Histoire de l'Assemblée nationale

1. Le temps de l'invention (1789 - 1799)


~ La naissance de l'Assemblée nationale ~

Bilan législatif - Bilan institutionnel

L'Assemblée nationale naît avec la Révolution de 1789 et celle-ci commence à l'Assemblée nationale. L'événement est inséparable de l'institution. Animée par l'esprit du siècle des Lumières, l'Assemblée adopte, en août, la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen, jetant ainsi les fondements actuels de la République et de la démocratie. De la prise de la Bastille au coup d'État du 18 Brumaire, la Révolution connaît de nombreux avatars. Mais la France de 1799 ne sera plus celle de 1789. Et c'est en vain que les régimes successifs, jusqu'en 1870, vont tenter de dévier le cours de l'histoire.

Après plusieurs tentatives de réformes qui n'ont pas été menées à leur terme, notamment celle de Turgot de 1774 à 1776, la monarchie française se trouve confrontée à une crise politique, économique et financière. De 1787 à 1789, la détérioration des conditions de vie est mal supportée par le peuple, qui s'indigne d'autant plus de la persistance des privilèges.

En août 1788, Louis XVI convoque les états généraux qui se réunissent le 5 mai 1789, à Versailles, dans la salle des Menus-Plaisirs. Les députés sont élus séparément par les trois ordres : le clergé, la noblesse et le tiers état. En nombre égal aux représentants des deux ordres privilégiés, les députés du tiers demandent aussitôt de voter, non par ordre, mais par tête.

Le 17 juin, alors que les députés de la noblesse et du clergé sont réunis dans des salles séparées, le tiers état - à l'instigation de Sieyès - se constitue en Assemblée nationale. Réunis le 20 juin, dans la salle du Jeu de paume, ses membres font le serment de « ne jamais se séparer et [de] se rassembler partout où les circonstances l'exigeraient jusqu'à ce que la constitution fût établie et affermie sur des bases solides ». Un nouvel ordre politique naît. Le jour de la prise de la Bastille, le 14 juillet, l'Assemblée décide que « la constitution contiendrait une Déclaration des droits de l'homme », adoptée le 26 août 1789. Les principes qu'elle énonce acquièrent aussitôt une valeur universelle et consacrent les libertés individuelles parmi les droits naturels et imprescriptibles de l'homme.

La Première République ne parvient pas cependant à établir une constitution durable et un régime stable. A l'enthousiasme de la fête grandiose de la Fédération (1790) succèdent des crises violentes - la guerre civile en Vendée en 1793-1794, la Terreur, la guerre contre les puissances étrangères attachées à l'Ancien régime. La France sortira néanmoins durablement transformée de la Révolution française. Selon Tocqueville [site Tocqueville] « elle a formé, au-dessus de toutes les nationalités particulières, une patrie intellectuelle commune dont les hommes de toutes les nations ont pu devenir citoyens ».

Les états généraux reflètent très inégalement la composition de la société de l'Ancien régime. Les députés du clergé et de la noblesse, représentant un demi million de nobles et de prêtres, sont aussi nombreux que ceux du tiers état qui représentent 24 millions de Français. Les députés des ordres privilégiés sont généralement élus au suffrage direct ; ceux du tiers état par un scrutin indirect, à deux degrés. Pour participer à l'élection des délégués, qui élisent ensuite les députés du tiers, il fallait avoir plus de 25 ans et payer l'impôt, sans qu'aucun montant minimum soit exigé. En tout, les trois ordres comptent 1196 députés, dont 598 issus du tiers état, 308 députés du clergé et 290 députés de la noblesse.

Le 17 juin 1789, les députés du tiers état devenus, avec 19 députés du clergé, l'Assemblée nationale, déclarent, par 491 voix contre 90, que « la dénomination d'Assemblée nationale est la seule qui convienne [...] parce que la représentation étant une et indivisible, aucun des députés, dans quelque ordre ou classe qu'il soit choisi, n'a le droit d'exercer ses fonctions séparément de la présente Assemblée ». Le tiers état déclare aussitôt autoriser provisoirement la perception des impôts, marquant ainsi le partage de la souveraineté entre le roi et la Nation. Le 23 juin a lieu la séance royale dans la grande salle des États ; le roi ordonne aux trois ordres de siéger en chambres séparées. Au grand maître des cérémonies, le marquis de Dreux-Brézé, rappelant l'injonction du roi, Bailly, le doyen du tiers état, réplique : « La Nation assemblée ne peut recevoir d'ordres », et Mirabeau ajoute : « Nous ne quitterons nos places que par la force des baïonnettes. » Le 27 juin 1789, Louis XVI cède et invite la noblesse et le clergé à rejoindre le tiers état.

