Circulaire du 21 janvier 2005 relative à la préparation du projet de loi de finances pour 2006 dans le nouveau cadre budgétaire
(JO du 25 janvier 2005)  [sur le site Légifrance]

NOR: PRMX0508060C

Paris, le 21 janvier 2005.

Le Premier ministre à Mesdames et Messieurs
les ministres et secrétaires d'Etat

L'entrée en vigueur de la loi organique relative aux lois de finances (LOLF) rend nécessaire une réforme en profondeur de la procédure budgétaire, avec l'objectif de poursuivre la modernisation de l'Etat et l'assainissement de nos finances publiques

La LOLF introduit cette année de nombreuses innovations. Les crédits seront présentés par mission et programme, avec une justification de dépenses dès le premier euro qui met fin à la distinction entre services votés et mesures nouvelles. Au sein de chaque programme, le gestionnaire disposera d'une très large capacité de redéploiement de ses moyens. En contrepartie, la procédure budgétaire devra réserver une place primordiale aux travaux sur la stratégie, les objectifs et les indicateurs de performance associés à chaque programme qui sont des outils indispensables pour mettre en oeuvre une véritable culture de résultat

Ce nouveau cadre budgétaire nous donne une opportunité unique d'accroître l'efficacité de l'action gouvernementale. L'enjeu est double : améliorer le service public rendu au citoyen, mais également dégager de nouvelles marges de manoeuvre au profit des priorités du Gouvernement.

Je souhaite en conséquence réorganiser le travail gouvernemental en matière budgétaire. La nouvelle procédure budgétaire se décomposera désormais en quatre grandes phases.

1. A la fin du mois de janvier, je vous réunirai pour présenter, avec le ministre de l'économie, des finances et de l'industrie, le ministre des solidarités, de la santé et de la famille et le ministre délégué au budget et à la réforme budgétaire, porte-parole du Gouvernement, notre stratégie d'ensemble en matière de finances publiques telle qu'elle résulte du programme de stabilité.

Ce séminaire gouvernemental sera l'occasion de faire le point sur la situation des finances de l'Etat et des comptes sociaux. Il nous permettra d'identifier des mesures permettant de contribuer à la réalisation de nos objectifs pluriannuels en matière de redressement et de diminution de la rigidité de la dépense.

A l'issue de ce séminaire, je vous adresserai une lettre de cadrage fixant des orientations et des normes de maîtrise des dépenses publiques.

2. Au cours des mois de février et mars se déroulera une phase d'examen conjoint des perspectives budgétaires, des projets concrets de réforme et des économies qui leur sont associées.

Le ministre de l'économie, des finances et de l'industrie et le ministre délégué au budget et à la réforme budgétaire organiseront avec chacun d'entre vous des réunions d'économies structurelles, qui permettront d'examiner les projets de réforme des différentes politiques publiques et d'en tirer les conséquences en termes de crédits, d'effectifs et de recrutements

Le ministre délégué au budget et à la réforme budgétaire et le secrétaire d'Etat à la réforme de l'Etat piloteront conjointement, dans le cadre des stratégies ministérielles de réforme (SMR) pour 2005, un exercice complémentaire portant sur le fonctionnement de l'Etat, en vue d'identifier des mesures permettant de dégager des gains de productivité.

Vos services rencontreront la direction du budget lors de réunions budgétaires pour instruire vos demandes de crédits qui intégreront les prescriptions de la lettre de cadrage. L'ensemble de vos crédits exprimé au premier euro sera alors examiné, ainsi que vos effectifs et vos objectifs de recrutements. Ces réunions seront également l'occasion de valider la nomenclature budgétaire au niveau le plus fin.

3. Au mois d'avril, le ministre délégué au budget et à la réforme budgétaire me communiquera les éléments ressortant de l'instruction conjointe que vous aurez effectuée. J'organiserai des réunions de restitution afin d'examiner avec vous les économies structurelles à mettre en oeuvre et d'apprécier vos propositions budgétaires par rapport au cadrage d'ensemble. L'évolution des dépenses fiscales afférentes à chaque mission sera prise en compte.

Je vous adresserai, à l'issue de ce cycle de réunions, les lettres arrêtant vos plafonds en crédits, à partir de la nomenclature en missions, et en effectifs, ainsi que les principales réformes structurelles à mettre en oeuvre. Ces lettres seront transmises aux commissions des finances des deux assemblées

Courant mai, un cycle de réunions se tiendra entre vos services et la direction du budget pour arrêter la répartition par programme des plafonds de crédits arrêtés. Ces réunions devront être conclusives afin que la répartition des crédits puisse être arrêtée avant la fin du mois de juin.

