I. Communication de Mme Annick Girardin et de M. Didier Quentin sur les contrôles de sécurité en matière de transport aérien 2
II. Examen du rapport d’information de M. Arnaud Leroy sur le démantèlement des navires (COM [2012] 118 / no E 7225 – COM [2012] 120 / no E 7226) 4
III. Communication de M. Christophe Léonard sur la réforme de la politique régionale 11
COMMISSION DES AFFAIRES EUROPÉENNES
Mercredi 6 février 2013 à 16 h 30
Présidence de M. Christophe Léonard
puis de M. Michel Herbillon
La séance est ouverte à 16 h 30
M. Didier Quentin. Notre collègue, Mme Annick Girardin, m’a chargé de l’excuser auprès de notre commission. Elle a été retenue par une visite ministérielle à Saint-Pierre-et-Miquelon.
La découverte d'un complot terroriste en novembre 2006 --trois islamistes avaient voulu faire exploser des avions au-dessus de l'Atlantique au moyen d'explosifs liquides-- a contraint l'Union européenne à renforcer les mesures de sécurité mises en place dans ses aéroports après les attentats terroristes du 11 septembre 2001 aux Etats-Unis.
Ainsi, les passagers voyageant au départ de l'Union européenne ne peuvent prendre en cabine que des flacons ou tubes d'une contenance maximum de 100 ml, qui doivent tous tenir dans un sac fermé d'une capacité d'un litre maximum. Des exceptions sont prévues pour les produits achetés dans les magasins d'aéroports à l'intérieur de l'Union.
Cette mesure est une source de frustration pour les passagers. Sa levée est donc une bonne nouvelle, même si la mise en œuvre de cette décision ne sera pas rapide car il faut préalablement que les aéroports s’équipent en appareil de détection.
L'interdiction des liquides dans les bagages à main à bord des avions prendra fin dans l'Union européenne fin avril 2013 si les aéroports disposent d'une technologie fiable de détection des explosifs.
Tous les aéroports auraient dû avoir la capacité de vérifier le contenu des « liquides, aérosols et gels » d'ici au 29 avril 2013, malheureusement pour des raisons techniques, industrielles et financières cela ne sera pas le cas.
Nous comprenons que dans le contexte actuel il n’est pas souhaitable de lever la garde en matière de terrorisme, aussi nous vous proposons d’émettre un avis favorable à la proposition de règlement de la Commission européenne.
Nous devons également nous inquiéter de la différence qui existe entre les mesures de sécurité applicables au secteur aérien et aux autres modes de transport tels que le maritime.
M. Arnaud Leroy. Je rebondis sur la question de la sécurité des transports maritimes : s’il y a déjà eu des tentatives pour améliorer la sécurité sur les transports de croisière, je partage cependant votre inquiétude s’agissant des transports maritimes, qui sont très vulnérables.
M. Didier Quentin. Avec mon collègue Guy Lengagne, co-auteur avec moi de plusieurs rapports relatifs à ce sujet, pour notre commission, nous étions bien conscients des risques. Une commande vient d’être passée pour des paquebots pouvant accueillir quelque 8000 passagers : ces « super Titanic » seront des cibles privilégiées et nous devons y réfléchir.
La commission a ensuite approuvé le règlement (UE) de la Commission modifiant le règlement (CE) no 272/2009 en ce qui concerne l'inspection/filtrage des liquides, aérosols et gels dans les aéroports de l'UE (D024166/02 – E 7933)
M. Michel Herbillon remplace M. Christophe Léonard au fauteuil de la présidence.
M. Arnaud Leroy, rapporteur. Monsieur le Président, mes chers collègues, nous avons déjà eu l’occasion de débattre du sujet du démantèlement des navires en séance publique, en juillet dernier, j’y reviendrai. Il s’agit aujourd’hui de l’examiner sous l’angle du droit communautaire.
Le marché du démantèlement des navires a connu une croissance soutenue, au point que, depuis 2009, plus de 1 000 unités sont envoyées annuellement à la casse. Ce phénomène est dû à plusieurs facteurs : l’évolution de la législation internationale et européenne, particulièrement l’interdiction des pétroliers à coque simple ; la course à la compétitivité, qui tend à réduire le seuil à partir duquel un propriétaire juge trop élevé le coût d’entretien ou de remise en état de son navire ; la surcapacité dans le secteur du transport maritime, chez de nombreuses compagnies, comme l’opérateur français CMA CGM, en conséquence de la pénurie de marchandises à transporter ; l’explosion du cours des métaux, qui dope la valeur des carcasses ; l’accroissement tendanciel de la taille des bâtiments mis en circulation, qui confine à une course au gigantisme.
Le marché se concentre sur un oligopole asiatique : en 2011, l’Inde a trusté 458 coques à démanteler, devant le Bengladesh, la Chine, le Pakistan et la Turquie – seul pays proche géographiquement de la France à continuer de pratiquer un recyclage de taille industrielle. Ces cinq pays recyclent invariablement autour de 95 % du tonnage mondial total, profitant de coûts de main-d’œuvre imbattables et de lacunes criantes en matière de droit du travail et de l’environnement, mais aussi d’un volontarisme pour développer la mise en place de filières spécifiques propres, notamment en Chine et en Turquie, bien loin du beaching pratiqué sur certaines plages d’Asie.
