La COSAC (Conférence des Organes Spécialisés dans les Affaires Communautaires et Européennes des Parlements de l'Union européenne) a choisi d’examiner la présente proposition de décision-cadre au titre de la subsidiarité. Les premiers résultats de ce test de subsidiarité seront examinés au cours de la prochaine réunion de la COSAC les 3 et 4 octobre 2009 à Stockholm. Le délai d’examen du texte court jusqu’au 12 octobre 2009, le texte ayant été transmis dans toutes les langues de l’Union le 20 juillet 2009 (soit un délai de huit semaines, le mois d’août n’étant pas pris en compte).

Le conseil européen de Tampere des 15 et 16 octobre 1999 a fait de la reconnaissance mutuelle des décisions de justice la pierre angulaire de la coopération judiciaire pénale.

Plusieurs textes ont été adoptés depuis. Le plus emblématique est la décision-cadre du 13 juin 2002 relative au mandat d’arrêt européen( 1) ayant supprimé l’exigence de double incrimination pour une liste de trente-deux infractions graves. Ont également été adoptées les décisions-cadres relatives à la reconnaissance mutuelle des décisions de gel des biens ou d’éléments de preuves( 2), des sanctions pécuniaires( 3) et des décisions de confiscation( 4). Ont été adoptées plus récemment la décision cadre concernant l’application du principe de reconnaissance mutuelle aux jugements en matière pénale prononçant des peines ou des mesures privatives de liberté( 5) et la décision-cadre concernant l’application du principe de reconnaissance mutuelle aux jugements et aux décisions de probation( 6).

Cette proposition de décision-cadre tend, par la mise en œuvre d’un socle minimal de droits procéduraux, à renforcer la confiance mutuelle entre les Etats membres. Il existe en effet une demande forte des Etats pour garantir l’exercice de certains droits fondamentaux, contrepartie à la mise en application prochaine des textes relatifs à la reconnaissance mutuelle précités. La proposition se limiterait au droit à l’interprétation et à la traduction de certaines pièces du dossier pour les suspects dans un procès pénal ne comprenant pas la langue du pays dans lequel ils sont poursuivis.

Un contexte marqué par l’échec, en 2004, des précédentes négociations sur un texte de grande ampleur

Un précédent projet de décision-cadre portant sur les droits procéduraux avait été déposé par la commission européenne en 2004. Ce texte avait un champ d’application beaucoup plus large et prévoyait, outre le droit à l’interprétation et à la traduction, le droit à l’assistance d’un avocat, le droit de communiquer et l’information des suspects sur leurs droits.

Le texte a été abandonné en 2007 suite à l’échec des négociations. Plusieurs Etats membres y étaient fermement opposés (République Tchèque, Irlande, Autriche, Slovaquie, Danemark, Royaume-Uni et Malte). L’Assemblée nationale et la Chambre des Communes britannique s’y étaient également opposés.

Les principales difficultés soulevées avaient trait à :

- la base juridique du texte qui apparaissait incertaine, notamment au vu du caractère extensif et détaillé des droits procéduraux prévus ;

- les difficultés d’articulation des nouvelles normes avec les principes reconnus par la Convention européenne des droits de l’Homme.

L’Assemblée nationale avait adopté une résolution (texte adopté n° 674 du 7 février 2007) selon laquelle l’Assemblée nationale :

« I. – Sur les principes directeurs que l’Union européenne devrait respecter en matière de procédure pénale :

1. Estime que l’Union européenne, conformément au principe de subsidiarité, doit fixer, en ce qui concerne la procédure pénale dans les matières ayant une dimension transfrontalière, des principes fondamentaux apportant une valeur ajoutée par rapport aux dispositions de la Convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales ;

2. Rappelle qu’il appartient ensuite aux Etats membres de mettre en oeuvre ces principes fondamentaux conformément à leurs traditions et systèmes juridiques, sous le contrôle des juridictions européennes ;

II. – Sur la proposition de décision-cadre relative à certains droits procéduraux accordés dans le cadre des procédures pénales dans l’Union européenne :

3. Approuve la volonté de renforcer la protection des droits fondamentaux dans le cadre des procédures pénales, s’il s’agit de conforter la confiance mutuelle entre les Etats membres ;

4. Estime que le traité sur l’Union européenne ne donne pas compétence à l’Union européenne pour harmoniser les droits procéduraux accordés aux mis en cause dans des procédures strictement internes, ne comportant aucun élément transfrontalier […] »

S’agissant de la base juridique, la Commission européenne avait fondé sa proposition sur l’article 31 du traité sur l’Union européenne, interprété de manière large, permettant d’inclure une plus grande compatibilité entre les règles applicables aux droits procéduraux dans les actions de l’Union, car cela a pour effet d’accroître la confiance mutuelle entre les systèmes judiciaires des différents Etats membres. Le service juridique du Conseil avait rendu un avis le 30 septembre 2004 selon lequel le Conseil pouvait adopter les mesures proposées si, dans le respect du principe de subsidiarité, elles ne dépassaient pas ce qui est nécessaire pour l’amélioration de la coopération judiciaire pénale.

