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le 2 novembre 2004

N^° 1863

______

ASSEMBLÉE NATIONALE

CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958

DOUZIÈME LÉGISLATURE

Enregistré à la Présidence de l'Assemblée nationale le 13 octobre 2004

RAPPORT

FAIT

AU NOM DE LA COMMISSION DES FINANCES, DE L'ÉCONOMIE GÉNÉRALE ET DU PLAN SUR
LE PROJET DE loi de finances pour 2005 (n° 1800),

PAR M. GILLES CARREZ,

Rapporteur Général,

Député.

--

ANNEXE N° 13


CULTURE ET COMMUNICATION :

CULTURE

Rapporteur spécial : M. Olivier DASSAULT

Député

INTRODUCTION 7

CHAPITRE PREMIER : LA CULTURE, UN DOMAINE PRIORITAIRE, À LA VEILLE DE LA RÉFORME BUDGÉTAIRE 11

I.- L'EXÉCUTION DES CRÉDITS EN 2003 ET 2004 11

A.- LA GESTION 2003 : MOINS DE CRÉDITS OUVERTS MAIS UNE CONSOMMATION PLUS FORTE 11

B.- LA GESTION EN COURS : DES CRÉDITS PRÉSERVÉS DE TOUTE RÉGULATION ET BIEN CONSOMMÉS 13

1.- Les mouvements en cours de gestion 13

2.- Une bonne consommation des crédits 15

II.- UN PROJET DE BUDGET POUR 2005 CONFORME AUX ENGAGEMENTS DU GOUVERNEMENT 17

A.- LE RENFORCEMENT DES INTERVENTIONS CULTURELLES 18

1.- Une concentration des efforts en faveur du spectacle vivant 18

2.- Une attention particulière à la politique du livre et de la lecture 19

3.- Un nouvel élan pour la commande publique et les acquisitions 19

B.- L'AUGMENTATION DES CRÉDITS D'INVESTISSEMENT 19

1.- Le plan de sauvegarde en faveur du patrimoine monumental 20

2.- Les grands projets immobiliers 21

C.- L'EFFORT EN FAVEUR DES ÉTABLISSEMENTS PUBLICS 24

D.- LA MAÎTRISE DES DÉPENSES DE PERSONNEL ET DE FONCTIONNEMENT DES SERVICES 26

1.- Les crédits de personnel 27

2.- Les crédits de fonctionnement des services 28

III.- LA MISE EN œUVRE DE LA LOI ORGANIQUE DU 1^ER AOÛT 2001 29

A.- LA CONSTRUCTION DE LA NOUVELLE ARCHITECTURE BUDGÉTAIRE 29

1.- Une maquette budgétaire satisfaisante 30

2.- Les règles de mise en œuvre sur le terrain 32

B.- LES PROBLÈMES POSÉS PAR LA DÉFINITION DU PÉRIMÈTRE DES PLAFONDS D'EMPLOIS 33

C.- LA DÉFINITION DES OBJECTIFS ET LE CHOIX DES INDICATEURS 36

1.- Les objectifs et les indicateurs du budget général 36

2.- Les objectifs et les indicateurs du compte d'affectation spéciale 37

D.- LES EXPÉRIMENTATIONS EN 2004 ET 2005 38

1.- La première expérience de fongibilité conduite en 2004 39

2.- L'extension de l'expérimentation proposée en 2005 40

IV.- LA MODERNISATION DE L'ADMINISTRATION DE LA CULTURE 42

A.- LA RÉORGANISATION DES SERVICES 42

1.- La réorganisation, en 2004, des services transversaux du ministère 42

2.- L'imminence du déménagement d'une partie de l'administration centrale 43

3.- Les voies de réforme pour 2005 44

B.- LA RÉFORME DES MUSÉES NATIONAUX 45

CHAPITRE II : LES TROIS VOLETS DE LA POLITIQUE CULTURELLE 49

I.- LE DÉVELOPPEMENT CULTUREL ET LES SPECTACLES 50

A.- L'EFFORT EN FAVEUR DU SPECTACLE VIVANT 50

1.- La poursuite de la progression des moyens 51

2.- Les solutions apportées aux problèmes posés par le nouveau régime d'assurance chômage des intermittents du spectacle 53

a) Le nouveau système d'indemnisation 53

b) Les mesures d'accompagnement 55

B.- LE CINÉMA ET L'AUDIOVISUEL 55

1.- Les crédits inscrits sur le budget général et le crédit d'impôt 56

2.- Le compte de soutien financier de l'industrie cinématographique et de l'industrie audiovisuelle 58

a) Les recettes du compte de soutien 58

b) Les dépenses du compte de soutien 60

3.- La mobilisation du Gouvernement en faveur de la baisse de la TVA sur le disque 62

C.- LE DÉVELOPPEMENT CULTUREL ET L'ACTION INTERNATIONALE 64

1.- La politique de développement culturel 64

2.- Le renforcement de l'action internationale du ministère 67

D.- LA LANGUE FRANÇAISE ET LES LANGUES DE FRANCE 68

II.- L'ACTION EN FAVEUR DES PATRIMOINES 69

A.- LES ARCHIVES 69

B.- LE LIVRE ET LA LECTURE 71

1.- La mise en œuvre du droit de prêt en bibliothèque 73

2.- Les aides aux libraires 73

3.- La poursuite de la modernisation du réseau territorial de lecture publique 74

4.- Les subventions aux établissements publics 75

C.- L'ARCHITECTURE ET LE PATRIMOINE MONUMENTAL 75

1.- Les réformes en cours 77

a) La responsabilisation des propriétaires d'édifices classés 77

b) Transferts de propriété et décentralisation de certains crédits du patrimoine 78

2.- La poursuite du financement du plan national pour le patrimoine 80

3.- La création de la Cité de l'architecture et du patrimoine 82

D.- LES MUSÉES 83

1.- Le soutien aux musées 85

2.- Le financement des projets en cours 87

E.- LES ARTS PLASTIQUES 88

1.- Une nouvelle dynamique en faveur de la diffusion 89

2.- Un rythme soutenu d'investissements 90

III.- LES ENSEIGNEMENTS SPÉCIALISÉS ET LA FORMATION 91

A.- L'ENSEIGNEMENT SUPÉRIEUR ET LA FORMATION PROFESSIONNELLE 91

1.- Les structures d'enseignement et de formation 91

2.- Les écoles d'architecture 93

B.- LES BOURSES AUX ÉTUDIANTS 94

C.- LES ACTIONS CULTURELLES ET ÉDUCATIVES 94

EXAMEN EN COMMISSION 97

L'article 49 de la loi organique du 1^er août 2001 fixe comme date butoir, pour le retour des réponses aux questionnaires budgétaires, au plus tard huit jours francs à compter du dépôt du projet de loi de finances. Cette date était donc le 9 octobre 2004.

À cette date, seulement 42 % des réponses étaient parvenues à votre Rapporteur spécial, qui a pu in fine travailler avec 98 % des réponses.

INTRODUCTION

« La culture n'est pas un luxe, c'est une nécessité », comme nous le rappelle l'écrivain chinois et Prix Nobel de littérature, Gao Xing Jian.

Si la culture n'a pas de prix, le ministère chargé de la politique culturelle a pourtant un budget : ce sont les moyens qui permettent la mise en œuvre de son action.

Le projet de budget pour 2005 témoigne, une fois encore, de l'intérêt que le Gouvernement attache à la politique culturelle, puisque les crédits qui lui sont dédiés progressent de 5,6 % par rapport aux moyens ouverts par la loi de finances initiale pour 2004, alors que l'ensemble des budgets civils augmente de 1,6 %. Cette évolution, qui fait suite à la hausse de 5,7 % enregistrée entre 2003 et 2004, les porte ainsi à 2.787,43 millions d'euros. Hors crédits votés pour 2004 sur la réserve parlementaire, la progression est de 5,9 %.

Ce projet de budget se place dans le prolongement des deux précédents budgets de la Culture. En 2003, sa sincérité a été rétablie par un ajustement des crédits aux besoins réels, en rupture avec les effets d'affichage trop souvent utilisé dans le passé. Grâce à une mobilisation de ses reports et une amélioration du taux de consommation de ses dotations, le ministère de la culture est parvenu à sortir de l'impasse budgétaire dénoncée par l'audit diligenté par le ministre en 2002. Le budget pour 2004 en a tiré les premières conséquences en inscrivant une hausse de 5,4 % des crédits de paiement. Le budget pour 2005 franchit une nouvelle étape : les reports, dont le volume considérable avait été dénoncé à juste titre, ont désormais été consommés, ce qui rend indispensable une hausse importante des ouvertures de crédits de paiement, qui sont proposés en hausse de presque 27 %.

L'évolution globale du budget inclut deux transferts entre sections : l'un de 3,82 millions d'euros vers la section des charges communes au profit des caisses d'allocations familiales qui serviront les prestations familiales à compter du 1^er janvier prochain et 0,04 million d'euros en direction des services généraux du Premier ministre au titre de la participation annuelle du ministère de la culture et de la communication à la délégation aux usagers et aux simplifications administratives. En outre, 5,45 millions d'euros seront transférés aux départements au titre des moyens de conservation du patrimoine rural non protégé et 3,74 millions d'euros vers le budget de l'Intérieur au bénéfice du programme exceptionnel d'investissement en Corse. Hors transferts, l'augmentation des crédits entre 2004 et 2005 s'établit à 6,28 % et, hors transferts et réserve parlementaire, elle atteint presque 6,5 %.

Cette progression bénéficie en priorité aux crédits de paiement pour les dépenses en capital, afin de financer la poursuite du plan de sauvegarde des monuments historiques et les projets immobiliers. Les moyens nouveaux dégagés en faveur de l'action culturelle et éducative sont orientés vers le financement du plan pour le spectacle vivant, la politique du livre et de la lecture et les acquisitions. L'augmentation du budget de la culture s'accompagne, comme en 2004, d'un effort louable de maîtrise des dépenses : un départ à la retraite sur deux n'est pas remplacé et les moyens de fonctionnement des services sont stabilisés.

L'évolution par titre qui apparaît dans ce tableau n'est pas significative, car la mise en place de quatre chapitres d'expérimentation sur le titre III (chapitres 39-04 à 39-07) et de quatre autres sur le titre V (chapitres 59-04 à 59-07) a induit des transferts massifs au profit de ces deux titres. Le tableau suivant neutralise l'ensemble des transferts, selon les données fournies par le ministère de la culture :

Avant ces transferts, les crédits de paiement de tous les titres étaient ainsi en hausse. Les dépenses ordinaires ne sont pas en baisse de 3,85 %, mais en hausse de 2,34 % ; la hausse des dépenses en capital est ramenée de 55,16 % à 26,88 %, ce qui est déjà considérable.

Enfin, les autorisations de programme, qui deviennent des autorisations d'engagement dans les chapitres d'expérimentation, et correspondent donc en partie à des dépenses ordinaires, n'augmentent pas de près de 19 %, mais se replient de 2,68 %.

S'ajoutent aux crédits du budget général les interventions du compte de soutien financier de l'industrie cinématographique et de l'industrie audiovisuelle, géré par le Centre national de la cinématographie.

Ses recettes devraient atteindre près de 491 millions d'euros en 2005, en hausse de 15 millions d'euros. Il est prévu que ses dépenses se répartissent entre l'industrie cinématographique, à hauteur de 266,65 millions d'euros, et l'industrie audiovisuelle, à hauteur de 224,3 millions d'euros.

Pour être prioritaire et bénéficié de moyens accrus, ce projet de budget n'en est pas moins réformateur.

Le ministère de la culture montre ainsi son attachement à la recherche d'une meilleure efficacité de la dépense.

La réforme budgétaire en cours, en application de la loi organique relative aux lois de finances, a conduit le ministère à s'interroger sur ses missions et sur les moyens de les remplir ; l'élaboration des indicateurs de performance constitue, à cet égard, un excellent exercice. En outre, le ministre de la culture et de la communication a commencé à mettre en œuvre une stratégie de réforme qui implique une profonde réorganisation de l'administration et une modernisation de ses procédures d'intervention.

CHAPITRE PREMIER :
LA CULTURE, UN DOMAINE PRIORITAIRE, À LA VEILLE DE LA RÉFORME BUDGÉTAIRE

Inspiré par le double objectif d'adapter les dotations aux besoins constatés et de financer les dispositifs nouveaux, le projet de budget pour 2005 s'inscrit dans la logique des budgets votés et exécutés en 2003 et 2004. Il met ainsi en œuvre les objectifs du Gouvernement, qu'il s'agisse d'accentuer les moyens destinés aux politiques prioritaires ou de maîtriser les dépenses de personnels et de fonctionnement.

I.- L'EXÉCUTION DES CRÉDITS EN 2003 ET 2004

Le budget pour 2003 a été marqué par le souci louable d'accélérer la consommation des crédits du ministère de la culture, largement accrus par un volume de reports de près de 450 millions d'euros. Pour y parvenir, l'ouverture de crédits de paiement en loi de finances initiale a été réduite.

En 2004, les crédits ouverts ont commencé à augmenter, les reports ayant déjà diminué. Le projet de budget pour 2005 prend acte de la normalisation de la situation du ministère de la culture. Les reports ont été absorbés grâce à l'accélération des procédures. Les moyens accrus qu'il est proposé d'ouvrir ont donc vocation à être consommés au cours de l'exercice. Cette opération était nécessaire, avant que la réforme budgétaire ne s'applique. En application de la loi organique relative aux lois de finances, les reports de crédits seront en effet limités à 5 %.

A.- LA GESTION 2003 : MOINS DE CRÉDITS OUVERTS MAIS UNE CONSOMMATION PLUS FORTE

En supprimant 200 millions d'euros de crédits de paiement non immédiatement nécessaires, la loi de finances pour 2003 a rompu avec la stratégie d'affichage qui caractérisait le budget de la culture. Cette opération « vérité », appuyée sur la volonté de Jean-Jacques Aillagon et de son équipe, s'est accompagnée d'un effort de dynamisation de la dépense qui se traduit par une amélioration de la consommation des crédits.

Les 2,497 milliards d'euros ouverts en loi de finances initiale ont été portés à 2,845 milliards d'euros en cours de gestion, principalement sous l'effet des reports (à hauteur de 449 millions d'euros), des transferts (54 millions d'euros ont quitté ce budget au titre des charges de pension, 162 millions d'euros au titre de transferts vers les collectivités locales et 14 millions d'euros pour rémunérer des emplois du ministère de l'équipement), des fonds de concours, qui ont accru les crédits de 78 millions d'euros, et de la loi de finances rectificative, qui les ont augmentés de 41 millions d'euros.

Alors que la loi de finances initiale avait ouvert des crédits en repli de 4,3 % par rapport à la loi de finances initiale pour 2002, les crédits ouverts en 2003 ne sont en repli que de 1,3 % par rapport à ceux ouverts pendant l'exercice précédent car la loi de finances rectificative de fin d'année a annulé 9 millions d'euros en 2002 alors qu'elle a ouvert 41 millions d'euros fin 2003.

Surtout, les crédits consommés en 2003 ont dépassé de 6 % ceux consommés en 2002 pour atteindre 2,58 milliards d'euros. Le taux de consommation est ainsi passé de 84,5 % à 90,7 % ; l'amélioration s'est concentrée sur les dépenses d'investissement dont le taux de consommation a progressé de plus de quinze points (72,4 % en 2003, contre 57,3 % en 2002).