Essai de monarchie constitutionnelle (1789-1791)

Le 7 juillet, l'Assemblée nomme un comité de constitution de trente membres et, le 9 juillet, elle se proclame Assemblée nationale constituante. La Constitution est adoptée le 3 septembre 1791. La France est alors une monarchie constitutionnelle fondée sur la séparation des pouvoirs. Le roi tient désormais son autorité de la Nation. Roi des Français et non plus roi de France, le souverain doit prêter serment de fidélité à la Nation. Il choisit les ministres en dehors de l'Assemblée législative, afin qu'il ne puisse corrompre les députés par l'attrait d'une responsabilité ministérielle.

Chambre unique, l'Assemblée nationale législative compte 745 députés, tous nouvellement élus pour une durée de deux ans. Elle a l'initiative des lois ; elle vote après trois lectures les décrets sur lesquels le roi est tenu d'exprimer son consentement pour qu'ils deviennent des lois. Le cas échéant, il peut opposer son veto suspensif. Le veto royal ne peut bloquer une loi votée par l'Assemblée au delà de deux législatures. La séparation des pouvoirs est assez stricte : le roi ne peut dissoudre l'Assemblée et celle-ci ne peut ni chasser le roi, ni renverser ses ministres.

Lois et décrets...
C'est à partir de l'Empire que le terme « décret » s'oppose à « loi » et désigne l'acte par lequel le titulaire du pouvoir exécutif exerce le pouvoir réglementaire qui lui appartient. Le mot « décret » était au contraire spécifique jusque-là pour désigner les décisions votées par les assemblées législatives. Le décret, jusqu'en 1792, devenait loi après la sanction royale.

Le suffrage est censitaire et indirect. Seuls peuvent voter les citoyens du sexe masculin dits « actifs », c'est-à-dire ceux âgés de plus de vingt-cinq ans payant une contribution égale à la valeur locale de trois journées de travail. Ils se réunissent au chef-lieu de canton pour désigner les électeurs du second degré qui doivent être propriétaires, locataires ou fermiers d'un bien dont le revenu atteint un certain niveau. Ces électeurs du second degré élisent les députés. On dénombre 4,3 millions d'électeurs du premier degré, sur une population de 24 millions d'habitants. Entre 2 et 3 millions de citoyens dits « passifs » sont écartés du vote.

L'Assemblée nationale législative siège à partir du 1er octobre 1791. Très vite, des conflits l'opposent au roi, notamment sur la question religieuse ou l'émigration ; le roi oppose son veto à plusieurs décrets votés par l'Assemblée. Un nouveau conflit naît à propos de l'aggravation du régime des prêtres réfractaires - ceux qui ont refusé de prêter serment à la constitution civile du clergé - et de la levée de 20 000 fédérés à Paris. Le roi oppose une nouvelle fois son veto.

Vers la République « une et indivisible » (1792-1793)

Une seconde révolution éclate. Le 20 juin 1792 le peuple en armes, fédérés et « sans-culottes » (ainsi appelés en raison de leur pantalon de bure, à rayures, par opposition à la culotte à bas de soie portée par les aristocrates), envahit les Tuileries pour contraindre le roi à lever son veto. Le 1er août, parvient à Paris le texte du manifeste signé par le duc de Brunswick, commandant des troupes coalisées contre la France, au nom de l'empereur d'Autriche et du roi de Prusse. Ce manifeste enjoint les Français, sous peine d'une vengeance exemplaire, de ne pas porter atteinte à la famille royale. La nouvelle précipite l'insurrection, qui éclate le 10 août 1792, marquant le début d'une période particulièrement violente. L'Assemblée nationale législative décide la suspension du roi. Elle convoque les électeurs pour désigner une Convention nationale chargée d'établir une nouvelle constitution et d'assurer, dans l'intervalle, l'exercice de la souveraineté. Un Conseil exécutif provisoire est constitué ; il comprend six ministres, dont Danton, ministre de la Justice.

