N° 257

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ASSEMBLÉE NATIONALE

CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958

AVIS

PRÉSENTÉ

AU NOM DE LA COMMISSION DES AFFAIRES CULTURELLES, FAMILIALES ET SOCIALES (1) SUR LE PROJET DE loi de finances pour 2003 (n° 230)

TOME VIII

JEUNESSE, ÉDUCATION NATIONALE ET RECHERCHE

ENSEIGNEMENT SCOLAIRE

PAR M. Pierre-André PÉRISSOL,

Député.

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Lois de finances

INTRODUCTION 5

I.- DE NOUVELLES PRIORITÉS 7

A. LA PRÉVENTION DE L'ILLETTRISME 7

1. Le constat : une situation peu satisfaisante 7

2. Les actions engagées par le gouvernement 8

B. LA LUTTE CONTRE LA VIOLENCE 10

C. L'ENSEIGNEMENT PROFESSIONNEL 13

D. UN PERSONNEL MIEUX ADAPTÉ AUX BESOINS ET MIEUX RÉMUNÉRÉ 16

1. La question des effectifs 16

2. Les mesures catégorielles 20

II.- DES ORIENTATIONS À CONFORTER 23

A. QUELLE MISSION POUR L'ÉCOLE ? 23

B. QUELLE PERSONNALISATION DE L'ENSEIGNEMENT ? 24

C. QUELLE MARGE DE MAN_UVRE POUR LES ÉTABLISSEMENTS ? 24

D. QUELLES CONDITIONS D'EXERCICE DE LEUR MÉTIER POUR LES ENSEIGNANTS ? 25

E. QUELLE PLACE POUR LES PARENTS ? 26

LISTE DES AUDITIONS RÉALISÉES PAR LE RAPPORTEUR 29

TRAVAUX DE LA COMMISSION 30

INTRODUCTION

La part du budget de l'éducation nationale dans le budget de l'Etat n'a cessé de croître depuis dix ans jusqu'à représenter 19,78 % en 2002. L'école a obtenu un certain nombre de succès mais elle est aujourd'hui confrontée à des défis qui menacent son fondement même : violence omniprésente dans les établissements, démotivation des enseignants, stagnation du taux de réussite au baccalauréat, augmentation du nombre de sorties sans diplôme et sans qualification du système scolaire...

Le projet de budget pour 2003 porte la marque d'une réorientation de la politique menée depuis quelques années.

Sans remettre en cause - comme cela a trop souvent été le cas lors d'un changement de majorité - toutes les réformes engagées, le gouvernement a souhaité les évaluer pour éventuellement les conforter ou les aménager pour mieux répondre aux besoins de l'enseignement.

Il s'est aussi fixé des objectifs, déterminants pour l'avenir de l'école, et partant de la Nation.

La prévention de l'illettrisme, le rétablissement de l'autorité dans et autour de l'école, la revalorisation de l'enseignement professionnel sont autant de chantiers qu'il a mis en _uvre.

Au-delà de l'examen des crédits, il est indispensable que la représentation nationale puisse être associée à une réflexion qui s'avère aujourd'hui indispensable sur les missions de notre système éducatif, son sens et son devenir.

Le rapporteur a souhaité que cette discussion budgétaire soit l'amorce de cette réflexion et a été conforté dans sa démarche par les fortes attentes qu'il a constatées de la part de tous les acteurs - enseignants, parents, chercheurs - qu'il a pu auditionner.

I.- DE NOUVELLES PRIORITÉS

Les crédits consacrés à l'enseignement scolaire sont en progression de 2,2 % dans le projet de budget et atteindront, en 2003, 53,8 milliards d'euros. L'essentiel des crédits (plus de 90 %) est absorbé par les dépenses de personnel, ce qui laisse peu de place aux innovations.

Les dernières années ont été assez riches en annonces de réformes, non ou mal financées, pour en apporter la démonstration.

Du reste, aux dires mêmes de tous les acteurs auditionnés par le rapporteur, les difficultés que connaît l'éducation nationale ne seront pas résolues par un accroissement de moyens qui risque, d'ailleurs, compte tenu du faible « retour sur investissement » de toute nouvelle mesure de devoir être véritablement exponentiel... Le gouvernement a choisi de renforcer la qualité de notre système scolaire, en mettant l'accent sur plusieurs priorités.

Auditionné par le rapporteur, M. Alain Bentolila a dressé un constat alarmant de la situation de l'illettrisme dans notre pays. 11 % des jeunes de 17 à 22 ans sont en difficulté de lecture et d'écriture suffisante pour que leur vie quotidienne s'en trouve gênée. Ce pourcentage se traduit en chiffres bruts sans doute encore plus parlants. Ce sont chaque année 78 000 jeunes dont on découvre qu'ils sont après douze ans d'école incapables de lire un article court de journal et d'en tirer une information.

La situation dressée pour l'éducation nationale par le ministre à son arrivée est elle aussi préoccupante : depuis 1994, le nombre d'élèves sortant du système scolaire sans qualification est stable : 150 000 à 160 000 chaque année. Parmi eux, 60 000 sortent sans aucun titre et environ 80 000 font l'objet de « sortie à niveau » (CAP par exemple).

Une réflexion s'est donc engagée dès le mois de juillet sur les moyens de lutter contre cette fracture scolaire qui a notamment abouti à la mise en place d'un plan de prévention de l'illettrisme dès le plus jeune âge. Il faut en effet rappeler que 80 % des enfants qui échouent à apprendre à lire au cours préparatoire ne rattrapent pas ce handicap par la suite. Ce premier échec, vécu très douloureusement pour l'enfant, aboutit souvent à des situations de rupture au collège.

Et l'illettrisme a des conséquences sociales, politiques et économiques graves pour notre pays. M. Alain Bentolila a bien souligné lors de son audition la corrélation forte entre illettrisme et « vulnérabilité » aux thèses sectaires, intégristes ou extrémistes. Un jeune illettré qui n'a que 700 mots à son vocabulaire - alors qu'il devrait en maîtriser près de 2000 - n'est pas armé pour comprendre et réfuter ces discours intolérants par ailleurs parfaitement rodés.

De même, l'illettrisme est lié à la violence car le langage peut être un moyen de différer le passage à l'acte violent. Faut-il rappeler que 80 % des détenus des grandes prisons ne maîtrisent pas la lecture ou l'écriture ?

Enfin l'illettrisme conduit au ghetto et au communautarisme. Le rapporteur persiste à penser que l'école doit tout faire pour transmettre la langue française, qui n'est pas la langue de la rue, à tous les enfants.

L'illettrisme a aussi des conséquences économiques puisque près de 1 % des salariés des grandes entreprises (dans le bâtiment, mais aussi la métallurgie ou les sociétés de service) ont des accidents du travail dus à leurs difficultés à lire des consignes qui changent. L'illettrisme vécu par ailleurs difficilement par les salariés peut être un frein au dynamisme de l'entreprise puisqu'il est un obstacle à l'adaptabilité et aux changements.

C'est donc avant tout sur la prévention que le gouvernement à voulu mettre l'accent en souhaitant améliorer, de manière décisive, les apprentissages de base à l'école primaire.

- au titre de l'enseignement scolaire

D'une manière générale, les nouveaux programmes pour l'école primaire (arrêtés du 25 janvier 2002) font de la maîtrise de la langue française, de ses usages oraux et écrits, la première des priorités pour tous les cycles, avec des indications précises sur les horaires quotidiens dévolus aux activités de lecture et d'écriture.

Un livret a été adressé à tous les enseignants de cours préparatoire qui synthétise les principales difficultés rencontrées par les élèves durant cette première étape de l'apprentissage de la lecture, ainsi que des éléments pédagogiques susceptibles d'y remédier.

Le gouvernement a également lancé à cette rentrée une expérience portant sur des classes de cours préparatoire à effectifs réduits qui se prolongera en 2003. Elle concerne une centaine de classes situées dans une quarantaine d'écoles de dix académies (Aix-Marseille, Amiens, Créteil, Lille, Lyon, Paris, la Réunion, Rouen, Strasbourg et Versailles) qui accueillent une population défavorisée, moins bien armée face aux exigences des apprentissages scolaires, comme en attestent les résultats des évaluations de CE2. Les classes compteront 10 élèves. Certains de ces CP fonctionneront à temps complet avec cet effectif réduit ; pour d'autres, les activités comme l'éducation physique ou les arts plastiques rassembleront les élèves de deux classes.

Dans cette phase expérimentale, les moyens mobilisés pour constituer les classes à effectifs réduits sont essentiellement des postes surnuméraires qui existaient dans les écoles concernées ou quelques emplois supplémentaires qui seront utilisés à cette fin dans le cadre de l'organisation départementale, discutée dans les instances paritaires.

Pour mettre en place cette expérimentation, le gouvernement a suivi l'avis du Haut Conseil de l'évaluation de l'école de mars 2001 qui indiquait qu'une politique de réduction de la taille des classes se devait, pour être efficace, d'être forte (c'est-à-dire avec des classes ayant nettement moins de 20 élèves) et très ciblée, c'est-à-dire en direction des seules petites classes du primaire (le cours préparatoire) ; dans des écoles où est concentrée la population la plus défavorisée.