Cette lecture du traité n’avait pas convaincu les Députés, notamment au regard de la comparaison avec le nouvel article 82 du traité sur le fonctionnement de l’Union, tel que résultant du traité de Lisbonne, lequel prévoit explicitement une intervention dans le domaine des droits procéduraux, dans la mesure où cela est nécessaire pour faciliter la reconnaissance mutuelle des jugements et décisions judiciaires. Une lecture très large de l’actuel article 31 aboutirait à ce que le traité de Lisbonne, précis sur le point des droits procéduraux, constitue un recul des compétences de l’Union dans ce domaine.

Les Députés avaient suggéré de limiter le champ d’application de la future décision-cadre aux instruments de reconnaissance mutuelle des décisions judiciaires, afin d’en circonscrire l’application aux affaires comportant un élément transfrontalier, conformément au traité sur l’Union européenne.

Article 31 du traité sur l’Union européenne (le c du 1 constitue la base juridique appropriée selon la Commission européenne) :

1. L’action en commun dans le domaine de la coopération judiciaire en matière pénale vise, entre autres, à:

a) faciliter et accélérer la coopération entre les ministères et les autorités judiciaires ou équivalentes compétents des Etats membres, y compris, lorsque cela s’avère approprié, par l’intermédiaire d’Eurojust, pour ce qui est de la procédure et de l’exécution des décisions;

b) faciliter l’extradition entre Etats membres; c) assurer, dans la mesure nécessaire à l’amélioration de cette coopération, la compatibilité des règles applicables dans les Etats membres;

d) prévenir les conflits de compétences entre Etats membres;

e) adopter progressivement des mesures instaurant des règles minimales relatives aux éléments constitutifs des infractions pénales et aux sanctions applicables dans les domaines de la criminalité organisée, du terrorisme et du trafic de drogue.

Article 82 (2) du traité sur le fonctionnement de l’Union, tel que résultant du traité de Lisbonne :

2. Dans la mesure où cela est nécessaire pour faciliter la reconnaissance mutuelle des jugements et décisions judiciaires, ainsi que la coopération policière et judiciaire dans les matières pénales ayant une dimension transfrontière, le Parlement européen et le Conseil, statuant par voie de directives conformément à la procédure législative ordinaire, peuvent établir des règles minimales. Ces règles minimales tiennent compte des différences entre les traditions et systèmes juridiques des Etats membres. Elles portent sur:

a) l'admissibilité mutuelle des preuves entre les Etats membres;

b) les droits des personnes dans la procédure pénale;

c) les droits des victimes de la criminalité;

d) d'autres éléments spécifiques de la procédure pénale, que le Conseil aura identifiés préalablement par une décision; pour l'adoption de cette décision, le Conseil statue à l'unanimité, après approbation du Parlement européen.

L'adoption des règles minimales visées au présent paragraphe n'empêche pas les Etats membres de maintenir ou d'instituer un niveau de protection plus élevé pour les personnes.

Le fond du texte est intéressant, bien que plusieurs précisions doivent encore être apportées

La stratégie retenue par la présidence suédoise consiste à procéder par étape, le droit à l’interprétation et à la traduction étant présenté comme le premier volet d’une série de mesures visant à remplacer progressivement la proposition de décision-cadre de 2004. La base juridique retenue est la même qu’en 2004 (le c du 1 de l’article 31 du traité sur l’Union européenne).

L’accueil politique du projet de texte est très différent de celui réservé à la proposition de 2004, en premier lieu parce que l’ampleur du texte est toute autre et que les droits à l’interprétation et à la traduction sont consensuels, et en second lieu parce que la demande pour un rapprochement des droits procéduraux, dans le respect des traditions juridiques des Etats membres, se fait plus pressante à l’heure où nombre d’instruments relatifs à la reconnaissance mutuelle des décisions judiciaires vont effectivement être mis en oeuvre.

