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le 14 novembre 2002
N° 256
______
ASSEMBLÉE NATIONALE
CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958
DOUZIÈME LÉGISLATURE
Enregistré à la Présidence de l'Assemblée nationale le 10 octobre 2002
RAPPORT
FAIT
AU NOM DE LA COMMISSION DES FINANCES, DE L'ÉCONOMIE GÉNÉRALE ET DU PLAN SUR LE PROJET DE loi de finances pour 2003 (n° 230),
PAR M. GILLES CARREZ,
Rapporteur Général,
Député.
--
ANNEXE N° 43 - 1ère partie
TRÉSOR ET ENTREPRISES PUBLIQUES
Rapporteur spécial : M. Michel DIEFENBACHER
Député
____
Lois de finances.
PREMIÈRE PARTIE : ÉVOLUTION GÉNÉRALE DES COMPTES SPÉCIAUX DU TRÉSOR ET ANALYSE DES COMPTES GÉRÉS PAR LE MINISTÈRE DE L'ÉCONOMIE, DES FINANCES ET DE L'INDUSTRIE 7
I.- PRÉSENTATION GÉNÉRALE DES COMPTES SPÉCIAUX DU TRÉSOR 7
A.- LES COMPTES SPÉCIAUX DU TRÉSOR ET LA LOI ORGANIQUE RELATIVE AUX LOIS DE FINANCES 7
1.- La pérennité des comptes spéciaux du Trésor, instruments de la gestion patrimoniale de l'Etat 7
2.- L'adaptation des comptes spéciaux du Trésor aux dispositions de la loi organique 8
a) Les comptes d'affectation spéciale et la corrélation entre les recettes et les dépenses 8
b) Les nouvelles modalités du contrôle de la Commission des finances 12
B.- L'ÉVOLUTION GÉNÉRALE DES COMPTES SPÉCIAUX DU TRÉSOR ENTRE 2001 ET 2003 14
1.- Un déficit des comptes spéciaux du Trésor en 2001 19
2.- Un redressement progressif du solde des comptes spéciaux du Trésor en 2002 et 2003 22
3.- Les reports de crédits 25
II.- LES COMPTES DU TRÉSOR 27
A.- LES COMPTES DOTÉS DE CRÉDITS : LES COMPTES D'AVANCES ET LES COMPTES DE PRÊTS, FUTURS COMPTES DE CONCOURS FINANCIERS 27
1.- Les comptes d'avances : la persistance d'un excédent significatif du compte d'avances des impositions locales 27
2.- Les comptes de prêts : la dynamique de la consolidation de la dette des pays en développement 33
B.- LES COMPTES DOTÉS D'AUTORISATIONS DE DÉCOUVERT : LES COMPTES DE COMMERCE GÉRÉS PAR LE TRÉSOR ET LES COMPTES D'OPÉRATIONS MONÉTAIRES 36
1.- Le compte de gestion active de la dette : une progressive montée en puissance interrompue par des conditions de marché défavorables 37
2.- Une évolution traditionnelle des charges des comptes d'opérations monétaires en 2003 après l'épisode exceptionnel du passage à l'euro 38
DEUXIÈME PARTIE : LES ENTREPRISES PUBLIQUES
I.- DES PERFORMANCES FINANCIÈRES CONTRASTÉES MAIS DANS L'ENSEMBLE DÉGRADÉES
A.- UN ENVIRONNEMENT DE PLUS EN PLUS CONCURRENTIEL
1.- Les progrès de l'ouverture des marchés
2.- Les modalités d'action de l'Etat actionnaire
a) L'évolution de l'environnement juridique communautaire
b) Les investissements des grandes entreprises publiques approuvés par le CIES
B.- LES RESULTATS PAR SECTEUR
1.- Le secteur de l'énergie
2.- Le secteur des transports
3.- Le secteur de la Poste et des télécommunications
a) France Télécom
b) La Poste
4.- Le secteur de la défense et de l'aéronautique
5.- Le secteur financier
II.- LES RELATIONS FINANCIÈRES ENTRE LES ENTREPRISES PUBLIQUES ET L'ETAT ACTIONNAIRE
A.- UNE DIMINUTION NOTABLE DES DIVIDENDES REÇUS PAR L'ETAT ACTIONNAIRE DANS UN CONTEXTE ÉCONOMIQUE DÉGRADÉ
1.- Le tassement du produit des participations de l'Etat dans les entreprises non financières en 2002 et 2003
2.- Un produit des participations de l'Etat dans les entreprises financières étroitement dépendant des dividendes versés par la Banque de France et la Caisse des dépôts et consignations
B.- LE COMPTE D'AFFECTATION SPÉCIALE 902-24, COMPTE DE PATRIMOINE DU SECTEUR PUBLIC
1.- Une importante progression des recettes de cession de titres en 2003
a) Le bilan des opérations de privatisation depuis 1993
b) Le ralentissement des opérations de cessions de titres depuis 2000
c) Des projets de cessions d'actifs en 2003 dictés par la nécessité de favoriser le développement des entreprises publiques
2.- Une affectation contrainte par d'importants besoins en capital du secteur public
a) Une affectation bénéficiant traditionnellement aux dotations en capital
b) Un effort de rattrapage prévu pour 2003
EXAMEN EN COMMISSION
L'article 49 de la loi organique du 1er août 2001 relative aux lois de finances fixe comme date butoir, pour le retour des réponses aux questionnaires budgétaires, au plus tard huit jours francs à compter du dépôt du projet de loi de finances. Cette date était donc le 9 octobre 2002.
À cette date, 87,5% des réponses, dont 71% reçues le 9 octobre 2002, étaient parvenues à votre Rapporteur spécial, qui regrette qu'en particulier 15% des réponses, concernant les entreprises publiques, renvoyaient au Rapport remis au Parlement et au Haut Conseil du secteur public en application de l'article 42 de la loi sur les nouvelles régulations économiques, rapport qui n'a été rendu public que le 8 novembre 2002 et qui ne répond pas complètement à tous les points abordés dans le questionnaire.
PREMIÈRE PARTIE :
ÉVOLUTION GÉNÉRALE DES COMPTES SPÉCIAUX DU TRÉSOR ET ANALYSE DES COMPTES GÉRÉS PAR LE MINISTÈRE DE L'ÉCONOMIE, DES FINANCES ET DE L'INDUSTRIE
I.- PRÉSENTATION GÉNÉRALE DES COMPTES SPÉCIAUX
DU TRÉSOR
A.- LES COMPTES SPÉCIAUX DU TRÉSOR ET LA LOI ORGANIQUE RELATIVE AUX LOIS DE FINANCES
1.- La pérennité des comptes spéciaux du Trésor, instruments de la gestion patrimoniale de l'Etat
La proposition de loi organique relative aux lois de finances () prévoyait une réforme radicale des comptes spéciaux du Trésor. Les comptes d'affectation spéciale auraient disparu, à l'exception du compte de gestion des participations de l'Etat, l'actuel compte n° 902-24 « Compte d'affectation des produits de cession de titres, parts et droits de sociétés ». De même, les comptes de commerce auraient été réduits au seul compte de gestion de la dette et de la trésorerie, héritier naturel du compte n° 904-22 « Gestion active de la dette et de la trésorerie de l'Etat ». En revanche, les comptes de prêts et les comptes d'avances, regroupés dans une nouvelle catégorie, les comptes de concours financiers, ainsi que les comptes d'opérations monétaires, auraient été maintenus.
L'examen de cette proposition de loi organique a cependant permis de mesurer les avantages du régime juridique des comptes spéciaux et la nécessité de garantir leur spécificité.
Les principes qui inspirent leur création et leur gestion résultent en effet d'une logique patrimoniale, étrangère par nature à la procédure budgétaire de droit commun. Leur existence se justifie soit par le souci d'établir une corrélation entre certaines recettes et certaines dépenses, soit par la nécessité de ne pas assimiler des décaissements provisoires à des décaissements définitifs, soit par la volonté d'évaluer avec précision le coût et le rendement d'un service.
· Le souci d'établir une corrélation entre certaines recettes et certaines dépenses n'est pas illégitime. Comme le soulignait M. Alain Lambert, alors président de la commission des finances du Sénat, dans son rapport sur la proposition de loi organique relative aux lois de finances (), « les comptes spéciaux sont les moyens offerts à tout gouvernement soucieux de sincérité de retracer les flux financiers propres à telle politique particulière que l'on souhaite distinguer des opérations du budget général », sans recourir aux débudgétisations par l'affectation de recettes à des organismes autonomes dont le FOREC constitue un éloquent exemple. Le contrôle du Parlement sur les comptes spéciaux du Trésor est en effet bien réel, et les « supprimer constituerait une incitation forte à multiplier les débudgétisations » qui pour leur part soustraient purement et simplement les recettes et les dépenses concernées à l'examen du Parlement.
Votre Rapporteur spécial souligne à cet égard que la transformation des taxes parafiscales en imposition de toute nature exercera une très forte pression pour la création de comptes d'affectation spéciale, afin de garantir l'affectation desdites taxes aux organismes qui en bénéficient à ce jour. Ainsi, l'article 25 du projet de loi de finances pour 2003, dont l'objet est de transformer la taxe parafiscale sur la publicité radiodiffusée et télévisée en taxe fiscale, précise que cette taxe sera affectée à une nouvelle section du compte d'affectation spéciale n° 902-32 « Fonds d'aide à la modernisation et à la distribution de la presse quotidienne [...] et de soutien à l'expression radiophonique locale » pour assurer la continuité des missions actuellement assumées par le Fonds de soutien à l'expression radiophonique ().
· La nécessité de ne pas assimiler des décaissements provisoires à des décaissements définitifs a conduit à ne pas substantiellement modifier le régime juridique applicable aux comptes d'opérations monétaires comme aux comptes de prêts et d'avances, fusionnés dans la nouvelle catégorie des comptes de concours financiers.
· Enfin, le souci d'évaluer avec précision le coût et le rendement d'un service apparaît comme la principale justification du maintien des comptes de commerce. Ils ont en effet vocation, selon l'article 22 de la loi organique du 1er août 2001 relative aux lois de finances (n° 2001-692), qui reprend les dispositions de l'article 26 de l'ordonnance portant loi organique relative aux lois de finances (n° 59-2 du 2 janvier 1959), à retracer « les opérations de caractère industriel et commercial effectuées à titre accessoire par des services de l'Etat non dotés de la personnalité morale ».
L'article 21 de la loi organique maintien la nature et la vocation des comptes d'affectation spéciale, telles qu'elles résultaient de l'ordonnance de 1959. En revanche, elle pose une condition rigoureuse à l'affectation des recettes aux comptes d'affectation spéciale et encadre plus strictement les modalités de leur gestion.
· En premier lieu, la loi organique impose qu'à partir de la loi de finances initiale pour 2006 les opérations budgétaires retracées par les comptes d'affectation spéciale ne soient financées que par des « recettes particulières qui sont, par nature, en relation directe avec les dépenses concernées ». Le Conseil constitutionnel, dans sa décision (n° 2001-448 DC) du 25 juillet 2001, a cependant atténué la portée de ces dispositions en estimant « qu'en imposant cette condition, le législateur a entendu limiter les possibilités de dérogation à la règle de non affectation des recettes au sein du budget de l'Etat, sans pour autant faire obstacle aux exigences de bonne gestion des ressources publiques ».
Sous cette réserve qui permettra sans doute le déploiement de larges considérations d'opportunité, il apparaît que seulement trois comptes sur les onze existants devront probablement trouver des sources de financement alternatives, comme le montrent les tableaux ci-après.
