La Délégation a été saisie d’une proposition de directive visant à l’achèvement du marché intérieur des services postaux. Ce texte, présenté par M. Jérôme Bignon, rapporteur, au cours de la réunion de la Délégation du 19 septembre 2007, constitue, en fait, le dernier volet d’un long processus entamé par la Communauté en 1992 et qui a déjà donné lieu à l’adoption de deux directives en 1997 et en 2002.

Dans cette nouvelle proposition de directive, la Commission européenne confirme son intention d’ouvrir totalement à la concurrence le marché postal à compter du 1er janvier 2009. Cette mesure implique la disparition du « domaine réservé », c’estàdire le maintien, au profit du prestataire du service universel, d’un monopole sur la correspondance d’un poids inférieur à 50 grammes. Le service universel est préservé, mais, « si cela s’avère nécessaire et proportionné  », son financement devra être assuré « selon des modalités moins perturbantes pour le marché intérieur que le maintien des monopoles  ». Plusieurs options sont proposées pour assurer ce financement, sans que la liste ne soit d’ailleurs limitative.

Avant de procéder à un examen de ses propositions et de l’état des négociations, il paraît nécessaire de formuler quelques observations préalables.

Tout d’abord, la perception de la poste par les Français dépasse amplement la seule dimension économique de ce secteur d’activité. Elle joue un rôle social, qui ne peut être réduit à l’aménagement du territoire. Dans sa préface à un petit ouvrage intitulé « Facteurs en France », le sociologue JeanClaude Kaufmann observe justement que « le facteur en certaines occasions devient travailleur social, surveillant médical, psychologue, dépanneur à domicile. [… Il] ne se contente pas de distribuer le courrier. Il soigne les bobos de la société d’aujourd’hui aux points de fragilité du lien social  ». Les postiers bénéficient ainsi d’une image particulièrement sympathique que Jacques Tati a magnifiquement mise en images dans « Jour de fête ». Il existe donc un lien économique, social, mais aussi affectif entre la population et son service postal. Cependant, les sentiments ne doivent pas prendre le pas sur la raison et conduire à l’immobilisme.

La deuxième remarque préalable vise à rappeler que certaines missions assurées par La Poste relèvent de missions de service public distinctes de la mise en œuvre du service universel. Ce point essentiel est souvent mal perçu par ceux qui ne sont pas des spécialistes du sujet. Il convient pourtant de bien distinguer les obligations liées à l’aménagement du territoire de celles induites par la fourniture du service universel, même si le service universel impose, par luimême, le maintien d’un réseau de points de contact plus dense que celui qui serait requis par la seule logique commerciale. Dans un rapport de 2003, la Cour des comptes estimait que le réseau actuel, composé de 17 000 points de contact, répondait à une volonté d’aménagement du territoire, mais que la stricte fourniture du service universel pourrait être assurée par 9 000 points de contact. La logique commerciale, impliquant la rentabilité ou tout au moins l’équilibre financier de tous les points de contact, aboutirait à maintenir 6 000 d’entre eux seulement.

La troisième observation a pour objet de souligner que la proposition de directive se contente de prévoir un cadre général et laisse aux Etats membres de larges compétences au niveau de la mise en œuvre. De nombreuses questions évoquées dans la présente communication devront donc être tranchées par le législateur français à un stade plus tardif, au moment de la transposition de la directive. C’est le cas, en particulier, de la question du mode de financement du service universel après la suppression du secteur réservé.

Enfin, il est nécessaire de préciser que notre intervention se situe dans le cadre de la procédure classique prévue par l’article 884 de la Constitution, mais elle a été précédée par un contrôle de subsidiarité et de proportionnalité, effectué à la fin de la précédente législature par nos collègues Jérôme Lambert et Didier Quentin.

Il s’agissait alors de satisfaire à une demande de la COSAC, préfigurant la mise en œuvre du contrôle de subsidiarité et de proportionnalité tel qu’il était envisagé par le projet de Traité établissant une Constitution pour l’Europe. L’ensemble des chambres parlementaires de l’Union étaient donc invitées à se prononcer. Ceux qui parmi nous étaient alors présents se souviennent probablement que la Délégation avait adopté un projet d’avis considérant que la proposition communautaire n’appelait pas d’observation au regard du principe de subsidiarité, mais exprimant des réserves au regard du respect du principe de proportionnalité, du fait de l’impossibilité de maintenir un secteur réservé pour financer le service universel. Ce texte avait été adopté à l’identique par la commission des affaires économiques, sur le rapport de M. Jean Proriol, et transmis à la Commission européenne. Avant d’aborder le fond de ce dossier, il semble utile de procéder à un bilan de la procédure initiée par la COSAC.