La Convention nationale est élue en vertu du décret de l'Assemblée nationale législative du 10 août 1792. Elle compte 749 députés élus au suffrage universel direct. La distinction entre citoyen actif et passif a été supprimée, l'âge du droit de vote abaissé à 21 ans. Cependant, le nombre de votants est très faible : sur 7 millions d'électeurs, on estime que 6 300 000 se sont abstenus. La Convention siègera trois ans, du 21 septembre 1792 au 26 octobre 1795. Elle abolit la royauté, dès le 21 septembre, et proclame la République le 22 septembre. Le décret est adopté à l'unanimité des 371 députés présents. Le 25 septembre 1792, un nouveau décret proclame la République « une et indivisible ». Louis XVI est condamné et guillotiné le 21 janvier 1793.

Les députés de la Convention se répartissent en trois groupes principaux : environ 160 Girondins siégent à droite du président ; près de 200 Jacobins ou Cordeliers, qui forment ensemble le parti des Montagnards, siégent à gauche ; et 400 députés du centre, formant ce que l'on appelle la Plaine ou, avec un certain mépris, le Marais. L'antagonisme entre Girondins et Jacobins, déjà très net depuis le 10 août, s'accentue lors des massacres de septembre 1792 ; plus d'un millier de détenus sont tués par les sans-culottes. Après le sursaut de Valmy contre les Prussiens, le 20 septembre 1792, et certains succès militaires, la Convention déclare, par un décret du 19 novembre 1792, « qu'elle accordera fraternité et secours à tous les peuples qui voudront recouvrer la liberté ». La France espère étendre les acquis de la Révolution au-delà des frontières ; Camille Desmoulins appelle à « marcher à l'affranchissement des peuples ».

Au nom de la liberté, la Terreur (1793-1794)

Mais au printemps 1793, l'Europe, avec l'aide de l'Angleterre, relance la guerre. La frontière est forcée sur tous les points, par les Espagnols, les Anglais, les Autrichiens et les Prussiens. A la menace extérieure s'ajoute la guerre civile en Vendée. Soixante départements sont en état d'insurrection. Un tribunal révolutionnaire est chargé de juger sans appel les auteurs des entreprises contre-révolutionnaires. Un comité de Salut public, désigné par l'Assemblée en son sein, est institué le 6 avril. A l'origine, il doit surveiller l'action des ministres. Il compte d'abord neuf membres, puis douze, élus pour un mois et indéfiniment rééligibles. Ce « Grand comité » de Salut public gouverne la France jusqu'en juillet 1794. Un nouveau projet de constitution est présenté par les Girondins à la Convention le 15 février 1793 ; il ne peut être voté. Le 2 juin, la Garde nationale et les sans-culottes cernent la Convention et les chefs girondins sont décrétés d'arrestation, l'inviolabilité des députés ayant été suspendue. Le projet de constitution montagnarde est adopté par la Convention le 24 juin, puis par référendum en juillet ; son article premier proclame que « le but de la société est le bonheur commun » ; cette constitution ne sera jamais appliquée, mais elle restera très longtemps une référence pour les républicains les plus fervents.

La Terreur est mise à l'ordre du jour, sous la pression des sans-culottes qui envahissent la Convention, pour faire face aux périls, tant extérieurs qu'intérieurs. Le 5 février 1794, dans un rapport à la Convention sur « les principes de morale politique qui doivent [la] guider », Robespierre affirme : « Le ressort du Gouvernement populaire en révolution est à la fois la vertu et la terreur ; la vertu, sans laquelle la terreur est funeste, la terreur, sans laquelle la vertu est impuissante. » Et Saint-Just proclame : « Le bonheur est une idée neuve en Europe. » Le comité de Salut public et la Convention décrètent la levée en masse (16 août 1793), un emprunt forcé, la loi des suspects et la loi du maximum, fixant le prix maximum des denrées de première nécessité.

Les Montagnards se divisent en factions : les modérés avec Fabre d'Églantine, les Indulgents avec Danton et les Enragés. Après avoir successivement éliminé les Enragés, puis les Indulgents, Robespierre exerce une dictature de fait pendant près de quatre mois, du 5 avril au 27 juillet 1794. Il déclare à la Convention : « Toutes les factions doivent périr du même coup. » Par décret du 22 prairial an II (10 juin 1794) une seule peine - la mort - est prévue pour les ennemis du peuple, c'est-à-dire « ceux qui cherchent à anéantir la liberté publique, soit par la force, soit par la ruse ». C'est la Grande Terreur. En quarante-sept jours, 1.376 condamnés sont exécutés, dont Lavoisier, Malesherbes, André Chénier... La justice révolutionnaire est centralisée par le Comité de sûreté générale et le tribunal révolutionnaire. Le 8 juin 1794 Robespierre, qui déclare fonder le règne de la vertu, préside la fête de l'Être Suprême.