4. La dernière étape de la procédure budgétaire sera consacrée à compter du mois de mai aux travaux relatifs à la performance et à la finalisation des documents budgétaires à destination du Parlement.

Après des réunions entre vos services et la direction du budget, le ministre de l'économie, des finances et de l'industrie et le ministre délégué au budget et à la réforme budgétaire organiseront avec vous des conférences de gestion publique. Elles auront pour objet de finaliser la liste des objectifs et indicateurs du projet de loi de finances et de fixer les cibles de résultats à atteindre en 2006, compte tenu des stratégies pluriannuelles arrêtées pour chaque programme. Il sera tenu le plus grand compte des propositions qu'aura formulées le Parlement sur les avant-projets annuels de performances transmis à l'automne dernier.

La liste des missions et programmes telle que je l'ai arrêtée sera communiquée au Parlement au moment du débat d'orientation budgétaire. Sera également communiquée au Parlement la liste des objectifs et indicateurs retenus. Ce débat sera l'occasion d'un premier rendez-vous avec la représentation nationale sur la stratégie de finances publiques et les grandes orientations du budget en préparation.

Les mois de juillet et d'août seront consacrés à la finalisation des documents à destination du Parlement, en particulier dans les aspects relatifs à la justification de vos crédits et à la présentation de l'ensemble de vos projets annuels de performances.

* *

Les modalités et le contenu précis de chacune de ces phases seront précisés par des circulaires du ministre de l'économie, des finances et de l'industrie et du ministre délégué au budget et à la réforme budgétaire.

J'appelle votre attention sur les délais exigeants de cette procédure budgétaire réformée. Le respect des délais constitutionnels de dépôt du projet de loi de finances et de ses annexes exigera une forte discipline collective.

Avec cette modernisation de la procédure budgétaire, le Gouvernement s'engage dans un effort résolu et inédit de réforme de la gestion publique, destiné à développer la culture de performance dans l'administration tout en poursuivant le redressement des finances publiques.

Jean-Pierre Raffarin

Préambule : la genèse de la réforme

La Constitution du 4 octobre 1958 dispose :
- " les lois de finances déterminent les ressources et les charges de l’Etat dans les conditions et sous les réserves prévues par une loi organique " (article 34, dix-huitième alinéa) ;
- " le Parlement vote les lois de finances dans les conditions prévues par une loi organique " (article 47, premier alinéa).

Depuis 1959, le contenu, la structure et la présentation des projets de loi de finances, ainsi que leur procédure d'examen, étaient régis par l'ordonnance n° 59-2 du 2 janvier 1959 portant loi organique relative aux lois de finances, prise en application des " dispositions transitoires " prévues par l'article 92 de la Constitution, lequel a été abrogé par la loi constitutionnelle n° 95-880 du 4 août 1995.(Texte sur le site de Légifrance) Depuis 1959, cette ordonnance n'avait été modifiée qu'à deux reprises, sur des points de détail. La XIè législature a vu s'opérer sa réforme profonde, à la faveur d'une intense réflexion parlementaire.

En octobre 1998, l'Assemblée nationale, à l'initiative de son Président, M. Laurent Fabius, a constitué un groupe de travail sur "l'efficacité de la dépense publique et le contrôle parlementaire ". Le rapport présenté en janvier 19991 par le rapporteur de ce groupe de travail, M. Didier Migaud, Rapporteur général de la Commission des finances, a proposé une série de mesures nécessitant, le plus souvent, une modification de l'ordonnance organique du 2 janvier 1959.

La Conférence des présidents de l'Assemblée nationale a ensuite invité M. Didier Migaud à présenter des propositions de révision de ce texte, ce qu'il fit le 11 juillet 2000 en déposant une proposition de loi organique (n° 2540) relative aux lois de finances.

Pour sa part, le Sénat avait engagé une démarche de même nature. Ses travaux ont abouti à la présentation, en octobre 2000, d'un rapport d'information proposant des orientations pour la révision de l'ordonnance organique du 2 janvier 1959.

Les travaux législatifs se sont engagés à l'Assemblée nationale sur la base du texte proposé par la commission spéciale, présidée par M. Raymond Forni, Président de l'Assemblée nationale, chargée d'examiner la proposition de loi organique déposée par M. Didier Migaud.

