblée, au principe, inscrit dans la Constitution par l’article 2 de la loi constitutionnelle n° 2005-204 du 1er mars 2005, de la soumission au référendum de tout projet de loi autorisant la ratification d’un traité relatif à l’adhésion d’un État à l’Union européenne.

Le second alinéa de l’article 88-5 dispose désormais que « par le vote d’une motion adoptée en termes identiques par chaque assemblée à la majorité des trois cinquièmes, le Parlement peut autoriser l’adoption du projet de loi selon la procédure prévue au troisième alinéa de l’article 89 ».

Si les futures adhésions demeurent en principe soumises à la voie référendaire, les assemblées pourront désormais adopter, en termes identiques et à la majorité des trois cinquièmes, une motion permettant au Président de la République de décider de soumettre le projet de loi à l’approbation du Parlement réuni en Congrès, où le texte ne sera approuvé que s’il réunit la majorité des trois cinquièmes des suffrages exprimés. L’adoption de la motion ne contraint pas le Président de la République à soumettre le projet de loi au Congrès ; il peut préférer appliquer la procédure référendaire.

Le nouvel article 126 qui est proposé pour mettre en œuvre cette disposition constitutionnelle s’inspire des dispositions qui existent déjà dans le Règlement de l’Assemblée pour les motions référendaires.

Il comprend toutefois un premier alinéa qui ne figure pas à l’article 122 du Règlement et qui prévoit la transmission à l’Assemblée des projets de loi autorisant la ratification d’un traité relatif à l’adhésion d’un État à l’Union européenne délibérés en Conseil des ministres. Le premier alinéa de l’article 88-5 de la Constitution posant le principe d’une autorisation de ratification par référendum, et non par la voie parlementaire, le dépôt du projet de loi sur le bureau d’une assemblée ne se justifie pas. Une transmission du projet de loi est en revanche nécessaire pour que les assemblées soient informées qu’un projet de loi a été délibéré en Conseil des ministres et que les députés puissent exercer la prérogative que leur reconnaît le second alinéa de l’article 88-5 de la Constitution. Cette transmission se distingue d’un dépôt d’une part parce qu’elle peut intervenir simultanément dans les deux assemblées et d’autre part parce qu’elle ouvre la voie au dépôt d’une motion, mais non à l’examen du projet de loi lui-même.

Cet article reprend un certain nombre de conditions qui figurent également à l’article 122 :

—  il ne peut être présenté qu’une seule motion tendant à autoriser l’adoption du projet de loi selon la procédure prévue par l’article 89 de la Constitution ;

—  la motion doit être signée par un dixième au moins des membres de l’Assemblée et n’est appelée que si la présence effective en séance des signataires est constatée au moment de l’appel ;

—  elle ne peut être assortie d’aucune condition ou réserve, ni comporter d’amendement au projet de loi. Cette condition est nécessaire, d’une part, pour respecter les prérogatives de l’exécutif dans la conduite des relations internationales et, d’autre part, parce qu’une adoption de la motion dans les mêmes termes par les deux assemblées est requise ;

—  l’Assemblée peut, comme le prévoit l’article 51 du Règlement, décider de siéger en comité secret. Cette précision ne paraît pas s’imposer : l’article 51 du Règlement figurant dans le titre Ier du Règlement, consacré à l’organisation et au fonctionnement de l’Assemblée, il s’applique dès lors que son application n’est pas explicitement écartée. Préciser aux articles 122 et 126 qu’il est applicable pourrait laisser penser que, a contrario, il ne s’applique pas dans les autres cas comme, par exemple, le vote sur la prolongation des interventions des forces armées à l’étranger ou sur la déclaration de guerre ;

—  dans la discussion, peuvent seuls intervenir l’un des signataires pour une durée qui ne peut excéder trente minutes, le Gouvernement et le président ou le rapporteur de la commission, puis, pour cinq minutes, un orateur de chaque groupe. Compte tenu de l’importance du sujet et du fait que ces motions, contrairement aux motions référendaires, ne peuvent pas être utilisées à des fins d’obstruction, votre commission propose de permettre un réel débat sur la motion, en confiant à la Conférence des présidents le soin de l’organiser dans les conditions prévues à l’article 49 du Règlement et en maintenant une durée de cinq minutes pour les explications de vote de l’orateur de chaque groupe ;

—  si la motion est adoptée avec la majorité requise, elle est immédiatement transmise au Sénat ;

—  lorsqu’une motion est transmise par le Sénat, elle est immédiatement renvoyée à la commission des Affaires étrangères ;

—  si une motion transmise par le Sénat est adoptée avec la majorité requise, le Président de l’Assemblée en informe le Président du Sénat et transmet le texte de la motion au Président de la République. Ce texte est publié au Journal officiel ;

—  si une motion transmise par le Sénat n’est pas adoptée avec la majorité requise, le Président du Sénat en est informé et aucune autre motion ayant le même objet ne peut être déposée.