Mais l'opinion est lasse de la dictature d'un seul homme et la Terreur n'apparaît plus nécessaire, au moment de vaincre la menace extérieure. Le Grand Comité de Salut public se divise. Robespierre [Ultime discours du citoyen Robespierre, séance du 8 thermidor an II]doit affronter un groupe d'opposants. Mis en minorité le 9 thermidor an II (27 juillet 1794), il esII décrété d'accusation, puis exécuté. La politique des Thermidoriens suit une voie « moyenne ». La Convention, excédée par les pressions de la rue, décide d'écarter la constitution jamais appliquée de 1793. Le 18 août 1795, elle adopte le décret des deux tiers, imposant de choisir parmi les conventionnels les deux tiers des membres des nouveaux conseils législatifs.

L'échec de la République directoriale (1794-1799)

Le 22 août 1795 (5 fructidor an III), la Convention adopte une nouvelle constitution, acceptée ensuite par référendum. Longue et précise, elle est fondée sur la séparation des pouvoirs et vise à conforter la République tout en évitant un retour de la Terreur. Le corps législatif est divisé en deux assemblées : le conseil des Cinq-Cents et le conseil des Anciens (250 membres). Les deux conseils sont élus pour trois ans et renouvelables par tiers tous les ans. Ce dispositif vise à assurer une certaine continuité et à éviter de trop brusques changements de majorité. Les membres du corps législatif ne peuvent exercer une autre fonction publique ; ils ne sont pas rééligibles après deux mandats, sauf à respecter un intervalle de deux ans. Les membres du conseil des Cinq-Cents sont plus jeunes (30 ans au minimum) ; ils sont, selon Boissy d'Anglas, « l'imagination de la République », les Anciens en étant « la raison » ; ces derniers doivent être âgés d'au moins quarante ans et mariés ou veufs . Le conseil des Cinq-Cents a l'initiative des lois ; le Conseil des Anciens accepte ou rejette en bloc ses projets.

Le pouvoir exécutif est confié à un collège de cinq directeurs désignés par le corps législatif et formant ensemble le Directoire. Chaque directeur est élu par le conseil des Anciens sur une liste de dix noms présentés par les Cinq-Cents. Les directeurs sont assistés de ministres qui assurent le fonctionnement de l'administration. Les directeurs ne peuvent assister aux réunions des deux conseils. Ils ne peuvent ni les convoquer, ni les ajourner, ni les dissoudre. Les Conseils, quant à eux, ne peuvent interpeller les directeurs, ni les révoquer.

Chaque renouvellement partiel d'un tiers des conseils provoque un conflit avec le Directoire, à chaque fois résolu par la force. En 1797, avec l'aide des troupes du général Augereau, l'un des fidèles de Bonaparte, le Directoire contraint les conseils à annuler les élections de 49 départements où des royalistes sont élus. En 1798, le Directoire fait annuler l'élection de 150 Jacobins. En 1799, les conseils éliminent trois directeurs.

La Constitution de l'an III est la première constitution républicaine effectivement appliquée en France. En réaction contre les excès des années précédentes, la République est modérée et libérale. L'échec du Directoire s'explique en partie par les défauts de la Constitution, notamment une excessive séparation des pouvoirs, sans processus de résolution des conflits. Sur le plan politique, les révolutionnaires modérés, qui ont mis en place le nouveau régime, ne disposent pas d'une majorité suffisante, face aux Jacobins et aux monarchistes. Pour éviter d'être mis en minorité, ils décident de ne pas respecter le résultat des élections. Enfin, le régime est également confronté à une grave crise économique ; le pays est frappé par une crise des récoltes, la spéculation et la faillite financière : l'assignat est abandonné en 1796, mais le papier monnaie qui le remplace s'effondre à son tour. En 1797, c'est la « banqueroute des deux tiers ».