On se bornera à évoquer ici les enseignements de ce contrôle sur le plan communautaire. C’est évidemment aux deux rapporteurs « subsidiarité » de notre Délégation qu’il appartiendra, le cas échéant, de faire le bilan de la procédure suivie au sein de notre Assemblée.

Les résultats de ce test ont été présentés lors de la réunion de la COSAC du 12 février 2007 à Berlin.

On doit d’abord noter que 27 chambres parlementaires représentant 21 Etats membres ont participé à ce contrôle. Cela signifie donc que 12 assemblées n’ont pas souhaité prendre part à cette procédure.

Sept chambres parlementaires ont considéré que le principe de proportionnalité n’était pas respecté ou ont émis des réserves à ce sujet. Il s’agit des deux assemblées françaises, des deux chambres belges ainsi que des parlements grecs, irlandais et luxembourgeois.

La Commission européenne a souhaité répondre aux commentaires ainsi exprimés et a donc transmis ses observations à chaque assemblée. S’agissant des interrogations soulevées par l’Assemblée nationale quant au respect du principe de proportionnalité, la Commission se contente de renvoyer aux études qu’elle avait fait réaliser préalablement au dépôt de la proposition de directive et de rappeler les modes de financement du service universel préconisé par cette proposition. Comme la Délégation du Sénat – qui a reçu une réponse quasiidentique – nous pouvons considérer que la réponse de la Commission se révèle « plutôt décevante », et qu’elle conforte nos interrogations plutôt que d’apporter des éclaircissements.

Ces observations de la Commission se situent en fait dans la ligne de sa position globale sur ce dossier. Depuis le début des négociations, elle fait montre d’une forte inflexibilité. Selon nos informations, cette attitude serait dictée par la rivalité existant entre la direction générale Marché intérieur et services (sous l’autorité du commissaire Charlie McCreevy) et la direction générale de la Concurrence (dépendant de la commissaire Neelie Kroes). On ne peut que se féliciter de la volonté affichée par la Commission d’inciter les parlements nationaux à réagir à ses propositions, mais encore faudraitil qu’elle prenne la peine de fournir des réponses sérieusement motivées lorsque les chambres parlementaires soulèvent des interrogations.

La procédure de contrôle de la subsidiarité et de la proportionnalité de la directive postale a cependant été riche en enseignements, tant sur le plan institutionnel que sur les perspectives d’évolution dans la négociation de cette directive.

Le secrétariat de la COSAC a tiré deux conclusions de cette procédure.

Premièrement, les parlements nationaux devraient développer une entente commune sur le sens des principes de subsidiarité et de proportionnalité.

Deuxièmement, les parlements semblent avoir compris que le principe de proportionnalité se prête davantage à des réserves de leur part que le principe de subsidiarité.

La procédure de contrôle s’est exercée dans le cadre envisagé par le projet de Traité établissant une Constitution pour l’Europe. Selon le protocole sur l’application des principes de subsidiarité et de proportionnalité, chaque chambre disposait d’un délai de six semaines pour adresser un avis motivé concernant la conformité d’un projet d’acte législatif européen avec le principe de subsidiarité. Le projet ne pouvait être soumis à un réexamen que dans le cas où les avis motivés sur le nonrespect du principe de subsidiarité représentaient au moins le tiers de l’ensemble des voix attribuées (le quart pour les textes relatifs à la coopération policière et à la coopération judiciaire en matière pénale). A l’issue de ce réexamen, la Commission pouvait décider soit de maintenir le projet, soit de le modifier, soit de le retirer.

Le test effectué sur la directive postale a mis en évidence les problèmes que les parlements nationaux auraient pu rencontrer dans la mise en œuvre de cette procédure.