À ces conditions s’en ajoutent d’autres, qui résultent du texte de l’article 88-5 de la Constitution et de la nature de cette motion, et qui distinguent cette procédure des motions référendaires.

La principale condition, qui résulte de la Constitution, est une condition de majorité, puisque la Constitution impose une majorité des trois cinquièmes dans chaque assemblée.

Une autre différence réside dans le rôle accordé à la commission des Affaires étrangères. Il est en effet proposé que, lorsqu’une motion est déposée en application de l’article 88-5 ou transmise par le Sénat, elle est renvoyée à la commission des Affaires étrangères, compétente en application de l’article 36 du Règlement pour les traités et accords internationaux. Avant de prendre une décision aussi importante que de dessaisir le peuple d’une décision qui lui revient en principe, il est en effet nécessaire que la décision de l’Assemblée soit éclairée par le rapport de la commission. De plus, si la motion est adoptée à la majorité des trois cinquièmes par les deux assemblées, et si le Président de la République décide d’utiliser la voie parlementaire, le projet de loi sera soumis directement au Congrès, sans faire l’objet d’un examen dans chaque assemblée. Le rapport sur la motion vaudra donc, de fait, rapport sur le projet de loi.

Pour les motions référendaires, l’article 122 ne prévoit pas de rapport de la commission sur une motion référendaire déposée par des députés, celle-ci pouvant être discutée dès son dépôt. Le rapporteur ou le président de la commission peuvent alors donner leur avis, comme ils le font en application de l’article 91 sur l’exception d’irrecevabilité, la question préalable ou la motion de renvoi en commission. De même, si l’article 123 prévoit qu’une motion référendaire adoptée par le Sénat est immédiatement renvoyée en commission, cette disposition n’implique pas la production d’un rapport écrit, ni même un vote en commission (114).

Dans le cadre de l’article 126, la commission des Affaires étrangères conclut à l’adoption ou au rejet de la motion, mais elle ne peut l’amender. Elle dispose de quinze jours pour se prononcer, la motion étant ensuite inscrite de droit à l’ordre du jour de la plus prochaine séance, sous réserve des priorités gouvernementales définies par les deuxième et troisième alinéas de l’article 48 de la Constitution. Ce délai est suspendu entre les sessions ordinaires ou lorsque l’inscription a été empêchée par la mise en œuvre des priorités gouvernementales en matière d’ordre du jour.

Conformément à l’article 47 de la loi constitutionnelle n° 2008-724 du 23 juillet 2008, cette procédure ne s’applique pas aux adhésions faisant suite à une conférence intergouvernementale dont la convocation a été décidée par le Conseil européen avant le 1er juillet 2004. Le projet de loi autorisant la ratification du traité relatif à l’adhésion de la Croatie sera donc examiné dans les conditions prévues par l’article 53 de la Constitution, sa candidature ayant été acceptée par le Conseil européen des 17 et 18 juin 2004.

La Commission adopte successivement les amendements CL 284, CL 285 et CL 286 du rapporteur.

Elle examine ensuite l’amendement CL 287 du rapporteur.

M. le rapporteur. Cet amendement tend à élargir la discussion en donnant à la Conférence des présidents la faculté de l’organiser. L’entrée d’un pays dans l’Union européenne est une question qui justifie quelques heures de débat.

La Commission adopte cet amendement, puis les amendements CL 288 et CL 289 du rapporteur.

Enfin elle adopte l’article 88 ainsi modifié.

Article 89

(article 127 du Règlement de l’Assemblée nationale)


Discussion des projets et propositions de loi organique

L’article 127 du Règlement fixe la procédure de discussion des projets et propositions de loi organique. Il fait l’objet de deux modifications, l’une de précision rédactionnelle, l’autre destinée à le mettre en conformité avec la nouvelle rédaction de l’article 46 de la Constitution.

L’article 46 de la Constitution fixait auparavant à quinze jours le délai séparant le dépôt d’un projet ou d’une proposition de loi organique de son examen en séance. Depuis la révision constitutionnelle de juillet 2008, ce délai a été aligné sur les délais fixés au troisième alinéa de l’article 42 pour les projets et propositions de loi. La discussion en séance d’un projet ou d’une proposition de loi organique ne peut donc désormais intervenir, devant la première assemblée saisie, qu’à l’expiration d’un délai de six semaines après son dépôt. Devant la seconde assemblée saisie, elle ne peut intervenir qu’à l’expiration d’un délai de quatre semaines à compter de la transmission du texte.

Lorsque la procédure accélérée a été engagée, le délai est ramené à quinze jours devant la première assemblée saisie et ne s’applique pas devant la seconde assemblée.

La Commission adopte l’amendement CL 290 du rapporteur.

Puis elle adopte l’article 89 ainsi modifié.