De nombreux hommes politiques souhaitent finalement mettre un terme aux désordres de toute nature qui affectent le pays. A cette fin, ils veulent renforcer le pouvoir exécutif et rendre les élections moins fréquentes. Les directeurs Sieyès et Roger Ducos prétextent un coup d'État jacobin pour transférer le siège du corps législatif à Saint-Cloud, le 18 brumaire, sous la protection du général Bonaparte, revenu de la campagne d'Égypte. Le Directoire s'effondre et le lendemain, sous la pression militaire, les conseils adoptent une loi instaurant un Consulat provisoire.

Bilan législatif

La Révolution est une rupture brutale par rapport aux fondements de l'Ancien régime ; l'Assemblée constituante en a détruit la société des corps et institué l'égalité civile.

Dans la nuit du 4 au 5 août 1789 la noblesse et le clergé, ainsi que les provinces et les villes abandonnent leurs privilèges. L'Assemblée décide d'abolir le régime féodal et tous les privilèges. Les décrets de l'Assemblée des 5 et 11 août 1789 - avec « l'abolition de la qualité de serf et de la mainmorte, sous quelque dénomination qu'elle existe » - mettent fin à un système social vieux de près de 800 ans : quelques centaines de milliers de serfs en bénéficient. En outre, l'Assemblée décide, d'une part, l'abolition des juridictions seigneuriales, l'établissement d'une justice gratuite, la suppression des dîmes et l'égalité devant l'impôt ; et, d'autre part, l'abandon des privilèges particuliers des provinces et des villes.

Les membres des assemblées successives sont confrontés à la difficulté de faire oeuvre durable et de fixer dans la société les principes de la Révolution. L'abolition de la féodalité et la mise en vente des biens de l'Église amènent la Constituante à créer une législation fixant notamment le droit de propriété. En mettant en vacances les parlements d'ancien régime, qui ne devaient plus jamais se réunir, la loi du 3 novembre 1789 conduit à une nouvelle organisation judiciaire. Le 2 mars 1791 sont votés les décrets proposés par le député d'Allarde supprimant les corporations, jurandes, maîtrises. Est ainsi instaurée la liberté de l'artisanat et de l'industrie. Le député Le Chapelier, qui présidait la Constituante pendant la nuit du 4 août, fait adopter le 14 juin 1791 la loi rappelant l'abolition des corporations et interdisant les compagnonnages ; cette loi restera en vigueur jusqu'en 1884. Le 26 mai 1791, l'Assemblée décide que le Louvre abritera tous les objets et oeuvres d'art. La loi du 20 septembre 1792, relative à l'état civil, précise que les actes de mariage, de naissance et de décès seront désormais dressés par les municipalités, et modifie les règles du mariage.

La Révolution a bouleversé tous les cadres de l'ancienne administration et un nouveau découpage territorial a été introduit.

L'Assemblée constituante a décidé la division du territoire en départements au terme de débats passionnés, en tentant de concilier les projets de découpage géométrique proposé par Thouret et Sieyès et celui de Mirabeau tenant compte des limites territoriales des anciennes provinces. [Thouret : premier discours sur la nouvelle division du royaume - 3 novembre 1789] [Thouret : Second discours sur la nouvelle division du royaume - 9 novembre 1789]

La mise en vente des biens du clergé a posé le problème de l'éducation.

Devant l'Assemblée législative, Condorcet déclare que l'État a le devoir d'organiser l'instruction publique et propose de créer des lycées faisant une large place à l'enseignement des sciences nouvelles [Rapport et projet de décret relatifs à l'organisation générale de l'instruction publique - présentation à l'Assemblée législative : 20 et 21 avril 1792]. La loi du 29 frimaire an II (19 décembre 1793) établit pour la première fois l'obligation scolaire et la gratuité pour les enfants de six à huit ans. La Convention crée de nombreuses écoles spéciales : sont ainsi créées en 1794 une École centrale des travaux publics, l'École polytechnique et des écoles d'application, le Conservatoire des arts et métiers, l'École normale supérieure ; des écoles de santé sont également instituées ainsi que des écoles pour les aveugles et les sourds-muets, en 1795.

Quand la Révolution s'emballe...
... les lois reflètent l'intransigeance parfois outrancière de ses plus zélés défenseurs, tels Robespierre. La loi des suspects du 17 septembre 1793 est restée l'exemple terrible d'une violence légale permettant tous les excès.

Selon cette loi, les suspects doivent être arrêtés, étant considérés comme suspects les partisans de la tyrannie ou du fédéralisme, les personnes auxquelles un certificat de civisme a été refusé, les fonctionnaires publics suspendus ou destitués par la Convention ou ses commissaires en mission, les anciens nobles, les parents d'émigrés, les prêtres réfractaires ; les comités de surveillance révolutionnaires ont pour mission de dresser les listes de suspects et de les faire arrêter.