Le délai de six semaines, tout d’abord, se serait avéré trop bref. S’agissant du contrôle de la directive postale, seules 10 chambres parlementaires (sur les 27 s’étant prononcées) ont été en mesure de respecter ce délai. On peut noter avec satisfaction que l’Assemblée nationale figure parmi ces 10 chambres.

On a pu constater, ensuite, toute la difficulté de mettre en question le respect du principe très juridique de subsidiarité. Il est évident que le principe de proportionnalité, plus politique, est d’un maniement plus aisé, mais le mécanisme prévu par le traité constitutionnel ne visait que le nonrespect du principe de subsidiarité. Or, seule la Chambre des députés du Luxembourg, parlement monocaméral disposant de deux voix, a considéré que ce principe était violé par la proposition de directive. On était très loin des 18 voix nécessaires, dans le cadre constitutionnel, pour imposer un réexamen du texte.

Enfin, les observations transmises par la Commission en réponse aux différentes réserves émises par les parlements nationaux – réponses dont nous avons souligné le caractère décevant – montre qu’il lui aurait été aisé de motiver le maintien d’un projet contesté sans même entamer un véritable dialogue avec les parlements contestant le bien fondé de la démarche de la Commission.

Dès lors, on peut considérer que le projet de Traité modificatif actuellement négocié par la Conférence intergouvernementale est susceptible d’introduire des évolutions positives.

L’accord politique conclu lors du Conseil européen de juin dernier prévoit notamment, dans le cadre d’une procédure « d’alerte renforcée », de porter de six à huit semaines le délai accordé aux parlements nationaux pour émettre un avis motivé.

En outre, si le seuil nécessaire à un réexamen du texte par la Commission est rehaussé en passant du tiers des voix attribuées à la majorité simple de ces voix, on peut toutefois apprécier le fait que la Commission européenne devra désormais sérieusement motiver une décision de maintien d’un projet puisqu’un examen de la compatibilité de ce projet avec le principe de subsidiarité sera automatiquement organisé devant le Conseil et le Parlement européen et que chacune de ces deux institutions aura alors la faculté de faire échec à la proposition de la Commission (en vertu d’une majorité de 55 % des membres du Conseil ou d’une majorité des voix exprimées au Parlement européen).

Néanmoins, cette nouvelle procédure n’est toujours pas applicable au principe de proportionnalité, ce qui en réduit singulièrement la portée.

Avant même que la Commission ne publie sa proposition de directive, les opérateurs postaux de dix pays (France, Belgique, Chypre, Espagne, Grèce, Hongrie, Italie, Luxembourg, Malte et Pologne) avaient signé une déclaration conjointe pour exprimer leur inquiétude sur l’efficacité des mesures envisagées pour le financement du service universel. La liste des signataires, rassemblés dans le « groupe Epicure », laissait apparaître un clivage entre l’Europe du Nord, d’une part, et l’Europe du Sud et de l’Est, d’autre part.

Ce clivage ne se retrouve pas vraiment dans les résultats du test de subsidiarité.

Sans surprise, les parlements des Etats ayant déjà procédé à la libéralisation totale de leur marché postal (Finlande, Royaume-Uni et Suède) ou s’apprêtant à le faire (Allemagne et PaysBas) n’ont pas critiqué la proposition de la Commission européenne.

En revanche, les parlements des pays de l’Europe du Sud et de l’Est ont rarement choisi de soutenir leurs opérateurs postaux. Le parlement chypriote et les deux assemblées polonaises ont expressément considéré que le texte proposé ne portait pas atteinte aux principes de subsidiarité et de proportionnalité. Quant aux assemblées espagnoles et italiennes, elles se sont abstenues de prendre position.

La démarche de libéralisation engagée par la Commission n’a donc pas fait l’objet d’une forte contestation. Les négociations au sein du Conseil et le vote en première lecture du Parlement européen ont confirmé cette appréciation. Au stade actuel de l’examen de la proposition, on peut donc affirmer que le principe même de la libéralisation totale du marché postal semble acquis.

Notre Délégation est conduite à se prononcer à un stade des négociations où les positions des différents partenaires sont désormais bien connues et où un accord politique se dessine à l’occasion de la réunion du Conseil « Télécommunications » du 1er octobre prochain.