PRODUIT CONSTATÉ DES TAXES, REDEVANCES, PRÉLÈVEMENTS ET IMPOSITIONS DE TOUTES NATURES AFFECTÉS AUX COMPTES SPÉCIAUX DU TRÉSOR (en millions d'euros) |
||||||
Désignation |
Compte spécial bénéficiaire |
Produit constaté | ||||
1998 |
1999 |
2000 |
2001 | |||
1. Redevance sur les consommations d'eau |
Fonds national pour le développement des adductions d'eau (FNDAE) |
76,38 |
80,95 |
74,4 |
84,8 | |
2. Prélèvement sur le produit du pari mutuel |
Fonds national pour le développement de la vie associative |
3,96 |
5,64 |
6,5 |
3,4 | |
FNDAE |
69,79 |
70,74 |
74,5 |
71 | ||
Fonds national pour le développement du sport |
5,03 |
3,35 |
3,0 |
1,4 | ||
Fonds national des haras et des activités hippiques |
127,75 |
117,84 |
121,4 |
118,7 | ||
3. Produit de la taxe spéciale sur les débits de boissons |
FNDS |
5,49 |
5,18 |
0,2 |
- | |
4. Taxe forestière |
Fonds forestier national (FFN) |
48,78 |
50,31 |
- |
- | |
5. Taxe additionnelle au prix des places dans les salles de spectacles cinématographiques |
Soutien financier de l'industrie cinématographique et de l'industrie des programmes audiovisuels |
97,57 |
86,29 |
94,0 |
101,4 | |
6. Prélèvement spécial sur les bénéfices résultant de la production de la distribution ou de la représentation de films pornographiques ou d'incitation à la violence |
Soutien financier de l'industrie cinématographique et de l'industrie des programmes audiovisuels |
0,06 |
0,15 |
0,1 |
0,2 | |
7. Taxe et prélèvement sur les sommes encaissées par les sociétés de télévision au titre de la redevance, de la diffusion des messages publicitaires et des abonnements |
Soutien financier de l'industrie cinématographique et de l'industrie des programmes audiovisuels |
264,65 |
284,62 |
292,5 |
118,1 (a) | |
8. Taxe sur les encaissements au titre de la commercialisation des vidéogrammes |
Soutien financier de l'industrie cinématographique et de l'industrie des programmes audiovisuels |
10,98 |
12,04 |
10,5 |
10,9 | |
9. Produit des redevances incluses dans le prix de certains carburants et combustibles liquides |
Fonds de soutien aux hydrocarbures |
27,59 |
- |
- |
- | |
10. Redevance de l'audiovisuel |
Compte d'emploi des taxes parafiscales affectées au financement des organismes du service public de la radiodiffusion sonore et de la télévision |
1.935,65 |
2.022,69 |
2.237,9 |
2084,1 | |
11. Redevance sur l'édition des ouvrages de librairie |
Fonds national du livre |
4,27 |
4,27 |
- |
- | |
12. Redevance sur l'emploi de la reprographie |
Fonds national du livre |
13,42 |
12,96 |
- |
- | |
13. Taxe sur les bureaux |
Fonds pour l'aménagement de l'Ile-de-France |
269,68 |
332,95 |
0,0 |
- | |
14. Prélèvement sur les sommes misées sur les jeux exploités en France métropolitaine par la Française des jeux |
FNDS |
152,45 |
144,06 |
182,4 |
197,5 | |
15. Taxe de défrichement |
FFN |
5,49 |
6,25 |
- |
- | |
16. Taxe de péréquation des transports aériens |
Fonds de péréquation des transports aériens puis FIATA |
7,55 |
2,13 |
0,6 |
0,1 | |
17. Part de la taxe de l'aviation civile affectée du FIATA |
Fonds d'intervention pour les transports aériens (FIATA) |
- |
17,99 |
54,2 |
43,9 | |
18. Taxe sur les titulaires d'ouvrages hydroélectriques concédés |
Fonds d'investissement des transports terrestres et des voies navigables |
243,61 |
304,14 |
288,1 |
- | |
19. Taxe sur les concessionnaires d'autoroutes |
Fonds d'investissement des transports terrestres et des voies navigables |
340,11 |
359,02 |
419,9 |
- | |
20. Contribution prévue à l'article 302 bis ZC du code général des impôts |
Fonds pour le logement des personnes en difficulté |
- |
- |
- |
- | |
21. Contribution annuelle des organismes collecteurs de la participation des employeurs à l'effort de construction |
Fonds pour le financement de l'accession à la propriété |
1.150,84 |
1.002,35 |
- |
- | |
22. Taxe sur certaines dépenses de publicité |
Fonds de modernisation de la presse quotidienne et assimilée d'information politique et générale |
21,46 |
23,93 |
24,8 |
27,0 | |
23. Produit de la contribution sur la cession de droits de diffusion de manifestations sportives |
FNDS |
- |
- |
5,4 |
22,1 | |
Totaux |
4.882,56 |
4.949,87 |
3.884,4 |
2.884,6 |
(a) L'année 2001 s'est caractérisée par un très net repli des investissements publicitaires, en particulier dans les secteurs des télécommunications et d'Internet, repli aggravé par les évènements du 11 septembre 2001.
Source : Ministère de l'économie, des finances et de l'industrie.
PRODUIT PRÉVU DES TAXES, REDEVANCES, PRÉLÈVEMENTS ET IMPOSITIONS DE TOUTES NATURES AFFECTÉS AUX COMPTES SPÉCIAUX DU TRÉSOR (en millions d'euros) |
||||||||
Désignation |
Compte spécial bénéficiaire |
Produit prévu | ||||||
LFI 2002 |
PLF 2003 |
Évolution | ||||||
1. Redevance sur les consommations d'eau |
Fonds national de l'eau (FNE) |
77,00 |
77,00 |
0 | ||||
2. Prélèvement sur le produit du pari mutuel |
Fonds national pour le développement de la vie associative FNE Fonds national pour le développement du sport Fonds national des courses et de l'élevage (ancien fonds national des haras et des activités hippiques) |
9,91 65,00 0,61 82,40 |
8,20 65,00 (a) 0,50 82,40 |
- 17,3 0 - 18,0 0 | ||||
3. Taxe additionnelle au prix des places dans les salles de spectacles cinématographiques |
Soutien financier de l'industrie cinématographique et de l'industrie des programmes audiovisuels |
103,39 |
106,61 |
3,1 | ||||
4. Prélèvement spécial sur les bénéfices résultant de la production de la distribution ou de la représentation de films pornographiques ou d'incitation à la violence |
Soutien financier de l'industrie cinématographique |
» |
0,20 |
- | ||||
5. Taxe et prélèvement sur les sommes encaissées par les sociétés de télévision au titre de la redevance, de la diffusion des messages publicitaires et des abonnements |
Soutien financier de l'industrie cinématographique et de l'industrie des programmes individuels |
330,07 |
322,54 |
- 2,3 | ||||
6. Taxe sur les encaissements au titre de la commercialisation des vidéogrammes |
Soutien financier de l'industrie cinématographique |
1,90 |
2,70 |
42,1 | ||||
7. Redevance de l'audiovisuel |
Compte d'emploi des taxes parafiscales affectées au financement des organismes du service public de la radiodiffusion sonore et de la télévision |
2.064,66 |
2144,17 |
3,9 | ||||
8. Prélèvement sur les sommes misées sur les jeux exploités en France métropolitaine par la Française des jeux |
FNDS |
182,33 |
195,00 |
6,9 | ||||
9. Part de la taxe de l'aviation civile affectée au FIATA |
Fonds d'intervention pour les aéroports et le transport aérien |
89,85 |
70,58 |
- 21,4 | ||||
10. Taxes sur certaines dépenses de publicité |
Fonds de modernisation de la presse quotidienne et assimilée d'information politique et générale |
28,99 |
28,99 |
0 | ||||
11. Produit de la taxe sur la publicité diffusée par voie de radiodiffusion sonore et de télévision (recette nouvelle du projet de loi de finances pour 2003) |
Fonds de modernisation de la presse quotidienne et assimilée d'information politique et générale |
- |
22,10 |
- | ||||
12. Prélèvement de solidarité pour l'eau |
FNE |
81,63 |
81,63 (b) |
0 | ||||
13. Produit de la contribution sur la cession de droits de diffusion de manifestations sportives |
FNDS |
22,87 |
22,87 |
0 | ||||
14. Redevances UMTS |
Fonds de provisionnement des charges de retraite et de désendettement de l'Etat |
1.238,42 |
0 |
- 100 | ||||
Totaux |
5.670,44 |
3.343,86 |
- 41 | |||||
(a) 0,00 dans le projet de loi de finances pour 2003 adopté en première lecture par l'Assemblée national, voir page 26 du présent rapport. (b) 40,00 dans le projet de loi de finances pour 2003 adopté en première lecture par l'Assemblée national, voir page 26 du présent rapport.. |
Source : Ministère de l'économie, des finances et de l'industrie.
Ainsi, la « relation directe » entre la fraction du prélèvement sur les sommes engagées au pari mutuel qui constitue la totalité des ressources du Fonds national pour le développement de la vie associative (compte n° 902-17) et les dépenses du compte n'apparaît pas clairement. De même, le financement à hauteur de 89% du Fonds national pour le développement du sport (compte n° 902-17) par un prélèvement sur le produit des jeux ne semble guère compatible avec les dispositions de la loi organique.
L'analyse doit être plus nuancée en ce qui concerne le Fonds national de l'eau (FNE, compte n° 902-00) et le Fonds de provisionnement des charges de retraite (compte n° 902-17). La première section du FNE, le Fonds national de développement des adductions d'eau, est alimentée pour 65 millions de francs par une partie du prélèvement sur les sommes engagées au pari mutuel. L'affectation de ce prélèvement sera-t-elle remise en cause, ou bien le législateur tiendra-t-il compte du caractère non prédominant de cette ressource dans les recettes du compte national de l'eau ?
De même, le Fonds de provisionnement des charges de retraite devrait bénéficier à terme d'une rémunération calculée à partir d'un pourcentage du chiffre d'affaires lié à l'activité UMTS. Le lien direct, et par nature, entre les recettes et les opérations du compte est, là encore, peu évident.
· En second lieu, la loi organique encadre plus strictement les modalités de gestion des comptes d'affectation spéciale.
D'une part, les transferts de crédits entre le budget général et les comptes d'affectation spéciale sont limités par deux conditions. Les versements du budget général aux comptes sont plafonnés à 10% du montant des crédits initiaux du compte concerné, contre 20% aujourd'hui, à l'exception du compte de gestion des participations financières de l'Etat et du compte de gestion des pensions. Concomitamment aucun versement ne pourra être effectué à partir d'un compte d'affectation spéciale au profit du budget général, sauf dérogation expresse prévue en loi de finances.
D'autre part, les crédits inscrits en loi de finances seront limitatifs. Ainsi, toute dépense excédant le montant des crédits votés (hors reports) ne pourra résulter que d'une majoration de crédits pour recettes supplémentaires par voie d'arrêté publié au Journal officiel. Par ailleurs, le ministre chargé des finances devra au préalable informer les commissions des finances du Parlement des « raisons de cet excédent, de l'emploi prévu pour les crédits ainsi ouverts et des perspectives d'exécution du compte jusqu'à la fin de l'année ». Votre Rapporteur spécial veillera, en ce qui concerne les comptes soumis à son contrôle, à ce que les informations apportées à la Commission fassent l'objet d'un contrôle rigoureux. Il serait en outre de bonne gestion que le Gouvernement anticipe l'application de ces dispositions.
Les nouvelles dispositions de la loi organique ne s'appliqueront qu'à partir de la loi de finances initiale pour 2006. Il a cependant paru opportun à votre commission des Finances d'anticiper sur la mise en _uvre de la loi organique en redéfinissant les modalités du contrôle des comptes spéciaux du Trésor. Les comptes d'affectation spéciale et les comptes de commerce ont été rattachés aux budgets auxquels se rapportent leurs opérations.
RATTACHEMENT DES COMPTES SPÉCIAUX DU TRÉSOR
(COMPTES OUVERTS EN 2002)
N° du compte |
Intitulé |
Budget de rattachement |
Comptes d'affectation spéciale |
||
902-00 |
Fonds national de l'eau |
Agriculture- Écologie et développement durable |
902-10 |
Soutien financier de l'industrie cinématographique et de l'industrie audiovisuelle |
Culture |
902-15 |
Compte d'emploi de la redevance télévisuelle |
Communication |
902-17 |
Fonds national pour le développement du sport |
Sports |
902-19 |
Fonds national des courses et de l'élevage |
Agriculture |
902-20 |
Fonds national pour le développement de la vie associative |
Jeunesse et enseignement scolaire |
902-24 |
Compte d'affectation des produits de cessions de titres, parts et droits de sociétés |
Trésor et entreprises publiques |
902-25 |
Fonds d'intervention pour les aéroports et le transport aérien |
Transports aériens et météorologie |
902-31 |
Indemnisation au titre des créances françaises sur la Russie |
Services financiers |
902-32 |
Fonds d'aide à la modernisation de la presse quotidienne |
Communication |
902-33 |
Fonds de provisionnement des charges de retraite |
Charges communes |
Comptes de commerce |
||
904-01 |
Subsistances militaires |
Défense |
904-03 |
Exploitations industrielles des ateliers aéronautiques de l'Etat |
Défense |
904-05 |
Constructions navales de la marine militaire |
Défense |
904-06 |
Opérations commerciales des domaines |
Services financiers |
904-11 |
Régie industrielle des établissements pénitentiaires |
Justice |
904-14 |
Liquidation d'établissements publics de l'Etat et d'organismes para-administratifs ou professionnels et liquidations diverses |
Services financiers |
904-15 |
Lancement de certains matériels aéronautiques et de certains matériels d'armement complexes |
Services financiers |
904-19 |
Opérations à caractère industriel et commercial de la Documentation française |
Services généraux du Premier ministre |
904-20 |
Approvisionnement des armées en produits pétroliers |
Défense |
904-21 |
Opérations industrielles et commerciales des directions de l'équipement |
Équipement et transports terrestres |
904-22 |
Gestion active de la dette et de la trésorerie de l'Etat |
Charges communes |
Comptes de règlement avec les gouvernements étrangers |
||
905-10 |
Exécution des accords internationaux relatifs à des produits de base |
Trésor et entreprises publiques |
Comptes d'opérations monétaires |
||
906-01 |
Pertes et bénéfices de change |
Trésor et entreprises publiques |
906-04 |
Compte d'émission des monnaies métalliques |
Trésor et entreprises publiques |
906-05 |
Opérations avec le Fonds monétaire international |
Trésor et entreprises publiques |
906-06 |
Soutien financier à moyen terme aux Etats membres de la C.E.E. |
Trésor et entreprises publiques |
Comptes de prêts |
||
903-05 |
Prêts du Fonds de développement économique et social |
Trésor et entreprises publiques |
903-07 |
Prêts du Trésor à des Etats étrangers et à l'Agence française de développement |
Trésor et entreprises publiques |
903-15 |
Avances du Trésor consolidées par transformation en prêts du Trésor |
Trésor et entreprises publiques |
903-17 |
Prêts du Trésor à des Etats étrangers pour la consolidation de dettes envers la France |
Trésor et entreprises publiques |
Comptes d'avances du Trésor |
||
903-52 |
Avances aux départements sur le produit de la taxe différentielle sur les véhicules à moteur |
Trésor et entreprises publiques |
903-53 |
Avances aux collectivités et établissements publics, territoires, établissements et Etats d'outre-mer |
Trésor et entreprises publiques |
903-54 |
Avances sur le montant des impositions revenant aux départements, communes, établissements et divers organismes |
Trésor et entreprises publiques |
903-58 |
Avances à divers services de l'Etat ou organismes gérant des services publics |
Trésor et entreprises publiques |
903-59 |
Avances à des particuliers et associations |
Trésor et entreprises publiques |
Le présent rapport porte donc spécifiquement :
- sur l'ensemble des comptes d'opérations monétaires, des comptes de prêts et des comptes d'avances du Trésor et des comptes de règlement avec les gouvernements étrangers, qui sont analysés dans le II de la première partie du présent rapport ;
- sur le compte d'affectation spéciale n° 902-24, « Compte d'affectation des produits de cessions de titres, parts et droits des sociétés », dont les dotations sont examinées dans la deuxième partie du présent rapport par ailleurs consacrée aux entreprises publiques.
