En matière d’environnement, l’Europe occupe une place que certains jugeront peut-être excessive, mais qui, en tout état de cause, ne peut pas être ignorée : plus de 150 directives sont en vigueur sur des sujets aussi différents que la qualité des eaux, le traitement des déchets, la faune, la flore et, bien sûr, la pollution atmosphérique et les carburants. A cet égard, la période récente a été dominée par le projet de directive restructurant le cadre communautaire de taxation des produits énergétiques, et par les suites du programme Auto oil.

Depuis plusieurs années, notre pays plaide pour un relèvement de ces minima communautaires : une harmonisation plus poussée sur le plan fiscal se justifie, en effet, pour prévenir des distorsions de concurrence préjudiciables au bon fonctionnement du marché unique.

Cette réflexion a progressivement rejoint d’autres préoccupations, tout aussi légitimes : celle de favoriser la réduction des émissions de gaz à effet de serre, ne serait-ce que pour respecter les termes de l’accord de Kyoto de décembre 1997 (engagement, pour les pays de la Communauté européenne, de diminuer leurs émissions de gaz à effet de serre de 8% entre 1990 et la période 2008-2012, ce qui s’est traduit, pour la France, par un objectif de stabilisation compte tenu du niveau relativement faible des émissions sur son territoire), et de rechercher une assiette autre que le travail pour le financement de la protection sociale, la taxation des activités polluantes pouvant constituer une illustration pratique de la " théorie du double dividende " (taxation des pollutions pour obtenir un premier dividende environnemental, et financement par ce biais d’une baisse des charges pesant sur le travail pour obtenir un second dividende en termes d’emploi).

C’est dans cette perspective que s’inscrit la proposition de directive du 17 mars 1997, qui envisage, effectivement, une extension du régime de taxation appliqué aux carburants à l’ensemble des produits énergétiques, c’est-à-dire les combustibles (gaz, charbon, etc.) et l’électricité. Son exposé des motifs indique que les recettes nouvelles ainsi dégagées pourraient être utilisées pour diminuer les charges qui pèsent sur le travail. La France souhaite l’adoption rapide de cette directive et prévoit, d’ores et déjà, d’élargir l’assiette de la taxe générale sur les activités polluantes (TGAP), instituée par l’article 45 de la loi de finances pour 1999, aux consommations intermédiaires d’énergie, à compter de 2001 ⁽⁾. Le Gouvernement, conscient de la préoccupation des milieux économiques et du souci de nombreux parlementaires, parmi lesquels votre Rapporteur général, d’éviter de créer des distorsions de concurrence préjudiciables à l’industrie française tant qu’un cadre communautaire ne sera pas institué, a pris le soin de consulter l’ensemble des acteurs concernés ⁽⁾. La concertation est en cours.

Ces deux textes font suite aux conclusions du programme Auto-oil mené conjointement par la Commission européenne et les industries automobile et pétrolière concernées en vue d’améliorer la qualité de l’air, notamment dans les centres urbains. La conjugaison du renforcement des normes applicables aux carburants, d’une part, et aux véhicules, d’autre part, doit permettre de réduire la pollution urbaine, à l’horizon 2010, de 75% à 85% selon les polluants par rapport aux niveaux atteints en 1990, malgré la croissance attendue de 30% du trafic routier. Or, la première série de spécifications entrera en vigueur le 1^er janvier 2000. Une seconde étape sera franchie en 2005, avec de nouvelles normes, qui doivent encore, pour partie, être précisées, dans le cadre d’un programme dit " Auto-oil II ", qui doit aboutir d’ici à la fin de l’année en cours.

Pour des raisons ayant trait à la santé publique et à la protection de l’environnement, la directive n° 98-70 précitée impose, donc, à compter du 1^er janvier prochain, les normes suivantes :

– contenu en soufre des carburants routiers : 150 milligrammes par kilo (maximum) pour l’essence et 350 milligrammes par kilo pour le gazole (50 milligrammes par kilo pour l’ensemble de ces carburants en 2005) ;

– contenu en benzène : teneur maximale de 1% (5% actuellement).