Le gouvernement britannique, qui était hostile à la proposition de 2004, soutient ainsi le présent projet, tout comme devrait le faire la Chambre des Communes, selon les informations transmises au rapporteur. Les délégations tchèque et slovaque, traditionnellement hostiles à une intervention sur les droits procéduraux en matière pénale, semblent ne plus remettre en cause la base juridique. A l’heure actuelle, seul le Parlement irlandais a estimé que le traité actuel ne donne pas de base juridique pour un tel projet. L’Assemblée nationale slovène a émis de sérieux doutes sur la base juridique sans toutefois prendre position de manière tranchée. Le Sénat français a jugé ce projet de texte conforme au principe de subsidiarité et de proportionnalité.

Les autorités françaises soutiennent pleinement ce projet de texte. La France avait fait partie des Etats membres qui avaient proposé, en 2006, d’engager une coopération renforcée afin de faire aboutir le précédent projet de 2004. Bien que certains points doivent encore être négociés, la proposition actuelle bénéficie de l’appui du gouvernement français.

Le fait est également que les dernières négociations autour des textes instituant la reconnaissance mutuelle ont été de plus en plus ardues, à l’exemple de la négociation de la proposition de décision-cadre relative à la décision européenne de contrôle judiciaire dans le cadre des procédures présentencielles, car les Etats membres veulent des garanties sur le fonctionnement des systèmes judiciaires de leurs partenaires.

Le fond du texte est intéressant. Il est en effet prévu que les suspects dans une procédure pénale dont ils ne comprennent ni ne parlent la langue bénéficient de :

- un droit à un interprète pendant l’instruction, lors des contacts avec les autorités judiciaires, policières et avec l’avocat ;

- un droit à la traduction des documents essentiels de la procédure (terme à définir) pour le suspect qui ne comprend pas la langue.

Le droit à l’interprétation trouve son origine dans la Convention européenne de sauvegarde des droits de l’Homme. Son article 5 dispose que «  toute personne arrêtée doit être informée, dans le plus court délai et dans une langue qu’elle comprend, des raisons de son arrestation et de toute accusation portée contre elle  ». Son article 6, relatif au droit à un procès équitable, dispose que «  tout accusé a droit notamment : à être informé, dans le plus court délai, dans une langue qu'il comprend et d'une manière détaillée, de la nature et de la cause de l'accusation portée contre lui, […] se faire assister gratuitement d'un interprète, s'il ne comprend pas ou ne parle pas la langue employée à l'audience . »

La Cour européenne des droits de l’Homme a jouté à ces droits celui de voir les pièces présentant un intérêt dans la procédure traduites dans une langue que l’accusé comprend (CEDH, 19 décembre 1989, Kamasinki contre Autriche).

Le projet de décision-cadre prévoit que les droits à l’interprétation et à la traduction s’appliqueraient dès lors que la personne est informée par les autorités qu’elle est soupçonnée d’avoir commis une infraction (suspect) et jusqu’au terme de la procédure.

L'article 2 consacre le droit à l'assistance d'un interprète au profit du suspect qui ne comprend ni ne parle la langue de la procédure (ce qui inclut les personnes présentant des troubles de l'audition ou de la parole). Ce droit s'étendrait à tous les contacts avec les autorités policières et judiciaires au cours de la procédure, et aux contacts entre le suspect et son avocat. Il s'appliquerait également aux procédures liées à l'exécution d'un mandat d'arrêt européen. Les Etats membres devraient vérifier si le suspect comprend et parle la langue de la procédure. Une procédure de recours devrait être prévue contre une décision qui conclurait à l’inutilité de l’interprétation.

L’article 3 traite du droit à la traduction. Les Etats membres devraient veiller à ce que le suspect qui ne comprend pas la langue de la procédure pénale concernée bénéficie de la traduction de tous les documents essentiels de cette procédure. Parmi les documents essentiels à traduire figureraient la mesure de sûreté privative de liberté, l'acte d'accusation, les preuves documentaires essentielles et le jugement. Le suspect ou son avocat pourraient présenter une demande motivée de traduction d'autres pièces.

Les frais de traduction et d’interprétation seraient pris en charge par les Etats membres. Enfin, la traduction et l’interprétation devraient être de qualité afin que le suspect puisse exercer pleinement ses droits.

Plusieurs éléments doivent encore faire l’objet de négociations (définition du suspect, du moment de la procédure pénale à partir duquel les droits s’appliqueraient). Pour les autorités françaises, le champ du droit à interprétation est trop vaste. Il couvre ainsi tous les contacts entre le suspect et son avocat, ce qui est trop imprécis.