Article 90

(article 128 du Règlement de l’Assemblée nationale)


Ratification des traités et accords internationaux

L’article 128 du Règlement porte sur la procédure de discussion des projets de loi autorisant la ratification d’un traité ou l’approbation d’un accord international. Il a été modifié le 26 mars 2003, à l’initiative de MM. Édouard Balladur et Pascal Clément, alors respectivement présidents de la commission des Affaires étrangères et de la commission des Lois, pour supprimer l’interdiction de déposer des amendements à ces projets de loi.

Cette interdiction ne figurant pas dans le Règlement du Sénat, il existait une forte disparité entre les deux assemblées. Lorsqu’un projet de loi portait sur la ratification de plusieurs conventions, le Sénat pouvait en effet en retenir certaines et en écarter d’autres, alors que l’Assemblée ne pouvait qu’adopter ou rejeter l’ensemble ; elle ne pouvait même pas rétablir une convention supprimée par le Sénat.

Dans sa décision du 9 avril 2003, le Conseil constitutionnel a accepté cette modification, sous la stricte réserve que la suppression de cette interdiction dans le Règlement de l’Assemblée nationale « comme l’absence, depuis l’origine, de toute référence aux amendements dans l’article 47 du Règlement du Sénat, ne sauraient être interprétées comme accordant aux membres du Parlement compétence pour assortir de réserves, de conditions ou de déclarations interprétatives l’autorisation de ratifier un traité ou d’approuver un accord international non soumis à ratification » (115).

Depuis cette modification s’est posée à plusieurs reprises au cours des débats à l’Assemblée la question de la conformité à la Constitution d’amendements d’origine parlementaire autorisant l’approbation d’accords internationaux, que ces amendements portent sur un projet de loi de ratification ou sur un autre texte. Ont ainsi été autorisées les ratifications de l’accord sur la conservation des oiseaux d’eau migrateurs d’Afrique-Eurasie, de la convention-cadre de l’Organisation mondiale de la santé pour la lutte antitabac et de la convention de l’Organisation internationale du travail n° 164 concernant la protection de la santé et les soins médicaux des gens de mer (116). Le Conseil constitutionnel n’ayant été saisi dans aucun de ces trois cas, il n’a pas pu se prononcer sur la régularité de cette procédure.

La proposition de résolution propose de mettre fin à cette incertitude en inscrivant dans notre Règlement la règle selon laquelle seul le Gouvernement peut prendre l’initiative de demander la ratification d’un traité ou d’un accord international. Elle reprend ainsi l’analyse de la décision du Conseil constitutionnel publiée aux Cahiers du Conseil constitutionnel, selon laquelle « les seuls amendements recevables, à l’Assemblée nationale comme au Sénat, sont ceux par lesquels les parlementaires supprimeraient la mention d’un traité ou d’un accord lorsque leur est soumis un projet de loi autorisant simultanément la ratification ou l’approbation de plusieurs traités ou accords » (117).

Une thèse analogue a été défendue à plusieurs reprises par l’exécutif, qui refuse aux parlementaires le droit d’initiative en la matière. Le Gouvernement a ainsi considéré qu’un amendement donnant l’autorisation de ratifier un accord « constituerait une violation grave de notre loi constitutionnelle ». Selon l’analyse exposée le 2 mars 2006 par M. François Goulard, ministre délégué à l’enseignement supérieur et à la recherche, « selon un principe général du droit, qui s’applique en droit constitutionnel, on ne peut donner une autorisation qu’à une personne l’ayant demandée. Aussi, le juge constitutionnel, à propos non pas de la ratification, mais du pouvoir de prendre des ordonnances, a jugé que le Parlement ne pouvait pas, par la voie d’un amendement, donner une autorisation au Gouvernement si celui-ci ne l’avait pas demandé. (…) Par ailleurs, nous sommes là sur le terrain sensible, et ô combien important, de la répartition des pouvoirs entre le Président de la République et le Parlement. Cette autorisation de ratifier serait donc, en tout état de cause, une sorte de mandat quasi impératif donné au Président de la République, ce qui viendrait enfreindre sa liberté d’exercer les pouvoirs qui lui sont reconnus par notre Constitution. (…) Notre analyse est très claire : le Parlement ne peut pas, par la voie d’un amendement, donner au Gouvernement l’autorisation de ratifier un accord. » (118)

Outre qu’elle ne paraît pas en parfaite cohérence avec les avis favorables (119), voire très favorable (120), émis par le Gouvernement sur des amendements parlementaires autorisant une ratification, cette interprétation va bien au-delà de la réserve émise par le Conseil constitutionnel dans sa décision du 9 avril 2003, qui se contentait de rappeler l’interdiction d’assortir de réserves, de conditions ou de déclarations interprétatives l’autorisation de ratifier un traité ou d’approuver un accord international non soumis à ratification.