Compte tenu du degré d’occupation des sols sur le littoral, des arbitrages économiques et des exigences réglementaires, liées en particulier à la protection des sites Natura 2000, aucun site industriel n’est disponible, dans les ports français, pour déconstruire les navires de taille importante. Une filière industrielle, spécialisée dans ce que je qualifierai de « pré-nettoyage », est tout de même en cours de constitution dans la région bordelaise.
Juste après le scandale du Clemenceau et des ghost ships traversant l’Atlantique pour être démantelés en Grande-Bretagne, le Grenelle de la mer exprima en effet clairement la volonté politique de développer une filière européenne de recyclage et surtout de « pré-nettoyage ». Il s’agit, avant d’envoyer les navires à la casse pour récupérer les matières premières nobles comme l’acier, de traiter les déchets toxiques de manière responsable, ce que les pays comme le Bangladesh ne sont pas en mesure de faire aujourd’hui. Cette préoccupation reste d’actualité et il est à espérer que la filière bordelaise pourra prospérer et atteindre la taille critique.
Dans les pays dominants sur ce marché, à tous les stades de la déconstruction, les mesures les plus élémentaires de protection de la sécurité et de la santé des ouvriers, ainsi que de préservation de l’eau, du sol et de l’air, sont le plus souvent négligées. La liste des améliorations indispensables à apporter est longue : le confinement des sites pour empêcher la diffusion d’émanations ou d’écoulements, qu’il s’agisse de particules d’amiante, de gaz toxiques ou de liquides chargés en métaux lourds ; la collecte, le tri, le stockage et le recyclage des hydrocarbures et des matériaux pollués ; l’équipement des chantiers en engins de levage et des hommes en matériels individuels de protection pour réduire les risques d’accidents corporels ; la ventilation des installations pour réduire les risques d’incendie, d’explosion ou d’asphyxie.
Dans l’état actuel du droit international, la déconstruction des navires en fin de vie n’est pas encadrée, le sujet n’étant abordé que tangentiellement. La convention de Bâle, qui proscrit les exportations de déchets industriels vers les pays en développement, ne constitue pas non plus un outil efficace pour améliorer les conditions de démantèlement des navires.
C’est pourquoi la convention de Hong Kong relative au « recyclage sûr et écologiquement rationnel des navires » a été adoptée, le 15 mai 2009, au terme d’une conférence diplomatique de l’Organisation maritime internationale (OMI). Ce texte couvre la totalité du cycle de vie des navires d’un tonnage supérieur ou égal à 500 gigatonnes, à l’exclusion des navires de guerre et des navires d’État – exception classique en droit maritime international. Il entend combler les insuffisances du cadre juridique international et promouvoir, de la conception des navires à leur démantèlement, en passant par leur construction et leur entretien, des méthodes compatibles avec les impératifs de droit international de protection de la santé humaine et de l’environnement.
La convention de Hong Kong entrera en vigueur vingt-quatre mois après sa ratification par quinze États dont les flottes marchandes représentent 40 % de la flotte mondiale et dont les propres capacités de recyclage s’élèvent à au moins 3 % de leurs flottes. Ces conditions cumulatives constitueront sans doute un frein à une entrée en application rapide.
Usuellement, dans les normes du droit maritime international, seul le critère du tonnage est pris en compte ; il convient de souligner cette innovation importante de la convention. J’estime, à titre personnel, que cela ne doit pas devenir un précédent.
Les navires de commerce appartenant à des sociétés européennes représentent quelque 40 % de la flotte mondiale. Toutefois, lorsque leur démantèlement commence à devoir être envisagé – autour de vingt-cinq ou trente ans après leur construction –, la plupart des bâtiments ne battent plus pavillon d’un État membre et sont même passés sous propriété d’un opérateur extra-européen.
En outre, l’Union européenne n’étant pas un État, il ne lui est pas permis, intuitu personae, d’adhérer à la convention.
Elle n’en a pas moins intérêt à agir et a donc lancé, en 2007, un processus de réflexion et de concertation, en vue de légiférer sur ce sujet. La Commission européenne, depuis 2007, a donc produit trois travaux exploratoires : un livre vert en 2007, puis deux communications en 2008 et 2010.
Au terme de ce processus, le 23 mars 2012, elle a déposé deux propositions d’actes, visant à ouvrir deux « fronts » législatifs pour donner une impulsion communautaire au dossier : une proposition de décision du Conseil « exigeant des États membres qu’ils ratifient la convention internationale de Hong Kong […] ou qu’ils [y] adhèrent » ; une proposition de règlement européen « relatif au recyclage des navires », destinée à anticiper la ratification et l’entrée en vigueur de ladite convention.
La proposition de décision invite le Conseil à contraindre les États membres à prendre sans délai – en tout état de cause sous trois ans au plus –, les mesures nécessaires pour déposer leurs instruments de ratification de la convention.