Votre Rapporteur général estime cependant, compte tenu du fait que l'ensemble des crédits des comptes spéciaux du Trésor sont votés en commun, qu'il est utile de présenter une synthèse de l'ensemble de leurs évolutions. Le présent rapport débute par conséquent par une analyse de portée générale des mouvements des recettes, dépenses et soldes de l'ensemble des comptes spéciaux du Trésor.
Après avoir fortement diminué entre 1999 et 2000 (clôture de cinq comptes d'affectation spéciale, les comptes n° 902-01 « Fonds forestier national », n° 902-13 « Fonds de secours aux victimes de sinistres et de calamités », n° 902-16 « Fonds national du livre », n° 902-22 « Fonds pour l'aménagement de l'Ile-de-France » et n° 902-20 « Fonds pour le financement de l'accession à la propriété »), le nombre de comptes spéciaux du Trésor reste stable entre 2000 et 2003. La fermeture du compte d'affectation spéciale n° 902-24 « Actions en faveur du développement des départements, des territoires et des collectivités territoriales d'outre-mer » à compter du 31 décembre 2002 a été compensée par l'ouverture dans les écritures du Trésor du compte de commerce n° 904-22 « Gestion active de la dette et de la trésorerie de l'Etat » par l'article 8 de la loi de finances rectificative pour 2000 (n° 2000-1358 du 30 décembre 2000).
NOMBRE DE COMPTES SPÉCIAUX DU TRÉSOR | |||||||||||||
1960 |
1970 |
1980 |
1990 |
1995 |
1997 |
1998 |
1999 |
2000 |
2001 |
2002 |
PLF 2003 |
||
Comptes à crédits Comptes d'affectation spéciale Comptes d'avances du Trésor Comptes de prêts |
20 11 10 |
15 12 17 |
14 5 10 |
13 5 4 |
18 5 4 |
19 5 4 |
18 5 4 |
17 5 4 |
12 5 4 |
12 5 4 |
11 5 4 |
11 5 4 | |
Comptes à découverts Comptes de commerce Comptes de règlement avec les Comptes d'opérations monétaires |
17
6 |
17
6 |
14 7 4 |
14 2 4 |
11 2 4 |
10 2 4 |
10 1 4 |
10 1 4 |
10 1 4 |
11 1 4 |
11 1 4 |
11 1 4 | |
Total |
73 |
76 |
54 |
42 |
44 |
44 |
42 |
41 |
36 |
37 |
36 |
36 |
Pour l'année 2001, les comptes spéciaux du Trésor représentent, en exécution, un volume financier de 72.761 millions d'euros en dépenses et de 72.451 millions d'euros en recettes, soit respectivement 27,5% des charges nettes du budget général et 31% des ressources nettes du budget général.
Il convient de noter que le seul compte n° 903-54 « Avances sur le montant des impositions locales » représentent à lui seul avec 55.137 millions d'euros 74,5% du montant des crédits des comptes spéciaux et, avec 55.437 millions d'euros, 74% de l'ensemble de leurs produits.
De façon générale, les comptes spéciaux du Trésor ont contribué à l'équilibre du budget de l'Etat en 2001 avec un excédent de 385 millions d'euros, dont 300 millions d'euros au titre du compte d'avances des impositions locales. Cependant, si l'on exclut le solde des opérations avec le FMI et celui du Fonds de stabilisation des changes, il apparaît un déficit en exécution de 422 millions d'euros.
En 2002, le volume financier des comptes spéciaux, ajusté dans la loi de finances rectificative de juillet, hors FMI et FSC qui ne font pas l'objet d'une évaluation initiale, devrait croître modérément, avec 73.566 millions d'euros (+ 1% par rapport à 2001) de dépenses (26,8% des dépenses nettes du budget général) et 74.267 millions d'euros (+ 2,5% par rapport à 2001) de recettes (32,7% des ressources nettes du budget général). Dès lors, l'excédent devrait atteindre 689 millions d'euros.
Pour 2003, le projet de loi de finances retient des taux de progression dynamiques des dépenses et des ressources. Les premières s'établiraient à 75.575 millions d'euros (+ 2,7%), soit 27,3% des dépenses nettes du budget général, et les secondes 76.646 millions d'euros (+ 3,2%), soit 33% des ressources nettes du budget général. Par conséquent, la contribution des comptes spéciaux du Trésor à l'équilibre du budget de l'Etat serait positive de 1.071 millions d'euros.
Les tableaux ci-après détaillent l'évolution des ressources, dépenses et charges nettes des comptes spéciaux du Trésor.
PRÉVISIONS DE CHARGES NETTES DES COMPTES SPÉCIAUX DU TRÉSOR (a) (en millions d'euros) | |||||||
LFI |
Exécution 2001 |
Écart |
LFI 2002 |
Projet de loi |
Évolution |
||
I.- Opérations à caractère définitif des comptes d'affectation spéciale |
|||||||
Comptes d'affectation spéciale |
|||||||
- Charges |
12.493 |
6.787 |
- 45,67 |
10.299 |
11.696 |
13,56 | |
- Ressources |
12.501 |
6.941 |
- 44,67 |
10.304 |
11.698 |
13,53 | |
Charge nette des opérations définitives |
- 7 |
- 154 |
1985 |
- 5 |
- 3 |
- 45,22 | |
II.- Opérations à caractère temporaire |
|||||||
A.- Opérations des comptes d'affectation spéciale |
7 |
1 |
- 81,35 |
5 |
3 |
- 45,22 | |
- Charges |
7 |
2 |
- 68,11 |
5 |
3 |
- 45,22 | |
- Ressources |
0 |
1 |
0 |
0 |
|||
B.- Comptes d'avances |
- 593 |
- 132 |
- 77,7 |
- 896 |
- 615 |
- 31,33 | |
- Charges |
55.639 |
61.012 |
9,66 |
54.645 |
57.510 |
5,24 | |
- Ressources |
56.232 |
61.144 |
8,74 |
55.541 |
58.125 |
4,65 | |
C.- Comptes de prêts |
- 878 |
- 271 |
- 69,17 |
- 374 |
- 255 |
- 31,83 | |
- Charges |
532 |
589 |
10,71 |
843 |
1.515 |
79,65 | |
- Ressources |
1.410 |
860 |
- 39,01 |
1.217 |
1.770 |
45,44 | |
D.- Comptes de commerce |
16 |
569 |
3559,83 |
- 187 |
- 251 |
34,68 | |
E.- Comptes de règlement avec les gouvernements étrangers |
- 2 |
- 3 |
0 |
0 |
|||
F.- Comptes d'opérations monétaires |
60 |
- 395 |
- 763,36 |
- 533 |
50 |
- 109,38 | |
Charge nette des opérations temporaires |
- 1.390 |
- 230 |
- 83,42 |
- 1.985 |
- 1.069 |
- 46,15 | |
Charge nette totale des comptes spéciaux |
- 1.397 |
- 385(b) |
- 72,47 |
(-) 1.989 (c) |
(-) 1.071 |
- 46,15(d) | |
(a) Le signe (-) affectant une charge nette indique un excédent de ressources. (b) Hors FMI, la charge nette des opérations temporaires s'établit à 576 millions d'euros et la charge nette totale des comptes spéciaux du Trésor à 422 millions d'euros. (c) Après l'ajustement du compte d'opération monétaire n° 906-04 « Compte d'émission des monnaies métalliques » en LFR 2002, (d) + 55,44% par rapport au solde ajusté en loi de finances rectificative pour 2002. |
ÉVOLUTION DES RESSOURCES CONSTATÉES DES COMPTES SPÉCIAUX DU TRÉSOR (en millions d'euros) | ||||||||
Catégories de comptes |
1996 |
1997 |
1998 |
1999 |
2000 |
2001 |
2002 (d) |
PLF |
Comptes d'affectation spéciale (a) |
5.506 |
13.624 |
13.325 |
9.863 |
5.864 |
6.941 |
10.304 |
11.698 |
Comptes d'avances (a) |
55.371 |
60.439 |
59.938 |
67.597 |
63.138 |
61.144 |
55.541 |
58.125 |
dont : |
||||||||
- avances sur impositions locales |
49.834 |
51.942 |
54.161 |
55.421 |
56.731 |
55.437 |
55.300 |
57.945 |
- avances à divers organismes gérant des services publics |
3.398 |
6.344 |
3.552,98 |
10.000 |
5.879 |
5.487 |
(e) |
(e) |
Comptes de prêts (a) |
772 |
741,51 |
587 |
978 |
715 |
860 |
1.216,9 |
1.769,8 |
dont : |
||||||||
- FDES |
155 |
54,27 |
67 |
45 |
55 |
25,1 |
18,3 |
27,3 |
Comptes de commerce (b) |
10.544 |
6.501 |
6.106 |
3.856 |
17.065 |
3.361 |
5.907 |
4.358 |
dont : |
||||||||
- gestion de titres de sociétés du secteur public (c) |
3.064 |
- |
- |
- |
- |
- |
- |
- |
Comptes de règlement avec les Gouvernements étrangers (b) |
6 |
2 |
0 |
0 |
0 |
3,4 |
(e) |
(e) |
Comptes d'opérations monétaires (b) |
924 |
1.364 |
1.696 |
4.681 |
1.419 |
2.801 |
1.298 (f) |
695 |
dont : |
||||||||
- FMI |
552 |
994 |
1.483 |
4.472 |
1.199 |
2.660 |
(e) |
(e) |
- pertes et bénéfice de change |
172 |
162 |
191 |
20 |
26 |
26,37 |
11,42 (f) |
(e) |
A.- Total des recettes des comptes spéciaux |
73.123 |
82.672 |
81.653 |
86.975 |
88.202 |
75.110 (g) |
74.267 |
76.646 |
B.- Recettes du budget général hors fonds de concours (nettes des remboursements et dégrèvements) |
194.358 |
201.305 |
206.823 |
223.543 |
227.021 |
232.597 |
227.334 |
231.046 |
C.- Comparaison des recettes des comptes spéciaux et des recettes nettes du budget général (A/B, en %) |
37,62 |
41,1 |
39,5 |
38,91 |
38,85 |
32,29 |
32,67 |
33,17 |
D.- Total des ressources budgétaires nettes (hors budgets annexes) (A + B) |
267.481 |
285.359 |
283.977 |
310.518 |
315.223 |
307.707 |
301.601 |
307.692 |
E.- Part des comptes spéciaux |
27,34 |
29 |
28,3 |
28,01 |
27,98 |
24,41 |
24,62 |
24,91 |
(a) Comptes à crédits. (b) Comptes à découverts. (c) Compte clos par la loi de finances initiale pour 1997. (d) Loi de finances initiale 2002 sauf comptes d'opération monétaire et recettes du budget général ajustés en LFR de juillet 2002. (e) Non évalué en loi de finances initiale. (f) Ajusté en LFR pour 2002 et résultats du 1er semestre 2002. (g) 72.451 millions d'euros hors FMI hors FSC. |
ÉVOLUTION DES DÉPENSES DES COMPTES SPÉCIAUX DU TRÉSOR (en millions d'euros) |
|||||||||||
1998 |
1999 |
2000 |
2001 |
2002 |
2003 | ||||||
LFI |
Exécution |
LFI |
Exécution |
LFI |
Exécution |
LFI |
Exécution |
LFI |
PLF | ||
Comptes d'affectation spéciale |
9.311 |
12.756 |
7.120 |
9.361 |
6.552 |
5.537 |
12.501 |
6.789 |
10.304 |
11.698 | |
Comptes d'avances du Trésor |
56.422 |
59.851 |
57.092 |
66.949 |
57.839 |
63.737 |
55.639 |
61.012 |
56.645 |
57.510 | |
Comptes de prêts |
927 |
671 |
824 |
986 |
663 |
302 |
532,4 |
589,4 |
843,4 |
1.515,2 | |
Comptes de commerce |
3.369 |
5.914 |
3.459 |
3.531 |
3.387 |
16.638 |
7.923 |
3.930 |
5.720 |
4.107 | |
Comptes de règlement avec les Gouvernements étrangers |
0 |
1 |
0 |
2 |
0 |
0 |
0 |
0 |
0 |
0 | |
Comptes d'opérations monétaires |
0 |
216 |
0 |
267 |
0 |
600 |
0 |
552,02 |
0 |
0 | |
Total des comptes spéciaux |
66.659 |
79.408 |
65.037 |
81.095 |
65.054 |
86.814 |
76.595 |
72.873 |
71.512 |
74.830 |
· Les recettes des comptes spéciaux du Trésor ont nettement diminué de 15% entre 2000 et 2001, leur montant passant de 88.702 millions d'euros à 75.111 millions d'euros. Cependant, cette décrue est en grande partie illusoire. Le niveau atteint en 2000 tenait essentiellement à une multiplication par 3,5 des ressources (+13.209 millions d'euros) des comptes de commerce. Cette croissance atypique était due aux provisions exceptionnelles de 12.905 millions d'euros dont l'emploi est retracé au chapitre 41 du compte de commerce 904-05 « Constructions navales de la marine militaire ». Les provisions sont en effet comptabilisées en recettes provisoires au crédit des comptes lors de leur versement par le budget général tandis qu'elles ne sont enregistrées en recettes définitives au crédit des comptes que lorsque la commande est terminée.