La gestion 2003 a été marquée par des mesures de mise en réserve, à l'issue desquelles aucun crédit n'a été annulé. 132,63 millions d'euros de dépenses ordinaires ont été mis en réserve le 13 février, mais 69 millions d'euros ont été « dégelés » au mois d'août et le reliquat des gels (soit 63,6 millions d'euros) l'a été en octobre 2003 ; la mise en réserve de 222 millions d'euros de crédits de report, notifiée le 22 avril, a été levée à hauteur de 204,8 millions d'euros dès la fin juin, en contrepartie d'un engagement de report sur l'année 2004 d'un montant équivalent.

71 % du budget du ministère, soit 1,84 milliard d'euros, ont été consacrés à des dépenses d'intervention :

- 1 milliard d'euros au titre des dépenses d'intervention des titres IV et VI,

- 650 millions d'euros au titre des subventions de fonctionnement aux établissements publics culturels, sur lesquels 190 millions d'euros couvrent les rémunérations des 5.900 agents du ministère (42 % de l'effectif total) qui leur sont affectés.

Toutefois, par rapport aux prévisions initiales, deux faits marquants sont venus perturber la gestion 2003 :

- le versement d'une subvention exceptionnelle à l'Institut national de recherches archéologiques préventives (INRAP) d'un montant de 12,5 millions d'euros, destinée à résoudre les difficultés budgétaires et financières de l'établissement ;

- le mouvement des intermittents du spectacle, qui a provoqué l'abandon désastreux d'un certain nombre de festivals et de spectacles. Le ministère a assumé dans l'urgence cette situation en prenant à sa charge une partie importante des déficits.

En outre, la gestion 2003 a vu l'effort de déconcentration se poursuivre, vers les établissements publics, ce qui s'est traduit par le transfert de 1.233 emplois vers le musée du Louvre et de 64 vers les écoles d'art, et par la création de deux services à compétence nationale, le Mobilier national et la manufacture de Sèvres.

B.- LA GESTION EN COURS : DES CRÉDITS PRÉSERVÉS DE TOUTE RÉGULATION ET BIEN CONSOMMÉS

La loi de finances initiale pour 2004 a ouvert 567,5 millions d'euros d'autorisations de programme, comme en 2003, et 2.639,2 millions d'euros de crédits de paiements, soit une hausse de 5,7 % par rapport au budget initial pour 2003.

Ces crédits n'ont été touchés ni par les mesures de mises en réserve contenues annoncées le 20 avril 2004, ni par les annulations opérées par le décret du 9 septembre 2004 ⁽²⁾.

1.- Les mouvements en cours de gestion

Le budget de la culture a subi, au cours de gestion 2004, les modifications suivantes :

- les mesures de transfert, virement et répartition se sont soldées par une diminution nette des crédits de 231,6 millions d'euros, essentiellement du fait du transfert des crédits pour pension vers le budget des charges communes et de celui de la dotation globale de décentralisation vers le budget de l'intérieur ;

- 46,59 millions de francs, soit 1,76 % des crédits initiaux, ont été ouverts par rattachement de fonds de concours ;

- les reports depuis la gestion 2003 sont limités à 274,4 millions d'euros, contre 449,4 millions d'euros de 2002 sur 2003, soit 10,4 % du budget initial (15,2 % en 2003).

Les reports, qui étaient passés de 210 millions d'euros en 2000 à 449,5 millions d'euros en 2003, ont nettement diminué pour atteindre 274,4 millions d'euros de 2003 sur 2004, dont 205 millions d'euros avaient été imposés par le ministère des finances en contrepartie de la levée des mesures de gels, fin juin 2003. S'ils concernent certaines dépenses ordinaires (chapitres 34-97
- Moyens de fonctionnement et 36-60 - Subventions aux établissements publics), les reports se concentrent sur les dotations pour dépenses en capital, mais leur niveau (227 millions d'euros, contre 431,5 millions d'euros en 2003), comme leur part au sein des crédits ouverts, diminue nettement par rapport à 2003 : la moitié des crédits disponibles pour les investissements avait alors été ouverte par arrêté de report ; cette part est de l'ordre du tiers en 2004, alors même que la dotation initiale pour dépenses en capital a progressé de 321 millions d'euros à 423 millions d'euros.

2.- Une bonne consommation des crédits

Depuis deux ans, le ministère a entrepris un effort de dynamisation de ses dépenses afin d'accélérer, par une augmentation de la consommation effective des crédits, l'utilisation des moyens ouverts en faveur de l'action culturelle. Comme votre Rapporteur spécial l'a souligné, les dépenses ont augmenté de près de 180 millions d'euros entre 2002 et 2003, alors que les crédits votés étaient inférieurs de 113 millions d'euros.

Au 31 août 2004, le taux de consommation des crédits ouverts atteignait 63,3 % pour l'ensemble du ministère. La consommation des crédits pour dépenses en capital (64,2 %) dépassait même légèrement celle des crédits pour dépenses ordinaires (63 %). La situation est donc bien meilleure que celle de 2003 : à la même date, le taux global se limitait à 57 % et les dépenses en capital n'étaient exécutées qu'à hauteur de 44 %. La tendance à l'amélioration de la consommation du budget de la Culture, déjà très sensible en 2003, continue à s'affirmer.

Aussi, les prévisions de reports de la gestion 2004 sur l'exercice 2005 sont très basses : selon les informations données à votre Rapporteur spécial, ces reports ne dépasseraient pas 20 millions d'euros, au mieux, sur les dépenses ordinaires, et 16 millions d'euros sur les dépenses en capital. Le volume très important de crédits de paiement non consommés a donc été entièrement absorbé en deux exercices.

II.- UN PROJET DE BUDGET POUR 2005 CONFORME AUX ENGAGEMENTS DU GOUVERNEMENT

Le projet de loi de finances prévoit, en crédits de paiement, 2.787,43 millions d'euros en faveur de la culture, soit une dotation en augmentation de 148 millions d'euros et 5,6 % par rapport aux crédits ouverts par la loi de finances pour 2004 et de 165,64 millions d'euros et 6,28 % avant transferts externes. En 2005, le ministère de la culture disposera ainsi, en crédits initiaux, de plus de 165 millions supplémentaires directement mobilisables, répartis de la manière suivante :

- 113,7 millions d'euros viennent abonder les crédits de paiement pour opérations en capital (+ 26,88 % à structure constante). Après la hausse de 32 % enregistrés entre 2003 et 2004, cette progression permettra au ministère de continuer à remplir ses engagements ;

- 28,46 millions d'euros supplémentaires (+ 2,04 %) sont affectés au fonctionnement des services et des établissements publics ⁽³⁾, les dépenses de personnels étant quasiment stables ;

- 23,44 millions d'euros viennent augmenter les crédits d'intervention ⁽¹⁾ (+ 2,84 %), et accroître la capacité d'action du ministère, au profit des priorités qu'il a définies.

À structure constante, entre 2002 et 2005, les moyens de services ont augmenté de 2,49 % quand les crédits d'intervention ont crû de 3,32 %.

Par ailleurs, il est prévu d'ouvrir 675 millions d'euros en autorisations de programme, chiffre ramené à 552 millions d'euros avant transferts externes ou induits par les expérimentations. À structure constante, les autorisations de programme sont donc en léger recul de 2,68 %, ce qui préserve la capacité d'engagement du ministère.

Dans un contexte budgétaire difficile, l'augmentation significative des crédits de la culture traduit la volonté du Gouvernement de préserver la dépense publique culturelle. Toutefois, compte tenu des fortes contraintes budgétaires, les moyens supplémentaires seront gérés dans un esprit de responsabilité.

Après être parvenu à améliorer les conditions d'exécution de ses crédits, le ministère continue à s'efforcer de maîtriser ses dépenses, notamment de personnel. Comme en 2003, il n'a pas demandé d'ouverture de crédits lorsque sont apparus des besoins en cours d'année. Ainsi, le manque de crédits de paiement nécessaires pour couvrir les engagements sur les monuments historiques a été en partie pallié par des redéploiements.

A.- LE RENFORCEMENT DES INTERVENTIONS CULTURELLES

Le projet de budget propose l'ouverture de près de 25 millions d'euros de moyens nouveaux sur le titre des interventions culturelles, hors dotation générale de décentralisation. Si on tient compte des ajustements budgétaires et du transfert de 170 millions d'euros vers les chapitres expérimentaux, les moyens d'interventions hors dotation générale de décentralisation passent de 659,25 millions d'euros à 674,50 millions d'euros, soit une progression de 2,3 %.

Ils sont destinés en priorité au plan pour le spectacle vivant, aux actions en faveur du livre et de la lecture et à la commande publique.

1.- Une concentration des efforts en faveur du spectacle vivant

Le ministère de la culture ⁽⁴⁾ évalue à 753 millions d'euros les moyens (en dépenses ordinaires et autorisations de programme) en faveur du spectacle vivant, inscrits dans le projet de budget pour 2005, lesquels se décomposent en 269 millions d'euros à destination des établissements publics nationaux, en 427 millions d'euros en matière d'interventions et 32,4 millions d'euros destinés à de grands projets d'investissements.

Le lancement du plan pour le spectacle vivant s'accompagnera de l'ouverture de 18 millions d'euros supplémentaires, qui porteront la progression des moyens d'intervention consacrés à ce secteur à 66 millions d'euros depuis 2002. Ces mesures traduisent les engagements pris par le Gouvernement au printemps 2004 et visent trois priorités :

- en ce qui concerne la politique de l'emploi, les moyens nouveaux sont destinés à favoriser la professionnalisation de l'entrée dans les métiers du spectacle vivant, par la mise en place de nouveaux dispositifs d'insertion professionnelle des jeunes et par la création de nouveaux diplômes nationaux supérieurs, à consolider l'emploi permanent dans les établissements permanents et les compagnies et à mieux accompagner les parcours professionnels par la formation continue ;

- les efforts en faveur de l'élargissement et du renouvellement des publics seront confortés, à travers l'éducation artistique et la pratique amateur ;

- l'articulation de la création et de la diffusion sera dynamisée, grâce au soutien, de plus de 225 millions d'euros, accordé aux réseaux de diffusion que constituent les établissements culturels permanents, à l'aide à la structuration d'équipes artistiques indépendantes (à hauteur de 51 millions d'euros) et au développement des résidences de création.

En ce qui concerne les établissements publics, l'année 2005 sera marquée par la création de l'établissement public de l'Opéra comique, dont les 6,07 millions d'euros de crédits de fonctionnement sont en conséquence transférés du chapitre 43-20 vers le chapitre 36-30 de subvention de fonctionnement aux établissements publics, et par l'ouverture au public, prévue pour le mois de décembre 2005, du Centre national du costume de scène à Moulins. Par ailleurs, la subvention du Centre national de la chanson, des variétés et du jazz, supprimée en loi de finances pour 2004, sera rétablie à hauteur d'un million d'euros ⁽⁵⁾.

2.- Une attention particulière à la politique du livre et de la lecture

Une mesure nouvelle de 2,65 millions d'euros accompagne la mise en œuvre de la loi du 18 juin 2003 relative au droit de prêt en bibliothèques qui a déjà mobilisé 8,2 millions d'euros, en 2004, au titre de la contribution de l'État. Cette contribution est destinée, à parts égales, aux auteurs et aux éditeurs. En tenant compte de la participation du ministère de l'éducation nationale, celle de l'État atteindra environ 12 millions d'euros qui permettront de verser une importante rémunération aux éditeurs et aux auteurs, et de mettre en place un régime de retraite complémentaire au profit des 2.300 écrivains et traducteurs qui ne disposent pas d'un tel régime à ce jour.

3.- Un nouvel élan pour la commande publique et les acquisitions

Parce qu'elle se situe au cœur de l'alliance entre création et patrimoine qui constituent le terrain d'action du ministère de la culture et à l'articulation même entre création et patrimoine, la commande publique connaîtra un renouveau significatif et des moyens supplémentaires pour les acquisitions seront dégagés.

650.000 euros de plus seront accordés aux acquisitions, dont 500.000 euros pour l'enrichissement des musées, par l'intermédiaire du Fonds du patrimoine, et 150.000 euros au profit du patrimoine écrit.

B.- L'AUGMENTATION DES CRÉDITS D'INVESTISSEMENT

En n'ouvrant que les crédits de paiement réellement nécessaires, la loi de finances pour 2003 a mis fin à la logique d'affichage qui présidait à la confection du budget d'investissement du ministère de la culture.

Compte tenu de cet effort de sincérité, la loi de finances pour 2004 a ouvert un volume de crédits de paiement à la fois très nettement supérieur à 2003 (+ 31,7 %) et calibré en fonction des reports prévus. Le projet de budget pour 2005 poursuit ce mouvement, en ouvrant des crédits de paiement encore en hausse de 13 %, les reports ayant pratiquement disparu. Les moyens nouveaux seront affectés en priorité à la préservation du patrimoine et à la poursuite des projets immobiliers.

Votre Rapporteur spécial tient à souligner le fait que les investissements se répartissent de manière presque égale entre l'Île-de-France et les autres régions, ce qui était loin d'être le cas il y a encore quelques années.

1.- Le plan de sauvegarde en faveur du patrimoine monumental

Les crédits pour les opérations en capital relatives au patrimoine monumental financent :

- les travaux de réparation, de restauration et d'aménagement des monuments historiques, les opérations de fouilles et d'aménagement des chantiers et des dépôts archéologiques (chapitre 56-20) ;

- les participations de l'État à des opérations de présentation, de conservation ou de restauration de monuments, vestiges archéologiques, patrimoine rural ou jardins non protégés, ainsi que des études (chapitre 66-20).

Comme le prévoit le plan national pour le patrimoine, présenté au conseil des ministres du 17 septembre 2003, les moyens disponibles en autorisations de programme sur les chapitres 56-20 et 66-20 augmentent de 10,4 millions d'euros à structure budgétaire constante (soit + 4 % par rapport à 2004, en tenant compte du transfert de 5,45 millions d'euros aux départements au titre du patrimoine rural non protégé). Les crédits de paiement augmentent de plus de 25 millions d'euros sur les chapitres 56-20 et 66-20 (plus 24,7 millions d'euros sur le chapitre 56-20 et 0,8 million d'euros sur le chapitre 66-20), soit une progression de 13 %. Pour mesurer l'évolution réelle, il faut en effet ajouter aux crédits inscrits sur les chapitres 56-20 et 66-20 ceux qui ont été transférés vers le chapitre 59-04 d'expérimentation du programme « Patrimoine ».

Cet effort important doit permettre à l'État de poursuivre avec ambition la politique engagée. Il convient de le maintenir dans la durée afin de tenir compte de la situation extrêmement tendue des crédits de paiement et de l'ampleur des besoins, révélée en 2002 par l'enquête sur l'état sanitaire du patrimoine historique classé. Le budget témoigne également des effets du transfert engagé de la maîtrise d'ouvrage, puisque, à l'intérieur de cette augmentation, les autorisations de programme sur le chapitre 66-20, à structure budgétaire constante, augmentent de 19 millions d'euros, celles du chapitre 56-20 diminuant de 14 millions d'euros.