Il est clair aujourd’hui que la suppression du secteur réservé n’est plus guère contestée et que seules les modalités de la libéralisation du marché demeurent en discussion.

En novembre 2006, date à laquelle l’Assemblée nationale s’est déjà prononcée sur cette proposition, l’affichage d’un soutien au maintien du secteur réservé avait encore un sens. Les négociations en étaient à leur début et la France pouvait espérer obtenir l’appui d’autres Etats dans sa volonté de préserver un secteur réservé, tout au moins tant qu’un autre mode de financement du service universel n’apparaîtrait pas comme une alternative sérieuse.

Aujourd’hui, il serait illusoire de continuer à demander la préservation du secteur réservé. Une telle position conduirait à une marginalisation de la France dans les négociations.

La plus claire illustration de cette affirmation a été donnée à l’occasion de l’examen du texte par le Parlement européen. Lors du passage en commission des affaires économiques et monétaires, les amendements du rapporteur – M. Gilles Savary – visant à maintenir le secteur réservé ont tous été rejetés, conduisant celuici à appeler à voter contre son propre rapport. En séance plénière, le 11 juillet 2007, c’est à une très large majorité (512 voix pour, 155 contre et 13 abstentions) que le Parlement européen s’est prononcé en faveur de la libéralisation du marché.

Depuis cette date, les négociations menées au sein du groupe Poste en vue de la préparation du Conseil « Télécommunications » du 1er octobre se bornent à la discussion des modalités de cette libéralisation.

Si la présidence allemande n’est pas parvenue à faire adopter une orientation générale lors du conseil de juin dernier, presque tous les intervenants sont désormais convaincus qu’un accord politique sera conclu le 1er octobre. La présidence portugaise a d’ailleurs rendu public, le 5 septembre, une proposition de compromis qui s’inspire grandement du texte voté par le Parlement européen.

Les négociations se concentrent sur les points suivants : la date de la libéralisation (et la question liée de la clause de réciprocité), ainsi que l’opportunité d’imposer des critères sociaux aux opérateurs postaux lors de la délivrance des autorisations par les régulateurs.

Les questions liées au financement du service universel sont désormais rattachées essentiellement au débat sur la nécessité de « lignes directrices » que nous étudierons par la suite.

– Le report de la date de la libéralisation et la question liée de la clause de réciprocité

La Commission européenne a proposé une ouverture complète du marché à la concurrence à compter du 1er janvier 2009. Elle continue de soutenir cette échéance.

Pourtant le texte voté par le Parlement européen retient une autre solution.

Il propose d’abord de repousser la date butoir de l’ouverture à la concurrence de deux ans, au 1er janvier 2011.

Le Parlement européen préconise également une ouverture en deux étapes, puisqu’un délai exceptionnel de deux ans supplémentaires (1er janvier 2013) serait accordé aux nouveaux Etats membres, aux Etats «  faiblement peuplés  » ou aux Etats qui ont une «  topographie particulièrement difficile (de multiples îles, par exemple)  ».

Cette dissociation des dates de libéralisation conduit, enfin, le Parlement à introduire une « clause de réciprocité », en vertu de laquelle les marchés postaux ouverts à la concurrence après la publication de la directive pourraient être fermés aux opérateurs bénéficiant encore d’un secteur réservé et aux sociétés qui les contrôlent dans les Etats membres ayant repoussé l’échéance à une date postérieure à 2009.

Sur ces points, le compromis établi par la présidence portugaise reprend, pour l’essentiel, les propositions du Parlement. Il ne s’en écarte que sur les modalités de détermination des Etats susceptibles de demander le bénéfice du report à l’échéance ultime de 2013. Les critères démographiques et topographiques introduits par le Parlement ont, en effet, donné lieu à de nombreuses interprétations du fait de leur subjectivité. Alors qu’ils visaient en fait à satisfaire le Luxembourg et la Grèce, plusieurs autres délégations ont évoqué la possibilité de les faire valoir. Aussi, la présidence portugaise préfèretelle une approche nominative… sans d’ailleurs mentionner le nom des Etats concernés.