L’analogie entre les articles 53 et 38 de la Constitution trouve en outre ses limites dans la rédaction même de ces articles. Si l’article 38 dispose que « le Gouvernement peut (…) demander au Parlement l’autorisation » de prendre des mesures qui sont normalement du domaine de la loi, ce qui a justifié la censure par le Conseil constitutionnel d’une initiative parlementaire (121), l’article 53 n’exige pas une telle demande mais précise que les traités ne peuvent être ratifiés qu’en vertu d’une loi. De même, lors de la révision constitutionnelle de juillet 2008, le Constituant a explicitement fait mention d’une initiative gouvernementale à l’article 35 de la Constitution en précisant que « le Gouvernement soumet » la prolongation au-delà de quatre mois d’une intervention des forces armées à l’étranger « à l’autorisation du Parlement », afin d’exclure clairement une initiative parlementaire (122). Enfin, dans le cadre de l’article 53 de la Constitution, on ne peut pas prétendre qu’une autorisation ne peut être donnée qu’à quelqu’un qui l’a demandée puisque l’initiative du projet de loi appartient au Premier ministre, conformément à l’article 39 de la Constitution, alors que le destinataire de l’autorisation est le Président de la République, conformément à l’article 52.

La conformité à la Constitution de cette disposition, qui réserve le droit d’initiative au Gouvernement, ne paraît en outre pas assurée. En vertu des articles 39 et 44 de la Constitution, le droit d’initiative des parlementaires et du Gouvernement est en effet identique, puisqu’ils disposent respectivement que « l’initiative des lois appartient concurremment au Premier ministre et aux membres du Parlement » et que « les membres du Parlement et le Gouvernement ont le droit d’amendement ». Comme le souligne M. Bruno Baufumé, « un parallèle peut être utilement tracé avec les lois de finances : l’article 47 de la Constitution est très explicite, puisqu’il dispose que "le Parlement vote les projets de loi de finances" et non pas "le Parlement vote les lois de finances". Rien d’analogue n’existe en matière de traités et accords internationaux. » (123)

L’interdiction des injonctions et la tradition républicaine parfois invoquées par l’exécutif peinent également à emporter la conviction. Il paraît en effet difficile de qualifier d’injonction le fait d’autoriser la ratification d’un traité conclu par l’exécutif. Une autorisation n’obère en rien les pouvoirs du Président de la République et du Gouvernement de négocier les traités, de conclure des accords internationaux et de les ratifier ou non, à la date de leur choix. Quant à l’invocation de la tradition républicaine, elle est infirmée par Eugène Pierre, qui affirme que « lorsqu’une chambre statue sur un projet de loi portant autorisation de ratifier un traité avec une puissance étrangère, elle peut introduire dans le texte du projet tous les amendements qui ne sont pas destructifs du traité lui-même » (124).

Votre commission vous propose, afin de ne pas apporter au droit d’amendement des députés une limitation que l’état actuel de la jurisprudence du Conseil constitutionnel n’impose pas, d’en rester à la rédaction actuelle du premier alinéa de l’article 128 du Règlement, en ne conservant du II de l’article 90 de la proposition de résolution que la coordination prévue par le 2°.

La Commission examine l’amendement CL 291 du rapporteur.

M. le rapporteur. L’amendement tend, en supprimant les alinéas 3 et 4 de l’article 128 du Règlement, à maintenir le droit actuel en matière d’autorisation de ratification de traités internationaux par amendement.

La Commission adopte cet amendement, puis l’amendement CL 292 du même auteur.

La Commission adopte l’article 90 ainsi modifié.

Article 91

(article 131 du Règlement de l’Assemblée nationale)


Application de l’article 35 de la Constitution

La révision constitutionnelle du 23 juillet 2008 a considérablement renforcé les pouvoirs du Parlement en matière internationale, en lui assurant une information sur toute intervention des forces armées à l’étranger et en soumettant à son autorisation expresse la prolongation de ces interventions au-delà de quatre mois.

L’article 35 de la Constitution se limitait, depuis 1958, à soumettre la déclaration de guerre à l’autorisation du Parlement, disposition qui n’a jamais reçu application.

Ses trois derniers alinéas disposent désormais :

« Le Gouvernement informe le Parlement de sa décision de faire intervenir les forces armées à l’étranger, au plus tard trois jours après le début de l’intervention. Il précise les objectifs poursuivis. Cette information peut donner lieu à un débat qui n’est suivi d’aucun vote.

« Lorsque la durée de l’intervention excède quatre mois, le Gouvernement soumet sa prolongation à l’autorisation du Parlement. Il peut demander à l’Assemblée nationale de décider en dernier ressort.