Ce texte apparaît désormais au second plan, au point qu’il n’est pas même évoqué dans le programme de la présidence irlandaise, pour deux raisons : les conditions d’entrée en vigueur de la convention, très strictes, dépendent moins du volontarisme européen que de l’adhésion des grandes puissances maritimes mondiales, comme le Liberia et Panama, et des gros recycleurs, comme l’Inde, le Bengladesh ou la Chine ; la mise en œuvre concrète de ses dispositions par l’Union européenne sera assurée par le second texte, le futur règlement, jugé, de ce fait, prioritaire.
Sans attendre la ratification et l’entrée en vigueur de la convention de Hong Kong, cet acte législatif a pour objectif général de réduire de manière significative et durable, à l’horizon 2020, les effets dommageables du recyclage des navires sur la santé humaine et l’environnement, en particulier en Asie du Sud, sans imposer pour autant de nouvelles charges économiques inutiles à nos armateurs.
Le texte tend à incorporer en droit européen les dispositions de la convention, en couvrant l’ensemble du cycle de vie des navires battant le pavillon d’un État membre de l’Union européenne. Au-delà de la mise en œuvre anticipée des exigences de la convention, il imposerait des critères plus stricts aux installations de recyclage de navires, conformément à une possibilité prévue par la convention. Pour les navires concernés, le futur règlement se substituera à celui de 2006 sur les transferts de déchets : les navires battant le pavillon d’un État membre de l’Union européenne devront établir et tenir à jour, durant la totalité de leur durée de vie utile, un inventaire des matières dangereuses présentes à bord ; des visites de contrôle seront assurées ; un plan de recyclage propre à chaque navire sera élaboré avant toute opération de démantèlement ; des autorisations d’activité seront accordées aux seules installations respectant les exigences sanitaires et environnementales retenues par la convention.
Trois dispositions, enfin, vont au-delà des prescriptions de la convention de Hong Kong : les États parties devront dresser la liste des installations de recyclage des navires qu’ils auront autorisés conformément à la convention ; chaque installation de recyclage devra élaborer et faire approuver un plan spécifique décrivant son fonctionnement ; pour chaque navire à recycler, son propriétaire devra passer un contrat spécifique avec l’installation de recyclage.
Du côté du Parlement européen, la proposition de règlement pourrait être soumise au vote en Commission Environnement le 19 février puis en séance plénière courant avril, sous réserve que soient levés une série de blocages, le rapporteur Carl Schlyter ayant formulé plusieurs propositions contestées.
La présidence irlandaise, dans son programme de travail, a indiqué qu’elle entendait conduire ce dossier à son terme, ce qui supposerait un accord en première lecture. Entre janvier et février, pas moins de quatre groupes de travail se sont tenus ou sont programmés.
La France est le premier pays à avoir ratifié la convention de Hong-Kong : le projet de loi a été adopté le 25 juillet – j’étais d’ailleurs intervenu dans le débat, tout comme la Présidente Danielle Auroi –, et le Président de la République a promulgué la loi le 22 novembre. Il reste à déposer l’instrument de ratification auprès du secrétariat de la convention.
Mais la plupart des autres pays, y compris des autres États membres de l’Union européenne, ne sont pas prêts de s’engager sur la voie de l’adoption de ce texte, qui n’a encore été paraphé que par cinq pays dans le monde.
Le service juridique du Conseil a soulevé le problème de la compatibilité de la convention de Hong Kong avec la convention de Bâle et le risque de conflit entre ces deux textes. D’un point de vue strictement juridique, les navires sont réputés exclus du champ de la convention de Bâle. La question du « retoilettage » de la proposition de règlement ne saurait toutefois être complètement éludée, ne serait-ce que parce qu’un certain nombre d’États membres la mettent en avant pour freiner l’examen du texte, brandissant la menace de la constitution d’une minorité de blocage.
Le rapporteur Schlyter a proposé d’ajouter un dispositif incitatif, à travers un fonds permettant de subventionner les armateurs européens qui opteront pour les sites respectant les normes les plus élevées. Il importe au préalable de mesurer l’impact qu’aurait une telle mesure sur les tentatives européennes de constituer des filières modernes de recyclage, comme celle, dont j’ai déjà fait mention, initiée dans la région bordelaise. Au total, même si l’idée est intéressante, je ne vous cache pas que je reste dubitatif quant à la possibilité de la mener à terme, tant la machinerie à élaborer risque de s’avérer extrêmement complexe. J’examinerai avec intérêt l’étude d’impact que le Parlement européen a décidé d’élaborer. Il serait en tout état de cause maladroit d’introduire un nouveau désavantage comparatif pour les pavillons et les ports européens, avec une nouvelle charge pesant sur leurs résultats.
Les bâtiments d’État et de guerre étaient exclus du texte de départ de la Commission européenne. Le Conseil, le 25 octobre, a souhaité inclure une « clause d’effort ». Sans ajouter de disposition injonctive, il s’agirait d’inciter les États à rapprocher leurs pratiques, pour ce qui concerne leur propre flotte, de celles préconisées dans la convention de Hong Kong pour la marine commerciale. Le trilogue sera amené à se prononcer, sans doute en mars, sur cette proposition de dernière minute, à laquelle je suis plutôt favorable. Il est en effet important que les pouvoirs publics, à tous les niveaux, promeuvent les meilleures pratiques, afin d’éviter des péripéties comme celles de l’affaire du Clemenceau, dont personne n’est sorti grandi.