Bilan institutionnel

La naissance politique de la Nation date du jour où les députés du tiers et quelques membres du clergé se sont proclamés Assemblée nationale.

Le siège de la souveraineté est alors transféré du roi à l'Assemblée. Un nouvel ordre politique est fondé. Ses principes sont définis par la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen dont le texte est adopté par l'Assemblée le 26 août 1789.

La Déclaration a pour objectif d'être applicable dans tous les pays et à toutes les époques. L'article premier proclame que « les hommes naissent et demeurent libres égaux en droits » et l'article 4 que « La liberté consiste à faire tout ce qui ne nuit pas à autrui : ainsi l'exercice des droits naturels de chaque homme n'a de bornes que celles qui assurent aux autres membres de la société, la jouissance de ces mêmes droits. Ces bornes ne peuvent être déterminées que par la Loi ».

La Déclaration fixe des principes constitutionnels : la souveraineté, selon l'article 3, réside dans la nation. L'article 6 précise que « la loi est l'expression de la volonté générale » et l'article 16 dispose que « toute société dans laquelle la garantie des droits n'est pas assurée, ni la séparation des pouvoirs déterminée, n'a point de constitution ».

Elle fixe enfin deux des trois principes clés de la République, la liberté et l'égalité.

La liberté, souvent rappelée dans son principe, est aussi définie dans ses garanties. Ainsi « nul homme ne peut être accusé, arrêté, ni détenu que dans les cas déterminés par la loi, et selon les formes qu'elles a prescrites » (article VII). « La loi ne doit établir que des peines strictement et évidemment nécessaires, et nul ne peut être puni qu'en vertu d'une loi établie et promulguée antérieurement au délit, et légalement appliquée. » (article VIII) « Tout homme est présumé innocent jusqu'à ce qu'il ait été déclaré coupable. » (article IX) La Déclaration reconnaît aussi la liberté de pensée, d'opinion et de la presse. Le droit de propriété est reconnu comme inviolable et sacré, l'expropriation étant admise seulement si l'utilité publique le requiert.

L'égalité, est le corollaire immédiat de la liberté. Elle figure également à l'article premier de la Déclaration. En outre, l'article 6 précise l'égalité de droits : « Tous les citoyens étant égaux [aux] yeux [de la loi], sont également admissibles à toutes dignités, places et emplois publics, selon leur capacité, et sans autre distinction que celle de leurs vertus et de leurs talents » ; l'article 13 proclame l'égalité fiscale.

La fraternité est, quant à elle, apparue le 14 juillet 1790 sur les drapeaux des fédérés lors de la fête de la Fédération au Champ-de-mars. « La liberté générale, déclare Mirabeau, banniradu monde entier les absurdes oppressions qui accablent les hommes et fera renaître une fraternité universelle, sans laquelle tous les avantages publics et individuels sont si douteux et si précaires. »

L'absolutisme a laissé place à la monarchie constitutionnelle, puis à la République proclamée le septembre 1792

C'est d'abord un régime d'assemblée qui se met en place et non un régime parlementaire ; l'essentiel du pouvoir politique réside dans le pouvoir législatif, au travers des trois assemblées qui se succèdent entre 1789 et 1795 : l'Assemblée nationale constituante, l'Assemblée nationale législative, et la Convention. Le Directoire recourt ensuite à la collégialité pour tenter de stabiliser le régime.

Trois constitutions très différentes se succèdent (1791, 1793, 1795). Deux seulement sont appliquées.

En 1791, le roi est maintenu et l'assemblée unique de 745 membres, élus pour deux ans, dispose de l'essentiel du pouvoir, même si le choix et la révocation des ministres n'appartiennent qu'au roi. L'Assemblée nationale législative a l'initiative des lois et vote le budget. Elle ne peut être dissoute par le roi.