Elle maintient en conséquence la clause de réciprocité. Cette dernière a toutefois fait l’objet de vives critiques. Le service juridique du Conseil, en particulier, a estimé que la clause envisagée discriminait selon un critère trop subjectif, trop proche de la nationalité, ressemblant à une « clause punitive ». Le compromis de la présidence est donc rédigé de telle sorte que la clause de réciprocité ne pourrait s’appliquer que durant les deux années de dérogation supplémentaires (2011 et 2012). La portée de la clause de réciprocité s’en trouverait fortement minimisée.

– L’introduction de critères sociaux pour la délivrance des autorisations

La poste étant une industrie de maind’œuvre, le risque est grand de voir les concurrents des opérateurs historiques tenter de développer leurs activités en pratiquant le dumping social, ce qui empêcherait une concurrence à armes égales.

Sensible à ce danger, le Parlement européen a prévu que les Etats membres devaient exiger que tous les opérateurs respectent pleinement les législations du travail, conformément au droit national, ainsi que la législation en matière de sécurité sociale et les conventions collectives conclues entre les partenaires sociaux. En outre, il est demandé à la Commission de présenter, au plus tard trois ans après l’ouverture du marché, un rapport sur l’évolution globale de l’emploi dans le secteur et sur les conditions de travail.

La présidence portugaise ne suit pas le Parlement sur ce point. Elle se limite à mentionner les conditions de travail et les régimes de sécurité sociale dans la liste des raisons générales de nature non économique qu’un Etat membre peut invoquer pour imposer des conditions à la prestation de services postaux. La prise en compte des conditions de travail dans la délivrance des autorisations est renvoyée dans un court considérant – de moindre valeur juridique.

La question des critères sociaux est surtout sensible en Allemagne, où un accord vient d’ailleurs d’être conclu pour imposer un salaire horaire minimum à l’ensemble des opérateurs du secteur postal. En l’absence de salaire minimum généralisé, ce secteur d’activité devient donc l’un des rares qui, en Allemagne, dispose d’une telle réglementation. Compte tenu de notre législation sociale, la France est moins concernée. On doit, de plus, rappeler que la loi de régulation postale du 20 mai 2005 encourage l’élaboration d’une convention collective de branche, dont les négociations commencées au printemps dernier devraient reprendre fin septembre.

Les autorités françaises n’ont pas d’hostilité de principe à l’égard de la libéralisation du marché postal, qu’elles préfèreraient voir intervenir à une date unique pour l’ensemble des Etats membres.

a) Une volonté de ne pas apparaître sur la défensive

Si le projet de Traité modificatif prévoit de ne plus faire de la concurrence libre et non faussée un objectif de l’Union, elle n’en demeure pas moins un instrument pour renforcer les objectifs de l’Union.

Le gouvernement français ne souhaite manifestement pas apparaître comme un défenseur acharné du monopole, ce qui l’isolerait dans les négociations. Il est à souligner que La Poste défend une approche similaire et que seuls les syndicats – tout au moins ceux auditionnés par le rapporteur (CGTPTT, SudPTT et FO Communication) – se déclarent ouvertement opposés à l’ouverture du marché.

La position officielle de notre pays s’appuie d’ailleurs sur une analyse prenant en compte les effets attendus de l’ouverture à la concurrence, l’état de préparation de La Poste et les perspectives de développement de la concurrence en France.

– Les effets attendus de la concurrence

La Commission européenne a motivé sa proposition en affirmant qu’une concurrence accrue permettrait «  d’améliorer le service en terme de qualité de prix et de choix disponible pour les consommateurs et de libérer le potentiel de croissance et de création d’emploi du secteur  ».

Le marché postal est actuellement en décroissance. En France, le volume d’objets distribués a diminué sur tous les segments du marché en 2005, à l’exception de celui du colis. Chacun a bien conscience qu’avec la messagerie électronique, un risque fort de substitution existe. Comme l’a observé notre collègue sénateur, M. Pierre Hérisson, dans un récent rapport d’information (n° 193) «  là où elle a pu se développer, la concurrence apporte une valeur de marché en proposant des services complémentaires de ceux de La Poste  ». En poussant à l’innovation, elle serait susceptible de dynamiser ce marché et pourrait, par exemple, stimuler le courrier des PME, qui constitue probablement un gisement de croissance.