Le ministère de la culture poursuivra dans les années à venir cette réforme consistant à confier aux collectivités territoriales, qui en ont la possibilité, et aux propriétaires privés la maîtrise et la responsabilité de ces opérations qui seront alors engagées avec le soutien de l'État sur le chapitre 66-20 (voir infra).

2.- Les grands projets immobiliers

Le chapitre 56-91 regroupe les dotations affectées aux équipements de l'administration centrale et des services déconcentrés du ministère de la culture, ainsi qu'aux travaux réalisés dans les écoles placées sous sa tutelle. Après le « rebasage » décidé en 2003 pour tenir compte des reports, 60 millions d'euros supplémentaires ont été inscrits pour 2004, tandis que les autorisations de programme étaient consolidées à hauteur de 98,19 millions d'euros. Pour 2005, il est proposé d'augmenter les crédits de paiement de 20 millions d'euros, soit près de 25 %, pour couvrir l'augmentation antérieure des autorisations de programme. Ces dernières devraient diminuer de 19 % et être réparties entre les investissements présentés dans le tableau ci-après.

Les moyens nouveaux dégagés pour 2005 permettront de poursuivre le financement des projets immobiliers du ministère, et de lancer de nouvelles opérations.

- Les opérations poursuivies 

· Le Théâtre national de l'Odéon (3,3 millions d'euros au titre du projet de loi de finances pour 2005) : sa restauration s'achèvera au cours de l'été 2005. L'établissement public conduira ensuite, pendant l'automne, la mise aux normes des équipements techniques pour améliorer le confort des spectateurs, rénover l'appareillage technique et restaurer les décors, avant une ouverture au public au début de 2006.

· La Cinémathèque, au 51 Rue de Bercy (2,3 millions d'euros) : dans le respect des conclusions du rapport de Serge Toubiana, la Bibliothèque du film et la Cinémathèque française rejoindront le bâtiment de l'ancien American Center, rue de Bercy. Les travaux de 2005 permettront aux deux associations d'emménager dès le printemps, en vue d'une ouverture du bâtiment à l'automne.

· L'École d'architecture de Nantes (9,7 millions d'euros) : la construction de cette école représente, pour l'État, un coût global de 20,72 millions d'euros auxquels s'ajoutent plus de 5 millions d'euros à la charge des collectivités publiques partenaires. Les travaux commencés au premier trimestre 2005 devraient s'achever au premier semestre 2007, en vue d'un accueil des étudiants à l'automne 2007.

- Les nouvelles opérations

· Versailles (15,8 millions d'euros) : Le domaine est désormais doté d'un schéma directeur devant permettre d'assurer la sécurité de l'ensemble du site et de lancer d'imposantes opérations de restauration du château et de rénovation des installations et équipements techniques. Ce programme de grande ampleur, inscrit dans la loi de programme sur le patrimoine, a été planifié sur dix-sept années. La première phase du programme, engagée en 2005 pour s'achever en 2009, portera sur des travaux de mise en sécurité et de réorganisation de l'accueil des visiteurs près de la Cour Royale.

· La Cité des archives de Pierrefitte (18 millions d'euros) : le Président de la République et le Gouvernement ont décidé la construction, à Pierrefitte en Seine-Saint-Denis, d'un nouveau centre des archives, destiné à l'accueil des archives centrales de l'État postérieures à 1790, complémentaire du Centre historique des archives nationales situé dans le Marais. Les investigations archéologiques et la mise au point de l'avant projet seront engagées en 2005. Pour répondre aux besoins immédiats de stockage des archives de l'État, un bâtiment sera édifié à Fontainebleau sur le site actuellement occupé par le Centre des archives contemporaines pour un investissement de 3 millions d'euros.

· La réhabilitation de la galerie Formigé de la manufacture des Gobelins (3,5 millions d'euros) : depuis plusieurs années, cette galerie est restée inutilisée. Des moyens seront confiés au Service national des travaux pour restaurer cette galerie d'exposition en vue de l'ouvrir au public au début de l'année 2007.

· La Cité nationale de l'histoire de l'immigration au Palais de la Porte Dorée (2 millions d'euros) : suite à la mission confiée à Jacques Toubon, le Gouvernement a décidé de créer la Cité nationale de l'histoire de l'immigration dans le Palais de la Porte dorée. Un groupement d'intérêt public (GIP) à caractère culturel sera créé au 1^er janvier 2005 pour assurer la préfiguration de cette cité. Les crédits d'investissement inscrits dans le projet de loi de finances pour 2005 permettront d'engager les premiers travaux de remise aux normes du bâtiment.

· La Manufacture nationale de Sèvres (1,1 million d'euros) : la sécurisation et la mise aux normes de ses bâtiments sont également prévues en 2005.

· Le centre d'art contemporain de Metz, dont la réalisation du projet sera menée par la ville de Metz en partenariat avec le Centre Georges Pompidou ; ce programme évalué à plus de 30 millions d'euros bénéficiera en 2005 d'une enveloppe de 2 millions d'euros.

Outre ces grands projets, le ministère participe au financement de nombreux travaux en région, parmi lesquels ceux prévus en 2005 à l'église Saint-Pierre de Beauvais.

C.- L'EFFORT EN FAVEUR DES ÉTABLISSEMENTS PUBLICS

Les établissements publics placés sous la tutelle du ministère de la culture fonctionnent, pour l'essentiel, à partir d'une subvention de l'État qui finance non seulement leurs dépenses courantes, mais aussi leur programmation artistique et culturelle. Afin de permettre aux établissements de remplir leurs missions, le projet de loi de finances augmente leur budget de fonctionnement et prévoit en leur faveur des transferts et des créations d'emplois.

Les subventions de fonctionnement atteignent 724,43 millions d'euros, en progression de 5 % par rapport aux crédits ouverts en loi de finances pour 2004, déjà en hausse de 6 %. Le projet de loi de finances ouvre ainsi, tous établissements confondus, une enveloppe supplémentaire directement utilisable à l'action culturelle. La plupart des établissements bénéficient de moyens nouveaux (pour un total de 10,44 millions d'euros), auxquels s'ajoutent des mesures d'ajustement à la hausse des crédits de rémunérations (à hauteur de 5,37 millions d'euros).

Par ailleurs, 101 emplois budgétaires, actuellement financés sur le budget de l'État, sont transférés aux établissements publics, avec les crédits de rémunérations correspondants.

S'y ajoute la création de 69 emplois non budgétaires pris en charge dans la subvention de fonctionnement, et de 12 autofinancés (10 au Conservatoire national supérieur de musique et de danse de Paris et 2 au Centre national de la danse) :

Ainsi, de nombreux établissements publics bénéficieront-ils de moyens financiers et humains supplémentaires. Une attention particulière est portée aux établissements nouvellement créés comme l'Établissement public du musée du quai Branly, qui devrait ouvrir début 2006, et le Centre national de la danse, dont le nouveau bâtiment a été inauguré de juin 2004, et à ceux qui sont en voie de création : l'Opéra comique et le château de Chambord.

Votre Rapporteur spécial se félicite de la constitution de ces deux établissements publics, et en particulier de celui de l'Opéra comique.

Le projet de loi de finances prévoit une dotation d'investissement aux établissements publics d'un montant global de 134,14 millions d'euros en crédits de paiement, contre 100,69 millions d'euros ouverts en 2003. Cette hausse de 33 % sera principalement affectée à l'Établissement public du musée du quai Branly, pour plus de 8 millions d'euros supplémentaires et 21,62 millions d'euros au total, à l'établissement public du parc et de la grande halle de la Villette, pour un total de 13,85 millions d'euros, au musée d'Orsay, au musée du Louvre et à l'Opéra national de Paris. Les autorisations de programme enregistreront un repli de 20 % pour rejoindre le niveau des crédits de paiement, à presque 134 millions d'euros.

D.- LA MAÎTRISE DES DÉPENSES DE PERSONNEL ET DE FONCTIONNEMENT DES SERVICES

La maîtrise des dépenses de structure - de personnel comme de fonctionnement - se traduit par une baisse de leur part relative dans le budget. À structure constante 2002, les dépenses de personnel représenteront 20,7 % du budget de la Culture, contre 21,5 % en 2004, et les moyens de fonctionnement, en administration centrale et dans les régions, correspondront à 4,2 % du budget, contre 4,5 % en 2004. Dans cette perspective, 90 départs à la retraite ne seront pas remplacés en 2005, ce qui représente le non remplacement d'un départ sur deux, conformément aux instructions du Premier ministre.

1.- Les crédits de personnel

Les crédits de rémunération des personnels en activité s'établissent à 418,81 millions d'euros (y compris la rémunération des agents des directions régionales des affaires culturelles - DRAC - expérimentatrices, qui est imputée sur les chapitres 39-04 à 39-07 et 59-04 à 59-07), hors charges sociales, quasiment stables par rapport à 2004 (+ 0,29 %). Cette stabilité s'explique par le non remplacement de 90 départs à la retraite, le transfert de 101 emplois du budget de l'État vers celui de plusieurs établissements publics et celui de 15 emplois au profit de la collectivité territoriale de Corse.

Votre Rapporteur spécial a eu le plus grand mal à connaître avec précision les effectifs du ministère dans un délai raisonnable, sans doute en raison de l'inertie de certains services et en dépit de l'énergie déployée par le cabinet du ministre. Les effectifs budgétaires, soit 13.613 emplois, seront donc en diminution de 206 postes par rapport à ceux inscrits dans la loi de finances pour 2004, qui étaient déjà en baisse de 191 postes. Les 90 véritables suppressions se décomposent comme suit :

- 85 emplois en demi-année, ce qui génère une économie de 1,14 million d'euros sur le budget 2005 ;

- 5 emplois dans le cadre de mesures de transformations d'emplois : 62 emplois d'agents administratifs sont transformés en 58 emplois de secrétaires administratifs et 2 emplois de conducteurs d'automobile en 1 emploi de conservateur général du patrimoine.

Ces 90 suppressions d'emplois ont été réparties entre les structures dont l'effectif cible est inférieur à l'effectif constaté. Dans cette logique, l'administration centrale, qui représente 11 % des emplois du ministère, devrait supporter 19 % des suppressions, les services déconcentrés, qui comptent 22 % des effectifs, en enregistreront 27 % et les établissements publics et les services à compétence nationale, qui accueillent 66 % des emplois, absorberont seulement 54 % des suppressions. La priorité accordée aux services déconcentrés et aux établissements sous tutelle est ainsi maintenue, ce dont votre Rapporteur spécial se félicite, des gains de productivité étant certainement possibles à l'administration centrale. Le déséquilibre entre administration centrale et services déconcentrés, souligné maintes fois par la Cour des comptes ⁽⁶⁾, est ainsi en train de se résorber lentement.

Le projet de loi de finances comprend en outre plusieurs mesures statutaires, pour un total de 1,96 million d'euros supplémentaires :

- poursuite du plan de repyramidage des emplois de conservateurs du patrimoine et du plan de contractualisation des professeurs des écoles d'enseignement artistique ;

- réforme du statut des attachés ;

- différentes mesures de transformations d'emplois, à effectif constant ;

- mesures de repyramidages ;

- plusieurs mesures de revalorisation indemnitaire des personnels.

2.- Les crédits de fonctionnement des services

La dotation prévue pour les dépenses de fonctionnement courant des services (nouvelles expérimentations incluses) s'établit à 88,55 millions d'euros, quasiment stable (- 0,6 %) par rapport à 2004 (à structure constante). Pour leur part, les crédits d'entretien (24,48 millions d'euros) augmentent de 2,4 %. Les mesures nouvelles prévues pour le fonctionnement des services sont retracées dans le tableau ci-dessous ; elles sont compensées par des mesures d'économies. En particulier, le regroupement de plusieurs services centraux dans l'immeuble des Bons Enfants (voir infra) permet une réduction de leur budget de fonctionnement à hauteur de 4,29 millions d'euros.

III.- LA MISE EN œUVRE DE LA LOI ORGANIQUE DU 1^ER AOÛT 2001

La loi organique du 1^er août 2001 relative aux lois de finances va profondément modifier le contenu, la procédure d'adoption et les conditions d'exécution du budget. Elle a été votée pour rétablir le sens et la portée de l'autorisation parlementaire et donner au Parlement des nouvelles prérogatives dans la définition et le contrôle des dépenses de l'État. Cette réforme est enserrée dans des délais très stricts, l'ensemble des dispositions organiques entrant en application, au plus tard, pour le budget 2006. Depuis le début de sa mise en œuvre, le ministère de la culture s'est affirmé comme l'un des bons élèves de l'administration.

A.- LA CONSTRUCTION DE LA NOUVELLE ARCHITECTURE BUDGÉTAIRE

En regroupant les crédits en missions, programmes et actions, la loi organique définit un nouveau cadre budgétaire qui substitut à l'actuel regroupement par nature de dépense (classement des crédits par titre) un regroupement orienté vers les résultats des politiques publiques (ventilation des crédits par destination).

1.- Une maquette budgétaire satisfaisante

Le ministère de la culture a d'abord bâti un projet de nomenclature qui regroupait les crédits en une mission unique, ventilée en trois programmes :

- préservation, conservation et promotion des patrimoines (1.071 millions d'euros en 2003) ;

- développement et diffusion de la création (847 millions d'euros en 2003) ;

- transmission des savoirs et démocratisation de la culture (685 millions d'euros en 2003).

Comme votre Rapporteur spécial s'en félicitait dès son rapport précédent, cette organisation a le mérite de ne reproduire ni le découpage entre les agrégats actuels, ni l'organisation administrative du ministère.

Elle identifie clairement les politiques poursuivies : bâtis selon une logique sectorielle, les deux premiers programmes réaffirment les deux métiers fondamentaux du ministère (le patrimoine et la création), tandis que le troisième, organisé dans une optique fonctionnelle, répond à la nécessité de mieux coordonner les politiques transversales (éducation artistique, enseignements supérieurs et spécialisés, insertion professionnelle, actions spécifiques en faveur des publics ou du territoire, action internationale).

Les neuf actions initialement prévues pour le troisième programme ont été réduites à sept, du fait de la création d'un programme, composé de quatre actions, rattaché à la mission interministérielle « Recherche et enseignement supérieur ». Ce programme, qui n'était pas prévu dans la maquette initiale, est apparu à la suite de la concertation interministérielle du début de l'année 2004. Les deux premières actions reprennent les deux métiers du ministère (patrimoine et création), la troisième est dédiée aux opérateurs, la quatrième est transversale.

Les responsables de programme ont été désignés et les crédits répartis comme suit :

Le périmètre du budget de la Culture ne devrait évoluer que sur un point entre 2005 et 2006 : les crédits concernant le Palais de la découverte, actuellement inscrits sur la section de l'Enseignement supérieur, devraient être transférés sur le programme « Recherche culturelle et culture scientifique », le Palais de la découverte restant néanmoins sous la cotutelle des deux ministères.