« Si le Parlement n’est pas en session à l’expiration du délai de quatre mois, il se prononce à l’ouverture de la session suivante. »

Il est par conséquent nécessaire d’adapter l’article 131 du Règlement pour prendre en compte ces nouvelles obligations d’information et d’autorisation, cet article ne portant actuellement que sur l’autorisation de déclarer la guerre prévue par l’article 35 de la Constitution et sur l’autorisation de proroger l’état de siège au-delà de douze jours prévue par l’article 36. Ces deux autorisations ne peuvent résulter que d’un vote sur un texte exprès d’origine gouvernementale se référant aux articles de la Constitution.

Le Constituant a laissé le soin au Gouvernement de déterminer au cas par cas les modalités d’information du Parlement les plus adaptées lorsqu’une intervention des forces armées à l’étranger est décidée. Cette information peut prendre la forme d’une déclaration du Gouvernement, suivie ou non d’un débat sans vote, mais cette procédure n’est pas exclusive d’autres modalités d’information. Cette disposition constitutionnelle n’a pas encore reçu application.

Pour ce qui concerne l’autorisation de prolonger une opération, les dispositions proposées pour la mise en œuvre des nouveaux droits de l’Assemblée nationale s’inspirent de la pratique qui a déjà été suivie à deux reprises, lorsque l’Assemblée a été amenée à se prononcer sur l’autorisation de la prolongation de l’intervention des forces armées en Afghanistan (125), d’une part, et en Côte d’Ivoire, au Kosovo, au Liban, au Tchad et en République centrafricaine (126), d’autre part, chacune de ces opérations ayant fait l’objet d’un vote distinct. Le Sénat a retenu des modalités de discussion analogues (127).

L’autorisation de prolonger une opération pourra résulter, comme l’autorisation de déclarer la guerre, d’un vote sur un texte exprès d’initiative gouvernementale – dont la forme n’a jamais été définie –, mais également d’un vote sur une déclaration du Gouvernement, solution plus souple et qui correspond à la pratique suivie en septembre 2008 et en janvier 2009. Pour le cas où un texte servirait de base à l’autorisation, le dernier alinéa de l’article 131 précise qu’aucun amendement n’est recevable ; il ne serait pas conforme à la Constitution que le Parlement assortisse l’autorisation de conditions ou limite sa durée de validité.

Quelle que soit la forme de l’autorisation – texte ou déclaration –, il devra être fait référence à l’article 35 de la Constitution, afin qu’il n’y ait pas de confusion sur la portée du vote de l’Assemblée, un vote organisé en application de l’article 50-1 de la Constitution n’ayant pas les mêmes conséquences qu’une autorisation donnée, ou refusée, en application de l’article 35.

Lorsqu’un débat est organisé, soit sur l’information donnée au Parlement sur le déclenchement de l’opération, soit après la déclaration du Gouvernement soumettant la prolongation de l’intervention à l’autorisation du Parlement, il est proposé d’accorder, sauf décision contraire de la Conférence des présidents, un temps de parole identique à chaque groupe, fixé à trente minutes, les présidents de groupes déterminant l’ordre dans lequel les orateurs de leur groupe seront appelés, ainsi que la durée de leurs interventions, celle-ci ne pouvant être inférieure à cinq minutes. Un temps de parole de dix minutes est en outre attribué au premier député non inscrit qui en fait la demande.

Conformément à la dernière phrase du deuxième alinéa de l’article 35 de la Constitution, lorsqu’un débat est organisé lors de l’information du Parlement sur le déclenchement d’une intervention, aucun vote ne peut être organisé. Dans les autres cas, chaque groupe pourra disposer, après la clôture du débat, de cinq minutes d’explications de vote. Comme pour les votes sur une déclaration de politique générale ou une motion de censure, d’autres orateurs que ceux des groupes pourront également s’inscrire pour une explication de vote. Les dispositions de l’article 57 relatives à la clôture s’appliqueront à ces orateurs, à l’exclusion de ceux des groupes. En application de ces dispositions, lorsqu’au moins deux orateurs d’avis contraire sont intervenus, la clôture peut être soit décidée par le Président, soit proposée par un membre de l’Assemblée.

Les mêmes modalités seraient applicables pour le cas où l’Assemblée serait amenée à décider en dernier ressort, après un désaccord avec le Sénat.

Après avis défavorable du rapporteur, la Commission rejette successivement les amendements CL 36 et CL 60 de M. Jean-Claude Sandrier.

La Commission adopte l’article 91 sans modification.

Article 92

(Première partie du titre III du Règlement de l’Assemblée nationale)


Modification de l’intitulé d’une partie

Le titre III du Règlement est consacré au contrôle parlementaire. La première partie de ce titre, qui comprend actuellement huit chapitres, est relative aux « procédures d’information et de contrôle de l’Assemblée ».

La dernière révision constitutionnelle a introduit, au premier alinéa de l’article 24 de la Constitution, une disposition en vertu de laquelle le Parlement « contrôle l’action du Gouvernement. Il évalue les politiques publiques ». Il est donc proposé de modifier l’intitulé de la première partie du titre III du Règlement, afin d’y mentionner non seulement la fonction de contrôle du Parlement mais également celle d’évaluation.