Le dispositif mis en place par le gouvernement se caractérise également par l'instauration, dès le départ, de modalités d'évaluation et de suivi. Les classes à effectifs réduits seront ainsi comparées à des classes-témoins à effectifs normaux regroupant des élèves aussi proches que possible du point de vue de leurs caractéristiques socio-démographiques et conduites par des maîtres qui recevront ni plus, ni moins d'aides que leurs homologues des classes à effectifs réduits.

Le dispositif d'évaluation doit permettre d'apprécier le développement des compétences des élèves en lecture et en écriture (et en mathématiques pour s'assurer que l'importance particulière accordée à la lecture-écriture ne pénalise pas d'autres domaines importants) au moyen d'évaluations conduites en septembre, janvier et mai. Sera également examinée l'évolution des comportements et attitudes des élèves au moyen de grilles d'observation renseignées par les enseignants en janvier et mai.

Le rapporteur s'interroge - il le fera plus longuement dans une autre partie - sur la formation des futurs maîtres dans ce domaine par les IUFM qui pour certains sur une année consacraient, jusqu'à récemment, moins de 10 heures au problème d'apprentissage de la lecture et du langage...

Ce dispositif d'évaluation prendra en compte les pratiques des maîtres, décrites par eux par voie de questionnaires et observées par des équipes extérieures aux écoles en décembre et en mai. L'évaluation globale se déroulera fin 2003.

Cette politique de prévention de l'illettrisme au sein des classes de CP s'accompagne d'un ensemble de mesures péri-scolaires. L'accent sera mis sur la cohérence des actions engagées par les différentes parties prenantes comme l'a souhaité, dans ses orientations pour 2002-2003, l'agence nationale de lutte contre l'illettrisme.

Le rapporteur ne peut que souhaiter que les actions engagées par les associations impliquées dans l'aide aux enfants en matière de lecture se poursuivent et s'étoffent, comme celles des « Clubs coup de pouce en lecture et écriture » ou de « Lire et faire lire ». Dans le cadre d'activités péri scolaires, elles créent en effet un environnement favorable à la lecture, qui se révèle déterminant.

Alexandre Jardin, fondateur de « Lire et faire lire », auditionné par le rapporteur a ainsi indiqué que depuis deux ans et demi, ce sont ainsi 5 000 à 6 000 bénévoles (pour la plupart des jeunes retraités) qui intervenaient dans des écoles de près de 87 départements, en s'adressant pour le moment une fois par semaine à de petits groupes de 3-4 élèves. Son objectif est de porter le nombre de bénévoles à 50 000 ; le dispositif s'étant révélé bien accepté par les enseignants et bénéfique pour les enfants qui, en apprenant la langue, tissent aussi des liens affectifs avec les intervenants. Ces bénévoles demandent tout de même à être formés et encadrés et le rapporteur souhaite vivement que la demande de l'association de se voir affecter un certain nombre d'emplois puisse aboutir dans les meilleurs délais.

- au titre de la jeunesse

Le rattachement des crédits jeunesse au ministère de l'éducation se révèle particulièrement utile dans le domaine de la prévention de l'illettrisme. Ils s'élèvent pour 2003 à 141,9 millions d'euros, soit une augmentation de 2,5 % par rapport aux crédits transférés. Le projet de budget prévoit d'augmenter les crédits consacrés à l'emploi associatif, grâce à la création de 60 postes FONJEP (450 000 euros). Il permet également de poursuivre la mise en _uvre des contrats éducatifs locaux qui concerne actuellement plus de 3 millions de jeunes issus de milieux défavorisés. Au titre du projet de budget 2003, la création de 100 contrats supplémentaires (790 000 euros) permettra de porter à 3 000 le nombre de contrats signés en 2003.

Il permet également le soutien aux associations nationales dans leur rôle d'animatrices de réseaux au service des priorités ministérielles : lutte contre l'illettrisme, création du livret des engagements (615 000 euros).

Les toutes récentes affaires de jets de bouteilles d'acide dans les collèges de la banlieue parisienne viennent, en cette rentrée 2002, donner une réalité encore plus concrète aux recensements officiels élaborés à partir notamment du logiciel SIGNA mis en place à la rentrée 2000. Du reste, aux dires de Mme Costa-Lascoux auditionnée par le rapporteur, cet outil, certes utile, souffre de plusieurs insuffisances : établi à partir des seules déclarations, il n'échappe pas à la subjectivité des déclarants ; en outre, il ne prend pas en compte certains éléments - comme les absences - qui sont pourtant autant de signaux d'alerte dans le parcours des jeunes pouvant mener à la violence.

M. Eric Debarbieux, directeur de l'observatoire européen de la violence, dans un récent article fait également état d'une sous-estimation des chiffres officiels du fait des réticences des directeurs d'établissements ou des victimes à déclarer les actes de délinquance.

Au-delà des chiffres, le sentiment d'insécurité qu'éprouvent au jour le jour dans certains établissements les élèves et leurs professeurs est inacceptable. La violence banalisée, répétée, qui s'aggrave et qui est synonyme bien souvent de racisme et de sexisme ne peut plus être tolérée.

Notre Etat se doit d'assurer à l'école sa sécurité sans laquelle il ne peut y avoir d'enseignement.

Il faut bien avouer que les divers plans de lutte contre la violence en milieu scolaire n'ont pas eu tous les résultats escomptés, sans doute parce qu'ils ont été mal entendus ou mal compris. La lutte contre la violence à l'école ne trouvera sa pleine efficacité que si sont réaffirmées avec force l'autorité de l'école, de ses maîtres et la responsabilité de chacun - élève, maître, famille  - dans le processus éducatif.

Et c'est bien le drame de notre pays d'avoir vu cette violence monter depuis les années 90 dans ces lieux qui devraient être ceux de l'apprentissage de la vie en société. Comme l'a déclaré Mme Blandine Kriegel, auditionnée par le rapporteur, tout le mécanisme du pacte républicain risque ainsi d'être mis en cause par ces atteintes répétées au droit à la sûreté.

Le gouvernement a pris toute une série de mesures visant à restaurer la sécurité indispensable au bon fonctionnement des établissements.

C'est ainsi que le dispositif des classes relais va être élargi. Il s'agit, rappelons-le, d'offrir un accueil temporaire adapté à des collégiens en risque de marginalisation scolaire ; le système s'appuyant sur un partenariat actif avec le ministère chargé de la justice (par le biais de la direction de la protection judiciaire de la jeunesse), les collectivités territoriales (en l'occurrence les conseils généraux et les communes), le ministère chargé de la ville, le tissu associatif de proximité et les familles.

Deux cent trente classes relais ont fonctionné au cours de l'année 2000-2001. Trente-huit classes supplémentaires ont ouvert pendant l'année scolaire 2001-2002. Ces classes accueillent en moyenne dans l'année quinze élèves. Pour l'année scolaire 2000-2001, ce sont 3 750 jeunes qui ont pu être pris en charge. Les premiers résultats des enquêtes effectuées montrent qu'un an après leur passage en classes-relais, plus des trois-quarts des élèves poursuivent une formation. Le gouvernement a prévu un doublement de ces classes à l'horizon 2004.

Le ministère a par ailleurs instauré un nouveau dispositif : celui des ateliers-relais. Au nombre de treize en octobre 2002, leur nombre passerait à cinquante d'ici à fin 2003. Ces structures se distingueront des classes-relais sur deux points : elles seront tout d'abord implantées en dehors des établissements scolaires et la population accueillie y sera sans doute plus « marginalisée » que celle des classes-relais, sachant cependant que la durée d'inscription dans ces ateliers ne devrait pas dépasser quatre semaines par trimestre.

L'admission en atelier sera décidée par l'inspecteur d'académie, les parents des élèves mineurs devant donner leur accord. Les jeunes accueillis - dix au maximum par atelier - conserveront leur statut scolaire et seront encadrés par du personnel de l'éducation nationale et du personnel en provenance d'associations parties prenantes du nouveau dispositif, par le biais d'une convention avec le ministère. Les dispositifs relais bénéficient d'une mesure annuelle de 3,83 M€ dans le présent projet de budget.

Le dispositif « École ouverte » sera lui aussi élargi. On rappellera que cette opération permet d'accueillir les jeunes dans les collèges et les lycées, pendant les vacances scolaires, les mercredis et les samedis durant l'année scolaire. Il leur est proposé des activités aussi bien scolaires qu'éducatives, culturelles, sportives et de loisirs. Les établissements et les personnels participants sont volontaires, la rémunération se fait à la vacation.

Sont concernés les établissements scolaires situés en ZEP, zone urbaine sensible, les établissements sensibles mais également les établissements proches de ces zones ou situés dans des communes qui connaissent des difficultés socio-économiques.

En 2002, 514 établissements se sont portés candidats pour 2 623 semaines d'ouverture dans 27 académies. De fait, l'opération a connu au cours de ces dix dernières années un développement constant.

Années

1991

1992

1993

1994

1995

1996

1997

1998

1999

2000

2001

Nombre d'académies

0

0

11

14

14

21

24

25

27

26

27

Nombre d'établissements

12

64

107

125

128

169

190

341

415

470

489

Source : ministère de l'éducation

En 2001, plus de 62 280 jeunes ont participé à l'opération, soit 4,67 % de plus qu'en 2001. Le nombre de filles participant est légèrement supérieur au nombre de garçons, soit respectivement 51,26 % et 48,74 %.