Par ailleurs, le compte de soutien financier de l'industrie cinématographique et de l'industrie audiovisuelle, géré par le Centre national de la cinématographie, est maintenu, étant conforme aux dispositions de l'article 21 de la loi organique, qui exigent un lien direct entre recettes et dépenses. Il constituera donc une mission, composée de deux programmes, dont le directeur du CNC sera responsable :

Cette présentation est meilleure que celle initialement prévue, qui ne comportait qu'un programme, ce qui n'était pas conforme à la loi organique. La proposition faite par la mission d'information sur la mise en œuvre de la loi organique relative aux lois de finances ⁽⁷⁾ de le scinder en deux a donc été suivie.

Par un effort de ventilation des crédits en fonction de l'objectif poursuivi, ce projet de nomenclature respecte le principe de budgétisation par destination, et aboutit ainsi à des programmes qui retracent le coût complet des politiques culturelles. Le ministère de la culture a en effet renoncé à regrouper les moyens des DRAC dans un programme global qui aurait nui à la lisibilité de son budget. Bien qu'elles soient actuellement en partie polyvalentes, les DRAC verront leurs crédits et leurs emplois ventilés entre les quatre programmes. Cette ventilation ne changera pas la gestion des crédits d'intervention (titre IV) qui sont déjà actuellement « fléchés » par une répartition au niveau des articles de prévision. Elle remet en revanche en cause la globalisation totale des subventions aux maîtres d'ouvrage locaux (titre VI).

2.- Les règles de mise en œuvre sur le terrain

Pour ce qui est de la déclinaison des programmes sur le terrain, un premier ensemble de règles de gestion et d'organisation propres à clarifier les responsabilités et à optimiser le pilotage du ministère a été arrêté en mars 2004. Les directions d'administration centrale et les DRAC seront des responsables de budgets opérationnels de programme (BOP), ce qui ne sera pas le cas des opérateurs de l'État (c'est-à-dire des établissements publics) dont les subventions seront rattachées à une seule action d'un seul programme, et à un seul BOP. Les services départementaux de l'architecture et du patrimoine (SDAP) constitueront des « unités opérationnelles » du BOP « Patrimoine » de leur DRAC de rattachement et les services à compétence nationale seront considérés comme une « unité opérationnelle » du BOP de leur administration centrale.

Au sein d'un programme, les BOP ne seront pas fongibles entre eux à l'initiative des seuls responsables de BOP ; l'éventuelle mise en œuvre de la fongibilité des crédits entre titres au sein d'une « unité opérationnelle » relève en revanche du responsable de BOP auquel elle est rattachée, dans la limite de la marge de manœuvre qui lui a été laissée. Ainsi, au sein d'un même BOP, un transfert de crédits entre titres est subordonné au visa préalable de la direction de l'administration générale, dès le premier euro pour le titre II des dépenses de personnel, et, pour les autres titres, au-delà de 5 % du montant le plus faible de l'un des deux titres concernés.

Le responsable de programme, qui exercera ses compétences dans le cadre d'un collège comprenant l'ensemble des directeurs d'administration centrale concernés par le programme et le directeur de l'administration générale, coordonnera l'action des responsables de BOP, allouera les dotations et rendra compte au ministre. Il lui reviendra d'apprécier la fongibilité entre actions.

Au sein d'un programme, la coordination des actions sera assurée par une direction d'administration centrale. Dans le cas des actions multi-directions, l'une d'elles sera désignée pour assurer ce pilotage : c'est ainsi que l'action « acquisitions » du programme « Patrimoines » sera coordonnée par la direction des musées de France, et que les actions « enseignement supérieur et insertion professionnelle », « soutien à l'éducation artistique », « actions spécifiques en faveur des publics » et « action culturelle internationale » du programme « Transmission des savoirs et démocratisation de la Culture » le seront par la délégation au développement et aux affaires internationales. La direction de l'administration générale coordonnera dans le même programme les actions « soutien spécifique en faveur de l'aménagement du territoire » et « fonctions support communes aux trois programmes ». Dans le programme « Recherche », la délégation au développement et aux affaires internationales coordonnera chacune des actions, à l'exception de l'action « opérateurs de la culture scientifique et technique » assurée par la direction de l'administration générale.

Cet ensemble de règles, qui donne déjà une bonne idée des chaînes de responsabilité, a vocation à s'enrichir ou à s'adapter au gré des expérimentations.

B.- LES PROBLÈMES POSÉS PAR LA DÉFINITION DU PÉRIMÈTRE DES PLAFONDS D'EMPLOIS

En créant la notion de plafond d'autorisation d'emplois (PAE), la loi organique limite les dépenses de personnel de chaque ministère par la fixation d'un nombre d'emplois maximal.

Le budget de la culture rémunère des emplois de statuts différents : titulaires, ouvriers de l'État, contractuels sur emplois et contractuels sur crédits. Actuellement, les trois premières catégories font l'objet d'emplois budgétaires prévus par la loi de finances, alors que la quatrième n'est pas limitée en nombre. En outre, au-delà des agents employés directement par l'État, de nombreux organismes sous tutelle (établissements publics) ou subventionnés (associations) emploient des personnels payés, en totalité ou en partie, par l'État au travers de la contribution financière que celui-ci leur consent.

La construction des PAE soulève, pour le budget de la culture, des difficultés particulières liées au poids des emplois financés par les établissements publics. Suite au mouvement de débudgétisation engagé depuis plusieurs années, près du tiers des emplois permanents (titulaires et contractuels) sont aujourd'hui directement pris en charge par les établissements publics. La maîtrise des emplois de la culture passe donc, en grande partie, par le suivi des emplois des établissements publics.

Or, en se fondant sur une interprétation restrictive de l'article 7 de la loi organique ⁽⁸⁾, le ministère prévoit d'exclure des futurs PAE les personnels des établissements publics, y compris fonctionnaires, lorsqu'ils sont pris en charge directement sur le budget desdits établissements. Le ministère estime le nombre d'agents employés par les établissements publics placés sous sa tutelle à 11.676 (1.343 titulaires en poste au musée du Louvre ou au Conservatoire national supérieur de musique de Lyon, et 10.333 contractuels) et n'est pas en mesure de donner le nombre de ceux employés par les autres organismes qu'il subventionne. La Cour des comptes déplore, dans sa communication à la commission des finances du Sénat, la mauvaise connaissance que le ministère a de ses effectifs. Cette situation présente l'inconvénient majeur de soumettre les PAE aux débudgétisations.

Pour les politiques culturelles, mises en œuvre par l'intermédiaire d'opérateurs extérieurs à l'État, l'emploi public continuera à échapper à l'autorisation parlementaire. Cette perspective risque de priver les PAE de leur portée. Pourquoi, par exemple, autoriser un plafond d'emplois pour le soutien au spectacle vivant si ce plafond n'inclut pas les personnels des établissements chargés de mettre en œuvre cette politique ? La direction de la réforme budgétaire estime que ce problème sera résolu par la mise en place d'un plafond d'autorisation des emplois au niveau de chaque établissement public par leur conseil d'administration.

L'influence du Parlement ne pourra donc être qu'indirecte : faute de pouvoir se prononcer sur le PAE, il n'aura que la possibilité d'agir sur le montant de la subvention accordée à l'établissement public, qui sera elle-même située au sein d'un programme. En pratique, il lui sera impossible d'imposer des réductions d'effectifs, alors que ce sera envisageable pour les services du ministère. En outre, la définition du périmètre des PAE met en cause la capacité du ministère à maîtriser l'emploi public dans le secteur culturel. L'exclusion des emplois des établissements publics risque de priver les gestionnaires de l'outil de maîtrise des dépenses de personnel que constitue un plafond fixé par la loi de finances.

Par ailleurs, la détermination du PAE du ministère de la culture pose des difficultés tenant aux modalités de dénombrement des emplois. Les plafonds d'autorisation d'emplois seront exprimés en équivalent temps plein. Il conviendra donc de passer du décompte des unités physiques aujourd'hui en vigueur (les actuels tableaux d'emplois dénombrent des effectifs physiques sans tenir compte de la durée de travail) à un dispositif basé sur la durée effective d'emploi. Or, le ministère de la culture emploie actuellement des agents rémunérés sur crédit (agents vacataires) qui sont décomptés à partir d'enveloppes budgétaires allouées aux services et dont le ministère ne connaît toujours pas le nombre en équivalent temps plein.

Aussi n'est-il pas très avancé dans la préparation de son plafond d'emplois. Aux questions précises posées par votre Rapporteur spécial sur ce sujet, il a seulement répondu que le ministère comptait 13.819 emplois budgétaires, dont 12.934 titulaires et 885 contractuels, sans convertir ce chiffre en équivalents temps plein. Ces emplois seraient répartis comme suit : 7.588 pour le programme 1, 1.255 pour le programme 2, 4.339 pour le programme 3 et 637 pour le programme 12. La ventilation par catégorie d'emplois ou par métiers n'est pas encore disponible. Le nombre de vacataires n'a pas non plus été déterminé. Il reste donc beaucoup à faire au ministère pour être en mesure de proposer un plafond d'autorisation des emplois pour le budget 2006.

La réforme budgétaire aura aussi des conséquences sur la mobilité externe des personnels du ministère de la culture. Il comptait, en 2003, 495 agents en position de détachement, dont près de 200 de catégorie A. Une partie d'entre eux occupait des postes dans le réseau culturel du ministère des affaires étrangères. Une centaine d'agents était mise, presque toujours à titre gratuit, à la disposition d'administrations et d'organismes divers, une vingtaine d'entre eux relevant de la filière bibliothèque gérée par le ministère de l'éducation nationale. La pratique des détachements ne devrait pas être touchée par la mise en œuvre de la loi organique : un agent détaché occupant un emploi budgétaire dans son administration d'accueil, il est compté sous le plafond d'emploi de ce dernier. En revanche, l'emploi de l'agent mis à disposition reste sous le plafond d'emploi du programme auquel il est rattaché, même si l'activité pour laquelle il est mis à disposition n'entre pas dans les actions de celui-ci. C'est pourquoi il est probable que l'application de la loi organique amène à reconsidérer les politiques de mise à disposition.

C.- LA DÉFINITION DES OBJECTIFS ET LE CHOIX DES INDICATEURS

La loi organique soumet les gestionnaires à une obligation de s'engager sur des objectifs et à rendre compte de leurs résultats. Cette obligation se concrétisera, tous les ans et pour chaque programme, par la production de deux documents :

- en annexe au projet de loi de finances, un projet annuel de performances comprendra une description des engagements du ministre concerné, orientée vers une évaluation pluriannuelle et réalisée à partir des éléments constitutifs du programme (présentation des actions du programme, de leurs coûts, de leurs objectifs et de leurs résultats) ;

- en annexe au projet de loi de règlement, un rapport annuel de performances donnera un compte rendu de la performance du programme (rappel des objectifs, des résultats attendus, des indicateurs choisis et des coûts prévus et présentation des résultats obtenus et des coûts effectifs).

1.- Les objectifs et les indicateurs du budget général

Pour trois programmes sur les quatre, les objectifs et les indicateurs sont rattachés à l'ensemble du programme : le programme « Patrimoines » se voit attribuer dix objectifs et vingt indicateurs, le programme « Transmission des savoirs et démocratisation de la culture » a reçu sept objectifs et neuf indicateurs, tandis que quatre objectifs et six indicateurs ont été associés au programme « Recherche culturelle et culture scientifique ».

Pour le programme « Créations », en revanche, il y a deux niveaux d'objectifs et d'indicateurs : quatre objectifs et dix indicateurs sont présentés avec l'ensemble du programme, mais à chacune des quatre actions sont rattachés entre un et trois objectifs et entre un et quatre indicateurs. Certains objectifs et indicateurs se retrouvent aux deux niveaux, sous des formulations voisines : c'est le cas de l'objectif « assurer la pérennité des circuits indépendants de distribution des produits culturels » que l'on retrouve auprès de l'action « Économie des professions et des industries culturelles » au sein de l'objectif « conforter la diversité de l'offre culturelle ».

Si quelques uns des objectifs rattachés au programme sont transversaux par rapport aux actions, d'autres pourraient tout aussi bien être reliée à une action en particulier. Finalement, ces deux niveaux n'apportent rien, sinon un sentiment de désordre. Un effort de coordination de la présentation des différents programmes mériterait d'être entrepris, afin d'éviter les doublons et les risques d'incohérence.

Les indicateurs rendent parfois plus compte de l'activité du service ou des moyens mis en œuvre que de leurs résultats. C'est le cas par exemple de la part des collections des centres des archives nationales « convenablement » conditionnées ou du nombre de musées de France ayant un plan de conservation préventive validé dans l'année, rapporté au nombre de musées de France. Cet indicateur serait plus significatif si le dénominateur était le nombre de musées dépourvus de plan de conservation. Mais, dans l'ensemble, ils ont été bien choisis. Ainsi, le taux d'accessibilité du public aux collections ou l'évolution de la part du chiffre d'affaires des industriels français à l'exportation constituent des indicateurs intéressants. Votre Rapporteur spécial estime que les indicateurs relatifs à l'efficacité de la politique en faveur de l'élargissement des publics mériteraient néanmoins d'être améliorés et complétés.

Il faut aussi souligner l'existence de cinq objectifs et indicateurs relatifs à l'efficacité de la gestion des ressources (et présentés comme relevant du « point de vue du contribuable »), qui sont répartis entre les quatre programmes. Il s'agit d'accroître la participation financière des partenaires publics ou privés à l'effort de préservation des patrimoines (programme 1), d'augmenter la fréquentation du public dans les lieux culturels et d'encourager les politiques d'acquisition des collectivités territoriales (programme 2), de maîtriser le coût des fonctions de soutien (programme 3) et d'améliorer la part des ressources propres des établissements publics diffusant la culture scientifique et technique (programme 12).

2.- Les objectifs et les indicateurs du compte d'affectation spéciale

Dans la mesure où la préfiguration de la nouvelle présentation budgétaire dès le projet de budget pour 2005 ne concerne que les crédits du budget général, il n'y aura pas d'avant-projet annuel de performance pour cette mission en 2004. Néanmoins, les objectifs et les indicateurs proposés par le ministère de la culture ont été transmis à votre Rapporteur spécial. Ils figurent dans le tableau suivant.

Le nombre, la diversité et la pertinence des objectifs et des indicateurs sont satisfaisants ; ils rendent compte de l'ensemble des actions menées par le CNC. On peut néanmoins regretter qu'ils portent presque exclusivement sur l'efficacité socio-économique des politiques conduites, tandis que la qualité du service rendu à l'usager et l'efficacité de la gestion des moyens sont assez négligées.

D.- LES EXPÉRIMENTATIONS EN 2004 ET 2005

L'article 7 de la loi organique relative aux lois de finances du 1^er août 2001 prévoit une présentation des crédits du budget général selon les principes retenus par cette même loi (fongibilité asymétrique des crédits, définition des programmes, plafonds d'emplois...) lors de la discussion devant le Parlement du projet de loi de finances pour 2006.

Dans cette perspective, le ministère de la culture a conduit une première expérimentation concernant la direction régionale des affaires culturelles (DRAC) de Rhône-Alpes en 2004. Celle-ci va être approfondie, et étendue à sept autres régions en 2005.