Dès lors que l'on fait abstraction de cette opération comptable, les recettes des comptes spéciaux du Trésor apparaissent stables entre 2000 et 2001
(- 0,25%). A plus long terme, il convient de noter que la part des ressources des comptes spéciaux dans l'ensemble des recettes du budget de l'Etat diminue régulièrement depuis cinq ans, d'un sommet de 29% en 1997 à 24,4% en 2001.
La stabilité constatée entre 2000 et 2001 résulte principalement de deux tendances contradictoires ayant affecté les comptes d'avances et les comptes d'affectation spéciale.
D'un côté, les comptes d'avances, qui représentent 80% des ressources des comptes spéciaux du Trésor, enregistrent pour la deuxième année consécutive une baisse de leur recette (- 3% en 2001, après - 7% en 2000). Pour la première fois depuis 1995, les ressources du compte d'avances du montant des impositions locales accusent un léger recul (- 2%), en raison principalement de moindres recouvrements de taxe professionnelle à échéance du 15 décembre 2001.
En revanche, les comptes d'affectation spéciale, 9% du produit global des comptes spéciaux du Trésor, bénéficient d'une hausse de 18% de leurs ressources en 2001, bien que leur montant en exécution (9.441 millions d'euros) soit inférieur de 45,5% aux évaluations de la loi de finances initiale (12.501 millions d'euros).
L'écart aux évaluations initiales tient essentiellement aux importantes moins-values subies par deux comptes. D'une part, les recettes du compte n° 902-24 « Produit des cessions de titres, parts et droits de sociétés » sont près de moitié moindres que prévues, s'établissant à 2,1 milliards d'euros en exécution contre 4,04 milliards d'euros en loi de finance initiale. L'Etat a en effet renoncé à céder sa participation dans Dassault Systèmes compte tenu des conditions défavorables du marché boursier.
D'autre part, les recettes en exécution (1,24 milliard d'euros) du nouveau compte n° 902-33 « Fonds de provisionnement des charges de retraite » créé par la loi de finances pour 2001, se sont établies au quart des prévisions de la loi de finances initiale (4,95 milliards d'euros). La loi de finances initiale pour 2001 prévoyait que le compte spécial bénéficierait en recettes du produit de la vente de quatre licences UMTS dont le prix unitaire était fixé à 4,95 milliards d'euros, avec 1,24 milliard d'euros payables en 2001 et 1,24 milliard d'euros payables en 2002. Ces ressources devaient être affectées en 2001 et en 2002 pour moitié à la CADEP et pour moitié au Fonds de réserve pour les retraites créé par l'article 6 de la loi (n° 2001-624 du 17 juillet 2001) portant diverses dispositions d'ordre social, éducatif et culturel.
La dégradation des conditions financières et boursières du marché des télécommunications a conduit certains opérateurs, notamment Suez allié à Telefonica, à renoncer à l'achat de licences, et le gouvernement à revoir le prix du ticket d'entrée. L'article 33 de la loi de finances initiale pour 2002 a par conséquent limité les ressources de ce compte au produit de la vente, le 30 septembre 2001, de deux licences UMTS à Orange (France Télécom) et SFR (Vivendi) dont le montant unitaire a été réduit à 619 millions d'euros, complété par un pourcentage du futur chiffre d'affaire généré par ces activités, lesquelles ne devraient pas être mises en service avant 2004. Concomitamment, l'article 13 de la loi de finances rectificative pour 2001 (n° 2001-1276 du 28 décembre 2001) a affecté l'intégralité des recettes perçues au Fonds de réserve pour les retraites. De même, en 2002, un seul candidat, Bouygues Télécom, contre deux prévus en loi de finances initiale, a acquis une licence UMTS pour 619 millions d'euros.
Il convient par ailleurs de relever que le compte n° 902-17 « Fonds national pour le développement du sport » (FNDS) a bénéficié d'une importante plus value de recettes en 2001, s'élevant à 54 millions d'euros, soit presque 30% de l'évaluation initiale. Une partie des recettes excédentaires (15 millions d'euros) provient du boni de liquidation du comité d'organisation de la coupe du monde de football de 1998, dont la loi de finances rectificative pour 1999 dispose qu'il est versé à une section particulière du FNDS dénommée fonds Fernand Sastre. L'erreur de prévision est donc de 39 millions d'euros. Votre Rapporteur spécial remarque que, selon le ministère de l'économie, des finances et de l'industrie, « les rentrées constatées au cours du premier semestre 2002, 110 millions d'euros, permettent d'attendre un dépassement de la prévision de la loi de finances initiale pour 2002, 206 millions d'euros ».
On ne peut que s'inquiéter de l'apparition d'un excédent durable des recettes constatées par rapport aux montants sur lesquels le Parlement se prononce lors de l'adoption du budget, et ce d'autant plus qu'en 2001, ces recettes ont permis d'ouvrir des crédits pour 23 millions d'euros, soit 12,5% de la dotation initiale (arrêté du 25 mars 2002 publié au Journal officiel du 30 mars 2002), le reste de la plus-value alimentant des reports qui pour leur part ont atteint le montant considérable de 133 millions d'euros début 2002, soit 64% de la dotation initiale.
L'apparition de ces plus-values est contestable dans la mesure où 83,5% des ressources du FNDS (197 millions d'euros sur 237 millions d'euros) proviennent d'un prélèvement de 2,9% sur les sommes misées en France métropolitaine sur les jeux gérés par la Française des Jeux, dont votre Rapporteur spécial a mis en doute plus haut le « lien direct » qui le rapproche des dépenses du fonds.
A contrario, l'autre origine de la plus-value constatée en 2001 met en évidence la cohérence de la disposition organique imposant un lien direct et par nature entre les ressources et les dépenses des comptes. En effet, il apparaît légitime que la progression du produit de la contribution de 5% sur le produit de la vente des droits de diffusion télévisuelle des manifestations sportives, que l'article 59 de la loi de finances pour 2000 a affecté au FNDS, ait permis de relever les crédits des opérations financées par le fonds, notamment la promotion du sport féminin (+ 4,7 millions d'euros par rapport à la dotation initiale), la lutte contre la violence (+ 0,7 million d'euros) et la modernisation de la vie associative (+ 4,3 millions d'euros).
· Parallèlement, l'évolution des charges a conduit à ce que les comptes spéciaux du Trésor accusent en 2001 un déficit, hors FMI et hors FSC, de 422 millions d'euros, après un léger excédent en 2000 de 189 millions d'euros. La loi de finances initiale pour 2001 prévoyait à l'inverse un excédent de 1.397 millions d'euros. L'écart à la prévision initiale tient principalement à l'apparition d'une charge nette des opérations temporaires des comptes spéciaux du Trésor.
Tandis que la loi de finances initiale pour 2001 prévoyait un équilibre des opérations à caractère définitif des comptes d'affectation spéciale, l'exécution a révélé l'existence d'un excédent de 154 millions d'euros, dû pour l'essentiel à une faible consommation des crédits du compte n° 902-00 « Fonds national de l'eau » (charge nette négative de 66 millions d'euros) et au dynamisme du produit des jeux gérés par la Française des jeux dont la part affecté au compte n° 902-17 « Fonds national du développement du sport » a augmenté de 8% (voir plus haut), ce qui a porté l'excédent dudit compte à 43 millions d'euros.
Les opérations temporaires des comptes spéciaux du Trésor ont souffert d'une très nette dégradation de leur solde en 2001, l'exécution révélant une charge nette de 576 millions d'euros (hors FMI et hors FSC) contre un excédent de 1.397 millions d'euros dans les prévisions initiales. L'écart par rapport aux prévisions initiales est principalement lié à l'évolution de trois comptes.
En premier lieu, l'excédent du compte d'avance n° 903-54 « Avances sur le montant des impositions revenant aux départements, communes, établissements et divers organismes » a diminué de 1,1 milliard d'euros en 2000 à 0,3 milliard d'euros en 2001, contre une prévisions initiale de 0,6 milliard d'euros, en raison du ralentissement des recouvrements d'impôts locaux.
En deuxième lieu, le compte d'opérations monétaires n° 906-04 « Compte d'émission des monnaies métalliques » a enregistré un déficit de 0,3 milliard d'euros. Cette charge nette trouve son origine dans une très forte augmentation, de 65% par rapport à 2000, des dépenses du compte qui atteignent 440 millions d'euros, comprenant, d'une part, 287 millions d'euros de rachats de francs dont 64% rapportés de septembre à décembre vraisemblablement par des établissements financiers et des transporteurs de fonds désireux de réduire leurs stocks de pièces en francs avant l'introduction de l'euro, et, d'autre part, 122 millions d'euros au titre de la fabrication de pièces en euros.
En dernier lieu, le compte de commerce n° 904-05 « Constructions navales de la marine militaire » passe d'un excédent de recettes de 0,4 milliard d'euros en 2000 à un excédent de dépenses de 0,5 milliard d'euros en 2001.
Si l'excédent des comptes spéciaux du Trésor en 2003 (1.071 millions d'euros) devrait être inférieur de 46% aux prévisions initiales pour 2002 (1.989 millions d'euros), il témoigne cependant d'un redressement réel de 55% par rapport aux prévisions ajustées en loi de finances rectificative pour 2002 (689 millions d'euros) ().
· La charge nette des opérations à caractère définitif, dont le tableau ci-après détaille l'évolution, resterait négligeable en 2003 à 3 millions d'euros. Le volume des charges des comptes d'affectation spéciale progresserait au même rythme que celui de leurs ressources (+13,5%).
COMPTES D'AFFECTATION SPÉCIALE : ÉVOLUTION DES PRÉVISIONS INITIALES (en millions d'euros) |
||||||||||
Comptes d'affectation spéciale |
Prévisions de recettes |
Crédits de dépenses |
Charge nette | |||||||
LFI 2002 |
PLF 2003 |
Évolution (en %) |
LFI 2002 |
PLF 2003 |
Évolution (en %) |
LFI 2002 |
PLF 2003 | |||
902-00 Fonds national de l'eau |
225,43 |
225,00 |
- 0,19 |
225,43 |
225,00 |
- 0,19 |
0,00 |
0,00 | ||
902-10 Soutien financier de l'industrie cinéma-tographique et de l'industrie des programmes audiovisuels |
447,90 |
449,29 |
0,31 |
447,90 |
449,29 |
0,31 |
0,00 |
0,00 | ||
902-15 Compte d'emploi de la taxe parafiscale affectée au financement des organismes du secteur public de la radiodiffusion sonore et de la télévision |
2.543,23 |
2.593,40 |
1,97 |
2.543,23 |
2.593,40 |
1,97 |
0,00 |
0,00 | ||
902-17 Fonds national pour le développement du sport |
205,81 |
218,37 |
6,10 |
205,71 |
218,27 |
6,11 |
- 0,10 |
- 0,10 | ||
Opérations temporaires du 902-17 |
0,00 |
0,00 |
0,10 |
0,10 |
0,00 |
0,10 |
0,10 | |||
902-19 Fonds national des haras et des activités hippiques |
82,40 |
82,40 |
0,00 |
82,40 |
82,40 |
0,00 |
0,00 |
0,00 | ||
902-20 Fonds national pour le développement de la vie associative |
9,91 |
8,20 |
- 17,26 |
9,91 |
8,20 |
- 17,26 |
0,00 |
0,00 | ||
902-24 Compte d'affectation des produits de cessions de titres du secteur public |
5.432,00 |
8.000,00 |
47,28 |
5.432,00 |
8.000,00 |
47,28 |
0,00 |
0,00 | ||
902-25 Fonds d'intervention pour les aéroports et le transport aérien |
89,95 |
70,58 |
- 21,53 |
89,95 |
70,58 |
- 21,53 |
0,00 |
0,00 | ||
902-32 Fonds de modernisation de la presse quotidienne et assimilée d'information politique et générale |
28,99 |
51,09 |
76,24 |
24,49 |
48,67 |
98,75 |
- 4,50 |
- 2,42 | ||
Opérations temporaires du 903-32 |
0,00 |
0,00 |
4,50 |
2,42 |
- 46,23 |
4,50 |
2,42 | |||
902-33 Fonds de provisionnement des charges de retraite et de désendettement de l'Etat |
1.238,42 |
0,00 |
- 100,00 |
1.238,42 |
0,00 |
-100,00 |
0,00 |
0,00 | ||
Totaux |
10.304,42 |
11.698,33 |
13,53 |
10.304,04 |
11.698,33 |
13,53 |
- 0,00 |
- 0,00 | ||
Source : Documents budgétaires. |
L'essentiel de l'augmentation tient à la prévision de recettes du compte n° 902-24 « Compte d'affectation des produits des cessions et de titres, parts et droits des sociétés » qui passerait de 5.432 millions d'euros en 2002 à 8.000 millions d'euros en 2003. Ce compte est analysé dans la seconde partie du présent rapport.
· Les opérations temporaires dégageraient un excédent de 1.069 millions d'euros, soit 46% de moins que dans la loi de finances initiale pour 2002, mais 55% de plus que l'excédent ajusté en loi de finances rectificative.
Les opérations temporaires des comptes d'affectation spéciale (prêts du Fonds national de l'eau, avances du Fonds national pour le développement du sport, avances remboursables au Fonds d'aide à la presse quotidienne d'information politique et générale) représentent des montants traditionnellement modiques : 2,5 millions d'euros en 2003 au lieu de 4,6 millions d'euros en 2002.