Son article 3 prévoit également, toujours à compter du 1^er janvier 2000, l’entrée en vigueur de normes destinées à réduire la teneur en plomb des carburants sur le territoire des Etats membres de la Communauté européenne : elle ne pourra plus excéder 0,005 gramme par litre, alors que la norme qui permet de distinguer, aujourd’hui, en France, le supercarburant sans plomb du supercarburant plombé, est de 0,013 gramme par litre.

La directive n° 98-70 réglemente strictement la teneur en plomb des carburants mis à la consommation dans l’Union européenne.

Ce niveau, qui peut être qualifié de résiduel, imposait à la France d’abaisser encore la teneur en plomb du produit correspondant à l’indice d’identification n° 11 du tableau B du 1 de l’article 265 du code des douanes (dit supercarburant sans plomb), qui passe, en application du texte susvisé, de 0,013 gramme par litre à 0,005 gramme par litre. Cette modification est mise en œuvre, sur le plan fiscal, par le 1° du I du présent article.

La portée de cette interdiction est importante pour la France : malgré une diminution régulière, 30% des essences consommées sont encore des produits contenant du plomb, comme le montre le tableau ci-après, et 15% des automobiles en circulation ont été construites avant 1987 et ne peuvent donc utiliser que ce carburant.

Pourtant, la France n’a pas demandé, comme elle le pouvait, de dérogation, ne jugeant pas opportun de différer l’entrée en vigueur d’une réglementation qui s’applique déjà sur le territoire de plusieurs Etats membres (Allemagne, Autriche, pays scandinaves) et qui est favorable à la protection de l’environnement ⁽⁾. En conséquence, la vente des carburants plombés sera effectivement interdite sur le territoire français le 1^er janvier 2000.

Dans le même temps, il n’était pas envisageable d’imposer le renouvellement ou la modification des automobiles ou deux roues qui utilisent ces carburants, d’autant qu’il s’agit, souvent, de véhicules anciens appartenant à des ménages modestes. C’est pourquoi il est prévu que, le 1^er janvier 2000, les carburants plombés seront remplacés par un produit de substitution, dit " supercarburant 97 ", ou " ARS " (anti-récession de soupapes), à savoir du supercarburant sans plomb auquel est ajouté un additif à base de potassium pour éviter l’usure mécanique de certaines pièces des moteurs, notamment les soupapes de gaz d’échappement.

En termes de fiscalité, ce produit relèverait, en l’absence de disposition spécifique, du tarif appliqué au supercarburant sans plomb, qui est inférieur à celui des carburants plombés. En effet, l’article 265-3 du code des douanes prévoit que " tout produit destiné à être utilisé, mis en vente ou utilisé comme carburant pour moteur ou comme additif ou en vue d’accroître le volume final des carburants pour moteur est assujetti à la taxe intérieure de consommation au taux applicable au carburant dans lequel il est incorporé ou auquel il se substitue ". Or, l’application de cette règle présentait un double inconvénient :

– environnemental : toute incitation fiscale à l’acquisition de véhicules récents, plus avancés technologiquement et donc émetteurs d’une moindre quantité de polluants, aurait été supprimée ;

– budgétaire : environ 2 milliards de francs de pertes de recettes.

C’est pourquoi le Gouvernement propose que ce carburant relève non pas du tarif qui prévaut pour l’essence sans plomb, mais de celui du produit auquel il se substitue, à savoir l’actuelle essence plombée ⁽⁾. Ce choix sera neutre pour les utilisateurs concernés : le prix du nouveau carburant sera équivalent à celui de l’essence plombée actuelle.

Ce dispositif fait l’objet, dans le présent article, des mesures présentées ci-après.

La prise en compte de l’environnement en matière de TIPP n’est pas nouvelle : elle s’opère de façon progressive depuis deux ans en s’appuyant sur les recommandations formulées par notre collègue, Mme Nicole Bricq, dans son rapport sur la fiscalité écologique ⁽⁾.

– déduction totale (au lieu de 50% précédemment) de la TVA grevant le gaz de pétrole liquéfié (GPL), le gaz naturel-véhicules (GNV) et l’électricité consommés par les véhicules des sociétés, et, parallèlement, suppression de ce droit pour le gazole (article 15) ;

– baisse des taux de TIPP et de TICGN applicables au GPL et au GNV, de 8% environ (article 16) ;

– possibilité pour les conseils généraux d’exonérer de " vignette ", en totalité ou à concurrence de la moitié, les véhicules fonctionnant au moyen du GPL, du GNV ou de l’énergie électrique (article 98).

