Cette proposition de décision-cadre, présentée par M. Guy GEOFFROY , rapporteur, au cours de la réunion de la Commission du 17 novembre 2009, tend à réviser le cadre de la « dénonciation officielle », par laquelle un Etat membre dénonce des faits à un autre Etat pour que celui-ci engage les poursuites.

Les dénonciations officielles sont déjà régies par la convention du Conseil de l’Europe du 15 mai 1972 sur la transmission des procédures répressives mais celle-ci n’a été ratifiée que par treize Etats membres et signée par sept (dont ne fait pas partie la France). Il faut également rappeler la convention de l’Union du 29 mai 2000 relative à l’entraide judiciaire en matière pénale, qui permet une dénonciation par voie directe entre autorités judiciaires. Pour la France, cette convention offre un mécanisme souple et efficace de dénonciation.

Cependant, ce nouvel instrument permettrait de compléter le cadre existant afin de formaliser les demandes et éventuels refus et de s’assurer que, lorsqu’un pays accepte le transfert, il ait effectivement compétence pour poursuivre l’affaire. Une règle de compétence spécifique serait créée dans le cadre de la mise en œuvre de l’instrument, ce qui constitue une novation importante.

La France s’est associée au dépôt de ce projet.

I. Les principes du projet

L’article 7 du projet établit les critères de demande d’une transmission de procédure. Le but visé est de «  faciliter la bonne administration de la justice et d’en renforcer l’efficacité  ». Une condition, au moins, devrait être remplie : l’infraction a été commise , en tout ou partie, sur le territoire d’un autre Etat membre, ou la plupart des effets ont été causés sur le territoire de l’autre Etat, le suspect a sa résidence habituelle dans l’autre Etat membre, les éléments de preuve les plus importants sont dans l’autre Etat (la possibilité d’avoir accès à ces preuves par l’entraide judiciaire devant être prise en compte), une procédure est déjà ouverte contre le suspect dans l’autre Etat pour d’autres faits, une procédure est en cours dans l’autre Etat portant sur les mêmes faits ou des faits connexes (en particulier dans le cadre d’une même organisation criminelle), le suspect purge une peine de prison dans l’autre Etat, la victime a sa résidence dans l’autre Etat ou a un intérêt particulier à ce que les poursuites y soient transmises (résidence temporaire ou raisons objectives de ne pas venir dans l’Etat qui transmet).

L’article 5 du projet complète cet article en disposant que, aux fins de l’application de la décision-cadre, un Etat membre a compétence pour poursuivre, conformément à son droit national, une infraction à laquelle le droit d’un autre Etat membre est applicable. En fait, cette formulation vise à s’assurer que l’Etat membre auquel la procédure serait transmise ait bien compétence pour agir. La compétence créée par l’article 5 ne serait valable que pour les cas dans lesquels l’Etat est saisi d’une demande de transmission de procédure.

En France, le principe général de la compétence est celui fixé par les articles 113-2 du code pénal : «  la loi pénale française est applicable aux infractions commises sur le territoire de la République  », 113-6 du code pénal : «  la loi pénale française est applicable à tout crime commis par un Français hors du territoire de la République. Elle est applicable aux délits commis par des Français hors du territoire de la République si les faits sont punis par la législation du pays où ils ont été commis. Il est fait application du présent article lors même que le prévenu aurait acquis la nationalité française postérieurement au fait qui lui est imputé  » et 113-7 du code pénal : «  la loi pénale française est applicable à tout crime, ainsi qu'à tout délit puni d'emprisonnement, commis par un Français ou par un étranger hors du territoire de la République lorsque la victime est de nationalité française au moment de l'infraction.  »

Se pose notamment la question des résidents français, qui, en application de l’article 7, pourraient justifier le transfert d’une procédure pénale vers la France. Or, la possibilité de poursuivre un résident français commettant une infraction à l’étranger est une exception et existe à l’heure actuelle en droit français pour la répression du tourisme sexuel (article 225-12-3 du code pénal).

L’outil créé serait donc assez puissant, puisqu’il ne vise pas une exception en fonction de la nature des faits mais en fonction de l’instrument utilisé pour la transmission de la procédure pénale.

Les autorités françaises sont à ce stade favorables à la proposition, selon les informations transmises, mais nombre d’Etats membres y sont opposés : l’Allemagne, le Royaume-Uni, l’Irlande, Malte, Chypre et l’Autriche ont souhaité avoir la possibilité de ne pas appliquer l’article 5. Une possibilité «  d’opt out  » a été négociée selon laquelle, si la compétence prévue est incompatible avec les principes fondamentaux du droit national, les Etats doivent établir leur compétence pour poursuivre si les critères suivants sont remplis :

- l'infraction a été commise, en tout ou en partie, sur le territoire de l'autre Etat membre ou la plupart de ses effets ou une part importante du préjudice qu'elle a causé ont eu lieu sur le territoire de l'autre Etat membre;

- le suspect a la nationalité ou sa résidence habituelle dans l'autre Etat membre;

- la victime a la nationalité ou sa résidence habituelle dans l'autre Etat membre.