La Constitution du 24 juin 1793 n'est pas appliquée mais restera longtemps, pour certains, un modèle de Constitution idéale. La Déclaration des droits, placée en tête, réaffirme solennellement le droit et le devoir d'insurrection en cas d'oppression et y ajoute le droit au travail, aux secours publics et à l'instruction. Par ailleurs, le suffrage universel est instauré. Sous certaines conditions, il est étendu aux étrangers de vingt et un ans accomplis, domiciliés en France depuis une année. Mais le vote devient public et s'exerce dans le cadre d'assemblées primaires de canton. En outre, la Constitution prévoit des procédures de démocratie semi-directe. Les lois votées par le Corps législatif peuvent être soumises à un référendum national, si le dixième des assemblées primaires d'électeurs, répartis dans plus de la moitié des départements le demandent. Tous les pouvoirs sont concentrés dans les mains du corps législatif. Celui-ci élit un Conseil exécutif de 24 membres, choisis sur une liste de 85 noms présentés par les électeurs dans les 85 départements. Le conseil exécutif est nettement placé sous la dépendance du corps législatif. Les audaces sociales de la Constitution de 1793 sont rapidement écartées. Le 23 juin 1795, le conventionnel Boissy d'Anglas, à la veille de l'adoption de la constitution de l'an III, recommande : « Vous devez garantir enfin la propriété du riche... L'égalité civile, voilà tout ce que l'homme raisonnable peut exiger... L'égalité absolue est une chimère [...] »

Le Directoire, installé par la constitution de l'an III, rompt avec la concentration des pouvoirs retenue en 1791 et 1793. Deux assemblées sont mises en place : le conseil des Cinq-Cents et le conseil des Anciens. Le conseil des Cinq-Cents a l'initiative législative ; les propositions de loi sont soumises à trois lectures successives et deviennent, une fois adoptées, des résolutions. Le conseil des Anciens est chargé de les accepter ou de les rejeter, après trois autres lectures pour que celles-ci deviennent lois. Le pouvoir exécutif est nettement séparé du pouvoir législatif. La souveraineté se déplace alors vers l'exécutif, représenté successivement par cinq « directeurs », puis trois « consuls », dont un seul ne tardera pas à concentrer tous les pouvoirs.

La naissance du régime parlementaire en France
in L'Assemblée nationale et le Palais Bourbon d'hier à aujourd'hui, Assemblée nationale, Connaissance de l'Assemblée, Michel Mopin, mai 1998.

La Révolution n'a pas pratiqué le régime parlementaire

La Révolution française, pendant les dix années qui séparent l'Assemblée constituante du Consulat, n'a, à aucun moment, institué un régime parlementaire. Elle a voulu et pratiqué, non la collaboration mais une séparation rigide des pouvoirs, qui a tourné d'abord à la subordination puis à l'élimination du pouvoir exécutif, donc à la confusion des pouvoirs. L'exécutif, voilà l'ennemi : il restera quelque chose dans la mentalité parlementaire, pendant longtemps, de cette pensée initiale . Le tournant est pris dès l'automne 1789 quand l'Assemblée décide l'incompatibilité des fonctions ministérielles et du mandat de député. Tout le pouvoir appartient à l'Assemblée nationale. Il faudra attendre le reflux de la Révolution, après Thermidor, pour que le bicaméralisme fasse son entrée.

Et pourtant, que de premières « pré-parlementaires sous la Révolution, de premières expériences des techniques et du langage de la délibération ». Voici, dans le désordre, le premier règlement d'assemblée, adopté par la Constituante le 29 juillet 1789, le premier compte rendu, la première question préalable, le premier amendement, le premier vote par assis et levé, la première urgence, le premier ordre du jour. La Législative institua un « petit » et un « grand » ordre du jour.

Pour la première fois est instituée une indemnité parlementaire dont le Trésor assume la charge, ce qui veut dire qu'elle n'est plus laissée « au bon vouloir du Roi ou des représentés ». Claude Soule, historien des États généraux, a montré que cette prise en charge était liée à une évolution constitutionnelle fondamentale. Dès juin 1789, les députés réunis en un seul corps parlent et décident au nom de la Nation tout entière, et non plus d'un ordre ou d'une région particulière. La Constitution de 1791 édictera que « les représentants nommés ne seront pas les représentants d'un département particulier mais de la Nation entière et il ne pourra leur être donné aucun mandat ». La Constitution de 1958, plus laconique, ne dit pas autre chose : « Tout mandat impératif est nul » (Art. 27, alinéa premier). Désormais, c'est à la Nation de pourvoir à l'indemnisation des députés de la Nation. Dès le mois d'août 1789, l'indemnité est fixée à 18 livres par jour. Cela n'alla pas sans gêne pour les représentants, ni irritation du côté des représentés. Une première manifestation d'antiparlementarisme eut lieu lors des journées d'octobre comme l'a raconté quarante ans après dans son Histoire de l'Assemblée constituante (1829), Alexandre de Lameth, qui présida cette assemblée pendant les quinze jours réglementaires, du 20 novembre au 3 décembre 1790.