· La loi du 2 juillet 1998 portant diverses dispositions d’ordre économique et financier a modifié la formule de calcul de la puissance administrative des véhicules qui détermine le tarif de la vignette, de la carte grise et de la taxe sur les véhicules des sociétés : la nouvelle formule prend en compte la puissance réelle des véhicules et les émissions d’oxyde de carbone. Pour les véhicules qui fonctionnent alternativement au supercarburant et au GPL, la puissance administrative est calculée sur la base d’un fonctionnement au GPL, ce qui est plus avantageux (article 62).

· Dans le cadre de la loi de finances pour 1999, enfin, l’effort en faveur de la protection de l’environnement a été prolongé en vue d’améliorer la qualité de l’air dans les centres urbains :

– un processus, programmé sur sept ans, de réduction de l’écart de taxation entre le gazole et l’essence, a été engagé. Dans le même temps, les taux de TIPP et de TICGN applicables au GPL et au GNV ont été de nouveau abaissés (65,71 francs pour 100 kg et 55 francs pour 100 m3, soit pratiquement les taux minimums communautaires obligatoires). Le taux de TIPP applicable à l’" aquazole " a été réduit de 15% (exonération de la part d’eau). Le volume de GPL/GNV donnant lieu, pour les exploitants de transport public en commun de voyageurs et les taxis, à un remboursement de TIPP/TICGN, a été porté, respectivement, de 12.000 litres à 40.000 litres et de 6.500 litres à 9.000 litres (articles 26, 27 et 28) ;

– le régime d’amortissement exceptionnel prévu pour les véhicules propres a été étendu aux véhicules fonctionnant en bicarburation et prorogé jusqu’au 1^er janvier 2003 (article 46) ;

– les conseils régionaux ont été autorisés à exonérer les véhicules propres, en totalité ou à concurrence de la moitié, de la taxe sur les " cartes grises " (article 98).

– comme on l’a vu, cette orientation apparaît déjà au niveau des choix opérés pour la suppression de l’essence plombée : le Gouvernement n’a pas demandé de dérogation à l’échéance du 1^er janvier 2000 et n’a pas appliqué au nouveau carburant additivé la fiscalité des produits sans plomb, jugeant qu’il n’était pas souhaitable de supprimer toute incitation fiscale à l’acquisition de véhicules récents et donc moins polluants ;

– le rééquilibrage progressif de la fiscalité du gazole et de l’essence sans plomb est poursuivi. On rappellera que, dans ce domaine, l’objectif du Gouvernement est d’aligner l’écart français de taxation entre ces deux carburants sur l’écart moyen communautaire en sept ans, pour des raisons environnementales mais également industrielles (la progression de la demande liée à l’écart de taxation contraint la France à importer le quart du gazole qu’elle consomme) et budgétaires ⁽⁾. Pour la deuxième année consécutive, cette mesure se traduit par une hausse de la TIPP sur le gazole de 7 centimes par litre. On note qu’à ce jour, l’écart français de TIPP entre le gazole et le supercarburant est encore supérieur de plus de 36% à la moyenne communautaire ;

– concomitamment, il est proposé de geler de nouveau la fiscalité applicable au supercarburant sans plomb et aux autres carburants propres : GPL (dont la consommation poursuit sa progression), GNV (le nombre de véhicules équipés pour rouler au gaz a fortement augmenté et atteint désormais 120.000 ; celui des bus a doublé) et aquazole. Ce choix comporte une dimension environnementale certaine et, de surcroît, illustre un souci plus global de modération de la pression fiscale ⁽⁾.

La mesure proposée peut donc être très avantageusement comparée aux augmentations qui sont intervenues dans le passé, comme en témoignent les tableaux présentés ci-après.

Dans ce contexte de modération fiscale, votre Rapporteur général ne peut que regretter, encore une fois, que les évolutions à la hausse des cours du brut soient toujours instantanément répercutées sur les consommateurs, à la différence des variations à la baisse.