L'opération « École ouverte » bénéficie de financements des ministères chargés de l'éducation (6 M€ en 2002), des affaires sociales (457 347 €), de la ville (1 905 613 €), du fonds d'action sociale pour les travailleurs immigrés et leurs familles (228 674 €), du fonds d'action et de soutien pour l'intégration et la lutte contre les discriminations (308 000 €). Les collectivités territoriales peuvent participer financièrement à cette opération.

Dans le cadre du présent projet de loi de finances, les crédits destinés au dispositif « École ouverte » sont majorés de 10,1 M€ avec l'objectif de doubler en deux ans le nombre de semaines d'ouverture des établissements scolaires pendant les vacances (passage de 2 500 semaines à 5 000). En outre, une partie de ces nouveaux crédits sera consacrée à une revalorisation très significative (+ 117 %) de la rémunération des intervenants. Il ne s'agit plus désormais d'une expérience mais d'un élément à part entière de la politique de pacification des établissements.

M. Alexandre Jardin en créant l'agence des pratiques se propose, là encore, de dynamiser le dispositif en faisant appel à des intervenants bénévoles pour animer les journées, leur donner un contenu : fédérations sportives, jeunes chambres économiques, pompiers...

Le rapporteur souhaite vivement que, compte tenu de la gravité de la situation, tous ceux qui sont concernés par les problèmes de sécurité à l'école se mobilisent, et que ces questions soient notamment évoquées dans les contrats locaux de sécurité. Il conviendrait également de définir un plan de sécurité des établissements qui engagerait les parties prenantes sur des résultats.

On peut se demander si l'enseignement de l'éducation civique qui a certes été rénové entre 1995 et 1999 selon les niveaux est aujourd'hui adapté aux besoins. Il se résume encore trop souvent à une transmission de savoirs théoriques tels que par exemple la description des nos institutions, même si cela est nécessaire. Sans doute serait-il utile de poursuivre dans la voie de la formation au développement de la citoyenneté en cherchant à mieux éduquer les comportements, par une véritable éducation à la civilité.

Il est nécessaire d'en appeler à la responsabilité de chacun. Et comme Mme Blandine Kriegel, le rapporteur est favorable à un premier « traitement symptomatique » de la violence. Les mesures prises ou envisagées récemment sont autant de signes pour empêcher les transgressions.

Le nouvel article 433-5 du code pénal prévoit que l'outrage à une personne chargée d'une mission de service public est puni de 7 500 € d'amende. Il ne s'agit pas de stigmatiser les élèves mais bien d'envoyer un message pour réaffirmer l'autorité du professeur, indispensable à son enseignement.

De même, sans trancher le débat sur la nécessité d'imposer des amendes ou d'instaurer, comme l'a souhaité l'UNAF lors de son audition, une obligation d'accompagnement éducatif pour les familles, le rapporteur souhaite insister sur le fait que l'absentéisme répété - souvent organisé par des parents trop soucieux de leurs propres vacances - est un premier pas vers l'incivilité, qu'il convient de combattre.

L'enseignement professionnel apparaît depuis des années comme le « parent pauvre » de l'éducation nationale, et cela malgré les moyens conséquents, humains et matériels, qui lui ont été consacrés. Sans doute la méconnaissance et quelquefois même le quasi mépris dans lequel sont tenues les filières professionnelles s'expliquent-ils par la priorité accordée dans notre culture à l'intelligence abstraite.

Le plus souvent, l'enseignement professionnel est encore proposé aux élèves par « défaut », lorsqu'il ne leur est pas possible d'accéder au lycée.

Pourtant, cette voie offre à ceux qui s'y engagent la possibilité d'exprimer leurs ambitions - par exemple créer une entreprise - et plus généralement d'avoir une place reconnue dans notre société.

Le gouvernement souhaite donc lui donner une impulsion nouvelle, comme en témoigne le choix symbolique du ministre de la jeunesse et de l'éducation nationale d'effectuer la première visite de sa première rentrée scolaire dans un établissement professionnel.

Cette volonté se traduit par plusieurs orientations :

- rendre la voie plus attractive.

Les élèves se détournent souvent de la voie professionnelle en raison des représentations erronées qu'ils en ont. Des actions nouvelles sont prévues pour améliorer leur information :

_ différentes opérations concernant la connaissance des métiers et la promotion de l'esprit d'entreprise seront mises en place conjointement avec le secrétariat d'Etat aux petites et moyennes entreprises, au commerce, à l'artisanat, aux professions libérales et à la consommation ;

_ le développement du lycée des métiers sera poursuivi en accordant une place toute particulière à leur articulation avec les formations du collège et celles des classes post-baccalauréat.

A ce jour, une première liste de 64 lycées de métiers a été publiée (BOEN n° 11 du 14 mars 2002), une seconde liste de 54 établissements est en attente de publication.

Des aménagements sont actuellement à l'étude qui visent notamment à alléger la procédure de labellisation et à la confier en totalité aux recteurs. Par ailleurs, et toujours dans le même sens, des établissements dont la taille ou les spécialités trop diversifiées risquent de rendre difficile l'obtention du label pourront obtenir celui-ci en partenariat avec un ou plusieurs autres établissements.

A cet égard, on peut s'interroger sur le cloisonnement actuel des formations qui aboutit à plus de 600 diplômes différents. Les métiers changent en effet très vite, il s'en crée de nouveaux au rythme de l'évolution des sciences et des techniques. La compartimentation excessive fausse les perspectives pour les élèves. Sans doute serait-il plus efficace d'en réduire le nombre à une trentaine de familles de métiers, instituant une sorte de tronc commun permettant une adaptabilité plus grande des diplômes aux métiers qu'ils connaîtront.

- rapprocher collèges et lycées professionnels.

Les rapprochements s'effectueront, notamment dans le cadre des bassins, autour de plusieurs axes :

_ mettre en place des actions qui permettent aux collégiens de s'approprier la réalité d'exercice des métiers, et des actions qui améliorent la connaissance concrète de l'enseignement professionnel des enseignants du collège et des chefs d'établissement ;

_ organiser des classes de troisième préparatoires à la voie professionnelle installées en collège ou en lycée professionnel ;

_ avant la troisième, et en fonction de l'âge des élèves, organiser des dispositifs reposant sur une double ou triple forme d'alternance : alternance entre enseignements généraux et enseignements professionnels, alternance entre collège et lycée professionnel, alternance entre établissement scolaire et entreprise.

Au-delà de ces divers stages, la solution la plus radicale serait sans doute d'intégrer dans le cursus du collège une part de ce savoir-faire technique et manuel. Cette part pourrait même faire l'objet d'une évaluation, au même titre que les autres matières en fin de collège.

- renforcer les dispositifs d'accès à la validation des acquis de l'expérience (VAE).

Le développement de la validation des acquis de l'expérience est une priorité du système éducatif pour la prochaine année. A cette fin, les académies devront mettre en place les structures opérationnelles complémentaires des services académiques chargés des examens et des diplômes. En outre, elles devront mobiliser les lycées professionnels et technologiques et les centres d'information et d'orientation pour assurer un accueil et une information de qualité sur la VAE.

Les projets des académies montrent que les moyens actuellement disponibles ne permettront pas de répondre de manière satisfaisante à l'augmentation de la demande. Les académies signalent d'ores et déjà un allongement parfois important des délais d'attente, situation due principalement au manque de personnel permanent dans les dispositifs académiques de validation des acquis (DAVA).

Par ailleurs, pour le financement de la validation des acquis dans l'enseignement scolaire, le ministère s'est engagé dans un processus de cofinancement des actions par le fonds social européen, dans le cadre de la programmation 2000-2006. Pour financer la montée en charge du dispositif, le ministère souhaite en priorité, en 2003, rehausser le niveau des crédits de formation susceptibles d'être mobilisés en contrepartie de l'intervention du fonds social européen.

Dans le projet de loi de finances pour 2003, la validation des acquis de l'expérience professionnelle bénéficie de moyens supplémentaires à hauteur de 0,5 M€.

Le gouvernement précédent avait décidé d'un plan pluriannuel concernant la programmation des créations d'emplois et des recrutements. Etabli indépendamment des variations de la conjoncture économique et budgétaire, il avait notamment pour objectif, dans un contexte de diminution du nombre d'élèves scolarisés, d'améliorer le taux d'encadrement. Le gouvernement a choisi de poursuivre cet objectif, tout en l'adaptant aux effectifs d'élèves prévisibles.

L'évolution du nombre d'élèves dépend, on le rappellera, principalement de trois facteurs : le nombre de naissances passées, le taux de redoublement et le taux de scolarisation. De fait, les prévisions disponibles montrent, pour la rentrée 2002-2003, un accroissement du nombre des élèves dans le premier degré : 6.751.100 (soit + 40.600), la progression devant se poursuivre jusqu'en 2007. En revanche, compte tenu de l'évolution démographique des années 1980 à 1994, les effectifs du secondaire seraient en baisse (5.578.300 soit - 19.200), et ce jusqu'en 2007.

Aussi, le projet de budget prévoit-il la création de 1 000 emplois de professeurs des écoles, alors que le précédent plan n'en prévoyait que 800. En revanche, dans le secondaire, le niveau d'emplois ne serait pas augmenté. Les nouvelles orientations du gouvernement amènent une stabilisation du taux d'encadrement élèves/enseignants dans le premier degré et une amélioration dans le secondaire comme le démontrent les tableaux suivants.