Trois Etats membres (la Finlande, le Royaume-Uni et la Suède) ont déjà procédé à l’ouverture complète de leur marché. Ces expériences donnent souvent lieu à de très vives critiques des opposants à la proposition de directive. Selon eux, elles se seraient traduites par une réduction et une précarisation des emplois, un réseau postal moins dense et une augmentation des tarifs.

Ces critiques apparaissent excessives. Il est exact que Royal Mail , la poste britannique, vient d’afficher une perte de 204 millions d’euros pour l’exercice 20062007, mais ses difficultés semblent surtout imputables à une régulation inadaptée (prix bas et obligation pour l’opérateur historique d’assurer la distribution sur le « dernier kilomètre »). Pour le reste, les statistiques d’Eurostat pour l’année 2004 conduisent à nous interroger sur la prétendue dégradation du service postal dans les trois pays concernés.

On peut d’abord noter que ces trois Etats affichent des niveaux de performance élevés pour la distribution à J + 1 : 91 % pour le Royaume-Uni et 95 % pour la Suède et la Finlande (à la même date, ce taux n’était que de 75 % en France).

Le nombre de personnes desservies par un bureau de poste est relativement proche dans ces pays de celui constaté en France (il est même inférieur au Royaume-Uni), ce qui tend à établir que la présence postale n’est pas forcément réduite mais a évolué. Ainsi, en Suède, le réseau comptait 2 200 bureaux en 1990. Il ne comporte aujourd’hui que 400 bureaux de poste traditionnels, mais aussi 1 800 points de contact assurant tous les services associés aux lettres et colis, et 1 000 points de vente de timbres et enveloppes prépayées aux plages d’ouverture plus étendues.

Quant aux tarifs pratiqués, le prix du timbre pour une lettre standard pesant moins de 20 grammes était, toujours en 2004, de 65 centimes en Finlande et de 60 centimes en Suède, contre 53 centimes en France… et 44 centimes au Royaume-Uni (on a déjà signalé que le régulateur britannique impose des tarifs particulièrement faibles, ce qui pose des problèmes à Royal Mail ). Il convient d’ajouter que le prix du timbre suédois incorpore un taux de TVA de 25 % et que – si l’on prend en compte les parités de pouvoir d’achat – les tarifs suédois et finlandais sont équivalents à ceux de la France.

Au final, un indice prouve manifestement que les particuliers et les entreprises des pays ayant déjà ouvert leur marché à la concurrence ne perçoivent pas une dégradation du service postal et lui accordent toujours leur confiance : la Finlande est le pays d’Europe où l’on observe le plus grand nombre d’envois de lettres par habitant (412 lettres par habitant et par an contre 321 en France, 334 en Suède, 315 au Royaume-Uni… et 105 en Italie).

– L’état de préparation de La Poste

En octobre 2003, la Cour des comptes a publié un rapport sur « les comptes et la gestion de La Poste (19912002) », qui dressait un bilan très alarmant de la productivité de cet opérateur (en 2001, avec un effectif équivalent, la poste allemande avait réalisé un chiffre d’affaires double) et qui soulignait que La Poste dispose d’un «  réseau de points de contact à la fois nettement plus important, en nombre, et surtout beaucoup plus coûteux que ses concurrentes  ».

Depuis la publication de ce rapport, La Poste – avec le soutien de l’Etat – a mis en œuvre des mesures de rattrapage. D’importants projets d’investissement ont été déployés (« Cap Qualité Courrier » et « Cap Relation Client »). L’amélioration de la situation financière a été stimulée par des mesures décidées par l’Etat : bénéfice des aides dites « Fillon » pour l’allègement des charges sociales patronales sur les bas salaires ; règlement de la question du financement des retraites des fonctionnaires de La Poste dans la loi de finances rectificative pour 2006 ; mais aussi hausses tarifaires encadrées par l’ARCEP dans une perspective pluriannuelle et diminution de 10 % des effectifs en ne remplaçant que la moitié environ des départs à la retraite.

Ces ajustements se sont accompagnés d’une meilleure qualité de service, avec 81 % du courrier distribué à J + 1 en 2006 (contre 75 % en 2004). En outre, La Poste a réalisé 789 millions d’euros de bénéfices en 2006, alors que sur la période 19912000, elle avait été dans l’incapacité de dégager des résultats lui permettant de générer des capitaux propres nécessaires à sa croissance.