Votre Rapporteur général s’était déjà étonné, il y a un an, de l’inertie des prix de vente des carburants routiers, malgré la baisse spectaculaire des cours du pétrole brut. Au terme d’une analyse des mécanismes qui président à la formation des prix des carburants routiers, il avait constaté, effectivement, que si la hausse des cours intervenue en 1996 s’était bien traduite par une augmentation immédiate des prix des carburants, leur baisse, depuis 1997, n’avait été répercutée qu’avec un certain décalage dans le temps (rapport n° 1111, tome II, volume 1, pages 324 et suivantes).

Pourtant, la valeur du baril de brent, qui était de 24 dollars en décembre 1996, n’était plus que de 17 dollars un an plus tard, et de 11 dollars fin 1998, cours qu’il a d’ailleurs conservé au premier trimestre de l’année 1999. En moyenne annuelle, le cours moyen s’est établi à 13 dollars en 1998, contre 19 dollars en 1997. Sur la période considérée, et en particulier durant le premier semestre de 1998 (période au cours de laquelle la baisse des prix hors taxes du supercarburant sans plomb, du supercarburant plombé et du gazole, qui a été, respectivement, de 8,1%, 8,46% et 16,36%, a été inférieure à celle du baril), un phénomène de reconstitution des marges s’est exercé au détriment des consommateurs. Votre Rapporteur général s’en était ému, le 10 mars 1998, dans une lettre qu’il avait adressé aux responsables des principales compagnies pétrolières et des organisations représentatives de la profession.

Depuis le 12 février 1999, le mouvement baissier a cédé la place à une forte hausse des cours du pétrole. Le baril de brent est remonté au-dessus de 20 dollars au début de l’été (son cours était de 23 dollars le 13 septembre dernier). Comme votre Rapporteur général l’a déjà souligné dans le volume 1 du tome I du présent rapport, il faut y voir la conséquence de l’accord de réduction de la production conclu le 23 mars 1999 entre l’OPEP et certains autres grands pays producteurs. En outre, la demande s’avère cette année plus dynamique que l’an passé. Les prix des produits sur le marché de Rotterdam, qui intègrent également des coûts d’approvisionnement et de raffinage, ont enregistré une évolution parallèle.

Or, les prix hors taxes des carburants sur le marché français (et plus largement européen) ont immédiatement suivi l’évolution des cotations des produits sur le marché de Rotterdam (le prix hors taxes du supercarburant sans plomb est ainsi passé de 98 centimes à 1,47 franc par litre entre janvier et août 1999, et celui du gazole de 92 centimes à 1,30 franc). Certes, le marché français de la distribution des carburants est très concurrentiel et les prix hors taxes demeurent inférieurs, dans notre pays, à la moyenne communautaire. Mais il est surprenant que le caractère concurrentiel d’un marché n’entraîne pas la même rapidité dans les mouvements baissiers que dans les tendances haussières.

Pourtant, il est de plus en plus difficile aux compagnies pétrolières d’incriminer la fiscalité. On rappellera, à cet égard, que la TIPP :

– est fixée annuellement dans la loi de finances à un taux qui s’applique à partir du 11 janvier et qui reste le même jusqu’au 11 janvier de l’année suivante ;

– qu’elle est proportionnelle à la quantité et non au pourcentage du prix. Dès lors, elle est indépendante de la variation du prix hors taxes ;

– que la part des taxes dans le prix des carburants routiers tend, mécaniquement, à diminuer (elle est ainsi passée, entre 1998 et 1999, de 81% à 78%).

De plus, le Gouvernement, en ce qui le concerne, fait preuve à la fois de cohérence et de retenue dans la définition de sa politique fiscale applicable aux carburants routiers. Depuis deux ans, il s’attache à rééquilibrer progressivement le poids des taxes pesant respectivement sur le gazole et sur l’essence sans plomb, afin de réduire une distorsion préjudiciable à l’environnement mais aussi à l’industrie française du raffinage, et inscrit cette orientation dans un cadre général de modération de la pression fiscale : il observe, avec raison, que " la France sera ainsi un des rares grands Etats européens à ne pas avoir relevé sa fiscalité sur l’essence sans plomb, consciente que les ménages ont déjà supporté les conséquences du relèvement des prix du supercarburant causé par l’évolution des cours des produits pétroliers ". Mais il semble à votre Rapporteur général qu’il devrait désormais se rapprocher des industriels concernés afin de trouver, par la concertation sinon par la régulation, les moyens de faire que les forces du marché ne s’exercent pas toujours au détriment des consommateurs.