M. Schlyter suggère aussi que l’inventaire des matières dangereuses soit imposé à tous les navires faisant escale dans un port de l’Union, y compris ceux battant pavillon d’un pays non membre. Cette mesure, qui mettrait tous les bâtiments sur un pied d’égalité, contribuerait à dissuader les armateurs de procéder à des dépavillonnements.
Dernière innovation, le rapporteur Schlyter propose que l’établissement d’un plan de recyclage du navire soit obligatoire tout au long de sa durée de vie et ne se limite pas à sa période ultime d’activité. Ce plan serait réactualisé au fur et à mesure du vieillissement du bâtiment et approuvé régulièrement par les autorités. Je préconise pour ma part que ce plan de recyclage permanent fasse partie des documents à fournir aux sociétés de classification lors de chaque réévaluation de la certification des navires.
Je vous propose donc d’adopter les conclusions suivantes : approuver la proposition de règlement et la proposition de décision ainsi que le choix d’adopter en priorité le premier de ces deux textes, afin de débloquer le processus de mise en œuvre des dispositions de la convention de Honk Kong par les États membres de l’Union ; ne pas se servir de prétexte de l’« interdiction de Bâle » frappant les exportations de déchets vers les pays en développement pour bloquer la ratification de la convention ; soutenir l’idée d’une étude d’impact sur le fonds incitatif, à propos duquel il serait prématuré, à ce stade, de se prononcer ; juger légitime l’introduction d’une « clause d’effort » concernant les bâtiments d’État et de guerre ; donner un avis favorable à l’amendement concernant l’obligation d’inventaire des matières dangereuses ; préconiser que le plan de recyclage permanent des navires proposé par le rapporteur de la Commission environnement du Parlement européen soit exigible par les sociétés de classification lors des réévaluations de certification.
M. Didier Quentin. À quel endroit précis de la région bordelaise cette initiative de filière de déconstruction des navires est-elle implantée ? Étant élu d’une région limitrophe, j’y suis naturellement intéressé. Avant le Clemenceau, d’autres navires de guerre désarmés ont déjà posé des problèmes. Je pense notamment au Colbert et au Foch, qui, je crois, a été récupéré par une marine sud-américaine.
Après des drames comme ceux de l’Erika ou du Prestige, la déconstruction de navires devient le sujet de préoccupation numéro un de nos compatriotes, après quoi plus personne n’en parle.
Ces usines pourraient-elles être aussi utilisées, à terme, pour la déconstruction des éoliennes, vingt ou trente ans après leur installation ?
M. le Président Michel Herbillon. Quel est le calendrier de ratification envisagé ? Certains pays manifestent-ils des oppositions ?
M. Christophe Léonard. Pouvez-vous préciser comme se calcule le taux de 40 % conditionnant l’entrée en vigueur de la convention ?
M. Arnaud Leroy, Rapporteur. Je sais que plusieurs de nos collègues suivent ces sujets depuis longtemps et croyez bien que je suis ravi de rejoindre les rangs des maritimistes de notre Commission des affaires européennes.
Pour que la convention entre en vigueur, trois conditions devront être remplies : il faudra qu’elle soit ratifiée par quinze États dont les flottes marchandes représentent 40 % de la flotte mondiale et dont les propres capacités de recyclage s’élèvent à au moins 3 % de leurs flottes. Habituellement, seules deux conditions sont requises : un nombre de pays minimum, pour éviter que les grands États pavillons fassent la loi tout seuls, et une fraction minimale du tonnage mondial.
La France, par exemple, représente 2,5 % du tonnage mondial. Pour atteindre les 40 % requis au titre de la deuxième condition, il faudra créer une dynamique car rien n’est possible sans l’adhésion de Panama, du Liberia, de la Grèce, de Malte et de Chypre. Mais il faudra de surcroît – et c’est une nouveauté en droit maritime international – que les capacités de recyclage des pays signataires soient susceptibles de traiter 3 % de leur flotte. La Chine, par exemple, est un petit pavillon mais possède une grosse capacité de recyclage. Au sein de l’OMI, tout est fait, en réalité, pour que l’Union européenne ne puisse pas avancer seule.
Pour l’instant, il n’y a pas de calendrier de ratification, car la plupart des pays de l’Organisation de coopération et de développement économiques (OCDE) bloquent le texte, considérant qu’il entre en conflit avec la convention de Bâle ; ils trouvent d’ailleurs la position française un peu cavalière. Je ne suis donc pas optimiste quant à une entrée en vigueur rapide de la convention de Hong Kong, d’autant que les accords maritimes internationaux, une fois signés, tardent souvent à se concrétiser. Ainsi, pour un accord théoriquement beaucoup plus facile à mettre en œuvre – la convention très technique sur les peintures au tributylétain, signée en 2002 –, les conditions de ratification n’ont été remplies que dix ans plus tard, malgré un règlement européen précurseur adopté en 2001.
Lors du récent Colloque national éolien, j’ai participé à une table ronde sur les éoliennes off-shore. J’en retiens qu’il y a des synergies à bâtir entre ce secteur et celui du transport maritime, dans la mesure où des acteurs dynamiques investissent dans les deux. STX et DCNS, par exemple, sont très proactifs dans la construction des structures de base comme des structures de vie de l’éolien off-shore, ainsi que dans celui des navires spécifiques nécessaires à son développement.