Mais La Poste doit encore poursuivre ses efforts pour porter sa compétitivité au meilleur niveau européen. Un « plan stratégique » 20082012 doit être annoncé dans les prochaines semaines et se substituer au « contrat de plan » signé en 2004. Si La Poste continue sa mise à niveau, il y a tout lieu de penser qu’elle sera en mesure d’affronter la concurrence à l’horizon 2010/2011.

- Les perspectives de développement de la concurrence en France

La concurrence est déjà présente dans le secteur postal en France, mais de manière très réduite en matière de distribution. Selon le rapport public d’activité 2006 de l’ARCEP, plus de 90 % des envois distribués en France relevaient du monopole postal en 2005. On peut ajouter que les services réservés représentent 30 % du chiffre d’affaires de La Poste maison mère.

Dès lors, faut-il craindre un bouleversement du marché à l’occasion de sa libéralisation ?

Les spécificités du marché postal sont très différentes de celui des télécommunications. A la différence de ce dernier, on est en présence d’une industrie de main d’œuvre où les possibilités d’évolutions techniques sont faibles. La concurrence visera donc des segments spécifiques où elle pourra tirer avantage de modèles d’organisation moins coûteux que La Poste. En clair, elle devrait chercher à se développer dans la distribution en zones urbaines de courriers en nombre envoyés par les entreprises dans des délais supérieurs à J + 1. Selon le Président de l’ARCEP, la cible ainsi déterminée représenterait au total 40 % des volumes postaux.

Cela ne signifie pas que La Poste devrait perdre automatiquement et immédiatement l’intégralité de ces parts du marché postal. Sur cette question, deux points de vue s’opposent. L’ARCEP tend à penser que la concurrence ne se développera que de façon progressive en raison de la réticence des émetteurs à scinder leur trafic entre plusieurs opérateurs. La Poste considère, quant à elle, que cette barrière n’existe pas chez les grands émetteurs et qu’elle peut être contournée par l’intermédiaire des routeurs. L’opérateur fait également valoir la forte densité de la répartition de la population dans notre pays (80 % de la population vit dans des zones où la densité est supérieure ou égale à celle constatée aux PaysBas), ce qui en ferait un marché très attractif, d’autant plus que ce marché est très concentré à l’émission (les 50 premiers clients de La Poste représentent entre 30 et 40 % du trafic total).

Pour l’heure, le principal concurrent de La Poste, la société Adrexo, annonce des objectifs plutôt modestes, puisqu’elle se propose de conquérir 3 à 4 % de parts du marché l’année de l’ouverture à la concurrence (ce qui correspondrait à un chiffre d’affaires de 180 à 240 millions d’euros, dans la mesure où le courrier adressé relevant aujourd’hui du secteur réservé représente 6,1 milliards d’euros en 2006). A titre de comparaison, l’opérateur alternatif sur le marché suédois s’est attribué 8 % de parts du marché.

Une menace bien plus importante pourrait provenir de certains opérateurs étrangers. La Deutsche Post ne cache pas son ambition de développer ses activités à l’extérieur, notamment en France.

b) Pour un report de la libéralisation à 2011/2012

Compte tenu de ce qui vient d’être exposé sur l’état de préparation de La Poste, les autorités françaises se montrent opposées à une libéralisation au 1er janvier 2009 mais sont prêtes à accepter un report au 1er janvier 2011, comme le préconisent le Parlement européen et le compromis de la présidence portugaise.

La France se prononce, en revanche, pour une date unique, sans dérogation. Cette proposition semble d’ailleurs être défendue par la plupart des délégations au Conseil (seules la Grèce, la Hongrie, la Pologne et la Slovaquie se sont expressément déclarées favorables à une ouverture en deux étapes). Dans le cas où cette dernière solution serait retenue, notre pays s’est déjà réservé le droit de faire valoir sa situation topographique pour demander le bénéfice d’une dérogation. Cette solution se révèlerait certainement complexe à mettre en œuvre et source de contentieux.