Au total, le gain budgétaire de la mesure proposée par le présent article est évalué à 2.700 millions de francs, y compris l’incidence en matière de TVA qui est de 240 millions de francs.

On rappellera que les recettes de TIPP se sont élevées à 153,9 milliards de francs en 1998, soit une progression de + 2,1% par rapport à 1997 : à mode de comptabilisation constant cette variation aurait été de + 4,1%, une normalisation du mode d’enregistrement comptable des encaissements du mois de décembre étant intervenue à la fin de l’année 1998.

Le dynamisme de la consommation de supercarburants, déjà relevé en 1998, qui s’accompagne d’une moindre érosion des rentrées fiscales en raison du rattrapage progressif de la TIPP sur le gazole initié l’année dernière, a conduit le Gouvernement à réviser à la hausse, pour 1999, ses prévisions de recettes, qui sont désormais, sur la base d’une hypothèse de progression de la consommation globale de produits pétroliers de 2,6%, de 162 milliards de francs (160,1 milliards de francs en loi de finances initiale).

L’évaluation proposée pour 2000 repose sur une hypothèse de progression de la consommation de 2,3%.

Le présent article procède également à de nombreux ajustements techniques.

En effet, l’exonération des fractions légères, qui constituent des produits semi-élaborés généralement utilisés soit comme matière première dans la pétrochimie, soit comme combustible dans la fabrication de gaz de synthèse riches en hydrogène (servant à la production d’ammoniac, de méthanol ou d’autres produits chimiques), n’est pas conforme au droit communautaire, les produits de type essences n’étant pas cités, à l’article 8 paragraphe 3 de la directive 92/81/CEE du 19 octobre 1992, parmi ceux qui peuvent bénéficier d’un taux d’accises réduit en fonction de certains usages industriels ou commerciaux.

Toutefois, la suppression de ce régime d’exonération ne devrait avoir, en pratique, qu’une portée limitée. En effet, si les fractions légères utilisées comme combustible seront effectivement soumises, désormais, à la TIPP (au tarif de l’indice d’identification n° 6, modifié en conséquence par le 5° du I du présent article, qui fait référence au tarif du supercarburant sans plomb), comme le veut la directive n° 92/81/CEE précitée, celles qui sont utilisées comme matière première dans la pétrochimie continueront, en revanche, d’être exonérées, sur un fondement différent : l’article 265 bis-1-a) du code des douanes (qui a transposé l’article 8-1-a de la directive 92/81/CEE précitée) prévoit que les essences, comme l’ensemble des huiles minérales, peuvent être exonérées lorsqu’elles sont utilisées autrement que comme carburant ou combustible.

– le IX du présent article propose, tout d’abord, de substituer, dans les tableaux du tarif des douanes, l’expression générique " Numéros du tarif des douanes ", aux expressions " Numéros de la nomenclature du système harmonisé " ou " code NC " qui étaient jusqu’à présent utilisées de manière parfois inexacte. On rappellera que la nomenclature du système harmonisé compte six chiffres qui peuvent être utilisés à l’échelle internationale, la nomenclature communautaire (NC) deux chiffres supplémentaires, auxquels sont encore ajoutés quatre chiffres pour constituer la nomenclature nationale (qui en comporte donc douze au total) ;

– il s’agit, en second lieu, de modifier la classification du GPL qui apparaissait, jusqu’à présent, dans le tarif des douanes, au code 27-11-19 correspondant aux " autres gaz liquéfiés ". Or, ce classement n’était pas conforme aux principes du tarif des douanes. La règle d’interprétation n° 3-b) prévoit, en particulier, que " les produits mélangés (…) sont classés d’après la matière (…) qui leur confère leur caractère essentiel ". En conséquence, le GPL, mélange de propane et de butane, aurait dû être classé, en fonction du pourcentage de l’un ou de l’autre, soit au code 27-11-12 (propane), soit au code 27-11-13 (butane). Cette erreur de classification serait sans importance si elle ne posait pas des difficultés aux opérateurs au niveau de leurs échanges internationaux, compte tenu des efforts précités d’harmonisation des nomenclatures. En conséquence, c’est à leur demande que le 9° du I du présent article procède à une modification de la classification du GPL dans le tarif des douanes.