TAUX D'ENCADREMENT
ENSEIGNEMENT DU PREMIER DEGRÉ-PUBLIC

Public ;

France métropolitaine + DOM

1996-1997

1997-1998

1998-1999

1999-2000

2000-2001

2001-2002

2002-2003
(2)

2003-2004
(2)

Elèves (1)

5 816 500

5 749 700

5 709 000

5 681 000

5 663 700

5 650 800

5 647 300

5 683 600

Accroissement

- 41 400

- 66 800

- 39 800

- 28 900

- 17 300

- 12 900

- 3 500

+ 36 300

Accroissement en %

- 0,71

- 1,15

- 0,69

- 0,51

- 0,30

- 0,23

- 0,1

+ 0,64

Encadrement élèves/enseignants

23,66

23,47

23,31

23,20

23,12

22,99

22,86

22,91

(1) Chiffres estimés pour les rentrées 2000, 2001 en raison de grèves administratives

(2) Effectifs estimés pour les rentrées 2002 et 2003

TAUX D'ENCADREMENT
ENSEIGNEMENT DU SECOND DEGRÉ-PUBLIC

Public ;

France métropolitaine + DOM

1996-1997

1997-1998

1998-1999

1999-2000

2000-2001

2001-2002

2002-2003
(2)

2003-2004
(2)

Elèves (1)

4 799 900

4 785 400

4 765 900

4 745 600

4 708 300

4 709 400

4 698 700

4 678 800

Accroissement

- 17 500

- 14 500

- 19 500

- 20 300

- 37 300

+ 1 100

- 10 700

- 19 900

Accroissement en %

- 0,36

- 0,30

- 0,41

- 0,43

- 0,79

+ 0,1

- 0,23

- 0,42

Encadrement élèves/enseignants

13,55

13,52

13,46

13,29

13,07

12,87

12,68

12,63

Encadrement élèves/personnels
non enseignants

25,72

25,65

25,38

25,12

24,76

24,50

24,22

23,97

(1) Les effectifs d'élèves correspondent à l'ensemble des effectifs du second degré, y compris les effectifs de STS et CPGE

(2) Effectifs d'élèves prévus pour les rentrées 2002 et 2003

Source : ministère de l'éducation nationale

Le rapporteur est favorable à ce que le gouvernement renoue avec une certaine programmation pluriannuelle des besoins de recrutement, qui permet une plus grande lisibilité pour les candidats aux concours, et évite l'appel à des listes complémentaires, pénalisantes pour les intéressés qui ne bénéficient d'aucune formation.

Les syndicats d'enseignants auditionnés par le rapporteur s'interrogent également sur l'éventuelle mise en place de pré-recrutements dont la forme reste à imaginer.

L'effort en faveur des personnels non enseignants et notamment des ATOSS se poursuivra avec la création de 1 200 emplois.

L'annonce de la suppression de 5 600 emplois de maîtres d'internat-surveillants d'externat (MI-SE) et la diminution de nombre d'emplois jeunes posent bien évidemment problème.

Il convient tout d'abord de rappeler la situation difficile des MI-SE qui sont aujourd'hui plus de 50 000. Comme le veut leur statut, ces surveillants sont recrutés en priorité parmi les candidats aux carrières de l'enseignement. Malheureusement, le bilan de leur insertion professionnelle est plus que mitigé : leurs chances de réussite aux concours d'accès à la fonction d'enseignant se révèlent faibles. Dans le même temps, les contraintes de leurs études les empêchent d'exercer au mieux leur rôle de surveillance dans des établissements qui connaissent pourtant des phénomènes de violence importants. Difficultés à poursuivre correctement leurs études, inadaptation aux nouveaux besoins des établissements se conjuguent pour plaider en faveur d'une réflexion sur le devenir de ces personnels.

L'arrivée des aides-éducateurs a, d'une certain manière, rendu encore plus obscur leur statut. En effet, ceux-ci - qui relèvent du droit privé - effectuent plus d'heures que les MI-SE pour un salaire légèrement inférieur alors qu'ils occupent parfois les mêmes fonctions de surveillance.

La question des aides-éducateurs dans l'enseignement est, elle aussi, très complexe.

Le nombre de salariés sous contrat emplois-jeunes au 30 juin 2002 était de 61 619, l'éducation nationale ayant dès le départ décidé de ne pas reconduire dans leur poste les jeunes recrutés au delà des cinq ans du programme « nouveaux services, emplois jeunes ».

La loi du 1er août dernier, portant création d'un dispositif de soutien à l'emploi des jeunes en entreprise, a cependant prorogé à titre exceptionnel, jusqu'au 30 juin 2003, les contrats des aides éducateurs arrivés à expiration au cours de l'année scolaire, pour ne pas provoquer de rupture dans la continuité du service public de l'école.

Cette absence de perspective au sein même de l'éducation nationale n'a pas contribué à faciliter leur insertion au sein des établissements. L'émiettement de leurs activités est une autre difficulté majeure. Selon un rapport du centre d'études et de recherche sur l'emploi et les qualifications, leurs principaux domaines d'intervention sont l'assistance informatique - cette aide étant très fréquente dans le premier degré - l'aide à la documentation, les tâches de surveillance et d'accompagnement des sorties, l'animation, la médiation. En moyenne, selon cette étude, les aides-éducateurs exercent près de six activités différentes, dont trois régulièrement.

« La fonction d'aide-éducateur se caractérise par une polyvalence tellement prononcée qu'il est préférable de parler de polyactivité. Sur les douze activités repérées, les aides-éducateurs déclarent en exercer six différentes en moyenne, dont trois de manière régulière. Il apparaît ainsi qu'un « emploi » d'aide-éducateur est d'abord un emploi du temps aussi chargé qu'émietté. Ce constat est encore renforcé par l'impossibilité de repérer des configurations types d'activités. Si l'on considère l'ensemble des activités exercées à titre occasionnel ou régulier par un aide-éducateur, le nombre de configurations possibles est en effet presque aussi élevé que le nombre d'aides-éducateurs.

De surcroît, les configurations d'activité sont souvent incohérentes. Non seulement les aides-éducateurs exercent plusieurs activités différentes au cours d'une même semaine, et souvent d'une même journée, mais ces activités s'avèrent parfois contradictoires, telles la surveillance et l'animation, par exemple, qui se situent sur des registres antagonistes vis-à-vis des élèves. Cette polyactivité, actuellement dominante, est doublement préjudiciable. A court terme, elle entrave le processus de professionnalisation des activités, car elle ne permet pas aux aides-éducateurs d'en approfondir certaines. A moyen terme, elle écarte toute perspective de professionnalisation de la fonction, c'est-à-dire d'évolution vers un emploi-métier susceptible d'être pérennisé.

De même que les difficultés d'intégration de aides-éducateurs pèsent sur la professionnalisation de la fonction, la polyactivté handicape en retour l'intégration des aides-éducateurs au sein des établissements. Elle brouille en effet la visibilité de leur action et, pour cette même raison, elle ne facilite pas la préparation de leur avenir professionnel. »

Il semble bien que ces jeunes aient été recrutés dans le but essentiel de faire diminuer temporairement le taux de chômage... et qu'ils se soient trouvés employés - même à très bon escient - « à des tâches non prévues ». L'assistance informatique qu'ils ont eu à assumer est un bon exemple des rêves de grandeur... qui ont bien failli rester sans lendemain. Combien d'écoles primaires se sont trouvées ainsi équipées de magnifiques ordinateurs sans personne pour les faire fonctionner ?

Certes, des dispositifs de formation continue et d'appui à la recherche d'emplois ont été développés mais ils sont restés insuffisants.

En conséquence, le gouvernement souhaite, là encore, à l'occasion de la venue à expiration d'un certain nombre de contrats (près de 20 000) évaluer les besoins réels des établissements et les fonctions exercées par ces personnels.

Un dispositif de remplacement pour couvrir plus efficacement les besoins des établissements est à l'étude. D'ores et déjà dans le présent projet de budget, une provision spécifique de 14 M€ en tiers d'année est prévue pour effectuer un premier recrutement d'environ 11 000 assistants d'éducation.

Le nouveau dispositif pourra faire l'objet d'un partenariat avec les collectivités locales, l'éducation nationale ne pouvant en effet échapper au grand débat qui va s'engager sur la décentralisation.

Le projet de budget met l'accent sur la revalorisation de la carrière du personnel enseignant et non enseignant. L'attractivité des emplois participant au service public de l'éducation nationale est en effet un élément clé de son devenir et de sa qualification. La situation actuelle est à cet égard préoccupante.

Certes les « viviers » de candidats potentiels aux concours des enseignants restent satisfaisants : on enregistre en moyenne six candidats par poste dans le premier degré et sept candidats pour le second degré. Cependant, certaines académies connaissent déjà des tensions pour le premier degré comme celles d'Amiens, de Guyane, Reims, Versailles ou Créteil. Dans ces deux dernières par exemple, le nombre de candidats par poste n'est que de 4 à 5.

Dans le second degré, la situation est contrastée entre les disciplines. C'est ainsi qu'on ne compte que quatre candidats par poste aux CAPES d'anglais ou d'espagnol... Dans le même temps, l'éducation nationale est confrontée depuis quelques années à un problème de démographie enseignante importante : quatre enseignants sur dix partiront à la retraite d'ici 2010.