Ces travaux ont abouti, après deux lectures successives par chacune des assemblées, à l'adoption de la loi organique n° 2001-692 du 1^er août 2001 relative aux lois de finances, dont les dispositions entreront progressivement en application à compter du 1^er janvier 2002.

Dossier législatif

Loi organique relative aux lois de finances

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Loi organique n° 2001-692 du 1^er août 2001 relative aux lois de finances
(J.O. du 2 août 2001 et rectificatifs, J.O. du 7 novembre 2001 et J.O. du 29 novembre 2001) [sur le site de Légifrance]

Travaux préparatoires
1ère lecture - 2ème lecture - Conseil constitutionnel

Proposition de loi organique relative aux lois de finances de M. Didier Migaud, n° 2540, déposée le 11 juillet 2000.
Communication de M. Didier Migaud, Rapporteur général, sur sa proposition de loi organique (réunion de la commission des finances du mardi 11 juillet 2000).
Cette proposition de loi organique a été renvoyée à une commission spéciale, en application de l'article 31 du Règlement, sur demande de M. le président de la commission des finances.

Examen par la commission spéciale (M. Didier Migaud, rapporteur).
Travaux de la commission spéciale (comptes rendus de la commission spéciale).
— Nomination du Bureau et désignation du rapporteur : réunion du jeudi 19 octobre 2000.
— Présentation de la proposition de loi organique et débat d'orientation : réunion du jeudi 26 octobre 2000.
— Audition de M. Henri Guillaume, Inspecteur général des finances : réunion du jeudi 9 novembre 2000.
— Audition de M. Pierre Joxe, Premier président de la Cour des comptes : réunion du jeudi 16 novembre 2000.
— Audition de M. Nicolas Sarkozy, député, ancien ministre du budget : réunion du jeudi 16 novembre 2000.
— Audition de M. François Monier, Secrétaire général de la Commission des comptes de la sécurité sociale : réunion du jeudi 23 novembre 2000.
— Audition de M. Jean Arthuis, sénateur, ancien ministre de l'économie et des finances : réunion du jeudi 23 novembre 2000.
— Audition de M. Michel Sapin, ministre de la fonction publique et de la réforme de l'Etat : réunion du jeudi 7 décembre 2000.
— Audition de M. Laurent Fabius, ministre de l'économie, des finances et de l'industrie, et de Mme Florence Parly, secrétaire d'Etat au budget : réunion du mardi 9 janvier 2001.
— Audition des représentants des sept organisations syndicales représentatives dans la fonction publique : réunion du jeudi 25 janvier 2001.
— Propositions présentées par M. Didier Migaud, Rapporteur, en vue de l’examen par la commission spéciale.
— Examen de la proposition de loi organique : réunions des mardi 30 et mercredi 31 janvier 2001 (matin et après-midi).
— Examen des amendements (art. 88) : réunion du mercredi 7 février 2001.
— Rapport de M. Didier Migaud, n° 2908.

Discussion en séance publique :
1ère séance du mercredi 7 février 2001 :  compte rendu analytique — compte rendu intégral.
2è séance du mercredi 7 février 2001 :    compte rendu analytique — compte rendu intégral.
2è séance du jeudi 8 février 2001 :          compte rendu analytique — compte rendu intégral.

Proposition de loi organique adoptée par l'Assemblée nationale en 1ère lecture le 8 février 2001 (T.A. 640).

Sénat - 1ère lecture
(documents en ligne sur le site du Sénat)

Proposition de loi organique adoptée par l’Assemblée nationale, n° 226 (2000-2001).
Rapport de M. Alain Lambert, au nom de la commission des finances, n° 343 (2000-2001).
Discussion les 7 juin, 12 juin et 13 juin 2001 et adoption le 13 juin 2001 (T.A. 100).

Assemblée nationale - 2è lecture

Proposition de loi organique modifiée par le Sénat, n°3139.

Examen par la commission spéciale (M. Didier Migaud, rapporteur).
- Examen de la proposition de loi : réunion du mardi 19 juin 2001.
- Examen des amendements (art. 88) : réunion du jeudi 21 juin 2001.
- Rapport de M. Didier Migaud, n° 3150.

Discussion en séance publique :
1ère séance du  jeudi 21 juin 2001 :  compte rendu analytique — compte rendu intégral.
2ème séance du  jeudi 21 juin 2001 :  compte rendu analytique — compte rendu intégral.

Proposition de loi organique adoptée avec modifications par l'Assemblée nationale en deuxième lecture le 21 juin 2001 (T.A. 690).