La Commission adopte l’amendement CL 293 du rapporteur.

Puis elle adopte l’article 92 ainsi modifié.

Article 93

(article 132 du Règlement de l’Assemblée nationale)


Déclarations du Gouvernement avec ou sans débat

L’article 132 du Règlement est l’article unique du chapitre consacré aux communications du Gouvernement. Cet article prévoit que le Gouvernement peut faire devant l’Assemblée nationale des déclarations, suivies ou non d’un débat, et il organise les conditions de ces déclarations avec ou sans débat.

La révision constitutionnelle du 23 juillet 2008 a introduit un nouvel article 50-1 dans la Constitution, qui dispose : « Devant l’une ou l’autre des assemblées, le Gouvernement peut, de sa propre initiative ou à la demande d’un groupe parlementaire au sens de l’article 51-1, faire, sur un sujet déterminé, une déclaration qui donne lieu à débat et peut, s’il le décide, faire l’objet d’un vote sans engager sa responsabilité. »

Le présent article propose de tirer les conséquences de cette nouvelle disposition constitutionnelle dans l’article 132 du Règlement.

La nouvelle rédaction du premier alinéa de l’article 132 est une transposition fidèle de la nouvelle disposition constitutionnelle. Si elle envisage la possibilité que la déclaration du Gouvernement devant l’Assemblée résulte de la demande d’un groupe, elle ne prévoit pas qu’une demande d’un groupe puisse, sous certaines conditions, contraindre le Gouvernement à faire une déclaration — ce qui serait contraire à la Constitution.

Les deuxième à quatrième alinéas prévoient les conditions d’organisation du débat sur la déclaration du Gouvernement. Il convient de signaler à ce propos que les conditions d’organisation du débat sur une déclaration faite par le Gouvernement en application des articles 72-4 ou 73 de la Constitution (article 125 du Règlement), du débat sur le programme ou sur une déclaration de politique générale du Gouvernement (article 152 du Règlement) et du débat sur une motion de censure (article 154 du Règlement) sont, par l’effet des renvois, celles prévues au présent article du Règlement.

La Conférence des Présidents est chargée de l’organisation de ce débat : elle fixe le temps global attribué aux groupes et, le cas échéant, aux députés n’appartenant à aucun groupe ; les groupes d’opposition disposent de la moitié du temps ; le temps est ensuite réparti entre les groupes d’opposition d’une part et les autres groupes d’autre part en proportion de leur importance numérique ; chaque groupe dispose d’un temps minimum de dix minutes. Le choix de confier à la Conférence des Présidents l’organisation des débats tenus au titre de l’article 50-1 de la Constitution est cohérent avec le rôle assuré par la Conférence des Présidents pour l’organisation de la discussion générale sur un texte (article 49 du Règlement). Le fait d’accorder la moitié du temps de parole aux groupes d’opposition et la garantie d’un temps minimal à chaque groupe sont des dispositions favorables aux droits des groupes d’opposition et minoritaires.

Les conditions dans lesquelles les orateurs interviennent sont celles prévues à l’article 49 du Règlement pour la discussion générale des textes. Les inscriptions de parole sont faites par les présidents de groupes, qui indiquent au Président de l’Assemblée l’ordre dans lequel ils souhaitent que les orateurs soient appelés et la durée de leurs interventions, qui ne peut être inférieure à cinq minutes. Il revient au Président de l’Assemblée de déterminer l’ordre dans lequel les orateurs interviennent. Enfin, le Premier ministre ou un membre du Gouvernement prend la parole le dernier pour répondre aux orateurs.

Les cinquième et sixième alinéas prévoient l’hypothèse d’une déclaration du Gouvernement avec débat qui donne lieu à un vote.

Dans ce cas, il est proposé que la Conférence des Présidents puisse autoriser des explications de vote, après la clôture du débat, à raison d’un orateur de chaque groupe, pour une durée de cinq minutes. Le fait que les explications de vote soient une simple faculté se justifie par l’information déjà très large qui aura pu être donnée sur les positions des groupes au cours du débat lui-même.

La mise aux voix de la déclaration du Gouvernement est faite par le Président de séance. Il est proposé qu’elle prenne la forme d’un scrutin public. Conformément au dernier alinéa de l’article 65 du Règlement, la Conférence des Présidents devra décider si le scrutin public est organisé à la tribune ou dans les salles voisines de l’hémicycle.

Le septième alinéa de l’article 132 dans sa nouvelle rédaction envisage le cas où le Gouvernement demande à faire devant l’Assemblée une déclaration sans débat. Cette forme de déclarations est déjà prévue par le Règlement actuel depuis 1959, qui dispose que le Président peut autoriser un seul orateur à répondre au Gouvernement. Il n’est pas proposé de modifier les conditions de la déclaration sans débat du Gouvernement, à laquelle un seul orateur pourra être autorisé à répondre par le Président et qui ne pourra donner lieu à aucun vote.