Parmi les principales difficultés qui ne manqueraient pas de se poser dans l’hypothèse d’une ouverture différenciée, la question de la clause de réciprocité serait centrale. La disposition introduite par le Parlement européen est perçue, à juste titre, comme un dispositif dirigé contre la France. On a déjà mentionné que sa validité juridique était contestée par le service juridique du Conseil, qui y voit une atteinte au principe de nondiscrimination. La Poste est très hostile à cette clause qui pourrait empêcher son développement externe en Europe à compter de 2009. La rédaction du compromis de la présidence portugaise soulève moins de réticences, car elle ne s’appliquerait qu’à compter du 1er janvier 2011 et à l’encontre d’un nombre limité d’Etats.

Une libéralisation de l’ensemble du marché européen au 1er janvier 2011 constitue une solution acceptable pour le Gouvernement et pour La Poste. On peut se demander, toutefois, s’il ne faudrait pas accepter de libéraliser dès le 1er janvier 2009 le secteur du publipostage (ou, autrement dit, de la publicité adressée). En vertu des dispositions en vigueur, le publipostage «  peut  » être inclus dans le secteur réservé pour assurer le financement du service universel. A ce jour, onze Etats membres (dont l’Italie et l’Espagne) ont déjà décidé de libéraliser ce secteur. La France n’a pas effectué ce choix. La société Adrexo plaide pour cette ouverture car elle considère que tout report de la libéralisation totale du marché à une date postérieure à 2009 nuirait à sa rentabilité, compte tenu des investissements réalisés. L’ARCEP soutient cette demande, dans la mesure où la libéralisation du publipostage (secteur représentant 10 à 15 % du chiffre d’affaires du secteur réservé) ne serait pas de nature à mettre La Poste en difficulté et l’inciterait à poursuivre dans la voie de la modernisation. De son côté, le Gouvernement estime que cette question est peut-être prématurée et devrait plutôt être posée au stade de la transposition de la directive. On pourrait tout aussi bien considérer que proposer la libéralisation du publipostage à compter de 2009 dans le cadre des négociations de la proposition de directive serait une sorte de bonne manière à l’égard de la Commission européenne et de nombreux partenaires. Ce geste traduirait une approche constructive et faciliterait, peut-être, un accord sur la publication de « lignes directrices » sur la détermination du coût du service universel, qui constitue la principale exigence de notre pays.

Il est essentiel de préciser que la proposition de directive ne remet aucunement en cause les contours du service universel déterminés par la directive 96/97/CE modifiée en 2002.

Le service universel demeure donc défini comme une offre de services postaux de qualité, fournis de manière permanente en tout point du territoire à des prix abordables pour tous les utilisateurs. De manière plus précise, la directive en vigueur indique que le service universel comprend la levée, le tri, le transport et la distribution – au moins cinq jours par semaine – des envois postaux jusqu’à 2 kg et des colis postaux jusqu’à 10 kg (ou 20 kg, au choix des autorités nationales).

Si certains opérateurs postaux avaient demandé une réduction de exigences en matière de service universel, ils n’ont pas été entendus par la Commission et les négociations n’ont pas donné lieu à des débats sur cette question. Le service universel défini dans les textes communautaires satisfait donc des exigences de haut niveau.

Il convient d’ajouter qu’en vertu du principe de subsidiarité, les autorités nationales ont la faculté de fixer des normes plus élevées encore. Les autorités françaises ont fait usage de ces marges de manœuvre en prévoyant, dans la loi du 20 mai 2005 relative à la régulation des activités postales, que les services de levée et de distribution devaient être assurés tous les jours ouvrables, sauf circonstances exceptionnelles, soit six jours par semaine (et non pas cinq seulement). Les caractéristiques du service universel viennent d’être précisées dans le décret n° 200729 du 5 janvier 2007.

Les textes communautaires laissent également aux Etats membres le soin de fixer les normes de qualité pour le courrier national. Un arrêté est ainsi en cours de discussion avec La Poste pour fixer les objectifs de qualité dans les prochaines années. On peut aussi signaler que l’ARCEP mène actuellement une consultation publique sur les informations relatives à la qualité du service universel postal.

C’est sur le financement du service universel que les négociations de la proposition de directive se focalisent. Les interrogations suivantes n’ont toujours pas reçu de réponses pleinement satisfaisantes : le service universel atil un coût ? Quel mécanisme pour remplacer le secteur réservé ? Existetil des risques sur l’évolution des tarifs ? Le financement des missions de service public distinctes du service universel estil garanti ?