L’application de cet «  opt out  » devrait être décidée lors de l’adoption de la proposition et serait valable pour des périodes de cinq ans renouvelables. Les autorités françaises ne soutiennent pas cette nouvelle rédaction et estiment que l’on pourrait aller plus loin sans dispositif dérogatoire.

Pour contrebalancer cette extension de la compétence à poursuivre, il convient de souligner que les possibilités de refuser un transfert pour l’Etat auquel la demande est faite sont nombreuses.

L’article 11 fixe la liste des motifs de refus. En premier lieu, une demande de transmission de procédure ne peut être exécutée que si l'acte qui la sous-tend constitue une infraction prévue par le droit de l'Etat membre auquel est présentée la demande de transmission.

En outre, le transfert devrait être refusé si :

- l'engagement de poursuites serait contraire au principe non bis in idem ;

- le suspect ne peut pas être tenu pour pénalement responsable de l'infraction en raison de son âge;

- le droit national prévoit une immunité ou un privilège qui rend impossible l'engagement d'une action;

- les poursuites pénales sont prescrites conformément à son droit national;

- l'infraction est couverte par l'amnistie conformément au droit national dudit Etat membre;

- la loi nationale n’aurait pas permis que des poursuites soient engagées devant un cas national équivalent.

En outre, si l’autorité compétente de l’Etat membre auquel est présentée la demande estime que le transfert ne va pas, selon elle, faciliter la bonne administration de la justice ni en renforcer l'efficacité, le transfert peut être refusé (il s’agit d’un critère assez vaste prévu par l’article 12 en l’état actuel des négociations). Une consultation avec l’Etat membre proposant le transfert doit être engagée.

II. La procédure de transfert

Chaque Etat désignerait les autorités compétentes pour agir en qualité d’autorité de transmission ou d’autorité destinataire (elles pourraient être, dans certains cas, des autorités non judiciaires).

Avant de demander le transfert de la procédure, la personne soupçonnée devrait être informée (article 8). Si des observations étaient formulées, l’autorité de l’autre Etat membre serait avertie.

Avant de procéder à une demande de transmission, l'autorité devrait tenir dûment compte des intérêts de la victime de l'infraction et veiller à ce que les droits que lui reconnaît la législation nationale soient pleinement respectés, et notamment son droit d'être informée de la transmission prévue (article 9).

Le projet d’article 10 précise la procédure de demande de transmission. Le rôle du réseau judiciaire européen et d’Eurojust comme pouvant faciliter les démarches est rappelé. En cas de refus de la transmission, le motif du refus est présenté. La décision d’accepter ou non le transfert devrait intervenir dès que possible (article 13). Des consultations mutuelles directes pourraient être organisées (article 14).

La demande de transmission pourrait être retirée tant que l’autorité destinataire n’a pas rendu sa décision d’accepter ou de refuser la transmission (article 10 ter ).

Après la transmission, l’autorité destinataire serait informée de tout acte ou toute procédure ayant une incidence sur la procédure transmise (article 10 bis ).

L’autorité ayant reçu la procédure transmise doit informer l’Etat membre d’origine de la clôture de la procédure et de toute décision rendue à l’issue de la procédure.

Les conséquences de la transmission dans l’Etat membre d’origine doivent encore être précisées. Selon le projet d’article 16, une fois la transmission acceptée, dans l’Etat demandeur, les procédures relatives aux faits doivent être interrompues ou suspendues, à l’exception des mesures de fourniture d’une entraide judiciaire ou liées à la facilitation de la mise en œuvre d’instruments de reconnaissance mutuelle des décisions judiciaires (le mandat d’arrêt européen est ici visé).

Pour autant, cet article n’est pas encore satisfaisant dans sa rédaction actuelle car il ne traite absolument pas, entre autres, de la question de la détention provisoire. L’instrument juridique qui permettra le transfert de la personne sera le mandat d’arrêt européen. Mais il convient de régler la question de la compétence de l’Etat demandant le transfert à maintenir une personne en détention provisoire après que la demande de transfert a été acceptée (l’Etat serait alors tenu d’interrompre ses procédures) mais avant réception du mandat d’arrêt. Il existe encore ici un flou très préjudiciable. Une solution consisterait à prévoir que l’acceptation du transfert doit intervenir concomitamment avec le mandat d’arrêt, auquel cas un maintien en détention dans l’attente de l’exécution du mandat serait possible.