Les comptes de prêts bénéficieraient en revanche d'une augmentation très significative de leurs crédits. Ceux-ci passeraient de 843,4 millions d'euros en 2002 à 1.515,2 millions d'euros en 2003. 100 millions d'euros supplémentaires seraient consacrés aux prêts du Trésor à l'Agence française de développement pour financer des opérations de développement économique et social. Près de 680 millions d'euros supplémentaires seraient affectés à des prêts du Trésor à des Etats étrangers pour la consolidation de dettes envers la France, après conclusion d'accords de rééchelonnement-annulation en Club de Paris. Si l'on prend en compte la forte augmentation des recettes, due à l'accélération des remboursements, par leurs bénéficiaires, des prêts précédemment accordés, l'excédent des comptes de prêts revient de 373,5 millions d'euros en 2002 à 254,6 millions d'euros en 2003.
Les crédits ouverts sur les comptes d'avances progresseraient de 5,2% et atteindraient 57,5 milliards d'euros. La majeure partie de ces crédits (99,7% de leur masse totale) concerne le compte d'avances sur le produit des impositions locales (compte n° 903-54). Compte tenu des prévisions de recettes, le compte serait à nouveau en excédent en 2003, mais à un niveau moindre qu'en 2002 (620 millions d'euros contre 714 millions d'euros).
Les opérations des comptes spéciaux dotés de découverts sont, dans le tableau d'équilibre, décrites par la seule mention de la charge nette afférente à chaque catégorie de comptes. Les comptes de commerce sont cependant présentés avec des prévisions de dépenses et de recettes, alors que parmi les comptes d'opérations monétaires, seul fait l'objet d'une telle présentation le compte d'émission des monnaies métalliques (compte n° 906-04). L'unique compte de règlement avec les gouvernements étrangers a une activité nulle et ne fait l'objet d'aucune prévision de recettes ou de dépenses, son découvert et sa charge nette étant nuls en prévision.
Votre Rapporteur spécial relève que les masses de recettes et dépenses prévues pour les comptes de commerce sont réduites de 1.661,7 millions d'euros par rapport à 2002, du fait de la transformation de la direction des constructions navales en établissement public, décidée par l'article 78 de la loi de finances rectificative pour 2001 (n° 2001-1276 du 28 décembre 2001), qui a également programmé la clôture du compte de commerce n° 904-05 « Constructions navales de la marine militaire » au 31 décembre 2005. Par ailleurs, l'excédent du compte de commerce n° 904-22 « Gestion active de la dette et de la trésorerie de l'Etat » progresserait de 35 millions d'euros et atteindrait 235 millions d'euros, en raison de la montée en puissance des flux financiers générés par le programme de swaps engagé par l'Agence France Trésor. Le tableau ci-après permet d'apprécier les évolutions affectant les comptes de commerce.
COMPTES DE COMMERCE : ÉVALUATIONS INITIALES (en millions d'euros) |
||||||||||||||||
Comptes de commerce |
Évaluation |
Évaluation |
Charge nette |
Découverts | ||||||||||||
LFI |
PLF |
Ecart en % |
LFI |
PLF |
Ecart en % |
LFI |
PLF |
Ecart en % |
LFI |
PLF |
Ecart en % | |||||
904-01 Subsistances militaires |
38,11 |
54,11 |
41,99 |
60,98 |
60,81 |
- 0,28 |
22,87 |
6,70 |
- 70,70 |
7,62 |
7,62 |
0,00 | ||||
904-03 Exploitations industrielles des |
269,10 |
294,90 |
9,59 |
269,10 |
294,90 |
9,59 |
0,00 |
0,00 |
- |
- |
- |
- | ||||
904-05 Constructions navales de la |
1.661,69 |
- |
- |
1.661,69 |
- |
- |
0,00 |
- |
- |
- |
- |
- | ||||
904-06 Opérations commerciales des |
100,06 |
125,74 |
25,66 |
93,87 |
105,90 |
12,81 |
- 6,19 |
- 19,84 |
220,53 |
- |
- |
- | ||||
904-11 Régie industrielle des établis- sements pénitentiaires |
23,12 |
23,42 |
1,28 |
22,94 |
23,32 |
1,63 |
- 0,18 |
- 0,10 |
- 44,44 |
0,61 |
0,61 |
0,00 | ||||
904-14 Liquidation d'établissements |
0,00 |
0,00 |
- |
0,02 |
0,02 |
15,00 |
0,02 |
0,02 |
15,00 |
- |
- |
- | ||||
904-15 Lancement de certains matériels |
15,25 |
15,00 |
- 1,64 |
12,20 |
12,00 |
- 1,64 |
- 3,05 |
- 3,00 |
- 1,64 |
- |
- |
- | ||||
904-19 Opérations à caractère industriel |
18,30 |
17,20 |
- 6,01 |
18,30 |
17,20 |
- 6,01 |
0,00 |
0,00 |
- |
2,29 |
2,29 |
31,18 | ||||
904-20 Approvisionnement des armées |
519,00 |
483,60 |
- 6,82 |
519,00 |
483,60 |
- 6,82 |
0,00 |
0,00 |
- |
45,74 |
45,74 |
0,00 | ||||
904-21 Opérations industrielles et |
762,00 |
770,00 |
1,05 |
762,00 |
770,00 |
1,05 |
0,00 |
0,00 |
- |
221,00 |
180,00 |
-18,55 | ||||
904-22 Gestion active dette et trésorerie de l'Etat |
2.500,00 |
2.574,00 |
2,96 |
2.300,00 |
2.339,00 |
1,70 |
- 200 |
- 235,00 |
17,50 |
1.700,00 |
1.700,00 |
0,00 | ||||
Total |
5.906,63 |
4.357,97 |
- 26,22 |
5.720,10 |
4.106,75 |
- 28,20 |
- 186,53 |
- 251,22 |
34,68 |
1.977,25 |
1.936,97 |
- 2,04 | ||||
Source : Documents budgétaires. |
Votre Rapporteur spécial est particulièrement attentif à ce que les reports, automatiques pour les comptes spéciaux du Trésor, ne résultent pas d'une exécution insuffisante des dépenses et ne conduisent pas, par un effet « boule de neige », à immobiliser des crédits qui pourraient être utilement redéployés.
Certes, la pratique des reports trouve son fondement dans l'obligation inhérente aux comptes d'affectation spéciale de faire figurer en prévision des crédits de paiement à hauteur des autorisations de programme. Cette obligation conduit à « provisionner » chaque année une fraction des crédits et à les reporter l'année suivante afin de mettre en réserve l'ensemble des crédits de paiement nécessités par une opération d'investissement.
Cependant, la dégradation des taux de consommation des crédits et la croissance exponentielle des reports peuvent signaler des difficultés particulières d'exécution des engagements. Le tableau ci-après met en évidence le montant des reports et le taux de consommation des crédits disponibles.
NIVEAU DES REPORTS DE CRÉDITS DES QUATRE DERNIERS EXERCICES (en millions d'euros) | ||||||
Comptes d'affectation spéciale |
Vers 1999 |
Vers 2000 |
Vers 2001 |
Vers 2002 |
Taux de consommation des crédits disponibles en 2001 | |
902-00 |
FNE |
144,78 |
169,38 |
241,67 |
307,75 |
29% |
902-01 |
Fonds forestier national |
21,09 |
34,28 |
- |
- |
- |
902-10 |
Soutien financier cinéma et audiovisuel |
195,87 |
6,14 |
185,53 |
191,86 |
70% |
902-12 |
Fonds de soutien aux hydrocarbures |
25,92 |
- |
- |
- |
- |
902-13 |
Fonds de secours aux victimes de sinistres |
7,01 |
0,80 |
- |
- |
- |
902-15 |
Redevance télévision |
43,03 |
52,14 |
27,10 |
17,98 |
94% |
902-16 |
Fonds national du livre |
1,72 |
0,53 |
- |
- |
- |
902-17 |
Fonds national pour le développement du sport |
42,19 |
53,86 |
120,87 |
133,25 |
50% |
902-19 |
Fonds national des haras |
65,70 |
21,25 |
21,46 |
18,41 |
87% |
902-20 |
Fonds national développement vie associative |
0,71 |
1,92 |
1,50 |
1,87 |
76% |
902-22 |
Fonds pour l'aménagement de l'Ile-de-France |
308,73 |
348,45 |
- |
- |
- |
902-23 |
Actions développement des DOM |
17,45 |
27,94 |
17,32 |
0,99 |
- |
902-24 |
Produits cessions de titres secteur public |
- |
- |
- |
- |
- |
902-25 |
Fonds intervention aéroports et transports aériens |
21,31 |
29,51 |
34,22 |
20,69 |
74% |
902-26 |
Fonds d'investissement transports terrestres et voies navigables |
444,22 |
595,31 |
640,46 |
- |
- |
902-30 |
Fonds pour l'accession à la propriété |
7,21 |
0,00 |
- |
- |
- |
902-31 |
Indemnisation au titre des créances françaises sur la Russie |
184,38 |
275,41 |
253,03 |
5,10 |
- |
902-32 |
Fonds modernisation de la presse quotidienne |
21,28 |
45,21 |
59,87 |
64,74 |
26% |
L'Assemblée nationale, sur proposition de votre Commission des finances, a ainsi adopté deux amendements prenant acte de l'importance des reports et de la sous consommation des crédits affectant le compte d'affectation spéciale n° 902-00 « Fonds national de l'eau ».
La première section du Fonds, le Fonds national de développement des adductions d'eau, souffre d'un taux de consommation des crédits trop faible et en dégradation constante. Les dépenses se sont élevées à 43% des crédits disponibles en 1999, 41,6% en 2000 et 38,3% en 2001. Les reports ont donc continûment progressé, atteignant 169 millions d'euros à la fin de l'exercice 1999, 187 millions d'euros en 2000 et 212,5 millions d'euros en 2001. Compte tenu d'un taux de consommation des crédits disponibles au 31 août 2002 de 15,5% pour les subven-tions en capital et 9,3% pour les frais de fonctionnement, l'Assemblée nationale, sur proposition de M. Gilles Carrez, Rapporteur général de la Commission des finances, a décidé de ne pas affecter en 2003 la fraction du prélèvement non fiscal opéré sur les sommes engagées au pari mutuel. Cette solution apparaît équilibrée à votre Rapporteur spécial, qui souligne que le produit de la redevance sur les consommations d'eau permettra aux départements, qui gèrent de manière déconcentrée les crédits, d'engager environ 77 millions d'euros d'autorisations de programmes pour financer les travaux de premier investissement dans le domaine de l'adduction et de l'assainissement de l'eau dans les communes rurales. Par ailleurs, ce montant, cumulé aux reports prévisibles de l'exercice 2002 à l'exercice 2003, permettra d'ouvrir environ 330 millions d'euros de crédits de paiement pour faire face aux engagements passés et futurs. L'objet de cet amendement, auquel votre Rapporteur spécial s'associe pleinement, est surtout d'envoyer un signal au gestionnaire de ce fonds, de manière à ce que ces crédits qui financent des actions particulièrement utiles soient réellement dépensés, ou qu'ils soient fixés en loi de finances initiale à des niveaux tenant compte des possibilités de consommation.
De même, l'Assemblée nationale a décidé de limiter à 40 millions d'euros contre 81,6 millions d'euros dans le projet de loi de finances pour 2003, le montant du prélèvement sur les Agences de l'eau finançant la deuxième section du FNE, le Fonds de solidarité pour l'eau. Là encore, la très faible consommation des crédits (27,75% en 2001 après 28,46% en 2000, avec en particulier un taux de consommation des crédits d'investissement inférieur à 8,4% en 2001) et la croissance non maîtrisée des reports qui atteignent 95,3 millions d'euros en 2002 ont justifié un effort de rigueur impulsé par votre Commission des finances.
A.- LES COMPTES DOTÉS DE CRÉDITS : LES COMPTES D'AVANCES ET LES COMPTES DE PRÊTS, FUTURS COMPTES DE CONCOURS FINANCIERS
Les comptes d'avances décrivent les crédits que le ministre chargé des finances est autorisé à consentir et dont la durée ne peut excéder deux ans, ou, éventuellement, quatre ans en cas de renouvellement dûment autorisé à l'expiration de la deuxième année. Les comptes de prêts retracent pour leur part les prêts d'une durée supérieure à quatre ans consentis par l'Etat, soit au titre d'opérations nouvelles, soit à celui de consolidations de dettes. Les deux catégories de comptes sont gérées par le ministère de l'économie, des finances et de l'industrie, et sont dotées de crédits faisant l'objet d'un vote du Parlement. Les crédits présentent normalement un caractère limitatif, mais tous les comptes d'avances à l'exception du compte n° 903-59 « Avances à des particuliers et des associations », ainsi que du compte de prêt n° 903-17 « Prêts du Trésor à des Etats étrangers pour la consolidation de dettes envers la France » sont énumérés à l'état F annexé à la loi de finances et disposent à ce titre de crédits évaluatifs.
Il est apparu au législateur organique qu'il n'existait pas de raison valable de différencier le régime des prêts de celui des avances qui peuvent obéir sans difficulté à des règles communes. L'article 25 de la loi organique du 1er août 2001 dispose par conséquent que ces deux catégories seront fusionnées à partir de la loi de finances initiale pour 2006 en une seule, les « comptes de concours financiers ».
1.- Les comptes d'avances : la persistance d'un excédent significatif du compte d'avances des impositions locales
Le tableau ci-après détaille l'évolution attendue des recettes, dépenses et charges des comptes d'avances en 2002 et 2003. Les crédits ouverts sur les comptes d'avances progressent de 5,2% et atteignent 57.510 millions d'euros.