– le b) du 2 de l’article 265 du code des douanes, qui dispose que " la taxe intérieure de consommation est perçue sur la totalité des produits à usage de carburant ou de combustible, y compris les produits d’addition ".

En effet, cette règle est en contradiction avec l’article 265-3 du code des douanes (et donc avec l’article 2-3 de la directive n° 92-81 du Conseil du 19 octobre 1992) qui prévoit, comme on l’a vu, que " tout produit destiné à être utilisé, mis en vente ou utilisé comme carburant pour moteur ou comme additif ou en vue d’accroître le volume final des carburants pour moteur est assujetti à la taxe intérieure de consommation au taux applicable au carburant dans lequel il est incorporé ou auquel il se substitue. Tout hydrocarbure destiné à être utilisé, mis en vente ou utilisé pour le chauffage est soumis à la taxe intérieure de consommation au taux prévu pour les combustibles auxquels il se substitue ". Le 10° du I du présent article propose d’abroger la première de ces deux règles qui laisse entendre que tout produit utilisé pour le chauffage doit être taxé au taux prévu pour le combustible auquel il se substitue, qu’il s’agisse ou non d’un hydrocarbure ;

– les troisième et quatrième alinéas de l’article 265 sexies du code des douanes (paragraphe VII du présent article), qui sont relatifs à des anciens volumes de GPL ou de GNV donnant lieu à des remboursements de TIPP ou de TICGN pour les exploitants de réseaux de transport public en commun de voyageurs (12.000 litres par véhicule et par an) ou pour les chauffeurs de taxis (6.500 litres).

En effet, ces volumes ont été portés, respectivement, à 40.000 litres et à 9.000 litres par les articles 26 et 28 de la loi de finances pour 1999.

– les mots " l’Union européenne " sont remplacés par les mots " la Communauté européenne ", expression idoine dans les matières économiques et financières ;

– les demandes de remboursement pourront être adressées au service des douanes durant trois années à compter du 12 janvier de l’année qui suit la période au titre de laquelle le remboursement est sollicité, afin d’éviter des délais de prescriptions " glissants " en fonction de la date à laquelle le gazole a été acquis ;

– dans l’article 284 bis A du code des douanes, qui dispose qu’est redevable de la taxe spéciale sur certains véhicules routiers (taxe à l’essieu), au lieu et place du propriétaire, le locataire d’un véhicule faisant l’objet soit d’un contrat de crédit-bail, soit d’un contrat de location de deux ans ou plus " et comportant une faculté d’achat ", il est proposé de supprimer cette exigence de faculté d’achat. Ce changement n’aurait pas de portée pratique mais, en revanche, permettrait aux entreprises titulaires d’un contrat de location de plus de deux ans sans faculté d’achat de bénéficier du remboursement partiel de la TIPP précité, ce qui n’est pas le cas actuellement compte tenu de la rédaction de l’article 265 septies qui fait référence aux entreprises propriétaires et aux entreprises titulaires des contrats visés à l’article 284 bis A.

L’article 266 bis du code des douanes prévoit qu’en cas de hausse de la TIPP, le changement de taux s’applique aux produits déclarés pour la consommation avant la date de la modification du tarif et détenus en stock chez les importateurs, producteurs, raffineurs, négociants et distributeurs de produits pétroliers et assimilés, à l’exception des produits se trouvant dans les cuves des stations-services. Cette disposition est destinée à éviter les stratégies d’optimisation fiscale ou de spéculation. Toutefois, le relèvement n’est pas recouvré lorsque son montant est inférieur à " 100 francs " : le IV du présent article propose de porter ce seuil de non-recouvrement à " 500 francs ". D’après les statistiques communiquées à votre Rapporteur général, les douanes recueillent actuellement 1.600 déclarations pour des montants compris entre 100 francs et 500 francs qui représentent au total 0,4 million de francs de droits (1.400 déclarations portent sur des montants supérieurs à 500 francs, qui représentent 3,6 millions de francs de droits) : l’ajustement proposé peut donc être considéré comme une mesure de simplification tout à fait opportune.