132,8 millions d'euros sont inscrits dans le projet de budget pour améliorer soit la situation indemnitaire des personnels, soit leur déroulement de carrière (+ 40 % par rapport à la loi de finances pour 2002).

S'agissant du personnel enseignant du premier degré, on notera la poursuite du plan d'intégration des instituteurs dans le corps de professeurs des écoles et surtout la revalorisation de l'indemnité de sujétions spéciales des directeurs d'école.

Depuis quelques années, ce corps connaît d'importantes difficultés : 4 557 postes de directeurs d'école sont ainsi restés vacants à la rentrée 2002.

La répartition des postes vacants s'établit ainsi :

- 70 % des vacances concernent les écoles de 2 à 4 classes ;

- 27,9 % les écoles de 5 à 9 classes ;

- 2,1 % les écoles de 10 classes et plus.

Le problème des décharges de service destinées à compenser les charges de travail spécifiques à la direction d'une école s'avère crucial ; ces décharges vont en effet croissant avec le nombre de classes.

Les directeurs d'école observent depuis la rentrée 1999 une grève administrative qui pénalise notamment les capacités de prévision d'effectifs d'élèves.

Ainsi le ministère n'est-il pas en mesure de fournir les statistiques du nombre d'élèves par classe ou par division et par niveau d'enseignement relatives aux années 95, 96, 2000 et 2001, ce qui n'a pas facilité la préparation de la présente rentrée.

Il importe, bien évidemment, en liaison sans doute avec la réflexion qui va s'engager sur la décentralisation et en fonction des contacts avec l'Association des maires de France de réfléchir à un véritable statut des directeurs d'école. En tout état de cause, dans les zones rurales où de fait, les écoles sont de trop petite taille pour permettre un système de décharge satisfaisant, sans doute faudrait-il songer à généraliser le système de mise en réseaux des établissements qui n'a connu qu'un faible développement jusqu'à présent.

S'agissant du secondaire, la pyramidage des corps enseignants, c'est-à-dire la transformation d'emplois de classe normale en emplois de hors classe se poursuit.

Pour les chefs d'établissement, une mesure analogue est prévue.

Les personnels administratifs, techniques, ouvriers et de service (ATOSS) sont également concernés, les crédits permettant de réduire l'écart qui sépare leur régime indemnitaire de ceux des autres ministères, notamment pour les infirmières.

II.- DES ORIENTATIONS À CONFORTER

Le gouvernement a donc lancé, dès ce projet de budget, des orientations essentielles pour améliorer l'efficacité de notre système scolaire. C'était nécessaire.

Lors des auditions qu'il a pu réaliser, le rapporteur a en effet constaté que tous les acteurs - syndicats d'enseignants, fédérations de parents d'élèves, associations familiales, chercheurs et experts - étaient d'accord sur le constat d'un relatif essoufflement de notre système scolaire qui, malgré les crédits qui lui ont été consacrés, ne parvient plus à améliorer son efficacité. Chacun s'est également accordé sur la nécessité de réfléchir notamment au contenu de l'enseignement et aux missions du corps enseignant.

Le gouvernement s'est engagé dans la voie de la rénovation de la politique éducative. Il devra agir avec détermination et constance tant il y a de chemin à parcourir. L'empilement des réformes, qui ont pour partie été abandonnées, l'absence de priorités claires a en effet depuis des années empêché toute clarification - et partant sans doute tout recentrage - de notre politique éducative.

Il apparaît dès lors nécessaire de baliser le champ qu'il convient de réexaminer, de fixer quelques caps et de se donner quelques points de méthodes.

Quelle mission pour l'école ? Quelle personnalisation de l'enseignement ? Quelle marge de man_uvre pour les établissements ? Quelles conditions d'exercice de leur métier pour les enseignants ? Quelle place pour les parents ?

En s'engageant résolument dans la prévention contre l'illettrisme, le gouvernement s'est assurément recentré sur une priorité indispensable. Beaucoup d'élèves ont trop souffert ces dernières années d'une certaine dispersion des enseignements au détriment de la nécessaire acquisition des savoirs de base. Mais il convient sans doute d'aller plus loin et de définir ce que l'école doit finalement transmettre à tous les élèves.

Toutes les personnes auditionnées par le rapporteur - y compris les syndicats d'enseignants - ont estimé nécessaire de réfléchir à l'élaboration des grandes orientations de ce qui pourrait être appelé un « socle des fondamentaux », commun à tous les élèves.

Ces « savoirs de base » ne peuvent être considérés comme un nième exercice de refonte des programmes.

Il s'agit de définir le noyau des savoirs ou connaissances, des savoirs-faire ou compétences, des savoir-vivre ou comportements que l'école a pour mission de transmettre en bagage commun à tous les enfants qui lui sont confiés.

Nous devons nous engager dans cette voie rapidement et sans crainte, comme nos aînés l'ont fait à certains moments forts de notre histoire, comme d'autres grands pays viennent de le faire.

Comment transmettre effectivement ce socle commun de fondamentaux à chacun des élèves ?

Incontestablement, comme ont pu en témoigner lors des auditions une principale d'un collège réputé difficile, ainsi que la Présidente du CNIRS, l'individualisation de l'enseignement, sa personnalisation s'avèrent indispensables. Le gouvernement l'a bien compris qui a maintenu et conforté une initiative de son prédécesseur qui allait dans ce sens : les itinéraires de découverte au collège.

Hormis cette timide exception, notre système éducatif impose l'uniformisation à tous les élèves tout au long de leur scolarité obligatoire : mêmes programmes, mêmes rythmes de progression, mêmes modalités pédagogiques.

L'individualisation n'intervient que sur la remédiation, une fois que l'élève est en échec scolaire.

Pourquoi attendre l'échec ? Pourquoi ne pas personnaliser l'enseignement en amont afin justement de le prévenir ?

Tout le monde sait bien que les enfants sont différents dans leurs talents, leurs rythmes, leur maturité. L'école doit en tirer les conséquences et ne pas vouloir traiter les élèves comme s'ils étaient identiques.

La personnalisation doit permettre à chacun d'acquérir le socle commun de fondamentaux et d'aller le plus loin possible sur sa voie de réussite.

Lorsqu'une discipline est jugée comme essentielle, que son contenu est dans le socle fondamental commun, chaque élève doit pouvoir y consacrer le temps et les efforts qui lui sont nécessaires pour « la faire sienne ».

Bien sûr, il pourra s'intéresser à d'autres matières, il pourra approfondir au-delà du contenu du socle commun, mais la priorité sera effectivement donnée à l'acquisition de ce qui est fondamental.

Aujourd'hui l'essentiel des moyens alloués aux établissements est fixé de façon normative et uniforme.

Cette uniformisation n'évite pas une profonde inégalité des résultats entre établissements, une fois corrigés les facteurs de différences socio-culturelles des élèves. Le système actuel n'est pas marqué du sceau de l'égalité.

L'établissement doit pouvoir exercer ses responsabilités, celles de choisir et d'organiser les modalités pédagogiques de son enseignement, d'administrer ses moyens et de s'engager sur des résultats.

La mise en place d'une personnalisation accrue de l'enseignement passe par une marge d'initiative plus large pour l'établissement.

La voie contractuelle pourrait être expérimentée comme gage de ces engagements.

L'Etat pourrait exercer pleinement ses propres responsabilités, celles de garantir la cohésion du système éducatif, de déterminer les contenus des programmes, de fixer les objectifs et de veiller à plus d'égalité des chances. A lui de fixer le niveau des concours de recrutement, le niveau des diplômes, de vérifier que des progrès seront effectivement réalisés pour plus d'égalité entre les établissements.

Le succès d'un système scolaire passe par les hommes et les femmes qui l'animent. Il repose essentiellement sur l'implication de ses enseignants et du personnel d'éducation. Tout comme la réussite d'un établissement est d'abord liée à la motivation et à l'engagement de sa communauté éducative : chefs d'établissement, enseignants, personnels d'éducation, personnels administratifs et de service.

Le gouvernement a financé un effort particulier de revalorisation des rémunérations et des carrières des personnels enseignants et non enseignants et c'est très bien. Mais aujourd'hui de nombreux facteurs pèsent sur le moral des enseignants. Près des deux tiers déclarent vivre douloureusement le sentiment d'impuissance face à l'échec scolaire, tandis qu'un sur deux cite les comportements violents comme deuxième cause d'inquiétude. De telles craintes peuvent conduire à ce qu'un tiers d'une promotion d'IUFM ne rejoigne pas son affectation et préfère démissionner. Or l'Education nationale sera confrontée à un véritable défi puisque 40% des effectifs enseignants partiront à la retraite d'ici 2010.

Pour relever ce défi avec succès, la détermination à lutter contre l'échec scolaire et la violence sera déterminante. Au-delà, c'est bien l'ensemble des conditions de travail, les missions même de l'enseignant sur lesquelles il convient de s'interroger.

La question de leur formation s'avère de ce point de vue cruciale.

Le bilan des 31 IUFM qui assurent la formation initiale des enseignants est plus que nuancé.

Certes, leur objectif est d'assurer une certaine cohérence entre les exigences d'acquisition et de maîtrise des savoirs disciplinaires et les compétences relatives à l'exercice du métier d'enseignant. La première année prépare ainsi aux concours de recrutement des enseignants ; la seconde assure la formation professionnelle des fonctionnaires stagiaires et des enseignants des établissements privés sous contrats.