COMPTES D'AVANCES DU TRÉSOR (en millions d'euros) |
||||||||||
Comptes de commerce |
Évaluation |
Évaluation |
Charge nette | |||||||
LFI |
PLF |
Ecart |
LFI |
PLF |
Ecart |
LFI |
PLF |
Ecart | ||
903-52 Avances aux départements |
230,00 |
170,00 |
- 26,09 |
230,00 |
170,00 |
- 26,09 |
- |
- |
||
903-53 Avances aux DOM-TOM |
3,00 |
3,00 |
0 |
6,80 |
6,80 |
0 |
3,80 |
3,80 |
0 | |
903-54 Avances des impôts locaux |
55.300,00 |
57.945,00 |
4,78 |
54.400,00 |
57.325,00 |
5,38 |
900,00 |
620,00 |
- 31,11 | |
903-58 Avances à divers services |
- |
- |
- |
- |
- |
- |
||||
903-59 Avances aux particuliers |
8,08 |
7,30 |
- 9,65 |
8,09 |
8,09 |
0 |
0,01 |
0,79 |
7.800,00 | |
TOTAL |
55.541,08 |
58.125,30 |
4,65 |
54.644,89 |
57.509,89 |
5,24 |
896,19 |
615,41 |
- 31,33 |
Source : Documents budgétaires.
· Le seul compte n° 903-54 « Avances sur le montant des impositions revenant aux départements, communes, établissements et divers organismes » représentait plus de 90% des dépenses des comptes d'avances et plus de 70% de l'ensemble des crédits des comptes spéciaux du Trésor en 2001.
Ce compte enregistre, en dépenses, les avances accordées aux collectivités territoriales, dont le montant correspond à celui des émissions de rôles de l'année en taxe d'habitation, taxes foncières et taxe professionnelle, et, en recettes, les recouvrements effectifs pour chacun de ces impôts, ainsi que les écritures de recettes pour ordre ayant pour contrepartie soit un dégrèvement, soit une admission en non valeur. Il est à noter que les recettes inscrites sur ce compte sont nettes des frais d'assiette et de recouvrement (4,4% reversés en recettes non fiscales) et des frais de dégrèvements (3,6% reversés en recettes fiscales), l'Etat prenant en effet à sa charge les écarts entre les émissions et les recettes effectives.
Le déséquilibre structurel du compte est naturel. D'une part ses dépenses sont déterminées au niveau des émissions tandis que ses recettes dépendent des recouvrements constatés, lesquels par définition n'atteignent jamais 100%. D'autre part, si les dépenses recouvrent les émissions de l'année courante, les recettes sont afférentes à des émissions certes de l'année courante (le taux de recouvrement s'établissant à environ 84% sur l'année d'émission) mais aussi des années antérieures. Bien entendu, sur le long terme, les premiers effets dominent les seconds et conduisent à ce que le compte soit en déficit structurel. Ce déficit est justifié dans la mesure où il est la contrepartie de l'obligation de dépôt des disponibilités des collectivités locales sur le compte du Trésor à la Banque de France, dépôt qui par définition ne donne pas lieu à rémunération d'intérêts.
Les réformes ou les évolutions spontanées de l'un des impôts locaux modifiant soit le volume des émissions, soit celui des dégrèvements accordés, de même que les fluctuations du taux de recouvrement sur les émissions de l'année en cours, lui-même en partie lié au calendrier d'émissions des rôles, sont susceptibles d'aggraver le déséquilibre du compte.
OPÉRATIONS DU COMPTE D'AVANCES AUX COLLECTIVITÉS LOCALES
DEPUIS 1994 (a)
(en millions d'euros)
1994 |
1995 |
1996 |
1997 |
1998 |
1999 |
2000 |
2001 |
Révisé 2002 |
PLF 2003 | |||
Émissions des impôts locaux |
43.949,07 |
46.267,97 |
49.538,46 |
51.918,95 |
54.076,11 |
54.775,85 |
55.649,23 |
55.136,97 |
55.886,00 |
57.325,00 | ||
Recouvrements des impôts locaux |
42.389,67 |
43.934,28 |
49.832,84 |
51.942,12 |
54.160,71 |
55.420,86 |
56.730,85 |
55.436,69 |
56.600,00 |
57.945,00 | ||
Solde |
- 1.559,40 |
- 2.333,69 |
+ 295,29 |
+ 23,17 |
+ 84,61 |
+ 645,01 |
+1.081,63 |
+ 299,72 |
+ 714,00 |
+ 620,00 | ||
(a) Ce tableau présente les montants d'émissions (représentant les dépenses du compte d'avances aux collectivités locales) et de recouvrements (représentant les recettes de ce compte) d'impôts locaux depuis 1994. En régime de croisière et hors tout événement exceptionnel ou impact de réforme, le solde annuel du compte d'avances est, en principe, déficitaire dans la mesure où les taux de recouvrement sur ces opérations restent, pas nature, en deçà de 100%. |
Source : Ministère de l'économie, des finances et de l'industrie.
Comme l'indique le tableau ci-devant, le compte dégage depuis 1996 un excédent qui a atteint un sommet de 1.082 millions d'euros en 2000. Divers facteurs expliquent l'excédent des recouvrements sur les avances.
- En premier lieu, le taux de recouvrement des impôts locaux s'est considérablement amélioré, comme le montre le tableau ci-après.
ÉVOLUTION DU TAUX DE RECOUVREMENT SUR IMPÔTS LOCAUX
(en %)
Exercice courant |
Exercice précédent |
Exercices antérieurs | |
1995 |
80,46 (2) |
68,75 (1) |
21,24 (1) |
1996 |
82,01 (2) |
80,20 (2) |
23,79 (1) |
1997 |
82,68 (2) |
81,08 (2) |
22,16 (2) |
1998 |
83,28 (3) |
81,58 (2) |
22,49 (2) |
1999 |
83,26 (3) |
87,12 (3) |
24,79 (2) |
2000 |
84,07 (3) |
88,02 (3) |
26,61 (4) |
2001 |
83,24 (3) |
88,13 (3) |
27,54 (4) |
(1) Répartition forfaitaire.
(2) Répartition à partir du fichier de ventilation (FVENT).
(3) Ventilation comptable.
(4) Ventilation comptable pour les émissions de 1998 et forfaitaire pour les années antérieures.
Source : Cour des comptes - L'exécution des lois de finances pour l'année 2001.
L'amélioration des recouvrements résulte de trois types d'évolution. D'une part, depuis 1995, le passage d'une évaluation forfaitaire à une évaluation réelle par impôt a révélé que la répartition forfaitaire conduisait à surévaluer les recettes d'impôts de l'exercice courant. D'autre part, des progrès importants ont été réalisés dans le recouvrement des impôts locaux, notamment sous l'effet de l'augmentation du nombre de contribuables mensualisés. Enfin, l'augmentation des dégrèvements d'impôts conduit mécaniquement à l'amélioration des taux de recouvrement.
- En second lieu, le ralentissement du rythme de croissance des émissions d'impôts par les collectivités locales conduit à augmenter la part du reliquat des années précédentes dans les recettes du compte d'avances. De même, les réformes ayant affecté les impôts locaux (abattement progressif de la part salariale de la taxe professionnelle, suppression de la part régionale de la taxe d'habitation, dégrèvements divers) améliorent mécaniquement le solde du compte, les recettes résultant des recouvrements des années précédant l'exercice ne trouvant pas de contrepartie en émissions au titre de l'exercice.
- En dernier lieu, les importants déficits du compte d'avances accumulés entre la fin des années 80 et le début des années 90 en raison d'une forte croissance des taux d'imposition locaux, ont nourri le « culot » du compte, c'est-à-dire son solde cumulé, qui représente en quelque sorte une créance de l'Etat sur les contribuables locaux. Ce solde se réduit progressivement, mais reste élevé à 12.926 millions d'euros en 2002.
Le détail de l'incidence de ces facteurs apparaît dans les explications fournies à votre Rapporteur spécial par le ministère de l'économie, des finances et de l'industrie sur l'origine des évolutions récentes des dépenses, recettes et soldes constatés ou prévus sur le compte d'avances.
· Les évolutions des dépenses, des recettes et du solde en 2001
En 2001, ce compte a enregistré en recettes 55,4 Mds€ dont 10,1 Mds€ de recettes pour ordre (remboursements, dégrèvements et admissions en non valeur), et en dépenses, 55,1 Mds€ d'avances aux collectivités locales. Il a donc présenté un solde positif de 0,3 Md€.
Trois facteurs expliquent ce solde : la poursuite de la réforme de la taxe professionnelle, les conséquences de la réforme de la taxe d'habitation intervenue en 2000 et l'évolution des taux de recouvrement sur émissions des années antérieures.
1) Réforme de la taxe professionnelle :
La réforme introduite par l'article 44 de la loi de finances initiale pour 1999 introduit un abattement progressif sur la période de 1999 à 2002 sur la part salariale de la taxe professionnelle, laquelle est totalement supprimée à compter de 2003 (le montant de l'abattement est de 100 000 F pour 1999, 300 000 F pour 2000, 1 000 000 F pour 2001 et 6 000 000 F en 2002). Parallèlement, plusieurs dispositions ont accompagné cette réforme pour en réduire l'incidence budgétaire :
- la REI (réduction pour embauche ou investissement) est réduite de moitié en 1999 (son taux n'est donc plus de 50% mais de 25%) et totalement supprimée à compter de 2000 ;
- la cotisation minimale de taxe professionnelle (recette fiscale), précédemment égale à 0,35% de la valeur ajoutée, est portée à 1% en 1999, 1,2% en 2000 et à 1,5% en 2001 et les années suivantes ;
- les entreprises implantées dans une commune où le taux global d'imposition est inférieur au taux global moyen constaté l'année précédente au niveau national sont assujetties à une cotisation de péréquation dont le taux est variable et dont le produit abonde pour partie le budget de l'Etat (RNF) et pour partie le FNPTP. Les taux de la cotisation de péréquation sont progressivement relevés et le supplément de recettes profite en totalité à l'Etat.
Conséquence de la suppression progressive de la part des salaires dans la base imposable et donc de la baisse des montants émis, le solde du compte d'avances est mécaniquement amélioré du simple fait de la baisse des émissions au cours de l'année N alors que certains des encaissements opérés en N correspondent encore à des reliquats des années précédentes avant réforme.
En 2001, l'impact sur le solde du compte 903-54 au titre de cette réforme est estimé à + 0,4 Md€ (amélioration du solde).
2) Réforme de la taxe d'habitation :
Prévue par la première loi de finances rectificative pour 2000, la réforme de la TH comprenait deux volets :
- la suppression de la part régionale de la taxe ;
- l'augmentation des conditions d'octroi de dégrèvement en fonction du revenu (contribuables de condition modeste).
Pour 2000, cette réforme s'est faite à volume d'émissions inchangé, les mesures d'allégement se traduisant par une augmentation des dégrèvements à l'émission au titre des deux volets d'allégement. Les ressources des collectivités locales n'ont donc, formellement, pas été affectées par cette réforme, dans la mesure où les avances qui leur sont concédées à partir du compte d'avances 903-54 à partir des émissions réalisées, n'étaient pas affectées par la réforme. Les allégements ont été directement pris en charge par l'Etat à travers une augmentation de (1,8 Md€) des R&D, ces derniers figurant sur le rôle reçu par chaque contribuable.
Ainsi, en 2000, cette réforme ne s'est pas traduite par de moindres émissions : les émissions ont été identiques à la situation à législation constante. En revanche, elle a affecté les recouvrements : sa traduction immédiate en remboursements et dégrèvements a induit une substitution de recouvrements effectifs en recettes pour ordre avec un taux de recouvrement de 100%.
A compter de 2001, la suppression de la part régionale (- 0,9 Md€) ne figure plus sur les rôles au moment de leur émission, le volume de ces dernières étant donc diminué d'autant, mais est directement compensée aux collectivités locales par une augmentation à due concurrence de la DGF (titre IV du ministère de l'Intérieur). En revanche, la baisse sous conditions de ressources continue d'être prise en charge par dégrèvement direct au moment de l'émission (avec donc un taux de recouvrement de 100%).
Ainsi, en 2001, la réforme de la TH se traduit par de moindres émissions, par de moindres recouvrements effectifs (suppression de la part régionale) et par des dégrèvements d'office, et donc par des recettes pour ordre (nouvelles modalités de dégrèvements pour les contribuables de condition modeste).
3) Taux de recouvrement :
Le solde du compte d'avances aux collectivités locales profite de la poursuite des bonnes performances en matière de recouvrements sur émissions antérieures. Le solde du compte d'avances est mécaniquement amélioré du simple fait de la baisse des émissions au cours de l'année N alors que certains des encaissements opérés en N correspondent encore à des reliquats des années précédentes, avant réforme. Ainsi, en 1998, le taux de recouvrement sur 2 ans était de 98,4%, il est de 99,4% en 2000.
Par ailleurs, la taxe professionnelle perçue au cours de l'année N correspond aux bases imposables de l'année N-2. Dans ces conditions, le dynamisme de l'activité économique observé pour les années 1998 à 2000 implique une progression des recettes sur les années 2000 à 2002 à législation constante.
· Les prévisions révisées 2002 et les prévisions pour 2003
Les émissions d'impôts directs locaux comprennent des rôles généraux ou émissions sur titre courant (près de 99% du total des émissions) et des rôles supplémentaires ou émissions sur titres antérieurs.
Pour chaque année N, les prévisions initiales sont réalisées en juillet N-1 à partir des taux votés et des bases déclarées au titre de N-2. Concernant les rôles généraux, des hypothèses sont établies en terme de progression des bases entre N-2 et N et en terme d'évolution des taux qui seront votés en N. Les prévisions initiales intègrent l'incidence des mesures fiscales déjà votées telles que la réforme TP (à partir de 1999) et la réforme TH (en 2001). Concernant les rôles supplémentaires, des hypothèses d'évolution sont retenues à partir de l'observation du passé et des informations en terme de contrôle fiscal.