Il en est de même pour le droit à la traduction, dont les coûts seraient trop élevés. Les autorités françaises souhaitent qu’une traduction orale puisse être effectuée. La question du moment de l’accès à une traduction est également posée car il n’y a pas en France d’accès au dossier dans la phase préalable à la mise en examen.

Malgré tout, les chances d’aboutir sont grandes d’ici la fin de l’année.

En ce qui concerne l’articulation avec la jurisprudence de la Cour européenne des droits de l’Homme, le considérant n° 8 dispose que «  le droit à l'interprétation et à la traduction, accordé aux personnes qui ne comprennent pas la langue de la procédure, est consacré aux articles 5 et 6 de la CEDH, tels qu'ils sont interprétés dans la jurisprudence de la Cour européenne des droits de l'homme. Les dispositions de la présente décision-cadre facilitent l'exercice de ce droit dans la pratique . » En outre, une consultation du conseil de l’Europe est prévue afin de s’assurer que la proposition ne peut entrer en conflit avec les normes de la Convention européenne des droits de l’Homme, telle qu’interprétée par la CEDH.

Parallèlement à ce texte, une feuille de route sur l’ensemble des garanties minimales en matière de droits procéduraux est également en cours de négociation. Sans valeur contraignante et demeurant assez générale, elle traite des mesures d’informations relatives aux droits et à l’accusation, de l’assistance d’un conseiller juridique, du droit de communication avec les proches ou encore des garanties pour les plus vulnérables. Un livre vert sur le réexamen périodique des motifs de détention provisoire pourrait être rédigé. La France a plusieurs réserves majeures sur ces sujets et veille à ce que le système juridique français et les traditions juridiques des Etats membres soient préservés.

Appréciation au titre de la subsidiarité

Il convient de tenir compte du contenu du texte et de l’évolution des besoins concrets liés à la reconnaissance mutuelle des décisions judiciaires en matière pénale.

La base juridique est la même que celle proposée en 2004. Néanmoins, le lien entre le besoin d’un socle de droits procéduraux communs minimaux et le développement de la reconnaissance mutuelle s’est affirmé. Il ne semble ainsi plus possible de progresser sur la voie de la reconnaissance mutuelle sans garanties procédurales partagées au sein de l’Union.

Il faut rappeler que la France soutient ce projet dans l’actuelle négociation.

En outre, le projet de texte, encore en négociation, ne faisait pas partie des mesures très critiquées dans le projet de 2004 et, sous réserve des évolutions souhaitées par les autorités françaises, parait proportionné aux objectifs de renforcement de la confiance mutuelle.

La matière en question (droit à l’interprétation et à la traduction) présente également un lien évident avec la confiance mutuelle entre les pays de l’Union ainsi qu’un aspect transfrontalier certain car la traduction et l’interprétation concernent le plus souvent les non nationaux, ressortissants de l’Union européenne ou de pays tiers.

S’agissant par ailleurs des projets qui seront inscrits dans la feuille de route, la plus grande vigilance demeure de mise. Il convient à cet égard de rappeler que la règle de l’unanimité continue de s’appliquer.

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Au titre de l’examen du respect du principe de subsidiarité, la Commission a considéré que le projet de texte respecte le principe de subsidiarité et a approuvé la proposition de décisioncadre, sous réserve des aménagements demandés par les autorités françaises, en l’état des informations dont elle dispose, au cours de sa réunion du 16 septembre 2009.

(1) Décision-cadre 2002/584/JAI du Conseil, du 13 juin 2002, relative au mandat d’arrêt européen et aux procédures de remise entre Etats membres.
(2) Décision-cadre 2003/577/JAI du Conseil, du 22 juillet 2003, relative à l’exécution dans l’Union européenne des décisions de gel de biens ou d’éléments de preuve.
(3) Décision-cadre 2005/214/JAI du Conseil, du 24 février 2005, concernant l’application du principe de reconnaissance mutuelle aux sanctions pécuniaires.
(4) Décision-cadre 2006/783/JAI du Conseil, du 6 octobre 2006, relative à l’application du principe de reconnaissance mutuelle aux décisions de confiscation.
(5) Décision-cadre 2008/909/JAI du Conseil du 27 novembre 2008 concernant l’application du principe de reconnaissance mutuelle aux jugements en matière pénale prononçant des peines ou des mesures privatives de liberté aux fins de leur exécution dans l’Union européenne.
(6) Décision-cadre 2008/947/JAI du Conseil du 27 novembre 2008 concernant l’application du principe de reconnaissance mutuelle aux jugements et aux décisions de probation aux fins de la surveillance des mesures de probation et des peines de substitution.