Le démantèlement des navires requiert de l’espace et des cales sèches mais très peu d’investissement technologique. En outre, la filière de l’off-shore éolien en est encore à ses balbutiements – les premières installations devraient voir le jour en 2017 ou 2018. Je pense par conséquent qu’il sera possible de s’adapter, d’ici à 2040, pour que les installations de recyclage de navires puissent aussi traiter le matériel éolien off-shore.
Quant au site que j’ai évoqué – exploité par une grande société française –, il est situé dans le port autonome de Bordeaux. Je vous enverrai un article du Monde à ce sujet.
Puis la Commission a approuvé la proposition de conclusions dont le texte figure ci-après.
« La Commission des affaires européennes
Vu l’article 88-4 de la Constitution,
Vu le Traité sur l’Union européenne, notamment son article 3, paragraphe 3,
Vu le Traité sur le fonctionnement de l’Union européenne, notamment ses articles 191 et 192, paragraphe 1,
Vu la Convention pour un recyclage sûr et écologiquement rationnel des navires, dite « Convention de Hong Kong »,
Vu la communication de la Commission au Parlement européen, au Conseil, au Comité économique et social européen et au Comité des régions du 19 novembre 2008 « Une stratégie de l’Union européenne pour l’amélioration des pratiques de démantèlement des navires » (COM [2008] 767),
Vu la communication de la Commission au Conseil du 12 mars 2010 « Évaluation des liens qui existent entre la Convention internationale de Hong Kong pour le recyclage sûr et écologiquement rationnel des navires, adoptée sous l’égide de l’OMI, la Convention de Bâle et le règlement de l’UE sur les transferts de déchets » (COM [2010] 88),
Considérant la proposition de règlement du Parlement européen et du Conseil relatif au recyclage des navires (COM [2012] 118 / no E 7225),
Considérant la proposition de décision du Conseil exigeant des États membres qu’ils ratifient la convention internationale de Hong Kong de 2009 pour un recyclage sûr et écologiquement rationnel des navires ou qu’ils adhèrent à cette Convention, dans l’intérêt de l’Union européenne (COM [2012] 120 / no E 7226),
1. Approuve lesdites propositions de règlement et de décision ;
2. Se range à l’avis que la proposition de règlement doit être débattue et adoptée en priorité, afin de débloquer le processus de mise en œuvre des dispositions de la convention de Hong Kong par les États membres de l’Union européenne, et ne voit pas d’inconvénient à ce que la proposition de décision soit adoptée dans un second temps ;
3. Estime que l’« interdiction de Bâle » frappant les exportations de déchets vers les pays en voie de développement reste une priorité pour lutter contre le « dumping environnemental » mais ne doit pas servir de prétexte pour bloquer la ratification de la convention de Hong Kong ;
4. Soutient l’idée d’une étude exploratoire pour examiner la faisabilité d’un fonds incitatif destiné à subventionner les armateurs européens qui opteront pour les sites de démantèlement respectant les normes sanitaires et environnementales les plus élevées, ainsi que pour évaluer l’impact qu’un tel dispositif aurait sur les pavillons et les ports européens ;
5. Juge légitime l’introduction d’une « clause d’effort » concernant les bâtiments d’État et de guerre, dès lors qu’en seront exonérés ceux opérant sur les théâtres extérieurs ;
6. Est favorable à l’amendement soumis par le rapporteur de la Commission environnement, santé publique et sécurité alimentaire du Parlement européen, tendant à imposer aux navires battant pavillon d’un État non-membre de l’Union européenne l’obligation d’inventaire des matières dangereuses comme condition d’entrée dans les ports de l’Union européenne ;
7. Prend acte de l’amendement soumis par le rapporteur de la Commission environnement, santé publique et sécurité alimentaire du Parlement européen, tendant à rendre obligatoire, pour chaque navire européen et tout au long de sa durée de vie, l’établissement d’un plan de recyclage, et préconise que celui-ci fasse partie des documents à fournir aux sociétés de classification lors de chaque réévaluation de sa certification. »
M. Christophe Léonard, rapporteur. Monsieur le Président, Mes chers Collègues, alors que l’ordre du jour du Conseil européen de demain est consacré aux négociations du cadre financier pluriannuel (CFP) pour 2014-2020, il nous a semblé important, à Sophie Rohfritsch et moi-même, de faire le point sur la question de l’enveloppe financière consacrée à la politique de cohésion, qui est, je le rappelle, le deuxième poste de dépenses communautaires après la PAC. L’issue des négociations de demain est importante, car sans accord les discussions sur le nouveau périmètre de la politique de cohésion ne pourront commencer, ce qui hypothéquerait grandement les chances de voir la nouvelle architecture mise en œuvre comme prévu au premier janvier 2014.