Ainsi, les écarts entre la LFI et les révisions (en LFR ou intégrées dans le PLF de N+1) s'expliquent par la révision des hypothèses d'évolution des bases et des taux votés par les collectivités locales au cours de N ainsi que, dans une nettement moindre mesure, par la révision des hypothèses d'évolution des rôles supplémentaires.
De plus, la prévision des recettes du compte d'avance repose sur des hypothèses de taux de recouvrement appliquées aux prévisions d'émissions révisées.
Par conséquent, les révisions et évaluations des recettes et avances du compte d'avance aux collectivités locales sont fonction d'hypothèses d'évolution des bases, des taux votés et des taux de recouvrement. Ces hypothèses sont établies à partir de l'analyse des dernières informations disponibles.
Source : Ministère de l'économie, des finances et de l'industrie.
Votre Rapporteur spécial constate que cet excédent ne porte pas préjudice aux collectivités locales, qui perçoivent effectivement les avances auxquelles elles ont droit. Il remarque par ailleurs que, si la nouvelle étape de la décentralisation conduit à de nouveaux transferts de fiscalité, l'augmentation de la masse fiscale prélevée par les collectivités territoriales entraînera une augmentation des avances de l'Etat et donc permettra la disparition de l'excédent du compte.
· Le compte n° 903-52 « Avances aux départements sur le produit de la taxe différentielle sur les véhicules à moteur », après avoir connu une très nette dégradation de ses ressources entre 2000 et 2001, en raison de la suppression de la vignette automobile pour les particuliers par l'article 6 de la loi de finances
initiale pour 2001 (n° 2000-1352 du 30 décembre 2000), de 2.205 millions d'euros
à 384 millions d'euros, a enregistré en 2002 une perte de produit estimée à 164 millions d'euros liée aux nouvelles exonérations dont dispose l'article 24 de la loi de finances pour 2002. Pour 2002, à titre transitoire, le montant des avances mensuelles versées à chaque département a été calculé sur la base de l'arrêté du 2 janvier 2002 des ministres de l'intérieur et du budget. A partir de décembre 2002, le montant de la mensualité versée à chaque département sera ajusté sur la base du produit effectif de l'année.
Dès lors, en 2003, les recettes du compte d'avances seront constituées, d'une part, des recettes de la deuxième campagne de vignettes millésimées 2003 et, d'autre part, des recettes de la première campagne de vignettes millésimées 2004 (novembre à décembre 2003). L'évaluation reprend le produit révisé pour 2002 en l'absence d'information sur les tarifs de la campagne 2004 qui ne seront en effet votés par les conseils généraux qu'en avril 2003.
· Les autres comptes d'avances ne devraient pas connaître d'évolutions significatives en 2003 :
- Les avances aux collectivités et établissements publics, territoires, établissements et Etats d'Outre-mer (compte n° 903-53) resteraient stables avec des avances accordées de 6,80 millions d'euros et des remboursements de 3 millions d'euros.
- Les prévisions des charges et ressources du compte n° 903-59 « Avances à des particuliers et des associations » (avances aux fonctionnaires de l'Etat pour faciliter l'achat de véhicules nécessaires à l'exécution de leur service, pour l'amélioration de l'habitat et pour faciliter la prise de location d'un logement par les agents de l'Etat à l'étranger) ne prennent que partiellement acte de la forte diminution des opérations du compte depuis 1999 (les dépenses en décrues de 5,5 millions d'euros en 1999 à 3,3 millions d'euros en 2001). Malgré un ralentis-sement net des avances consenties au 31 août 2002 (1,6 million d'euros), le projet de loi de finances retient une évaluation initiale des crédits de 8,09 millions d'euros.
- Les « avances à divers services de l'Etat ou organismes gérant des services publics » (compte n° 903-58) se sont limitées en 2001, comme en 2000, à une avance au profit de l'Agence des organismes d'intervention dans le secteur agricole (ACOFA) liée au préfinancement des aides du FEOGA, pour un montant de 5.564 millions d'euros. Ce compte ne fait pas l'objet de prévision en loi de finances initiale.
Les comptes de prêts bénéficieraient en 2003, comme le montre le tableau ci-après, d'une augmentation très significative de leurs crédits, de 843 millions d'euros en 2002 à 1.515 millions en 2003. Parallèlement, l'accélération des remboursements de prêts entraînerait une hausse des recettes de 553 millions d'euros, l'excédent des comptes de prêts revenant par conséquent à 375 millions d'euros après 255 millions d'euros en 2002.
COMPTES DE PRÊTS : ÉVOLUTION DES PRÉVISIONS INITIALES (en millions d'euros) |
|||||||||||
Comptes de prêts |
Évaluations de recettes |
Crédits de dépenses |
Charge nette (a) | ||||||||
|
LFI |
PLF 2003 |
|
LFI |
PLF 2003 |
LFI |
France |
PLF 2003 | |||
903-05 Prêts du Fonds de développement économique et social |
25,1 |
18,3 |
27,3 |
11,6 |
0,0 |
16,0 |
- 13,6 |
- 18,3 |
- 11,3 | ||
903-07 Prêts du Trésor à des Etats étrangers et à l'Agence française de développement |
455,8 |
473,1 |
815,5 |
275,1 |
277,5 |
255,0 |
- 180,7 |
- 195,6 |
- 560,5 | ||
903-15 Avances du Trésor consolidées par transformation en prêts du Trésor |
0,1 |
0,2 |
0,2 |
0,0 |
0,0 |
0,0 |
- 0,1 |
- 0,2 |
- 0,2 | ||
903-17 Prêts du Trésor à des Etats étrangers pour la consolidation de dettes envers la France |
379,0 |
725,4 |
926,9 |
302,8 |
565,9 |
1.244,2 |
- 76,2 |
- 159,5 |
317,3 | ||
Totaux |
860,0 |
1.216,9 |
1.769,8 |
589,8 |
843,4 |
1.515,2 |
- 270,6 |
- 373,5 |
- 254,6 | ||
(a) Le signe (-) correspond à une charge nette négative, c'est-à-dire à un solde excédentaire. Source : Documents budgétaires. |
· Après une réduction continue de l'activité du compte n° 903-05 « Prêts du Fonds de développement économique et social », qui retrace les prêts accordés aux entreprises en restructuration décidés dans le cadre du Comité interministériel de restructuration industrielle (CIRI), du CORRI et du CODEFI, le recours aux prêts du FEDES a été plus marqué en 2001 et 2002. L'augmentation du volume des prêts reflète d'une part les conséquences du ralentissement économique (les services d'action économique du Trésor public ont ainsi étudié plus de 4.900 dossiers en 2001) et d'autre part des opérations exceptionnelles comme le prêt accordé à la société Air Lib en 2002 pour un montant de 30,5 millions d'euros. Dès lors, au 31 juillet 2002, le montant des prêts versés, 36,4 millions d'euros, dépasse un crédit de dépenses nul en loi de finances initiale.
Il convient pourtant de rappeler que les concours du FDES ne jouent plus désormais qu'un rôle marginal dans le soutien des secteurs en difficulté. Les taux proposés sur les prêts ordinaires à taux fixe (6,75%) comme sur les prêts participatifs (6,5%), qui n'ont pas été modifiés depuis 1994, ne présentent guère d'attractivité au regard des conditions générales du marché.
Selon le Ministère de l'économie, des finances et de l'industrie, « une dotation budgétaire nouvelle est proposée dans le projet de loi de finances pour 2003 à hauteur de 16 millions d'euros. Cette demande s'explique tout d'abord par un moindre niveau de reports de crédits sur l'exercice 2003, comparativement aux années précédentes. Le montant de crédits disponibles au 31 juillet 2002 s'élève en effet à 11,3 millions d'euros. Le niveau définitif des reports de l'exercice 2002 sur l'exercice 2003 dépendra du rythme de versement des dépenses déjà engagées et, le cas échéant, du montant des nouveaux prêts accordés au second semestre.
La dotation budgétaire proposée permettra la poursuite de l'activité du compte spécial du FDES, dont il est difficile, à ce stade, d'anticiper la nature pour 2003.
Les remboursements en 2002 ont été évalués à 35 millions d'euros. Ce montant dépend toutefois de l'évolution de l'encours des créances contentieuses (qui représente actuellement plus du quart de l'encours global du compte 903-05) et du taux de recouvrement de ces créances ».
· Le volume des prêts accordés aux pays en développement connaîtrait en 2003 une augmentation significative.
- En premier lieu, l'enveloppe de prêt retenue en 2003 pour le compte n° 903-07 « Prêts du Trésor à des Etats étrangers et à l'Agence française de développement en vue de favoriser le développement économique et social », dont il convient de rappeler que les crédits votés sont limitatifs, sera nulle en autorisation de programme, compte tenu des reports qui seront dégagés fin 2002. Les crédits de paiements accordés au chapitre 02 du compte sous forme de prêts du Trésor à l'Agence française de développement, qui correspondent à un plafond d'engagement de prêts souverains stabilisé depuis plusieurs années, seront de 100 millions d'euros contre 114 millions habituellement. La modification des règles de provisionnement du risque pays permet en effet de réduire les crédits ouverts pour maintenir un volume d'engagement constant.
En revanche, les remboursements de prêts du Trésor aux Etats étrangers pour faciliter l'achat de biens d'équipement venant à échéance devraient porter les recettes du compte de 416 millions d'euros en 2002 à 759,5 millions d'euros en 2003.
- Le compte n° 903.17 « Prêts du Trésor à des Etats étrangers pour la consolidation de dettes envers la France » retrace les remises de dettes accordées aux pays en développement en application des accords bilatéraux signés par la France pour mettre en _uvre les accords multilatéraux conclus lors des négociations du Club de Paris. La signature des accords bilatéraux est par conséquent affectée par un retard traditionnel, le processus de négociation entre le pays créancier et le pays débiteur ne s'engageant qu'après approbation par le Conseil d'administration du FMI du programme d'ajustement structurel.
Le compte verrait ses crédits augmenter de 101.940 millions d'euros en 2003, au titre des accords en cours de refinancement avec la Côte d'Ivoire, le Honduras, l'Indonésie, la Jordanie, la Kirghizie, la Mauritanie, Sao Tome et la Yougoslavie, et du report de plusieurs traitements de dettes de 2002 à 2003.
Par ailleurs, de nouveaux accords devraient être conclus en 2003 avec le Cameroun, la Mauritanie, la République démocratique du Congo et le Pakistan.
Au total, compte tenu du report prévisible de 697 millions d'euros fin 2002, les crédits inscrits dans le projet de loi de finances se limitent à 1.244 millions d'euros.
Les recettes s'élèveraient, pour leur part, à 927 millions d'euros. Elles seraient de trois ordres :
- les remboursements directs de pays débiteurs, notamment l'Argentine, le Brésil et la Pologne ;
- la part en principal des prêts du Trésor financés par le compte, principalement pour la Côte d'Ivoire et la Yougoslavie ;
- les cessions de créances réalisées dans le cadre d'opérations de conversion.
Il semble intéressant à ce stade de faire un bilan de l'incidence sur le compte des remises de prêts accordées aux pays en développement. L'encadré ci-après reproduit la teneur des réponses apportées à votre Rapporteur spécial par le ministère de l'économie, des finances et de l'industrie.
Différents types de remises de dette sont accordés aux pays en développement : - des remises de dette bilatérales portant sur les créances d'aide publique au développement qui ont pour conséquence de diminuer à la fois le nombre des pays concernés et le montant des refinancements par le Compte spécial du Trésor n° 903-17. Ces annulations sont prises en charge par le chapitre 44-97, article 36, paragraphe 13 du budget du ministère de l'économie, des finances et de l'industrie pour les prêts de l'AFD et par le chapitre 14-01, article 90, paragraphe 21 du budget des charges communes, pour les prêts portés par l'ex-BFCE ; - des remises de dettes accordées dans le cadre du Club de Paris dans le cadre des traitements de « Toronto », de « Londres », de « Naples », de « Lyon » et depuis 1999 de « Cologne » donnent lieu à un refinancement par le compte n° 903-17 (lors d'un accord antérieur) et à une indemnisation correspondant à la part annulée des établissements où sont logées les créances (AFD ; NATEXIS) par les chapitres 44-97 et 14-01 ou, pour la part annulée des prêts refinancés sur le compte n° 903-17 à un transport aux découverts du Trésor approuvé par le Parlement lors de la loi de règlement. |
ÉVALUATION DE L'INCIDENCE SUR LE COMPTE DEPUIS 1998, DES REMISES DE DETTES | ||||||||
(en millions d'euros) | ||||||||
Années |
Club de Paris |
Dakar I |
Dakar II |
Libreville |
Mitch |
Total |
||
1998 |
5,18 |
9,76 |
54,58 |
7,93 |
29,42 |
106,87 | ||
1999 |
3,96 |
10,21 |
17,23 |
- |
- |
31,40 | ||
2000 |
9,30 |
10,21 |
1,07 |
- |
- |
20,58 | ||
2001 |
0,25 |
10,21 |
0,25 |
- |
- |
10,71 | ||
Total |
18,69 |
40,39 |
73,13 |
7,93 |
29,42 |
169,56 | ||
Source : Ministère de l'économie, des finances et de l'industrie. |
B.- LES COMPTES DOTÉS D'AUTORISATIONS DE DÉCOUVERT : LES COMPTES DE COMMERCE GÉRÉS PAR LE TRÉSOR ET LES COMPTES D'OPÉRATIONS MONÉTAIRES
Les comptes de commerce et les comptes d'opérations monétaires retracent des activités dont la prévision est malaisée, soit qu'elles résultent d'opérations de nature industrielle et commerciale, soit qu'elles regroupent des opérations sur lesquelles le Trésor n'a guère de prise. Les prévisions de dépenses de ces comptes ont par conséquent un caractère évaluatif. Seul le découvert voté annuellement présente un caractère limitatif. Votre Rapporteur spécial rappelle cependant que, concernant les comptes d'opérations monétaires, la pratique est en totale contradiction avec les dispositions de l'article 27 de l'ordonnance de 1959, reprises dans l'article 23 de la loi organique de 2001. En effet, les comptes d'opérations monétaires sont votés en loi de finances initiale sans découvert autorisé, ce dernier étant ajusté, en loi de règlement, au montant du découvert constaté en exécution. Cela est dû à la nature particulière des opérations retracées, mais votre Rapporteur spécial ne peut que regretter le maintien de dispositions organiques si éloignées des contraintes réelles auxquelles sont soumis ces comptes.