Après avis défavorable du rapporteur, la Commission rejette l’amendement CL 61 de M. Jean-Claude Sandrier.

Sur avis défavorable du rapporteur, la Commission rejette l’amendement CL 191 de M. Jean-Jacques Urvoas.

Elle adopte ensuite l’amendement CL 294 du rapporteur.

Puis elle rejette l’amendement CL 37 de M. Jean-Claude Sandrier.

Elle adopte ensuite l’amendement rédactionnel CL 295 du rapporteur.

Puis la Commission rejette successivement les amendements CL 192 de M. Jean-Jacques Urvoas, CL 38 de M. Jean-Claude Sandrier, CL 193 de M. Jean-Jacques Urvoas, et les amendements CL 41, CL 39 et CL 40 de M. Jean-Claude Sandrier.

Elle adopte enfin l’article 93 ainsi modifié.

Article 94

(Chapitre II de la première partie du titre III du Règlement de l’Assemblée nationale)


Modification de l’intitulé d’un chapitre

Le chapitre II de la première partie du titre III du présent Règlement est relatif aux questions orales (articles 133 à 135), tandis que le chapitre III est consacré aux questions écrites (article 139).

Le chapitre II avait été considérablement simplifié par la résolution du 26 janvier 1994, qui avait supprimé les dispositions particulières qui traitaient des questions d’actualité (procédure créée en 1969 et abandonnée dès 1974), des questions orales avec débat et des questions orales sans débat. Comme l’expliquait M. Pierre Mazeaud dans son rapport : « Le groupe de travail a considéré qu’il ne serait pas sans inconvénients de «codifier» dans le Règlement les pratiques suivies en matière de questions orales. Compte tenu du caractère évolutif de ces pratiques — rappelons, sur ce point, l’existence éphémère des questions cribles — un tel choix risquerait de consacrer réglementairement des formules qui pourraient devenir rapidement obsolètes. » (128) En conséquence, il avait été décidé de renvoyer aux soins du Bureau de l’Assemblée nationale la fixation des conditions de dépôt, de notification et de publication des questions orales, et aux soins de la Conférence des Présidents l’organisation des séances de questions orales.

Sans qu’il soit proposé de remettre en cause l’orientation retenue en 1994, une nouvelle rédaction des articles du présent chapitre est proposée, afin d’en faire un chapitre commun aux questions orales et aux questions écrites, et d’introduire un certain nombre de dispositions nouvelles, relatives :

—  aux règles de répartition des questions orales entre les groupes politiques ;

—  aux règles d’organisation et de répartition des questions orales sans débat ;

—  au signalement des questions écrites.

Par conséquent, il est proposé de modifier l’intitulé de ce chapitre, désormais consacré aux questions, et comprenant trois articles (133 à 135), tandis que le chapitre III, devenu disponible, serait consacré aux résolutions prises sur le fondement de l’article 34-1 de la Constitution (voir infra commentaire des articles 98 et 99 de la proposition de résolution).

La Commission adopte l’article 94 sans modification.

Article 95

(article 133 du Règlement de l’Assemblée nationale)


Questions orales

La disposition en vertu de laquelle la Conférence des Présidents fixe la séance hebdomadaire consacrée aux questions des députés et aux réponses du Gouvernement est transférée de l’article 135 à l’article 133 du Règlement. Le renvoi au Bureau du soin de fixer les conditions de dépôt, de notification et de publication des questions orales est supprimé.

Afin de tenir compte de la disposition figurant au sixième alinéa de l’article 48 de la Constitution, il est précisé que la fixation par la Conférence des Présidents de l’ordre du jour des questions s’applique y compris pendant les sessions extraordinaires, et qu’une ou plusieurs séances peuvent y être consacrées chaque semaine. Dans la mesure où la tenue d’au moins une séance hebdomadaire de questions au Gouvernement est de droit, il est toujours possible pour le Règlement de notre assemblée de prévoir que leur inscription à l’ordre du jour n’a pas besoin d’être décidée par l’Assemblée elle-même, mais l’est par la Conférence des Présidents (129).

D’autre part, la nouvelle rédaction de l’article 133 permet d’accorder des droits spécifiques aux groupes d’opposition ou minoritaires. Il est prévu, au deuxième alinéa, que la moitié des questions prévues dans le cadre des séances consacrées aux questions au cours d’une même semaine sont posées par des députés membres d’un groupe d’opposition. Cette disposition devrait avoir pour conséquence de donner à l’opposition un nombre de questions orales supérieur à son importance numérique, et sera très favorable aux petits groupes d’opposition. Il est précisé, au troisième alinéa, que chaque groupe pose au moins une question au cours de chacune des séances de questions orales, ce qui devrait permettre de donner également aux petits groupes minoritaires toute leur place dans cette procédure. Enfin, le dernier alinéa de l’article 133 prévoit que la Conférence des Présidents fixe les conditions dans lesquelles les députés non inscrits peuvent poser des questions, afin de permettre ainsi d’adapter la part réservée aux non inscrits dans les questions au Gouvernement.