Le 6 octobre 2011, la Commission européenne a adopté un ensemble de propositions législatives relatives à la politique de cohésion de l’Union européenne pour la période 2014-2020. Ces mesures législatives portent sur le règlement général et les règlements spécifiques des cinq fonds européens du paquet cohésion. Cette adoption a fait suite à la proposition, formulée par la Commission européenne le 29 juin 2001, de doter la politique de cohésion, pour la période 2014-2020, de 376 milliards d’euros, soit un budget globalement inchangé par rapport à 2007-2013. Le 22 novembre dernier, cette proposition a été ramenée par le président du Conseil européen, Monsieur Herman Van Rompuy, à une enveloppe nettement inférieure, ventilée comme suit : 161 milliards d’euros pour les régions les moins développées (PIB<75 % moyenne de l’UE), 31 milliards pour les régions en transition (75 % moyenne UE<PIB<90 % moyenne de l’UE), et 50 milliards d’euros pour les régions les plus développées (PIB>90 % moyenne de l’UE), ainsi que 8,7 milliards pour la coopération territoriale, 1,3 milliard d’allocation spéciale pour les régions ultra-périphériques (RUP), 66 milliards pour le Fonds de cohésion, soit un total de 320 milliards d’euros environ.
Afin d’accroître l’efficacité des dépenses de cohésion, la Commission européenne souhaite par ailleurs mettre en place un certain nombre d’obligations et de conditions. Il s’agit, d’une part, de concentrer les dépenses sur un certain nombre d’objectifs thématiques liés à la stratégie Europe 2020, conformément aux souhaits exprimés par le Parlement européen, afin d’orienter les actions des États membres en prévoyant des taux minimum d’investissement dans certains objectifs. Le nouveau règlement prévoit ainsi onze objectifs thématiques : renforcer la recherche, le développement technologique et l’innovation ; améliorer l’accessibilité aux technologies de l’information et de la communication et leur utilisation; améliorer la compétitivité des PME ; soutenir le passage à une économie faible en carbone dans tous les secteurs ; promouvoir l’adaptation au changement climatique, la prévention et la gestion des risques ; protéger l’environnement et promouvoir l’utilisation efficace des ressources ; promouvoir un système de transport durable et éliminer les goulets d’étranglement dans les infrastructures clés du réseau de transport ; promouvoir l’emploi et soutenir la mobilité du travail ; promouvoir l’inclusion sociale et combattre la pauvreté ; investir dans l’éducation, les compétences et l’apprentissage tout au long de la vie et renforcer la capacité institutionnelle et l’efficacité de l’administration publique. Les États membres devront choisir entre ces onze objectifs, qui se déclinent en priorités d’investissement.
D’autre part, le règlement prévoit des taux minimum d’investissement. Par exemple, pour les régions les plus développées et les régions en transition, au moins 80 % de l’enveloppe FEDER devra être consacrée aux trois priorités d’investissement suivantes : « le passage à une économie faible en carbone », « la compétitivité des PME », « la recherche, le développement technologique et l’innovation ».
Enfin, la Commission souhaite instaurer trois conditions à l’octroi des fonds. La première est la conditionnalité macro-économique : les États faisant l’objet d’une procédure pour déficit excessif pourront subir une suspension des fonds. La deuxième est dite « conditionnalité ex ante » : la Commission a listé les conditions qu’elle estime nécessaires pour que les fonds soient efficaces, lesquelles correspondent globalement au respect de la réglementation existante. Par exemple, pour l’objectif « renforcement de la compétitivité des entreprises », l’État membre devra avoir mis en place les mesures qui permettent de créer une entreprise en trois jours et à moins de 100 euros. Si les conditions ne sont pas remplies, les Etats devront préciser les mesures à prendre pour y remédier avant fin 2016. La Commission se réserve le cas échéant la possibilité de ne pas verser les fonds. Enfin, la « conditionnalité ex post » est, quant à elle, liée à la performance des programmes. La Commission prévoit ainsi une réserve de performance de 5 % du budget, qui sera mise de côté et distribuée après évaluation en 2017 et 2019 aux programmes qui remplissent leurs objectifs, tandis qu’une partie des financements pourra être suspendue, voire supprimée, si les évaluations mettent en évidence un manque de résultats.
Deux sujets cristallisent actuellement les discussions : le montant global de l’enveloppe allouée à la politique de cohésion, et la conditionnalité macro-économique.
Les discussions au sein du Conseil européen ont fait apparaître une fracture très nette entre les États « amis de la cohésion », emmenés par la Pologne, qui souhaitent au minimum le maintien de la dotation existante, et les « amis du dépenser mieux », dont l’Allemagne et le Royaume-Uni, qui réclament des coupes nettes et dénoncent les gaspillages – ils s’appuient en cela sur le rapport publié le 25 avril 2012 par la Cour des comptes européenne qui juge sévèrement le manque de suivi à Bruxelles des projets subventionnés – appellent à la nécessaire rigueur financière, et fustigent une forme d’addiction économique des grands bénéficiaires de cette politique, dont la croissance dépendrait trop de Bruxelles.
La politique de cohésion a donc au fil des discussions du cadre financier 2014-2020 vu son enveloppe budgétaire prévisionnelle baisser de plus de 50 milliards d’euros, au détriment principalement des régions les plus favorisées et des régions en transition.
A ce stade, le Parlement européen et le Comité des régions sont pour leur part pour le maintien « à tout le moins » des montants actuellement consacrés à la politique de cohésion. Il convient de rappeler à cet égard qu’aux termes de l’article 312 du Traité sur le Fonctionnement de l’Union européenne, l’adoption du règlement final requiert l’approbation du Parlement européen.