1.- Le compte de gestion active de la dette : une progressive montée en puissance interrompue par des conditions de marché défavorables
L'article 8 de la loi de finances rectificative pour 2000 (n° 2000-1358 du 30 décembre 2000) a ouvert dans les écritures du Trésor le compte de commerce n° 904-22 « Gestion active de la dette et de la trésorerie de l'Etat », destiné à retracer les opérations de gestion active sur la dette et la trésorerie de l'Etat effectuées au moyen d'instruments financiers à terme.
Il comporte, en recettes et en dépenses, les produits et les charges des opérations sur instruments financiers à terme (« swaps ») réalisées par le Trésor, à savoir les contrats d'échanges de devises ou d'échanges de taux d'intérêts, ainsi que les achats ou ventes d'options ou de contrats à terme sur titres d'Etat. Il convient de préciser que les opérations effectuées sur le compte de commerce ne concernent que les produits dérivés et non les opérations de gestion active de la dette effectuées sur le marché au comptant, c'est-à-dire les rachats et échanges de titres. Par conséquent, le compte retrace en produit les flux d'intérêt reçus et en dépenses les flux d'intérêt payés résultant des instruments financiers à terme mobilisés par la direction du Trésor. Rappelons que l'appartenance à la catégorie des comptes de commerce implique que les prévisions de dépenses ont un caractère évaluatif, seul le montant du découvert autorisé étant limitatif.
Le compte connaît une très progressive montée en puissance. L'autorisation de crédits donnée par le Parlement pour 2001 n'a pas été utilisée dans la mesure où l'impact budgétaire des swaps conclus en 2001 n'est apparu qu'en 2002 puisque les premiers versements ou recettes issus des opérations à terme n'interviennent que six mois après leur conclusion. Les recettes encaissées en 2002 s'établissent
par conséquent au 31 août 2002 à 342,8 millions d'euros et les dépenses à 343,2 millions d'euros, soit très en deçà des évaluations initiales de respectivement 2.500 et 2.300 millions d'euros. Le solde est négatif de 0,373 million d'euros, soit une fraction très marginale du découvert autorisé pour 2002 (1.700 millions d'euros), et reflète la dégradation des marchés à terme.
Comme l'a indiqué le Ministère de l'économie, des finances et de l'industrie en réponse aux questions de votre Rapporteur spécial, « du fait des conditions de marché peu favorables aux swaps dans le courant de l'été 2003, le Ministre de l'économie, des finances et de l'industrie a décidé une suspension temporaire de ces opérations. Dans ces conditions, les prévisions pour 2003 supposent qu'aucune opération de swap ne sera effectuée d'ici la fin de l'année, de même en 2003 ».
Dès lors, les prévisions de dépenses et de recettes du compte résultent des opérations menées en 2001 et 2002, soit 2.574 millions d'euros d'intérêts reçus et 2.339 millions d'euros d'intérêts payés. Le solde serait ainsi de 235 millions d'euros en 2003. Le découvert autorisé serait stable, à 1.700 millions d'euros.
2.- Une évolution traditionnelle des charges des comptes d'opérations monétaires en 2003 après l'épisode exceptionnel du passage à l'euro
Les comptes d'opérations monétaires retracent des opérations dont la spécificité est très marquée. Le gouvernement n'en ayant qu'une maîtrise relative, aucune prévision n'est réalisée en loi de finances initiale, à l'exception du compte d'émission des monnaies métalliques. Pour leur gestion et leur suivi, la Banque de France joue un rôle essentiel tandis que le comptable n'assure qu'un rôle de caissier, constatant les opérations dans ses écritures.
· Le compte (n° 906-04) d'émission des monnaies métalliques permet de dresser un premier bilan du coût financier net pour l'Etat du passage à l'euro
En France, comme dans la plupart des pays européens, le pouvoir confié à l'institut d'émission pour les billets n'a jamais été étendu à la monnaie divisionnaire et c'est le ministre de l'économie, des finances et de l'industrie qui émet les monnaies métalliques. La Banque de France est en revanche chargée de mettre en circulation sur l'ensemble du territoire les monnaies pour le compte de l'Etat.
Le compte d'opérations monétaires n° 906-04 « Compte d'émission des monnaies métalliques » retrace en recettes la valeur nominale des pièces émises et du produit de la vente des pièces démonétisées, et en dépenses le coût de fabrication versé à l'administration des monnaies et médailles, ainsi que la valeur nominale des pièces retirées de la circulation.
Le passage à l'euro a engendré un déficit du compte entre 1998 et 2001 en raison des charges de fabrication des pièces en euros, les gains de seigneuriage n'apparaissant que lors de leur mise en circulation en 2002.
Les coûts d'émission liés au passage à l'euro pris en charge par le compte d'émission des monnaies métalliques (fabrication, stockage des euros, stockage et démonétisation des francs en 2002) sont détaillés dans le tableau ci-après. Ils s'établissent au total à 548 millions d'euros.
COÛTS D'ÉMISSION LIÉS AU PASSAGE À L'EURO PRIS EN CHARGE PAR LE COMPTE D'ÉMISSION DES MONNAIES MÉTALLIQUES
(en millions d'euros)
1998 |
1999 |
2000 |
2001 |
2002 |
Total | |
Fabrication des pièces |
64,48 |
96,22 |
129,29 |
121,74 |
85 |
496,73 |
Frais de démonétisation |
1,52 |
1,52 | ||||
Fabrication de produits standardisés |
6,64 |
11,88 |
18,52 | |||
Approvisionnement des DOM |
4,65 |
4,65 | ||||
Transport, manutention, stockage |
6,59 |
9,46 |
10,36 |
26,41 | ||
Total |
64,48 |
102,81 |
145,39 |
148,63 |
86,52 |
547,83 |
Source : Ministère de l'économie, des finances et de l'industrie.
Il convient par ailleurs de rappeler que le passage à l'euro s'est traduit par d'autres coûts ne passant pas par le compte n° 906-04, avec notamment le remboursement par l'Etat à la Banque de France des coûts de la logistique de mise en circulation des pièces et du retrait des pièces en francs, pour 152 millions d'euros entre 2000 et 2004, selon les informations apportées à votre Rapporteur spécial par le Ministère de l'économie, des finances et de l'industrie. En outre, l'effort de communication assumé par l'Etat est estimé en 2002 à 8 millions d'euros.
Au total, ces divers éléments conduisent à retenir une évaluation approximative du coût de passage à l'euro pour l'Etat d'environ 710 millions d'euros. Cette évaluation ne tient pas compte des coûts collatéraux du passage à l'euro (sécurité, formation, informatique, dispositifs fiscaux spécifiques pour les matériels de caisse des commerçants par exemple).
En contrepartie, la loi de finances initiale pour 2002 prévoyait un gain de seigneuriage pour l'Etat de 773 millions d'euros réparti comme suit :
- 240 millions de recettes versées par la Banque de France au titre du solde non présenté à ses guichets des billets retirés de la circulation, dit « culot d'émission » en application de l'article L. 141-5 du code monétaire et financier ;
- un solde positif de 533 millions d'euros du compte d'émission des monnaies métalliques, résultant de la mise en circulation des pièces en euros à partir du 1er janvier 2002.
Cependant, selon le ministère de l'économie, des finances et de l'industrie, les données disponibles fin juillet 2002 font état d'une dégradation des recettes du compte d'émission des monnaies, compte tenu de « l'ampleur inattendue du phénomène de remontée en euros vers les succursales de la Banque de France constaté sur les sept premiers mois de l'année (plus de 3,3 milliards de pièces ont été restituées sur les 6,7 commandées par les établissements de crédit et le grand commerce dans le cadre de la pré-alimentation). Ce phénomène de contraction de la circulation fiduciaire entraîne une dégradation progressive du solde du compte qui est débité du règlement de la Banque de France de la valeur faciale des pièces restituées. Son solde est au 31 août 2002 de l'ordre de 55 millions d'euros ».
La loi de finances rectificative pour 2002 a tiré les conséquences de ce phénomène en ajustant le solde du compte d'émission de +533 millions d'euros à
- 767 millions d'euros ce qui semble cependant constituer une évaluation pessimiste.
Pour conclure, il apparaît clairement que le passage à l'euro a engendré une charge nette importante pour l'Etat, que l'on peut évaluer en l'état des informations disponibles à 1,2 milliard d'euros, due pour partie à un programme de frappes à l'évidence trop ambitieux. Cependant, la nécessité d'éviter toute pénurie impliquait de fournir aux agents économiques une offre de monnaie au moins comparable aux pièces en francs en circulation en 2001. Par ailleurs, le phénomène de contraction de la circulation fiduciaire était sans doute difficilement prévisible, et peut être en partie conjoncturel.
En 2003, le compte n° 906-04 devrait accuser un déficit de 50 millions d'euros. Les prévisions reposent sur les hypothèses suivantes :
- le coût de fabrication des pièces s'élèverait à 13,56 millions d'euros, correspondant à un programme de frappe ramené à 400 millions de pièces (contre 1.800 en loi de finances initiale 2002) compte tenu des retours massifs constatés à ce jour et du niveau élevé des stocks disponibles à la Banque de France (3,3 milliards de pièces au 16 août 2002 pour une circulation monétaire de 5,036 milliards). Il convient de rappeler que le Ministre de l'économie, des finances et de l'industrie a décidé le 1er août 2002 de limiter à 1.100 millions de pièces le programme de frappe pour 2002 ;
- « en l'absence de retour d'expérience suffisant, l'année 2002 étant atypique car c'est la première année de mise en circulation des pièces en euros, la variation de la circulation monétaire a été appréciée à titre conservatoire sur la base de celle constatée en régime normal sur les francs, soit 66 millions d'euros ;
- un retour complémentaire de francs est envisagé et estimé à 100 millions d'euros ;
- le coût de dessertissage des pièces de 10 francs et 20 francs et le coût du reconditionnement éventuel des pièces en francs sont estimés à 1,4 million d'euros ;
- le produit de la vente des métaux provenant des pièces en francs est évalué à 59 millions d'euros correspondant à la vente de 10.000 tonnes d'alliages cuivreux et 5.000 à 6.000 tonnes de nickel ;
- le remboursement à la Banque de France de l'avance de monnaies métalliques est fixé à 57 millions d'euros. » (réponse du Ministère de l'économie, des finances et de l'industrie aux questions de votre Rapporteur spécial).
· Les autres comptes d'opérations monétaires ne font pas l'objet d'une évaluation en loi de finances initiale, compte tenu de la spécificité des opérations qu'ils retracent.
Rappelons pour mémoire que la mise en place de la monnaie unique a réservé l'usage de l'instrument de soutien financier à moyen terme aux balances de paiement des Etats membres, instrument dont l'emploi est retracé pour la France sur le compte n° 906-06 « Soutien financier à moyen terme aux Etats membres de la CEE », aux seuls Etats de l'Union européenne n'appartenant pas à la zone euro. Le plafond de prêts à octroyer a été par conséquent réduit de 16 à 12 milliards d'euros par le règlement 332/2002 CE du Conseil du 18 février 2002.
De même, l'activité depuis 1998 du compte n° 906-01 « Pertes et bénéfices de change » se résume :
- d'une part à la prise en compte des intérêts résultant du dépôt à la Banque de France de ses disponibilités en euros, disponibilités de surcroît stables puisqu'elles correspondent à sa dotation initiale d'environ 10,5 millions d'euros ;
- d'autre part à la constatation des écarts de change entre les taux réels et les taux de chancellerie, dans les écritures de l'Agence comptable centrale du Trésor, de la Trésorerie générale pour l'étranger et l'Agence comptable des services industriels de l'armement.
Enfin, le compte n° 906-05 « Opérations avec le Fonds monétaire international » retrace l'incidence budgétaire des relations financières avec le FMI (souscription des quotes-parts, octroi ou remboursement de prêts au FMI, participation aux opérations afférentes aux droits de tirage spéciaux). Le solde du compte correspond ainsi au niveau et à la qualité de la créance de la France vis-à-vis du FMI. Les opérations sont parfaitement neutres, le FMI ayant l'obligation statutaire d'affecter la totalité de la créance que la France détient sur lui en bons du Trésor sans intérêt.
N° 0256 - 43 - Rapport spécial de M. Michel Diefenbacher sur le projet de loi de finances pour 2003 - Trésor et entreprises publiques
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() Document Assemblée nationale n° 2908, XIeme législature.
() Rapport du Sénat n° 343 du 29 mai 2001.
() Voir le commentaire de l'article 25 dans le Rapport n° 256, tome II, de M. Gilles Carrez, Rapporteur général.
() Les crédits et les recettes des comptes spéciaux du Trésor ne font pas l'objet d'une évaluation révisée au titre de l'année n lors du dépôt du projet de loi de finances de l'année n+1, à l'exception du compte n° 903-54 « Avances sur le montant des impositions locales ».