1.- La première expérience de fongibilité conduite en 2004

L'expérimentation conduite en 2004 concernait la fongibilité des crédits de personnel, de fonctionnement et d'interventions à la disposition de la DRAC de Rhône-Alpes. Le ministère de la culture présente les objectifs de cette expérimentation comme relevant de trois ordres :

- préfigurer les nouveaux modes de gestion des emplois et des crédits issus de la mise en œuvre de la loi organique (fongibilité asymétrique et règles de report, notamment), tout en permettant aux responsables locaux que sont les directeurs des DRAC de mobiliser avec une efficacité accrue les moyens mis à leur disposition ; ces modes de gestion s'inscrivent dans la politique générale d'amélioration du service rendu au public et de maîtrise des coûts, objectifs qui s'inscrivent clairement dans le cadre de la réforme de l'État ;

- réformer le dialogue de gestion entre les directions régionales et l'administration centrale, en favorisant une participation plus en amont des DRAC, et réviser le pilotage national en s'appuyant sur la directive nationale d'orientation et sur la mise en place progressive des tableaux de bord des DRAC ;

- améliorer le pilotage de la direction régionale expérimentatrice, en mettant en œuvre localement le plan national de développement du contrôle de gestion et en développant la culture de gestion par des actions de formation et de sensibilisation.

L'expérimentation n'avait donc pas pour objet de tester la globalisation des crédits, puisque les directions régionales la pratiquent depuis quatre ans, mais plutôt de mesurer l'impact de la répartition des crédits globalisés de la DRAC en budgets opérationnels de programme étanches.

Ainsi, la DRAC de Rhône-Alpes a-t-elle disposé de trois enveloppes globales et fongibles : la première pour la connaissance, la préservation, l'enrichissement et la promotion des patrimoines (9,7 millions d'euros, sur le chapitre 39-01) ; la deuxième pour le développement et la diffusion de la création (38 millions d'euros, que le chapitre 39-02) ; la troisième pour la transmission des savoirs et la démocratisation de la culture (14,2 millions d'euros, sur le chapitre 39-03). La gestion de chacune de ces enveloppes doit obéir aux règles suivantes :

- conformément au principe de la fongibilité asymétrique prévu par la loi organique, les crédits de personnel (inscrits, pour chaque chapitre globalisé, dans un article spécifique) constitueront le plafond des dépenses de cette nature ;

- les recrutements seront encadrés dans un plafond d'emplois et de masse indiciaire ;

- les reports de 2004 à 2005 seront limités à  5 % de l'enveloppe initiale ;

- les crédits des chapitres globalisés seront susceptibles d'être soumis aux mesures de régulation budgétaire (gel et annulation de crédits).

En contrepartie de la liberté de gestion offerte par la globalisation, la DRAC de Rhône-Alpes s'est engagée à développer un contrôle de gestion. L'administration centrale lui a fixé une liste d'objectifs à atteindre, validée fin 2003. Il aurait été plus conforme à l'esprit de la loi organique de faire figurer cette liste en annexe au projet de loi de finances, de manière à associer le Parlement à l'évaluation de l'expérimentation proposée. La liberté de gestion créée par la globalisation devrait en effet avoir pour corollaire l'engagement devant le Parlement sur des objectifs, mesurés par des résultats évaluables.

Il semble qu'il soit encore trop tôt pour tirer un réel bilan de l'expérimentation.

Interrogé par votre Rapporteur spécial, le ministère a indiqué que « le premier semestre d'expérimentation a permis de mettre en évidence la nécessité de définir, d'accompagner et d'encadrer la nouvelle responsabilité du directeur régional en matière de gestion des emplois et de la masse salariale. De ce point de vue, si les outils de pilotage ont dû être élaborés au niveau déconcentré, la DRAC a tiré les premiers bénéfices d'une fongibilité des dépenses de personnel au sein du Titre II LOLF ».

2.- L'extension de l'expérimentation proposée en 2005

Les nouvelles expérimentations proposées pour 2005 ne concernent plus une seule, mais huit DRAC. Elle tient compte de la création d'un quatrième programme, alors que la précédente n'en comportait que trois. En outre, pour cinq DRAC, elle englobe les crédits d'investissement, alors que l'expérimentation conduite en Rhône-Alpes ne concernait que les dépenses ordinaires.

Figure donc sur les chapitres 39-04 à 39-07 la globalisation des crédits de fonctionnement et d'intervention destinés aux DRAC d'Aquitaine, d'Île-de-France et de Languedoc-Roussillon, chaque chapitre correspondant à un programme. Ces trois DRAC étaient volontaires pour réaliser une expérimentation mais ont préféré, notamment du fait de leur taille, procéder par étape en ne globalisant, dans un premier temps, que les dépenses ordinaires.

Les chapitres 59-04 à 59-07 regroupent quant à eux, par programme, l'ensemble des moyens des cinq DRAC (Basse-Normandie, Picardie, Rhône-Alpes, Midi-Pyrénées, Poitou-Charentes) qui ont accepté de simuler la situation qui s'imposera à toutes à compter du 1^er janvier 2006. Votre Rapporteur spécial suivra cette expérimentation avec attention.

Dans tous les cas, la répartition par article est purement indicative. Les transferts de crédits au profit des chapitres d'expérimentation ont été calculés en appliquant des clés de passage à des masses de crédits, estimées à partir de la consommation de chaque DRAC sur les huit dernières années, elle-même pondérée en fonction des grosses opérations en cours dans chaque région.

On notera que la globalisation des crédits relative aux DRAC de Basse-Normandie, de Midi-Pyrénées, de Picardie, de Poitou-Charentes et de Rhône-Alpes inclut les moyens de personnels et de fonctionnement des services départementaux de l'architecture et du patrimoine. Il s'agit d'expérimenter la mise en place d'un pôle « architecture et patrimoine » au niveau régional.

Si ces expérimentations compliquent singulièrement la lecture des documents budgétaires, elles sont absolument indispensables à la préparation des nouveaux modes de gestion qui devront être généralisés en 2006. La présentation que le ministère de la culture a faite du projet de budget repose sur une analyse des crédits à structure constante, avant les transferts induits par ces expérimentations. Le recoupement des chiffres entre les différentes sources est extrêmement difficile, mais cette opacité, relative, n'est que transitoire. La présentation du budget pour 2006 sera nettement plus claire, la période transitoire étant alors achevée.

IV.- LA MODERNISATION DE L'ADMINISTRATION DE LA CULTURE

Par circulaire du 25 juin 2003, le Premier ministre a demandé à chaque ministre de préparer une stratégie de réforme, en procédant notamment à un examen systématique des missions poursuivies et des structures chargées de mettre en œuvre ces missions. Jean-Jacques Aillagon en avait, dès lors, fait une de ses priorités. La réorganisation des services transversaux du ministère et celle de la Réunion des musées nationaux ont constitué la première étape de cette réforme, en 2004. De nouvelles orientations ont été dégagées pour 2005, qui concernent l'administration centrale comme les services déconcentrés.

A.- LA RÉORGANISATION DES SERVICES

1.- La réorganisation, en 2004, des services transversaux du ministère

Ainsi qu'il l'avait annoncé dans sa stratégie de réforme, le ministère de la culture et de la communication a entrepris une réorganisation de ses services. Il s'agissait, en 2004, de mettre en œuvre la réorganisation des services transversaux de l'administration centrale du ministère.

La direction de l'administration générale s'est vue renforcée dans son rôle de pilotage. En effet, le renforcement des fonctions traditionnelles de pilotage de cette direction au sein du ministère, que ce soit sur le plan administratif, financier ou juridique, devait être accompagné du développement de ses fonctions de pilotage de réseaux : celui des établissements publics et celui des directions régionales des affaires culturelles (DRAC).

Par ailleurs, les grands chantiers de modernisation en cours, pilotés notamment au niveau interministériel, ont justifié la création de deux missions dédiées d'une part à la modernisation et à la réforme de l'État et d'autre part au contrôle de gestion.

Il est aussi apparu indispensable de créer un pôle de ressources et de coordination significatif, en particulier en matière d'éducation et d'enseignements artistiques, d'études et de recherches, de politique des publics et d'action internationale. C'est l'objet de la nouvelle délégation au développement et aux affaires internationales qui jouera désormais un rôle de coordination en matière de formation, d'éducation et d'enseignement artistiques, notamment vis-à-vis du ministère de l'éducation nationale, de l'enseignement supérieur et de l'Europe. Elle est issue du regroupement, opéré par le décret n° 2004-822 du 18 août 2004, de la délégation au développement et à l'action territoriale et du département des affaires internationales.

La nécessaire prise en compte des questions liées au mécénat a justifié la constitution en son sein d'une mission spécifique. En outre, il a semblé cohérent de regrouper au sein de cette délégation les missions de recherche et d'études ainsi que le suivi et la coordination de la politique des publics. Enfin, l'intégration de l'action internationale, assurée actuellement par le département des affaires internationales, est un élément décisif dans la mesure où elle constitue une dimension essentielle de l'ensemble du champ d'action de la nouvelle délégation.

En revanche, le transfert au ministère de la culture et de la communication de la direction du développement des médias, qui relève du Premier ministre mais est mise à la disposition du ministère chargée de la communication, n'a pas été réalisé, malgré le souhait formulé dans le cadre de la stratégie ministérielle de réforme.

L'intégration de la direction du développement des médias dans l'administration centrale du ministère de la culture (qui suppose un transfert de ses personnels et de son budget) serait pourtant souhaitable dans la mesure où elle faciliterait les synergies, notamment sur les questions de propriété littéraire et artistique et sur les sujets européens. Les liens entre les secteurs du cinéma et de l'audiovisuel ou ceux du livre et de la presse s'en trouveraient aussi renforcés.

De surcroît, dans la perspective de la mise en œuvre de la loi organique relative aux lois de finances, un tel rapprochement serait de nature à créer des blocs de compétences et des programmes cohérents, tout en respectant le principe selon lequel le responsable d'une politique est affectataire des moyens de celle-ci.

2.- L'imminence du déménagement d'une partie de l'administration centrale

L'immeuble des Bons Enfants sera achevé et remis au ministère de la culture et de la communication à la mi-décembre 2004. Commencée en janvier 2002, sa réalisation aura coûté 67,98 millions d'euros, dont 58,85 millions d'euros pour les travaux eux-mêmes, 6,86 millions d'euros pour la maîtrise d'œuvre et 2,27 millions d'euros au titre de la maîtrise d'ouvrage et des dépenses diverses.

Il est prévu que l'emménagement du personnel aux Bons Enfants commence le 6 janvier 2005 par la direction de l'administration générale et une partie de la délégation au développement et à l'action internationale. Il devrait se poursuivre le 13 janvier par une partie de la direction de l'architecture et du patrimoine et la direction du livre et de la lecture, et s'achever le 20 janvier par les derniers services de la délégation et de la direction dont l'installation aura commencé auparavant.

Dès la seconde quinzaine de décembre 2004, les archives auront commencé à être installées au second sous-sol de l'immeuble. Le déménagement des fonds documentaires de l'ensemble des directions s'effectuera parallèlement, à partir du 3 janvier 2005.

L'inspection générale de l'architecture et du patrimoine et la délégation aux arts plastiques pourront s'installer au 3 rue de Valois à partir du 27 janvier 2005.

Les autres services seront maintenus sur leur site actuel :

- le ministre et son cabinet, le département de l'information et de la communication, au 3 rue de Valois ;

- l'inspection générale de l'administration des affaires culturelles, 3 Place de Valois ;

- la direction des musées de France et la délégation générale à la langue française et aux langues de France, rue des Pyramides ;

- la direction de la musique, de la danse, du théâtre et des spectacles, rue St Dominique ;

- la direction des archives de France, rue des Francs-Bourgeois ;

- le département des systèmes d'information, à St Cyr, dans les Yvelines.

Votre Rapporteur spécial estime que ce déménagement et la prochaine entrée en vigueur de l'ensemble des dispositions de la loi organique relative aux lois de finances doivent être propices à la réalisation de gains d'efficacité dans le fonctionnement et la gestion du ministère de la culture.

Des efforts doivent être réalisés pour mieux évaluer l'efficacité de l'action du ministère et de ses agents, et pour tenir compte des résultats obtenus dans le traitement accordé à ces derniers.

3.- Les voies de réforme pour 2005

S'agissant de l'administration centrale, la réorganisation de la direction de l'architecture et du patrimoine constituera une importante restructuration qui conduira à la fusion de plusieurs sous-directions. Elle doit permettre de renforcer les fonctions transversales au sein de la direction, de développer la transversalité en matière patrimoniale et de mieux assurer la visibilité des missions en matière architecturale. Ainsi, la direction comprendra, à côté d'un secrétariat général, une sous-direction de l'architecture et du cadre de vie, une sous-direction de l'enseignement de l'architecture, de la formation et de la recherche, une sous-direction de l'archéologie, de l'ethnologie, de l'inventaire et du système d'information et enfin une sous-direction des monuments historiques et des espaces protégés.

L'autre objectif pour l'administration centrale du ministère est de mettre en place un secrétariat général. Votre Rapporteur spécial encourage cet effort de rationalisation, qui assurera sans doute une meilleure cohésion des directions et des services. La récente réforme de la direction de l'administration générale le préfigure d'ores et déjà : la direction assure en effet l'ensemble des fonctions support (financières, gestion du personnel, juridiques, informatiques). Elle est désormais chargée du pilotage des services déconcentrés. Elle comprend par ailleurs une équipe qui assure les chantiers stratégiques liés à la réforme de l'État (modernisation et réforme de l'État, loi organique, contrôle de gestion). Il conviendra désormais de développer ses attributions de pilotage stratégique auprès du ministre, rôle particulièrement nécessaire dans le cadre de la mise en œuvre des programmes de la loi organique, et d'en faire à ce titre le secrétariat général du ministère.

Par ailleurs, dans le cadre de la réforme de l'administration territoriale de l'État et des nouvelles dispositions de la loi relative aux responsabilités locales, le ministère de la culture et de la communication souhaite réformer l'organisation de ses services déconcentrés chargés des missions dans le domaine de l'architecture et du patrimoine, en l'occurrence les directions régionales des affaires culturelles et les services départementaux de l'architecture et du patrimoine. Après une mise à plat des missions de ces services, l'objectif est de redéfinir le niveau le plus opportun de leurs interventions respectives.

Votre Rapporteur spécial salue les efforts engagés depuis 2002 pour rendre plus rigoureuse la gestion du ministère, notamment par le renforcement du contrôle de gestion et l'amélioration de la connaissance des besoins en matière de crédits d'investissement. Ce mouvement doit absolument devenir une priorité, au niveau central comme dans les services déconcentrés.

La gestion des crédits d'investissement en autorisations de programme seulement était tenable lorsque les reports de crédits de paiement étaient abondants. Il a été mis fin à cette situation déplorable et à la logique d'affichage qui a trop longtemps été celle du ministère de la culture.

Ce dernier doit désormais gérer au mieux ces crédits de paiement et être en mesure de chiffrer précisément ses besoins pour éviter de se retrouver en cessation de paiement en fin, voire en cours, d'année, comme cela risque, hélas, d'être le cas dans certaines régions d'ici quelques semaines. Votre Rapporteur spécial ne cache pas son inquiétude, tout en restant confiant en l'attention apportée à ce problème par le ministre.