Voici la première séance de nuit, celle du 4 août 1789, qui fut levée à deux heures du matin. Il n'y en aura pas de plus célèbre, ni de plus riche en décisions.

Certaines prescriptions contemporaines ne s'expliquent que par cette préhistoire : s'il est rappelé aux spectateurs d'une séance de l'Assemblée nationale qu'ils ne doivent manifester « ni approbation, ni improbation », c'est en souvenir de leurs tumultueux prédécesseurs d'il y a deux siècles. Dès le Directoire, il fut décidé que le public admis en séance ne pourrait pas dépasser la moitié du nombre de députés présents.

A la fin du cortège, comme il convient, voici les premiers « fonctionnaires parlementaires », affectés par priorité aux « comités ». Le nombre de « commis secrétaires » qui leur sont rattachés permet de mesurer leur activité : sous la Législative, le comité de législation a douze commis, le comité d'instruction publique six. Dès cette époque, on débat sur les rôles respectifs des commissions, permanentes ou « spéciales », et de la séance plénière. C'est seulement sous la IIIe République, peu avant 1914, que la Chambre des députés se donnera un système organisé de commissions permanentes et spécialisées, en place du renvoi, au coup par coup, aux antiques « bureaux ».

Voici, à l'inverse, ce qu'on ne reverra pas :

- des Présidents élus pour quinze jours seulement, brièveté explicable par le souvenir que gardèrent les Constituants des pouvoirs jugés excessifs des présidents dans les assemblées d'Ancien Régime. Plus tard, on prendra conscience que le Président, à mesure de sa longévité, peut être le meilleur défenseur de l'institution. L'exemple le plus paradoxal est celui de Morny qui, sous le Second Empire, présida le Corps législatif du 12 novembre 1854 au 10 mars 1865. [Ire, IIe, IIIe]

- une assemblée qui décide que ses membres ne pourront se porter candidats à l'élection pour l'Assemblée suivante. Telle fut la décision prise par l'Assemblée nationale constituante à l'initiative de Robespierre en mai 1791.

La mesure, qui ne s'appliquait pas aux suppléants, a privé la Législative du plus grand concours de compétences et de talents jamais rassemblés dans une assemblée française. Sans doute pour remédier à cette discontinuité, la Législative se dota d'une mémoire en la personne de l'ancien constituant Armand-Gaston Camus, garde des archives. Il était chargé de fournir aux législateurs « les documents nécessaires aux travaux laissés en suspens et qu'ils souhaitaient reprendre et de les informer sur les pratiques de la Constituante ». Camus sera ensuite, de 1796 à 1804, le premier responsable de la bibliothèque du Corps législatif.

- un exercice périlleux du mandat parlementaire. Pendant le bel été 1789, l'assiduité des députés aux états généraux avait été maximale. Les journées d'octobre provoquent le départ définitif d'un dixième d'entre eux. A partir de 1793, la Convention est un lieu où l'on risque l'épuisement, par la permanence des séances, et la proscription. 200 à 250 députés sur 740 ne siègent plus jamais. Le risque n'était nullement imaginaire : 73 Conventionnels, un sur dix, ont péri sous la Terreur. Sur 139 Présidents de la Constituante, de la Législative et de la Convention, 33, un sur quatre, sont morts de mort violente : 23 ont été guillotinés, à commencer par Bailly, le premier des Présidents d'Assemblée ; 2 ont été massacrés ; 6 se sont suicidés ; 2 sont morts en déportation. Même si le métier de parlementaire n'est pas devenu de tout repos - Baudin tué sur les barricades en décembre 1851 en témoigne -, l'absentéisme contemporain a d'autres causes. Le séjour dans l'hémicycle, parfois agité, est généralement paisible.

Au total, le XIXe siècle français s'est résumé en grande partie à une confirmation ou à une reconquête, finalement incomplète, de ce que les assemblées révolutionnaires ont apporté en quelques années : l'abolition de la société d'ordres, la sécularisation de l'État, la République, le suffrage universel, une esquisse encore incertaine de pratique parlementaire, sans oublier l'abolition de l'esclavage et le drapeau tricolore.

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