Par ailleurs, États comme collectivités, en particulier en France, sont vent debout contre la conditionnalité macro-économique qui a été supprimée par amendement par le Parlement européen le 11 juillet 2012. Le Parlement considère que « les régions ne doivent pas être punies pour des erreurs commises par les Etats membres », conformément à ce qu’a déclaré Mme Constanze Krehl, eurodéputée allemande, rapporteure sur le texte. De son côté, le Comité des régions n’est pas hostile à des conditions ex ante, mais pas de nature macroéconomique. Il partage donc à cet égard le point de vue du Parlement européen et estime que la macro-conditionnalité va pénaliser les régions par rapport à d’éventuelles déviances de l’État. Le sujet demeure tendu. Rencontré il y a trois semaines à Bruxelles, les fonctionnaires de la Commission ont indiqué cependant que la conditionnalité macro-économique ne devait pas être entendue comme une obligation de résultat mais comme une obligation de moyens. La plupart des pays y étant favorables, la conditionnalité macroéconomique devrait être adoptée.
L’objectif recherché par la nouvelle politique de cohésion 2014-2020 est d’améliorer l’efficacité de la dépense européenne. A ce titre, la mise en œuvre de conditionnalités par la Commission peut être regardée comme un progrès, à l’exception de la conditionnalité macroéconomique, en ce qu’elle renvoie à l’assujettissement des politiques budgétaires nationales à l’appréciation de l’exécutif européen et peut, par conséquent, pénaliser des échelons administratifs qui ne sont pas directement responsables d’éventuels déficits globaux constatés à l’échelon national.
Cette recherche de la performance est toutefois contrebalancée par la perspective d’une baisse du budget de la politique de cohésion, qui s’inscrit elle-même dans une baisse globale du cadre financier.
En effet, si la proposition initiale de la Commission européenne s’élevait à 376 milliards d’euros, le budget alloué à la cohésion a fait l’objet d’un arbitrage à 320 milliards d’euros au 23 novembre 2012, à comparer avec les 355 milliards d’euros alloués à la cohésion sur l’exercice 2007-2013, soit une baisse de près de 10 % en euros constants. Par ailleurs, alors que le budget de la cohésion représentait environ 36 % du budget total de l’Union sur la période budgétaire précédente, la proposition actuelle le porterait aux alentours de 32 %, ce qui constitue une illustration du primat de la logique budgétaire sur la politique européenne.
En outre, dans le détail du budget de cohésion, il apparaît, comme cela nous a été indiqué lors de nos auditions à Bruxelles, que la coopération transfrontalière, pour laquelle la Commission avait proposé initialement une augmentation de 30 % de la ligne budgétaire (soit 10 milliards d’euros), a malheureusement constitué la variable d’ajustement dans la négociation budgétaire entre États membres.
Cet arbitrage s’inscrit manifestement dans un mouvement global de recul de certains instruments tels que le Fonds d’ajustement à la mondialisation, le Fonds européen d’aide aux plus démunis, ou le programme Erasmus, dont les légitimités sont aujourd’hui contestées, et la pérennité menacée, du fait d’une tendance lourde au repli sur soi de la part des États membres en période de crise économique et budgétaire. Chaque État privilégie en effet in fine les dépenses dont il bénéficie aujourd’hui plutôt que celles dont il pourrait bénéficier demain dans une Europe davantage tournée vers la recherche et la croissance.
A l’échelle de la France, la performance de l’utilisation des crédits européens sera aussi fonction des modalités de gestion qui seront choisies dans le futur acte III de la décentralisation – comme je l’indiquais dans ma communication du 12 décembre dernier – ainsi que, sans doute, de l’amélioration et de la simplification des procédures, la complexité de l’utilisation des fonds européens étant souvent due à la réglementation nationale surajoutée.
Mme Marietta Karamanli. Je remercie le rapporteur pour cette communication dense et claire qui va à l’essentiel sur les préoccupations que l’on peut avoir en matière de réforme de la politique régionale. Je souhaiterais revenir sur un point particulier celui des objectifs qui ont été fixés, notamment celui de la conditionnalité macro-économique. Il existe une contradiction, pour nous Français, au regard de nos habitudes depuis l’adoption de la loi organique relatives aux lois de finances (LOLF), car les objectifs qui ont été fixés ne sont pas liés à des moyens. L’approche européenne peut dès lors apparaître comme une anomalie à nos yeux. En l’état actuel des informations dont on dispose, peut-on agir pour réparer cette anomalie, faire en sorte que les objectifs fixés soient liés à des moyens, soit évaluables ? Le désengagement de l’Union européenne et des Etats membres s’expliquent parce que ce que finance l’Union européenne n’est ni mesuré ni évalué. L’enjeu est politique. Est-il prévu de prendre une résolution sur ce sujet, de demander à l’Union européenne qu’elle alloue des moyens aux objectifs qu’elle fixe ?
M. Christophe Léonard, rapporteur. Je ne suis pas certain de pouvoir apporter une réponse exhaustive à cette question. Il existait auparavant au niveau de l’Union européenne la procédure du dégagement d’office qui avait vocation à pousser les régions à consommer les crédits pour ne pas perdre le bénéfice de leur allocation. Dans le cas présent, il y a une volonté de se fixer des objectifs précis en amont en accord avec la stratégie « Europe 2020 », de les mesurer avec le critère de la conditionnalité ex post. Il existe également une forme d’incitation avec la réserve de 5 % .