B.- LA RÉFORME DES MUSÉES NATIONAUX

Devant le développement culturel et économique que les musées nationaux ont connu au cours des vingt dernières années, il est apparu nécessaire d'engager une réorganisation du dispositif associant ces musées à la Réunion des musées nationaux (RMN). Celle-ci assure, en effet, depuis sa création en 1985, un rôle de coordination et de mutualisation des moyens de l'ensemble des musées. Depuis 2002, des efforts ont été entrepris pour redresser la situation financière de l'établissement public et pour le réorganiser. Ils ont notamment tiré les conséquences des constatations formulées par la Cour des comptes en février 2003.

L'objectif de la réforme est triple :

- accroître l'autonomie des plus grands musées pour leur donner pleinement les moyens de mener une politique culturelle dynamique et responsable ;

- moderniser le dispositif d'acquisition d'œuvres d'art des musées dans le sens d'une amélioration de leur capacité d'achat ;

- réformer et moderniser la RMN.

Après avoir renforcé l'autonomie du musée du Louvre et du musée et du domaine national de Versailles (établissements publics depuis, respectivement, 1992 et 1995), le ministère entend clarifier le rôle de la RMN. Désormais directement gestionnaires de leurs recettes de visite, et par conséquent moins subventionnés, ces deux musées sont responsables de la politique d'acquisition pour les collections nationales. C'est dans cette même perspective que, à compter du 1^er janvier 2004, deux autres grands musées nationaux ont été transformés en établissements publics : le musée d'Orsay (auquel est adjoint le musée Hébert) et le musée Guimet. Le musée national Eugène Delacroix a par ailleurs été rattaché au musée du Louvre.

Les deux contreparties attendues de cette plus grande autonomie sont, d'une part, une meilleure participation des musées aux priorités politiques du ministère (en matière d'accueil des publics, de participation à l'action territoriale et de contribution à des actions de coopération internationale) et, d'autre part, la modernisation des modes de gestion, à travers la conclusion de contrats d'objectifs et de moyens pluriannuels (sur le modèle de celui qui a été signé avec le musée du Louvre le 17 avril 2003).

S'agissant de la réforme de la procédure d'acquisition des œuvres d'art, tous les musées organisés sous forme d'établissements publics peuvent désormais procéder, au nom de l'État, aux acquisitions de biens culturels destinés à entrer dans les collections nationales. Au-dessous des seuils fixés par l'arrêté du 23 janvier 2004, ils peuvent le faire directement. Au-dessus, est requis l'avis du conseil artistique des musées nationaux, dont la composition a été légèrement resserrée et inclut plus de responsables des musées nationaux aux côtés des personnalités qualifiées. Pour les musées du Louvre et d'Orsay, 20 % des droits d'entrée aux collections permanentes sont affectés aux acquisitions, ce qui constitue une garantie nouvelle pour le volume de crédits consacré aux achats.

Cette restructuration des grands musées induit une réforme de la RMN. Les transferts de compétences au profit des musées nationaux ont conduit à la cessation totale, à partir du 1^er janvier 2004, de tout prélèvement de la RMN sur les musées du Louvre, de Versailles, d'Orsay et de Guimet. En conséquence, la subvention de l'État à ces établissements publics a été réduite à due concurrence, et le montant correspondant est versé à la RMN pour qu'elle assure le financement de ses activités de service public.

En outre, la RMN, dont les services ont été entièrement réorganisés en 2004, se recentre sur trois missions majeures : l'édition des musées nationaux, la diffusion de leurs collections et l'organisation des grandes expositions nationales.

Une exception a été introduite à ce principe par la décision de juin 2004 de transférer au musée du Louvre les éditions scientifiques relatives à ses collections, jusqu'ici assurées par la RMN. Cette dernière demeure l'opérateur principal du ministère de la culture en matière d'expositions : elle est chargée de leur organisation directe aux Galeries nationales du Grand Palais, de leur co-organisation avec les musées nationaux pour les expositions sur les sites tels que le musée d'Orsay, le Louvre, Versailles, mais aussi en partenariat avec les collectivités territoriales et les institutions étrangères.

Cette modernisation des musées nationaux doit s'opérer sans générer de dépenses supplémentaires. Elle se traduit par un décroisement des financements entre la RMN et les établissements publics. Les activités d'exposition et d'édition de la RMN seront financées en 2005 par une subvention de fonctionnement de 11,38 millions d'euros (11,48 millions d'euros en 2004) et ses acquisitions par une dotation de 3,33 millions d'euros, l'établissement continuant d'assurer cette mission ainsi que celle de la gestion du droit d'entrées pour les services à compétence nationale. Votre Rapporteur spécial y sera très attentif tout au long de l'année 2005.

Le projet de budget pour 2005 prévoit des transferts de crédits de 0,14 million d'euros, entre les subventions aux établissements publics, liés au solde des emplois non budgétaires de la RMN attribués aux musées du Louvre, d'Orsay et Guimet. Deux emplois non budgétaires, les crédits correspondants et les moyens de fonctionnement associés, soit 500.000 euros, passent aussi de la RMN au musée du Louvre suite au rattachement d'une partie des éditions de la RMN à ce musée. Parallèlement, 416.000 euros sont transférés de la dotation des musées de France à la subvention de fonctionnement de la RMN pour tenir compte du rattachement des Galeries nationales du Grand Palais à la RMN à compter du 1^er août 2005. Ces mouvements, associés à l'actualisation de la masse salariale, expliquent la baisse de la dotation de fonctionnement de la RMN de 0,1 million d'euros.

CHAPITRE II : LES TROIS VOLETS DE LA POLITIQUE CULTURELLE

Depuis 1996, le ministère de la culture s'est efforcé de présenter ses crédits en fonction des différentes finalités assignées à sa politique. Pour 2005, la présentation du budget de la Culture par objectif de dépense repose encore, et pour la dernière fois, sur une ventilation en quatre agrégats et dix-neuf composantes, fondée sur l'organisation administrative du ministère. Si elle présente quelques similitudes avec la maquette de présentation des crédits appliquant les nouvelles règles organiques, elle s'en distingue notamment par l'importance des services communs. Le fait que les dotations des chapitres d'expérimentation ne sont pas réparties entre les composantes empêche toute comparaison entre les crédits affectés à ces dernières, entre 2004 et 2005.

I.- LE DÉVELOPPEMENT CULTUREL ET LES SPECTACLES

Cet agrégat regroupe les actions en faveur du développement culturel, de la musique, de la danse, du théâtre et des spectacles, du cinéma et de la langue française. Contrairement à la pratique des années antérieures, le montant des crédits de personnel correspondant aux agents affectés à l'une ou l'autre de ces composantes n'a pas été calculé. Les moyens globaux indiqués ne tiennent donc pas compte de ces crédits. Fournis par le ministère de la Culture, ils englobent les dépenses ordinaires hors personnels et les autorisations de programme ouvertes au titre des dépenses en capital. Il s'agit donc de moyens d'engagement.

Votre Rapporteur spécial regrette cette forme de présentation et l'incapacité actuelle du ministère à compter en crédits de paiement. Il ne doute pas que la mise en œuvre de la loi organique relative aux lois de finances mette un terme à cette pratique, comme il le vérifiera sans doute dès l'an prochain.

A.- L'EFFORT EN FAVEUR DU SPECTACLE VIVANT

La direction de la musique, de la danse, du théâtre et des spectacles (DMDTS) a pour mission essentielle d'encourager la création et le renouvellement des formes d'expression artistique, de soutenir la diffusion des œuvres du spectacle vivant sur le territoire national et de démocratiser l'accès aux œuvres et aux pratiques artistiques. Hors dépense de personnel, les moyens destinés au spectacle vivant sont estimés pour 2005 à 753 millions d'euros. La rémunération des agents spécifiquement dédiés aux spectacles vivants devait représenter, en 2004, un coût global de 19 millions d'euros.

Le soutien à la création et à la diffusion

La DMDTS favorise la création, notamment par le biais de commandes, d'aides aux projets (montage, traduction d'œuvres) et de résidences d'artistes, et soutient les formes nouvelles d'expression artistique (musiques actuelles, arts de la piste, arts de la rue). Elle finance également les recherches liées à la création musicale.

La politique d'aide à la création et au soutien d'œuvres s'appuie sur un réseau constitué de :

- huit établissements publics :

· l'Opéra National de Paris (730.000 spectateurs, 350 représentations en 2003-2004) et 5 théâtres nationaux ⁽⁹⁾ (588.751 spectateurs pour 1.354 représentations et 67 spectacles) pour lesquels l'État a attribué, en fonctionnement, pour 170,9 millions d'euros en 2004 (y compris la dotation aux caisses de retraite) ;

· la Cité de la Musique qui comprend un musée (près de 150.000 visiteurs en 2003) et une salle de concerts (124.000 spectateurs en 2000) et qui a reçu de l'État, en 2004, une subvention de fonctionnement de 23,1 millions d'euros et une subvention d'équipement de 1,8 million d'euros ;

· l'Établissement public du parc de la grande halle de la Villette (en 2003, 3,7 millions de visiteurs, dont 180.000 ayant participé aux manifestations culturelles), qui a bénéficié de 21 millions d'euros de subvention de fonctionnement en 2004 ;

- 38 centres dramatiques nationaux et régionaux, 19 centres chorégraphiques, 13 maisons d'opéra de production, 24 orchestres permanents, 69 scènes nationales, 15 centres et studios de création et de diffusion, à hauteur d'environ 180 millions d'euros d'aides de l'État en 2003 ;

- environ 860 compagnies dramatiques et chorégraphiques, pour près de 37 millions d'euros en 2003, et 250 ensembles musicaux indépendants, pour 9,5 millions d'euros.

1.- La poursuite de la progression des moyens

La progression sensible (+ 4,3 % à structure constante) des crédits d'intervention poursuit la hausse enregistrée ces dernières années. 66 millions d'euros supplémentaires ont été ouverts pour le spectacle vivant entre 2002 et 2005. Comme votre Rapporteur spécial l'a indiqué, ces interventions seront orientées en priorité vers l'emploi et la professionnalisation, l'articulation plus dynamique des moyens alloués à la création et à la diffusion des œuvres, et à l'élargissement des publics.

Les crédits d'investissement, à hauteur de 32,36 millions d'euros, contribueront au rééquilibrage des lieux de production, de diffusion et d'enseignement à travers tout le territoire et en termes de disciplines. Ils sont destinés au cofinancement de projets soutenus par les collectivités locales dans les domaines de la formation, de la production et de la diffusion du spectacle vivant.

Les moyens globaux alloués aux établissements publics nationaux du spectacle vivant progresseront de 5 %, après l'augmentation de 6,2 % enregistrée en 2004, au profit de :

- la fin de la réforme du statut des enseignants des deux conservatoires supérieurs de musique et de danse, qui constitue un des éléments essentiels du plan de réorganisation de l'enseignement supérieur. Près de 1,1 million d'euros lui sera consacré ;

- les grands établissements de production du spectacle vivant (voir tableau suivant), dont les dotations seront renforcées (+ 4 millions d'euros à structure constante) pour faire face à l'actualisation de leurs charges et préserver leur capacité de production.

6,07 millions d'euros constitueront la première subvention de fonctionnement accordée à l'établissement public de l'Opéra comique, qui verra le jour en 2005.

Votre Rapporteur spécial salue le projet visant à rénover et réaménager la salle Pleyel pour lui permettre d'atteindre les normes de qualité artistique et d'accueil du public compatibles avec les ambitions d'une salle de concert de rayonnement international, conformément aux propositions formulées par Bernard Auberger et Philippe Belaval à la suite de leur mission d'expertise. Les travaux devraient débuter en 2005 et la salle Pleyel rouvrir au second semestre 2006.

Il souhaite par ailleurs attirer l'attention du ministre de la culture sur la situation de l'orchestre Lamoureux, qui rencontre de grosses difficultés depuis qu'il ne bénéficie plus d'aucun financement, ni public ni privé. Depuis plus d'un an, les musiciens professionnels qui le composent jouent de manière bénévole pour assurer la pérennité d'un orchestre dont la qualité et l'histoire justifient largement qu'il bénéficie d'un soutien du ministère de la culture, prélude probable à une aide significative de la Ville de Paris, dont on s'étonne de la suppression.

2.- Les solutions apportées aux problèmes posés par le nouveau régime d'assurance chômage des intermittents du spectacle

Le conflit dit des « intermittents du spectacle » trouve sa source dans l'accord sur l'indemnisation du chômage des techniciens et artistes intermittents du spectacle, signé par les partenaires sociaux gestionnaires de l'UNEDIC, le 26 juin 2003, et approuvé par le Gouvernement

a) Le nouveau système d'indemnisation

Pour la première fois depuis des années, le maintien des annexes relatives aux règles dérogatoires applicables aux artistes et aux techniciens du spectacle, du cinéma, de l'audiovisuel et de la radio, ne résulte pas d'un simple report mais d'un véritable accord impliquant les employeurs au niveau confédéral.

La solidarité interprofessionnelle est préservée. En effet, certains principes fondamentaux du régime, dérogatoires aux règles du régime général, sont maintenus : exigence de 507 heures d'affiliation, système des cachets, prise en compte pour cette affiliation des périodes de formation reçue, recours possible au contrat à durée déterminée d'usage pour les entreprises et les métiers concernés...

Les partenaires sociaux, devant l'accroissement du nombre d'allocataires depuis  dix ans, compte tenu des spécificités d'emploi de ces salariés et après avoir été dans l'impossibilité de réformer ces annexes, ont signé un accord modifiant fondamentalement le système. Cet accord a pour objectifs de :

- réduire le déficit des annexes : il a été décidé que les 507 heures nécessaires à une nouvelle affiliation devaient être intégralement effectuées dans le champ des annexes et sur une période réduite (11 mois en 2004, 10 mois pour les techniciens et 10,5 mois pour les artistes en 2005). Il a toutefois été accepté que, pour les artistes, 55 de ces heures soient des heures de formation donnée. L'ouverture des droits est ramenée à 243 jours (soit 8 mois) ;

- rapprocher les règles de ces deux annexes de celles du régime général tout en prenant en compte la spécificité des conditions d'emploi de ces salariés, caractérisées par une multitude de contrats courts et d'employeurs. Cette dernière caractéristique entraîne pour ce qui concerne l'assurance chômage une bien plus grande utilisation de la possibilité de cumuler dans un mois donné rémunération du travail et indemnité de chômage. Pour répondre à ces problématiques, a été mis en place le système dit du « décalage ». Celui-ci vise à adapter l'indemnité versée mensuellement à chaque allocataire à son niveau de vie théorique calculé sur la base des salaires perçus au cours de la précédente période d'ouverture de droits (salaire journalier de référence, le SJR). La formule de calcul adoptée permet de connaître mois par mois le nombre de jours indemnisables, déduits du capital de jours d'indemnisation et en décale le solde. De ce fait, contrairement au système précédent, la date à laquelle les droits seront reconsidérés n'est plus fixe, mais glissante jusqu'à épuisement des 243 jours. Lorsque l'ensemble des jours indemnisables est utilisé, la recherche des 507 heures se fait dans l'intervalle entre la date de demande de réadmission et la date d'ouverture de la précédente période de droits, sur la base d'intervalles de 10 ou 10,5 mois glissants. Ainsi, si l'on ne trouve pas les heures requises dans un premier intervalle de 10 ou 10,5 mois à compter de la date de fin du dernier contrat de travail, l'UNEDIC remontera à la date de fin du contrat précédent ;

- lutter contre la sous-déclaration des heures dans ces secteurs en incluant dans la formule de calcul de l'indemnité journalière une variable fondée sur le nombre d'heures travaillées (NHT) et déclarées. La modification de la formule comprend également un abaissement de la variable liée aux salaires perçus. Pour atteindre un même niveau d'indemnisation journalière que précédemment, il est donc nécessaire que la variable NHT vienne compenser la baisse de la variable SJR.