La Commission adopte l’amendement CL 296 du rapporteur.

Sur avis défavorable de ce dernier, elle rejette ensuite l’amendement CL 160 de M. René Dosière.

Puis elle examine l’amendement CL 92 de M. Bertrand Pancher.

M. Guy Geoffroy. Comme l’avait proposé il y a déjà sept ans l’ancien président Jean-Louis Debré, nous aurions intérêt à n’organiser qu’une séance de questions au Gouvernement par semaine, dont la durée n’excéderait pas une heure et demie ou deux heures. Le changement apporté récemment a augmenté le nombre de questions, mais pas leur diversité.

M. Michel Hunault. Même si la nouvelle organisation des questions au Gouvernement apporte déjà un progrès, cet amendement méritera une vraie discussion en séance publique. Plus généralement, il serait bon que ces séances ne se réduisent pas à de vains affrontements sur des sujets abordés de façon superficielle, d’autant que la retransmission télévisée de ces débats, en laissant penser que le travail parlementaire se réduit à deux heures par semaine, tend à alimenter l’antiparlementarisme.

M. Yves Nicolin. Il me semble que l’amendement ne résout pas le problème posé par la répétition de questions de même nature. La Conférence des présidents devrait peut-être faire en sorte que, dans une même séance, un groupe ne puisse poser plus d’une question sur le même sujet. On a parfois l’impression, en effet, que le député qui interroge le Gouvernement n’a pas écouté la réponse donnée précédemment.

M. le rapporteur. Mon avis reste défavorable, mais il est vrai qu’un débat sur le sujet sera utile.

La Commission rejette cet amendement.

Elle rejette également, après avis défavorable du rapporteur, l’amendement CL 195 de M. Jean-Jacques Urvoas.

Puis elle examine l’amendement CL 194 du même auteur.

M. René Dosière. Si chaque groupe pouvait utiliser en toute liberté le temps dont il dispose dans le cadre de la séance des questions d’actualité, il serait possible d’instaurer une sorte de droit de réplique, ce qui favoriserait le dialogue entre députés et Gouvernement et donnerait un certain dynamisme aux séances. Au Québec, cela fonctionne ainsi.

La nouvelle formule des questions au Gouvernement ne nous convient pas, car elle manque de spontanéité. Le mercredi, en particulier, un ministre désireux de faire une annonce peut être tenté de faire poser par un membre de la majorité une question préparée par ses soins – c’est une pratique que l’on a connue sous toutes les législatures.

M. Jean-Jacques Urvoas. D’une certaine façon, cet amendement s’inscrit dans la logique du temps programmé.

M. le rapporteur. À titre personnel, je ne suis pas hostile à l’idée d’un « droit de suite » sur une question. Mais l’amendement se contente de permettre à un groupe de consacrer son temps de parole à un nombre réduit de questions.

M. Jean-Jacques Urvoas. En réalité, un droit de suite est déjà possible : il suffit d’utiliser le temps de la question suivante pour répliquer à la réponse du ministre. En quoi le fait, pour un groupe, de disposer librement de son temps de parole afin d’insister sur un sujet précis perturberait-il l’organisation de la séance des questions au Gouvernement ?

M. Michel Hunault. Si on a besoin de dix minutes pour poser une question, ce n’est plus une question, mais une déclaration. Dès lors, toutes les dérives sont possibles.

Par ailleurs, dans des circonstances exceptionnelles, quand l’actualité conduit plusieurs groupes à vouloir poser des questions sur un même thème, la Conférence des présidents peut décider de les regrouper afin que le Gouvernement y apporte une réponse commune.

C’est pourquoi l’adoption de cet amendement serait, à mes yeux, source de complications inutiles.

M. Bertrand Pancher. Il faudrait peut-être le rédiger autrement afin de préserver ce « droit de suite », ce dialogue entre le député et le ministre, qui me semble aller dans le bon sens.

M. René Dosière. Nous sommes prêts à le retirer en vue de proposer une nouvelle rédaction. Mais M. Hunault a raison : des questions trop longues seraient sans intérêt. Au Québec – où le temps consacré à ces questions est presque totalement réservé à l’opposition –, les échanges sont très rapides.

M. Sébastien Huyghe, président. Mais le Gouvernement y a le dernier mot.

M. Yves Nicolin. À condition que les échanges restent brefs, je suis favorable à l’idée de permettre une réplique. Mais rien n’empêche les groupes de s’organiser en ce sens.

Mme Marie-Louise Fort. À propos des séances