La même question se pose pour les mesures de contrôle judiciaire qui devraient être interrompues dès réception de l’accord relatif à la transmission, ou encore pour le sort des objets saisis.

Toutes ces questions concrètes doivent être réglées avec une grande sécurité juridique.

Le dernier paragraphe de l’article 16 (n° 4) prévoit que ces dispositions ne font pas obstacle à ce que les victimes puissent se constituer partie civile lorsque le droit national le prévoit. Ce paragraphe inséré à la demande de la France permettra aux victimes d’entamer, le cas échéant, des poursuites pénales. Il n’est donc pas exclu que deux procédures soient en cours dans l’Etat membre dans lequel la procédure a été transmise et dans l’Etat d’origine. La règle non bis in idem trouverait bien entendu à s’appliquer.

Lorsque l’Etat de réception de la transmission décide de clore la procédure relative aux faits, l’Etat ayant transmis pourrait engager ou réengager des poursuites. Mais l’Etat de réception de la transmission devrait informer l’Etat d’origine de toute décision rendue à l'issue de la procédure, notamment si celle-ci s'oppose à l'engagement d'une nouvelle procédure.

Une fois la procédure transmise (article 17), celle-ci serait régie par le droit de l’Etat destinataire. S'il est compatible avec le droit de l'Etat membre destinataire, tout acte aux fins de la procédure ou de l'instruction exécuté dans l'Etat membre d’origine ou tout acte interrompant ou suspendant le délai de prescription aurait, dans l'autre Etat membre, la même valeur que s'il y avait été valablement exécuté par les autorités dudit Etat.

Lorsque seul le droit de l'Etat membre destinataire exige qu'une plainte soit déposée ou qu'un autre moyen soit utilisé pour engager une procédure, ces formalités devraient être exécutées dans le délai prévu par le droit dudit Etat membre. La victime devrait en être informée dans la mesure du possible.

La sanction applicable serait celle prévue en application du droit de l’Etat dans lequel la procédure a été transmise, sauf si sa compétence ne relève que de l’article 5, auquel cas la sanction prononcée dans ledit Etat ne pourrait pas être plus sévère que celle prévue par le droit de l’Etat d’origine. Cette disposition est inspirée de la convention du Conseil de l’Europe de 1972.

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La proposition est assez novatrice ; elle suscite encore des réserves de nombreuses délégations.

Les autorités françaises se sont associées au dépôt de cette initiative, qui ne pourra vraisemblablement pas être adoptée sous présidence suédoise. Néanmoins, il est temps de peser sur les négociations, notamment sur un point très important.

La rédaction de l’article 16 du projet est insuffisamment détaillée et devra régler de manière tout à fait claire les conséquences de l’acceptation de la transmission de la procédure pénale dans l’Etat membre ayant fait la demande. Les situations de détention provisoire et de mesures de contrôle judiciaire doivent notamment être revues de manière à assurer une sécurité juridique totale.

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L’exposé de M. Guy GEOFFROY , rapporteur, a été suivi d’une discussion.

« M. Jacques MYARD . Il est clair que la coopération judiciaire transnationale est importante et doit être facilitée. Sur le fond, j’approuve donc les objectifs de ce texte. Mais je m’interroge sur l’instrument choisi, qui est une décision-cadre du Conseil. Une convention entre Etats serait plus appropriée.

M. Guy GEOFFROY , rapporteur. Le souci d’efficacité doit primer. La convention existante, celle du Conseil de l’Europe, est restée largement lettre morte. La décision-cadre est un outil susceptible d’être beaucoup plus efficace qu’un traité.

M. Jacques MYARD . Mais sur quelle base juridique serait-elle fondée ? On a déjà vu des tribunaux refuser d’appliquer des dispositions sur lesquelles le Parlement national ne s’était pas prononcé.

M. Guy GEOFFROY , rapporteur. Il s’agit des articles 31-1-a et 34-2-b du traité sur l’Union européenne. La coopération pénale entre les Etats membres est prévue par les traités.

Le Président Pierre LEQUILLER . La réunion interparlementaire qui s’est tenue aujourd’hui à Bruxelles sur le « programme de Stockolm » a fait apparaître combien, sur ces questions, l’Allemagne manifeste une réticence certaine. Pour quelles raisons ? Cela tient, d’une part, à l’organisation administrative fédérale de l’Allemagne, et, d’autre part, à une position générale traditionnellement assez réservée sur les questions de droit civil et de droit pénal, commune à tous les partis politiques. »

A l’issue de ce débat, la Commission a approuvé la proposition de décision-cadre sous réserves des observations relatives à l’article 16.