Il semble cependant que la formation dispensée soit insuffisamment tournée vers l'exercice réel du métier. Incontestablement, l'alternance entre le centre de formation et les classes devrait être renforcée.

La formation continue, qui s'adresse à un public potentiel de plus de 307 300 instituteurs et professeurs des écoles et d'environ 400 000 professeurs de collège et de lycée, est elle aussi d'autant plus nécessaire que ces dernières années ont connu de profonds bouleversements en matière de programmes et de cursus scolaire (itinéraires de découverte au collège, travaux personnels encadrés au lycée...). De l'avis de tous, c'est bien l'ensemble de la formation continue qui devrait être refondu.

Plusieurs pistes pourraient être explorées et poursuivies : faire intervenir la formation continue dans l'évolution des carrières, créer des diplômes professionnels ou des qualifications professionnelles valorisés en termes de rémunérations, renforcer le dispositif de formation continue, notamment par la création d'une université en ligne.

Le malaise des enseignants s'explique sans doute également pour partie par le fait qu'aucune réflexion n'a été véritablement menée à bien ces dernières années sur le contenu même de leur métier, sa nature, ses méthodes.

La mission traditionnelle de transmissions des savoirs - qui doit rester déterminante - s'est trouvée reléguée au second plan parce que les enseignants ont dû, au fil des ans, consacrer un temps croissant à la discipline sans doute mais aussi aux obligations imposées « d'en haut » pour « cadrer » leur enseignement.

Reconnaître les enseignants qui s'investissent particulièrement ou qui sont confrontés aux situations les plus difficiles, faciliter les passerelles avec d'autres fonctions au sein de l'Education nationale ou d'autres métiers, dessiner les contours d'un métier en pleine mutation, c'est tout le chantier de la fonction enseignante qu'il faudra ouvrir.

La séparation entre l'école et les parents est une longue tradition française, dont nous subissons encore aujourd'hui les effets. La France a construit son système éducatif « contre » la famille et cette tradition a laissé des traces qu'il faut s'attacher à effacer, tant la coopération parents/enseignant paraît nécessaire pour lutter, par exemple, contre l'échec scolaire ou la violence.

Tous ces phénomènes aboutissent à des incompréhensions, un malaise général dans les relations entre les parents et l'école.

Malentendu sur les rôles respectifs qu'ils ont à jouer. Du côté des enseignants, le sentiment dominant reste que les parents ne remplissent plus suffisamment la fonction de relais qui était la leur. Ils perçoivent certains parents comme des « opposants » contestant le contenu de l'enseignement, les sanctions qu'ils imposent aux élèves, accompagnant même parfois cette contestation de violence...

Du côté des parents, l'impression plane que l'école cherche parfois à leur faire porter toute la responsabilité en cas d'échec scolaire. Les enseignants peuvent reprocher aux parents leur absence, dénoncer leur démission, comme ils peuvent déplorer leur interventionnisme, notamment quand les parents ont tendance à se comporter, face à l'école, en consommateur exigeant, qui demande des comptes, conteste les décisions, s'immisce dans les choix faits par les professeurs...

Et pourtant malgré ce malaise et ces malentendus qui vont croissant, parents et enseignants ont un intérêt commun : l'enfant, ce qui est une raison suffisante et majeure pour faire l'effort de se comprendre.

Pour faciliter cette relation qui peut, elle aussi, contribuer à réduire la violence dans les établissements, il faut sans doute revoir son organisation.

Pour favoriser l'implication des parents, mais aussi pour que cette implication trouve une forme adaptée sans intrusion dans les responsabilités des enseignants, tout ce qui permettra une rencontre constructive entre les enseignants et les parents va dans le bon sens.

La généralisation de la remise du bulletin scolaire en mains propres aux parents - expérimentée avec succès dans certains établissements - serait très porteuse.

*

Un budget ce sont des moyens mais c'est aussi ce qu'on en fait. On est là au c_ur de la politique éducative.

Au-delà de l'examen des crédits, il semble donc indispensable de tenir un débat au Parlement sur cette politique.

liste des auditions réalisées par le rapporteur

Organisations

Mardi 8 octobre 2002

Implication des parents

   

UNAPEL : M. Eric Raffin

PEEP : M. Christian Janet

UNAF : M. Marcel Fresse

Les missions du système éducatif : la fonction enseignante

SE-UNSA : M. Luc Bérille

SNALC : M. Bernard Kuntz

SNES-FSU : MM. Denis Paget et Gérard Aschiéri

SGEN - CFDT : M. Jean-Luc Villeneuve

Illettrisme et échec scolaire

M. Alexandre Jardin, auteur, fondateur de « Lire et faire lire »

M. Alain Bentolila, linguiste

Mercredi 9 octobre 2002

Personnalisation de l'enseignement

Mme Anne-Marie Vaillé, Présidente du Conseil national de l'innovation et de la réussite scolaire

Mme Jeanne Sillam, Principale de collège

Lutte contre la violence à l'école

Mme Janine Costa-Lascoux, Présidente de la Ligue de l'enseignement

Mme Blandine Barret-Kriegel, philosophe

TRAVAUX DE LA commission

La commission a examiné pour avis, sur le rapport de M. Pierre-André Périssol, les crédits de l'enseignement scolaire et professionnel pour 2003 au cours de sa séance du 16 octobre 2002.

M. Pierre-André Périssol, rapporteur pour avis, a indiqué qu'il avait procédé à une douzaine d'auditions comprenant l'ensemble des syndicats, les associations de parents d'élèves - la FCPE ayant refusé de venir - mais aussi des observateurs et des experts dans le domaine de l'éducation. Sur de nombreux sujets, des convergences se sont exprimées au cours de ces auditions, ce qui est un signe encourageant.

- Les moyens du budget de l'éducation scolaire pour 2003 sont adaptés aux besoins.

Pour répondre à l'augmentation du nombre d'élèves en primaire, 1 000 postes d'enseignants sont créés, - chiffre supérieur à celui prévu par le gouvernement précédent - ainsi que 174 dans l'enseignement privé.

Le second degré connaîtra une baisse de quelque 20 000 élèves. Cependant, le nombre d'enseignants sera maintenu ; ainsi le taux d'encadrement sera porté à 12,63 élèves par enseignant.

1 200 emplois non enseignants sont créés, notamment dans le domaine médico-social.

En revanche, on constate une baisse des crédits consacrés aux maîtres d'internat- surveillants d'externat (MI-SE). Ainsi que l'a annoncé le ministre, un nouveau statut d'assistant d'éducation sera défini au début de l'année 2003. Une dotation de 14 millions d'euros destinée à un premier recrutement est inscrite à cet effet dans le projet de budget.

- Des moyens budgétaires conséquents ont permis à l'école d'afficher de belles réussites mais il est aussi vrai qu'ils n'ont pu, ces dernières années, répondre véritablement aux évolutions de notre société qui, dévalorisant l'effort et l'autorité, a notamment rendu le métier d'enseignant plus difficile. Les signes sont nombreux d'un certain essoufflement de notre système éducatif. Ainsi les résultats stagnent, alors même que le nombre d'enseignants a augmenté pour des effectifs scolarisés en diminution.

Pour ce qui concerne l'enseignement secondaire, le taux de réussite au baccalauréat tourne toujours, malgré les ambitions affichées en 1989, autour de 62 %. 150 000 élèves sortent chaque année du système scolaire sans qualification. Le pourcentage d'élèves ne maîtrisant pas les savoirs de base est de 25 à 33 % à l'entrée au collège. Par ailleurs, dans un contexte où la violence scolaire s'accroît, les inégalités sociales s'aggravent. Dans ces conditions, des choix de politique éducative doivent être opérés.

- Dans le cadre de la prévention contre l'illettrisme, le projet de budget amorce de nouvelles orientations. Il est temps de rompre avec les pratiques de saupoudrage. Le ministre a engagé une expérience de dédoublement de certaines classes de CP et un livret a été transmis à tous les enseignants résumant les difficultés auxquelles peuvent être confrontés les élèves et proposant des solutions pédagogiques. Il reste sans doute à définir un socle des règles d'un « savoir-vivre » qu'il convient de transmettre à tous les élèves.

Le rapporteur pour avis a évoqué le travail mené par M. Alexandre Jardin qui a recruté cinq à six mille volontaires pour participer au développement de la lecture par son opération « Lire et faire lire » et a souhaité que le ministère réponde à sa demande de soutien logistique.

- S'agissant de la personnalisation de l'enseignement, les itinéraires découverte seront maintenus et étendus aux classes de 4e afin d'aider les élèves à explorer les voies qui répondent au mieux à leurs centres d'intérêt. Là encore, sans doute conviendrait-il d'aller plus loin dans cette individualisation de l'enseignement pour laisser à chaque élève le temps nécessaire pour acquérir les connaissances fondamentales nécessaires.

- L'enseignement professionnel doit être revalorisé ; en effet, l'image des métiers manuels en France est dégradée. Il y a lieu de procéder à une révision des enseignements généraux en son sein et de favoriser l'alternance et les « passerelles » entre le collège, le lycée professionnel et l'entreprise. Peut-être les enseignements pratiques gagneraient-ils également à être intégrés aux connaissances de base, transmises à tous.