Sénat - 2è lecture
(documents en ligne sur le site du Sénat)

Proposition de loi organique adoptée avec modifications par l'Assemblée nationale en deuxième lecture , n° 408 (2000-2001).
Rapport de M. Alain Lambert, au nom de la commission des finances, n° 413 (2000-2001).
Discussion et adoption, sans modification, le 28 juin 2001 (T.A. 127) (texte définitif).

Conseil constitutionnel

Saisine par le Premier ministre, en application de l'article 61, alinéa 1, de la Constitution, le 29 juin 2001. Décision n° 2001-448 DC du 25 juillet 2001 (J.O. du 2 août 2001) [sur le site du Conseil constitutionnel].

La nouvelle loi organique relative aux lois de finances

Commentaire

Depuis plus de quarante ans, l’ordonnance organique du 2 janvier 1959 relative aux lois de finances, véritable " constitution financière de l’Etat ", est restée, contrairement à la Constitution, pratiquement intangible. L’adoption d’une initiative parlementaire tendant à modifier en profondeur les règles relatives à la préparation, au vote et au contrôle du budget mérite donc d’être saluée.
Fruit de plus de près de trois ans d’un travail engagé à l’automne 1998 sous l’impulsion du M. Laurent Fabius, alors Président de l’Assemblée nationale, dans le cadre d’un groupe de travail sur " l’efficacité de la dépense publique et le contrôle parlementaire ", la proposition de loi organique de M. Didier Migaud, adoptée définitivement par le Sénat le 28 juin 2001 (1), s’inscrit dans un projet particulièrement ambitieux : contribuer à la réforme de l’Etat et rénover le rôle du Parlement en matière budgétaire.
Dans le cadre d’un dialogue exemplaire, les deux assemblées ont dépassé les clivages traditionnels pour dessiner les axes d’une modernisation en profondeur de la gestion publique.
L’autorisation budgétaire donnée par le Parlement reposera, en effet, demain sur une nouvelle unité de spécialité, le programme, regroupant les crédits par objectif. Les programmes constituent la clé de voûte de la réforme : ils permettront de passer d’un budget de moyens, présentant les crédits par nature de dépenses, à une logique d’objectifs et de résultats.
Doté d’une enveloppe globale et en grande partie fongible, le gestionnaire public disposera de marges de manœuvre accrues. En contrepartie, il devra s’engager sur des objectifs précis et des résultats mesurables et rendre compte de la manière dont ceux-ci ont été atteints. La responsabilisation du gestionnaire devra donc déboucher sur une appréciation de la dépense publique en termes d’efficacité et de performance.
Au-delà de la modernisation de la gestion publique, la réforme adoptée vise également à refonder l’autorisation budgétaire donnée par le Parlement.
L’enjeu est crucial : il s’agit de réconcilier le citoyen avec la puissance publique. En s’attachant à l’amélioration de l’efficacité de la dépense, le Parlement doit contribuer à ce que, eu égard à la qualité de la contrepartie apportée aux citoyens en termes de services collectifs, soit retrouvé le consentement du corps social aux prélèvements publics.
Cette rénovation du rôle budgétaire du Parlement s’articule autour de trois thèmes majeurs : restaurer toute sa portée à l’autorisation budgétaire, accroître la lisibilité et la sincérité de la loi de finances et établir un calendrier favorisant l’exercice, tout au long de l’année, de cette fonction essentielle du Parlement.
Sans entrer dans le détail des mesures adoptées, il convient de citer, à cet égard, quelques unes des mesures symboliques de la réforme, telles que l’exigence de sincérité des lois de finances, l’introduction d’un débat sur l’ensemble des prélèvements obligatoires avant l’examen du projet de loi de finances et du projet de loi de financement de la sécurité sociale, l'examen des comptes de l'exercice écoulé (loi de règlement) avant celui du budget de l'année suivante, l’introduction, dans un souci de lisibilité et de traçabilité des crédits, d’une nouvelle nomenclature budgétaire, les précisions apportées au droit d’amendement parlementaire, l’exigence d’un vote sur la variation nette de la dette de l’Etat, la certification par la Cour des comptes de la régularité, de la sincérité et de la fidélité des comptes, et enfin, la consécration, au niveau organique, des dispositions relatives au contrôle parlementaire sur les finances de l’Etat.
L’article XV de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen proclame que : " La société a le droit de demander compte à tout agent public de son administration ". La nouvelle loi organique devrait mieux concrétiser ce droit fondamental.

Voir également le dossier sur la réforme de la loi organique, sur le site du ministère de l’économie, des finances et de l’industrie.