Après deux années de consultations, un Livre vert publié en 2005 et plusieurs rapports d’experts, la Commission européenne a présenté en novembre 2006 un Livre blanc sur le marché unique des fonds d’investissement qui dresse une liste de modifications à apporter pour améliorer le fonctionnement de ce marché. Ce Livre blanc est accompagné d’une étude d’impact détaillée.

S’agissant des modifications règlementaires, la Commission a opté pour une série de modifications et d’adaptations à apporter à la « directive OPCVM » de 1985 plutôt que pour une refonte complète de cette directive. Certains acteurs du secteur s’étaient prononcé en faveur d’une telle refonte, mais la plupart des professionnels qui se sont exprimés suite à la présentation du Livre blanc en ont donné une appréciation favorable, soulignant le pragmatisme de la démarche choisie.

Il s’agit en effet de moderniser et de compléter le cadre juridique existant pour les fonds d’investissement dans l’Union européenne, en modifiant la directive de 1985 notamment sur les points suivants : simplification des mécanismes de passeport, extension des libertés offertes aux fonds et à leurs gestionnaires, amélioration du système du prospectus simplifié, et renforcement de la coopération prudentielle.

I. Le contexte : le poids considérable des fonds d’investissement

Les fonds d’investissement représentent aujourd’hui plus de 5.500 milliards d’euros d’actifs ; leur raison d’être est d’offrir aux consommateurs un accès abordable à des investissements gérés par des professionnels. La Commission relève que la croissance des fonds d’investissement a été spectaculaire au cours des dernières années mais que ce secteur recèle encore un énorme potentiel. Les deux tiers de ces activités étant transnationales (chiffre 2005), il importe de supprimer au sein de l’UE les entraves à l’exploitation de ce potentiel.

Les fonds d’investissement sont des instruments spécialement constitués dans le but de rassembler les capitaux des investisseurs et de les investir dans un « panier » d’actifs. Les investisseurs achètent les parts du fonds et le cours de ces parts fluctue suivant la valeur des actifs sous-jacents. De cette façon, les petits investisseurs peuvent acquérir l’équivalent d’un panier d’actifs diversifiés et gérés de façon professionnelle. Les frais généraux sont répartis entres les investisseurs, ce qui réduit le coût moyen pour chacun d’entre eux.

Les fonds d’investissement représentent aujourd’hui 12,6 % des actifs financiers détenus par les ménages européens. Les capitaux gérés par les fonds d’investissement dans l’Union européenne ont quintuplé en douze ans, et pourraient représenter 8.000 milliards d’euros d’ici à 2010.

Les OPCVM (organismes de placement collectif en valeurs mobilières) sont les fonds d’investissement établis et autorisés conformément à la directive 85/611/CE de 1985, plusieurs fois modifiée. Cette « directive OPCVM » a prévu des exigences communes pour l’organisation, la gestion et la surveillance de ces fonds ; elle a dressé une liste des actifs dans lesquels ces fonds peuvent investir et a prévu qu’une fois autorisé, un fonds OPCVM peut être commercialisé auprès du grand public dans toute l’Union européenne moyennant notification dans tous les Etats membres où il sera vendu. Les OPCVM, régis par cette directive, représentent 75 % du secteur européen des fonds d’investissement.

Les autres fonds d’investissement, c’est-à-dire les 25% restants, recouvrent de nombreux types d’instruments, soumis ou non à une réglementation nationale (fonds de matières premières, fonds immobiliers, fonds de capital-investissement, « fonds alternatifs » ou hedge funds …).

II. Les défauts et carences de la directive de 1985 sur les OPCVM

La Commission adopte comme point de départ de son Livre blanc un constat qui fait l’unanimité : la directive OCVM n’est plus suffisante pour soutenir le secteur européen des fonds d’investissement, elle n’est pas suffisamment complète ni suffisamment flexible. Ses carences et les contraintes qu’elle fait peser se traduisent pour les investisseurs par des coûts plus élevés et des rendements plus faibles. L’actuel cadre juridique communautaire se trouve donc remis en question, pour plusieurs raisons :

- l’écart se creuse entre le secteur des OPCVM et la réalité du marché (les OPCVM représentent la majorité mais pas la totalité des fonds d’investissement) ;

- les OPCVM subissent la concurrence d’autres types de produits d’investissement (comme l’assurance-vie) dont la gestion paraît moins onéreuse ou moins contrainte, et il apparaît donc nécessaire de garantir sur le plan règlementaire que tous les produits d’investissement en vente soient soumis à des règles claires qui protègent les investisseurs contre les frais excessifs ou les ventes abusives ;

- l’application de la directive OPCVM dans la durée a révélé ses faiblesses et ses lacunes.

Dans le prolongement du « diagnostic » qu’avait dressé le Livre vert de 2005, le Livre blanc propose de modifier le cadre juridique existant dans plusieurs domaines ciblés, notamment en éliminant les procédures et les frais qui n’améliorent pas sensiblement la protection des investisseurs.

Parmi les principales modifications envisagées, on peut citer :

- la modification des articles 44 à 47 de la directive pour alléger les procédures administratives qui doivent actuellement être suivies avant qu’un fonds puisse être commercialisé dans un autre Etat membre ;

- des propositions pour renforcer la coopération prudentielle entre les autorités nationales ;

- étant donné que la création du « prospectus simplifié » n’a manifestement pas été un succès (dans la majorité des cas le document est trop long ou mal compris par les personnes auxquelles il est destiné), et alors qu’il existe malgré tout une forte demande pour des documents d’information standardisés et normalisés, la Commission propose que les dispositions de la directive relatives à ce prospectus soient révisées.

III. Les autres modifications envisagées par la Commission à ce stade

S’agissant du champ d’application de la directive, la Commission laisse pour l’instant ouverte la question de savoir s’il y a lieu d’étendre à d’autres types de fonds d’investissement le cadre existant ou s’il faut plutôt envisager de mettre en place des règles spécifiques, par exemple s’agissant des fonds immobiliers ouverts (qui gèrent 150 milliards d’euros d’actifs dans l’Union européenne). La Commission annonce qu’elle étudiera ces questions dans les mois à venir et qu’elle fera rapport au Conseil et au Parlement européen sur les conclusions de cette évaluation en 2008.

La Commission aborde aussi la question des hedge funds , ou fonds alternatifs, ainsi que des fonds de capital-investissement ( private equity ). Ces fonds sont généralement considérés comme mieux adaptés à des investisseurs institutionnels, car leurs produits sont caractérisés par un risque relativement élevé ou bien incorporent de nouvelles formes de risque. Le problème est qu’il n’y a pas de critères pleinement satisfaisant, au vu des expériences nationales, pour tracer une limite entre les produits adaptés à une clientèle de détail et les produits qui doivent être proposés seulement à des investisseurs professionnels. La Commission considère qu’il n’y a pas lieu d’élaborer des règles spécifiques à ces types d’instruments, dans la mesure où la « directive MIF » (directive sur les marchés d’instruments financiers), qui va entrer en vigueur prochainement, va établir un nouveau cadre général. La Commission s’engage toutefois à établir un inventaire des règles et restrictions nationales qui entravent l’offre de fonds aux investisseurs professionnels, et à présenter le résultat de cette étude à l’automne 2007.

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