- 132 millions d'euros sont consacrés à la revalorisation de la fonction enseignante. Les indemnités des directeurs d'écoles primaires notamment sont augmentées ainsi que celles des infirmières scolaires. Le plan de revalorisation de la fonction enseignante se poursuit, ce qui jouera un rôle dans le recrutement d'enseignants qui doit être important dans les prochaines années, 40 % d'entre eux partant à la retraite d'ici 2010.

- Rétablir la sécurité et la sérénité dans l'école est un des objectifs prioritaires du gouvernement. Les opérations liées aux classes relais ainsi qu'aux écoles ouvertes sont multipliées, des ateliers relais seront créés. En effet, l'autorité républicaine doit se retrouver dans l'école. De fait, les enseignants sont souvent confrontés à des éléments perturbateurs qu'il faut pouvoir écarter. Au-delà de la simple éducation civique, c'est bien l'ensemble des valeurs de notre République qu'il s'agit de transmettre.

Le Parlement n'ayant pas été saisi de débat sur l'école depuis treize ans, le rapporteur pour avis a fait part de son intention de saisir le ministre à ce sujet car la représentation nationale doit participer à la définition du contenu des savoirs dispensés par l'enseignement scolaire.

Un débat a suivi l'exposé du rapporteur pour avis.

M. Lionnel Luca s'est étonné de constater que le résultat n'est pas au rendez-vous, alors que le budget de l'éducation nationale est prioritaire depuis plusieurs années. Il n'est pas possible d'ignorer le bilan catastrophique de l'enseignement scolaire en France et de persévérer dans la gabegie des moyens de l'Etat. L'égalité des chances entre élèves est un leurre. L'école ne se révèle même plus capable de transmettre les savoirs de base. Et comment justifier aux yeux du contribuable des situations aberrantes où l'on voit des enseignants rémunérés sans poste et des postes non pourvus ? Il serait souhaitable qu'une commission d'enquête s'interroge sur le fonctionnement de notre système éducatif.

M. Yves Durand a exprimé le regret de ne pas avoir pu entendre le ministre présenter son budget devant la commission et a estimé que l'école de la République n'était en rien en situation d'échec, ayant intégré en son sein des populations de plus en plus nombreuses et diverses et maintenu voire élevé le niveau des connaissances.

Il a indiqué qu'il ne partageait pas l'optimisme du rapporteur au sujet du budget présenté. En effet, l'augmentation de 1,7 % n'est que le produit d'un effet mécanique dû à des revalorisations décidées par le gouvernement précédent.

En ce qui concerne la violence scolaire, il s'est interrogé sur les modalités de remplacement des 5 600 surveillants et des 20 000 aides-éducateurs. Le statut des assistants d'éducation est flou, et la question de leur financement reste posée. Les mesures de décentralisation dans l'éducation nationale demeurent mal définies et on peut craindre un démantèlement du service public de l'éducation nationale.

Il s'est étonné que la politique de l'éducation prioritaire ne soit pas évoquée et a regretté l'absence de référence aux ZEP.

M. Yves Durand a indiqué que, dans ces conditions, le groupe socialiste donnerait un avis défavorable à l'adoption d'un budget qui porte la marque de la régression.

Le président Jean-Michel Dubernard a indiqué que la commission avait fait le choix d'entendre M. Luc Ferry sur les crédits de l'enseignement supérieur pour 2003, ceux de l'enseignement scolaire devant faire l'objet d'une audition du ministre dans le cadre du budget pour 2004.

M. Yvan Lachaud a salué l'ouverture d'un large débat sur un système éducatif qu'il a jugé mal en point. De fait, M. Claude Allègre avait engagé ce débat qui s'est trouvé enterré par la majorité précédente.

Il a, par ailleurs, déploré l'absence d'une ligne budgétaire consacrée aux postes UPI qui permettent l'intégration d'enfants handicapés en milieu scolaire ordinaire. En effet, lorsqu'il y a pénurie d'enseignants, ce sont ces postes qui voient leur nombre réduit. Il est donc impérieux de maintenir ceux-ci, dans le public comme dans le privé, sous peine de voir les enfants handicapés concernés confinés dans des établissements spécialisés.

Il conviendrait de redéfinir les modalités de l'alternance dans les classes de quatrième et troisième, et plus généralement les programmes de technologie au collège.

M. François Liberti a rappelé que le budget de l'éducation nationale n'était le premier budget de la nation que grâce aux actions qui avaient été menées les années précédentes et que pour 2003, il n'était plus un budget prioritaire, au contraire de celui de l'armée ou de la police. De plus, sa structure même soulève des inquiétudes. En effet, le financement de l'éducation nationale et des actions en direction de la jeunesse étant désormais regroupé dans un budget unique, l'avenir de dispositifs comme les contrats éducatifs locaux et les organisations de jeunesse et d'éducation populaire se pose.

On peut s'interroger également sur les critères qui président à l'évaluation des besoins de création de postes d'enseignants. Il est à craindre en effet que cette évaluation soit, en réalité, essentiellement déterminée par le niveau des crédits que l'on est prêt à leur consacrer comme le montre la création de mille postes de professeurs d'école mais d'aucun poste dans le deuxième degré et la suppression de 5 600  postes de surveillants. Il s'agit d'un coup d'arrêt porté au plan pluriannuel qui avait été mis en place à la suite d'une forte mobilisation des enseignants et des parents d'élèves. Or cette mobilisation demeure, ceux-ci étant particulièrement sensibles aux moyens qui sont attribués au service public de l'éducation nationale.

La suppression des postes de surveillants, qui serait justifiée, selon le gouvernement, par les mauvais résultats universitaires de leurs titulaires, aura des conséquences sur le fonctionnement des établissements mais aussi sur l'avenir de ces étudiants qui trouvaient ainsi un moyen de financer leurs études.

Enfin, l'inquiétude des personnels grandit quant aux conséquences de la décentralisation telle qu'elle est envisagée pour l'éducation nationale et sur laquelle des précisions seraient nécessaires.

En conclusion, M. François Liberti a indiqué que le groupe communiste voterait contre ce budget.

M. Jean-Marie Geveaux a souligné l'intérêt de tenir prochainement un débat sur l'école. Il s'est ensuite félicité des crédits importants consacrés à l'enseignement professionnel car un effort considérable doit être entrepris pour sa revalorisation. Celle-ci pourrait d'ailleurs être utilement menée en concertation avec les chambres de métiers et les chambres de commerce et d'industrie dans la perspective d'une rénovation de l'image de cette filière.

De même, faire de la sécurité dans les établissements scolaires un axe d'action majeur répond à un souci largement partagé comme le montre une écoute attentive des parents et des enfants.

M. Jean-Marie Geveaux a ensuite insisté sur le fait que les postes IATOS étaient trop souvent négligés. Alors que les collectivités locales ont fait des efforts pour rénover et entretenir les établissements, il serait dommage que des dégradations supplémentaires se produisent faute de personnels qualifiés pour l'entretien.

Enfin, il a souhaité savoir si les projets d'actions culturelles seront ou non maintenus.

M. René Couanau s'est opposé aux jugements abrupts qui présentent le budget de l'éducation nationale pour 2003 comme un budget en régression. Celui-ci lance, en effet, des mouvements et des réformes de fond, qui jusqu'ici n'avaient pas été entrepris.

Il a ensuite formulé les observations suivantes :

- La lutte contre l'échec scolaire est à juste titre la priorité de ce budget, aussi les objectifs définis doivent-ils s'accompagner de la fixation d'une méthode, assortie des moyens nécessaires.

- Les parcours diversifiés au collège sont un élément positif. Ils se heurtent cependant à la difficulté, pour des élèves qui ont été orientés relativement tôt dans une filière professionnelle, de disposer d'un bagage suffisant qui leur ouvrirait la perspective d'une reconversion ultérieure. Il faut donc définir les conditions d'un enseignement général qui le leur permettrait.

- On ne peut se satisfaire des conditions actuelles de direction des établissements, auxquels bien souvent il manque un véritable animateur d'équipe. La grève administrative des directeurs est révélatrice d'un problème réel.

- De façon plus générale, il faut rappeler que le budget de l'enseignement n'est pas une dépense de fonctionnement mais au contraire un investissement prioritaire. Dès lors, la Nation est en droit d'attendre une rentabilité suffisante de cet investissement en termes d'efficacité de l'enseignement et de réduction des inégalités. Or, le bilan sur ces points est critiquable : les inégalités ont été pérennisées alors que depuis dix ans, des moyens croissants ont été affectés à leur réduction.

De plus, l'investissement en matière scolaire ne peut être considéré de façon globale tant les établissements et les enfants sont différents. Sans enlever à l'Etat sa responsabilité, qui est de garantir l'égalité des chances dans un système éducatif public et privé associés, il faudra donc redéfinir la répartition des moyens dans la perspective de la décentralisation.

Enfin, les résultats des mesures qui avaient été prises en matière de traitement social du chômage, de politique d'insertion ou de pseudo formation professionnelle mériteraient une analyse globale et précise car des doutes existent sur leur efficacité. Ces politiques doivent être repensées pour concentrer plutôt les moyens sur l'éducation des enfants de quatre à huit ans. Dès ces âges, en effet, les jeux sont largement faits en termes d'échec ou de réussite scolaire.