Le ministre de la culture, puis le Premier ministre ont attiré l'attention de l'UNEDIC sur la situation des personnes en congé maternité au cours d'un intervalle chômé de la période de référence. Une circulaire de l'UNEDIC du 18 mai 2004 a permis d'assimiler à du travail effectif, à raison de 5 heures par jour, les jours de congé maternité retenus par la sécurité sociale pour l'ouverture des droits aux prestations en espèces.

L'UNEDIC a aussi été saisi de la question des droits d'auteur et des droits voisins, dont la possibilité de cumul avec une allocation de chômage, possible sous l'empire de la précédente réglementation, avait disparu à la suite de la mise en œuvre du décalage de l'indemnisation en fonction des revenus de toute nature perçus pendant la période d'indemnisation. L'UNEDIC a, par circulaire du 31 mars 2004, abandonné toute incorporation des droits d'auteur dans le calcul du décalage, constatant l'impossibilité d'en vérifier, pour chaque allocataire, le montant.

b) Les mesures d'accompagnement

Outre les nouvelles règles d'indemnisation, ce régime a connu les avancées suivantes :

- la généralisation du guichet unique du spectacle vivant permettant aux employeurs non professionnels du spectacle d'effectuer simplement l'ensemble des formalités liées au contrat de travail et au paiement des cotisations sociales, auprès d'un interlocuteur unique ;

- la mise en place d'un plan de lutte interministériel contre les fraudes et le travail illégal ;

- la création d'un fonds provisoire, financé par l'État, et géré par l'UNEDIC, destiné à prendre en charge l'indemnisation des artistes et techniciens qui effectuent leurs 507 heures en 12 mois mais n'y parviennent pas dans les 11 mois prévus par le nouveau protocole. Ce fonds, doté de 20 millions d'euros, prend également en charge l'indemnisation des personnes en congé de maladie pour une durée supérieure à 3 mois. Il est opérationnel depuis le 1^er juillet 2004, à titre rétroactif au 1^er janvier 2004. Au 21 septembre, 0,96 million d'euros avait été payé au titre du « stock » constitué entre janvier et juin et au titre des nouveaux dossiers réglés en juillet et août ;

- le croisement des fichiers sociaux de l'UNEDIC, du régime de retraite complémentaire et de la caisse des congés spectacles dans un souci de vérification de la cohérence des déclarations effectuées auprès de ces organismes collecteurs de cotisations sociales ;

- la mise en place, au sein du conseil national des professions du spectacle, d'une commission pour l'emploi, chargée, à titre principal, d'une description statistique du secteur, sous l'angle de l'emploi, mais aussi des entreprises, à partir de l'ensemble des sources statistiques disponibles ;

- l'établissement d'instances régionales de concertation sur les secteurs du spectacle vivant et enregistré ;

- l'organisation d'un débat d'orientation au Parlement sur l'avenir du spectacle vivant, qui devrait se tenir le 7 décembre prochain.

B.- LE CINÉMA ET L'AUDIOVISUEL

Le Centre national de la cinématographie (CNC) gère le compte de soutien à l'industrie cinématographique et à l'industrie de programmes audiovisuels, ainsi que les dotations accordées par le ministère de la culture, plus particulièrement destinées au soutien de l'activité culturelle.

1.- Les crédits inscrits sur le budget général et le crédit d'impôt

Hors crédits de rémunération (soit environ 4 millions d'euros en 2004), l'enveloppe destinée au cinéma sur le budget de la culture est estimée, pour 2005, à 62,37 millions d'euros de moyens d'engagement, soit une hausse de 11 % par rapport à 2004, répartie pour moitié sur les crédits d'intervention et pour moitié sur les moyens d'investissement.

Les crédits d'intervention prévus pour 2005 sur le budget de la Culture atteindront 32 millions d'euros pour les crédits centraux, en hausse de 3,3 millions d'euros, auxquels s'ajouteront les dépenses déconcentrées dont le montant ne sera connu qu'après les conférences budgétaires avec les DRAC - elles dépassaient 6 millions d'euros en 2004 et sont estimées à près de 10 millions d'euros pour 2005 -. L'augmentation de la dotation ministérielle et des redéploiements de crédits permettront une progression importante des dotations destinées aux actions patrimoniales cinématographiques, à hauteur de 4,2 millions d'euros destinés à l'ouverture du site du 51 rue de Bercy.

Le CNC recevra aussi 8,4 millions d'euros d'autorisations de programme au titre de l'investissement, en 2005. 2,2 millions d'euros assureront la poursuite du plan de restauration des films anciens, 0,6 million d'euros est destiné au renouvellement de l'équipement des écoles nationales supérieures des métiers de l'image et du son, 4,3 millions d'euros à des travaux de construction aux Archives françaises du film (AFF), 0,25 million d'euros à des travaux de sécurité d'urgence réalisés par les AFF, 0,6 million d'euros à l'installation et aux équipements du site des AFF à la Bibliothèque nationale de France, et 0,3 million d'euros à la numérisation du fonds d'Images de la culture.

Par ailleurs, suite aux résultats positifs enregistrés par le dispositif de crédit d'impôt cinéma mis en place depuis le 1^er janvier 2004 (voir encadré suivant), le Gouvernement a décidé à la fois d'améliorer cette mesure, en relevant le plafond du crédit d'impôt afin d'intéresser les films français à gros budget dont la relocalisation est essentielle pour l'équilibre de la filière, et d'étendre le dispositif à l'audiovisuel. Ces mesures seront proposées dans le projet de loi de finances rectificative pour 2004.

L'objectif est de relocaliser en France les dépenses de tournage et de post-production en privilégiant en outre l'emploi permanent à l'intérieur de structures de production grâce à un meilleur financement de la production audiovisuelle. En effet, le crédit d'impôt ne sera pas accordé aux entreprises qui ont recours à des contrats de travail précaire pour des emplois non directement liés à la production d'une œuvre. Tout comme le crédit d'impôt cinéma, et sous la même forme, il sera accordé à tout producteur réalisant l'intégralité de ses dépenses de tournage et de post-production en France, et en employant en France tous ses techniciens collaborateurs de production et tous ses ouvriers. Le coût de l'amélioration du crédit d'impôt en faveur du cinéma et de son extension à l'audiovisuel est estimé à 40 millions d'euros, qui s'ajoutent aux 25 millions d'euros du dispositif créé en 2004.

Votre Rapporteur spécial est très favorable à ce type de dispositif qui permet d'accentuer la place de la culture comme moteur de la croissance française et d'accroître sa capacité à créer de l'emploi, tout en assurant le rayonnement culturel, dont le septième art est l'un des plus populaires ambassadeurs.

Le crédit d'impôt en faveur du cinéma

Les sociétés de production de films agréées par le Centre national de la cinématographie bénéficient, depuis le 1^er janvier 2004, d'un crédit d'impôt, déduit de leur résultat imposable ou, si ce résultat est trop faible, versé directement à l'entreprise par les services fiscaux, d'un montant proportionnel aux dépenses techniques de fabrication d'un film, sous réserve que la quasi-totalité de ces dépenses soit localisée en France. Le crédit d'impôt correspond à 20 % des dépenses, plafonné à 500.000 euros, ou 750.000 euros pour les films d'animation. Cet avantage est accordé à la condition que les techniciens collaborateurs de création et les ouvriers employés sur ces films soient de nationalité française ou résidents en France, et que les dépenses de tournage et de post-production soient françaises.

Entre le 1^er janvier et le 31 juillet 2004, 81 tournages de films majoritaires français ont commencé, au titre desquels 56 dossiers de crédit d'impôt ont été ouverts, soit 69 % du nombre des films et 64 % en volume financier (306 millions d'euros sur 481 millions d'euros). En 2002, seuls 89 films d'initiative française sur 163 auraient été éligibles (soit 54 %), pour 60 % du volume financier. Le dispositif a donc eu un impact rapide sur les choix des producteurs français.

En 2004, tous films confondus, la part des dépenses françaises représente 82 % des devis. Pour les films candidats au crédit d'impôt, cette part monte à 96 %, tandis qu'elle n'est que de 58 % pour les films n'en ayant pas fait la demande.

2.- Le compte de soutien financier de l'industrie cinématographique et de l'industrie audiovisuelle

Financé par des recettes prélevées sur le chiffre d'affaires des secteurs cinématographique et audiovisuel, le compte de soutien financier de l'industrie cinématographique et de l'industrie audiovisuelle institué en 1959, comme le ministère de la culture, est un compte d'affectation spéciale qui a pour mission de soutenir l'ensemble des secteurs économiques du cinéma, ainsi que, depuis 1986, la production audiovisuelle, et, depuis 1993, l'édition de vidéogrammes. Ce compte est divisé en deux sections, la première consacrée au cinéma, la seconde à l'audiovisuel.

Le lien existant entre ses recettes et ses dépenses permet son maintien après l'entrée en vigueur de l'article 21 de la loi organique du 1^er août 2001 qui limite le recours aux comptes d'affectation spéciale aux « opérations budgétaires financées par des recettes particulières qui sont, par nature, en relation directe avec les dépenses concernées ». Il constituera donc une mission « Cinéma et audiovisuel », composé d'un programme « Industries cinématographiques » et d'un programme « Industries audiovisuelles » (voir supra).

a) Les recettes du compte de soutien

La section « cinéma » est alimentée par les produits suivants :

- la taxe additionnelle au prix des places dans les salles de spectacles cinématographiques : acquittée par les spectateurs, cette taxe est directement liée à l'évolution de la recette « guichet » (et donc de la fréquentation en salle), et représente environ 11 % du prix du billet et est intégralement imputée sur la section « cinéma » du compte ;

- le prélèvement spécial sur le bénéfice résultant de la production, de la distribution ou de la représentation de films pornographiques ou d'incitation à la violence et la taxe spéciale sur les films pornographiques ou d'incitation à la violence produits par des entreprises hors de France : ces deux taxes, particulièrement dissuasives, sont d'un faible rapport ;

- 36 % de la taxe sur les diffuseurs télévisuels et 80 % de la taxe sur les encaissements réalisés au titre de la commercialisation des vidéogrammes, laquelle correspond à 2 % des ventes ; avant le 1^er juillet 2003, la part de la taxe sur les vidéogrammes au profit du soutien au cinéma était de 85 %, elle a été ajustée à la part effective des œuvres issues du cinéma dans les ventes.

Pour sa part, la section « audiovisuel » est alimentée par 64 % du produit de la taxe sur les services de télévision et 20 % du produit la taxe sur les vidéogrammes.

L'estimation des recettes pour 2005 a été faite à partir des hypothèses suivantes :

- le produit de la taxe additionnelle sur le prix des places de cinéma est évalué à 112,3 millions d'euros, soit une augmentation de 4,8 % par rapport au budget 2004, sur la base de 187 millions de spectateurs (contre 174 millions d'entrées en 2003) et une recette moyenne par spectateur de 5,74 euros (au niveau de celle constatée en 2003) ;

- le développement très rapide du DVD et l'élargissement de l'assiette de la taxe sur les vidéogrammes - prélevée depuis juillet 2003 au niveau du prix de détail, et non plus au niveau du prix éditeur - ont permis une croissance de cette recette de 42 % en 2004 ; elle devrait être stabilisée à 40 millions d'euros en 2005 ;

- liée à la progression des recettes publicitaires des chaînes hertziennes et des télévisions à péage, le produit de la taxe sur les services de télévision prélevée sur le chiffre d'affaires des diffuseurs télévisuels devrait augmenter de 3,5 %, pour atteindre 338 millions d'euros.

b) Les dépenses du compte de soutien

Gérés par le CNC, les crédits inscrits sur le compte de soutien sont ventilés en deux chapitres, l'un pour les interventions dans le domaine du cinéma, l'autre couvrant le champ audiovisuel.

Le chapitre consacré au cinéma finance les aides suivantes :

- les subventions et garanties de recettes, destinées au court métrage, aux industries techniques du cinéma, ainsi que les aides aux actions de promotion et d'expansion. On trouve sur cette ligne les aides sélectives versées au titre de la distribution ou les subventions aux grandes associations chargées de la promotion du cinéma français, comme Unifrance Film International ou le Festival International du Film de Cannes, qui est un ambassadeur efficace de notre rayonnement ;

- les avances sur recettes aux longs métrages (destinées à gager les avances consenties aux producteurs et sélectionnées par une commission spécialisée), l'aide au développement des longs métrages et les aides directes aux films ;

- les subventions et garanties de prêt à la production, la distribution et l'édition sur support vidéographique : il s'agit d'aides automatiques, calculées sur la base de barèmes particuliers en fonction des recettes constatées pour chaque film produit ou distribué ;

- les subventions et garanties de prêt à l'exploitation : subventions automatiques accordées aux exploitants de salles de cinéma, subventions particulières destinées aux salles « art et essai », et primes d'encouragement allouées aux exploitants pour leur action d'animation ;

- les aides sélectives aux exploitants : création et modernisation de salles, soutien aux salles classées « art et essai ».

Le chapitre « audiovisuel » comprend pour sa part :

- les aides automatiques ou sélectives à la production audiovisuelle, et les aides de réinvestissement complémentaires accordées aux entreprises de production audiovisuelle ;

- les dotations versées à l'Institut pour le financement du cinéma et des industries culturelles (IFCIC) pour lui permettre d'intervenir dans le secteur en garantie de prêts bancaires ;

- le financement du secteur des industries techniques de l'audiovisuel ;

- les aides versées à divers organismes assurant des actions de formation dans le secteur de l'audiovisuel et à TV France International, chargé de l'exportation des oeuvres audiovisuelles réalisées par des producteurs français.

L'évolution des dépenses du compte de soutien est retracée dans le tableau ci-dessous.

Sur chacune des deux sections, les frais de gestion versés au Centre national de la cinématographie ont été calculés en appliquant aux recettes prévues un taux forfaitaire de 4,6 %.

S'agissant du cinéma, sur un total, en hausse de 3,1 %, de 254 millions d'euros de dotation hors frais de gestion, les aides automatiques devraient représenter en 2005 une enveloppe estimée, sur une hypothèse de part de marché du film français de 35 %, à 160,5 millions d'euros, somme qui inclut les 3,5 millions d'euros du fonds de garantie de l'IFCIC. Concernant le soutien sélectif, les dotations 2005 progressent de 4,6 %. Pour faire face à une forte mobilisation des reports des années antérieures à 2004, il est nécessaire de prévoir une hausse de 0,73 million d'euros du domaine « promotion expansion ». Les aides en région sont consolidées en 2005. 1 million d'euros vient abonder l'avance sur recettes. Les industries techniques bénéficient d'une hausse de 0,3 million d'euros, alors que les autres aides restent stables. Enfin, le soutien sélectif à l'exploitation fait l'objet d'une remise à niveau pour tenir compte du développement des salles « art et essai ».