Les réponses seront dans le règlement général et les règlement spécifiques actuellement en cours de discussion. Les débats ont, en effet, déjà commencés sans attendre le vote définitif du cadre financier pluriannuel. Les discussions sur le Fonds social européen (FSE) sont ainsi dans la phase du trilogue, et au niveau de la France, il existe le contrat de partenariat qui va fixer l’allocation des ressources. Des marges de discussion existent encore, la réponse est donc en train de se construire. Lorsque le cadre financier pluriannuel sera fixé, si un accord est trouvé lors du prochain Conseil européen – et il devrait l’être- les enveloppes de crédits seront distribués par fonds structurels ce qui donnera une meilleure lisibilité car il est difficile de discuter uniquement sur des principes sans avoir les précisions nécessaires sur les fonds budgétaires alloués. Une fois l’accord au Conseil européen trouvé, le Parlement européen, la Commission et le Conseil de l’Union européenne adopteront le règlement général et les règlements spécifiques. Le rapport d’information intègrera ces éléments d’information. La réponse complète n’existe donc pas à l’heure actuelle, elle est en train de s’élaborer.
Mme Marietta Karamanli. Je voulais souligner le constat d’impuissance que l’on peut observer au niveau européen sur certains sujets, dont celui-ci. Lorsqu’on lit dans le projet de communication que chaque Etat membre privilégie les dépenses dont il sera le bénéficiaire, on peut s’interroger sur la dimension de solidarité qui existe au sein de l’Union européenne.
Si définir des objectifs c’est une avancée indéniable, il faut également pouvoir les mesurer et les renforcer, et ne pas uniquement penser en tant qu’Etat membre, au bénéfice que l’on pourra en retirer.
M. Christophe Léonard, rapporteur. Je souhaite ajouter une remarque à titre personnel. Définir des objectifs, dépenser mieux sont des avancées louables. Néanmoins il faudrait davantage mettre en commun. Au regard de la crise économique actuelle, les éléments qui fondent l’identité européenne, la citoyenneté européenne, sont plutôt revus à la baisse. Cela apparaît comme un signe négatif alors qu’une mise en commun de moyens plus importante, notamment au niveau des fonds européens, serait gage d’une meilleure efficacité. Chaque État membre s’est recentré sur la contribution et le retour nets qu’il pouvait attendre de son investissement. Le constat d’un repli sur soi y compris à l’échelle européenne est inquiétant, les investissements d’avenir ne sont pas envisagés.
M. Arnaud Leroy. L’analyse personnelle que tu viens de porter est importante et devrait figurer dans le rapport. Je partage ton analyse. Tu faisais référence aux zones transfrontalières, c’est relativement inquiétant. Ce sont des zones économiquement assez fortes où des tissus industriels et des métropoles sont associées. Les potentiels de croissance et de développement sont conséquents du fait qu’il s’agit de villes universitaires dans lesquelles se trouvent des laboratoires scientifiques. Je comprends à la fois la demande d’un surplus de crédits – je suis élu, en tant que député représentant les Français de l’étranger, de la péninsule ibérique, partie de l’Europe qui a reçu un nombre important de fonds de cohésion et qui se bat pour les conserver -, et celle concernant l’utilisation de ces crédits. L’Union européenne pourrait envisager l’établissement de « peer review » pour contrôler l’utilisation des crédits. Les parlementaires européens pourraient également s’associer avec les parlementaires nationaux du pays destinataire des fonds pour évaluer et contrôler la dépense qu’ils en font. La confiance s’est brisée, et cela va au-delà du fait de ne pas accroître les crédits. Il y a une véritable crise de confiance, qui ne doit pas nous faire oublier, malgré les obligations de solidarité de ne pas assurer le suivi d’un budget comme celui du FEDER, qui est le second budget de l’Union européenne.
L’Europe devrait se doter d’une nouvelle méthodologie. En effet les critères associés au mieux dépenser pourraient également amener à une restriction de la dépense, parce que celle-ci sera plus difficile à mettre en oeuvre, et limiter à tort les besoins. Il faut être attentif à ce risque et opérer un véritable portage politique.
M. Christophe Léonard, rapporteur. La question qui vient d’être évoquée revient à se demander quels seront les critères que l’on va retenir pour bien évaluer la dépense ; c’est un élément important actuellement en cours d’élaboration.
Dans le cadre financier pluriannuel, le budget de l’Union européenne équivaut à environ 1 % du revenu net brut de l’Union européenne. A titre de comparaison nationale, cela correspond au 1 % du budget national de la culture en France. Cela reste très modeste et les marges de progression s’avèrent énormes.
La séance est levée à 17 h 50
Membres présents ou excusés
Commission des affaires européennes
Réunion du mercredi 6 février 2013 à 16 h 30
Présents. - M. Michel Herbillon, Mme Marietta Karamanli, M. Christophe Léonard, M. Arnaud Leroy, M. Didier Quentin
Excusé. - M. Lionnel Luca