M. Pascal Terrasse s'est interrogé sur la scolarisation des enfants à partir de deux ans qui paraît aujourd'hui remise en cause alors que il s'agit bien souvent d'une condition de survie pour les écoles rurales et d'un instrument précieux de lutte contre les inégalités.

L'intégration des enfants handicapés en milieu ordinaire se heurte à deux problèmes :

- le statut mal défini des enseignants qui interviennent dans les CLIS ou dans les UPI ;

- le devenir des auxiliaires d'intégration scolaire car ceux-ci ont été recrutés grâce au dispositif emplois-jeunes ou par des contrats emploi-solidarité.

Il s'est ensuite interrogé sur les points suivants :

- le système des surveillants de collèges et de lycées qui permettait à des jeunes, dont les familles n'avaient pas les moyens de financer les études, d'accéder à l'enseignement supérieur et dont la disparition pose donc un véritable problème,

- le rattachement des crédits de la jeunesse et des sports à ceux de l'éducation nationale qui fait naître des inquiétudes sur l'avenir même du ministère de la jeunesse. Sera-t-il décentralisé, ou est-il appelé à disparaître ?

En conclusion, il a observé que ce budget d'intentions risquait rapidement de se transformer en budget de désillusion et qu'il apparaîtra alors que l'éducation nationale n'est plus un objectif prioritaire de la nation.

M. Frédéric Reiss a relevé que le budget de l'éducation nationale ne peut être réduit à une seule question d'arithmétique portant sur les moyens financiers ou le nombre d'élèves par professeur mais doit également être évalué au regard du contenu des actions menées. Ce budget va dans le bon sens.

On peut estimer que si l'école républicaine n'est pas un échec, le collège « cylindrique » en constitue assurément un. Le nombre des situations d'échec constatées à partir de la classe de cinquième suscite de nombreuses questions. Les élèves sont de plus en plus tôt confrontés à la violence, à l'éclatement des familles, au racket, à la drogue, à la pédophilie : il s'agit là d'un problème très grave.

Par ailleurs, lorsqu'un élève montre de l'intérêt pour des travaux manuels, il est regardé avec curiosité et se voit contraint d'attendre l'âge de seize ans pour sortir de la filière générale : il faudrait mettre en place des dispositifs dès l'âge de quatorze ans.

Le programme HANDISCOL constitue un excellent dispositif. Il est essentiel de ne pas oublier les handicapés mais également de prêter une grande attention aux élèves des CLIS dont la situation est marquée par une forte inégalité selon les communes et fragilisée par des regroupements qui ne sont pas toujours heureux.

En réponse aux intervenants, le rapporteur pour avis a apporté les observations suivantes :

- Tout d'abord il existe un consensus sur la nécessité de débattre de l'école, ce qui permettra de plaider fortement auprès du gouvernement en faveur de l'organisation d'un débat sur l'école devant le Parlement.

- Il convient d'opérer une distinction entre la qualité de nos enseignants et la faible productivité de l'institution scolaire qui n'est à la hauteur ni de l'investissement collectif, ni de celui des individus.

- S'agissant des inquiétudes exprimées quant à un transfert du financement des assistants d'éducation vers les collectivités locales, il faut rappeler que ces personnels pourront effectuer comme leurs prédécesseurs des tâches scolaires mais aussi périscolaires ; le ministre s'est engagé à ce que la participation des collectivités locales ne porte que sur les activités les concernant.

- La hausse de 8,6 millions d'euros des crédits consacrés à HANDISCOL devrait dissiper toute inquiétude quant à la scolarisation des enfants handicapés.

- Il convient de favoriser l'ouverture des collèges à une pratique d'alternance avec les lycées professionnels d'une part et les entreprises de l'autre.

- En réponse à la critique selon laquelle l'éducation nationale ne serait plus une priorité, on peut objecter que la forêt des chiffres ne doit pas cacher la politique éducative mise en _uvre ou au contraire son absence. L'augmentation du budget constatée les années précédentes a pu dissimuler les carences. La lutte contre l'illettrisme, l'échec scolaire ou encore l'insécurité constituent quelques axes d'une vraie politique éducative et doivent servir de socle à un débat qui ne doit pas être réducteur.

- On doit certes se préoccuper de l'avenir professionnel des MI-SE. Cependant leur mission est essentielle s'agissant de la sécurité des établissements et leur statut ne leur permet pas nécessairement de répondre à cet impératif : comment peut-on par exemple concilier l'exercice de fonctions dans un collège rural lorsque l'on est en même temps étudiant à l'université ? Il faut également s'intéresser aux bénéficiaires de leur travail que sont les établissements et les élèves. Une table ronde présidée par le recteur de l'académie de Bordeaux avant la fin octobre devrait préciser les modalités du nouveau dispositif souhaité par le gouvernement.

- Du rétablissement de la sécurité dans les établissements dépend en partie l'avenir du système éducatif.

- Une partie des crédits consacrés à l'éducation artistique et culturelle sera redéployée en faveur des mesures prioritaires (écoles ouvertes et dispositifs relais).

- Même si des rumeurs circulent, il n'existe ni acte ni déclaration qui confirment la remise en cause de la scolarisation des enfants à partir de deux ans.

- Il est clair que la revalorisation de l'enseignement professionnel ne doit pas se faire aux dépens de l'acquisition de connaissances fondamentales par tous les élèves quelque soit leur filière, connaissances indispensables à leur évolution future dans la vie professionnelle.

- Il faut sortir de la grève des directeurs d'écoles, ce qui suppose la redéfinition de leur statut.

- Enfin on ne peut qu'être d'accord avec la nécessité de prévenir l'échec scolaire plutôt que d'essayer d'en corriger les effets a posteriori.

Le président Jean-Michel Dubernard a estimé que le rapporteur pourrait se faire l'interprète de la commission auprès du ministre pour demander que soit organisé prochainement un débat sur les orientations et les missions de l'éducation nationale.

Puis, conformément aux conclusions du rapporteur pour avis, la commission a donné un avis favorable à l'adoption des crédits de l'enseignement scolaire pour 2003.

N° 0257 - 08 - Avis de M. Pierre-André Périssol sur le projet de loi de finances pour 2003 - jeunesse, éducation nationale et recherche : enseignement scolaire


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© Assemblée nationale

Ces chiffres sont tirés des enquêtes réalisées lors des journées d'appel de préparation à la défense qui rassemblent garçons et filles.

Les filles semblent éprouver moins de difficultés que les garçons (4 points d'écart les séparent dans ce type d'enquête : 14 % contre 7,5 %).

L'initiative a été relayée par l'Union nationale des associations familiales (UNAF) et la Ligue de l'enseignement

n° 308 des Cahiers français consacré au thème : Etat, société, délinquance

Auditionnée par le rapporteur, Mme Costa-Lascoux indiquait que bien des enseignants déclaraient lors des enquêtes ignorer jusqu'à l'existence de ces plans...

Ligue de l'enseignement, centres d'entraînement aux méthodes d'éducation active, fédération nationale des Francas.

Aujourd'hui, selon les informations recueillies par le rapporteur, seuls 8,5 % des collèges sont concernés par cette opération

Qui joue pour l'enseignement préélémentaire d'une part et pour le second degré d'autre part.

Cette création d'emplois dans le public génère celle de 154 contrats supplémentaires au bénéfice de l'enseignement privé. Par ailleurs, 20 emplois supplémentaires sont prévus pour l'enseignement privé spécialisé et 100 nouveaux instituteurs seront pris en charge à Mayotte, compte tenu de la poursuite de l'accroissement de la population scolarisée.

Auxquels s'ajoutent 248 emplois au titre de la précarité, essentiellement dans les GRETA.

Certains exercent à temps partiel ce qui revient à 41 000 postes à temps plein.

Qui date des année 30.

Selon les informations recueillies par le rapporteur : 990 euros net par mois pour 34 heures (MI) ou 28 heures (SE) hebdomadaires. Les aides éducateurs sont payés 920 euros net par mois pour 35 heures hebdomadaires.

Cette mesure a concerné 18 000 emplois-jeunes.

« Professionnalisation et devenir des aides- éducateurs »

4 536 en 2001, 4 505 en 2000 ; ces vacances donnant lieu à la nomination d'un instituteur ou d'un professeur des écoles qui fait fonction de directeur d'école pendant l'année scolaire.

Décharge totale pour les écoles primaires de plus de 13 classes et les écoles maternelles de plus de 12 classes ; demi décharge pour les écoles primaires de 10 à 13 classes, maternelles de 9 à 12 classes ; 4 jours de décharge par mois pour les écoles primaires de 6 à 9 classes, maternelles de 6 à 8 classes... En outre, un régime particulier est attribué aux directeurs en ZEP.

Le plan de revalorisation de la fonction enseignante de 1989 a ainsi prévu que la hors classe des corps des enseignants certifiés et assimilés devait atteindre 15 % des effectifs de la classe normale de ces corps. Le plan concernant les professeurs agrégés et les professeurs de chaires supérieures de 1993 a également prévu que la hors classe du corps des professeurs agrégés devait représenter 15 % de l'effectif total du corps des professeurs de chaire supérieure.

Dans le cadre de la refonte du statut des personnels de direction, il est prévu de porter progressivement de 2001 à 2004, le pyramidage du corps à 8 % pour la hors classe, 45 % pour la première classe et 47 % pour la deuxième classe.

Mme Jeanne Sillam

Centre national de l'innovation et de la réussite scolaire