Pour ce qui concerne le secteur audiovisuel, sur un soutien global de 214 millions d'euros hors frais de gestion, soit une hausse de 3,4 %, le soutien automatique est stable par rapport à 2004, la réforme du compte de soutien permettant d'envisager l'affectation de la progression de recettes à de nouvelles dépenses, et le soutien sélectif s'élève à 53 millions d'euros, en progression de 15,2 %. Ces dotations intègrent deux dispositifs nouveaux en 2005 : les aides en région dans le domaine de l'audiovisuel, à travers le fonds d'aide à la création et à la production d'œuvre audiovisuelle, doté de 4 millions d'euros, et le fonds pour l'innovation audiovisuelle, qui sera doté de 3,3 millions d'euros et soutiendra la création audiovisuelle originale et innovante. Les industries techniques, l'aide à l'exportation et les activités de promotion des œuvres audiovisuelles bénéficieront aussi de dotations sélectives pour un montant de 7,2 millions d'euros.

3.- La mobilisation du Gouvernement en faveur de la baisse de la TVA sur le disque

Le Gouvernement a engagé, auprès des autorités européennes, une procédure visant à appliquer, aux disques et aux cassettes sonores, le taux réduit de TVA. La Commission européenne a été officiellement saisie le 24 juillet 2002, et le sujet a été évoqué à chaque réunion des ministres de la culture, et à chaque Conseil ECOFIN portant sur ce thème depuis juillet 2003, avec le soutien officiel de la Belgique, du Luxembourg et de l'Italie. Le rapport remis par M. François Léotard au Premier ministre en septembre 2003 a montré un relatif consensus en faveur de l'inclusion du disque dans l'annexe H de la sixième directive, à l'exception de l'Allemagne, et, dans une moindre mesure, du Danemark et de la Suède.

La Commission européenne n'a pas retenu cette proposition dans son projet de directive, mais a reconnu que la baisse de TVA pourrait contribuer à alléger partiellement les difficultés de l'industrie du disque. Elle laisse au Parlement européen et au Conseil le soin de statuer. Le débat reste donc ouvert.

Le principe d'une poursuite de l'action menée à Bruxelles pour la baisse de la TVA sur le disque, et de son application plus large aux services de distribution en ligne d'enregistrements et d'œuvres protégés, a été inscrit dans la « Charte d'engagement pour le développement de l'offre légale de musique en ligne, le respect de la propriété intellectuelle et la lutte contre la piraterie numérique », signée le 28 juillet 2004 par les fournisseurs d'accès à Internet, les professionnels de la musique et les ministres concernés.

Essentielle pour l'avenir de l'industrie du disque, l'application du taux réduit de TVA permettrait en effet de lutter contre la fraude et de favoriser la création en diversifiant les labels. Cette mesure serait juridiquement et économiquement fondée.

L'inscription du disque et des cassettes sonores à l'annexe H de la sixième directive répond aux objectifs du traité instituant la Communauté européenne dont les articles 151-1 et 151-4 stipulent que « la Communauté contribue à l'épanouissement des cultures des États membres dans le respect de leur diversité nationale et régionale, tout en mettant en évidence l'héritage culturel commun » et « la Communauté tient compte des aspects culturels dans son action au titre d'autres dispositions du présent traité, afin notamment de respecter et de promouvoir la diversité de ses cultures ». Cet objectif de diversité culturelle suppose que des mesures actives et concrètes, y compris fiscales, soient mises en œuvre. La résolution du Parlement européen sur les industries culturelles (2002/2127(INI)) confirme cette exigence puisqu'il est demandé à la Commission « de définir une stratégie cohérente et active visant à développer des instruments novateurs, flexibles et appropriés pour promouvoir la compétitivité des industries culturelles et créatrices européennes, basée sur les principes de l'avantage comparatif national, de la coutume régionale ou locale et de la diversité culturelle ». En tout état de cause, l'application du taux réduit resterait facultative pour tous les pays, l'inscription du disque dans l'annexe H de la sixième directive n'ayant aucun effet, ni pratique, ni juridique, ni économique, ni budgétaire.

En outre, les traités et les directives communautaires reconnaissent l'objectif de diversité culturelle : le livre, mais aussi les droits d'auteur, les droits voisins, les entrées aux spectacles peuvent déjà faire l'objet d'un taux réduit. Or, le disque est un bien culturel comme le livre, et il vient immédiatement après le livre en termes de consommation culturelle. Il doit donc bénéficier du même taux réduit.

Votre Rapporteur spécial tient à rappeler que toutes les études montrent que la consommation de disque est locale, et qu'il n'existe aucun risque de distorsion dans les échanges entre les pays appliquant la baisse et ceux qui ne l'appliquent pas. Les barrières linguistiques accentuent ce constat : 60 % de la production française est francophone. La Commission européenne le confirme indirectement : n'ayant produit aucune étude permettant d'établir un effet sur les échanges intracommunautaires, elle indique au contraire dans son projet de directive que les prix des disques sont déjà très différents selon les pays, sans effet sur les échanges.

Dans le cas de la France, le coût brut d'une baisse de TVA est évalué à 200 millions d'euros au maximum. Le coût net sera faible ou nul, car la répercussion de la baisse de TVA sur les prix de vente au détail se traduira par une forte croissance des ventes et la réintégration d'une part significative de l'économie parallèle. L'expérience de la baisse de TVA menée en 1987 confirme les expériences de simulations réalisées avec le concours des professionnels, et le haut niveau de piratage renforce la portée de cet argument.

Un prix élevé accroît la tendance à la restriction de l'offre au consommateur, et pénalise les courants culturellement les plus exigeants. Au contraire, les expériences de diminution des prix profitent surtout aux fonds de catalogue à rotation plus lente, plus coûteux à amortir, et qui concernent des courants moins porteurs (jazz, musique classique, contemporaine, musiques régionales, chansons à texte, etc...). La fragmentation du marché européen, par rapport au marché américain, renforce la nécessité d'avoir des prix de vente attractifs pour amortir les productions.

Les plus gros consommateurs de disques sont les populations jeunes, généralement dotées d'un pouvoir d'achat modeste, inférieur à celui des lecteurs de livres : l'achat de disques et de cassettes est le deuxième poste du budget des jeunes de 12-24 ans. Il serait donc injuste de maintenir un taux de taxe plus élevé pour cette catégorie de la population. En outre, le piratage et la contrefaçon, qui atteignent des niveaux très élevés, s'effectuent au détriment de la création, des intérêts économiques de l'industrie européenne, et se traduisent par des moins values fiscales importantes au titre de la TVA.

C.- LE DÉVELOPPEMENT CULTUREL ET L'ACTION INTERNATIONALE

La Délégation au développement et aux affaires internationales (DDAI), nouvelle structure du ministère créée par le décret n°2004-822 du 18 août 2004, est en charge de la promotion de la diversité culturelle aussi bien en France, dans le cadre du développement culturel, qu'à l'étranger.

1.- La politique de développement culturel

La politique de développement culturel concourt à la promotion de la diversité culturelle sur notre territoire. Elle comprend deux volets qui visent respectivement à :

- soutenir et animer les actions du ministère en faveur de la formation, de l'éducation et des enseignements artistiques et culturels ;

- assurer la coordination et le soutien des actions du ministère en matière de développement des pratiques culturelles et d'accès à l'art et à la culture pour les différents publics.

La mise en œuvre de cette politique implique un travail de coordination et d'impulsion à l'égard des directions régionales des affaires culturelles, des directions de l'administration centrale du ministère de la culture et de la communication et des établissements publics qui lui sont rattachés, des différents ministères partenaires, des collectivités locales et du milieu associatif.

Pour remplir ces missions, la DDAI disposera en 2005 d'un budget de 56,65 millions de francs.

La mission assurée par le ministère sur le thème de l'éducation artistique à l'intention des enfants et des jeunes consiste à :

- suivre et évaluer les différents dispositifs en la matière, en étroite coopération avec le ministère chargé de l'éducation nationale ;

- renforcer la mission éducative des institutions culturelles ;

- impulser et coordonner les actions de formation initiale et continue des enseignants et des intervenants ;

- soutenir la création et l'action de pôles nationaux et régionaux de ressources dans les différents domaines, à des fins de formation, d'édition et d'animation de réseau ;

- développer l'action culturelle à l'université ;

- suivre le protocole d'accord avec le ministère chargé de la jeunesse.

Au-delà de ses efforts en faveur des jeunes publics, le ministère de la culture mène une action destinée à permettre à tous les publics, quels que soient leur âge ou leur situation professionnelle ou personnelle, d'avoir accès à une pratique artistique et culturelle. Cela passe par la prise en compte des besoins des personnes handicapées, notamment en matière d'accessibilité des monuments et équipements culturels, des actions dans le milieu du travail, les prisons, les hôpitaux.

Cette politique volontariste du ministère s'exerce au travers de partenariats interministériels. Le montant total consacré par les DRAC aux partenariats interministériels pour le soutien à la diffusion culturelle (justice, santé, tourisme) et aux actions spécifiques en faveur des publics s'est élevé à 5,6 millions d'euros en 2003 et en 2004.

Par ailleurs, la DDAI encourage les nouveaux partenariats et les pratiques innovantes. Elle sollicite de nouveaux partenaires, telles les fédérations d'éducation populaire, avec lesquelles des conventions pluriannuelles ont été établies. Elle remplit un rôle de repérage et d'encouragement des nouvelles esthétiques et formes artistiques émergentes et de nouveaux rapports au public.

Le développement des espaces culture multimédia participe de cet objectif. Il s'est agi de constituer, au sein d'institutions culturelles existantes ou nouvelles, des lieux de fabrication et de diffusion de produits artistiques et culturels ouverts au public en utilisant l'approche et la mise en place des nouvelles technologies de l'information et la communication. Le montant alloué aux 130 espaces culture multimédia existants s'est élevé à 2,8 millions d'euros en 2003 et à 2,7 millions d'euros en 2004 avec pour objectif de consolider et de mettre en réseau les centres déjà créés.

Le ministère de la culture et de la communication est également, depuis 2001, le correspondant national de la Commission européenne pour l'organisation et la promotion de l'opération des Netd@ys. En 2003, 110 projets français ont reçu officiellement ce label, sur un total de plus de 500 projets labellisés au plan européen, ce qui a placé la France en première position.

Enfin, le ministère intervient en aidant à la construction ou l'aménagement d'équipements culturels de proximité, auxquels les directions régionales des affaires culturelles ont consacré 5,815 millions d'euros en 2003 et 3,304 millions d'euros en 2004, sur crédits d'investissement. Cet ajustement avait pour but de mettre les moyens à hauteur des capacités de consommation effective de ces crédits et d'assurer prioritairement le suivi des projets inscrits en contrats de plan.

Votre Rapporteur spécial, cette année encore, est particulièrement sensible au travail du ministère en matière de coordination des politiques culturelles sur l'ensemble du territoire national, visant à corriger les déséquilibres et à renforcer la concertation et le partenariat avec les collectivités territoriales.

Élaborée au niveau national à partir du schéma de services collectifs culturels rédigé en 2001, cette stratégie est déclinée et précisée chaque année dans la directive nationale d'orientation adressée aux DRAC. Elle est mise en œuvre au niveau régional et local par des négociations avec les différents niveaux de collectivité, et se traduit par l'exécution des contrats de plan État régions, des conventions de développement culturel (1,77 million d'euros en 2002) et du volet culturel des contrats de ville (1,64 million d'euros en 2002).

Votre Rapporteur spécial souhaiterait que cette action fasse l'objet d'un travail d'évaluation des résultats obtenus et que ses moyens soient renforcés.

2.- Le renforcement de l'action internationale du ministère

Pour ce qui est de la partie internationale de l'action du ministère de la Culture, elle bénéficiera de 18 millions d'euros en 2005, dont 6,5 millions d'euros de budget d'intervention géré directement par la DDAI. Les orientations retenues pour 2005 sont :

- l'engagement en faveur de la diversité culturelle, en particulier en vue du débat devant la conférence générale de l'UNESCO à l'automne 2005 sur le projet de convention internationale pour la diversité culturelle ;

- le renforcement de la dimension européenne de l'activité du ministère, alors que le France a déposé devant la Commission européenne un mémorandum sur l'Europe de la culture ;

- l'échange interculturel et la diffusion des cultures étrangères en France, dans le cadre de l'année du Brésil et de la préparation de manifestations culturelles en faveur de la francophonie ;

- l'accueil des artistes et des professionnels de la culture étrangers, grâce à un programme d'immersion des professionnels étrangers dans les établissements publics, à l'augmentation du nombre d'artistes et d'écrivains étrangers accueillis en résidence, et à une plus grande ouverture des programmes d'accueil et de formation dispensés par la Maison des cultures du monde aux étudiants et professionnels des pays nouvellement entrés dans l'Union européenne ou appelés à y entrer.

Les moyens disponibles devraient se répartir entre 8,75 millions d'euros pour la promotion de la création et des industries culturelles et audiovisuelles françaises à l'international, 5,15 millions d'euros pour la diffusion des cultures étrangères en France, 2,74 millions d'euros pour le renforcement de la coopération technique et des échanges entre institutions culturelles et 1,66 million d'euros pour l'accueil et la formation des artistes et professionnels étrangers.

Cette dimension de l'action du ministère de la culture apparaît essentielle à votre Rapporteur spécial.

La richesse et la diversité de notre patrimoine, comme la créativité de nos artistes, auteurs, créateurs, interprètes, sont internationalement reconnues. La qualité de notre patrimoine concourt à faire de la France le pays le plus visité du monde.

Dès lors, la politique conduite par le ministère de la culture s'insère-t-elle naturellement dans la dynamique de la valorisation, à l'échelle européenne comme aux yeux du monde, de l'image de la France et de l'excellence française.

Parce qu'elles participent pleinement à l'attractivité du site France, les missions du ministère de la culture sont aussi un vecteur de compétitivité économique, d'innovation et d'emplois.

Votre Rapporteur spécial encourage donc avec vigueur le développement des actions extérieures du ministère et espère leur renforcement dans les années à venir.

D.- LA LANGUE FRANÇAISE ET LES LANGUES DE FRANCE

La délégation générale à la langue française et aux langues de France (DGLFLF) est chargée d'assurer la présence du français et de promouvoir le plurilinguisme. Son action s'organise autour des axes suivants :

- veiller à la bonne application des textes qui garantissent l'emploi du français, tout en favorisant son enrichissement ;

- préserver son rôle de langue de communication internationale ;

- développer la présence du plurilinguisme dans les technologies de l'information et de la communication ;

- favoriser l'apprentissage de deux langues étrangères et valoriser les soixante-quinze langues (dont cinquante-cinq outre-mer) de France recensées.

Les crédits d'intervention prévus pour 2005 en faveur du français et des langues de France atteignent 1,71 million d'euros.

II.- L'ACTION EN FAVEUR DES PATRIMOINES

L'agrégat « patrimoine » regroupe les actions en faveur des musées, du patrimoine monumental et de l'architecture, des arts plastiques et des archives.

A.- LES ARCHIVES

Les archives mobilisent une enveloppe budgétaire estimée à 33,68 millions d'euros en 2005, en hausse de près de 20 % (hors rémunération des emplois budgétaires qui représentaient, en 2004, un coût total de 29 millions d'euros).